作者：冯琳 单位：河南师范大学法学院
现行粮食安全保障制度存在的问题
( 一) 未确立粮食安全观为立法指导思想就现有的粮食法律规范而言，绝大多数法律规范在立法时并不是为了维护粮食安全。即使此类的相关法规最终在一定程度上形成了维护中国粮食安全的客观效果，那也只是为其他目的实施后所产生的附属效应。如《农业机械化促进法》、《农业技术推广法》等涉农法律，其直接的目的在于推广农业机械化、农业技术，促进农业发展，只不过粮食生产是农业的基础，农业机械化、农业技术的推广又是促进粮食生产的重要因素，因而这些法律规范事实上起到了促进粮食生产、保障粮食安全的作用［3］。尽管它们在立法之时并未以粮食安全保障作为其明确的立法指导思想与理念，但我们不可否认这些法律规范都直接或间接的发挥着保障粮食安全的作用。只是由于粮食安全观念并未贯彻到这些具体法律条文与法律制度之中，其保障粮食安全的效果自然会大打折扣。当然，也有少部分相关立法能够在一定程度上体现粮食安全的理念，如《粮食流通管理条例》、《中央储备粮管理条例》、《农业法》第 5 章均能较为明显地体现和贯彻粮食安全的理念。但遗憾的是，这部分立法也没有将粮食安全理念贯彻到相关具体制度与法律条文之中。由此可知，在指导思想上，我国粮食安全法律规范并未真正贯彻保障粮食安全的理念。( 二) 现行粮食安全保障法律规范存在缺陷我国现行粮食安全保障法规在外在表现形式以及实体内容上存在诸多缺陷，主要表现为以下三个方面。第一，现行粮食安全保障法规存在立法空白，并缺乏真正意义上的粮食安全基本法。自 2003 年3 月1 日起施行的《中华人民共和国农业法》，是我国农业领域的基本法。该法第 5 章第 31 条至第 36 条对粮食安全作了专章规定，但是区区 6 个条文对于关系国计民生的粮食安全的保障是远远不够的，其对于粮食生产、流通、储备和消费各个环节的风险防范还存在诸多空白。此外，不难发现这 6 个条文规定的内容含有颇多标语口号式的宣示，并充满“鼓励”“支持”“提倡”等难以操作的措辞，其可操作性极差，远未起到粮食安全基本法的作用。换言之，我国目前缺乏真正意义上的粮食安全基本法。这使得粮食安全法律规范没有主心骨，没有支柱，从而显得零散与混乱。第二，现行粮食安全相关法律法规零散、混乱，缺乏协调性。一方面，粮食安全相关法律规范大多散见于相关的法律法规之中，多数直接或间接与调整粮食安全法律关系有关的规定仅仅属于地方性法规、部门规章甚至政策性文件，法律规范之间相互冲突、相互矛盾的状况也时有发生。另一方面，不同部门、各个地方就统一问题所确定的规范也会因某些原因而相互冲突。例如，各省级政府依据《粮食流通管理条例》第 8 条规定的授权对从事粮食收购活动的经营者的市场准入条件作了不尽相同的规定。按照规定经营者一旦取得粮食收购许可证便可以在全国各地进行粮食收购，由于各地规定的市场准入条件不一致，这就形成了市场主体竞争不平等。第三，缺乏程序性规定，实际操作性不强。从现有的法律规范来看，不少相关条款都是无实质履行内容的倡导性规范，没有做相应的具体明确的制度安排，可操作性差。以《农业法》为例，第 5 章第 34条规定: “国家建立粮食安全预警制度，采取措施保证粮食供给。”条文中只是做了原则性规定，就该制度实施主体、范围及程序等基本内容均未做出明确具体的规定。同样，第 46 条规定了国家扶持农业保险的原则，而对农业保险的实施主体、体系设置、基本的运作规则及其经费来源、各方的基本权利义务等都未做出明确规定。
完善粮食安全保障体系的法律途径
( 一) 社会各界，尤其是各级主要领导，不但要鼓励和加强粮食安全法律保障理论研究，为粮食安全法律保障实践提供必要的理论支持与指导，而且要切实把建立健全完善的粮食安全法律保障体系作为当前重要任务来抓。唯有提高对法律保障粮食安全的认识，社会各界才能齐心合力加强粮食安全立法，严格粮食安全执法。( 二) 加强立法，构建完善的粮食安全法律规范体系埃尔曼曾经说过: “法律乃是改革的主要力量，是解决冲突的首要渠道。”因此，以法律的手段去保证中国的粮食安全是一种最佳的选择。同时，由于法律具有相对的稳定性，其相对严格的制定及修改程序，能为中国主要的粮食生产者提供稳定的预期。加强立法，应主要从以下两方面着手:一方面，尽快制定相应的法律规范以填补现行粮食安全法规中的立法空白。为确保粮食安全基本法的权威性，建议制定《粮食安全保障法》，并由全国人大专门制定和颁布，使其成为真正意义上的基本法律。另外，应以这一基本法为核心，制定相关法律法规，形成一个完整的法律体系。如在农业保险方面，不但要在《粮食安全保障法》中增加农业保险的目的、原则等基本性规定，还要制定《农业保险条例》，通过制定农业保险的具体规范以确保其可操作性。另一方面，对现有的相关法律规范进行梳理、整合、协调、修改与完善。一是对现有的粮食安全法律规范中互不协调，互相冲突的法律规范予以整合与协调。例如，针对全国各地关于粮食收购准入条件规定不一的情况，应当在《粮食流通管理条例》中做出统一的规定，要求各省作出相应的修改与协调。二是对现有的粮食安全法律规范中已与时代背景、经济发展不相适应的法律规范予以相应的修改完善。例如，对《水土保持法》、《科学技术进步法》、《农业技术推广法》等作相应的修改完善。( 三) 健全制度，完善相关粮食安全法律保障机制在粮食生产、流通、储备以及消费等各环节不断完善相关粮食安全保障制度。具体来说:粮食生产安全方面。通过对农田等农业基础设施的保障以及对农业科技的推广和运用来提高粮食的综合生产能力，另外，应将粮食直补政策上升为法律，将其制度化、规范化。同时，以国家支持为主的粮食金融支持制度也是必不可少的［4］。粮食流通安全方面。要建立并完善粮食风险基金制度。对国家粮食安全这一全国性的公共产品的提供应由国家负责，由此产生的支出成本由中央政府承担，纳入国家财政预算之中。粮食储备安全方面。应详尽界定粮食储备的监管部门、粮食储备企业的主体地位、粮食储备的审核监督、粮食储备的动用、粮食储备资金的来源等关键事项; 此外，应构建完善的储备粮监督机制，通过定期、不定期的审计及检查，确保仓实相符、账实相符。粮食消费安全方面。除了完善现有的法律对计划生育的规范以及鼓励大众爱粮惜粮，养成珍惜粮食的习惯外，法规对粮食消费安全的保障还必须注重对粮食消费结构的调整以及建立控制工业用粮的制度方面。
现阶段保障我国粮食安全的重要意义
（一）有利于农业稳定与农民增收农业是我国的基础产业，是国民经济的重要支柱，2009年中央一号文件第六次锁定“三农”。本次文件一共提出了28点措施促进农业稳定发展与农民持续增收，其中包括进一步增加农业农村投入、较大幅度增加农业补贴、保持农产品价格合理水平、增强农村金融服务能力等。这足以说明中央对三农的重视。在价格比较稳定的条件下，粮食产量增长必然会导致农民收入增长，农民的持续增收才能更好地调动农民种粮积极性，进而保障国家的粮食稳定与安全。（二）是适应我国粮食供求平衡的需要当前中国粮食安全面临的一个重要问题就是粮食产需缺口扩大。据估算，到2030年，我国人口如能控制在15亿，人年均粮食消费量如能控制在500公斤，则需要粮食7.5亿吨，与现有产量相差1.8亿吨，这也是我国农业面临的重大挑战。国家非常重视提高粮食产量，保障粮食安全，我国新研制的超级水稻亩产900公斤，创造了世界杂交水稻史上迄今尚无人登临的一个高峰。（三）保障粮食安全有利于保证国民经济持续、快速、健康的发展只有粮食充足了才能使人们有充足的精力从事各种生产活动，才能保障市场物价的稳定，可见粮食安全是一个国家经济安全的根本。要保证一国的国民经济健康运行，就必须保障粮食安全。（四）保障粮食安全有利于社会稳定及构建和谐社会“民以食为天”，这是古人对粮食重要性的高度概括。今天对一个国家来说，粮食更是重要的战略物资。只有粮食充足了，每个人有饭吃，人民才会安居乐业，社会才会稳定，所以，粮食又是社会赖以稳定的基础。粮食安全的一个重要内容就是要保障弱势群体的粮食供给。目前我国农村贫困人口仍有2300万，城市下岗失业、收入水平低、需要救助的人口近2200万。这些弱势群体收入低，食物时常得不到保障，这与那些高收入富裕阶层相比形成明显的不协调，导致社会的不和谐。弱势群体食物供给的不安全不仅会导致社会的不和谐，而且会威胁到社会的稳定，因此政府应实行粮食救济措施，满足其基本需要。所以，为了满足人民的第一生活需要，保证社会稳定，为了保证弱势群体的基本生活，构建和谐社会，就必须保障粮食安全。
我国粮食安全存在的问题
严格保护耕地，这也是贯彻中央一号文经济/件精神，提高农业综合生产能力的一个重要问题。严格保护耕地要从两个内涵上理解，其一是保护耕地的数量，同时更要关心耕地的质量。一个时期以来，人们为了高产，用地而不养地，以至于耕地质量普遍下降。其二是耕地作为一种土地资源，和林地、草地一样，国家应对耕地实施动态监测，应该对耕地土壤在多年没有普查的基础上进行一次全面普查。二是我国农业的基础设施很薄弱，靠天吃饭这个局面也很难改变。我国现有耕地中中低产田约占2/3，粮食单产不稳定，年际间波动大。农田有效灌溉面积所占比例不足47%，抵御自然灾害的能力差，未从根本上摆脱靠天吃饭的局面。虽然国家在预算内的资金和国债投资对主产区的农田水利建设包括农业科技、技术推广、农业组织方面的建设，都加大了投入力度，但就总体而言，农业基础设施薄弱、物质技术装备水平低，抗灾减灾的能力不强仍是一个突出问题。由此不仅会增加农产品成本和农业经营风险，还会影响农业资源利用效率和经济效益的提高，甚至妨碍农业的可持续发展。以农业大省吉林为例，该省现在的农业基础设施大都是上世纪五六十年代所建。目前，全省灌区骨干建筑物完好率不足40%，配套率不足70%。三是由于种粮的比较效益低，激励农民和地方发展粮食生产的长效机制还没有建立起来。因此，不能够因为目前粮食形势的好转就对我们国家长远的粮食安全掉以轻心。尽管国家多次提高了粮食最低收购价，但目前粮食生产比较效益还是不高，影响农民的种粮积极性。随着经济的复苏，企业对农民工需求增加，种粮比较效益将进一步下降。例如河南省———我国粮食产量最大的省份，据该省统计局地方经济社会调查队对全省40个县（市、区）120个乡镇360个农户的粮食生产成本及收益状况的调查，2009年农民种植小麦的亩均成本为590.8元，比上年增加42元，增长7.7%。按全省平均单产387公斤/亩、均价1.7元/公斤计算，每亩小麦的主产品产值为657.9元，比上年增加77.4元，亩均收益约为232元（主产品产值扣除生产成本加种粮补贴，下同）。依据同样的计算方法，2009年河南农民种植玉米的亩均收益是279元。按目前河南农民户均承包5亩耕地计算，若两季只种小麦和玉米，户均年种粮收入为2500多元，仅大致相当于一个农民工外出打工两个月的收入。
