关键词:杜区;治理;路径
市场经济的发展和治道变革催生了“社区治理”理念,它主要表现为社区治理主体的多元化和治理方式的民主化。“在治理理论视阈下,社区治理与传统的社区管理的最根本的区别就在于治理主体的变化,即由单一的治理主体变为多元治理主体。”在国外社区治理中,社区公共事务由原来政府单独负责,转为政府、社区自治组织、第三部门等共同负责。在中国,共产党和政府作为公共利益的代表者,具有其他一切社会组织不可替代的社区治理责任,社区居民委员会、村民委员会和其他社会组织,也是社区治理的重要主体。社区治理得好与不好,反映的是社区治理水乎。
2007年,中共十七大报告提出:“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制,扩大基层群众自治范围,完善民主管理制度,把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。”从此,城乡社区建设进入统筹推进、协调发展的新境界。在科学发展观指导下,城乡社区治理取得了可喜的成绩。但是,也有一些地方对城乡社区发展趋势把握不准,对社区建设的重要性认识不足,措施不力;社区运行机制和服务功能不完善,投入机制有缺陷;社区居民与社区成员单位参与意识薄弱,社区自治功能淡化;社区内社会组织发育不成熟,相对软弱涣散;城乡社区工作水平差距较大,区域之间不平街;社区工作者队伍与新形势新任务的要求不相适应,整体素质有待进一步提高。因此,迫切需要提升城乡社区治理水乎。当前,我国正处在社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的重要时期,社区日益成为各种利益关系的交汇点、各种社会矛盾的集聚点、社会建设的着力点和党在基层执政的支撑点,站在新的起点上,迫切需要我们进一步认清发展大势,推进科学发展,努力实现发展新跨越。在这种新的形势下,进一步推进社区建设,提升社区治理水平,对于夯实党的执政基础,全面建设小康社会,构建社会主义和谐社会,极为重要。
在新形势下提升城乡社区治理水平,要围绕推动经济社会又好又快发展,全面建设小康社会的要求,立足当前、着眼长远,科学谋划、统筹城乡,着力提升居民自治、社区服务、社会管理、共驻共建、社区党建水平,打造高素质的社区干部队伍,培育民/可组织,实现治理主体的多元化和治理方式的民主化。提升城乡社区治理水平的主要路径有:
第一,实行居站分设,完善社区治理机制,设立社区工作站,形成社区合作治理的局面,是提升城乡社区治理水平的重要条件。为了适应社会转型时期的新形势,加强党委和政府对社区工作的领导,完善基层管理体制,可以在城乡社区实行居站分设,以政府购买服务的方式建立社区工作站,为居民提供由政府埋单的公共服务和居民埋单的个性化服务。在分设模式、下属模式、条模式和专干模式中,下属模式比较好地体现了立法精神,可重点推广。社区工作站应实行“一站式服务、一体化管理”,做到统一招聘,统一身份,统一员额,统一待遇,统一管理,统一使用,工作站站长可由社区居委会(村委会)主任兼任,工作人员来自社会招聘或吸收现有有关部门的协管人员,费用根据项目由政府打捆包干。要通过社区工作站建设实现行政、福利、社会化服务三位一体。社区治理机制的完善空间存在于社区内部事务的社会性治理之中,政府要从传统的行政控制者、资源汲取者向社区治理者、公共物品和资源的提供者转变,真正进行推动社区发展的行政性治理,培育社区自治力量,开辟社区自治空间,加强制度、政策和资源供给,推动社区合作治理的形成与完善。
第二,健全三项制度,提升社区自治水平。搞好民主决策、民主管理和民主监督,是提升城乡治理水平的基本路径。为了建立社区民主治理的长效机制,要针对社区居委会体制改革后的实际,健全三项制度,即民主决策制度、民主管理制度和民主监督制度,民主决策重在推行社区重大事项居民听证制、社区重大事项决定票决制;民主管理重在推行党务、居(村)务公开制,居(村)民说事议事制,民情反馈制;民主监督重在建立居务、村务监督制(通过居民监督委员会或村民监督委员会进行),推行社区“两委”成员向居民和党员代表述职并接受评议制度。要合理划分基层政府与居民自治组织的事权,明确政府委托事务和社区自治事务的边界,真正实现政府管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动,要不断拓展基层群众自治事项,探索完善民评政、民评官等民主监督的形式和程序,推动居民自治活动的规范化、制度化、科学化。
