一、传统公共行政、新公共管理和新公共服务理论之差异
(一)理论基础不同
西方传统公共行政的第一个理论基础是马克斯韦伯的官僚科层制理论。科层制作为理性和效率的工具，一方面，适应了工业化大生产和公共行政日益复杂化的客观要求，另一方面，科层制又以非人格化、制度化特征否定了家长制下的“人治”传统，奠立了真正意义上的理性契约精神。正如本尼斯所言：“官僚制举起理性和逻辑的旗帜，批判和否定了产业革命初期个人专制、裙带关系、暴力威胁、主观武断和感情用事进行管理的作法W1丨。科层制作为一个等级实体，具有等级与权力相一致的特征。一是专门化。在职能专业化的基础上进行劳动分工，明确化分机构人员的职责权限并以法规的形式严格固定这种分工；二是层级制的权力体系。各种职位按等级制的原则依次排列，上下级之间的职权关系严格按等级划定，每一个下级机关是在上一级机关的控制和监督之下的，同时，由下到上又有着申诉和表示不满的权利；三是技术化。主张技术专长，对官员注重知识和能力，凭自己的专业所长，技术能力获得工作机会，享受工资报酬；四是公私分明。官僚制的设计把官员与其管理的物资和生产资料完全分开，官员和职员自己不实际占有管理物资和生产物资。实行“职务机关的财富（以及资本）与私人的财富完全分开，以及职务运作场所（办公室）与住所完全分开的原则。所以，依韦伯看来，“精确、迅速、明确、精通档案、持续性、保密、统一性、严格的服从、减少摩擦、节约物资费用和人力，在由训练有素的具体官员进行严格官僚体制的，特别是集权体制的行政管理时，比起所有合议的或者名誉职务的和兼任职务的形式来，能达到最佳的效果。
传统公共行政的第二个理论基础是威尔逊的政治与行政两分法。威尔逊在其开山之作《行政之研究》中指出：“行政应当在政治的适当范围之外，行政问题不是政治问题，虽然政治为行政确定任务，但政治不能去操纵行政”⑷。杰拉尔德凯登也认为，“政客应当统治，公共官员应当遵命而行。政治官员在政治舞台上通过竞争当选，官僚则在官僚舞台上通过竞争录用。政治官员的选择看其政治能力，官僚的选择看其官僚能力，应当通过法律和宪法，禁止两者同时占据一个位置和互相交换，使两者的分离制度化。所以，执行政策而不参与政策制定是在政治与行政两分法之下公务员的一个重要特征。
新公共管理的理论基础是经济学理论和私营部门的管理方法。经济学理论尤其以公共选择理论中的委托——理论和新制度经济学中的交易成本理论为其支撑点。新公共管理理论倡导者是从“理性经济人”假定中获得绩效管理的依据，从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性的依据，从交易成本理论的成本——收益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据。由于这些经济学理论的共同特征是强调市场机制的优越性，提倡政府减少对市场的干预，所以，新公共管理理论崇尚大量地依靠市场机制去引导公共项目并“相信市场和私营企业的管理方法……用经济理性主义的语言表达的种种理念W6丨。同时，新公共管理也运用了私人部门的管理理念。20世纪以来，由于信息化、知识经济、全球化的进程和国际竞争的加居IJ，对西方国家的私营部门形成了巨大的压力。私人部门为了适应环境，很快进行了管理变革，并取得了极大成功。新公共管理提倡者认为公共部门和私人部门之间不存在本质上的区别。而且，在管理方式和效率上，私人部门还要比公共部门更胜一筹，所以，私营部门中卓有成效的管理方法如绩效管理、战略管理、目标管理、灵活且具有弹性的组织模式、顾客至上、结果控制等都被纷纷引入公共部门的管理之中。
