近日，同志在中央政治局集体学习时强调，要全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，不断开创依法治国新局面。总书记的这一重要论述，凸显了法治在全面建成小康社会中的重要地位和作用。行政机关是实施法律法规的重要主体，依法行政是依法治国和依法执政的关键。各级国家行政管理部门及其工作人员都要树立强烈的责任感，切实推进依法行政，提升执政能力，确保到2020年基本建成法治政府。
依法行政是现代政治文明的标志，是发展社会主义市场经济、保障人民当家作利的必然要求。贯彻依法治国基本方略，推进依法行政，建设法治政府，是我们党治国理政从理念到方式的革命性变化。经过改革开放30多年的不懈努力，我们已经形成了以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系，国家和社会生活的各方面总体上实现了有法可依。颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，依法行政和法治政府建设取得重要进展。然而，实现全面建成小康社会的宏伟目标，要求进一步推进依法行政。
依法行政的本质是有效制约和合理运用行政权力，它要求一切国家行政机关及其工作人员都必须严格按照法律的规定，在法定职权范围内，充分行使管理国家和社会事务的行政职能，做到既不失职，又不越权，更不能非法侵犯公民的合法权益。伴随着中国社会的进步，法治观念已经逐步深入人心。然而，由于受历史上封建的等级观念、人治思想和“官本位”思想的影响，一些政府工作人员尤其是手中握有重权的工作人员，有时头脑发热，完全将法律抛到一边，背弃了权力的初衷，忘记了自己手中的权力是人民赋予的，是为人民服务的。因此，各级领导机关和领导干部都要弘扬社会主义法治精神，树立社会主义法治理念，始终牢记自己是人民的平等一员，始终牢记有权必有责、用权受监督、违法必追究，始终牢记任何人都没有超越宪法和法律的特权，都绝不能以言代法、以权压法、徇私枉法。
依法行政是国家机关及其工作人员依法进行管理的活动，它的一个重要原则就是合法行政。也就是说，行政机关及其工作人员能做什么，不能做什么，都要由法律来确定，所有行政行为都要于法有据、程序正当。当前，一些行政机关尤其是基层行政部门，直接面对广大人民群众，直接面对各种错综复杂的社会矛盾。一些工作人员在面对这些人和事时，往往束手无策，不懂得、不善于运用法治思维和法治方式处理矛盾纠纷、实现社会管理，结果往往导致矛盾激化，引发社会不稳。所以，各级行政机关和领导干部，都要提高运用法治思维和法治方式的能力，按照法定权限和程序办事，切实做到严格规范文明执法，努力以法治凝聚改革共识、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐。
我国人民当家作主的社会主义国家性质，决定了各级行政机关及其公职人员都是人民的勤务员，是为人民“打工”的。这就要求，行政机关的权力运行要公开透明，让人民群众更好地、更多地了解政府运行、更广泛地参与政府管理、更直接地监督政府行为。要坚持科学决策、民主决策、依法决策，凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正，使群众通过决策的公开透明了解和理解政府的所作所为，从而将一些矛盾和风险化解于决策之前。同时，加大政府信息公开力度，让老百姓清清楚楚地知道政府花了多少钱、办了什么事；深入推进办事公开，面向社会服务的政府部门和公共事业领域，都要全面推进办事公开制度，提供高效便民服务；创新政务公开方式，拓宽办事公开领域，充分利用现代信息技术，方便人民群众办事、参与和监督。
依法行政的核心问题在于广大行政机关公务员如何依法行政。提升行政机关公务员依法行政能力，需要完善行政立法，加强行政法律体系建设；保障培训是提升公务员依法行政能力的基础；加强行政监督，完善公务员依法行政监督体系完善纠错问责机制，实行公务员依法行政公众问责制度；增强全民法治观念，推进法治社会建设，改变执法环境。
[关键词]
行政机关；公务员；依法行政能力；提升
依法行政的核心问题在于广大行政机关公务员如何依法行政，它直接影响到整个国家依法治国能否有效进行。因此，提高行政机关公务员队伍的依法行政能力是当今法治政府建设的重要课题。本文仅就行政机关公务员依法行政能力提升途径问题进行探讨。
一、完善行政立法，加强行政法律体系建设
十八届四中全会《决定》指出：“法律是治国之重器，良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。”依法行政，所依之法应当是代表人民最大利益并具有内在协调性的“良法”。行政机关的公务员，其行政能力必须建立在“良法”的基础之上。若一国的法律体系内部不协调、充斥着矛盾，就会使公务员依法行政过程无所适从。为此，当前必须努力做到以下两点：一是要对现有行政法律法规中过时的条款进行修正，如行政赔偿、行政征收补偿、行政自由裁量权等。十八届四中全会《决定》强调要推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，是行政组织法定化的具体表现。要依法全面履行政府职能，没有行政组织法做支撑，全面履行政府职能也难以实现。我国的行政管理多年来重实体轻程序，忽视程序是普遍现象。《决定》中有很多方面是关于程序的，比如，决策程序的完善、行政执法程序的完善、行政监督程序的完善，重点强调的是程序制度。所以，这两个立法任务非常有针对性，也具有重大意义。二是要尽力消除行政法律体系中下位法与上位法以及前后规范之间相互冲突的情形，使其达到无矛盾性的目标。“法律体系要求内部的协调和统一，要求层次错落分明，不相矛盾。由法律所形成的关系体系和行为体系，井然有序，和而不同。”构建具有这种美感的行政法律体系，是提升公务员依法行政能力的前提条件。同时还应提高行政立法技术水平，使法律法规具有可操作性，以堵塞由于条文本身造成的执法过程中有法不依或执法不严的漏洞。
二、保障培训是提升公务员依法行政能力的基础
公务员依法行政能力培训是提高公务员整体法律素质和业务能力的一个十分重要的途径，也是提升公务员依法行政能力的基础性工作，公务员培训机构要按照《公务员法》的规定在新录用人员的初任培训、在职公务员的知识更新培训以及晋升领导职务前的任职培训中设置提升依法行政能力相关课程，帮助公务员树立依法行政理念，提高依法行政的能力。科学合理地设置依法行政类课程，通过系统的、全面的依法行政能力培训，对公务员依法行政观念的有效形成起督促和强化作用，让公务员自觉学习行政法律规范并遵守依法行政程序，自觉承担起行政机关的责任和义务。当然，公务员依法行政能力培训是一项长期需要，培训效果不是朝夕可以实现的。这项工作要从公务员的工作实际出发，加强针对性，可以从以下几个方面予以实施：一是革新培训模式。公务员依法行政能力更多的是遇到实际问题如何依法处理和解决。仅靠传统的课堂教学已经适应不了当今的社会发展趋势，因此我们在教学方式方法上不断创新，从讲授式到案例式、研讨式、研究式、情景模拟式、行动教学法，在实践中教与学，不断总结成功或失败的案例，根据参训者的需求，分类分级施教，今后应当注重开发公务员依法行政技能培养系统，对公务员，尤其是初任公务员进行依法行政技能与技巧的模拟训练，以切实提高公务员对法律的实际操作能力；二是完善培训制度。