第三,培育社会组织,增强社区自治功能。社会组织的发育和发挥作用,是提升城乡治理水平的希望所在。党的十七大报告提出:“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用,增强社会自治功能。”党的十七届四中全会要求:“培育农村服务、公益性、互社会组织,完善社会自治功能。”培育社会组织,增强社区自治功能,一是改善社会组织发展环境。党委和政府要把培育和发展社会组织真正提到日程上来,纳入规划,并在具体工作中督促落实,做到管理和培育两手都要硬。要科学定位社会组织功能作用,真正实现社会管理职能社会化。要推进政事公开,逐步理清政府、市场、社会的边界,为社会组织发挥应有作用提供空间和舞台。二是完善社会组织结构和布局。要从广大人民群众迫切需求和社会发展客观需要出发,积极促进以志愿服务、慈善公益、老龄工作等为主要内容的联合性、专业性社团组织发展;积极发展符合产业发展方向、适应市场化进程的行业性社会组织;鼓励发展教育、科技、文化、卫生、体育、社会福利等公益性社会组织;培育发展社区社会组织和农村专业性经济组织。要在现有社区群众性组织基础上,重点培育若干专门性的社区民间组织,以各种组织为载体,发动和组织居民群众开展各种健康有益的社区活动。三是推动社会组织发展步人规范化、法制化的轨道。要从法律层次规范社会组织的性质、地位、职能、权利和义务、设立条件、审批程序、运行机制等;要制定社会组织行为规则,使社会组织和服务对象的维权工作真正的有法可依,有效解决社会组织管理法规可操作性差的问题;要对现有的社会组织管理法规规章进行清理,解决社会组织管理法规不完善、不系统、相互冲突的问题。社会组织必须建立和完善自己的制度体系,形成自律机制。
第四,建立服务标准,提升社区服务质效。社区服务标准化是社区治理水乎提升的重要标志。我们要依据社区的需求来确定服务项目,建立与市场相适应的社区服务体系,体现“大服务”的理念,形
成由政府引导,居(村)委会进行组织、协调,以社会力量为主体的新型机制。要通过社区服务标准化试点,建立通用要求、劳动保障、救助帮扶、居家养老、卫生计生、文化体育、教育服务、治安安全、区(村)容环境、便民利民等9个方面的服务规范,建立以技术标准、管理标准、工作标准为一体的标准体系。在注重社区服务福利性同时,要把社区服务引向走产业化的道路,以自我发展来解决不同领域的各种矛盾和需求,提升社区服务质量和效益,捷径之一是建立社区信息化管理系统,组建集社区管理与服务为一体的社区信息化网络。要按照一线连接、一键直通、一网受理的理念加强社区信息化建设,基本形成“资源共享、协同服务、方便快捷、惠及全民”的工作格局。社区公共服务信息化重点在保障业务流程畅通,社区商业服务信息化重点在确保信用信息整合,社区自治服务信息化重点在扩大广泛参与。结合公共服务、商业服务和自治服务的特点,完善社区服务信息化的服务体系和监督机制,是推进社区信息化建设的根本保障。同时,要努力实现政府的公共服务网与社区服务网无缝对接;理顺工作流程,实现社区服务站与街道(乡镇)各科室、职能站所、“一站式”办公大厅和社区服务中心有机对接。
当前，我市基层社会治理总体情况较好，但是与面临日新月异的经济社会发展变化，群众更加个性化、更加差异化的需求相比，在思想认识、治理能力、治理方式及干部队伍等方面还存在一些突出问题。
（一）对基层社会治理的认识陈旧。虽然我们在化解矛盾、强化防控等方面做了大量工作，但基层治理仍然存在“社会治理就是社会管理，治理就是管控”的陈旧观念，法治思维和创新意识不强。基层工作的中心和重心在招商引资和经济建设上，对基层社会治理的长期性、艰巨性认识不够，没有准确把握经济建设和社会治理领域出现新情况、新问题的规律性，没有认真思考和分析研究对策建议。
（二）基层基础薄弱。县级职能部门习惯性的将工作任务直接安排和转嫁给基层组织，村（居）疲于应付上级安排的各项工作，自治功能难以发挥，联系服务群众“最后一公里”不到位。群众参与基层治理渠道、平台单一，参与社会治理的主体作用未能充分发挥，对基层治理满意度、认可度不高。平安建设满意度长期不高与日常政策宣传不及时不到位、群众参与度不高密切相关。
（三）基层社会治理制度设计不够系统化。随着此次机构改革完成，县级综治部门被撤销，综治的联动机制没有有效衔接，社会治理仍侧重政府主导，社会治理系统化不够，制度设计整体性、全局性联动不足。例如严重精神障碍患者管理服务工作涉及公安、卫生、民政等多个部门，各相关部门对患者评定标准、统计口径不统一，部门之间信息共享不及时，影响工作实效。在精准区分不同群体尤其是弱势群体，提供精准管理与服务方面还较为欠缺，网格化管理的精准度不高，精细化水平较低，信息分析研判、大数据应用不够深入。在流动人口、吸毒人员、刑释解教人员等特殊群体，我们虽然对此类特殊人群建立了信息系统，并及时采集录入人员信息，但在信息分析研判、运用信息数据指导服务管理实战方面没有形成良好机制，各类信息化系统还停留在信息收集的低端层面，深度开发应用不够。基层治理长期处于一种“头疼医头，脚痛医脚”的被动模式，事后处置多、事前预防化解少，对一些基层矛盾、信访问题，不少干部信奉“摆平就是水平”，甚至采取“花钱买平安”方式解决，从源头破解社会矛盾难题做得不够好。
