[关键词]合作治理；服务型政府；非政府组织；公共服务
中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：1008410X（2014）05009907
在社会科学的学科概念体系中，治理概念被运用于全球治理、国家治理、地方治理、城市治理、公司治理乃至大学治理等诸多领域。治理概念的广泛运用一方面说明治理理论具有极强的解释力和科学价值，另一方面也说明治理概念理解的多样化和模糊性，以至于寻找一个统一的“治理”概念具有一定的挑战性。“治理只是晚近方才进入社会科学的标准英语词汇之内，并且在不同的外行圈子里成为‘时髦词语’的。即便现在，它在社会科学界的用法仍然常常是‘前理论式的’，而且莫衷一是；外行的用法同样是多种多样，相互矛盾。”[1]因此，对治理概念的澄清与定义既有利于治理理论的广泛运用，也有利于政治学、公共管理学、经济学等社会科学的进一步发展。特别是在我国进一步深化改革、建设服务型政府的关键时期，重新梳理治理概念的定义与内涵具有一定的现实意义和学术价值。基于此，本文在回顾不同理论视野下治理概念的基础上，尝试从服务型政府理论视角对治理概念进行新的认识和解读。
一、经典治理定义：
来自全球治理委员会的观点治理概念的广泛传播与世界银行等国际组织对治理的重视与运用有关，世界银行提出的治理概念对治理理论的传播和治理概念的形成有较大的影响。世界银行的治理概念主要是针对发展中国家出现的“治理危机”而提出的，其核心内容是实现良好治理，即达到自由、平等、尊重人权、司法独立、政府清廉、自由市场、选举民主、扩大和鼓励私营经济的管理状态。譬如，世界银行在1989年《撒哈拉以南非洲：从危机到可持续发展》的报告中用“治理危机”形容非洲政治经济社会发展状况，在此基础上世界银行提出了自己的治理框架以促进非洲等发展中国家政治和经济改革；同时，联合国等国际组织也对欠发达国家和地区提出了发展市场经济、实行自由贸易、推行经济社会改革等“善治”的标准，作为国际援助和债务减免的前提条件。显然，世界银行等机构所谓的“治理”实质是推行西方发达国家的价值观和政治制度，将资本主义的政治、经济和社会制度移植到发展中国家，使发展中国家实行经济的自由化和市场化、政治的民主化和社会的自治化。通过“治理”这样一个中性的词汇，世界银行等国际组织能够实现治理理论的传播和实施，同时也促使治理概念内涵进一步拓展和深化。
在各种关于治理的概念定义中，联合国下属机构成立的“全球治理委员会”对治理的界定较为经典和权威。在《我们的全球伙伴关系》报告中，全球治理委员会认为治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它使相互冲突的、不同的利益得以调和同时采取共同行动的连续的过程[2]。显然，全球治理委员会的治理概念不同于世界银行的观点。这个治理概念具有三个特点。一是制度设计的非规则导向。全球治理委员会认为治理并非强调制度约束，而是重视符合人们利益、基于公众同意的各种正式或非正式的制度安排。二是治理的协调导向。治理不是强调一种控制导向，强制性的权力在治理中没有发展的空间，治理更多的是参与主体协商的结果。三是治理的主体是由多元化的主体构成。治理主体既可以是政府等公共部门，也包括非政府组织、私营组织。多元主体的共同参与是治理的重要特征。概言之，治理是一种不同于传统统治型的管理方式，它追求在主体、制度、方式和过程等诸多方面实现管理的创新。正因如此，治理概念才为各学科所关注且不同学者对治理概念进行不同视角的分析。
二、治理概念的多重解读治理概念自产生以来，不同学者从不同的视角对其进行了分析，其含义不仅突破了原初治理的含义，同时与经典的治理含义有所不同。目前比较有影响的概念分析主要来自于政治学、公共管理学、经济学等学科对治理概念的解读。
（一）政治学视角下的治理概念：来自多元主义和社团主义的观点
从政治学的视角出发，治理意味着治理主体的多元化与公共权力的分散化，它意味着国家与社会的合作，同时意味着不同治理主体围绕共同目标要进行协商与合作。一方面，治理主体的多元化在本质上是一种多元主义的观点，多元主义着重强调多元主体间的竞争，主张通过政治结构的分化实现政治权力的分散化，不同政治与社会团体在政治和社会领域进行竞争，从而防止国家权力的滥用和对社会权利的侵犯，达到国家与社会的均衡[3]（P261）。库伊曼等人认为，治理概念所强调的是，存在这样一个没有外部强力支配的结构和秩序，其功能的发挥有赖于多种彼此之间发生联系的不同行为者之间的互动[4]（P64）。格里・斯托克则指出，治理就是挑战按照正式制度与宪法去理解政治体制的传统统治方式，治理实际上促使人们注意到志愿组织和私营部门日益卷入公共服务供给和参与战略决策这一现实，治理强调来自于政府部门，但又不限于政府的多种行动者与社会公共部门[5]。另一方面，治理强调多元主体的合作，这实际上是一种基于社团主义的观点。社团主义又名法团主义、统合主义等，它主要强调国家与社会的合作，通过公民社会组织与国家的合作把社会利益统合到国家的决策结构中来。合作主义能够使分散的利益有序组织起来，参与到公共政策的制定过程中去，同时通过制度化的参与使国家权力获得合法性和控制权[6]（P7）。治理是基于这样一种共识：现代社会变得极其复杂，它是由各自独立而又不同的子系统组成，这些社会部门组织起来，制定自己的标准，保护自己的资源[7]，在此基础上实现国家与社会的合作。与传统的统治相比，现代治理则是一个权力双向良性互动的过程，公共事务的有效管理更加需要公民社会与政府之间的有效合作与良性互动[8]。从以上分析可以看出，治理显然试图融合多元主义和社团主义的观点，既突出公民社会对国家和政府的制约和竞争作用，同时更强调二者的合作，以解决纯粹一元化治理所产生的治理失效。
从政治理论的视角理解治理，其内涵包括四点。其一，治理突出民主和自治的价值。治理在一定意义上是对民主理论的扬弃，它强化了民主的价值，提倡公民及公民组织对政治生活的参与。治理在一定程度上摆脱了现代政治设计所造成的精英政治的弊端。治理兴起的原因之一是公民社会的兴起，治理的题中之义包括一个成熟的、自治的公民社会，公民社会的自治对于治理具有重要价值。所以罗茨认为，治理意味着统治过程、统治条件乃至统治的涵义业已发生了改变，在一定意义上，治理实际上是一种自主治理网络和组织间的网络[9]。其二，治理强调政治权力的下移和权力运行的双向性。与传统的统治不同，政府不再是权力的唯一来源，非政府组织、私营组织同样会成为权力的来源。无论是公共机构还是非政府组织等社会组织，只要得到同一层面参与者的认可，都能成为这一网络的权力中心，因此，治理不但意味着权力的分散化，而且也表示权力自下而上运行的可能性。其三，治理突出制度的合法性。治理不但重视正式制度的安排，更注重那些基于参与者接受认可的非正式制度的安排。治理强调的是制度的合法性，只有制度建立在沟通协调与广泛认可的基础上，才能发挥它应有的作用。其四，治理意味主体的多中心化。本茨认为，治理通常表示一种不存在权威决策的集体行动，它包含政策制定中的公共部门和私人部门广泛的合作，也包括社会部门的自主管理[10]（P323）。简言之，治理在本质上是多中心主体的共同治理，它通过多元主体的优势互补，力图最大限度地实现公共利益。
（二）新公共管理视角下的治理概念：来自管理主义的解读
从新公共管理的视角出发，治理是指把市场的竞争激励机制与商业部门的管理方法或手段引入政府行政和公共服务提供机制之中。一方面，新公共管理主张引入竞争机制，用市场的力量来改造政府。在公共服务的供给中，引入私营部门、非政府组织等主体，促使不同主体之间进行竞争以缩小政府规模和提高公共服务供给效率。另一方面，新公共管理信奉管理主义哲学，主张管理就是管理，它认为管理主义既适用于私营部门，同样也能够在公共部门发挥功效。波利特认为，新公共管理实际上是把古典泰勒主义所强调的管理原则运用到公共行政领域，即把商业部门的管理理念、方法和技术移植和应用到公共部门之中，以实现公共部门的再造[11]（P57）。在奥斯本看来，治理就是使政府变得更加有效而对政府的重塑过程，是用企业家精神来改革或重新塑造政府，即把企业管理的精髓应用到公共部门，通过改变政府部门的管理模式和机制，实现提高政府效能的目的[12]（P36）。