制定健全的培训制度，明确培训目标、内容和途径。要形成规范公务员学习法律知识的制度。通过建立各级公务员学法制度，定期或不定期地对各级公务员进行法律知识的培训，并积极探索各级公务员任职前法律知识考核制度。通过对与自身本职工作密切关联的法律知识的学习与考核，努力使公务员行切实确立行政法治意识、行政公正意识和行政公开意识；三是拓宽培训视野。公务员依法行政能力的提升，绝不是纸上谈兵，用文件贯彻精神，必须走出去，也可以请进来，拓展视野，开辟更高层次的培训途径，在法学教学师资力量雄厚的高校建立培训基地。同时在各行政机关内部开展案例评析，组织全系统从执法程序、证据收集、办案技巧、法律适用等各个方面展开研讨，提高执法人员分析案例、解决问题的能力；四是加强培训保障。在加大培训经费的投入，为公务员培训提供充分的物质保障的同时，各部门也应高度重视培训工作，最大化缩小工学矛盾。
三、加强行政监督，完善公务员依法行政监督体系
要全面推进依法治国，建设法治政府，必须把依法行政行为置于严格的监督体系之下。十八届四中全会《决定》强调要加强对政府内部权力的制约，是强化对行政权力制约的重点。对权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用。完善政府内部层级监督和专门监督，改进上级机关对下级机关的监督，建立常态化监督制度。我们要在现有的监督体系的基础上，进一步拓宽监督范围，加大监督深度。监督的重要目的就是提高依法行政的水平，要想实现有效的执法监督，必须建立依法行政效果评价体系。
（一）建立执法回访机制，实行监督部门回访制度。若要对执法行为进行有效监督，最直接的办法就是对行政相对人进行回访。让行政相对人给执法人员执法行为打分，加强对执法行为的监督。
（二）聘请中介机构进行测评。聘请专业第三方评测机构，对执法人员执法行为进行调查，采取无记名形式打分，将调查得分加权到执法人员考核中，并将每位执法人员在执法过程中存在的不足或错误进行纠正，增强执法监督的公平性。
（三）强化执法监督考核。一是针对监督考核力量薄弱，不能实行有效监督的问题，要从监督考核机构配置上加强力量，组成考核小组，确保考核有力度。二是扩展监督考核范围。将监督考核贯穿于执法行为全过程，并分别制定相应的执法标准及考核要求，按照标准和要求进行考核，确保考核的全面合理，最终将考核结果作为对执法单位和执法人员进行奖惩的重要依据。
四、完善纠错问责机制，实行公务员依法行政公众问责制度
建立责任政府是一个法治、民主的国家必须完成的事情，各行政部门应从一个责任政府应有的责任出发，政府及其公务员必须接受人民群众的合理问责，如有违反依法行政的行为必须承担相应的责任。实行公务员依法行政责任制是依法行政的一个保障，也是追责环节，没有权责一致，也就容易导致公务人员失去了办事准则。因此必须严格过错责任追究。对工作中发现的违法或者不当的行政执法行为，各地在处理和追究责任时往往流于形式，导致监督乏力。因此，应当将执法过程中的各个程序进行划分，根据各种违法违规行为的轻重制定相应的责任，对违反程序执法的人员进行实质性的处罚。只有明确了公务员在依法行政过程中的职权范围和职责所在，明确了他们在法律实施中的具体行政行为的边界，依法行政才有保障，公务员也才能成为人民信得过的公仆。
五、增强全民法治观念，推进法治社会建设，改变执法环境
关键词：公务员；依法行政；能力提升；途径
中图分类号：C931.3 文献标识码：A 文章编号：1671-9255（2014）01-0012-03
法治政府建设是新时期一项事关整个国家长远发展的全局性的系统工程。依法行政是法治政府建设的重中之重，是依法治国的核心。依法行政的核心问题在于广大党政人才队伍如何依法行政，它直接影响到整个国家依法治国能否有效进行。因此，提高公务员队伍的依法行政能力是当今法治政府建设的重要课题。早在2003年l2月，为了促进公务员队伍能力建设，人事部印发了《国家公务员通用能力标准框架（试行）》，依法行政能力位列其中。国务院于2004年3月的《全面推进依法行政实施纲要》明确指出：“不断提高行政机关工作人员依法行政的观念和能力”。十报告再一次要求推进依法行政，并提出了到2020年法治政府基本建成的目标任务。同时，报告中提出的经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体的总体布局都与依法行政密切相关，需要依法行政来确保实施和予以保障。报告中，“依法”一词出现了21次，“法治”一词出现了12次，从依法行政、依法执政、依法施政、依法治军、依法治国到依法进行社会管理和制定经济政策。可以说，法治理念在报告中几乎无处不在、贯彻始终。[1]
要全方位推进依法行政工作、保障依法治国基本方略的实施，提高行政机关的法律意识及依法行政的能力是其关键与核心工作。公务员作为行政机关的组成要素、依法行政的贯彻实施者，其依法行政能力的强弱将直接决定着行政机关依法行政的水平。什么是公务员依法行政能力，简言之就是指行政机关工作人员依据依法行政的原则和理念，按照各项法律法规限定的工作程序和职权范围，实施相关的行政行为且为自己的行政行为承担相应行政责任的一种执行能力。从当前我国政治、经济、社会发展水平和行政管理所面临的问题来看，我国公务员的依法行政能力与建设法治政府乃至法治国家的所要达到的目标相比还存在诸多不相适应之处，仍需从社会观念到法制保障等多方位进行完善。笔者认为，可以从以下几个方面对公务员的依法行政能力进行进一步提升。
一、增强公务员行政法治观念
公务员的依法行政工作主要就是在行政管理的工作中依据法律法规运用公共权力等公共资源，合理正确地履行行政职能、管理公共事务、服务人民群众、推进社会可持续发展、实现社会公平与效率的过程。[2]其本质就是公务行政人员按照法律法规管理公共事务、履行行政职能的依法行政工作能力和职业匹配特征。而依法行政首先要解决的是观念问题，一个公务人员的行政法治观念的层次高低，直接决定其依法行政行为能力水平，依法行政能力水平的高低又进一步影响和决定其对依法行政的态度和依法行政的结果。[2]故而，依法行政工作成功与否有赖于公务员行政法治观念的转变，通过不断的法治素养积累，逐渐养成依法行政的职业守则和自觉性。就目前形势来看，公务员应该在工作中具备宪法法律至上、行政职权法定、权力范围法限、遵守行政程序等法治理念，必须以宪法和法律为根本的活动准则，在行政管理职权范围内，依照法定程序和规定开展依法行政工作。