（四）干部队伍素质参差不齐。基层从事政法综治等社会治理的专职人员较少，甚至基层派出所人员都严重不足，接处警大部分由警辅人员完成，接处警质量不高，群众满意度较低。基层网格员队伍不稳定，专职网格员较少，专职人员待遇不明确，兼职人员往往一人任多职，年龄普遍偏大、知识结构明显较低，仅能应付部分工作，对于创造性、精准性、差异化的服务难以提供。
二、关于加强基层社会治理的对策建议
结合我市工作实际，我们认真总结治理实践经验，以构建“共建共治共享的社会治理格局”为目标，在基层社会治理理念、体系、模式、保障等方面下功夫，不断提高基层社会治理能力。
（一）提高政治站位。一是突出以人为本理念，推进基层治理平台转型升级。要把人民群众的需求作为基层治理工作的出发点，全面提档升级乡镇网格化服务管理中心（综治中心）、“幸福驿站”、村（社区）警务室等基层服务阵地，将政法、信访、行政执法等社会治理力量相对整合，打造“政法小院”，打造基层社会治理的坚强堡垒。二加快提升“四位一体”建设的协同化水平。以“党建引领、三治融合”的“四位一体”社会治理体系建设为牵引，研究制定推进我市县域社会治理现代化的实施举措，建立联席会议制度，着力构建党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。三是坚持因地制宜、因情施策，鼓励各镇（区、街道）探索形成各具特色、贴合实际的基层治理模式，打响基层善治的邳州经验、邳州品牌。
（二）不断夯实基层基础。一是不断完善全民参与社会治理的体制机制。在党建引领的总原则下，聚焦重点解决发展瓶颈问题，构建党委统领、政府负责、部门参与的协同治理格局，推动社会治理向村、社区等基层“细胞”延伸。二是积极引导社会组织参与到社会治理。通过政府购买服务、划拨专项资金、筹集社会公益资金等方式，引导社会组织承接政府事务性工作和服务职能，积极参与和服务社会基层治理，优化治安政务服务。三是完善立体化治安防控体系。依托“雪亮”工程，逐步将城管、交通、住建等重点行业、重点部位公共视频监控接入110指挥和网格化服务管理中心，深度融合网格化服务管理、矛盾纠纷多元化解、阳光信访三大信息平台，深化平安视联网建设，建立起“互联网+社会治理”的“一网通管”格局，做到实战中管用、基层干部爱用、群众感到受用，全面提升驾驭全局治安能力。
社会治理是国家治理的重要方面，良好的社会治理是社会和谐稳定、人民安居乐业的前提和保障。党的四中全会提出坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，构建基层社会治理新格局。作为国家治理的基础性环节，基层治理既关涉到党执政的群众根基，也影响着国家治理的基层运行。因此，需要强化党建引领，创新管理方式，引导群众参与，才能用共建共治共享的新思路去开拓基层治理中的新蓝海。
强化基层党组织，破解治理难题。加强基层党建工作，增强城市治理能力、提高人民群众生活质量，是基层党建的出发点和落脚点。物业管理简单粗暴、服务意识差是广大社区居民长期以来挥之不去的痛点。今年新冠疫情发生以来，网络上不时曝出个别小区物业管理人员拒绝医护人员返家进入小区观象，在医护人员为抗击疫情选择逆行时，小区却因有关管理人员的蛮横无知而被禁行，导致医护人员无法正常生活。诸如此类治理越位，超限现象正是由于当前的基层治理缺乏党建的正确引领.因此，在社会共同治理当中，要将党建工作与社会治理深度融合，充分发挥城市基层党组织的政治引领和凝心聚力作用。
应用社交软件，提升治理水平。当今社会发展日新月异，各项技术层出不穷，人民的素质进一步提高，参与社会治理的意识进一步增强。过去，基层社区干部为完成一项工作，常常是“跑断腿，磨破嘴”的状态，即便如此也不见得可确保政策传达和诉求反馈的及时准确。现今在移动互联网的加持下，伴随着公众号、微信群等社交软件的应用，基层治理水平也与时俱进，不断得到提升。大事小情看群公告，社情民意一键反馈，干群联系通过“指尖上的社区”变得更紧密、更便捷。未可以说，只有不断创新工作方法，运用科技手段，让人民群众体会到真正的便捷与方便，才能不断提升群众的获得感和幸福感。
广泛发动群众，提高治理效能。曾指出“城市是人民的城市，人民城市为人民”。这句话为我们指出了共建共治共享的核心要义就是要让人民参与治理，发挥人民的力量。一些地方所推广建立的“乡贤会”、“百姓议事堂”等举措都有效实现了群众在基层治理中的自我约束和管理，一改往日“干部干、群众看”的漠视现象。如今的“清风直通车”“社八件”等，都是吸引群众参与的先进举措。可见广泛发动群众，培养主人翁意识是促进干群间凝心聚力、提高治理效能的必由之路。
以党的正确引领共建基层治理格局，以现代智能手段提升基层共治水平，以人民广泛参与共享基层治理成果是当前和今后我们在基层治理中开拓创新的总方针。只要坚定这一方针不动摇，必将推动我国的基层治理长治久安，行稳致远。