显然，在新公共管理视野下，治理的内涵迥异于政治学视角的解读。其一，新公共管理视野下的治理具有鲜明的效率至上价值取向。这种效率取向体现在行政改革以经济、效率和效益为追求目标。无论是在公共服务上引入多元竞争主体，还是在管理手段上引入绩效评估，新公共管理的主要目标是提高政府效率和公共服务的质量。其二，治理意味着打破公共官僚制对公共事务的垄断。新公共管理主张在公私部门之间展开竞争，以提高公共服务的效率和缩小政府的规模[13]。因而，非政府组织和私营部门等非公共官僚制机构也成为公共服务的提供主体之一，同时，改革中产生的执行机构和半自治机构也突破了传统官僚制的形态。概言之，治理包含着打破公共官僚体制，从而形成公共管理主体多元化格局的内涵。其三，以“任务驱动”的政府代替“规章驱动”的政府。奥斯本认为政府部门往往被大量的规章制度和预算程序所束缚，企业家政府是有使命感的政府，应该摆脱各种繁文缛节的束缚，授予管理者自主管理的权力，建立一种任务导向的政府[12]（P9099）。与政治学视角下强调制度的合法性不同，新公共管理更加强调去规则化取向。其四，注重管理手段的多样化。与传统官僚制使用行政手段和公权力提供公共服务不同，新公共管理更注重多种管理手段的运用。在公共服务提供方面，用合同竞争外包取代政府内部垄断供给行为；通过绩效评估等管理手段实现对公共管理的结果管理，纠正传统官僚制重投入而效率低下的弊端；在提供公共服务中引入“公民”，注重消费者导向，给公民选择公共服务提供者的权力，增加政府对公民的回应性。
（三）经济学视角下的治理：来自新政治经济学的分析
经济学视角下，治理意味着打破政府在公共物品供给中的垄断，在制度安排上引入自主治理和多中心治理体制，实现公共决策的民主化和公共服务供给的多元化。在罗茨看来，新政治经济学的治理是不同经济行为主体之间相互协同与连续互动的政治经济过程，它以批判的视角和工具论的方法来分析解决治理中的协调问题，检验与分析了政府经济管理中市民社会、政府、市场之间日益模糊的界限与关系[14]（P5490）。具体而言，治理主张在政府决策、公共服务和公共物品供给中引入竞争机制、自主治理和多中心治理体制。公共选择理论学者认为，由于政府官僚制的垄断地位、激励机制的缺位、政府的自利倾向和监督信息的不对称等，往往存在政府失灵现象。而治理政府失灵的根本措施是打破公共部门的垄断，以市场机制对政府进行改造，在政府中引入竞争机制进行公共服务的市场化改革等。同样，有学者主张治理表示在公共物品供给与管理中采用自主治理和多中心治理等新的制度安排。奥斯特罗姆认为，对于公共池塘等公共物品，由于存在集体行动的困境、公地悲剧和囚徒困境等问题，所以，无论是私有化或国有化措施都不是理想的解决方案，在政府和市场之外实际上还存在着新的治理模式，即公共池塘资源的拥有者们能够以一种自组织的形式进行自主治理。大量案例表明，在遵从清晰界定边界、建立明确权利义务的规则、构建科学的冲突解决机制、实行分级制裁、设立积极监督制度等原则进行自主治理的情况下，公共池塘资源制度设计较为有效[15]（P108）。虽然这些原则并不能必然导致更加复杂问题的有效解决，但的确能使集体行动和监督问题将更加容易和有效[16]（P267）。对于基础设施等公共物品，奥斯特罗姆认为，集权体制和分权体制这两种单中心制度安排都有其无法克服的弊端，因而应该采用一种多中心的制度安排。多中心治理主张在公共管理中使用分层次、分级别、多步骤的多元制度安排，倡导国家、市场和非政府组织等社会组织在公共事务的管理上实现沟通与合作。多中心治理以社群组织自发秩序形成的自主治理结构为基础，形成多中心的、多层级政府的权力安排制度体系，从而最大限度地克服集体行动的机会主义行为，实现公共事务的可持续发展和公共利益的实现[17]。从以上分析可以看出，自主治理的社群组织、多中心的治理主体、竞争机制的引入等是新政治经济学视野下治理的主要构成元素。概言之，新政治经济学通过引入多中心的制度安排和竞争机制，实现公共事务治理的制度优化。
（四）其他视角下的治理分析
除上述视角之外，也有学者从社会资本和公司治理的视角来审视治理。从社会资本的视角看，社会资本的积累与再生产是治理的重要前提，良好的治理必须以社会信任、社会网络和社会规范的重建为基础。在社会资本理论的代表人物科尔曼等人看来，社会资本具有公共物品的性质，在一定意义上，社会资本不仅对社会个体有利，而且有利于摆脱集体行动的困境。社会资本是个体或群体共有的一种社会结构性资源，它主要蕴涵于人际关系和社会结构之中。“与社会结构的特征一样，社会资本对其受益者而言，不是一种私有财产”，社会资本“这种社会结构不仅使积极参与建立规范的受益，而且使处于相应结构中的所有人受益”[18]（P369）。帕特南也认为，社会资本是一种公共物品，它来源于社会团体在本质上是国家的财产。社会资本不仅能够促进公共利益的实现，而且能够有效预防社会成员自利和欺诈等机会主义行为，高社会资本累积能够对经济发展和政府效能有积极的促进作用[19]（P133134）。因此，社会资本理论下的治理意味着鼓励人民参与各种公民社团组织，在此基础上建立良好社会信任关系、规范体系和公民参与网络，从而最大限度地促进政治经济的和谐发展。
此外，也有学者从公司治理的角度理解治理。公司治理主要是指管理、控制和监督企业运行的一种管理制度，它从微观和个体视角对私营部门的组织管理进行分析。
三、治理概念再解读：基于服务行政的视角以上不同学者关于治理的定义有两个基本特点：一是基于西方国家的政治经济背景下对治理进行概念分析；二是从各自的学科视角对治理进行理论阐释。但西方国家在治理理论上的话语霸权和全球治理强势推行，“其危险在于，削弱国家和政府在国内和国际治理中的重要作用，客观上有可能为强国和跨国公司干涉别国内政、推行国际霸权政策提供理论上的支持”[2]。因此，对于治理概念，有必要对其进行批判分析，基于我国的国情，用本土理论对其分析解读。由于服务型政府理论是我国学者基于我国改革实践和风险社会的时代而进行的理论创新，而且党的十报告明确指出，我国行政体制改革的方向是要建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府，所以有必要用服务型政府理论对治理进行阐释和分析。
张康之认为，根据人类社会的历史发展进程，社会治理模式分为农业社会的统治行政、工业社会的管理行政和后工业社会的服务行政。统治行政是以权治为主要特征的治理模式，管理行政是以法治为主要特征的治理模式。在工业社会低度不确定性和低度复杂性的社会现实面前，管理行政能够发挥有效的社会治理作用；但是，当高度不确定性和高度复杂性的后工业社会来临之际，管理行政面临着失效的风险，取而代之的是服务行政。因此，基于服务型政府理论，笔者对治理做出以下解读与诠释：治理在本质上是属于合作治理，它是指在后工业社会的背景下，多元治理主体在服务价值指引下，通过制度创新和组织创新而产生的一种合作行为。具体而言，服务型政府视角下的治理具有五点内涵。
第一，后工业社会是合作治理产生的时代背景。自20世纪后半叶以来，人类开始步入后工业社会。后工业社会的概念是美国学者丹尼尔・贝尔在《“后工业社会”的来临》中提出的。贝尔认为，后工业社会的中轴是知识，一切都是依据知识建构起来，其主要目标是指导和管理创新和改革，这些同时却又创造新的结构和社会关系。诚然，贝尔对后工业社会的预测是对的，不过，后工业社会所表现出来的特征已经超过了贝尔的预测。后工业社会不但在经济结构上表现为服务型经济，理论知识成为创新的源头和决策的依据，而且由于社会的快速发展，后工业社会表现出不同于工业社会的特点，即社会变得高度复杂和高度不确定了。在后工业社会，一方面人们的社会需求在数量上和质量上都极大地增长了；另一方面，由于社会的快速发展，社会的高度复杂性同时表现为危机事件的频发、各种突发事件层出不穷，这两方面都导致以控制为导向和注重以单一主体即政府为管理中心的管理型社会治理的失效。因此，社会治理迫切需要引入新的治理模式，这种治理模式必须与后工业社会高度复杂性的特点相适应，这种社会治理模式便是服务型社会治理模式，即它本质上是多元主体的合作治理。
第二，非政府组织等多元主体成为合作治理的主体。后工业社会的来临导致单一主体治理的失效，因此需要引入新的社会治理主体。俞可平注意到，治理实践及治理理论的兴起，其现实背景之一是公民社会的兴起，正是由于非政府组织等公民社会的兴起，才导致政府统治的消解和善治的产生[2]。实际上，“在某种意义上，非政府组织的出现催生了新型的社会治理模式，即催生了一种不同于工业社会治理模式的后工业社会治理模式”[20]（P59）。非政府组织的出现打破了政府作为单一治理主体的垄断地位，非政府组织在多个领域表现出了治理的功能。非政府组织的治理功能体现在它能够提供丰富多样、具有个性化的公共物品或公共服务。非政府组织是一种社会的自治力量，来自于基层，一方面，它能够敏锐地感受到公民的各种需求，另一方面，它能够提供更加多样化的服务。因此，非政府组织能在社会治理领域与政府一道成为社会治理的主体。而且，非政府组织与政府在社会治理中属于一种平等的合作关系，而非一种层级节制或辅助协作关系。在这种合作关系中，政府与非政府组织之间的分工体现在非政府组织主要提供那些与居民密切相关的公共物品，而政府的主要职能则是服务，更确切地说，政府主要负责那些公共政策输出的功能。必须指出的是，这种合作关系的真正建立是有条件的，它不能建立在权力意志或法的精神之上，非政府组织与政府的合作只有建立在服务价值和伦理精神之上，才能够得到真正的实现。