二、消除“官本位”思想的行政人治性
“官本位”思想是一种以官为上、以官为贵、以官为尊为主要内容的落后的封建价值观，它与行政“人治” 相随相生，中国两千多年的封建专制文化致使这种思想意识深入中国社会的层层面面，中国的行政部门官场文化依然存在。作为中国传统文化糟粕的“官本位”思想，无疑是我国建设法治国家、法治政府和依法行政的巨大障碍，由它带来的行政工作过程中的“人治”性，必将直接导致行政效率低下、权责分离等现象，这与我们倡导的依法行政、高效便民、权责统一等先进的行政文化内容背道而驰离。[3]“官本位”思想从一定程度上导致公务人员只会看上级脸色办事，工作中不敢坚持原则，工作结果以领导满意为最终目的。这些不良的“官本位”现象是对神圣法律的践踏，更是对人民赋予的权力的亵渎，而且这种思想也使整个行政过程根本不注重程序的正当性，主观随意强，行政过程势必是不科学、不合理、不透明的。只有通过深化政治体制改革、进一步解放思想，消除“官本位”观念所引发的一系列负面影响，公务员才能树立“群众本位”思想，进而摆正位置，从本质上真正成为人民公仆。在法治国家的建设过程当中，绝对不允许出现任何机关和个人有凌驾于宪法和法律之上的现象。
三、保障公务员依法行政能力培训
公务员依法行政能力培训是提高公务员整体法律素质和业务能力的一个十分重要的途径，也是提升公务员依法行政能力的基础性工作，公务员培训机构要按照《公务员法》的规定在新录用人员的初任培训、在职公务员的知识更新培训以及晋升领导职务前的任职培训中设置提升依法行政能力相关课程，帮助公务员树立依法行政理念，提高依法行政的能力。[4]科学合理的依法行政类课程设置将通过系统的、全面的依法行政能力培训，对公务员依法行政观念的有效形成起到督促的作用，让公务员自觉学习行政法律规范并遵守依法行政程序，自觉承担起行政机关的责任和义务，同时接受各方面的监督。可以说，公务员依法行政能力培训有利于防范和杜绝公务员不合理不合规的行政行为，提升他们依法行政的责任感和使命感，真正做到秉公执法、执政为民。
诚然，公务员依法行政能力培训，不是一时之需、一时之想，而是一项长期需要，培训效果不是朝夕可以实现的。这项工作要从公务员的工作实际出发，加强针对性，可以从以下几个方面予以实施：一是革新培训模式。公务员依法行政能力更多的是遇到实际问题如何依法处理和解决。仅靠传统的课堂教学已经适应不了当今的社会发展趋势，应该在实践中教与学，不断总结成功或失败的案例，根据参训者的要求，分类分级施教；二是完善培训制度。应该制定出健全的培训制度，明确培训目标、内容和途径；三是拓宽培训视野。公务员依法行政能力的提升，决不是纸上谈兵，用文件贯彻精神，必须走出去，也可以请进来，拓展视野，开辟更高层次的培训途径；四是加强培训保障。要多方位保障公务员依法行政能力培训，在加大培训经费的投入，为公务员培训提供充分的物质保障的同时，各部门也应高度重视培训工作，最大化缩小工学矛盾，切实提高公务员依法行政的能力和水平。
四、完善公务员依法行政监督体系
权力需要监督，失去监督与制约的权力必然走向腐败。这已是被历史和现实证明了的真理。要全面推进依法治国，建设法治政府，必须把依法行政行为置于严格的监督体系之下。公务员代表国家行使行政权力，在执行政策的过程中难免出现疏漏，只有加强有效监督管理，才能预防和最大程度地避免依法行政不力。[5]加强依法行政过程的监督，是督促公务员提高依法办事意识，实现依法行政的关键所在。我们要在现有的监督体系的基础上，进一步拓宽监督范围，加大监督深度。通过多方面督促，使公务员保持能在法律法规规定框架下依法办事。加强对公务员依法行政工作绩效的监督，确保各项依法行政工作的及时顺利、保质保量完成。上级行政部门要完善常规性的监督机制，探索层级监督的新模式，不断加强对下级行政机关及其公务员具体依法行政行为的监督。与此同时，监察、审计等专门监督机构也要切实履行职责，依法独立开展专项监督。各类监督部门之间应该及时沟通监督情况，形成立体监督体系，让公务员的依法行政行为接受监督和控制，用监督机制保证其合法与公正。
五、实行公务员依法行政公众问责制度
政府的一切权力都是人民给予的，人民给予权力的目的是希望政府能够更好地为百姓服务，建立责任政府是一个法治、民主的国家必须完成的事情，行政部门的行为必须接受人民的问责。政府的行政人员在日常依法行政工作中应该处处为人民群众负责着想，站在他们的角度考虑问题。各行政部门应从一个责任政府应有的责任出发，政府及其公务员必须接受人民百姓的合理问责、如有违反依法行政的行为必须承担相应的责任。实行公务员依法行政责任制是依法行政的一个保障也是追责环节，没有权责一致，也就容易导致公务人员失去了办事准则。只有明确了公务员在依法行政过程中的职权范围和职责所在，明确了他们在法律实施中的具体行政行为的边界，依法行政才有保障，公务员也才能成为人民信得过的公仆。推行行政问责制的意义所在，就是要求公务员队伍在依法行政过程中，对人民负责，接受人民监督，满足公众的合理诉求。当公务员队伍依法行政工作能够真正一心为民，做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋时，就会得到广大民众的支持，那就离真正的法治政府的形成为时不远了。
六、依托电子政务平台扩大民主参与
电子政务是行政管理制度与现代信息科技结合的产物。它脱胎于现实行政权力运行结构，在具体实践中，特别是在制度的执行过程中，对规范行政行为、限制行政权力、公开政务、便于监督表现出其特有的功能优势，而且电子政务系统本身所蕴含的严密性，能够进一步推动依法行政制度的科学设计，进一步完善制度的合理性与合法性。此外，人民群众对政府依法行政工作享有知情权、参与权、监督权，不断扩大广大人民群众在依法行政工作中的民主参与程度，使依法行政工作反映民众的真实想法、汇集民众的聪明才智、维护民众的切身利益。归根结底，广泛有序的民主参与，既是依法行政工作的本质要求，也是依法行政工作的社会基础和动力源泉，各级政府部门可以建立便于人民群众充分参与的电子政务信息平台，充分利用各级政府网站、新闻媒体和政务微博等现代化信息手段，使民众更广泛地参与进去。
参考文献：
[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报，2013-11-16（2）.
[2]赵晓华.提高公务员依法行政能力刍议[J].行政与法，2005（9）：58-60.
[3]宿 .“官本位”思想对公务员依法行政的消极影响及纠正[J].党政干部学刊，2010（5）：52-53.