节粮型畜牧业发展是否有益于粮食安全，或者说，耗粮型畜牧业的发展格局是否是导致我国粮食安全问题的主要原因，如若不是，那么发展节粮型畜牧业只能是“一厢情愿”的行为。本文将通过对粮食需求结构、产品需求弹性、城乡居民消费特征、饲料转化率以及消费习惯因素的考察来判断节粮型畜牧业发展模式对粮食安全的潜在影响究竟是怎样的。
1.1粮食需求结构转变可能导致节粮型畜牧业发展与粮食安全之间的内在冲突。
1984年以来，我国人均谷物消费呈下降趋势，消费结构发生明显转变，即人均谷物消费大幅下降，而人均肉食消费、水果、植物油、蔬菜、蛋、奶、鱼类等消费大幅上升，对畜产品消费带来的间接粮食消费对直接粮食消费具有替代作用。粮食直接需求下降，但间接需求日益上升，间接需求又主要体现在对饲料粮的需求上，而饲料粮的供需缺口在近些年呈现日益上升的趋势，尤其是大豆和玉米的进口依存度不断提高，再加上工业用粮的增长，结果我国粮食自给率从20世纪90年代以来不断下降，从100%以上降低为2012年的97.7%，于是就产生了饲料粮需求不断上升的压力导致粮食安全问题恶化的认识。粮食需求结构的转变使得对粮食总量需求上升，不断地逼近和突破粮食供需平衡点。但值得注意的是，我国城乡居民对动物食品需求的增长主要由猪肉与禽蛋等耗粮型畜产品构成，这就意味着粮食安全就表现为如何满足居民对这部分增长的间接粮食需求，换言之，满足了该部分粮食需求粮食安全才有保障。以肉鸡为例，数据显示，从1996年到2009年，我国肉鸡的国内产量由618.4万吨上升至2009年的1210万吨，而与此同时，肉鸡的进出口贸易逆差由4139吨上升至573374吨，也就是说肉鸡产业存在较大的供需缺口。因此，发展节粮型畜牧业结果只能使粮食供需缺口日益扩大，因为消费者需求的是耗粮型畜产品，而社会却要提供更多的节粮型畜产品，某种程度上说，这是种资源浪费与要素错配；政策之于现实只能是“南辕北辙”。
1.2通过降低耗粮型畜品种的养殖数量，的确可以减少对饲料粮的需求，从而使口粮得到保障。
正是畜牧业的快速发展及由此产生的对饲料的大量需求带动了种植业的发展，在未来粮食增产的大部分将主要作为饲料，并且后者将成为带动粮食生产发展的主要推动力。一方面，我国节粮型畜牧业发展存在严重的饲料来源瓶颈，在我国节粮型畜牧业如牛羊的养殖主要以牧为主的饲养方式，而农区草原面积又呈逐年下降趋势，再加上禁牧等因素，导致节粮型畜牧业发展受到严重限制。尽管近些年提倡通过发展牧草、苜蓿等种植业来扩大牛羊等的养殖规模，但是，目前这些产业在我国尚处于起步阶段，方兴未艾，各方面发展十分不成熟，尤其是市场发育不充分，因此比传统农作物种植的市场风险还要高，对于传统的粮食作物而言，由于既可用于口粮、亦可用于饲料粮或工业粮，种植户可以根据市场行情的发展进行自由处置，或是满足口粮需要，或是换为货币需求，对产品具有自由选择权，显然这些优势是牧草产业不具备的：另一方面，由于种植业的高风险、高投入和低产出特征，种植业的比较利益日渐减少，农民种粮积极性日益消减，如果畜牧业对种植业的带动作用再进一步减弱，这对种粮积极性和种植业的发展无疑是雪上加霜。此外，据资料显示，尽管人口在不断增加，但居民对直接的粮食消费在逐渐减少，尤其是城市居民尤为明显，随着城镇化的发展，这一趋势只能进一步得到增强。所以，尽管人口增加产生粮食刚需，但现有人口对直接粮食消费需求的降低以及粮食间接消费对直接消费的替代可以弥补新增人口对粮食直接消费的需求。
1.3从城乡居民对食品消费的特征来看，城镇居民对食品价格的敏感度较强，即价格小幅度的上升（下降）会带来需求量的大幅下降（上升）。
节粮型畜牧业发展的结果必然降低耗粮型的猪肉、禽蛋产品供给，那么，这些产品价格上涨，考虑到敏感的需求弹性，产品需求将大幅下降，结果畜产品需求下降导致对饲料需求下降，最终负面影响将传导至种植业。同时，城市居民对间接粮食的消费弹性表现为正常品需求，也即间接粮食消费相对于直接粮食消费能产生更大的经济效应。因此，在我国居民对耗粮型畜产品消费偏好短期内无法改变的条件下，也即不同畜产品之间缺乏替代弹性时，人为地限制耗量型畜产品产量会降低对饲料粮的需求和粮食总产量，不仅对粮食安全造成负面影响，而且由于畜产品价格上升，居民生活成本增加，消费者福利恶化。所以，提倡节粮型畜牧业发展必须考虑相关产品的自价格弹性以及交叉弹性的影响。另外，从对饲料及其能量和蛋白质的转化效率来看，生产奶牛、鱼、肉鸡、蛋鸡是最经济的，生猪居中，而肉牛、肉羊是最不经济的。以饲料转化率为例，效率较高的是鱼和肉鸡分别为62.5和41.7，而肉牛和肉羊分别仅为11.1和12.5。反刍动物对牧草、秸秆等农作物的副产品有很高的质量要求，如果品质较差，这些饲料难以维持反刍动物的需要，还必须补充一定量的饲料粮。这说明牛羊等所谓节粮型家畜，由于其对饲料、能量和蛋白质的转化率较低，对资源的浪费更严重，因此其对粮食的节约程度可能是有限的。再考虑到对生态环境的影响，牛羊等反刍动物对前者的负面影响较之禽类及其他牲畜更严重。因此，在综合考虑经济效益、资源利用率以及生态环境效应之后，对节粮型畜牧业发展方式应进行更细致和深层的考量。
2实证检验
基于上述理论分析，本文将以统计数据为基础，通过构建一般可检验的计量模型对节粮型畜牧业发展模式与粮食安全的关系进行实证研究。
2.1关于粮食安全的测度
目前，关于粮食安全的测度与评估有很多种方法，比如FAO的营养摄入评价法、朱泽的4指标简均法、徐奉贤德5指标简均法、马九杰的5指标加权平均法以及高帆的“横纵联合法”等，但总体而言，学界对粮食安全的理解多侧重于供给层面，而需求面往往被理解为粮食安全的影响因素同时作为解释变量进入实证模型中，显然这是有失全面性的。因此，在借鉴已有文献基础上，同时结合本研究目的，本文选取粮食产量波动系数（0.3）、人均粮食占有率（0.2）、恩格尔系数（0.3）以及粮食进口贸易依存度（0.2）四个指标，其中前两个指标用于测度粮食供给安全水平，而后两个指标则反映粮食需求安全，括号里的数据代表每个指标的权重值。
2.2解释变量的选取
核心解释变量包括耗粮型畜产品比重（主要指猪肉、禽肉及禽蛋产量占全部畜产品产量的比重）和耗粮型畜产品的需求弹性。之所以选择耗粮型畜牧业相关指标作为核心解释变量，是因为如果本文能够证实耗粮型畜牧业比重的上升能够为粮食安全带来积极影响，那么其比重降低就必然给粮食安全带来相反的影响，进而，节粮型畜牧业发展就会不利于粮食安全。同时，采用耗粮型畜牧业发展指标还可直接观测其对粮食生产及安全的数量影响。根据前述理论分析，耗粮型畜产品产量比重应与粮食安全正相关，因为前者可通过对饲料粮的需求拉动粮食生产；而耗粮型畜产品需求弹性与粮食安全负相关，即弹性越大，当价格出现一定程度上升时，需求以更大程度下降，结果产品总收益下降，打击畜牧业生产者的积极性，从而可能对粮食需求及其产量水平产生负面影响。价格弹性计算公式为：价格弹性=畜产品消费增长率/畜产品零售价格指数。在对模型进行估计时，分别采用全国样本和地区样本进行检验，对于后者的具体划分，通常的一种做法是将我国畜牧业生产划分为六大区域：华北、东北、东南沿海、华中、西南、西北，本文依据不同区域对耗粮型畜产品的需求特征和粮食产量高低将这六大区域进行合并，组成两大类区域，即将华北、华中和东南沿海合并为同一类区域，这些地区不仅对耗粮型畜产品需求和生产集中，而且也是粮食作物的主产区，三大地区粮食产量占粮食总产量的比重接近70%；该区域包括：北京、天津、河北、山西、山东、河南、广东、福建、浙江、江苏、上海、江西、安徽、湖北、湖南，共15个地区；余下的西南、西北和东北地区合并为一类，陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆、广西、四川、贵州、云南、、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江。由检验结果可知，所有变量均通过显著水平检验，并且各变量对粮食安全的影响与理论预期基本一致。具体而言，第一，从全国来看，耗粮型畜产品产量比重每提高1%将对粮食安全产生0.21%的积极影响，即耗粮型畜产品产量提高有利于保障粮食安全；由耗粮型畜产品的需求弹性系数可知，该因素对粮食安全的影响大小为-0.1247，即需求弹性每增加1%将导致粮食安全水平下降0.12%。这说明就全国整体而言，耗粮型畜牧业产量下降将不利于粮食安全。从各控制变量的影响来看，所选四个变量均在1%的显著水平上通过检验，并且与被解释变量正相关，其中，城镇化水平的影响最大，影响因子为0.14，这说明随着城镇化水平的提高，居民对粮食间接需求的日益增加不仅没有对粮食安全造成负面影响，而且为后者提供了更有力的保障。第二，从划分区域情况来看，对于一类区域而言，耗粮型畜产品比重对粮食安全产生了显著而积极的正影响，该比重每上升1个百分点将带来粮食安全0.3个百分点的提高，畜产品需求弹性对粮食安全的影响为-0.14。另外，控制变量的影响与全国样本的估计结果十分类似，均表现为与粮食安全正相关。不仅如此，通过与全国样本比较，发现大部分指标在对一类区域中的影响更大。第三，从二类区域的估计结果来看，与全国和一类样本估计不同的是：其一，耗粮型畜产品比重系数为负值，说明对于该类地区，降低耗粮型畜产品比重更有利于粮食安全，换言之，在该区域发展节粮型畜牧业将对粮食安全大有裨益。其二，在二类区域中，城镇化与粮食安全负相关。这说明，在该区域面临资源瓶颈下无法满足城镇化发展带来的日益高涨的粮食间接需求，从而导致该区域面临粮食安全恶化问题。