1、不断深化社区矫正工作。巩固完善社区矫正监管中心建设，继续推行审前社会调查和矫正人员定位监管等工作，加强规范化运行，充分发挥监管中心监督管理教育功能，完善电子档案，规范执法档案和工作档案，完善信息平台，加强定位监管，运用指纹、人脸识别签到等信息技术提升司法所日常管理水平，以信息化引领规范化；加强社区矫正工作执法检查，促进全市社区矫正工作依法规范开展；进一步完善社区矫正领导体制和工作机制，明确相关部门职责，落实相关部门责任；以确保安全为重点，加大社区矫正执法队伍建设探索力度，建立专兼结合的社区矫正工作队伍，提升非监禁刑罚执行能力，不断提高矫正质量。
2、完善规范安置帮教工作，进一步强化刑释解人员无缝对接工作，加大刑释解教人员必接必送、回归帮扶、就业指导、过渡性安置等相关政策措施的落实力度。加强安置帮教专项费的发放管理，综合运用入监帮教和视频帮教措施开展延伸帮教。积极协调落实帮教政策，完善刑释解教人员的社会保障机制。认真做好重大节日、重点时段的提前排查工作，切实将重点人员纳入稳控视线。
（二）着力维护社会和谐稳定，提升化解社会矛盾新水平
3、大力深化社会矛盾化解。深入贯彻《人民调解法》，积极推进人民调解，充分发挥人民调解在解决各类社会矛盾和问题中的基础性作用。开展“人民调解规范化建设”活动，全面落实“以奖代补”办法，加强基层人民调解组织建设、队伍建设、制度建设和规范化建设；按照分级培训的原则和要求，积极开展对调解人员的培训工作，不断提高人民调解工作水平。创新宣传推广“杨慧芝调解工作法”形式，在全市开展“学习杨慧芝调解工作法，争当优秀人民调解员”活动，培养一批杨慧芝式的优秀人民调解员。组织开展矛盾纠纷“大排查、大调处”专项活动，努力把矛盾纠纷解决在基层，化解在萌芽状态，确保全年调解成功率在98%以上。
4、强化司法行政基层基础。进一步推进司法所规范化建设，重点打造星级司法所。以惠及百姓、惠及民生为出发点和落脚点，推进村（社区)人民调解室建设。
5、加强基层法律服务行业监管。强化基层法律服务行业监督检查，加大对违法违纪人员的查处力度。按照市基层法律服务所和基层法律服务工作者考核办法的要求，做好全市基层法律服务所和基层法律服务工作者的年度考核工作。规范基层法律服务队伍执业行为，抓好基层法律服务工作者执业纪律教育和业务培训，提升基层法律工作业务水平,提高促进社会和谐稳定的能力。
（三）着力服务经济平稳健康发展，提升法律服务新水平
6、不断拓展法律服务领域。深化“法企联姻”、“法律体检”，推进法律顾问工作，引导律师充分发挥专业优势，为政府、企业提供法律服务；组织引导法律服务工作者积极参与涉法涉诉、重大群体性纠纷化解、社会公共事务管理，引导群众依法妥善解决利益诉求；推动律师深入参与调解活动，在“三调联动”机制中发挥积极作用；积极组织律师参与各种社会公益活动，组织律师开展律师进社区、进乡村、进学校、进军营等活动，为社会各阶层群众提供法律服务。
7、科学监管法律服务行业。认真贯彻实施《律师法》，促进我市律师业健康发展。严格年度检查考核和实习律师考核，实行律师从业人员诚信宣誓制度和律师事务所诚信公约制度，进一步推进律师行业诚信规范执业。
8、努力提高公证服务水平。开展“公证质量建设年”活动，依据《省公证质量检查办法》及《检查评分标准》狠抓落实，强化监督管理和内部自治管理，提升公证工作规范化水平。加强窗口形象建设和公证宣传，提升行业整体形象。
（四）着力推进“法治井冈”建设，提升普法依法治理新水平
9、深入实施“六五”普法规划，丰富普法教育内容、形式和载体，整体推进重点对象学法用法工作。突出干部和公务员学法用法的示范性，着力提高干部运用法治思维和法治方式开展工作的能力。推进并完善专题法律知识讲座制度，深入开展“百万网民学法律”、领导干部网上法律知识学习考试工作，不断增强普法教育的针对性和实效性。强化专业法部门普法责任，创新农村基层普法特色。
10、认真部署开展“深化‘法律七进’，服务科学发展”法制宣传教育主题活动，利用多种形式开展法制宣传，满足人民群众对法治文化产品的需求，推进农村（社区）法律图书角建设，因地制宜建设一批法治文化景观。集中力量开展“12.4”法制宣传日活动。
11、扎实推进基层法治创建，深化法治城市、法治乡镇、法治村（社区）、法治机关、法治学校、法治企业创建活动，在全社会形成尊重法律、崇尚法治的良好社会氛围。
（五）着力维护公平正义，提升法律援助新水平
12、进一步健全完善与相关部门的配合、协作机制，不断提高法律援助办案效率。
13、深化法律援助专项行动，着重抓好涉军、涉老、未成年人、妇女法律援助及法律援助进监所等“法律援助便民服务”专项行动，加强相关案件办理工作，进一步促进弱势群体维权工作制度化、常态化。
14、围绕提升法律援助效能，积极拓展非诉讼法律援助，充分发挥相关组织、协会的作用，不断提升法律援助服务水平。
（六）着力树新司法行政队伍形象，提升公正廉洁执法执业新水平
15、认真落实中央和省、市关于改进工作作风、密切联系群众的规定，扎实开展以“为民务实清廉”为主要内容的群众路线教育实践活动，巩固干部作风集中整治活动成果，促进机关作风持续转变、群众满意度持续提升。