一、执政理念――体现以科学的工商行政管理发展观为出发点，以“工商行政管理法治建设、工商行政管理信息化建设、工商行政管理人才建设”为基本框架的执政思路
执政理念体现了国家的政策取向和工商行政管理部门领导者的全局意识，决定着工商行政管理部门的执政思路和工作方向，是加强工商行政管理部门执政能力建设的思想基础。基层工商行政管理部门，怎样在国家工商总局的指导下，正确选择和确定自身建设的重点内容和主导方向，是加强自身执政能力建设的关键环节，也是我们能否贯彻上级精神。体现工作实际的首要标准。当前，科学发展观是全社会各项工作的主导思想，是社会和谐发展的必然要求。要促进工商行政管理事业的不断发展，就必须贯彻落实科学发展观，全面科学地判断工商行政管理发展的大趋势，增强大局意识和忧患意识，把发展的立足点放在真抓实干上，放在有利于工商行政管理事业的长远发展上。
在树立和落实科学的工商行政管理发展观的基础上，基层工商行政管理部门必须结合实际情况，按照上级工作要求统筹谋划长远发展目标和总体工作思路，体现当前工商行政管理工作需要把握的中心和重点，确实能够切实指导工作实践的执政思路。一是从社会发展的大局看。发展是党执政兴国的第一要务，科学技术是第一生产力，人才资源是第一资源。这“三个第一”是社会各项事业发展的首要标准，所以，工商行政管理部门的工作思路也应该围绕“三个第一”的理论分析做出选择，体现“发展、科技和人才”这三个重点。二是从国家工商总局的要求看。树立科学的工商行政管理发展观，主要应该做好四个方面的工作：要依法行政，规范行政，把握工商行政管理工作的灵魂；要深化改革，健全机制，激发工商行政管理工作的动力；要强化管理，优化服务，打牢工商行政管理工作的基础：要以人为本，从严治队，提高工商行政管理队伍的素质。这四方面的工作，让基层工商行政管理部门大有作为的是“依法行政、市场监管和从严治队”三个方面。三是从基层工商行政管理部门的工作实践看。我们面临的重点和大量工作就是要不断提高工商行政管理执法水平，增强工商行政管理的执法刚性和力度：依托计算机等信息现代化手段，不断提高工商行政管理管理水平和服务水平：不断提高工商行政管理干部素质，努力建设一支“政治坚定、业务熟练、执法规范、作风优良”的工商行政管理队伍。综合以上的分析判断，笔者认为，工商行政管理部门的发展主要体现在依法行政的进程上，科学技术主要体现在工商行政管理信息化上，人才资源主要是培养适应工商行政管理发展需要的工商行政管理专业人才。所以，现阶段工商行政管理工作必须重视法治、信息化和人才建设，以这三项建设为重点，带动其他各项工作协调发展。
二、执政方式――建立以依法行政为目标。以科技加管理为手段的工作能力为主体的依法行政能力
依法行政是新的历史条件下党执政的一个基本方式。按照这一精神和“三项建设”的理论分析，依法行政是工商行政管理工作的主要形式，是工商行政管理部门执政方式的本质体现，是进一步加强以工商行政管理法律、法规、规章为依据进行工商行政管理管理的过程，是通过科技加管理的手段提高依法行政水平的工作。为此，应该做好以下几点：一是树立法治观念。我国把建设社会主义法治国家写入了根本大法。实现工商行政管理法治化，推进依法行政，建设法治工商是依法治国的重要组成部分，是依法治国基本方略在工商行政管理工作中的具体体现。这既是工商行政管理工作的需要，也是工商事业发展的必由之路，是工商行政管理工作的灵魂。工商行政管理部门作为重要的行政执法部门，必须坚持依法行政，正确履行职责。严格执行工商行政管理法律法规。二是规范执法。对行政相对人，执行法律要公平公正，要符合工商行政管理法律的程序要求，严格按法律规定的程序办事，不随意简化、省略。对工商行政管理干部，要按执法责任制和过错追究制进行严格要求。要按照行政执法透明化的要求，大力建设“阳光工商”，促进工商行政管理执法的公开、公正、公平。三是加强工商行政管理科学化、精细化管理。科学化、精细化管理是提高工商行政管理工作质量和效率的关键，我们要牢固树立管理也是生产力的观念。学习管理，研究管理，着力从管理制度和管理技术两个方面提高管理水平，提高依法行政的能力。全面实施工商行政管理法制员制度，按照“定岗定责、全程监控、精细管理”的原则，充分发挥工商行政管理法制员在经济户口管理、市场监管和行政执法中的作用，解决疏于管理、淡化责任的问题。要把市场监管作为工商行政管理管理的首要任务。按照属地管理的原则，明确市场监管职责，完善重点市场监管分级监控网络，拓展行政执法信息来源渠道，定期开展工商行政管理市场监管信息的综合分析。要建立市场监管数据指标体系和市场监管分析的数学模型，按照地区、行业、企业等对所辖监管对象进行分析监控，侧重对影响本地区主要行业和重点企业的相关指标及其增减变化进行分析，主动为行政执法评估提供信息反馈。四是运用现代化的信息科技手段。要逐步发挥科技手段在依法行政过程中的重要作用，通过信息科技手段分析、制约行政相对人，通过信息科技手段监督、约束工商行政管理人员。要运用好工商行政管理监管信息综合系统，利用现代化手段加强数据的管理和应用，做好系统初始化的各项工作，严格按规则操作，通过软件的规范设计带动工商行政管理干部的规范工作，完善执法程序，减少执法弹性和自由裁量权。要有计划、有针对性地加强全员信息化知识培训，提高应用技能，注重信息技术人员的知识更新培训、技术提高培训和工商行政管理业务知识的学习。
三、执政基础――夯实以“为民、务实、清廉”为主线，以发挥队伍凝聚力和创造力为标准的内在基础
执政基础，是工商行政管理部门工作的根本所在，是工商行政管理部门做好一切工作的先决基础和条件。我们有一支积极进取、廉洁奉公的高素质干部队伍，这是工商行政管理事业蓬勃向上的基础。所以。加强干部队伍建设，增强队伍的凝聚力、创造力和竞争力，就是加强我们的执政基础建设，是提高我们执政能力的根本。笔者认为，主要应该做好以下几个方面：一是加强领导班子建设。要使各级领导班子树立正确的政治立场。提高政治敏锐性和政治洞察力，提高领导班子、领导干部
的理论思维、科学决策和组织协调水平，与时俱进，开拓创新。二是加强人才建设。要创建学习型机关，要坚持以人为本，大胆探索，锐意改革，创新机制，努力建设一支充满活力、奋发有为、能打硬仗的工商行政管理干部队伍，培养学习工作化、工作学习化良好氛围，提高广大干部的综合素质和专业技能。三是加强干部队伍的廉政建设。要深入开展“为民、务实、清廉”和“两个务必”的教育活动，督促和帮助广大干部树立马克思主义的世界观、人生观、价值观和正确的权力观、地位观、利益观，不断增强干部的公仆意识、责任意识，做廉洁自律、遵纪守法的模范。积极探索建立内、外结合的行风建设长效机制。要加大对、执法犯法等行政违法违纪行为的惩处力度，重点查处干部违反政治纪律、组织纪律、经济工作纪律的行为。
四、执政使命――增强以树立工商行政管理经济发展观为方向，以工商行政管理机关服务经济为特征的外在本领