新公共服务理论第一个理论基础是民主公民权理论。“9°11”之后，美国人民重新注意到政府的重要性，重新称颂救火队员的公益献身精神和服务于国家的道德精神，是对过去20年不注重公益（Pbiineest)和公共服务(publicservice)精神的一大讽剌……要注重诚信和公共服务，认为政府和社会的改革需要从国家治理角度来看，而不是用简单的经营理念先哲亚里士多德在《政治学》中首先提出公民权。他认为公民权事实上就是公民通过参与城邦工作，来实现他们完美人格的一种理想。“亚里士多德的公民是相互作用的人，因此，他们积极主动的生活就是一种直接具有崇高道德的生活”18丨。让雅克卢梭把公民界定为把社区利益放在心上的人。公民权被看作是一种包含有对社区及其成员的承诺，对公共事务的参与水平以及把公共利益置于个人利益之上的生活方式。新公共服务理论对民主公民权的重视，实际上也是对更为积极的和更多参与的公民权的复兴。正如埃文斯和博伊特所解释的那样：一个复兴的公民权概念应包括“关心共同利益，社区整体的福利，一个人所拥有的尊重他人权利的意愿，对不同宗教信仰、政治信仰和社会信仰的容忍，承担社区的决策重于一个人的私人偏好，以及承认一个人有责任保护公众和为公众服务W9丨。
作为新公共服务理论的第二个理论基础——社区与公民社会理论越来越受到关注。随着西方社会的日益多元化，社区被视为促进统一和利益综合的重要途径。而政府的作用主要在于促进社区的形成和发展。在一定意义上，政府的这种努力有赖于建立一套徤康、积极的协调机构，这样一个社区机构是建立在人们彼此关怀、信任和协作基础之上，通过强有力的有效沟通和冲突解决系统，使个人与集体之间起调节作用并且使得个人和集体保持一致。“……小集团构成了一种人们需要在社区关怀的环境中实现其个人利益的'公民社会公民社会是一种公民能够相互进行一种个人对话和评价的地方，这种个人对话和评价不仅是社区建设的本质而且也是民主的本质.
新公共服务理论的第三个理论基础是组织人本主义思想。由于传统的官僚层级制限制人类活动的视野，不利于充分发挥人的作用，所以，人本主义试图把公共组织改变成为更少地受权威控制和支配的、更有利于个人积极性、主动性、创造性发挥和自我实现、自我满足的组织。“组织人文主义至少包括三个主题，特别适用于官僚伦理理论的发展。它们分别是：（1)以人道方式对待组织成员，将会带来更大的组织效率；（2)促进组织变更，以人道方式善待员工；（3)以人道的方式对待组织中的个人，是组织本身追求的一个目标M"丨。由于组织人本主义“能够出现创造性和对话；感情的共鸣和尊重，不仅使团体和组织能够更加有效、负责地应对环境的复杂性，而且有助于个人的成长和发展W'所以，人本主义的精华也成为支撑新公共服务理论的一个重要基础。
新公共服务理论也把后现代的话语理论作为一个重要的理论渊源。后现代公共行政理论家主要信奉“对话”的理念，信奉公共问题通过“对话”要比通过“客观”测量或理性分析更有可能解决的观念1事实上，后现代主义主要认为，由于人们在后现代世界里相互依赖，政府治理必须建立于所有群体开诚布公对话的基础上，包括公民于公共行政人员的对话，但是这种对话的参与者必须具有:“（1)均等的机会来选择并实行言说行为……（2)承担对话角色的有效均等机会……去提出话语并使之永恒化，去提出问题，制造问题，给出对陈述、说明、解释和判断、赞成或反对的理由……（3)相同的机会去表达态度、感受、目的等，以及去命令，去反对，允许或禁止等等'因为有意义的、切合情意的对话对公共行政具有重要的作用。
(二）价值取向不同
效率是传统公共行政基本价值诉求。传统公共行政是建立在“科层制”和“政治与行政两分”的基础之上的，所以，其基本特征是行政部门处于政治领导的正式控制之下，建立在官僚制的严格的等级制模式的基础之上，由常任的、中立的和无个性特征的官员任职，只受到公共利益的激励，不偏不倚地为任何执政党服务，不是修饰政策，而仅仅是执行被政治官员决定的政策1在传统公共行政
中，组织功能与效率的发挥是管理工作的中心问题，而官僚组织的优势是克服管理过程中的感情因素，抛弃“人治”因素，抛弃经验管理。在韦伯模式里，官僚制是“效率、理性、秩序和专业化”的化身，“官僚制意味着理性和效率”。I5。另外，威尔逊也认为“行政学研究的目标在于……尽可能高的效率M14丨。所以，无论是政治与行政相分离，还是高效的层级节制的科层制，都是以效率原则为最高标准。虽然传统公共行政理论的基本价值包括效率、代议制度、行政中立原则以及科层式组织的行政领导，但是，效率却是公共行政基本价值诉求，其它价值只是为了维持和保证效率的实现。正如古立克所言：“行政科学中，无论是公或私，基本的善就是效率W"丨。