16、坚持以科学发展观和政法核心价值观武装头脑、统领工作、指导实践，切实加强领导班子建设和队伍建设。
关键词：基层社区；应急治理能力；提升途径；社会主义核心价值观
社区是党和政府联系、服务居民群众的“最后一公里”。作为社会治理的最基层组织，基层社区的应急治理能力事关人民群众的生命安全及身体健康、事关一个城市的安全有序运行、事关经济社会的稳定及可持续发展。改革开放40多年来，伴随着我国城乡形态、社会结构、利益格局的深刻变化，基层社区在应急治理方面也积累了丰富的经验，为经济社会发展提供了坚实的安全保障，为整个区域及国家的应急治理工作提供了关键支撑。但与此同时，我国基层社区治理中依然存在不少矛盾和挑战，迫切需要进一步提升应急治理能力，进而更好地服务于经济社会发展。
一、基层社区在应急治理方面存在的不足
近年来，我国基层社区的应急治理能力虽然得到了明显提升，但从国家治理体系和治理能力现代化的要求来看，仍有不少短板亟待解决。1.应急防控体系不完善，居民协同联动和社会参与机制不健全。突发事件事关社区居民个体的生命健康安全和社会整体的平稳运行，需要社会多方力量协同解决。由于社区群众参与社区应急管理的体制有待完善、居民对自身作为社区公民的权利和义务认识不清晰等，人们参与社区治理的热情不高、意识不强，在面对突发事件时，不能迅速融入协同联动的应急事件处置机制中。这要求我们着力补短板、强弱项，健全社区组织的参与机制，着手完善与社区参与相关的法律法规，激发居民自治活力，提高基层社区的应急治理能力，以便更好地应对各种风险挑战。2.基层社区人员的应急能力不足，应急人才缺口大。高速发展的社会经济、日益复杂的社会形势迫切需要专业的具有高水平、高素养的社区管理人才。当下，部分社区工作人员学习能力较低，公共服务意识欠缺，不能为居民提供精细化服务，面对突发事件时心有余而力不足。应急人才短缺导致基层社区服务能力有待提升。此外，某些社区工作人员还存在着亲和力差、工作能力不强、工作方法不恰当的情况，不利于突发事件的应急处置。3.基层社区应急知识的宣传力度不够，应急演练开展不够扎实。社区宣传是民众了解突发事件处置方法的重要途径，是基层社区应急治理的重要举措。就目前来看，基层社区针对居民参与社区突发事件处置的政策宣传力度还不够，致使许多民众对政策缺乏了解、对应急治理的内容把握不清晰。此外，由于基层社区针对应急突发事件制订的预案以综合类和消防类为主，因此，当其他类型的突发事件发生时，基层社区难免出现应对不力的局面。与此同时，社区民众在应急演练中的参与度不高，导致某些应急预案演练往往停留在方案阶段，未能发挥应有的作用。
二、基层社区提升应急治理能力的途径
1.加强党的领导，发挥制度优势，立稳应急治理的核心。一是毫不动摇地坚持党的领导，发挥社会主义集中力量办大事的优势。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。党的领导是社区处理应急事件的根本保障。党的集中统一领导是战胜重大突发事件的制胜法宝。在处置应急事件的过程中，基层社区要切实增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，党员应坚决服从党中央的决策部署、认清自身责任使命，这是提高基层社区应急治理能力的关键。强调：“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”[1]（P4）基层社区在处置突发事件时，必须把人民群众的生命安全放在第一位，把保障人民的生命安全作为重中之重；必须办事关人民生活的实事、做解决燃眉之急的好事、解与群众息息相关的难事，始终把保障人民群众的根本利益作为解决一切问题的出发点与落脚点，全面履行应急治理职责。二是提高科学决策水平，培养高效精准的应急执行力。要不断提高党的执政能力，实现国家治理体系和治理能力现代化。要以法治思维和法治方式来提升政府治理能力与治理水平。[2]基层社区要有责任意识，做到精准发力。基层社区干部是社区应急治理的关键力量，因此，要努力培养更多既懂管理、又懂专业、还能应急的复合型领导干部，提高基层领导干部应急处置的预判能力、决断能力、执行能力，确保其在应对重大突发事件时既有责任担当之勇、又有科学防控之智，既有统筹兼顾之谋、又有组织实施之能。社区干部在面对突发事件时，要用好科学的方法论，不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力，要迅速理清思路，找到重点，按照科学防治有效联动的模式制订出合理有效的举措，实现应急事件防范化解与可持续化发展的一体化[3]，绝不能自己先慌了手脚。三是提高社区公共决策民主化水平，构建广泛参与的立体式应急机制。基层社区在重大突发事件面前一定要发挥强大的领导力量和组织力量，将各方力量汇聚起来。