执政使命，是工商行政管理部门的工作对象，是工商行政管理工作开展、实施的指向物和作用物，是工商行政管理工作存在和产生的源泉，也是工商行政管理工作最终目标。工商行政管理来源于经济，经济决定工商行政管理。工商行政管理部门的执政使命无疑是与工商行政管理密切相关的社会经济以及经济的具体附着物――行政相对人。明确工商行政管理部门的执政使命，是要发挥工商行政管理与经济的相互作用，提高工商行政管理服务经济的水平。一是进一步树立工商行政管理经济发展观。经济决定工商行政管理，工商行政管理对经济发展具有反作用，要正确认识和处理工商行政管理与经济的辩证关系，全面发挥工商行政管理的职能作用，努力实现工商行政管理工作与经济发展的良性互动和协调发展。要自觉地把工商行政管理工作放在地方经济发展的宏观背景下进行分析，以经济发展为基础，以服从服务于经济发展的大局为己任，使工商行政管理、服务与经济发展相适应。工商管理部门要综合运用工商行政管理政策、信息资源，加强宏观调控，促进经济良性循环。要严格遵循依法行政原则。按照吴仪副总理“加强依法行政、依法监管，不断提高六个方面能力”的指示精神，坚决贯彻“执政为民，依法行政，建设法治工商”的原则，不断推动工商行政管理执政能力上台阶、上水平。二是用足用好工商行政管理优惠政策。工商行政管理政策是国家经济政策的重要组成部分，是宏观经济调控的重要工具。各级工商行政管理部门必须不折不扣地将“三农”、下岗职工再就业、吸引外资等各项工商行政管理优惠政策落实到位。要切实抓好“三农”、下岗职工再就业等工商行政管理优惠政策的落实，为经济发展创造良好的经济发展环境，积极主动地促进地方经济投资软环境的改善，服务地方经济建设。通过工商行政管理优惠政策的使用，体现国家的经济导向和产业政策，体现工商行政管理的调控监管能力，使更多的人得到实惠，进而实现更大的发展。三是搞好工商行政管理服务。要达到服务设施人性化、服务制度规范化、服务流程标准化、服务内容全面化的标准，制订更加完善的制度。实施更加优质的服务。要牢固树立以服务对象为本的观念，充分考虑服务对象的需求和利益，全面实行“一站式”服务、“一窗式”管理，积极推广网上登记等现代化办公手段，提高服务质量与服务效率，减少服务对象时间。降低服务对象费用。减轻服务对象的负担。要建立健全工商行政管理服务质量监控和考核考评机制，推行细微化服务，将服务内容进行细化量化，增强干部优化服务的责任感，把工商行政管理服务贯穿于工商行政管理的全过程，实现双方利益的有机统一。要将行政执法、服务等工作自觉地置于群众的监督之下，加大公开力度，增加与群众的交流渠道，尊重广大行政相对人和服务的合理建议。要利用工商行政管理部门信息多、沟通广、业务强的优势，为企业解决实际困难，加大扶持力度。
今天召开这个会议，主要任务是贯彻落实《云南省人民政府关于在全省县级以上行政机关推行效能政府四项制度的决定》（云政发【20__】40号）、《云南省人民政府办公厅关于印发云南省行政机关推行效能政府四项制度实施办法的通知》（云政办发【20__】24号）精神，安排部署我市行政执法机关在规范行政行为，提升行政能力方面的各项工作。下面，我讲三点意见。
一、提高认识，统一思想，增强落实效能政府四项制度的责任感
在全省县级以上行政机关推行效能政府四项制度是今年省政府！的一项重大决策，是我市深入学习实践科学发展观，贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）、《关于加强市县政府依法行政的决定》（以下简称《决定》），进一步加强政府自身建设，建设服务型政府的具体行动，它既是提高政府执行力和公信力的必然要求，是建设高效、廉洁政府的重要抓手，也是全市在构建法制政府、打造责任政府、建设阳光政府工作的延续和深化。为此，市政府在今年政府工作报告中明确提出“要以提高执行力为重点，以建设效能政府为目标，抓好政府自身建设。”效能政府四项制度主要是指实施行政绩效管理、行政成本控制、行政行为监督和行政能力提升等四项制度，具体来讲，实施行政绩效管理制度，主要目的在于保障上级和市委、市政府重要工作、重点项目的落实和专项资金使用，提高公共投资项目的效率、财政资金的使用效益和政府部门工作的效能，实现政府工作最佳绩效。实施行政成本控制制度，主要目的在于强化对我市行政机关机构编制、公务用车购置和管理、会议、庆典及论坛、出国（境）和出省考察、楼堂管所建设的管理，实现政府机关厉行节约、节俭理政、勤俭办事。今年我市的目标是要实现出国（境）和公务用车购置经费零增长，会议、庆典、论坛和出省考察经费压缩20%；实施行政行为监督制度，主要目的在于对全市行政机关容易出现违纪违规、失职失责行为的关键岗位和重点环节，在重要公共资源交易、行政审批行为等重点领域，加强监督管理，加大问责力度，防范不廉洁行为。实施行政能力提升制度，主要目的在于建设学习型机关，规范行政行为，强化目标管理，创新工作机制，搭建信息平台，增强行政机关及其工作人员执行政策、开展工作、为民服务等方面的能力和水平，提升行政效能。在提升行政能力制度中规范行政行为，提升行政能力作为政府效能建设的重要组成部分，是改变机关作风，强化法制意识，优化发展环境的基础工程，其对推动各级行政机关及其工作人员严格依法行政、务实开展工作，提高为民服务的能力和水平具有重要意义。因此，各部门要进一步统一思想，充分认识实施效能政府四项制度对推进政府自身建设的重大意义，切实增强责任感和紧迫感，把规范行政行为，提升行政能力与落实《纲要》、《决定》，认真履职结合起来，努力提高依法行政、依法办事的能力，推动依法行政工作的全面落实。
二、明确任务，强化责任，扎实抓好各项工作的落实
按照《云南省人民政府关于在全省县级以上行政机关推行效能政府四项制度的决定》（云政发【20__】40号）和《云南省人民政府办公室关于印发云南省行政机关推行效能政府四项制度实施办法的通知》（云政办发【20__】24号）要求，政府法制部门负责提升行政能力制度中推进规范行政行为，提升依法行政能力工作，在推进效能政府建设中主要涉及以下三块工作。
（一）规范行政审批行为
具体工作任务和要求是：
1.公开行政审批项目（完成时间：20__年6月30日前）
（1）公开的主体。此次公开行政审批的主体是具有行政审批权的市级行政机关和法律法规授权组织。包括市政府及市直有审批权的部门和法律法规授权履行各种公共管理职能的社会组织。
（2）公开的范围。公开行政审批项目的范围包括行政许可项目、非行政许可审批项目和正常工作管理项目中涉及群众切身利益的审批项目。行政许可项目包括以下六类：①直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的项目；②有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的项目；③提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的项目；④直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的项目；⑤企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的项目；⑥法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他项目。非行政许可审批项目包括以下七类：①行政机关对其他行政机关或者其管理的事业单位的人事、财物、外事等进行审批的项目；②国有资产监督管理机关对其管理的行政事业性国有资产权、资产变动的审批项目；③有关税费减免、使用政府基金或者享受政府其他有关政策待遇的审批项目；④有关人口户籍的审批项目；⑤有关民政优抚和社会待遇的审批项目；⑥对有关财产权利或者其他法律关系、法律事实予以确认的登记项目；⑦其他不属于《行政许可法》调整的行政审批项目。除行政许可项目和非行政许可项目外，我市正常工作管理项目中涉及群众切身利益的项目也一并纳入此次清理的范围。