3结论与政策建议
1998年长江流域发生的特大洪水，是本世纪继1931年和1954年后，长江发生的第三次相似规模的流域性大洪水。这场洪水是天灾；但是，长江流域生态环境恶化对加重灾情起了帮凶的作用；而人类活动在其中则扮演了双重的角色，既有挤占河湖、毁林开荒，加剧水患的一面，也有兴修水利、抢险救灾，抑制水患的一面。
今年，长江中上游（包括鄱阳湖水系与洞庭湖水系）地区大范围降水较常年同期偏多5成以上，江西、湖南、湖北部分地区偏多1倍以上。降雨范围之广、强度之大、持续时间之长、形成洪峰之多，是1954年以来最严重的一次。由于长时间高水位洪水浸泡，千里长堤险象环生，加大了严防死守的风险，全国人民为之忧心忡忡。防洪标准较低的支流，洪水泛滥，江洲民垸大量溃决，共有5600km2土地受淹，数百万人家园毁于一旦，数千群众和抗洪军民付出了生命的代价。同时由于经济的发展和人口、资产密度的提高，以及交通、电力、通讯、商贸、金融等网络结构的扩展，水灾损失急剧增长、影响范围远远超出了受灾的区域。整个夏季，中华大地上，数亿人口不能保持正常的生活和生产秩序。
据估计，今年长江流域中、上游超额洪水的水量约为1954年特大洪水的一半；但是，今年淹没面积不到1954年的1/5左右，因溃堤而分滞的洪水水量不到1954年的1/10。如果说，1954年是以溃堤、分洪淹没30000km2土地为代价，换得保卫荆江大堤和武汉市的抗洪胜利的话，那么，1998年则是依靠多年兴修的水库、加固的堤防、建立的洪水监测预报系统与百万军民的严防死守，最大限度利用了河湖水面来调蓄、输送超额洪水，尽力减少了淹没的范围，也避免了分洪的损失和后患。
长江的防洪能力是按1954年实际洪水设防的。今年干流在洪峰流量被有效控制的前提下，水位连创新高，引起举国上下的震动。就长江流域而言，与1954年相比，生态环境确实发生了很大的变化。森林面积锐减，水土流失加剧、河湖淤塞挤占、分蓄洪区启用困难，无疑对今年加重水灾的影响起到了推波助澜的作用。大水之后，群情激奋，全社会水患意识、环保意识极大加强，治山治水呼声空前高涨。国务院迅速出台32字方针，在治国安邦的大业中，前所未有地加大了调整人与自然关系的力度。
洪水与水土流失都是恒古就有的自然现象，但是洪灾损失急剧上升与水土流失面积急速扩张，则是近代人口增长、粮食需求加大和流域中大规模开发活动的产物。今年灾情最重、严防死守压力最大的地区，历史上大多都是起天然调蓄洪水作用的湖区与河滩地。对于我国这样一个人口众多的农业大国来说，洪水高风险区的开发利用，有缓解人口与粮食需求压力的积极作用。这些地区的发展，在我国经济结构中，已经占有了重要的地位。如湖南的洞庭湖区，受堤防保护的面积有1.02万km2,人口1008万（其中蓄洪区与一般圩垸有270万人）,工农业生产总值约占湖南全省的1/3。这就必然提出了如何提高其安全保障标准的问题。从长远看，如何为21世纪16亿人口创造有安全保障的国土环境，如何削弱重大水旱灾害对我国粮食安全的威胁，是值得深刻研讨的问题。中国的发展，要冒一定的风险是必然的，关键是处理好开发、保护与治理之间的适度关系，坚决制止恶性的循环。只开发不治理，或只治理不开发，都解决不了中国的问题。
2、长江不可能变成第二条黄河，但是问题更为严峻
98大洪水期间，从新闻传媒中经常听到这样的告戒，长江正在变成第二条黄河。长江流域的森林覆盖率，唐宋以前约为60%以上，到20世纪80年代已降到20%以下。全流域水土流失面积从新中国成立后的36万km2增加到57.3万km2。然而，事实上，长江不可能成为第二条黄河，但是问题更为严峻。
黄河流经中游的黄土高原之后，含沙量才陡然增加，河水平均含沙量约为35kg/m3，一般支流达300～500kg/m3。平均每年10多亿吨的输沙量，相对43万km2的水土流失区而言，平均一年不到2mm深，相对数百米厚的黄土层，可说微乎其微。但是长江则不同。长江中下游泥沙主要来自上游，宜昌站悬移质泥沙多年平均年输沙量为5.3亿吨,含沙量为1.20kg/m3,水沙关系较为稳定,有观测资料以来,至今没有发现明显的增减趋势，见表一。
表1宜昌站、寸滩站流量、含沙量变化
时期（年）寸滩宜昌
迳流量（×108m3）输沙量（×108t）含沙量（kg/m3）迳流量（×108m3）输沙量（×108t）含沙量（kg/m3）
1950-195935705.261.4744305.201.17
1960-196936904.811.3045405.491.21
1970-197932603.771.1641504.751.14
1980-198435004.761.3644405.491.24
1984-198935004.601.3143905.231.19
1990-199542084.421.05
引自:韩其为,长江中游1998年洪水位超过历史最高值原因分析,1998年
但是,随着人口的增加,长江上游海拔高程在500～2000m之间的第二阶梯,如秦巴山地、四川盆地和鄂黔山地,已经成为人类活动频繁的区域。长江流域中度以上流失面积35万km2,四川省占70%。其中人口密度达到400～500人/km2的嘉陵江、沱江地区,水土流失面积占土地面积达到50～60%。这类地区土层瘠薄，一般只有数厘米至数十厘米,一旦水土流失,就将导致土地“石化”的恶果。
因此,强调长江不可能变成第二条黄河,是因为它没有那么多的土可以流失;但是问题更为严峻,因为无加保护、治理措施的开发活动,使得群众连基本的生产和生存的条件都可能彻底丧失。
山地一旦石化,再要恢复原来的植被状态,将是十分困难的事情。日本琵琶湖边有一座著名的石山,历史上曾经是古树参天。后来皇宫从奈良迁到京都,大兴土木,山上树木砍伐一空,水土流失后,留下光秃秃的石山。明治维新之后,决定恢复该山旧貌,政府设立了专职的治山机构，将光石坡开凿成阶梯状，铺上稻草，压上上层阶梯开凿的碎石，人为促进岩石的风化。整个京都地区的中小学生,毕业时都要求去那座山上，在石台阶上凿坑、灌土、种上一棵树,挂上有个人姓名的牌子,这一活动已持续了百余年,至今未能全部恢复，已治理区与未治理区形成极大的反差。
因此,长江上游水土保持问题,实在是关系国土安全的大事情。1988年国务院批准把长江上游列为国家水土保持重点防治区,“八五”期间,上游重点区完成4.5万km2,平均每年治理0.9万km2，“九五”期间,计划治理7.3万km2。水利部近期已编制了《全国水土保持建设规划》，明确了长江中上游水土流失治理的总体目标。可以说，长江上游地区的水土流失的治理问题，已经提到了议事日程之上。
总书记指出：大江大河中上游地区的水土保持和流域治理是改善农业生产条件和生态环境的根本措施，必须高度重视，做好规划，坚持不懈，长期奋斗。长江上游必须加强水土保持工作,是毫无争议的。但是,如何治理、如何把握开发与治理的适度关系，则需要认真研讨。
长江流域中上游水土流失的成因主要在三个方面：?陡坡开荒。长江中上游现有坡耕地1.5亿亩,占耕地总面积的42.8%,坡耕地的土壤流失量,占该地区土壤流失总量的60%;森林过伐。据报道,每年因森林过度砍伐导致林地疏化、荒地化而新增加的土壤流失量已占到该地区土壤流失总量的8%～12%;?公路、铁路、矿山等建设项目。每年因此而造成的水土流失面积约1200km2,由此流失土壤1.2亿吨,占该地区土壤流失总量的8%。可见,解决当地群众吃饭问题的陡坡开荒,占据矛盾的主导方面;而森林过伐与开发建设的影响也达到了不可忽视的量级.
综上所述，可以认为：
(1)长江中上游地区生态环境保护的要害是加大水土保持的力度。水土保持对于长江中上游山地群众来说,是保护他们自己的生存与发展的基础。为了减轻中下游平原地区的防洪负担,需要中上游山区群众作出牺牲,要中央政府（也就是全国人民）承担全部代价，这种提法有片面性，对中央政府与地方干部群众都可能产生误导。
(2)封山植树、退耕还林,是保护长江上游生态环境的重要措施,但是并不能等同于水土保持工作。要达到水土保持的目的，需要全面制定综合性的措施。
(3)水土流失的治理要符合经济规律。水土保持不顾当地群众的当前利益，不与治穷致富、振兴山区经济的前景相结合，单靠行政命令规定减沙拦泥的数量与退耕还林的速度，结果必然事倍功半，过去已有这方面的沉重教训。
(4)我国的水土保持工作者长期以来已经创造出了许多因地制宜，将治理、开发、利用相结合的好经验，值得认真总结推广。
(5)抓好基本农田建设，解决粮食问题，是推行水土保持的重要环节。基本农田的单产一般为坡耕地的3倍，建好1亩基本农田，可退3亩坡耕地。解决好群众当前的温饱问题，是变恶性循环为良性循环的关键。但目前的实际情况是良田还在快速减少。
(6)对于森林过伐与开发建设加重水土流失的问题,关键是解决有法不依、执法不严、以言代法、以权压法、知法犯法的问题。法制不是口号，而是一种社会运作机制。不建立起健康的社会运作机制，法律不过是一纸条文。
3、当各行各业都为商品过剩担忧的时候，却发现我们缺少的是安全
98大洪水，暴露出一个极大的问题，即我们的国土是否安全。国土安全不仅指国民赖以繁衍生息的国土资源是否安全，而且也指国土环境对其国民的生命财产是否构成毁灭性的威胁。国土安全度的高低是衡量一个国家综合实力的重要指标,体现一个国家的经济实力、技术实力、管理水平和法制程度。
国土安全的威胁主要来自三个方面。一是外敌入侵，烧杀掳掠；二是内乱爆发，生灵涂炭；三是大规模的自然灾害。
1998年的大洪水，造成数以百万计的群众无家可归，造成数以千亿计的资产损失，造成了数以万计的人员伤亡。从中央到地方，正常的工作和生产秩序全被打乱。在持续数月的时间里，党中央和国务院的领导们多次从百忙的工作中脱身出来，亲临南北两大抗洪前线指导抗洪斗争；数十万军队、武警和数百万沿江群众，以血肉之躯筑起了抗洪的长城；全国人民心系灾区，全力支援，同时也担心受怕。可以说，98抗洪的规模与影响，已经相当于一场人民战争,或者说,这就是一场和平时期的战争。