坚持党建引领、多方联动、前端化解；坚持以网格化、结构化的管理模式应对重大突发事件；坚持强化组织力量，合力化解矛盾危机，构建党统一指挥、人员结构合理、社区功能完善、应对反应灵敏、工作协调有序、运转快速高效的社会运行秩序和应急管理体系，提高应对突发事件的效能。还应通过理念引领、政策倾斜、财政奖励等措施，鼓励社会力量积极参与应急管理，完善多主体间协同参与应急管理主体体系。[4]2.坚持文化自信，厚植社会主义核心价值观，凝聚社区民众共识。一是坚定文化自信，吸收传统文化精华。中华优秀传统文化滋养着中国特色社会主义制度和国家治理体系。在漫长的古代社会中，由于生产技术和生产方式落后，古人在处置突发事件时可以利用的技术力量比较有限，因此，提高治理能力成为古人应对突发事件最核心的要义。基层社区可以从中华优秀传统文化中寻求治理智慧，在处理突发事件时借鉴传统文化中的精华。二是深入开展社会主义核心价值观教育，凝聚社会共识。基层社区要运用多种形式、多种渠道开展社会主义核心价值观教育，广泛开展家风家教宣传，使社区民众自觉地把自己的未来同国家的前途、民族的命运紧紧联系在一起，把个人的梦想融入中华民族伟大复兴的中国梦，把实现党和国家确立的发展目标变成自己的自觉行动。通过社会主义核心价值观的宣传，基层社区可以凝聚社区群众的共识，在基层社区中产生共同的价值认知和价值评价。唯有如此，基层社区在应对突发事件时，才能最大限度地调动社区居民的积极性，进而统一战线，以最快的速度、最协调的行动投入到突发事件的处置当中。三是依法做好舆情引导工作。在面对突发事件时，尤其是在形势不明朗、事件走向缺乏把握的境况下，民众会渴求获取更多的信息，这导致话语生产、传播与交流的频率显著提高，进而引发各种不同话语的“大爆炸”。其中的危机话语会持续地造成人们情感、观念和认知的激烈冲突和深刻矛盾[5]，使民众产生恐慌心理。基层社区要统筹网上网下、国内国际、大事小事，做好重大决策部署的宣传解读；要公开、及时、准确信息，回应群众关切，正确引导社会舆情；要坚决依法制止和澄清各种谣言，以稳定社会情绪、增强民众的信心、防止人们焦虑恐慌。3.强化科技赋能，优化治理结构，创新基层治理举措。一是构建应急医疗物资保障体系。要加大公共卫生防控建设投入，优化医疗救治体系；要加强公共卫生学科和专业队伍建设，强化基层卫生人员知识储备和培训演练，提升先期处置能力；要促进中西医结合发展，健全医疗应急机制，夯实联防联控的基层基础。同时，健全重大疾病医疗保险和救助制度，加强基层社区体系保障，搞好统筹协调。二是运用数字技术，强化基层社区应急治理的科技赋能。数字技术突破了时间和空间的传统局限，是基层社区提高应急治理能力的有力武器。要建设智慧社区，进一步将5G、云计算、大数据、人工智能等应用到突发事件的应急管理工作中，为基层社区研判潜在风险、制订精准的防控措施、优化资源调度、提升公共服务水平等提供有力支撑，实现智能化响应、可视化指挥、闭环式处置，提高网格管理的精度、拓宽社区宣传的广度、提升应急治理的速度。三是提高物资储备效能，建立物流应急体系。按照社区集中管理、物资统一调拨、做好平时服务、突发事件应急、采储有机结合、运转便捷高效的原则，通过实体储备、协议储备、能力储备等方法，健全统一高效的国家和地方应急物资分级储备保障体系，构建应急物流系统，打造应急电商物流平台，关键时刻调得出、供得上、保障好。四是扎实开展基层社区应急演练。基层社区要根据地区实际情况采用更直接、更有效的方法，模拟灾害发生时的真实情境，开展经常性的应急演练，提升全民防灾减灾意识，增强居民参加应急演练的积极性和获得感，带领居民学习并掌握自救互救技能，切实提高居民应对突发事件的能力；加强对社区工作人员的应急知识培训，提升社区工作人员防灾救灾能力和应急管理水平，以期在灾害来临时最大限度地降低损失。
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以新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻四中全会推进国家治理体系和治理能力现代化的战略部署，进一步提升司法所建设整体水平。
二、工作目标
以巩固和完善基层法治平台建设为目标，整体规划、分步实施、重点突破、全面提升，努力打造设施完备、制度健全、保障有力、素质优良、职能彰显的高水平规范化基层司法行政工作平台，为经济社会发展提供优质高效的服务和保障。通过司法所建设提档升级三年行动，持续打造司法行政基层综合性、一站式服务平台，推进司法所内涵式发展，全面提升司法所基础保障、管理水平及履职能力，进一步夯实司法行政基层基础。到2022年底，所有司法所达到提档升级基本要求。
三、主要任务
1.加强司法所党的建设
2.完善司法所组织体系
3.提升司法所队伍建设水平
4.优化司法所所务管理
5.强化司法所基础设施保障
6.充分发挥司法所职能作用
7.积极打造“智慧司法所”
四、创新举措