（3）公开的内容。此次要求公开的行政审批内容包括审批项目名称、实施机关、审批法律法规依据、审批程序、审批办理条件、审批时限和收费情况等内容。需要公开的行政审批项目是经过清理后，由行政审批机关实施的现行有效的法定行政审批项目，以及国家新出台的法律、法规和规章重新设定的行政审批项目。市级具有行政审批权的部门（含法律法规授权组织）应对照《××市人民政府关于公布市级行政审批项目和正常工作管理项目的决定》（玉政发【】22号）认真梳理出涉及本部门的行政审批项目(含行政许可项目、非行政许可项目和正常工作管理项目)，并按要求逐项认真梳理出每一项行政审批事项的项目名称、实施机关、审批依据、审批程序、审批条件、审批时限和收费依据、收费标准等内容，特别是对审批程序和审批条件要对照法律、法规的规定，认真进行清理，不得擅自增加和设定审批条件和程序。
（4）公开的程序。市级具有行政审批权的部门（含法律法规授权的组织）对按需公开的行政审批项目按下列两种情况进行审查公开。第一种情况，各部门要对照《××市人民政府关于公布市级行政审批项目和正常工作管理项目的决定》（玉政发【】22号）列出本部门行使的行政审批项目，经部门政府法制机构按照公开内容进行审核确认，报部门主要负责人签字认可后，在当地主要新闻媒体和政府网站上向社会公布。第二种情况，对部门新增的行政审批项目，各部门要认真清理，并报市政府法制办审核确认后再向社会公布。（注：对以来新增的行政审批项目，请各部门务必于20__年4月20日前报市政府法制办审查。填写的表格请登陆××市人民政府法制办公室网站下载）
（5）备案管理。各部门正式公布后的行政审批项目，由部门填写《公开行政审批项目备案表》（附件1）和《公开行政审批项目目录表》（附件2），报市政府法制办和省级主管部门备案。
此项工作要求市级具有行政审批项目的部门法制机构要切实负起责任，严格按照法律、法规、规章的规定对涉及本部门行使的行政审批项目的审批依据、审批条件、审批程序及审批时限、收费内容等进行审查把关，并经部门主要负责人签字认可后方可向社会公布，公布后及时按要求报市政府法制办备案。在备案审查中如发现行政审批机关擅自实施已经备案的《公开行政审批项目目录表》以外的行政审批项目，或擅自增加行政审批条件、增设行政审批程序的，将对有关责任人实行问责。
2.推进行政审批集中办理（完成时间：20__年5月31日前）
按照要求，市级保留的156项行政审批项目和111项正常工作管理项目原则上应全部进入市政务服务中心实行集中办理。具有行政审批权的部门要在已经梳理出本部门行使的行政审批项目基础上，认真研究，提出进驻市政务服务中心进行审批办理的行政审批项目目录，在20__年4月30日前报市政府法制办审核。对特殊原因，不能进市政务服务中心办理的项目，应书面说明不能进入政务服务中心的理由，经市政府法制办审核后，方可在本机关集中统一办理，指定办理机构和相关责任人，实行一个窗口对外服务。
3.整治违法违规行政审批行为（完成时间：20__年10月15日前）
按照云南省人力资源和社会保障厅、云南省工业和信息
化委员会、云南省人民政府法制办公室联发的《关于印发〈云南省行政机关行政能力提升制度实施方案〉的通知》（云人社发【20__】55号）要求，市政府法制办和市监察局将适时组织专项督查活动，严肃查处违法违规的行政审批行为，对在办理行政审批过程中存在的“吃、拿、卡、要”，索取或收受他人财物及其他利益等违反行政审批有关法律、法规规定行为的行政机关及其工作人员进行严肃查处。对有违法违规的行政审批行为的审批部门及其工作人员，市政府法制办将报市政府批准责令其改正或依法予以撤销，或者由市监察局依法进行查处。
（二）规范行政处罚行为
具体工作任务和要求是：
1.梳理并公布行政处罚依据（完成时间：20__年4月30日前）
(来源：文秘站 ）市级具有行政处罚权的行政机关（含法律法规授权组织），要在已建立行政执法责任制的基础上，进一步梳理、确定本部门的行政处罚依据，将处罚主体名称、处罚依据（法律、法规、规章名称）、处罚权限（范围及内容）、办公地点、联系方式和投诉渠道等事项报市政府法制办审查后向社会公布（上报审查时间：20__年4月20日前）。并在此基础上，各部门将本部门的行政处罚项目（包括处罚依据、违法行为、处罚种类和标准、幅度等）编制成目录。
2.制定细化、量化行政处罚自由裁量权工作方案和基准制度（完成时间：20__年6月30日前）
（1）制定细化、量化行政处罚自由裁量权工作方案。市级具有行政处罚权的行政机关，要按照省政府的要求和《云南省规范行政处罚自由裁量权规定》、《××市人民政府法制办公室关于进一步做好行政执法案卷评查办法等四项制度工作的通知》（玉府法【】15号）要求制定细化、量化行政处罚自由裁量权工作方案。建立以行政机关负责人为主的工作班子，明确工作内容、工作流程、工作时限等，要确定具体负责的科（室）、安排专人负责、固定联系人和联系方式，并于20__年4月10日前将部门落实情况报市政府法制办。
（2）认真细化、量化行政处罚自由裁量权，建立行政处罚自由裁量权基准制度。在细化、量化行政处罚自由裁量权的工作中，对省、市、县三级行政执法机关对同一违法行为都具有行政处罚权的，由省级行政执法机关先行进行细化，市级在省级细化、量化2个档次的基础上，结合我市实际，再行细化、量化2个以上档次；对市县两级行政执法机关对同一违法行为都具有行政处罚权的，由市级行政执法机关进行细化，并充分考虑全市的细化标准，县级对此不再细化，按照市级统一细化的标准执行；对仅县级行政执法机关对违法行为具有行政处罚权的，由县级行政执法机关进行细化。在细化、量化行政处罚自由裁量权工作中，各行政执法机关要按照从重处罚、从轻处罚、减轻处罚、不予处罚、停止执行处罚各自适用的具体情形和相应的幅度档次进行细化，并按要求建立相应的行政处罚自由裁量权基准制度。对市级一些已细化并对外公布了行政处罚自由裁量权标准的部门（如国土资源部门），要积极同省级主管部门联系，确保细化、量化的行政处罚自由裁量权标准同省级细化标准和要求相对应，对不一致的，要及时进行修订和完善；对细化、量化行政处罚自由裁量权标准不彻底，未将部门所涉及的全部行政处罚权纳入细化范围的部门（如文化、公安），要按要求全部纳入，并进行细化量化，确保不留死角。
各行政执法机关细化、量化的行政处罚自由裁量权必须经部门法制机构审查，并由部门主要负责人签字后方可向社会公布，同时，报省政府法制办和省级主管部门以及市政府法制办备案。
（三）规范行政复议行为
具体工作任务和要求是
1.畅通行政复议案件的受理渠道（完成时间：20__年5月31日前）
各行政复议机关要积极探索扩大行政复议案件受理渠道的有效措施，规范行政执法文书，落实行政复议权利告知制度。要畅通行政复议渠道，对符合《行政复议法》的受理条件的，积极予以受理，对不符合受理条件的，也要给予当事人合理的解释和解答，告知当事人其他解决途径和办法，切不可一推了之。同时，规范执法文书格式，各行政执法机关要严格按照《××市人民政府法制办公室关于进一步做好行政执法案卷评查办法等四项制度工作的通知》（玉府法【】15号）要求，上报各行政执法单位的执法文书样本，要求在执法文书中，告知相对人行政复议权利。
（2）建立行政复议案件审理工作制度，完善行政复议案件的审理方式（完成时间：20__年6月30日前）