第三，合作治理要以服务价值为基础和突出道德取向。管理型政府的行政运行体制主要来源于马克斯・韦伯的“官僚制”组织[21]。管理行政在组织设计上采取韦伯的科层官僚制，所以管理型政府是以效率价值为导向的社会治理模式，而且管理行政只有把效率价值作为主要价值它才能拥有存在的合理性；但在另一方面，现代民主政治制度的设计使得公平和公正价值也成为管理行政追求的重要价值，管理行政只有把公平价值作为其追求的重要价值，才能获得政治合法性。在管理行政的价值体系中，“公平是管理型社会治理模式的实体性价值，而效率则是作为目标追求而存在的，是过程性价值。”[22]因此，在管理型社会治理模式中是存在价值冲突的，公平价值与效率价值的冲突始终是管理行政无法解决的矛盾。在一定意义上，西方国家行政改革和治理的兴起就是为了解决公平价值与效率价值的冲突问题。实际上，管理行政价值上的冲突只有在新的社会治理模式构建中才能取得，即只有建构起服务行政的社会治理模式，把服务价值作为治理的中心价值，公平与效率二者的矛盾才能解决。所以，治理需要以服务价值作为中心价值，而公平和效率价值则作为次生性的价值，这样才能实现治理模式的彻底变革。在服务行政中，服务价值的实现主要通过公共管理者，即把公共管理者作为服务价值的实现主体。作为服务价值的承载者，公共管理者在其公共管理活动中系统地将服务价值加以实现。但另一方面，服务价值也必须体现在制度设计中，即在治理中实行一种不同于法治的德治。
第四，治理在制度设计上要突出德治。管理型政府在制度设计上表现为重视法治，这与它在组织上以官僚制为主要组织形式有关。韦伯认为，从技术观点来分析，这种注重规则和控制导向的官僚制组织能够最大程度地实现组织的效率，所以官僚制组织能够实现对人的控制，它是实现对人的控制的必要手段，而且在稳定性、准确性等方面，官僚制组织比其他组织都要优越[23]（P38）。的确，官僚制由于其稳定和高效率的特点确实在工业社会取得了巨大的成绩，但是，当高度复杂的后工业社会来临时，官僚制的稳定性和规则导向不但不能适应风险社会现实的需要，反而因其反应迟缓、规模巨大，已经成为有效治理的阻碍因素。正因如此，在奥斯本看来，“20世纪30和40年代设计出的官僚体系，中央集权、层次繁多，在变化迅速、信息丰富、知识密集的90年代已不能有效地运转”[11]（P13）。因此，新公共管理运动将放松规制作为改革管理行政的主要措施。但实际上，仅把放松规制作为改革官僚制的措施是不够的，因为，如果没有摆脱管理行政的思维，过度规制化的取向仍然会出现。解决这种困境的主要出路在于建立一种德制的制度安排，即把法治和德治结合起来，使公共行政的制度道德化。“公共行政制度道德化和程序道德化的基本内涵在于，通过制度和程序的途径把组织成员塑造成自主的个体，赋予他既对组织负责又同时对公众负责的能力和地位。”[24]也就是说，通过一种道德化的制度设计，使公共管理者具有道德自主性，在此基础上通过公共管理活动去实现服务价值。
第五，治理本质上是一种合作治理。合作治理不同于参与治理。参与治理是在民主行政的理念下，以公民参与的形式去改造传统的公共行政。参与治理实际上是试图通过打破传统的政治与行政二分法，在传统的政治对行政领域的控制之外，用引入公民和社会团体参与的方式，来改善官僚制的封闭的行政过程。但参与治理的最大问题在于，虽然它在传统治理体系中引入了公民的参与，却没有改变社会治理的权力结构，即社会治理仍然是政府中心主义的，公民仍然处于社会治理体系的边缘。而在服务行政中，治理则打破了管理行政的中心边缘结构，治理主体是建立在自愿基础上的一种平等合作关系。在合作治理中，政府与非政府组织等自治主体是平等的，政府不再是控制导向，而是表现出一种服务导向。当然，在我国由于非政府组织的发育不充分，政府在一定时期要承担起引导非政府组织的功能。在合作治理中，政府与非政府组织的合作不但体现在公共服务供给的分工与合作上，而且，在公共政策的制度上，政府与非政府组织也同样进行合作。概言之，政府与非政府组织的合作是全方位的，是打破领域分界的合作。
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内容摘要：“服务型政府”概念在学术研究上众说纷纭，在实务层面得到逐步确立，然而目前行政法学研究与行政法治实践对此却回应不足。文章认为作为一种指导理念，“服务型政府”与“法治政府”互相契合。“服务型政府”只能在指导理念层面发挥作用，其最终的实现，则必须依托于法治政府的建设。就行政法律制度设计而言，总的思路是厘定政府的法定“服务”义务，具体操作应从行政主体、行政行为、行政程序三个方面率先进行规范。
关键词：服务型政府 法治政府 服务行政 给付行政
作为“坚定不移发展社会主义民主政治”的重要一环，十七大提出了“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”的重要命题。学者们对服务型政府从不同的视点和维度进行 “正面”解读，得出多种结论。文章认为从什么不是“服务型政府”进行“反面”解读，会发现所有的政府都应当是“服务型政府”，政府都应当服务人民。无论是“守夜人”式的警察政府 、居委会“老太太”式的干预型政府，还是“家庭保姆”式的福利型政府，只要满足人民群众的实际需要，就是“服务型政府”。
因此，“行政法上的‘服务型政府’，不宜简单地使用政治学、行政学等其他学科乃至行政管理实务中的概念，而应当主要将其作为一种指导理念来运用”。作为一种指导理念，“服务型政府”与“法治政府”相融合吗？在全面贯彻落实依法治国基本方略的背景下，应当怎样把握“服务型政府”在行政法上的定位，行政法又应当给“服务型政府”提供哪些制度支撑与回应呢？这些问题都是需要深入研究的重要课题。
行政法学研究的回应不足
（一）多维视角的理论分析：政治学、行政学研究的一派繁荣
在我国学界，“服务型政府”是人文社会科学领域的热门话题。学者对于服务型政府的研究大致是从政府与公民关系转变、政府职能历史演进、政府职能调整、行政机构建设这四种维度进行展开。不同的视角展示出不同的“服务型政府”形象，但是，强调公民本位、社会本位的治理理念，注重依法行政的行为准则，追求满足公众需要的服务模式及回应民意的政府责任，是诸多有关“服务型政府”概念界定中较为突出的价值诉求。这种价值诉求，被认为对中国行政学的进步和行政实践的发展都有着里程碑式的意义（张传彬，2008）。论者们主要是从政治学、行政学的角度来分析中国的行政现实，这种缺乏实际制度和机制支撑的、过于笼统和界限模糊的概念界定，被人们根据各自的偏好加入诸多要素，如：有限政府、掌舵政府、和谐服务、危机管理、扁平化组织以及摒弃官僚制，这些要素中的许多概念内涵模糊、交叉重叠、循环论证，使得人们无法准确认清“服务型政府”。
（二）实务层面的逐步推进：行政管理体制改革的不断探索
十六大以来，以构建服务型政府为目标的政府改革思路逐渐明晰。2002年十六大第一次把政府职能归结为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四项内容。2004年2月，总理正式提出“建设服务型政府”的口号。2005年3月，总理在十届人大三次会议上所作的《政府工作报告》中，论述了服务型政府建设，“服务型政府”这一概念在政府层面得以确立。2006年10月，十六届六中全会通过《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，进一步明确要求“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”，服务型政府第一次被写入执政党的指导性文件当中。2007年10月1总书记在十七大报告中再次把“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”作为发展社会主义民主政治的重要内容而予以强调。2008年2月，七届二中全会通过的《关于深化行政体制改革的意见》提出“建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府”。党和国家最高领导层描绘了行政管理体制改革的总体思路和远景规划，展示了未来政府发展的走向和趋势，确立了政府构建的政治性纲领。
（三）制度与机制的支撑与回应：行政法学研究的现实任务
对“服务型政府”的研究，虽然政治学、行政学的研究视角多样，论证各异，但有一条核心主线，那就是“服务型政府的本质属性，以公民权利为本位，以提供服务为宗旨”（宋留彬，2009）。在这条核心主线的指导下，政府实务层面逐步确立了行政管理体制改革的目标是“建设服务型政府”。而“建设服务型政府”目标的具体实现，迫切需要通过一系列具体的制度和机制来支撑与体现，这为法学、尤其是行政法学提出了现实的要求，行政法学应当对“服务型政府”建设做出理性的理念回应和精细的技术反馈。