98大洪水的严峻局势启示我们，在现代社会中，洪水风险的影响，远远超出了受灾区域本身。我国特有的地理和气候条件决定了特大洪水总会再来。因此，时刻不要忘记，在洪水高风险中谋生存、求发展是我国的基本国情。在巨大的人口与粮食需求的压力之下，在经济与社会发展水平的约束之下,我国不可能完全放弃洪水高风险区的开发和利用。过去由于投入不足，欠帐太多，某些地区水利建设新增的防洪能力，甚至难以抵消自然环境演变以及人类活动的不利影响。
日本就其国土环境而言，也是自然灾害风险很大的国家。在占其国土总面积10%的受洪水威胁的区域中，集中了全国50%的人口和70%的资产。这一组数据与我国几乎完全一致，而其人口密度更是我国的两倍。日本人对于洪泛区土地，也是寸土必争、寸土必保。为了在脆弱的生态环境下给国民创造安全的生存与发展的条件，日本设立了国土保全事业，包括“治山事业、治水事业、砂防事业（水土保持）、海岸事业、急倾斜地崩坏对策事业（滑坡与崩崖）、下水道事业、农地防灾事业、地盘沉下对策事业”等，实施国家长期有计划按比例推进的方针。从60年代以来，国土保全事业投资每年占国家一般公共事业投资预算的比例一直保持在20～25%之间，其中治水事业费始终占据主导地位，比例在60%左右。日本是以高投入为其国民创造出了相对安全的国土环境。
改革开放20年来，我国社会经济实力正在发生着根本性的变化。人民群众基本生活的物质需求已经有了保障，对安全的需求正在大大提高。国家已经有足够的实力来加大基本建设的投资，而且也只有加大基本建设的投资，才能够进一步拉动经济的发展。但是基本建设的投入比例需要重新评价。从表2中可以看出,我国水利的投入明显不足。当我们担心电卖不出去、路没有车跑、电话没人装、新楼没人买的时候,却发现我们缺少的是安全。
表21991年～1997年国家基本建设投资情况
水利能源交通邮电城市建设
累计完成投资(亿元)115013910.58879947524398.18
投入年均增长速度21%32.29%47.4%65.5%33.5%
占全社会投资比例1%12.4%7.85%4.2%3.9%
引自:中国水利报1998年9月12日第二版
这一状况充分说明，我们必须将治山治水提高到国土安全建设的高度来认识，象重视国防建设一样来重视国土安全建设，为我国21世纪社会经济的持续稳定发展创造更为有利的国土安全条件。
这里特别需要强调两点：?国土安全建设事业是综合性的事业，不是政府哪一个部门的事业，是需要协调各部门力量来办好的事业；国土安全建设事业，是长期而艰巨的事业，决非一锤子买卖可以砸成。如果缺乏深入的研究和统筹的规划，今后又无法保障投入的持续，再强硬的行政手段也难以达到长治久安的目标。因此，以立法形式建立稳定的投入机制，在事关国土安全的各项事业中，确定合理的投入比例，对于将国土安全建设引向正轨，致关重要。否则，规划一个赛一个宏伟，目的无非是为了向中央多要点钱。如果规划本身的科学性都没有保证，还如何保障它的实施效果呢？
4、全方位加强粮食安全保障体系的建设
1998年，我国长江、嫩江和松花江流域发生特大洪水。数百万军民严防死守，取得了抗洪斗争的伟大胜利。但是由于支流堤防与江洲民垸的溃决，仍有数千平方公里农业地区被洪水吞没，数百万农民田园尽毁，灾后面临恢复生产、重建家园的沉重负担。受江河长时间高水位顶托的影响，部分农田涝灾也相当严重。由于大量劳力上堤，人心不定，无力顾及田间管理，沿江未受淹地区农业也受到不同程度影响。虽然据有关部门估计，今年水灾对粮食总产量影响不大，全局看可以丰欠相补，但实际的后果，恐怕要待若干年之后，才能真正体现出来。这种中期的影响甚至可能大于短期的影响，理由如下：
(1)过去50年中，在人口增长的巨大压力下,我们做到了粮食增长的速度超过人口增长的速度，人均拥有粮食由饥饿线上挣扎的250kg上升到了满足温饱的400kg。但是，当我们庆幸用世界上7%的土地养活了20%的人口时，并未说明其中也有与水争地、与山争地的贡献。
(2)98大水之后，舆论纷纷谴责围湖造田、毁林开荒，“退田还湖”、“退耕还林”已成大势所趋；加上城镇扩张、公路铁路基本建设等必然继续侵占大量良田。因此，98大洪水之后的若干年间,耕地面积减少的速度将呈加快的趋势。
(3)以98大洪水为契机，我国农村城镇化的速度将加快。长期以来形成的以自然村为特征的平衡态将受到更猛烈的冲击。短期内要占用大量的劳力和投资，在外来资金的支撑下，农民对农业收获的依赖性下降等,对当地农业生产近期内可能带来不利的影响。
(4)我国长江、黄河、海河、淮河4条江河共有主要蓄滞洪区98处，总滞洪面积3.45万平方公里。区内有耕地2944万亩,相当于一个浙江省,比福建省的耕地还多1100万亩，区内生活着2000万农民。该类区域已经成为我国重要粮食与经济作物产区。今后仍然存在承担分蓄大江大河超标准洪水的巨大风险，但是缺乏必要的安全保障设施与损失补偿措施。如果因为98抗洪的胜利,而忽视分蓄洪区的安全建设,则是短视的行为。
从历史经验来看，我国人均粮食如果低于250kg，将有大量人口饥饿死亡；在250～300kg之间，需要勒紧裤带过日子；在300～350kg之间，刚够解决温饱问题；在350～400kg之间，也只是略微宽松一点的温饱状况。
今后在16亿人口的情况下，如果人均拥有粮食要维持在400kg的水平上，则粮食产量必须稳定地增长到6.4亿吨;如果在目前产量上徘徊不前,则人均拥有粮食将降低到300kg,这种情况下,即使洪涝灾害仅造成5%的农业损失,我们也将重新陷入饥饿的状态。因此，在21世纪16亿人口高峰到来时，如果遭遇历史上曾出现过的连续特大洪涝灾害，将会造成何种后果，社会能否承受其冲击，都是应当及早研究并有所防范的重大社会问题。
农业的可持续发展是关系到未来国民经济发展与社会稳定的重要基础。到下个世纪，随着16亿人口高峰的到来，随着城市化的进程，人口压力进一步增大、良田面积进一步被挤占，都是必然的趋势，社会安定对粮食安全保障的要求必将进一步提高。如何保持粮食的持续增长并有效限定粮食产量波动的幅度,将是我国面临的巨大难题。同时,洪涝灾害造成的人畜伤亡、房屋破坏与资产损失等也是农村发展的重大障碍。全方位加强我国农业地区防洪安全保障体系的建设,对于在21世纪中16亿人口的情况下，确保粮食的稳产高产、农村生活条件的改善、农民生活水平的提高与社会经济的协调稳定发展,具有重要的意义。
水利历来是农业发展的命脉。我国粮食产量能从50年代初的1.2亿吨增长到4.8亿吨,人均粮食从250公斤增加到350公斤以上，除了社会制度与技术手段的进步之外,水利建设的发展对改变农业生产“靠天吃饭”的现象发挥了巨大的保障作用。但是，今天，传统的提高农村防洪除涝能力的手段已经面临挑战。
我国农村防洪除涝能力的现状，既是我国人民世代不懈在洪涝风险中求生存求发展的结果，又受到现代大规模开发建设与环境演变的影响。在下一世纪，我国农村面临的洪水风险将呈增长态势。?在我国城市化的高速进程中，随着城市面积的扩张与防洪排涝能力的增强，洪涝风险将向周边农村转移；随着农村乡镇城市化发展和农业生产水平的提高，同等洪涝情况下，损失将增长；?生态环境向不利方向变化，如大规模开发建设中水土流失加剧,河湖淤塞,或河道干涸萎缩，行洪蓄洪能力下降等，必将导致洪涝发生几率与危害性的增长；ˉ进一步通过加高堤防、增设泵站来提高农村防洪排涝标准与现代治水中要求确保流域固有的蓄滞洪功能、减缓河道洪峰流量与水位不断增长的趋向已经构成了矛盾。上述矛盾的积累与激化表明，今后我国农业的发展，无论是扩大耕地面积，还是提高粮食单产，都面临洪涝灾害风险持续增长的威胁；同时，传统有效的一些减灾手段已经显露出难以为继的局限性。在下一世纪中，在人口、粮食增长再上新台阶与洪涝灾害风险增长的双重压力下，如何为农业的高产稳产与农村的可持续发展提供其必须的、更为有效而可靠的防洪安全保障体系是亟待研究的重大课题。
国外在农村防洪减灾体系建设方面，目前主要的趋向是：?建立与流域防洪规划总体目标协调一致的防洪除涝工程体系，适当提高防洪除涝标准；建立洪涝灾害监测、预报、预警系统；?加强防洪除涝工程体系的建设、管理和优化调度，在不增加流域整体防洪负担的前提下，使其能够发挥最佳效益；ˉ全面加强洪水风险管理，综合应用法律、行政、经济手段提高农业系统承受自然灾害的能力、抑制人为加重灾害风险的趋向；°建立灾害应急管理体制，减轻灾害损失，增强恢复重建的能力；±从生态环境的改善、作物种植结构调整与作物耐涝性的提高等方面，增强对洪涝的适应能力。
因此，从我国农村现实条件出发，为了维持农业的持续发展，保证粮食因灾减产的幅度被控制在可承受的幅度之内，全面加强农村防洪除涝安全保障体系的建设十分重要。一方面要适当提高农村防洪排涝标准，另一方面改善传统的治理技术与管理模式，将工程措施与非工程措施、防灾措施与减灾措施紧密结合起来。例如，合理规划布局农村防洪除涝工程体系，建立洪涝灾害监测和洪水预警、预报系统；建立防洪除涝工程系统优化调度的决策支持系统；以及圩区分蓄洪区的综合开发和可持续发展模式等。遥感等空间技术以及水情自动监控技术等的发展，在现代化的农村防洪除涝安全保障系统的建设中，将会产生巨大的作用。通过加强非工程措施，充分发挥工程效益，必将显著提高农村防洪除涝系统的抗灾能力与农村自身承受灾害风险的能力。
5、结语
治山治水治湖，是伴随着社会发展的永恒的事业，不存在“根治”与“一劳永逸”的可能性。就大山大江大湖的治理而言，即使是阶段性的目标，也需要几代人付出不懈的努力。因此，我们特别需要强调：
(1)认真区分大灾之后对灾区的应急措施与治山治水长远措施的差异;
(2)对国土环境的演变规律有客观清醒的认识，将保障国土安全提到重要的议事日程；
(3)认真处理好开发与治理的关系，为了生存与发展，全方位建设好国土安全保障体系；
(4)认真制定好长远的治理规划，因地制宜提出可行的措施,不要搞一刀切；
(5)切实加强科学技术的研究，保证科技的投入，以保证开发与治理规划的合理性；
(6)大力加强法制的建设。大灾之后必有大治的重大举措,特别是涉及全局性、长远性的举措,有必要交全国人大讨论,将行政措施法规化,以保证治理规划能够持续稳步推进，不会因人而立，因人而废。
(7)警惕农业发展的中、长期的不利因素,以风险管理为主线,全面加强现代化防洪除涝安全保障体系的建设.