市级具有行政复议权的行政机关要严格按照《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》等规定，建立行政复议案件审理工作制度，对行政复议的申请、受理、审查、调查、听证、作出行政复议决定、归档、报送备案及行政复议案件错案的确认和追究等各个阶段、各个程序步骤进行细化，建立相应的工作制度，实行规范化操作。重点要建立专家参与行政复议案件的审理制度，根据案件复杂程度和争议、影响的大小，采用书面审查、实地调查、听证等审理方式办案。正确运用和解、调解等方式解决行政争议。各复议机关要于20__年6月15日前将建立行政复议案件审理工作制度和自检自查情况报市政府法制办，市政府法制办将适时组织对各复议机关建立行政复议案件审理工作制度及审理复议案件情况进行检查。
（3）加强行政复议指导和监督工作
市级具有行政复议权的行政机关要严格按照《国务院法
制办公室关于完善行政复议行政应诉案件统计报告制度的通知》（国法【】77号）要求及时报送行政复议案件统计报表，做好行政复议案件的情况分析。市政府法制办将加大对重大行政复议决定的备案审查力度，对备案案件及时进行审查，提出备案审查意见，对审查中发现的问题要予以纠正。
（4）加强行政复议基础工作（完成时间：20__年6月30日前）
市级具有行政复议权的行政机关要重视行政复议机构
队伍建设，复议案件多、任务重的部门要设置行政复议机构，配备、充实、调剂专职行政复议人员，保证有2名以上行政复议人员参加审理行政复议案件，做到重大复杂案件有3人承办，要将复议经费纳入部门经费预算，解决行政复议办公设备、交通工具，提高行政复议人员的专业素质，保证行政复议机构的设置、人员配备、经费和设施保障与工作任务相适应。
三、加强领导，强化措施，保障各项工作取得实效
规范行政行为，提升行政能力是效能政府四项制度的重
要组成部分，时间紧，任务重，要求高。每一块工作涉及到多项工作，工作量大，任务艰巨，各部门要高度重视，精心组织，采取有力措施，保证依法行政能力提升工作的有序推进。
加强领导，精心组织
各部门要充分认识这项工作的重要性和紧迫性，高度重视，精心组织，把规范行政审批行为、规范行政处罚行为、规范行政复议行为作为部门年度重要工作来抓，切实加强领导，明确责任。会后各单位参会人员要向部门主要领导汇报此次会议精神和工作要求，部门领导要亲自抓，负总责，指定专门科室和人员负责此项工作的开展，确保开展工作的人员配备与工作任务相适应，切实把此项工作抓实、抓好、抓紧、抓出成效。
（二）细化任务要求，实施目标管理。
为了确保此项工作的顺利开展，市政府法制办拟定了《××市提升依法行政能力工作实施方案》（以下简称《实施方案》），对刚才讲到的三大块工作做了明确的要求和细化，该《实施方案》将在会后尽快予以下发，各部门要按照此次会议精神和《实施方案》上的工作任务和时限要求，进一步制定本部门详细的工作任务完成计划表，明确具体任务和要求，将目标、任务、工作重点和措施落到实处。同时，要加强情况反馈，对在提升依法行政能力工作中遇到的问题和困难及时向市政府法制办反馈。
（三）加强监督检查，确保目标任务完成。
什么是法制
简单地讲，法制就是法律和制度，包括成文法和不成文法。成文法是指国家机关根据法定程序制定的具体系统的法律文件，国家机关依立法程序制定的、以规范性文件的形式表现出来的法。我国的宪法、普通法律、行政法规、规章、地方性法规都是成文法。比如《土地管理法》就是成文法。不成文法是指非经国家立法机关以特定程序制定的，亦不以条文化形式展示法律内容的，却具有国家法律效力的法律形式，主要有习惯法和判例法两种形式。比如“民不告官不究”等等。我们要通过深入研究法制的本质和内涵，进一步强化法制意识。
为什么要强化法制意识
第一，是做人的基本要求。什么是人？人是社会关系的总和，而社会关系就必须依靠法制来维持，如果人人都不按规矩行事，那就不行，所以这是做人的基本要求。第二，是时展的要求。随着时代的发展进步，不再是蛮干的时候了。比如以前提拔干部，领导一句话就行了，现在就需要符合规定的要求，经过规范的程序。以前我们进行土地调查，用锄头量，现在用卫片高科技测量。第三，是中央的要求。全国“两会”刚刚闭幕，中央新一届领导集体全面履新，大部分领导的一个显著特点就是有法学背景，都尊重法制，尊重宪法，注重依法治国。第四，是国土资源事业深入发展和服务经济社会的要求。第五，是自我保护的要求。如果你没有法制意识，不依法依规办事，就可能会犯错误，甚至会滋生腐败的问题。
怎样强化全系统的法制意识
强化法制意识有很多方面的要求，其中一点就是要提升全系统依法行政的能力。
首先要全面推进依法行政的机制建设。一是要健全决策的程序 。包括健全公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等程序，作决策都要按照规定程序进行，做到依法、科学、民主决策。二是要开始推行风险评估机制。对重大项目实施和重大文件的出台等都要进行合法性、可行性、安全性评估，包括社会影响评估，特别是要有预案，及时化解矛盾。三是要坚持推行听证制度。听证是一种社会的需求，是社会压力的释放，有利于矛盾问题的化解。四是要研究防范产生新的历史遗留问题。这要作为依法行政机制建设的一个重要内容，我们长期以来都在处理历史遗留问题，所以更加要注意防范出现新的历史遗留问题。比如前不久我们在研究土地储备融资问题时，就着重研究了如何防范出现历史遗留问题。希望再过10年，甚至20年后，后人不要骂我们。
其次要严格规范执法行为。一是要坚持规范程序。规范执法行为首先必须坚持程序。程序是规定告诉你怎么正确地做事，才能做出正确的事来。比如，一个产品不坚持规定的工艺，就容易出错。再比如，一个馒头三个人怎么分，如果程序标准不准确，就会分不匀，分不公平。因此，我们在工作中，一定要按照规范的行政程序进行。二是要尽快出台国土资源行政裁量权基本制度。省厅将会加快相关制度的修订出台，要求各市州局今年内必须出台新的行政裁量权制度，报省厅法规处备案。三是要规范查处行为。查处行为必须做到事实清楚、证据确凿、程序准确、处理恰当，尤其是做到适用法律法规适当，同时公开过程和结果。
第三要正确处理深化改革与依法行政的关系。一是要规范出台文件。省厅正在推进这项工作，凡出台规范性文件必须经过合法性审查。二是要认真清理文件。各市州局要把这个作为一项硬任务，全面清理出台的文件，包括以政府名义发的，要把清理情况向省厅法规处汇报。三是要梳理科室职责职能。中央要求近年内减少三分之一的行政审批事项，在未接到上级文件之前，我们暂不讲减少审批项目的问题。明确各市州局分管法规工作的领导牵头，全面梳理各科室的职责职能，并将情况报送厅法规处。四是要梳理土地使用权和矿业权的交易行为。目前各地仍然存在不按规矩办事的情况，各地要总结反思，提出下一步怎么办的措施。五是要研究新形势下的政务公开与信息公开工作。总的要求是既要公开，又要规范，还要注意保密问题。六是全面规范中介机构管理。中介机构管理是当前社会管理的一个难题，也是深入影响国土资源管理的一个因素。各地既要扶植中介机构发展，同时要加强中介机构的管理。
第四要全面建立纠纷调处机制。要积极引导群众通过行政复议、仲裁等司法途径化解矛盾，畅通群众诉求渠道。要坚持公正公平的原则，依法维护群众利益。同时，我们要研究纠纷调处的范围和程序，不是所有问题都能通过纠纷调解来解决。