我国的行政法学虽然起步较晚，但许多行政法学学者在做这方面的努力，以行政法学的制度理性阐释社会变迁。2008年中国法学会行政法学研究会年会的议题就是“服务型政府与行政法”， 与会行政法学者和实务界人士分别就“服务型政府”的基本理论、服务型政府与行政法制度建构等方面的问题展开了热烈讨论。但也应当清醒认识到，与“构建服务型政府的理论开始逐步成熟”的其他人文学科相比，行政法学对“服务型政府”的理念回应与制度支撑还处于初级阶段，一些研究还只是提供相关维度与视角，深入的研究和全面的展开还没有进行，行政法学的研究任重而道远。
“服务型政府” 的行政法解读
（一）“服务型政府”在行政法中的定位
在“实行依法行政，建设社会主义法治国家”的今天，我们必须切实领会“服务型政府”的现实法治内涵，弄清“服务型政府”的法治定位，准确把握“服务型政府”与“法治政府”的关系。否则，面对有限政府、效能政府、亲民政府、透明政府、法治政府、学习型政府、服务型政府这些纷繁复杂的概念，会不知道选择哪个。
首先，要弄清楚“服务型政府”是不是一个法学概念。有学者指出，“服务型政府这个概念只宜于作为探讨政府职能定位的价值追求目标和指导理念，不宜作为行政法学上相关法关系架构的基础性概念”。 那就说明，“服务型政府”这个概念不是法的概念，“至少可以说，在行政法上，在目前阶段还很难建构起针对所谓‘服务型政府’所包含的内容”（杨建顺，2009）。这是因为法的概念体系是以权利义务的二元对立统一为基本内容的；在行政法上，就要体现对公民的权益保障与促进和对政府权力的限制与规范。而现实生活中针对政府服务的缺失、不充分、不到位，公民还难以通过行政法上的复议制度、诉讼制度等来保障其合法权益。公民享有的获得服务的权利以及实现该权利的制度路径，譬如合作与参与的技术设计，在行政法中还难觅其踪迹。 由此可知，“服务型政府”概念还没有融入行政法之中，或者说行政法对之还没有积极回应。
其次，要明白“服务型政府”主要是一种指导理念。“服务型政府”该如何融入行政法之中，它应当以怎样的面孔出现呢？经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，是社会主义市场经济条件下政府的四项基本职能。“服务型政府”是不是仅限于对政府承担公共服务一项职能的要求呢？显然不是。在人民原则之下，政府的存在以及政府的所有活动，都是为人民服务的。所以，只要为人们所需要，无论其承担什么职能，无论是实行规制、惩处，还是指导、给付，所有政府都应当是“服务型政府”。从这个角度理解，“服务型政府”就不宜作为行政法上“政府”分类的概念要素，而应当作为“政府”存在的前提性条件和指导价值理念来把握。
（二）“服务型政府”与现代行政法的价值理念契合一致
作为行政管理体制改革目标的“服务型政府”，强调公民本位、社会本位的治理理念，其本质是“为民”。“服务型政府”这项“为民”理念在行政法之中是否可以找到适合的土壤从而生根发芽呢？行政法自身的价值理念是否与“服务型政府”相契合呢？
行政法经历了从古典行政法发展成为现代行政法、秩序行政法或“警察行政法”发展成为“服务行政法”或“福利行政法”的过程。古典行政法将行政主体与相对人之间的关系认定为一种命令与服从关系。现代行政法则强调行政主体与相对人之间的服务与合作关系。现代行政法在内容上侧重于促进行政主体为相对人提供社会生活各领域的从“摇篮到坟墓”的服务。现代行政服务与私人服务不同，行政主体的服务是一种公共服务。行政权只有被用于服务，才能被认为合法和正当，否则就属于权力滥用，因为，“这种公共权力绝不因它的起源而被认为合法，而只能因它依照法律规定所作的服务而被认为合法”。这就要求行政行为体现“执法为民”、“努力为人民服务”的观念。古典行政法强调命令与服从，它与“统治型政府”、“管制型政府”需求相适应；现代行政法强调服务与合作，与“服务型政府”需求相适应，“服务型政府”的指导理念恰恰与现代行政法的价值观念契合一致、一脉相承。
法治政府建设与行政法的转型
（一）“服务型政府”与“法治政府”的关系
既然“服务型政府”理念与现代行政法契合一致，那 “服务型政府” 与现代行政法理论覆盖的“法治政府”是否和谐一致呢？“当代中国正在发生广泛而深刻的变革”，在变革过程中，面对“服务型政府” 建设与“法治政府”建设，应当怎样处理二者的关系呢？二者之间是否可以有所侧重，或者说轻重缓急、孰先孰后呢？这应当说是“服务型政府”建设背景下行政法转型的一个基础性问题。
按照政治学的解释，政府的产生源自公民权利的让渡。而权利让渡是要通过“契约”即法定形式进行的，是为了让政府更好地保障公民的各种权益，更好地为公民提供必要的服务。保障权利和提供服务是行为，法律是行为规范。建设法治政府，就是为了让政府更好地履行其主要职责。因此，从本质上讲法治政府与服务型政府是相通的。具体而言，在政府存立的目的上，二者都强调民意基础，都主张公民本位；在政府职能的配置上，二者都强调要转变职能，要建设“有限政府”； 在政府履行职责的程序和方式上，二者都要求程序正当，公开透明，高效便民，诚实守信，也都要求权责一致；在与社会其他组织的关系上，二者都不排斥其他非政府组织在社会治理中的地位和作用，也都具有现代"协同政府"的理念和色彩。更进一步说，法治政府之中，既体现服务型政府“为民”的基本宗旨，又为政府履行服务职能提供可靠的制度保证。
（二）“法治政府”建设应当先行
当今中国需要“服务型政府”的理念指导，更需要“法治政府”的制度保障与实际操作，这不仅因为“服务型政府”的建设必须依托于“法治政府”的建设，在“法治政府”之中，可以包容“服务型政府”以及其他各种“政府”，而且因为这是社会发展的必经阶段，是解决现实问题的实际需要，更是符合民生利益的正确选择。
首先，这是社会发展的必经阶段。近代西方国家政府类型，大致经历了充当“守夜人”、居委会“老太太”、“家庭保姆”三类角色的演变。政府角色的演变，始终围绕弥补“市场失灵”和“政府失灵”而呈现出“钟摆式”的发展趋势，但无论怎样变化，都有一个重要前提，那就是市场充分发育，法治原则普遍确立，社会成熟度比较高。目前，我国政府正处在由计划经济时期的“全能型”，向市场经济时期的“有限型”转变的过程之中。在以市场经济为取向的改革进程中，政府开始卸载一些传统的管理和服务职能，但由于既缺乏市场经济的实践，又缺乏现代法治理念，社会成熟度尤其是各种中介组织的成熟度还比较低，面临“市场失灵”与“政府失灵”的双重困境。因此，与西方国家不同，目前我国更需要在现代法治理念指导下的市场经济体制建设，在市场经济发展的基础上确立规则导向型的现代法治政府。
其次，这是解决现实问题的实际路径。处在体制转型期的我国社会，目前面临许多问题。“比如在改革领域中的行政性垄断和特权利益集团左右决策等问题，需要由过去的‘先变革，后变法’，转到‘先变法，后变革’的轨道上来，通过扩大公众参与，推动政府自身改革。发展过程中存在的机会不均、分配不公，以及资源浪费、环境污染等问题，需要由过去的‘先发展，后规范’，转到‘先规范，后发展’的轨道上来，通过把科学发展观变为指导发展的行为规则，来实现全面、协调、可持续发展”。总之，以建设“法治政府”为目标，全面履行政府各项职责，发展中出现的这些问题，就会在规则框架内得以理性、平和地解决。
第三，这是符合民生利益的正确选择。建设“服务型政府”，体现党的宗旨，代表人民群众的根本利益。“服务型政府”具有明显的解决民生问题的功能指向。但是，古今中外的实践证明，解决民生问题，需要亲民作风和解决具体问题的能力，更需要民主和法律制度保障，因为民生问题最终要靠民权的维护来实现。可以说，按照“依法治国、建设社会主义法治国家”的基本方略，坚持依法行政的基本原则和基本要求，正是政府服务理念的体现，是人民原理的内在要求。“法治政府”的建设，“既彰显着公民权利本位，又以对政府权力的依法限制来保证；既体现着为民服务的理念，又以对政府职责的规范来保证服务的高效和廉洁；既有解决民生问题的内在要求，又以对民权和民主的制度规范来实现，从根本上防止主仆易位、本末倒置”。虽然不能期望“法治政府”解决所有问题，但坚持依法行政的基本原则，是政府代表人民群众根本利益的制度保证；建设“法治政府”，是现阶段政府建设目标的正确选择。
（三）“服务型政府”理念指导下的行政法转型
按照国家实务层面的推进，先行的“法治政府”已经具有了自己的指导思想、发展目标以及具体的制度、机制和方法方式。“服务型政府”的理念与这些成熟的思想、目标与制度机制，该怎样契合呢？