虽然新公共管理名称众多，但其内涵确实存在着一些共同点。第一，无论该模式叫什么，其都代表着一种与传统的公共行政理论不同的重大变化，较为引人注意的是结果的实现和管理者的个人责任。第二，明确表示了脱离古典官僚制的意图，欲使组织、人事、任期和条件更有灵活性。第三，明确规定组织和人事目标，这样可以根据绩效指标对工作任务的完成情况进行测量。同样。可以对计划方案进行系统评估。第四，资源管理人员更有可能带有政治色彩地致力于政府工作，而不是无党派的和中立的。第五，政府职能更有可能受到市场检验。第六，通过民营化和市场化检验，签订合同等其他方式减少政府职能的趋势L14丨。新公共管理者普遍相信作资源配置机制的效率，认为提高政府组织的效率，纠正政府失败的最佳方法是在公共领域引入市场机制，以促进竞争，提高公共产品和公共服务的效率和质量。
市场化是新公共管理的首要价值取向。“新公共管理的一个重要的特征是将市场竞争机制引入公共服务组织的运作中，即实现公共服务的市场化M16丨。新公共管理主张用市场的力量改革政府，在公共部门引入市场机制，在公共部门与私人部门之间，公共部门之间展开竞争，以缩小政府规模，提高公共产品和服务供给的效率。新公共管理认为使市场机制发挥作用的主要途径是民营化和合同制。“广义而言，民营化可界定为更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众的需求W17丨。莱恩认为：“既然合同制是合法形式的交换，既然交换在市场环境中进行，市场的合同制就构成了对社会最有价值的一种机制。如果有关事务不经过市场，那么怎么能够形成它们的价值呢？”L18所以，市场化成为新公共管理理论倡导改革、缓解政府压力和提高政府工作效率的重要手段。
新公共管理理论的另一个价值取向是顾客导向。在新公共管理看来，政府不再是凌驾于社会之上的官僚机构，而是负有责任的企业家，公民则是其顾客或消费者。“公民不必再扮演乞讨者的角色，而被看作是可以要求提供公认的服务水平的顾客W'所以，确认顾客之需要是制定目标的第一步，也是其核心所在。在新公共管理倡导者看来，只有“以顾客为取向”才能提供多样化的社会需求并促进政府服务质量的提高。因为在竞争的环境下，不是管理人员选择服务提供者，而是政府管理人员让公民选择服务提供者。只有把公众当成顾客，向顾客做出承诺，并赋予顾客选择公共服务的权利，从而达到改善公共服务质量和效率。
新公共服务理论把公共利益和为公民服务看成是公共管理的规范性基础和卓越的价值观。首先，新公共服务理论在对新公共管理批判基础之上的提出了自己的七大原则L10jc(1)服务于公民，而不是服务于顾客。公共管理者不仅要关注顾客的需求，而且更要把服务对象看作是具有公民权的公民，并且要在公民之间建立对话和合作。（2)追求公共利益。公共利益是管理者和公民共同的利益和共同的责任，是目标而不是副产品。（3)重视公民权胜过重视企业家精神。公共管理者和公民要比具有企业家精神的管理者更好地促进公共利益和公共服务。（4)战略的思考，民主的行动。通过民主的程序使管理有效且负责任的实施。(5)责任的非单一性。公务员不仅应关注市场，而且还应关注法令和宪法、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益。（6)服务，而不是掌舵。即公共管理者应重视帮助公民表达和实现他们的公共利益，而非试图在新的方向上控制或驾驭社会。（7)重视人而不只是效率。新公共服务理论认为“公共行政官员不仅要促进对自我利益的追求，而且还要不断地努力与民选的代表和公民一起去发现和明确地表达一种大众的利益或共同的利益并且要促使政府去追求那种利益~20J.如果公共利益缺失，必然降低公民之间以及公民与政府之间的信任。公共利益“是一种思维模式。该模式力争保持一种献身于社会发展的精神，一束投向遥远未来的目光，以及包容一切的公平感。它认为，公务员能意识到自己首先是公民中的成员，自己的命运沉浮将取决于公共利益以及在公共行政活动中得以实现的公平M21丨。正如沃尔特利普曼所言：“’如果人们能够目光清晰、思维理性和行为公正、仁慈，他们所选择的’就是公共利益M22丨。所以，公共利益是一个社会存在所必须的价值，据此人们不但可以判断自己的幸福或不幸，而且也是全体社会成员的共同目标。这是对强调私人利益的否定与超越。