参考文献
1.钱正英主编：中国水利，水利电力出版社，1991年3月。
1.洪庆余主编：长江卷，中国江河防洪丛书，1998年4月。
确保全国粮食安全是关乎国计民生、经济社会发展全局的大事，这就要求对粮食安全进行预警和监测，并用正确的决策对粮食安全进行调控。为适应新形势下湖南省粮食安全领域发展变化的新要求，研究适合省情的粮食安全预警系统，为粮食宏观调控部门提供科学快速的决策支持工具，成为当前粮食安全科研工作的重要任务。由于每个省的地理人口以及自然环境等因素存在种种差异，使得各省在粮食安全预警监测模式上均有不同，所以不能盲目引用。
1国内粮食安全预警监测模型分析
目前，国内对粮食安全预警监测研究已有了一定的成就。粮食安全预警监测系统是一个系统工程，它涉及到粮食生产、流通、消费、储备等各个环节，其指导思想就是在出现粮食不安全时，立即启动系统中相应的调控措施，确保粮食市场安全、社会稳定。当然，系统采取的措施应当是可操作的、有效的。因此，粮食安全预警系统是应对粮食不安全警报而建立的，用来消除、防范、抵御粮食不安全，实现粮食安全。本文分别以上海、河北、福建为例介绍。
（一）上海市粮食安全预警监测模型
上海是一个特大型的粮食消费城市，一个由市场检测、信息收集、数据分析、先兆预警等环节有序衔接的粮食安全预警监测体系在上海已经逐渐成型。这个预警监测模式的特点是能够即时应对粮食市场的供求波动。上海信息监测网络涵盖了九个大型粮食批发市场、五个粮油加工、销售骨干企业以及19个区县的粮食市场。其中有33个监测点，这些监控点按照每天每周每月的不同要求，将各自的进货量、销售量、价格等数据上报汇总。粮食预警监测体系就根据这些数据进行监测。
随着上海粮食流通市场的发展，监测点的数量和检测网络的规模都将不断的扩大。除此之外，上海还密切关注周边地区和粮食主产区、主销区的市场走势，以及国际农产品现货、期货的市场行情。业内人士认为，在广泛监测和信息收集的基础上，粮食预警监测体系将对粮食市场的供求情况进行分析。判断粮食市场的变化趋势，进而实现先兆预警，然后即时采取应对措施。
（二）河北省粮食安全预警监测模型
建国以来河北省的粮食生产得到了稳定的发展，1949年河北省粮食产量仅为469.5万吨，到1998年河北省粮食产量已经达到2917万吨，50年来增长了521.96%。特别是改革开放以来，河北省粮食生产进入了一个崭新的阶段，2007年河北粮食产量为2841.6万吨，与1978年相比河北省粮食年产量增长了68.3%，增加了1153万吨。但是河北省粮食增产速度时快时慢，有时甚至出现负的增长，由于种种原因河北省粮食产量在年度间的分布并不平均，而且还存在品种结构不合理，因而需要生产预警系统来对其进行监测和预警。目前，河北已经研究出粮食安全预警监测系统，它的特点是把经济波动理论、经济预警理论运用到粮食安全预警监测分析之中，并运用灰色分析、时间序列分析等计算手段，以及扩散指数法和预警灯图法对河北的粮食生产进行了实证和预警。这种模式的建立已经成为河北省研究粮食安全预警监测体系的一个重要成果。
（三）福建省粮食安全预警监测模型
为了确定粮食生产警情，福建省也建立了粮食安全预警监测系统。它的特点是研究福建省粮食总产量与影响因素之间的定量关系，以粮食产量作为被解释变量建立计量经济学方程。福建省对粮食生产一直持积极支持与鼓励的政策，但是福建省粮食生产尚不能满足社会的需要，所以影响粮食产量的主要因素是投入要素，而不是需求，故在方程中应选择主要投入要素作为影响粮食产量的主要变量，诸如农业劳动力X1、粮食作物播种面积X2、化肥使用量X3、农机动力X4等，用这4个变量作为解释变量（数据来源：福建省统计年鉴），建立方程，经参数估计和检验后发现，由于我国从事农业的劳动力充足，农业机械虽然在提高产量方面起了一定的作用，但并非关键的作用，因而农机劳动力在方程中并不显著。重新建立模型，计算结果如下：
模型1：ln（Y）=O7340741n（X2）+0.186691n（X3X2）+U
（0.056382）（0.10234）
（13.02）（1.824）
R2=0.99987，F=59234.33832，
SE=0.07582，D.W=1.49310
模型2：In（Y）=0.8065071n（X1）一0.1731421n（X2）+V
（0.108729）（0.089483）
（7.418）（1.935）
其中方程下方第1行为参数估计值的标准误差，第2行为对应参数的T的检验统计量值。R2为较正可决系数。模型1的参数估计值0.734074，0.18669分别为播种面积，每亩化肥使用量的产出弹性。即播种面积增加1％，产量增长0.734074%；每亩化肥使用量是这样的：播种面积增加1％，产量增长0.18669％。所以模型1通过经济意义的检验。类似地，模型2也通过经济意义的检验两个模型的方程和变量都很显著，拟合优度也都很高，接近于1。两个模型的随机干扰项都不存在一阶自相关。由于未采用截面数据作样本，且观察值全部为实物量单位，两个模型随机干扰项的异方差性可以避免。因而两个模型都是较理想模型。
（四）粮食安全预警监测体系相关研究
尽管国内的粮食安全预警监测系统是根据不同的省份来设计的。不过它们有这样一个共同的模式。这种共同的模式可归纳如下：粮食安全预警监测系统由信息网络、信息处理、信息、预警指标、发出预警信号等子系统构成。具体可以从以下几个方面说明：
信息网络，它能借助现代互联网工具将遍及全省的粮食信息网点相互连接，并有效且及时的将收集到的信息传递到预警系统进行处理。这种预警监测系统，对可能发生的问题早作防范，然后信息处理。信息模式的特点是将信息处理形成信息网络，加强对粮食市场监测，及时收集、分析监测省内粮食生产和，粮食安全预警系统根据信息处理结果，即时将这些信息定期提供给政府及有关部门，作为粮食行政管理和宏观调控的参考，采用适当的渠道定期向社会，使粮食生产者，经营者及时了解市场动态和有关政策法规，调整生产计划或经营策略，以期达到调节市场供求平衡目的。预警指标，建立灵敏、准确提供信息的粮食安全预警系统，进行粮食安全预警。需要选择科学、合理的预警指标，因为从这些指标中可以判断粮食安全与否，如粮食生产、需求、进出口、储备、粮食价格等方面的指标。所以要建立某省粮食安全预警监测系统就要根据该省粮食生产所面临的实际问题对系统进行设计。
2国内粮食安全预警监测模式的启示
通过对以上三个省份的具体分析，以及对国内研究的归纳，我们可以看到任何一种粮食安全预警监测模式都有一定的局限性。因为都是根据各自省份的具体情况来设计的粮食安全预警监测系统。我们不能盲目的借鉴。但是可以借鉴别人好的经验。其中适用于湖南省的可归纳成如下几个方面：
粮食安全预警监测指标体系的设置是建立粮食安全预警监测系统的关键，国内对有关粮食安全的研究比较多，但对地区粮食安全预警的研究较少，分省尺度上的粮食安全预警监测不仅受国家整体水平上的粮食安全的制约还受各省具体粮食安全影响因素的影响，因此在设计湖南省粮食安全预警指标体系时考虑的警情指标较全国尺度要少,可以忽略国际粮食供需变化的影响，同时重点考虑涉及湖南地区本身的指标。
本文认为可以将预警指标设置如下：粮食亩产增长率，受灾面积增长率，播种面积增长率，食品工业产值增长率，人口增长率，化肥销量增长率，农药销量增长率，役畜拥有量增长率，农民与非农业居民人均消费水平比例增长率，财政支农资金增长率，有效灌溉面积增长率，农业商品率增长率，农业生产资料零售价格指数，粮食收购价格指数，粮食经济作物比价，农用机械动力增长率，化肥价格指数，另外，农资价格是一个重要指标，由于受农民本身货币购买能力的限制，农资涨价对农民的购买能力更是雪上加霜。所以监测好农资价格是影响农民投资积极性的关键因素。
充分利用网络技术，建立一套自动的预警监测系统。网络不仅可以提高预警监测的准确性还可以提高办事效率。利用统计信息和遥感估产信息动态分析区域粮食的年度和年内供求状况，对湖南省粮食供需总量和结构平衡进行预测和预警。这将为我省粮食宏观调控管理部门提供决策支持，为各粮食部门提供方便有用的信息参考发挥着重要作用。
3湖南构建粮食安全预警监测模式的思路
从湖南粮食生产的实际出发，把经济理论、经济预警理论运用到湖南省粮食生产中，进行粮食生产的监测预警研究，根据监测、信息收集、数据分析、先兆预警等有序的环节建立湖南粮食安全预警监测系统，从粮食生产增长率的角度去发现湖南粮食生产中潜在的问题。
从湖南粮食生产的实际出发，运用预警的有关理论，进行粮食生产的监测预警研究，构建湖南省粮食生产监测预警系统。这种系统从逻辑上讲应包括这样几个阶段：明确警情，寻找警源，分析警兆并预报警度。这里，明确警情是大前提，是预警研究的基础，而寻找警源，分析警兆属于对警情的因素分析，预报警度则是预警的最终目标。湖南粮食生产监测预警是根据粮食生产所出现的严重偏离正常的状态，在未造成粮食生产灾害之前进行预测、预报及调控。湖南粮食安全监测预警模型就是依据宏观经济预警的逻辑过程，即确定警情，寻找警源，分析警兆，预报警度，并对湖南省进行粮食生产预警研究。通过探索建立湖南粮食安全预警监测系统，做到有备无患，加强对湖南省粮食市场供求形势的监测和预警分析，及时了解市场行情，准确把握市场动态，科学分析市场走势，确保湖南省粮食安全。对国民经济的持续、稳定和健康发展以及社会稳定都有重要的现实意义。
预警就是对事物发展的未来状态进行测度，预报不正常的时空范围和危害程度以及提出防范措施。粮食生产预警系统是为了防止粮食生产运行偏离正常发展轨道或可能出现危机而建立的报警系统。湖南是农业大省，自然条件优越，水稻产量居全国第一。但近些年其耕地面积呈下降趋势，2000年湖南耕地面积为507.98万顷，而到2003年耕地面积只有452.98万顷，平均下降13.75万顷年，近年来，随着经济的发展，耕地面积少有回升，但是增长速度缓慢。
参考文献：
1.贡光禹译.谁来养活中国——中国未来的粮食危机.未来与发展[J]，1995.2
一、相关文献回顾
粮食是人类生存的必需品，也是一项重要的战略物资，因此粮食问题一直受到世界各国政府的普遍重视。何为“粮食安全”？按照联合国粮农组织(FAO)的定义，粮食安全就是“要保证任何人在任何时候都能买得起他所需要的食品”。国内对粮食安全的研究集中在1990年代，尤其是继1994年莱斯特·布朗[1]在《世界观察》上发表“谁来养活中国”一文后，国内对粮食安全的关注程度空前高涨。目前的研究主要集中在对粮食的消费量、储备量、贸易量、生产量及特定背景下(如退耕还林)粮食安全等几方面。
在研究粮食消费时，很多学者认为，我国的粮食安全应首先是口粮安全。李成贵[2](2001)强调，粮食安全是口粮安全，应与国际市场建立更广泛的联系以解决其粮食缺口问题。当然，随着我国人均收入的增长，口粮的人均消费有明显的下降趋势，这主要是由于收入增长使得食物来源多样化所致[3]。
粮食进口的增加是否会威胁我国的粮食安全也倍受关注。已有大量的研究对这一问题进行了探讨，得到的结论是：粮食生产相对缩减是长期趋势；与自给自足相比，放开粮食贸易是更为经济合理的政策选择，它不但不会损害我国的粮食安全，反而会在更低的成本下加强粮食安全[4]。
对粮食生产的研究比较注重对供给能力的分析，其研究有三个显著特点：第一，以预测为主，且各种生产预测之间的差距要比对应的消费预测之间的差距大得多[1，5]。虽然这些分析的结果并不一致，但所有结果均表明中国未来粮食自给率下降是必然趋势。第二，均强调保护粮食的生产潜力。侯东明[6](2002)指出，粮食安全保障与农业常规发展战略分家是世界上具有资源制约农业特点的国家、地区社会经济发展的必然趋势，而加强战略粮食安全要通过保护耕地及土地的粮食生产潜力的方式实现。李成贵[2](2001)也指出，未来中国粮食增产的可能选择是藏粮于仓不如藏粮于地。