坚持示范引导，争先创优。立足新时代司法所工作面临的新形势新任务，修订市级示范司法所标准，组织开展示范司法所创建复评活动，加强示范司法所动态管理。通过培育典型，树立标杆，强化典型示范带动作用，营造比学赶超氛围，不断提升全市司法所建设整体水平；
坚持整合资源，协调联动。积极整合法治宣传、法律服务、人民调解、法律援助等系统内资源，通过开展结对共建、挂职锻炼、交流任职、驻点实习等方式进一步壮大司法所力量，提升司法所服务能力。加强司法所与基层综治、公安、等工作部门协作配合，打造基层综合性、一体化服务平台。积极探索社会力量参与司法所工作常态化机制。
五、活动时间
第一阶段：动员部署阶段（2020年4月底前）
第二阶段：组织实施阶段（20205月—2022年6月）
第三阶段：总结验收阶段（2022年下半年）
六、下一步工作考虑
结合本地实际，分级分层抓好示范点建设，及时总结提炼并固化好的做法，探索形成一批可复制、可借鉴、可推广的经验，推出一批立得住、有特色、效果好的品牌。要在司法行政内网、外网首页开辟行动计划专栏，宣传司法行政基层基础建设成果，加强工作信息和典型经验交流。要积极运用传统媒体及新媒体，宣传司法所在促进基层法治建设、推进基层社会治理创新方面工作成效，充分展示司法行政机关服务为民的良好形象，扩大社会影响，提高人民群众的知晓度、认同度。
关键词：城乡基层群众性自治组织 人力资源管理 创新实践 对策
一、城乡基层群众自治组织人力资源管理概述
（一）城乡基层群众自治组织人力资源的概念
基层群众自治组织的人力资源是指城市和农村居民建立的自治管理组织的人才储备和人力资源开发利用等内容。其中基层群众自治组织是指在城市和农村按居民的居住地区建立起来的居民委员会和村民委员会。城乡基层群众自治组织包括城市社区委员会和农村村民委员会。城市社区委员会主要是指在大陆范围内城市的街道、行政建制镇的分区，即社区的社会组织机构。农村居民委员会是大陆地区内乡镇所在的行政区域，村民通过选举产生的群众性的自治组织。村民委员会的组织构成由三到七人，包括村主任和副主任还有委员成员组成。成员的民主选举三年一选，任何组织和个人都无权制定或者委派撤换委员会成员。
作为基层群众性的自治组织，其人力资源除了包括社区委员会成员、村民委员会成员外，还包括广大的社区成员和村民，他们既是被管理的对象，也是管理的主体，在人力资源管理过程中需要发动他们广泛参与社区事务或村务的管理。
（二）城乡基层群众自治组织人力资源管理的特点
城市社区委员会和农村村民委员会在人力资源方面存在着性别差异。据调查研究显示城市社区居委会的组成人员多为女性，而农村村民委员会的人员组成多为男性。
城市的社区委员会在自治管理内容方面也存在很大差异，因此就造成了人力资源的开发和培养上存在很大的不同。尽管在基本原则上均需要结合本地区的实际发展情况，通过在社会范围内的实践管理，但是城市社区委员会的自治管理集中在对社区的治安、医疗保障、教育保障和社区建设等方面，这些工作都要有准确全面的把握。一切工作和管理都要为社区居民服务，认真地处理和积极地反馈社区居民所关注的问题，创设良好的社区发展氛围。而农村村民委员会的主要管理任务是在农村范围内进行的自治管理，主要的管理内容就是办理本村镇的公共事务和公益事务，对于农村范围内存在的纠纷问题实现调节，及时有效地反映农民关注的问题，并且提出有效的建议和反馈。因此针对城市和农村基层群众自治组织的管理内容不同，对委员会人力资源的开发也是不同的，需要根据人员工作的安排来开发人力资源。同时在选择后备力量时的选择标准也不同。
城乡基层群众自治组织同其他组织人力资源管理也有一定的区别。以企业人力资源管理为例，企业的人力资源管理注重实现自身利益的最大化，为社会提供的是非公共性的产品。企业从事的一切活动都是以效益性作为衡量的准绳，坚持效率优先，兼顾公平。在人力资源管理中充分考虑到招聘、调配、培训、开发、考核、激励、薪酬福利设计方面各个环节的内容，体现了规范化的管理模式。而城乡基层群众自治组织人力资源管理注重有效地整合辖区内人力资源，解决居住地范围内的公共事务和公益事业，为居民群众提供便捷高效的服务。
（三）城乡基层群众自治组织人力资源管理影响因素
随着社会主义民主建设的不断推进，呈现基层群众性自治组织的人力资源管理面临着新的发展状况，农村和城市的人力资源管理的水平受到主客观因素的影响。对于城乡基层群众自治组织的人力资源管理应该注重对实际情况的把握，了解城市和乡村基层自治组织的基本情况，找准落脚点，有针对性地进行基层组织建设。
以人为本的管理思想。从主观方面来说，城乡基层自治组织人力资源管理作用的对象是人。城乡居民的管理具有各自的特点，因此在人力资源管理上应该注重对人的协调，从思想意识和行为活动方面对城乡居民进行积极地引导。城乡基层群众自治组织重视民主选举，人民群众占有主动权，在城市和农村范围内，通过社区委员会和村民委员会的形式实现对群众的自主管理，自我教育和自我服务。无论是社区范围内还是在农村管理范围内，城乡基层组织成员都有权利对各自的管理问题提出对策和建议。在人力资源管理上注重协调和沟通，作为村民和社会的代表，组织和管理者都应该做好思想工作，以身作则，积极地向大众传达我国发展政策和思想，实现对大众的有效引导，积极地配合实现基层组织建设的良性发展。