新公共服务理论对公民权利的倍加重视。新公共服务理论相信公共组织如果能在尊重公民的基础上通过合作和分享过程来运行，就一定能获得成功。而新公共服务理论据以使公民权利得以实现的手段是公民的参与。首先，只有通过积极的参与，才能够最有可能达到最佳的政治效果。这些最佳的政治结果不仅仅反映了公民作为一个整体的广泛判断或特定群体经过深思熟虑的判断而且也符合民主的规范。其次，通过参与，公民们能够防止统治者侵犯公民的利益。第三，民主参与可以增加政府的合法性。10J所以，新公共服务理论认为在政府与公民的关系中公民必须首先是公民，而不是顾客。政府必须以新的革新的方式主动出击，去理解公民正在关心什么，必须对其需要和利益做出回应，这样，公民权利才能更好的实现。
二、三大理论变迁之背景分析
虽然传统公共行政、新公共管理和新公共服务理论在理论基础和价值取向等方面存在着诸多的不同，但是，他们各自都是适应了他们所处时代的特点，且对当时社会的发展和进步都产生了重要的作用。这，也许可以看作他们相同之处——都是为特定时期的社会发展服务的。
首先，从大环境来说，传统公共行政被运用之时，正是资本主义上升阶段，整个社会崇尚自由主义。在经济领域主张放任自由，反对国家干预。社会和政府的一切行为均要以是否有助于促进社会的最大利益为宗旨。为达到社会的最大利益，在经济领域，主要通过市场机制，而不应过多干预，因为开明的自利为基础的自愿的商品交换，能够最大限度地促进个人利益和社会的普遍的利益。在政治领域，国家的作用就只能被限定在对外防御外敌入侵，对内保障个人的权益和自由，举办公共福利和设施，使国家成为“守夜人”和“警察”，而对一切经济活动，自由放任，不加任何措施干涉。政府只是为经济运转提供环境保证。总之，资本主义的高速发展，需要政府提供高“效率”的服务——尽力以最小的成本完成最多最好的目标。这样，在政府视野中就有两个经济目标。一是关注社会经济迅速发展，二是关注自身运转成本的节俭。要与资本主义上升时期的经济、政治环境相适应，传统公共行政必须以有限的规模与职能实现行政的高效率，创造以“效率”为核心的传统公共行政是必然的选择。
其次，就美国而言，1883年彭德尔顿法案通过之前，美国基本上实行的是一种“政党分赃制”——这是一种由选择中获胜的一方占有行政肥缺的制度。这种“肥缺属于胜者”的理念导致了每一位新上任的总统大量任用自己的亲信，造成了行政人员能力和素质的低下。“政党分赃制产生了许多后果，其中包括在19世纪的大部分时期随着政府更迭产生周期性的震荡，公共行政与政治和“不胜任”普遍联系在一起，执行部门和司法部门在任命方面的冲突越来越多，这种冲突导致1868年对美国总统的弹劾；求职者对总统提出了几乎难以置信的要求——对州和地方政府的执行部门亦然——特别是在选举之后W'因此，政治与行政分离在当时对于抑制“政党分肥制”，使国家机构逐步走上非政治化的轨道起到了重要的作用。
第三、20世纪70、80年代，西方国家普遍出现了经济衰退。由于财政收入减少，“福利国家”政策的推行使得财政开支过大导致更大的财政困难。同时，政府的管理也出现了重重问题。例如，信息垄断、职能垄断、效率低下和腐败等等。由此导致财政危机、效率危机和信任危机三大危机的出现。除此之外，当时的公共部门还受到了猛烈的攻击。114丨一是对公共部门规模的责难。批评者认为政府的机构太庞大，不仅消耗资源太多的宝贵资源，而且官多必然扯皮推诿，争权夺利，以至于无事生非。二是对政府部门活动范围的批评。人们认为，政府的活动范围太大，卷入的活动太多，而实际上在很多方面存在着可代替的、能提供同样服务的工具或方法，特别是在那些能以成本——受益计算的，可以引入竞争的技术性和服务性的工作领域。三是对以官僚机构为特征的政府工作方式的批评。人们抨击官僚机构已经成为一种非常不受欢迎的社会组织。由官僚机构所提供的服务日益被认为是制造平庸和低效率的保证。可以说，在此情况下，过去理论管理模式陷入了知识无法指导行动，理论缺乏解释力，管理方式无法适应实践需要的困境，于是，时代呼唤新公共管理理论。