退耕还林是提高粮食生产潜力、改善农业发展环境的一种有效方式[7]。农业发展环境与粮食安全之间呈双向反馈关系，即没有粮食安全，农民势必要继续毁林开荒，从而加重环境恶化，并形成环境对粮食生产影响的恶性循环。因此，没有粮食安全就难以保护环境，同样粮食安全如不注意保护环境，也难以实现粮食的持续安全[8]。虽然人们也非常担心大面积退耕会造成粮食总产量减少，但主流观点仍然认为，不能把维护粮食安全简单地理解为增加粮食总产量，退耕还林的生态功能是增加耕地的生产潜力，因此可以在一个更良性的环境下维护粮食安全[9]。雷玉桃等[10](2003)分析了退耕还林与我国粮食安全的协调机制，她指出，退耕还林有正的外部效应，如治理生态等；但也有负面效应，即，使我国粮食供应缺口增大。协调好这两种效应需要建立合理的补偿机制、粮食生产的自律机制、粮食安全预警机制及相应的协调机制。对于退耕还林是否会造成粮食供应短缺并影响其价格，中国科学院农业政策研究所①(2004)对退耕还林对于粮食价格上涨做了定量研究，结论是：退耕还林对粮食生产及价格的影响非常微弱。谭晶荣[11](2003)也指出，退耕还林并不是导致2000-2003年粮食大幅度减产的原因。
以上从粮食生产、消费、进口及环境等几方面回顾了我国粮食安全方面的研究。与粮食生产、消费、进口等方面的研究相比，结合特定背景(如国家退耕还林政策)研究粮食安全的研究相对比较薄弱。因此，本研究将以此为背景，结合粮食安全的评价指标，实证分析退耕还林对国家粮食安全的影响及其影响程度。
二、退耕还林对我国粮食安全短期影响的评价
粮食安全是一个相对的、动态的概念，粮食安全(或不安全)状况可以通过一定的数量指标反映。然而，迄今为止国内外理论界和决策部门对粮食安全的衡量尚无统一标准。FAO、世界银行以及各国学者普遍采用的计量指标有粮食贸易依存度、粮食储备水平、粮食产量波动系数、人均粮食占有量、低收入阶层的粮食保障水平及间接粮食消费在粮食总耗用量中的比重等。国内研究与国外雷同，朱泽[12](1996)、程亨华[13](2002)等选择了粮食总产量波动系数、粮食自给率或粮食贸易依存度、粮食库存水平、人均粮食占有量、低收入人口的粮食供应水平等指标来评价我国粮食安全状况。本研究在文献综述的基础上，从中选取了粮食总量安全系数、粮食产量波动系数、粮食外贸依存度和粮食储备四个指标评价退耕还林对我国粮食供给总量的影响。
(一)粮食总量安全系数
热量、蛋白质和脂肪是维持身体正常生理功能所需要的三大营养素。根据我国卫生部门推荐的标准[14]：我国居民三大基本营养素的全国平均需求量为每日2400千卡热量、70克蛋白质和65克脂肪。根据中国预防医学科学院颁布的食物营养成分(如表1)，可大致推算出满足基本营养及生存所需的粮食数量。
表1食物营养成分[15](每100克含量)
能量蛋白质脂肪碳水化合物
谷物(千卡)(克)(克)(克)
玉米3447.93.370.2
大米3467.40.877.2
标准粉34411.21.571.5
其它粗粮3529.52.366.5
从表2中的最低需求量中取数字最小的一个作为满足营养需求的最低标准，即“其它粗粮”中的0.681公斤作为我国一个标准人、每日维持生存的最低粮食需求量，那么一个标准人每年最低消费粮食量为248.56②(0.681×365=248.56)公斤(其中也有部分脂肪和蛋白质)。只要我国的粮食供给能够保证每人最低248.56公斤的粮食需求(这个粮食消费量仅指口粮消费量)，就能保证每个人的生存安全，但此时的营养水平将绝对低于卫生部门推荐的标准。若粮食人均供给量低于248.56公斤，则肯定发生了绝对的粮食危机和饥荒。
表2人均生存谷物总需求量[15](公斤/日)
谷物热量标准脂肪标准蛋白质标准最低需求量
玉米0.6971.970.8860.697
大米0.6934.091.010.693
标准粉0.6973.170.6690.697
其它粗粮0.6811.410.7890.681
计算结果如表2：
设π为粮食总量安全系数[16]，则：
π=q/s公式1
s=248.56，q为粮食人均产量
“1”是粮食安全的起点。π越高，则粮食总量安全系数越高，发生粮食危机的可能性越小，反之亦然。附表1显示了自1952年以来我国粮食总量安全系数的变化。从表中我们可以发现：①在绝大多数年份，我国的粮食总量安全系数是大于1的，表明粮食供给基本能满足人民的最低营养需求。但1962年的粮食总量安全系数低于1(仅为0.97)，1960-1962年恰逢我国三年自然灾害，中国境内发生了绝对饥荒。②1979年以后，中国的粮食产量增长很快，1984年粮食总量安全系数达到1.5；1985年国家进行农业产业结构调整，1985年国内粮食总量随之下降，当年粮食总量安全系数从1984年的1.58降至1985年的1.45，社会上出现了抢购粮食风潮；1988年前后出现的情况与此类似；因此，大家普遍把粮食总量安全系数“1.45”界定为粮食安全的经验转折点或粮食的经济安全点。当总量安全系数接近或低于1.45时，价格机制与经济系统可能发生紊乱，社会将出现恐慌。③从国家实行退耕还林政策以后，我国的粮食总量安全系数一直在下降，从1999年的1.63降至2003年的1.34，于是，2003年国家发生了粮价大幅度上涨。但与以往不同的是，本次粮食总量安全系数的下降虽然引起了政府及民众的普遍关注，但并未发生社会性恐慌与抢购，这固然与人们日益增强的购买能力密切相关，但国内日益完善的粮食市场购销体制也功不可没。尽管如此，国家还是有意识地缩减了2004年度退耕还林的规模，原因是随着退耕还林进程的推进及国内工业化速度的加快，国内粮食供给量将随之下降，粮食总量安全系数也将继续下降；而作为政府，有必要保持最低限度的粮食总量安全系数(1.45)，才不至于影响国家社会秩序及粮食市场的稳定。
附表11952-2003年粮食总量安全系数变化
年度人均粮食产量(公斤/人)粮食总量安全系数(％)
1952288.131.16
1957306.011.23
1962240.320.97
1965372.001.09
1970293.241.18
1975310.481.25
1978318.741.28
1980326.691.31
1984392.841.58
1985360.71.45
1987371.741.50
1988357.721.44
1989364.321.47
续附表1
年度人均粮食产量(公斤/人)粮食总量安全系数(％)
1990393.11.58
1991378.261.52
1992379.971.53
1993387.371.56
1994373.461.50
1995387.281.56
1996414.391.67
1997401.741.62
1998412.41.65
1999405.51.63
2000364.781.47
2001354.731.43
2002355.691.43
2003333.351.34
数据来源：《中国统计年鉴》历年，并经计算而得。
(二)粮食产量波动系数
粮食产量对粮食安全具有决定作用，但受天气、播种面积、生产投入等因素的影响，粮食产量总会出现波动。我们采用简单的趋势回归方法，计算出各年相应的趋势产量，当实际粮食产量与趋势粮食产量偏离较大时，说明粮食生产的稳定性较差，粮食安全水平较低；反之，当粮食的实际产量与趋势粮食产量偏离较小时，则粮食生产的稳定性较高，粮食安全水平较高。需要说明的是：①由于建国后一段时间内统计机构不完善，“”期间国家统计局被撤消，同时，1958-1962年又是非常时期，因此对粮食波动影响的研究选择从1963年开始。②国家在1999年开始试行退耕还林政策，并在2000年在大部分地区推广，作为一项对粮食生产影响较大的政策，如果不与其它年份区分，势必影响预测结论。因此，本研究设定了年份的虚拟变量，回归方程如下：
回归结果表明，从1963年到1999年，我国粮食大约每年增产955万吨。从2000年开始，我国粮食产量每年减产900万吨(需要说明的是，2000年至2003年只有四年时间，回归的可信度稍低)。据此测算出各个年度粮食总产量的变异率③(RatioofVariation)。其波动幅度用公式3表示：
从计算结果看(见附表2)：我国粮食总产量的变异率绝大部分保持在±5％的范围内，但个别年份变异较大，增产幅度最大的年份是1984年，增加了11.12％；退耕还林前，减产最大的年份是1977年，减幅为4.2％；退耕还林后，减产最大的年份是2003年，减幅达到3.12％。如果我们对附表2中的变异率按时代划分为1960年代、1970年代、1980年代、1990年代和2000年代前期，并对它们的变异率进行简均，可以看出，1960年代的粮食变异率平均为5.14％，1970年代为1.86，1980年代为3.28％，1990年代平均为1.3％，2000-2003年平均为-1.58％。由这些数字可以看出，我国退耕还林政策实行之前，粮食变异率均为正数，说明实际产量与预期产量之间呈正向偏离，但该数值一直在下降，表明二者之间的差异在缩小，说明粮食产量年度间变异率在缩小，粮食生产的稳定性较高；实行退耕还林政策之后，我国的粮食平均变异率为负数，说明实际产量与预期产量之间呈负向偏离，但偏离幅度并不大，说明退耕还林的推进虽然减少了国内粮食供给量，但这种减幅并不大，这也是我国推行退耕还林政策的依据所在④。
附表21963-2003年中国粮食总产量波动系数值单位：百万吨
年份实际粮食产量趋势粮食产量趋势值与实际值之差变异率RV％
1963166161.184.822.90
1964188170.7317.279.189
1965195180.2814.727.55
1966214189.8324.1711.29
1967218199.3818.628.54
1968209208.930.070.03
1969211218.48-7.48-3.55
1970240228.0311.974.99
1971250237.5812.424.97
1972241247.13-6.13-2.54
1973265256.688.323.14
1974275266.238.773.19
1975285275.789.223.24
1976286285.330.670.23
1977283294.88-11.88-4.20
1978305304.430.570.19
1979332313.9818.025.43
1980321323.53-2.53-0.79
1981325.02333.08-8.08-2.49
1982355.5342.6312.373.48
1983387.28352.1834.828.90
1984407.31361.7345.2711.12
1985379.11371.287.832.07
1986391.512380.8310.682.73
1987404.733390.3814.353.55
1988394.08399.93-5.85-1.48
1989407.549409.48-1.931-0.47
1990446.24419.0327.216.10
1991435.29428.586.711.54
1992442.66438.134.531.02
1993456.49447.688.811.93
1994445.1457.23-12.13-2.73
1995466.62466.78-0.16-0.03
1996504.54476.3328.215.59
1997494.17485.888.291.68
1998512.3495.4316.873.29
1999508.39504.983.410.67
2000462.18471.15-8.97-1.94
2001452.64462.15-9.51-2.10
2002457.06453.153.910.86
2003430.695444.15-13.46-3.12
数据来源：《中国统计年鉴》历年，并经计算而得。
(三)粮食外贸依存度