从总体思路来说，“由于服务型政府作为一种理念，最终则表现为以服务行政的行为模式影响政府履行法定义务的方式”， 因此，“通过法律制度厘定其法定义务，是行政法首当其冲的任务”（江必新，2009）。具体来说，应从行政主体、行政行为、行政程序三个方面率先进行规范。
就行政主体而言，应当解决为谁服务、谁提供服务的问题。传统行政中，政府是公共事务的唯一或几乎唯一的主体，而随着公共服务的发展，人们逐渐认识到，社会公共事务并非只有政府能够提供，社会同样可以承担履行社会公共事务的功能。然而，在我国现行行政体制下，许多事项、许多领域政府依然管得太多，社会公权力组织自律管理的范围太小、太窄。对应在行政法上，行政主体的范围就只是政府机关和法律、法规授权的组织。因此，行政法重构的目标之一就是扩大行政主体的范围，恰当赋予社会组织履行公共服务的职能。同时，由于“服务型政府”的价值理念是“为民服务”和“公民本位”，那在行政主体与相对人的关系构建中，要确立相对人的行政法律主体地位，“行政相对人不再是行政的客体而是行政的主体即行政的合作伙伴，不再是权力的服从者而是服务的享受者”（叶必丰，2005）。行政主体提供服务不是政府的恩惠，而是相对人的权利。
就行政行为而言，由于行政主体与相对人的关系呈现出服务与合作的特点，行政的行为方式也开始发生重大变化，传统的高权性管理手段―行政处罚、行政强制、行政许可、行政征收等，越来越受到法律的限制和规制，新的柔方式―行政指导、行政合同、行政调解等在行政中得到越来越多的应用。我国行政法对此的反应却非常缓慢。一方面，传统规制行政的立法还比较欠缺。当前，我国只对行政处罚与行政许可进行了立法，对行政强制、行政征收等还未见成文法的身影。而在《行政处罚法》与《行政许可法》中，侧重于从“控权”的角度对行政行为进行控制，对相对人的服务则比较缺乏。另一方面，对新型的给付行政方式，虽然我国“有关给付行政的党和国家的政策大量地存在着”，但 “在法律层面立法相对较少，存在比较明显的缺位现象”。
因此，为适应服务型政府建设的要求，对规制行政与给付行政的研究与立法，都成为现实的迫切需要。不能把目光仅限定在给付行政领域，而应当扩展到规制行政领域。在具体设计上，对两种行政行为，都应当贯穿服务理念，体现行政行为服务公共利益的价值。对于给付行政及其包含的授权性行政行为，可以从内容上的服务和方式上的服务来研究；对于规制行政及其所包含的负担性行政行为来说，则可侧重从方式上的服务着手。
就行政程序而言，传统行政程序强调限权与对抗，“服务型政府”指导理念下的行政程序则强调规范而不是限权，强调合作而不是对抗。行政程序是行政主体在相对人的合作下作成、变更或消灭有效行政行为所必须遵守的，由相互衔接的先后阶段所组成的法律程序。因此，行政主体应当尊重相对人的人格，应当尽量保障相对人的程序权利与实体权利实现；而相对人就应当配合行政主体的行政行为。行政程序要更多体现信任与沟通的特点。这就需要改变我国现行的单纯以“控制行政权”为目的的行政程序，从而构建体现服务与合作精神的行政程序制度。要从相对人享有服务权利的角度来设计社会成员的普遍受益权和相对人的个体受益权、请求权及其诉讼程序。
结论
由于“服务型政府”存在诸多维度与视角，所以对其研究众说纷纭，其景象显得多姿多彩。从行政法的视角出发，在坚持“法治政府”与“服务型政府”理念契合的前提下，先行建设法治政府，是适合我国转型时期政府构建的一条实际可行的道路，它符合历史的规律、符合现实的客观需要，更符合广大人民群众的根本利益。在全面落实法治政府建设的背景下，以服务行政的理念重构行政法，是当今行政法学者应当承担的历史责任与使命。重构行政法，需要“对行政给付、规制权力与私人的自由、权利保障以及公共利益的追求之间的关系等展开全面而深入的研究”（杨建顺，2007）。本文对此仅仅是初步尝试，进行更深入具体的研究，还待学界同仁的共同努力。
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基本内涵
明确服务型政府的内涵先要明确服务的内涵与定义。在汉语中，服务是指勉力去“服事（侍）”他人，后泛指为集体或为他人工作。在西方，服务的意思是“为他人做有益的事”。而从服务的过程看，“所有的服务，最低限度有两个人进入角色，一个是服务的消费者，他提出需要，支配‘他人’为满足自己的要求而活动；另一个是服务的提供者，他则是根据‘他人’的要求，即在‘他人’的支配下进行恰当的活动，以达到‘他人’的目的。所以，服务总是处于被支配的地位。由此，服务型政府要明确两点：第一，服务型政府的目的是为了公民利益的实现，而不是自身利益的实现。也就是说政府要将公民利益作为自己一切工作的出发点和归宿，体现公民本位的行政理念。第二，在政府向公民提供服务过程中，处于基础性地位的是公民意志，而不是政府意志。就是说，要由广大公民来决定要不要政府服务，服务多少，以及服务什么。而不是政府想提供什么，人民就接受什么。
三种观点
基于上述认识，我们分析一下目前学术界具有代表性的三种服务型政府概念的界定。
第一种观点认为：“服务型政府就是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府”。也有的学者从政府模式的历史演进角度进行探讨，认为：政府从统治型向管理型再向服务型的转变是一个历史趋势，相应地行政模式也由“统治行政”向“管理行政”再向“服务行政”转变。这和前述定义是完全一致的。
第二种观点认为：“所谓公共服务型政府，从经济层面上说，政府存在是为了纠正‘市场失灵’，主要为社会提供市场不能够有效提供的公共产品和公共服务，制定公平的规则，加强监管，确保市场竞争的有效性，确保市场在资源配置中的基础性作用。从政治层面上说，政府的权力是人民赋予的，政府要确保为社会各阶层，包括弱势群体提供一个安全、平等和民主的制度环境，全心全意为人民服务，实现有效的治理；从社会层面上说，政府要从社会长远发展出发，提供稳定的就业、义务教育和社会保障，调节贫富差距、打击违法犯罪等，确保社会健康发展。”
第三种观点则认为：那些工作中注重服务理念、改进服务方法和服务态度、增加服务项目，设立“阳光大厅”、“一站式服务”、“审批中心”等的政府，就是服务型政府。
服务型政府落实了在民的理念
笔者坚持第一种观点。原因有二：第一，这个概念中公民本位和社会本位的限定体现了服务概念中的“利他”含义，即公民和社会是政府工作的“根”和“本”。政府一切工作的出发点和最终归宿都是为了公民和社会利益，而不是政府自身的利益；第二，这个概念也强调了公民意志的基础性地位，即政府是“按公民意志组建起来的”、“以为公民服务为宗旨”并“承担着服务责任”的政府，这就体现了服务关系中政府的“上层性”特征和被问责特征，政府提供服务的过程是被公民意志而不是政府意志所最终决定的。
第二种观点即公共服务型政府观点，从上述内容看也很全面。但问题是，无论是经济建设型政府，还是公共服务型政府，只是政府职能重点的调整，并没有明确政府与公民的基本关系。而明确这种关系才是决定政府服务的根本。现在，仅仅将政府职能重点由经济建设领域转为公共服务领域，也不一定能保证公民得到他们所满意的服务。只讨论“做什么”而不明确政府对公民的服务关系，不能从根本上解决问题。另外，公共服务型政府的概念和我国正在建设中的服务型政府概念也不吻合，中央政府已经多次表明目标是“服务型政府”，而且对它的职能范围进行了明确界定，即经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。
“公共行政”和“公共管理”是管理学领域的两个核心概念。从公共行政到公共管理，是政府管理模式新旧交替，前后承接的渐变过程。然而，学界对于“公共行政”和“公共管理”二者的关系始终存有争议，并在长期争论中形成两个对立的阵营。本文首先介绍从公共行政走向公共管理的历史沿革过程;其次针对学界存有争议的二者关系问题，提出自己的看法和观点。
一、从公共行政走向公共管理的历史沿革
19世纪20年代，西欧国家早期的商品经济发展带来了封建体制之外的公共领域，公众对于公共领域的自治需求产生了公民社会，并由此导致了公共行政的萌芽。早期公共行政以私人权力为主，是封建皇权下服从与被服从的人身依附关系，而非我们所认识的以法律为基础的现代公共行政体系。在19世纪的大部分时间里，美国都存在行政上的“政党分赃制”，从而产生政府更迭频繁、立法与行政的冲突等等，并最终导致早期行政模式的改革。早期行政模式改革出现在英国，19世纪中期的文官制度改革与议会改革观念对美国公共行政产生了重要影响。1887年以威尔逊提出的政治——行政二分法为代表，标志着公共行政学的正式诞生。1900年古德诺发表文章《政治与行政》，进一步完善二分法概念，指出政治与行政均存在所有政治体制中，并发挥着国家意志表达和执行的作用。此后，威尔逊的政治——行政二分法与韦伯的官僚制、泰勒科学管理原理结合，形成了著名的威尔逊——韦伯范式，并以此奠定传统公共行政的基本模式。20世纪 20年代前后至70年代早期，是传统公共行政发展的黄金时期，从20世纪70、80年代开始，西方国家普遍的经济危机和“滞胀”现象使传统公共行政面临巨大危机，各国纷纷进行政治改革，以谋求解决问题之道，新公共管理运动悄然兴起，并使“公共管理”一词进入大众视野。从公共行政走向公共管理成为历史必然，然而对于公共行政与公共管理的概念及二者关系问题学界始终存有争议。