最后，由于受新公共管理的影响，市场化、个人至上似乎是必然的事情，而美国由于9.11事件遭受到的恐怖袭击，使人们长期被压制的理念，如公民意识、政府责任、公共利益和公共精神得以觉醒。正如登哈特所说，“公共服务的精神并非只限于那些正式为政府工作的人们……普通公民也希望有所贡献。然而，他们可以发挥其许多才能的途径却一直都是很有限，究其原因……在某种程度上是因为，过去几十年来我们都严重地抑制了公民角色，进而喜欢把人们被为顾客或者消费者，而不是将人们视为公民10J.因此，我们可以说新公共服务理论是对后现代社会中政府责任、公共利益、公共精神乃至公民权利缺乏的一种回归，是对长期以来顾客理念的否定。一方面，新公共管理造成了政府责任的丧失。“当公共职能是交给私营部门或者是模仿着私营部门的模型重新塑造时，为了公平公民机会和公民的宪法权利而承担的公共责任，在定义上如果说不是丧失了那么也几乎遭到了损害10J.而新公共服务认为：“公共管理者必须对谁负责？答案是’每一个人’吣24J.所以，负责任的政府才是一个合格的政府。另一方面，由于把服务对象看作是顾客而不是公民，导致长期公民权利的丧失。因此，“民营化不能产生更好的公民，它只可能导致更加精明的顾客”。11(0所以，新公共服务的提出也正是适应了新情况下公民为社会作贡献的愿望。
【摘要】党的十六届三中全会通过的《决定》第一次在党的纲领性文献中提出“公共管理”这一国际通用新概念，标志着我们党对行政体制改革的认识又实现了历史性飞跃。由传统公共行政向现代公共管理的转变，是当今世界各国行政体制改革的一项基本内容，这一思路已经被越来越多的国家所接受，十六届三中全会《决定》为今后我国行政体制改革提供了根本思路。本文通过引入传统公共行政与现代公共管理这两个概念，阐明现代公共管理提出的根源以及与传统公共行政理论的本质区别，分析实现这一转变的紧迫性和必要性，探索实现这一转变的基本途径，提出必须从多层次、宽角度来实现这一历史性飞跃。
【关键词】传统公共行政；现代公共管理
党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出了“公共管理”。这是第一次在党和国家正式的纲领性文件中引入这个国际通用新概念，标志着我国政府的主要职能，无论在理论上，还是在实践上，已经迈出了实质性的一步。分析传统公共行政与现代公共管理的区别，认清实现这一转变的紧迫性和必要性，从而进一步探索基本途径具有重要的现实意义。
一、问题的提出：现代公共管理对传统公共行政的冲击
传统公共行政实质上就是具有广泛影响的“官僚制”政府的职能，它最显著的特征表现为两个方面：其一是强调公共事务及公共服务的官僚独占模式，认为政府组织才是提供公共服务的基本形式。其二是注重官僚制组织机构的层级和严格的规章制度，以保证组织运转的效率。应该说，传统公共行政是与一定的历史条件相适应的，它的主要功绩在于把公共行政从一般政治活动中分离出来，使公共行政专业化，特别是它注重行政组织建设和制度建设，加强行政和效率研究，从而强化了政府对社会的管理。它解决了人民当时希望解决的问题，如社会稳定、社会基本保障和公平、社会公共物品的供给，然而随着社会的发展，尤其在全球化和信息化高度发展的当代社会，传统公共行政的模式已经表现出越来越多的缺陷。例如，在信息社会，刻板、僵硬的规章就成为追求效率、满足人们多样化的公共需求的最大障碍。同时，由于传统模式下的政府垄断和权力集中，导政公共管理领域效率低下。