通过对粮食总量安全系数和粮食产量波动系数的分析可以看出，退耕几年来，我国已逐渐显示出粮食总产量下降的趋势。今后随着退耕规模的扩大，粮食供需缺口还将呈继续扩大的趋势。如果粮食供需之间的缺口全部由进口弥补的话，就需要考虑粮食外贸依存度这个指标了。
所谓粮食外贸依存度，即假设粮食供需缺口全部由进口来弥补时，粮食缺口占总需求量的百分比。一般认为，粮食外贸依存度在5％以内，表明一国粮食自给；在10％以内，表明粮食基本自给[17]。从附表3中可以看出，自20世纪80年代起我国的粮食外贸依存度一直在±4％之间波动(即使是实行退耕还林政策后的几年里)，表明我国粮食能够自给。值得注意的是，从1999年退耕还林后，我国粮食贸易一直处于出超状态，尤其是2003年，出超更为明显，并没有出现人们担心的由于退耕而造成供求缺口，从而出现大量粮食进口的情况。这似乎与我国的现实不符，2003年是我国粮食供求矛盾最突出的一年，当年粮食总产量43069万吨，总需求量48500万吨，明显属于供小于求，但却出口了1992万吨粮食。造成这一现象的可能原因是：①进出口的品种不同。②可能源于我国外贸进出口与市场信息之间存在时滞所致。③我国消化库存的种种举措使然。但这也从一个侧面证明了：退耕还林实行后的几年里并没有造成我国粮食大量短缺。
附表3中国粮食外贸依存度状况
年份粮食总产量(万吨)粮食总需求量(万吨)净进口(万吨)粮食外贸依存度(％)
1981325023448913493.91
1982354503591215344.27
1983387283738212383.31
198440731388217221.86
19853791137909-327-0.86
19863915139628-169-0.43
198740298401718912.22
198839408402468152.03
1989407554123210022.43
199044624424507891.86
199143529425482590.61
19924426641684-189-0.45
19934564942659-783-1.84
19944451042385-425-1.00
1995460624314319674.33
199649000440649592.18
199749417494504160.84
19985123050049-500-0.99
19995083950364-399-0.79
20004621847710-1063-2.23
20014526448450-532-1.1
20024570648000-11982.5
20034306948500-1992-4.11
注：负值表示出口依存度，正值表示进口依存度。数据来源：《中国经济统计年鉴》(1982-2003)，中华人民共和国国家统计局。，经计算而得。
(四)粮食库存水平
粮食库存的多少是衡量一个国家粮食安全与否的重要指标。根据FAO的定义，在新的作物年度开始时，库存粮食占本年度粮食消费量的17％即为粮食安全系数。那我国国有粮食部门究竟应保有多少粮食库存量才是最安全的？我国粮食储备长期被看作机密信息，库存数据也通常不公开发表。但仍然有很多学者从各种渠道、各种信息综合地做出自己的判断：我国20世纪50年代以来，粮食安全系数呈现逐年上升趋势，20世纪90年代年平均已达34.8％。而世界粮食安全系数1996-2000年平均仅为16.5％[13]。为缓解这一局面，我国自1999年下半年起开始实施退耕还林工程，并加大了陈化粮的处理力度，再加上近两年来有意识地减少收购、增加销售，国家粮食库存明显减少了，但我国粮食保障水平仍然很高。根据测算，2003年末我国国有粮食库存18000亿公斤(粮食安全系数仍超过30％)，农户人均存粮506公斤，全国农民存粮达38900亿公斤。如果将国库粮食和农民存粮合计起来为56900亿公斤⑤。
如果按照粮食年消费量49000亿公斤计算，2003年末的粮食库存水平超过消费量，粮食保障水平仍然较高。需要说明的是，从2001年起，联合国粮农组织对粮食结转库存量的统计口径有所变化，不再以粮食库存安全系数作为衡量世界粮食安全的主要标准了。因此，该系数的高低对今后的粮食生产已不再如过去那样重要了。
以上通过宏观粮食安全的四个指标考察了退耕还林前后我国粮食安全状况的变化，可以初步得出这样的结论：自1999年试行退耕还林政策至2003年四年里，我国粮食安全水平确实发生了一些变化，但变化幅度在可接受范围之内，说明退耕还林政策的执行暂时没有影响到我国的粮食安全。但由此判定退耕还林政策并不会影响我国的粮食安全还为时尚早，这是因为，自1999年至2003年里我国一直有比较雄厚的粮食储备作为后盾。而今后，随着退耕还林规模的继续扩大，我国的粮食库存和粮食供给将继续下降，这是否会从根本上影响我国粮食供给从而威胁到国家粮食安全呢？如果答案是肯定的，那么今后怎样的退耕还林规模才是最适度的呢？
三、退耕还林对我国粮食安全的长期影响评价
生态环境恶化已构成我国粮食生产持续增长的瓶颈。要逆转生态环境恶化的趋势，就必须停止毁林开荒，实行退耕还林。但退耕还林需要粮食供应的支持，只有国内粮食供应稳定增长，才能减少退耕还林地复耕的可能。因此，从长期看，在积极发展粮食生产的前提下，处理好退耕还林与粮食生产的关系，解决好怎样退、退多少的问题是非常重要的。
(一)灰色预测模型的选择和指标确定
1.预测模型(GreyModel，GM)的选择
预测是对尚未发生或目前不确定事件的科学推测，是对客观事物未来的预先推测。GM(1，1)模型是最常用的1种灰色模型，它是由1个只包含单变量的一阶微分方程构成的模型：
2.指标的确定
退耕还林工程应该在不影响我国粮食安全并能够改善生态环境的原则下进行，因此应确立科学的退耕面积及退耕进度。本研究根据灰色预测系统、选择人口、粮食总产量、粮食单产和人均最低消费量4个指标建立GM(1，1)模型，对未来10年全国的人口、粮食总产量、粮食单产和人均粮食最低消费量进行预测，并根据模型求出人均粮食最低消费增长率(P)和人口增长率(r)，导出退耕还林面积公式，进而计算出全国各年的退耕面积[18]。
(二)全国各指标的GM(1，1)模型的建立
1.人口预测GM(1，1)模型的建立
根据全国1990-1999年国民经济统计资料和建模原理，可得到我国人口预测模型如下：
R(t+1)=11130533.03e0.01±11016200.03
公式6
2.粮食总产量GM(1，1)模型的建立
根据全国1990-1999年国民经济统计资料和建模原理，可得到我国粮食产量预测模型，如下：
D(t+1)=1913628.9e0.022±1869004.93
公式7
3.粮食单产GM(1，1)模型的建立
根据全国1990-1999年国民经济统计资料和建模原理，可得到粮食单产预测模型，如下：
L(t+1)=206509.68e0.019±1869004.93
公式8
4.人均最低粮食消费量GM(1，1)模型的建立
根据建模原理，可得到人均最低消费量预测模型：
G(t+1)=31900.57e0.012±31507.47公式9
根据以上人均最低消费预测模型可得到我国人均粮食消费增长率为1.2％，人口增长率为1％。
(三)最大退耕面积的确定
设退耕年限为a，直到a年为止使退耕后的人均粮食占有量恰好满足人均最低粮食消费量，根据上面得到的GM(1，1)预测模型，可以求得第n+i年的人均粮食占有量和人均粮食最低消费量，那么可得到第n+i年的人均粮食最大剩余量(-)。因此可得到第n+i年最大退耕面积，等于除以第n+i年粮食单产，再乘以总人口，除以a年进行平均分割。其公式如下：
：人均粮食占有量；：人均粮食最低消费量预测值；：粮食产量；人口增长率。
根据以上公式的初算结果对1990-1999年可能的、可供退耕的土地面积进行GM(1，1)模型预测，得到以下结果：
对当前模型的评价：C=0.3471很好p=1.0000很好
附表4的结果表明该模型预测效果很好，因此可以用其来预测到2010年为止各年最大的退耕土地面积(详见表3)。通过公式10得到了到2010年时，人均粮食占有量恰好满足人均最低粮食消费需要时，我国最大的退耕还林面积。
附表4最大退耕面积模型的验证表
单位：万公顷序号观察值拟合值误差％
X(2)43.2332743.36517-0.1319-0.30509
X(3)45.8570544.4631.394053.03999
X(4)45.4811445.58862-0.10748-0.23632
X(5)44.6969446.74274-2.0458-4.57704
X(6)46.7877947.92608-1.13829-2.43288
X(7)50.8993849.139371.760013.45781
X(8)50.7874250.383380.404030.79554
X(9)52.4738851.658890.814991.55313
X(10)52.0444152.96668-0.92228-1.77209
数据来源：作者计算而来。
表3我国2000-2010年每年最大退耕面积
单位：万公顷年份20002001200220032004200520062007200820092010
退耕面积53.3155.6857.0958.5460.0261.5463.164.6966.3366.368.01
数据来源：作者计算。
从表3可以看出，从长期看，在保障国家人均粮食最低消费的基础上，到2010年为止中国最大退耕面积累计为675.61万公顷，每年的退耕规模应在上年度的基础上做小幅度调整，不应该出现大幅增加或减少的情况。因为无论是大幅度增加还是减少，都会产生很多的负面影响，如农民对政府的信任度下降、财政负担加重等。
四、结果及讨论
(一)从短期看，退耕还林的实施并没有严重影响我国的粮食安全
通过对宏观粮食安全评价四个指标的分析可以看出：从总量上看，退耕还林实施后几年来，我国的粮食总量安全系数一直在下降，2003年尤其低，仅为1.34，明显低于国家粮食经济的安全点，国内的粮食供应一度处于短缺状态，但我们并不能将这一切完全“归罪于”退耕还林的实施。一个比较可信的数据是：从1998年到2003年，我国粮食产量减少了500亿公斤，由于工业化、城镇化而导致的耕地面积减少及农业产业结构调整是主要原因，而因退耕还林减少的粮食产量所占比例很小。1998-2003年，没有退耕任务的江苏、广东和福建三省粮食产量减少300亿公斤，占全部减产产量的60％⑥。退耕还林后，粮食产量波动系数虽然为负数，但波动系数的幅度并不大，说明虽然退耕还林在某种程度上造成了粮食产量下降，但产量变动在可接受范围内；粮食外贸依存度上的考察更加验证了这一结论：即退耕还林后，粮食出口反而比以前增加了，这虽然有些奇怪，但至少证明退耕还林工程的推进并没有导致国内粮食供求短缺；粮食储备的变化也证明，即使在我国退耕还林工程推进的几年后，我国的粮食保障程度仍然处于较高水平。通过以上四个指标的分析可以看出，退耕还林从短期看并没有影响我国的粮食安全。然而，这并不说明退耕还林工程以后也不会影响国家的粮食安全。因为随着退耕还林工程的继续推进，国家粮食库存及国内粮食生产量的减少，粮食短缺在某种程度上必然存在。因此，依据粮食供求关系的变化，对今后退耕还林进程调整就显得非常必要了。
(二)从长期看，退耕还林工程推进的速度有些偏快，对其进行适当的调整是必要的。
灰色预测结果表明，从2000年至2010年，在满足人均最低粮食消费量的基础上，我国所应完成的、最大的退耕还林面积为675.61万公顷。而根据我国退耕还林的设计目标，到2010年，我国需完成退耕地造林1466.67万公顷。这与我们的预测结果存在很大差异，是什么原因造成了这个差距呢？我们认为有二点原因。