二、公共行政与公共管理的关系之争
(一)公共管理从属于公共行政
“公共管理”的兴起与传统公共行政面临危机，公共政策学派的崛起有关。第二次世界大战后，强调抽象概念和原则的传统公共行政学在面对诸多社会矛盾时表现出了政策制定困境和执行力明显不足的问题，用政策视角探讨和解决社会公共问题的公共政策学逐渐兴起。公共政策学作为多学科交叉领域，注重经济学理论与数理方法的结合，与传统公共行政过分关注抽象概念和原则不同，公共政策学更多关注实际，主张将其放在“政治-经济-社会”的大框架下分析，以培养能够进行宏观政策制定、分析和批判的政策分析家为目标，而不是单纯听从命令，被动执行命令的政府办事员。然而，以公共政策理念培养出的政策分析者并没有预想中的完美无缺。在经济学上，他不如专业经济学者的竞争力;在社会需求上，对公共部门的管理者和政策执行者的需求要远远大于对政策分析者的需求，公共政策学派面临进退两难的尴尬困境，将公共政策学与公共行政学联系起来而使之又不同于以往的传统公共行政学就显得尤为迫切，“公共管理”这一概念据此提出。以罗森布鲁姆和克拉夫丘克为代表的行政学家将公共管理看做隶属于公共行政的子域，并以此界定公共行政是运用管理学、法学、政治学等学科理论来实现立法、行政、司法部门的指令，为社会提供必要的管理与服务职能。从这一定义可以看出，公共管理是公共行政的一个分支，管理作为实现行政目标的手段之一，是被认为具有工具理性的技术而不是独立的部分。因此，公共管理被认为是公共行政的子域。
(二)二者的对立关系
无论是从政策分析还是从公共管理途径研究公共问题，都是对传统公共行政失效或过时的一种反应和替代，都与传统公共行政产生了竞争，这是学者们所持的另一种截然不同的观点。欧文·休斯认为，行政与管理在本质内涵方面就存有差异，这种差别通过行政和管理前面的“公共”一词就可以体现出来。公共行政作为一种公共服务活动，着重在政府工作人员的执行力上，即公务员只是被动执行上级的命令，以服从任务为主，强调程序及将政策转化为行动的过程，而公共管理在于政策执行的技术性手段，强调执行的结果及承担的相应责任。根据以上分析，他认为建立在行政概念基础上的公共服务与建立在管理概念基础上的公共服务是不同的，即公共行政与公共管理是不同的，二者之间并没有从属关系，它们应该被看做两个互相竞争的典范。同样，在国内，张康之教授首先提出了公共管理的服务精神和服务原则，认为公共管理是一种基于服务倾向的社会治理模式，以服务为主，而非以公共行政的权威为主，公共行政更多表现出一种统治型的社会治理模式，二者是截然相反的两种治理模式，在内涵上并不存在包含与被包含的关系。目前，关于公共管理中公共服务功能的作用现在已得到国内外众多学者的认同和支持，但据此将公共行政和公共管理对立，并认为公共管理已然取代公共行政的观点仍是部分学者的看法，关于公共行政和公共管理的关系仍是学者们讨论的焦点所在。
三、总结
关于公共行政与公共管理的关系，学界始终存有争议，众说纷纭。基于以上对各个学者观点的综述，笔者认为公共行政与公共管理的关系可以用“范式”的概念加以区别。在这里，首次我们要厘清“范式”的概念，范式是指一种相同等级关系模式的集合，在该集合内的事物必须满足该等级关系的要求，满足程度不同，即为不同的范式。简而言之，范式是反映一定关系模式的概念。因此，公共行政和公共管理就可以看做是一个关系库中满足不同程度要求的不同范式。这里的关系库指“行政”与“管理”二者之间的关系，而学界对于“公共行政”及“公共管理”关系的探讨就是在这一关系库范围内，不同学者为解决不同社会管理问题所提出的不同看法，因而形成管理学领域内公共行政与公共管理之争。笔者认为二者并不存在包含与被包含关系，即不存在从属关系，公共管理和公共行政是针对不同历史阶段社会公共问题所提出的管理概念，拥有不同的管理内涵，二者是前后相继、顺势承接的关系。具体来说，在概念的丰富性和内涵的充分程度上，公共管理比公共行政更进一步，更符合当今时代的要求，但并不是说公共行政已被当前的管理实践淘汰，相反的，公共管理作为公共行政的补充，与公共行政相互作用、相辅相成，共同应用于当前公共部门的管理活动之中。
传统公共行政已然成为过去，但现代公共行政和公共管理正在发挥无与伦比的巨大作用，认清二者内涵和相互关系是我们进行管理学习和管理实践的基础和关键所在，管理学的序幕已经拉开，有更多的知识值得我们去探讨和研究。
相关概念的归纳和整理
在进入正文之前，这里首先对“社会福利”、“福利国家”、“福利危机”以及“治理”等相关概念做简单梳理和说明。
日本宪法第二十五条第二款中规定，国家“在所有生活层面，都必须致力于提高和发展社会福利、社会保障和公共卫生”。根据宪法条文的表述，在日本，人们习惯于把社会福利与社会保障和公共卫生相提并论，作为社会保障制度的三大支柱之一来理解。
关于“社会福利”的具体定义，1950年社会保障审议会在“社会保障的劝告”中对此做出了如下解释：社会福利是指“向接受国家扶助、身体残疾、儿童以及其他需要援助者，为使其能够自主发挥自己的能力所采取的必要的生活指导、更生辅导以及其他援助成长的措施”。①这是狭义的“社会福利”概念。由于“社会福利”一词本身还具有“社会幸福”的含义，因此，也有人把医疗、保健、交通、住宅、社会教育等生活关联制度都作为“社会福利”制度来理解，这是广义的“社会福利”定义。在现实生活以及行政领域，一般使用的都是狭义的“社会福利”概念。目前，日本有关社会福利的法律共有八部。分别是《生活保护法》（1946年制定）、《儿童福利法》（1947年制定）、《身体残疾者福利法》（1949年制定）、《智力残疾者福利法》（1960年制定）、《老年人福利法》（1963年制定）、《母子及寡妇福利法》（1964年制定）（以上被称为“社会福利六法”）、《老年人保健法》（1982年）以及与以上各法相关的《社会福利事业法》（1951年制订，2000年更名为《社会福利法》）。上述“社会福利八法”是政府开展社会福利行政的法律依据，也是其构建福利社会的基础。由于社会福利具有为社会弱者提供生活保护的功能，这些功能都属于宪法所规定的保护个人生存权和基本人权的范畴，因此，依法开展社会福利活动成为国家和政府福利行政的重要内容。
与上述“社会福利”制度既有联系又有区别的还有“福利社会”和“福利国家”两个概念。“福利社会”是指所有国民都能够得以健康而有意义地生活的社会，或者将此作为理想目标而积极追求的社会。关于“福利社会”的定位，有人把它看作是与经济社会相对应的后产业化社会出现的一种社会形态，也有人认为，“福利社会”是福利国家的基础，是福利国家的一种发展形态②。“福利国家”则是指通过完全雇佣和社会保障政策以实现增进国民福利为目标的国家，或者把追求国民福利放在最优先地位的国家③。日本宪法中并没有出现“福利国家”、“福利社会”的概念，但却有追求全体国民“福祉”的提法，并把国民“享有健康、文化的最低限度的生活的权利”（生存权）和发展“社会福利、社会保障和公共卫生”作为国家责任确立了下来。正因为如此，现实生活中，这些概念的地位、定位和作用是存在较大区别的。
那么，所谓“福利危机”又是指什么呢？在日本，“福利危机”有广义和狭义两种不同解释。狭义的理解一般是针对80年代以后，随着国家社会保障、社会福利、财政负担加重，国民对社会福利需求的社会化程度增加，过去那种自上而下，以行政措施为主的国家主导型社会福利模式已经不能满足居民对社会福利日益增长的需求，属于福利财源投入、服务总量以及类型不足等导致的制度性资源短缺型危机。广义的“福利危机”则与福利国家建设以及政治统治的目标有关。20世纪六、七十年代，始于欧美国家的“福利国家危机”论也波及到了日本。“高福利=高税收”的福利国家因存在效率低下、影响个人自立和企业竞争力以及综合国力的提高等弊端而成为自由资本主义国家改革的对象。受此影响，80年代以后日本也拉开了福利国家改革的序幕，并一直持续到现在。
“治理”（Governance）概念产生于二十世纪八、九十年代，一开始作为化解金融危机的手段得到国际社会的重视。治理因具有多元、同向对等的含义，与传统统治的概念相区别，在很多领域得到使用。由于治理的层次、结构、利益相关者以及参与方式等的不同，一般认为并不存在一个普遍有效或公认的治理模式。国家治理也是如此。国家治理方式的转变实际上是一个综合性的概念，其中既包括政治学中经常提到的“从统治到治理”的转变，也包括经济学中Good Governance，Corporate Governance等公司治理方式的形成以及行政与民间合作方式的转变等社会管理层面的内容。将类似的想法应用到社会福利政策领域，就产生了福利治理的概念。