公共管理理论的兴起作为对公共行政的冲击，可以追溯到20世纪60年代末和70年代初。这一时期，许多英国学者都努力通过应用决策理论、组织理论以及政策分析和政策研究的发展，来增强对英国中央和地方行政的分析。而在美国，公共管理的出现是对公共政策和公共行政学者不满的产物。认为：进入新经济时代，在经济全球化和信息化的浪潮下，这种官僚化组织显得行动迟缓而且程序烦琐，不再适应经济和社会发展的需要。如美国政府于1993年发表了《全国绩效评估》报告，对官僚制组织存在的问题进行诊断并提出“重塑政府”的一整套解决方案，强调“从人人为遵守规定而负责的体制转变为人人为取得成果而负责的体制”。从公共行政的发展历程来看，它之所以面临诸多“危机”，一个很重要的原因便是它无法有效地回应日益增多的公众需求。而现代公共管理着眼于这个问题的解决。公共管理的显著特征表现为：政府主要提供公共产品与公共服务，不提供私人产品，不干预私人领域的活动；政府负责执行市场经济法律，对市场秩序与市场运行进行平等的监管与公正执法，运用宏观调控手段实现公共政策；除了必要的社会管制和经济管制之外，政府不直接干预企业活动，不采用行政手段干预市场运行。它的理念包括：
第一，承认公众需求的合理性、以满足公众需求为焦点，现代公共管理不仅关注政府应该做什么、如何去做，更应当关注公众希望从政府那里得到什么、公众的需求如何才能得到满足。
第二，诸多的社会问题虽然形式多样而且日趋复杂，但都与公众需求或切身利益相关。如果说公共行政关注“政府如何解决这些问题”，那么现代公共管理就应该关注“社会问题如何才能通过政府及非政府的途径得到解决”。
第三，确保公共利益的增进和分配是公共管理的根本目的。公共管理主体对社会问题的回应不是即时性的和功利性的，而应该看作是“有效地增进与公平地分配社会公共利益的调控活动”；或者说，公共利益乃是现代公共管理的本质问题。
第四，吸收新公共管理强调有效性和结果取向的理念，现代公共管理更加关注这些基本理念，并且强调通过立法、行政、司法职能、政府与非政府等多种途径，以及绩效协议制度、市场或准市场的手段，以保证实现有效性和可能性。
二、必要性和紧迫性：由传统公共行政向现代公共管理的转变是大势所趋
我国正处于体制转轨，加快开放和经济结构大调整时期，由行政管理到公共管理的演化，大力加强政府社会管理和公共服务职能建设，显得尤为必要。
(一)从国际环境上看，由公共行政向公共管理的转变，是适应全球化时展的需要。
全球化趋势不可阻挡。它是政治、经济、文化、社会关系、社会矛盾以及解决矛盾与实现利益方式等各种因素相互联系、相互影响的过程与结果，具有超越国界和意识形态的普遍性。全球化是各国政府公共行政面对的新环境，它形成了一种面对和解决全球性社会问题的新关系。这种新关系要保持各国为解决人类共同面临问题的政策的稳定性，使本土性在全球化的逻辑框架内运行，并意味着各国都要根据这种新关系进行改革，从而使本国公共行政的理念、政府职能和运作方式与之相适应。在全球化竞争的条件下，政府的行政能力已成为确立国家竞争优势的一个核心因素，官僚制组织那种金字塔式的垂直的、僵化的组织结构显然已经无法适应全球化竞争的需要，政府公共行政正逐步向服务的方向发展。当今世界各国的公共行政的目标也由单一地追求行政效率发展到全方位追求社会公平、提高效率和服务质量、加强公共责任和提高社会公众的满意度。
我国目前政府公共行政在很大程度上仍处在传统阶段，特别是加入WTO后，由于受世贸组织规则的制约和限制，一些传统的、陈旧的行政方法必须改变，要实现行政方法的科学化，必须以科学的理论知识为基础；必须以世贸组织规则为前提；必须吸收现代科学技术成果；必须借鉴和引进国外先进的行政方法、为适应我国加入WTO的需要，进一步转变政府职能和作风，简化办事程序，提高工作效率．强化服务功能，改善投资软环境，加强廉政建设，方便投资者、企业、市民办理各种行政审批事项。因此，我们必须切实转变观念，确立新的公共管理理念，借鉴新公共管理思想，对我国的公共行政模式进行更加彻底的改革。
(二)从国内环境上看，由公共行政向公共管理的转变，是适应社会主义市场经济发展的需要。