主次分明的管理方式。从客观方面来说，城市和农村的基层建设情况不同，因此在人力资源管理的侧重点和建设需求都有不同的反映。农村的发展和城市的发展水平存在着一定的差异，对于农村基层建设和管理需要投入更多的人力、物力和财力。决策者应当在政策上适当地放宽，深入走访农村基层，在农村基础生活保障、农村医疗卫生建设和农村教育文化事业的发展方面投入更多的关注力度，满足基础建设发挥的需求性。农村基层组织应该善于了解农村建设的需求，从根源上发现农村建设存在的困境，及时地做好信息的反馈，营造和谐的农村建设氛围。城市社区委员受到城市建设发展的影响，已经形成了一定的管理基础，在社区管理方面应该更加注重对于社区人员的管理，了解社区居民和外来人员的生活状况，注重对物质生活和精神生活方面的协调建设，丰富社会建设的内容，提升居民的总体生活质量。
（四）城乡基层群众自治组织人力资源管理面临的新情况
城乡基层群众自治组织人力资源管理随着社会建设的全面发展出现很多新的情况，从人员的配备、基础建设水平和管理机制上都存在着新的发展情况。在人员配备方面，基层自治组织对于城乡基层管理的内容和情况认知不清晰。在人员的素质建设的水平上，教育、医疗、卫生和社会保障等方面的内容管理不够深入，缺乏管理经验的积累和创新，尤其是十之后，我国五位一体建设的基本模式下城乡基层组织管理也应该适当地做出调整，提升基层组织管理在城乡建设当中的基础性地位，完善基层组织管理的任务，推动城乡基层人力资源管理的发展进程。在城乡基层群众组织的人力资源管理机制上，城乡基层自治组织应该有一个全面的规划性，使城市和乡村的发展更加规范，尤其在权利的约束上，应该注重对政府职能的监督和补充，广泛地听取群众的建议，实现和政府的协调，鼓励大众的参与，将人力资源管理的权利让渡给群众，体现群众基层组织的民主性，代表群众说话，为城乡的发展做出最大程度的努力。
二、城乡基层群众自治组织人力资源管理创新对策
城乡基层群众组织人力资源管理工作以基层服务意识为主，秉承着一切为了群众的原则积极地开展基层建设工作。城乡基层自治组织人力资源管理工作创新实践应该结合城市和乡村的建设发展实际问题，提升基层组织成员的管理能力，营造基层组织管理的参与氛围，形成科学有效的管理制度。
（一）重视人力资源管理培训教育，营造城乡基层管理氛围
城乡基层组织的人力资源管理水平和管理人员的素质能力有很大的关系，管理人员对于城市和乡村的基本发展状况应该有所了解，对于群众的生活需求和生活状态都应该有清楚的把握。提升管理者的组织领导能力，尤其是在政策的传达表述、对于纠纷的协调和解决的能力上，管理人员应该有清醒的认识和深刻的理解。城乡基层组织管理人员保证定期的学习和培训，实现在管理能力上的提升，注重现代化的管理理念的渗透，提升对信息化条件下人力资源管理协调上的能力把握。提升主动管理的行为意识，积极地动员群众的参与，深入到群众中去，总结人民群众的需求性，提出具有建设性和代表性的建议对策，真正地做到为人民群众说话，代表人民群众的利益，在城乡基层氛围中营造良性的管理氛围。
（二）创设人力资源管理环境，实现制度机制的规范保障
在城乡基层群众自治组织的管理环境中，应该体现制度的规范和保障性作用，体现人民群众的管理地位。执行部门应该善于行使社会事务的管理权限，保障人民群众的合法权益，形成制度的规范化，提升政策的执行力。完善民主自治管理的力度，实现管理决策的公开化，民主决策的透明化，在人力资源的管理上形成基层组织和政府之间的相互约束，为民主监督创设机制保障环境。提升各个部门之间的密切联系，形成人力资源管理的合力，营造整体性的管理效应。积极地探索城乡基层管理组织的新型模式，对于民主管理的形式和内容上的规范化、制度化实现做出科学的调整。
（三）注重政府监管和民众参与相结合，提升人力资源管理的社会参与性
在城乡基层人力资源管理创新实践的过程中，应该创新管理模式，注重调动人民群众的参与热情，紧密地围绕在基层党组织的管理周围，形成群众和管理者之间的组织协调，形成基层管理组织的关系网络，带动基层组织建设向着新的发展格局出发。统筹人力资源管理的力量，以基层管理组织为核心，促进民主自治的管理发展，营造和谐的城乡基层管理环境。坚持走群众路线，注重群众的参与管理，积极地开展基层工作，探索基层服务管理的运行机制，加强政府部门和群众之间的互动，实现高标准、高要求的城镇基层管理模式，将基层管理人力资源的工作延伸到群众自治管理工作中，探索适应我国城乡基层管理自主的人力资源创新服务模式，为人民群众的生活实践提供充分的保障。
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