在日本，福利治理目前还没有一个统一的概念，人们对福利社会的治理也有着不同的定位和理解。比较常见的一种解释是，福利治理主要是指在社会福利服务中以国家法律制度和统治机构为基础，个人、市民组织、企业、政府机构等各主体共同开展的管理活动以及发挥的协调作用。④这种解释主要存在于实践领域，是一种狭义的理解，其特点是把福利治理与政治中的统治概念区分开来，认为前者属于功能性概念，并不像后者那样具有独立的政治支配的属性，福利治理被置于政治统治的下属概念类型中，与提高组织决策和效率为目标的企业治理概念类似，治理在此的含义主要集中在如何维护福利制度的可持续性以及提高福利社会的功能水平上。而另外一种理解则是把福利社会的治理与政治统治的转型联系起来，认为福利国家建设本身就是政治统治的重要目标，社会福利治理的改革与国家统治方式的转变实际上是同一过程的不同说法。
日本福利危机和治理改革的具体过程、内容和特点
20世纪80年代以前，除了个人、家庭以及少量民间团体以外，对社会弱势群体提供的社会福利服务基本上都是政府根据国家相关福利法律规定，以政府行政措施为主开展的。政府在推动社会福利制度的建立和发展方面起着关键性作用。但就社会福利政策的具体落实而言，国家和中央政府直接开展的社会福利活动非常有限。社会福利事业基本上是由国家和中央政府委托都道府县知事、市町村长（机关委托），或者委托给地方公共团体（团体委托）组织开展的。而地方政府和公共团体又大多将相关业务再委托给社会福利协议会等法人组织，由具有半公半民性质的社会福利协议会法人具体负责落实，国家和地方自治体（地方公共团体）负责对社会福利法人开展的福利活动进行管理和监督，并给予一定的国库和财政补贴（措施委托费）。地方政府社会福利相关费用的80%来自于国家委托事业费。因此，80年代以前也被称为“措施制度”或“措施福利”的时代⑤。在“措施福利”时代，发展社会福利被认为是国家的责任和义务，大多数地方政府实际上是执行机构，主动开展地区福利活动的并不多见。
80年代以后，一方面受“福利国家危机论”的影响，社会保障、社会福利因在国家财政中所占份额增加较大而成为压缩和改革的对象，另一方面，随着老龄化的发展，家庭小型化、妇女高学历化以及参加工作者增加，养老设施不足，家庭缺少护理人手，不少地方出现了老年人涌入医院的“社会性入院”和“医院的福利设施化”问题，单靠家庭以及现有福利设施已经不能满足老年人护理的需求，老年人护理成为社会广泛关注的问题。在这种情况下，社会保障审议会提出了福利改革意见，即将国家主导下行政措施为主自上而下实施的措施福利制度改为个人可以自主选择的契约型福利制度，通过个人与福利提供者签订契约，实现人人可以享受社会福利的目标，福利改革的大幕正式开启。
为解决广受社会关注的老年人护理问题，1990年～1999年日本政府曾开展了“老年人保健福利推进十年计划”（俗称“黄金计划”），加大对家庭服务员培养的力度，增加短期入所、全天服务等护理设施及床位，扩大社区居家服务站、特别养老院等福利基础设施建设的规模和资金投入力度。在制度层面，1997年又出台了《护理保险法》，决定以社会保险的形式解决老年人护理问题。该法是在既有“福利八法”的基础上，90年代以来日本出台的唯一一部全国性社会福利法，也是社会福利向地方化、民间化、市场化改革目标迈出关键一步的重要法律。90年代以来，日本还对生活保护、儿童、残疾人、精神薄弱者等其他福利法律进行了修改，尽管各福利领域改革的内容不尽相同，但基本走向是一致的，那就是把对部分社会弱者进行救济的社会福利政策的目标和对象扩大到一般国民，大幅度整理和减少国家和中央政府指令性机关委托事业的范围，把社会福利的主动权和决策权下放给地方政府，强调以地方政府为主，发挥民间组织在医疗、保健以及福利事业方面的作用，发展地区福利，以满足老龄化社会日益增加的社会福利需求。
上述福利改革的方向、特点及结果简单地可以归纳为以下三个方面：第一，福利主体的地方化。福利主体的地方化开始于20世纪80年代，并通过90年代对福利八法的修改，从法律层面完成了将行政措施权下放到地方自治体的任务。根据国会通过的福利相关法的修改以及新护理保险法的规定，市町村被赋予了制订地区老年人医疗、保健、地区福利以及护理保险计划的义务，成为福利服务的责任主体。国家的作用变成了通过制订政策和法律，对整体福利进行调控，对市町村以及都道府县制定的老年人保健福利计划等进行指导，提供技术参考和计划指南，为市町村提供相应财政援助。市町村和都道府县，尤其是基层市町村实际上成了老年人保健福利计划以及护理计划制定和实施主体，承担着为居民提供综合的义务。这意味着日本的福利模式在体制上完成了国家主导型行政“措施福利”向地方主导型地区社会福利模式的转变。
当然，与法律制度转型相比，实际社会福利转型要复杂和困难得多。2000年护理保险开始实施的一段时间内，一度出现过“有保险无服务”的尴尬，后来又出现了护理收入低、护理业者半数亏损的情况。改革初期，政府的主要任务是推动福利服务的市场化、民营化，一度曾出现过政府责任不明、监管缺失的现象。其后，政府加强了对市场的管理，强化市场准入标准，要求业者接受政府的监督、指导，并对护理服务价格和个人负担比例进行了调整。这种政府管控的市场化福利服务提供模式也被称为准市场化模式，在这种模式下，地方政府的责任不仅没有减少，相反，面对本地居民多样化、个性化的服务需求，如何协调个人、家庭、服务业者和政府的关系，建立地区综合福利体系，成为考量政府行政组织和协调能力的试金石。
第二，福利供给方式的多元化。福利供给方式的改革是80年代以后日本福利改革的核心内容。社会福利服务不再由政府单独负责提供，而是鼓励民间组织和个人参与，只要设施、人员和规模等符合标准，都可以开展设施和居家护理等福利服务，促进服务主体的多样化。同时，将市场化原理引进福利领域，在服务对象的选择上采取让不同主体之间相互竞争，而个人可以自主选择的方式，控制服务成本的垄断性提高，以达到提高服务效率、提供更好的福利服务的目标。民间组织参与福利服务、福利服务的契约化以及在社会福利中引入竞争原理，是日本社会福利体制发生实质性转变的标志。
第三，参与型地区福利的形成。在上述改革过程中，“参与型地区福利”得到地方政府的重视，地区福利逐渐成为了日本社会福利改革的试验场和主战场。⑥居民个人、团体、企业等参与地区福利活动，实际上也意味着福利治理方式发生了转变。2000年《社会福利法》规定，各地市町村和都道府县在制订本地区福利支援计划时，必须听取居民的意见，原则上应该由居民自身提出地区生活中存在的问题，和地方政府一起探讨制订解决问题的途径和具体承担者。通过居民为主体、地方公共团体、民间福利服务业者以及居民组织的共同参与，综合利用地区福利、医疗、保健资源，官民结合，建立地区综合福利体系。同时，还要求市町村政府与地方社会福利协议会等积极配合，以社会福利法人的福利服务为据点，吸引民生委员参加，实现共生社会的目标⑦。在地区福利实践中，如何构建包括政府、业者、NPO、NGO、志愿者等在内的地方居民以及社会资本共同参与的新型地区福利关系，高效合理的服务提供方式、方法以及决策机制如何形成成为各方关注的焦点，也是检验地区福利能否成功的关键。
以上是日本福利国家治理方式改革的大致经过。那么，人们对此是如何理解和评价的呢？
关键词：财务治理 财务管理 关系 对接
想让公司能够良好有序的运行，必须保证公司有一个好的运营环境，并且处理好公司的财务关系。前者要求公司进行财务治理、后者要求公司进行财务管理。那么究竟什么是财务治理什么是财务管理，他们在治理公司之间有着怎样的作用，这两者之间有怎样的关系呢？接下来笔者一一进行阐述和探讨。
一、财务治理与财务管理的概念明确
很多人混淆了财务治理与财务管理，认为二者是相同的，甚至在管理公司的时候只单纯的进行财务管理，没有财务治理这一手段。这部分笔者明确介绍财务治理与财务管理的概念，并分析其在公司治理中的重要作用。
1.什么是财务治理