我国正处于进一步完善社会主义市场经济体制的转型时期。这是我国公共管理目前所处的最主要的国内环境。在高度集中的计划经济体制下，我国在政府公共行政方面，长期奉行社会主义制度和计划管理体制，形成了对政治、经济、文化和社会生活实行高度集中管理的指导思想。政府包揽一切，权力延伸到社会的每一个角落。按小平同志的话说，就是政府管了许多“不该管、管不好、管不了”的事。而在市场经济中，企业作为市场主体具有独立的地位，它们自主地做出经济决策，独立性承担经济风险；在价值规律的作用下，市场对资源配置起基础性的作用；政府的主要任务则是宏观调控和提高公共服务。传统的政府管理体制在计划经济下是有积极作用的。但是，由计划经济体制向市场经济体制的根本转变，客观上要求我们必须打破传统的行政管理体制，建立起适应社会主义市场经济要求的新的公共行政架构。这种架构不仅体现在政府行政管理内部各种关系之间，更重要的是体现在政府与社会、政府与企业、政府与市场、政府与公民等各种外部关系之间。我们必须站在整个社会的高度，重新对政府进行全方位的审视，把握公共行政发展的客观规律，重新界定政府的角色，重新设置政府的职能，重新设计政府的运行机制。
（三）从我国政府公共行政目前存在的主要问题看，由公共行政向公共管理的转变，是理清改革思路、深化行政改革的需要。
长期以来，我国政府公共行政部门一直被机构臃肿、队伍庞大、效率低下、财政危机、官员腐败等问题所困扰。针对这些问题，建国以后，我国曾进行过多次以精简机构、人员为主要内容的行政改革，虽然也取得了一些阶段性成效，但却始终未逃脱“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。90年代提出建立社会主义市场经济，对行政改革提出了新的要求，也为其注入了新的动力。但是，由于受主客观环境的制约，基本上还是处于传统的政府管理体制框架内进行，局限于政府内部关系的调整，而没有真正意义上涉及到政府与社会、政府与公民、政府与国家等关系，以及政府角色、职能、行为规范、效率与质量、绩效评估等更为重要的内容。因此，改革的效果也是相当有限的。直到现在，我国公共行政中仍然存在着许多和社会主义市场经济不相适应的问题，一是“黄宗羲定律”的怪圈不容易冲破。现代服务型政府的最大挑战就是交易成本太高，而且大有越来越高之势；二是有效的监管机制难于形成；三是没有把“游戏规则”的制定当作政府服务的主要内容，避重就轻，搞表面文章或者有了规则不按规则办事。对影响发展的利益结构视而不见，对阻碍发展的体制因素不敢触及甚至不惜拿公家的利益为自己买一分“保险”；四是政府政策的应对措施过于缓慢。
这些问题中有的已成为政府公共行政中的顽症，严重阻碍着行政改革的推进。这些问题是体制所固有的，在旧的体制框架下很难从根本上解决。而且随着社会的发展，社会公共事务越来越多，政府的职能也不断分化。每增加一项职能，政府就要设立相应的机构或部门来承担。职能越分化，政府的规模越庞大，随之财政预算也不断增加，机构膨胀和财政危机也就成为必然；而且在传统的官僚体制中，由于官员特权的存在和政府对公共权力的垄断，和官员腐败几乎是不可避免的。这已经不能靠表层触及问题所能解决的，必须从体制的深层次来解决。
三、思路与途径：从多层次、宽角度实现从传统公共行政向现代公共管理的转变
（一）要在思想观念上突破。要破除政府干预观念，走出“政府万能”、“福利国家”的误区。根据政府能力与政府职能的关系，可得出如下公式：政府能力大小程度=政府能力/政府职能[1]。说明政府能力有限时，减少政府职能，可以提高政府能力的发挥，同时也打破了政府职能越多、包揽的社会事务越多，就越能体现政府能力的说法。因此，政府把精力集中于该管的事上，有利于提高政府能力。