1.目标设定值过高是造成预测值与实际值差距过大的原因之一。以第一阶段任务为例，国家计划到2005年完成退耕地造林1133.33万公顷，到现在为止计划完成得怎样呢？1999年是我国实行退耕还林试点年，国家率先在陕、甘、川三省试行；2000年扩大到长江上游、黄河上中游为重点的17个省(区、市)和新疆生产建设兵团，2001年试点进一步扩大到中西部地区的20个省(区、市)和新疆生产建设兵团，三年来累计完成退耕地造林120.61万公顷；2002年，退耕还林工程在25个省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团全面启动，全年共安排退耕地造林任务264.67万公顷；2003年，国家安排退耕地造林336.67万公顷⑦；当年国内出现了粮食价格大幅上涨，于是，2004年国家大幅度地收缩了退耕还林规模，当年仅安排退耕地造林任务66.67万公顷；2005年略有提高，完成退耕地造林84.59万公顷⑧，这样，从1999年至2005年，我国累计完成退耕地造林873.21万公顷⑨，这与第一阶段完成退耕地造林1133.33万公顷的目标也还存在很大差距。这说明我国退耕还林中的确存在设定目标过高而造成计划无法完成的情况。
2.研究的前提假设不同是造成预测与实际值差距过大的原因之二。我们的研究结论是在粮食总产、单产、人均粮食最低消费及人口变化基础的模拟结果，而国家制订的目标是以现有坡耕地数量全部退耕为基础制定的，二者存在一定的差距是可能的。
尽管如此，在国家财力、物力允许的情况下，如果国家希望将所有的坡耕地退出耕种以改善我国的生态环境，那么可以通过延长退耕年限的方法将退耕还林工程进行到底。
注释：
①本结论是黄季焜在2004年11月7日在“小农户、大市场与全球化”国际研讨会上的发言。
②这个标准是依据1990年中国预防医学会的标准计算而得，这个标准仅指维持人体基础代谢所需的能量，因此它低于1993年通过的“九十年代中国食物结构改革和发展纲要”中规定的“每人每日2600卡热量、72克蛋白质和72克脂肪的标准”。
③变异率是经济实际观察值对其长期趋势的偏离，偏离的幅度越远，经济的波动幅度就越大，经济运行的稳定性就越低。用变异率指标可以大致反映特定时点上经济变量的稳定程度。
④坡耕地粮食产量比较低，对全国粮食产量影响不大。全国大于150的坡耕地平均亩产仅118公斤，遇上干旱等自然灾害，很多地方连种子都收不回。因此，坡耕地和沙化土地退耕对全国粮食供求平衡影响并不大。
⑤数据来源于：中国宏观经济信息网“湖南统计局”，2004年10月28日。
⑥该数据引自2004年10月14日国务院西部开发论坛记者招待会：李子彬答记者问。
⑦这组数据来源于国家林业局副局长李育材在2003年8月1日退耕还林工作座谈会上的讲话，有删节。
⑧数据来源于：《2005年中国国土绿化状况公报》，新华网北京2006-03-11电。
⑨这个数据是1999-2005年退耕地造林面积的加总，乃作者计算而得。
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为解决粮食安全问题，我国采用了发展石油农业的方式，通过高投入、高能耗努力提高粮食生产能力，实现粮食供求基本平衡；与此同时，由于我国生态农业的发展刚刚起步，政策理论研究、生产经营和管理体系方面都存在不足，还徘徊在小规模、低转换、微效益的传统生态农业阶段，因此，要将生态农业与粮食安全协调发展还存在诸多的困难与问题。
1.法律与政策不够健全，缺乏有力的激励机制
目前，我国缺乏全国发展生态农业的纲领性的文件，全国性生态农业建设法规条例还未制定，仅依靠《全国生态农业建设技术规范》等指导性文件进行生态农业建设，政策激励机制不健全，传统生态农业建设无法取得独立的财政扶持，资金渠道有限,建设项目难以全面展开，长期处于初级阶段。而以粮食安全为发展主题的生态农业则更是缺乏规范、政策与相应的激励机制。近年来，国家为保护农民种粮积极性，实施了粮食收购最低保护价收购政策，又实施了良种补贴、农资综合补贴、订单奖励、农机购置和作业补贴等扶持政策，在一定程度上保护了种粮农民的收益，但是，随着土地承包价格上涨、生产成本提高等因素，种粮效益仍然很低。如以杭州市萧山区普通的粮食承包大户为例，如承包100亩大田，种植一季春粮和一季晚稻，一年的净收入一般只有4万元左右，收入不但低于其他产业，也低于农业中其他如花卉苗木、养殖等行业。同时，对于粮食生产实行生态农业的生产方式，由于政府没有额外有效的政策激励机制和保障措施,经济效益难以保障，因此农户对生态农业与粮食的协调发展的积极性普遍不高。
2.理论技术体系不够完善，缺乏农业技术人才
要将生态农业与粮食生产、粮食安全协调起来，是一个复杂的系统工程，需要严密的理论支撑与深入的研究、实践。要将农、林、牧、副、渔业各大类、以及个小类综合起来，需要包括农学、林学、畜牧学、水产养殖、生态学、资源科学、环境科学、加工技术以及社会科学在内的多种学科的支持。而且我国领域广阔，地理环境各不相同，不能简单的将一个地方、区域的经验搬到另一个地方的经验。同时，我国农业劳动人口科技素质偏低,农村科技人员严重缺乏。如杭州市萧山区江东生态循环农业示范区，核心区面积2万亩，有农业企业32家，这些企业普遍反映科技人才难以留住，主要原因是农业工作辛苦、报酬低，企业偏小职业发展空间小，位置偏僻、生活艰苦等。因此，要将生态农业与粮食生产有机结合的效益发挥出来，难度很大，需要不断的摸索、实践与创新。
3.农业经营规模小，市场化水平不高
农村实行家庭联产承包责任制，农村耕地平均分配到农民身上。耕地分配到户后，在保证了农民平均分得了一份土地的同时，也影响了土地的规模经营与经营效益。虽然经过一定程度土地流转，但流转毕竟数量偏少，农户经营规模依然偏小，如经济较发达的杭州市萧山区，到2009年已流转的占总耕地面积的48.2%，其中50亩以上的大户数只为1.1%。与此同时，我国农业市场化水平还不高，表现为市场主体发育程度低，农产品市场体系不完善，信息化建设滞后等问题。因此，农业生产整体很难达到规模经济，市场化、商品化、产业化水平不高，制约着生态农业与粮食生产规范化、规模化与社会化发展，难以体现生态农业与粮食生产协调发展的经济、社会与生态效益。
4.农业公共服务能力有待提升，技术推广力度有待加强
经过多年来的努力，农业公共服务体系建设取得了一定成效，呈现良好的发展态势。但与现代农业的发展要求、与广大农民的服务需求相比，还有较大差距。主要表现为一是经费投入不足，如基层工作经费保障机制还没有建立起来，开展试验示范、检验检测、技术培训、进村入户的日常工作费用在很多地方还没有落实；条件建设投入不足，设施设备缺乏，服务手段落后。二是运行机制不规范,如一些地方管理体制不顺，乡镇农技人员在编不在岗，主要精力从事乡镇其他工作，业务工作难以开展；一些地方责任机制不健全，没有把公益性职能细化到每个岗位和人员，很多工作没有落到实处，农技人员的积极性没有充分调动。三是人员素质亟待提高，基层农技人员队伍老化，专业人员进不来，新生力量补充慢，部分地方已出现人才断档；现有人员培训跟不上，知识更新不及时，业务能力与生产需求有较大差距。因此，农业生产新技术、新品种、新模式推广力度不够，在生态农业与粮食生产发展中的技术培训、指导力度也欠缺，已很大地影响了生态农业与粮食安全的协调、可持续发展。
二、推进生态农业与粮食安全协调发展的思路与措施
在环境污染日益严重，食品安全问题频发以及粮食安全问题越来越突出的现实压力下，生态农业与粮食安全协调发展迎来了新的机遇。今后一个时期，既是传统农业向现代农业转变的时期，也是生态农业与粮食生产由各自发展向协调发展转变。为此，我国要紧紧抓住这个有利时机，健全法律与相关政策，完善理论与技术体系，培育农业生产主体，推广应用农业技术，提升公共服务能力，促进生态农业与粮食安全协调发展，加快实现农业现代化和“四化”同步发展。
1.健全法律、相关政策与激励机制
我国在粮食生产上的法律、法规与激励政策相对比较健全，但在生态农业发展上还相当欠缺。为此，我国要参考国际上发展生态农业成功的做法，借鉴确保粮食安全的一些有效经验，在深入的客观分析和农民意愿研究基础上，完善推进生态农业以及生态农业与粮食安全协调发展的法规体系，建立相应的约束机制，规范农业生产者、管理者的行为。要将现代高效生态农业与粮食生产的有机结合，与一般的农业相比，具有更强的正外部性，承担着更大的机会成本,弥补的办法就是实施扶持政策，建立激励机制，通过有力的政策扶持、项目推动和保障措施，提升生态农业与粮食安全协调发展的经济效益。
2.完善相关理论与技术体系
要持续快速地推进生态农业与粮食安全协调发展，需要有科学的理论与技术体系相支撑。为此，需要从学科上加强对生态农业以及与粮食生产相结合的理论的重视，加强跨学科和跨领域的探讨和研究，发挥各门相关学科和理论的优势，促进生态农业这一系统工程的综合发展。基于我国各地的气候特点、地理环境、自然条件等方面均存在较大的差异，在研究相关理论与技术体系时，不能照搬国外，更不能闭门造车，要与各地的实际相结合，要加强产学研三者的结合，要关注实施中所面对的具体问题，加强理论的问题意识和实践意识。要通过科技发展促进经济进步，通过经济效益的提升推动理论的发展；以实践为指向推动理论的完善，以理论为指导推动生态农业与粮食安全协调发展实践的深化。
3.积极培养农业科技人才和实用人才
要发展现代农业，推进生态农业与粮食安全协调发展，人才是关键。要注重提高农业人员、劳动者的文化知识水平，加强专业素质和科技素质。一方面要发挥农村现有培训机构、基地作用，推动高校和科研院所到农村一线开展培训和技术推广，通过系统性和针对性农民素质培训、农村实用人才培训和技能培训等，提升农业生产、管理人才专业水平和能力。另一方面，政府和农业企业要出台政策、改善环境，让专业人才愿意到农业企业去就业、创业，使专业人才在农业企业中有较大的锻炼空间和发展平台。此外，要充分发挥各级农村实用人才的示范和传帮带作用，使农业生产人员整体素质得到提升，并涌现出一批有理论、有知识和实践能力的专业人才，为推广、应用农业科技、促进农业企业更好发展提供有力的技术、人才支撑。
4.积极推广应用农业新技术和节水技术
要加强生态农业与粮食生产集成技术的科技攻关，推广应用优良品种，创新农作制度；推广节约型农业技术，如测土配方施肥、病虫害绿色防治等技术；施用有机肥和生物农药，减少化肥农药用量；推广雨污分流、干湿分离和设施化处理等先进适用的污染防治技术；推广太阳能、风能、地热能和生物质能等清洁能源开发利用技术，减少煤电消耗，促进节能减排。同时，要提升农业水利设施水平，完善田间排灌体系，推广应用微灌、喷灌、低压管道输水等节水技术，推进农业用水循环利用。
5.切实保护和改善生态环境要严格执行
保护基本农田、标准农田以及林地、湿地、水域、海岛、滩涂等各项规定。加强耕地地力培肥，深入实施标准农田质量提升工程，强化新垦造耕地和围垦土地的改良和培育。规范农业生产过程，科学评估农业生产及投入品对土壤、水、大气环境的影响，加强耕地质量定位监测点建设和动态管理，开展耕地质量状况监测和评价，建立完善耕地质量监测网络体系和耕地质量长效管理机制。要强化农业执法监管。严格管制乱用、滥用农业投入品，加强生活垃圾和污水治理，保护农业生态环境。
6.提升农业市场化、产业化水平
要推进生态农业与粮食安全协调发展，发展农业经营主体、促进土地流转、完善市场体系尤其重要。一是要以工业的理念经营农业，创新农业经营机制，坚持市场化运作、企业化管理、社会化服务的原则，发展壮大农业企业、农民专业合作社和农业大户，积极培育适应现代农业的经营主体。二是要按照依法、自愿、有偿的原则，加强土地流转的财政扶持力度，落实有针对性的激励与优惠政策；健全市场化运作的土地使用流转机制，改善土地流转的环境，完善农村社会保障体系，促进农业自愿向生态农业、粮食生产集中，提高生态农业及粮食生产规模化、集约化水平。三是要加强市场体系建设，促进农业生产要素、农产品流通，特别要发展规范绿色市场，促进生态农产品批发、流通，通过绿色产品市场来提升生态农业与粮食生产相结合的经济和社会效益。
7.不断提升农业公共服务能力