财务治理是针对现阶段企业中难已解决的复杂财务关系而新出现的词汇。这一词汇的出现，有利于协调整个公司内部相关工作人员的利益，有利于提高公司的工作效率。 公司财务治理是基于财务收支管理、财务剩余索取、财务监督以及财务人员配置等结构性问题的制度安排，是现代企业所有权和经营权相分离的产物，其要求对企业财权进行合理配置，强调利益相关者共同治理，并形成有效的财务激励与约束机制，实现多层次财务决策科学化等一系列程序、制度和行为设计与规范。目前我国不同的学者给予财务治理不同的界定概念，有的学者侧重于强调财务治理在提升公司治理效率方面的作用，有的学者侧重于财务治理是公平与效率的合理统一。但这两种说法都是片面的，我们可以对财务治理这样定义：财务治理是针对公司全部相关利益者的一个调控手段，他的治理对象大到公司的最高管理人员，小到基层工作人员，他的治理目的在于完善管理制度、规范管理方式、协调员工利益、治理公司财务最终达到提升效率治理公司。财务治理的目标是长远的，它是一种固有模式，一种制度，如果你认为财务治理的治理对象只是公司财务，那就大错特错了，财务治理的对象涉及到股东、股权、财务、任务、制度多个方面。它是公司治理过程中不可缺少的宏观调控手段，是公司发展的重要保证。总之财务治理是治理公司的核心内容，公司想要发展就必须对财务治理充分重视，让财务治理在多个发面发挥它的神奇功能。
2.什么是财务管理
财务管理的概念比较明确了，各个学者对财务管理的认识基本达成了一致，财务管理是针对财务的管理，是纯粹的经济活动，只是针对公司内部的经济问题，财务关系。财务管理的主要管理对象是资金，要求在管理的过程中能够供给公司的财务来源、合理分配公司资金、对公司的资金进行有意义的利润再造。笔者认为，财务管理顾名思义就是对公司金钱即“财”和公司日常事务即“务”的经营，在管理过程中要处理好金钱与事务的关系。财务管理是公司治理的基础内容，只有管理好财务，明确经济活动与目标才能使公司的发展更有方向，使公司的各项活动更有序进行。
这就是财务治理与财务管理，前者是宏观的、是核心的，后者是基础的，是必要的，这两者不是一个概念，但却同在公司治理中起着至关重要的作用。
二、财务治理与财务管理的关系
财务治理与财务管理同为公司治理的重要手段，二者之间也存在着一定的区别与联系。
1.财务治理与财务管理的区别
二者的区别体现在出发点、服务主体、服务对象上。出发点方面：财务治理是从治理整个公司的层面出发，协调公司各个人员的财务分配，实现利益均衡；财务管理是单一的从公司的经济角度出发，使公司的资金来源更广泛、分配更合理、实现公司的利润最大化。服务主体方面：财务治理的服务主体广泛，它的属性是社会的，从最高领导阶层到管理层面，主要是配置公司财务，实现财务的分配合理；而财务管理的服务主体是经济层面，他的属性是经济的，要实现资金的合理配置，它的服务主体是公司的所有企业法人。服务对象方面：财务治理的服务对象是与公司财政相关的人员，而财务管理的服务对象是资金，他要让资金有合理的来源、合理的分配、合理的去处。总之财务治理与财务管理者之间有着很大程度的区别，体现在多个方面。
2.财务治理与财务管理的联系
财务治理与财务管理之间既有区别又有联系，这两者之间的联系在于：财务治理与财务管理二者共同构成财务，一个服务了财务的服务对象、一个满足了财务的资金来源，二者结合构成了财务。而两者的另一个联系在于：二者的目标是一致的，都是为公司的合理分配，利益最大化，财务支出与收入和理化的平衡。但是财务治理不同于财务管理，在治理公司的过程中，要在人请联系的基础上区别二者。
总之，财务治理与财务管理之间的关系就是既有区别又有联系，二者构成了财务，同服务于公司大局，密不可分。在治理公司的过程中要同等重视，兼顾区别与联系，使二者在公司治理中共同发挥作用。
三、如何实现财务治理与财务管理的对接
财务治理与财务管理之间的对接是经济学、管理学、财务学的基础，是公司治理的客观要求，在公司治理过程中财务治理与财务管理的对接有着重要的作用。在财务管理与财务治理对接的过程中要以财务为切入点，明确财务目标是财务治理和财务管理的前提，只有明确了公司的财务目标才能选择合理的财务治理与财务管理的方式和对接手段；同时要完善公司的监督管理机制，这是实现而这对接的必要条件，公司有一个系统的管理机制，日常工作才能有效进行，有合理的监督体系，才能保障公司的严密性合理性基于监督与管理的双重完善才能实现公司财务治理和财务管理的合理对接；另外实现财务治理和财务管理对接的最重要条件是公司要有一个安全的经济环境，控制风险，完善风险监测机制，使公司有一个安全合理的运行环境；对于实现二者之间有效对接的另一个要求是要求公司有明确的战略规划，在整体发展战略的指导下，财务治理与财务管理都有了工作方向，才能实现合理对接。总之，要实现公司财务治理与财务管理的有效对接就要做到以上几点，有财务目标、有战略规划、完善风险监测机制、完善公司的监督机构。
四、结束语
公司的财务治理与财务管理共同构成了公司的财务，是公司治理的重要组成部分，不能混淆二者概念更不能偏重任何一方。要在公司整体的战略规划指导下实现财务管理与财务治理的合理对接。
参考文献：
[1]申书海.试论公司财务治理和财务管理的关系与对接[J].会计研究.2006（10）50-55
关键词：服务型政府 社会资本 培育
社会资本理论
社会资本形成于20世纪八九十年代，国外许多学者都试图从各自的领域和研究对象出发对其做出明确的界定：法国学者布迪厄最早提出“社会资本”概念，他将社会资本界定为“实体资源”与“潜在资源”的总和。1988年，科尔曼将“社会结构”、“社会关系”、“信任”、“规范”等概念融入，扩大了社会资本理论建构。1993年，帕特南开始运用社会资本的概念，探讨市民社会与民主行政运作的关系，将社会资本界定为：社会资本是指社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过促进合作来提高社会效率。他关于社会资本的界定促进了关于公民参与、公共精神以及集体行动方面的研究，丰富了社会资本的研究领域，并使社会资本概念开始进入主流政治话语体系。
服务型政府理论
张康之教授在1998年第一次明确提出并阐述了“服务行政模式”，并于2000年第一次提出了“服务型政府”的概念，“服务型的政府也就是为人民服务的政府，用政治学的语言表述是为社会服务，用专业的行政学语言表述就是为公众服务，服务是一种基本理念和价值追求，政府定位于服务者的角色上，把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨”。
服务型政府是在公民本位、社会本位理念指导下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的，通过与社会的互动合作，承担为公民服务的责任的政府。服务型政府强调“公民本位”，是政府与社会关系模式的重新构造，将原来的政府单中心治理结构变为政府、社会、市场的多中心互动的服务架构体系，是对过去政府本位的“管制型政府”的革命（刘熙瑞，2002）。
服务型政府在社会资本培育中的积极作用
（一）服务型政府有利于提升社会信任度
服务型政府是民本性的政府，追求公共利益的最大化，把实现社会公共利益最大化作为行使公共权力的根本目的。当政府为了最大化公共利益而行动时，公共政策制定以满足最广大人民根本利益为出发点，公务人员廉洁奉公，一心为民，那么政府所推动的改革工作得到公众的信任和支持，公民对政府的信任度就会增强，政府获得了公信力，保证了政府的合法性，形成政府与公众之间的良好合作，从而产生相互信任的良性循环；同时，服务型政府是法治政府，依法行政是政府的显著特征。法治可以限制行政权力，政府在权力、职能、规模上皆受法律的明文限制，保证了依法行政，获得公众的认可和支持，政府颁布的法律可以构筑社会信任，通过对信任的规范保证社会的基本公正和有序：来自法律惩戒的威慑可以提高政府信用，降低交易双方的交易成本，减少群体利己主义、机会主义行为，维系人际交往的信任模式，遏制社会失信行为，保障社会秩序和社会稳定，从而改善整个信任水平，最大限度促进“信任”这一社会资本的增长。
（二）服务型政府保障社会规范发挥作用
服务型政府是依法服务、规范服务的法治型政府。法治政府是崇尚法律的政府，政府由法律规制并服从法律，国家行政机关的各个方面和各个环节要在法制的规范和约束状态下进行。法治机制通过对权利、权力、义务、责任和程序这些规范要素的合理安排，形成调整社会关系的法律体系。法律是与社会规范密切相连，社会规范作为一种非正式规则，一种软约束，虽然可以在没有法治的情况下发挥效力，但其发挥作用的效力往往不充分、不可靠，无法有效的约束国家与社会、政府与市场、国家与个体之间非理，而法治政府可以创造良好的法制环境，形成治理理念和民主观念的制度、法律、政策等正式的规则，为社会规范构筑坚实后盾。法律对于人们行为的引导与规范是法律的重要功能，它是一种外在化的强制行为规则，为社会提供一种规范性的向度，由法律保证的社会规范更具有控制力，社会规范的判定和强制实行在很大程度上都依赖于法律，通过法律来约束和制约社会公众和公务人员的行为，以强制力和硬约束保证他们遵守社会规范，以法律的惩戒功能来打击恶意违反或严重违规范的行为，从而保证社会规范的控制力。可见服务型政府对于社会规范形成起到催生和保证作用，并使其产生良性循环。
（三） 服务型政府有利于构建参与网络