第五要全面加强监督和组织保障。一是各市州局党组要实时研究法制工作。今年不提具体次数要求，去年提了每年不少于2次的要求，根据法规处的统计情况，各市州局都执行得不错，在此提出表扬。二是要完善行政问责制。各地要根据新的形势和要求，修改完善和出台行政问责制，报省厅法规处备案。要在梳理科室职能的基础上，进一步完善执法评议考核制度，强化行政责任，细化执法标准，努力做到虚事做实。三是要加快科技的融入。进一步创新工作方式，积极运用电脑、网络等高科技手段，提高工作水平。我们将在近期协调省厅信息中心建立案件库等资料库。四是要切实加强队伍建设。各市州局在加强自身建设的同时，要进一步研究新形势下基层国土所的职能职责，加强国土所队伍建设，促使其对工作有信心、热心、专心。五是要积极稳妥地处理历史遗留问题。从事法规工作的同志一定要坚持尊重历史、注重现实的原则，协调处理好历史遗留问题。六是年内要完成几项具体工作任务。各市州局今年必须与市人大和市政协联合开展1次调研、执法检查等依法行政方面相关的活动；分别召开1次与法院、法制办的协调会，或者联合出台1个文件；召开2次案例分析会；建立和实施法规与的联系会议制度，以上任务均要求报工作方案到省厅法规处备案。
关键词：依法行政；法治型政府；基层公务员
一、公务员及依法行政能力概述
（一）公务员的定义
“公务员”一词是国外引进至我国的舶来品，公务员制度起源于19世纪的欧洲国家，据2006年《中华人民共和国公务员法》第二条、第十四条的规定，“公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”。①“公务员职位类别按照公务员职位的吐质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别”。②本文所说的基层公务员一般是指县级以下公务员。
（二）依法行政能力的涵义与构成
根据《国家公务员通用能力标准框架（试行）》中关于公务员依法行政能力内容的规定，基层公务员的依法行政能力是指理解法律并运用法律处理各种具体事务的能力，这一能力是公务员更是基层公务员依法行政过程中最基本的能力要求，主要由依法行政的认知力、决策力、执行能力三方面构成。依法行政的认知力，是指基层公务员具备学习并理解、运用法律、法规的能力，是基层公务员依法行政的前提。依法行政的决策力是指基层公务员履行宪法和法律所赋予的管理国家公共事务的行政职能，并运用法律、法规解决具体实际问题的能力。依法行政的执行能力是基层公务员依法行政的核心，指的是基层公务员在进行行政活动的时候，具备将既定目标转化为实践的能力。
二、基层公务员依法行政能力运用中的问题探析
（一）特权思想根深蒂固。目前，一部分公务员依旧存在“官本位”思想，对依法行政的理念缺少足够的认识，这就使得他们很难让自己从特权思想中解放出来，无法认识到一切权力都是党和人民群众赋予的，摆不正“权与法”的关系，缺少为民众服务的公仆意识。
（二）法律理解能力不足。由于基层公务员知识结构的不合理，法律知识的匮乏，或者知晓相关的法律知识，但不能有效的将其应用到实际的工作当中，这就必然会影响到他们的依法行政效果。且在具体实践中还存在认为依法行政就是依上级文件行政的错误思想。
（三）依法行政技能欠缺。行政技能是做好行政工作的重要要求，而且当前的社会环境处于复杂多变的时期，对行政技能提出了更高的要求，但是，基层公务员自身的知识储备相对有限，难以有效应对越来越多、越来越复杂的局面，而且需要注意的是，行政工作经验以及个人的应变反应能力和性格的不同，会导致同一情况因处理人员不同而产生截然不同的结果，从而影响相对人对政府行为的评价。一旦没有处理好，那么公务员将面临极大的压力。
三、基层公务员依法行政能力不足的原因分析
（一）法治观念淡薄。目前，公务员队伍的整体水平偏低，尤其是基层公务员队伍，由于受到各方面因素的影响，其法律意识更是处于相对较低的层次，这就必然会影响到他们的依法行政。与此同时，传统理念的惯性依旧影响着一部分公务员，在具体工作中常常会表现出一种命令式的现象，这种现象的存在使得许多公务员，尤其是基层公务员容易将行政管理活动当成是治民的活动，将民众看做是管理、统治的对象，产生身份的优越感，在行政活动中显现出“官本位”的思想。
（二）权责不对等。总体来看，公务员在行政过程中享有的权力比较固定，而相应的责任总是处在动态上升的过程之中，逐渐产生权责不对等的问题。相关的法律对公务员的权力、责任进行了规定，但是，随着社会经济的而不断发展，民众对公务员的服务能力提出了更高的要求，外部环境给公务员施加了比较大的压力，而当环境给予的压力使他们在工作中无法自我满足时，一部分基层公务员难免产生抵触的情绪，容易在行政管理活动中消极对待任务，从而引起行政不作为或者行政效率低下的问题。
（三）监督机制不健全。有效的监督机制能够对公务员的行为产生有效的约束，确保依法行政目标的实现，同时，监督本身也是依法行政的重要内容，不过，从目前的情况来看，相关的监督机制依旧不完善，一方面，行政监督还没有形成系统完备的联动体系，监督力量比较分散，监督主体单一，缺乏必要的整合，就会使自身的监督功能弱化，引发监督不到位的问题。另一方面，监督的具体形式也存在缺陷，事前监督，事中监督，事后监督在不同程度上出现脱节，从而使得监督工作的连续性受到影响，不利于监督工作的常态化。
四、提升基层公务员依法行政能力的对策
（一）牢固树立行政法治观念。树立符合现代法治的依法行政理念，是加强公务员依法行政能力建设，推行依法行政的关键。为此，必须通过各种途径，组织公务员学习依法行政的理念，让他们始终保持清醒的头脑，强化依法行政的自觉性，树立依法行政责任感和紧迫感。提高公务员对依法行政能力建设的认识。
（二）加强依法行政技能培训。重视对公务员法律思想和道德的培养。让他们明白自身角色的重要性，强化法治观念，自觉维护社会主义法制尊严，正确认识和处理个人与法律的关系、权利和义务的关系，将自己的一言一行纳入法制轨道，将依法行政的意识贯穿于行政管理的活动中，以实际行动推动社会主义法治进程。
重视对公务员的业务及法律的培训。业务水平和法律素质的提高，是提升公务员依法行政能力的重要基础。必须加大对基层公务员的培训投入，整合各种培训资源，采取多种培训方式，拓宽培训渠道，强化对基层公务员业务及法律知识的培训，同时也需要实现培训的常态化，确保依法执政能力的强化和持续提升。
（三）完善行政监督体系。首先，完善内部监督。对于行政部门而言，内部监督是非常重要的一项内容，需要充分调动人大、司法的宏观监督，又要发挥部门自身的具体监督，确保公务员的行为不偏离已发行政的目标，与此同时，要完善监督的种类，事前监督、事中监督、事后监督一个都不能少。其次，加强政务公开的制度建设。政务公开是现代政府的一个重要特征，也是防止腐败的有效方法，为此，一定要进一步深入做好政务公开工作，自觉接受社会和民众的监督，促进各项行政行为的透明性，确保依法行政目标的实现。最后，加强舆论监督。近年来，新闻媒体的作用越来越被重视，其对社会的影响能力的逐渐加强，在这样的情况下，在推进公务员依法行政的过程中同样需要发挥新闻媒体、网络的作用，传播正确有效的信息，对公务员的各项行为进行监督，实现有效的约束，让权力在阳光下运行。（作者单位：贵州财经大学）
注解
① 中华人民共和国公务员法[Z]. 2006年1月1日
② 中华人民共和国公务员法[Z]. 2006年1月1日
参考文献
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[3] 闫英.规范行政行为，深化依法行政理念[J].行政与法，2013（06）.
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