（二）要在管理方式上转变。要从政府统揽一切的管理方式向多中心治理的方式转变。传统的行政管理是政府对社会实行全方位、多层次、宽领域的全面的直接管理，而公共管理要求压缩政府经济职能与社会职能，实现经济管理的市场化与公共服务的市场化。政府应该提供基本公共产品，放手让市场与社会提供私人产品。我国政府公共管理职能主要应在以下几个方面行使：一是积极建立市场规则，完善市场秩序，规范市场行为，尽量为各类市场主体创造公平竞争的市场环境；二是提供市场所不能提供的公共物品，解决市场不能或不愿解决的公共问题，如提供公共安全、环境保护、发展基础教育和终身教育；三是投资于基本的社会服务和基础设施；四是解决市场不能解决的社会政治问题，如建立社会保障机制，通过社会转移支付和再分配，促进社会公平；五是有效地实施宏观经济管理职能，运用经济手段、法律手段和行政手段调节经济运行，实现充分就业和经济持续发展。
（三）要在政府能力上提升。所谓政府能力就是指政府依据自己的权力和权威，通过制定政策和组织动员，实施自己承担的职能、贯彻自己意志、实施自己的目标的能力，从目前来说，要提升我国政府公共管理能力，应从以下几个方面入手：一是要不断强化政府权威，强化政府权威是政府实施有效管理的基础和前提，没有权威的政府绝对不可能有效管理好社会，绝不可能在公共事务中发挥重要作用。当然强调政府权威不是要强调中央集权专制，也不是要削弱其它职能主体的权力，而是要以规范化、法制化的操作保证公共事务中的国家整体利益、社会公众利益更好地实现。二是要提高政府公共政策能力。政策具有特殊功能，政府公共管理效能的高低，在很大程度上取决于政府公共政策能力的高低，但由于以前我们决策程序不规范，主观意志较重，导致政策能力低下，进而使政策执行走样、变形。因此，要提高政府公共政策能力，必须要在决策的科学化、民主化和法制化上作相应的制度安排。三是要提高政府公共管理人员的素质。政府公共管理职能的行使，最终还是要简化为人的具体活动，政府管理人员的思想素质、业务素质直接影响到政府公共管理能力的高低。从目前我国实际情况看，培养大批具有高素质的MPA人员，是有效实施政府公共职能的当务之急。
（四）要在制度规范上完善。实现从传统行政管理制度向公共管理制度的转变，建立政府公共管理制度，一是要加强人大工作立法，树立人民代表大会的权威，充分发挥人民代表大会作为最高国家权力机关的作用，加大人大对一府两院工作的监督，加大人大在重大事项决策方面的力度和范围，约束行政立法的范围和数量，并加强对行政立法和执法的监督。二是要健全对行政领导与公务员的法律监督，进一步完善《国家公务员法》及相关的配套法规；尽快完善对领导者的经济责任审计制度、领导者决策责任追究制度和用人失察责任追究制度。三是要细化部门预算，实行绩效预算和零基预算，实行国库集中支付制度，对政府预算资金的使用实行全过程的监督，建立公共财政体系。四是要制定《行政程序法》，规范政府行政行为，同时彻底清理政府对社会经济活动的各种前置式审批，除保留政府必要的经济与社会管制外，各种审批制度均应改为自动登记制，不能改为自动审批制的，要改为专营权拍卖制或经营权招标制，对政府垄断领域要实行市场化改革。五是要建立公共管理的绩效管理制度，通过科学的绩效管理制度（如设立绩效目标、进行绩效考评、建立绩效诱因机制等），促进公共管理绩效的提高。
（五）要在途径方法上加强。特别是要大力推进电子政务建设，努力加速政务信息化步伐，建立电子政府，实行网上办公，利用电脑网络平台公开政府管理信息，进一步提高行政效率，减少行政成本。十六届三中全会《决定》明确提出：“发展电子政务，提高服务和管理水平”。发展电子政务，从现阶段的状况来看，就是运用信息及通信技术打破行政机关传统的组织界限，通过建立电子信息处理中心和电子文书传递及其他相关系统，在政府内部网上和因特网上履行政府的职能，使人们可以通过不同的渠道获得政府的信息及服务，而政府机关之间及政府与社会之间也是通过各种电子化渠道进行相互沟通，从而构建一种跨越时间、地点、部门的全天候的公共服务体系。
【关键词】传统公共行政；新公共行政；政府职能；服务型政府
政府应“扮演”何种角色，在西方行政学理论百年的变迁过程中一直是一个争论不休的问题。本文以传统公共行政模式和新公共行政模式为例，分析在这两种理论模式下西方政府的职能定位，在学习西方社会管理不同范式的同时，也为我国政府在新历史时期下的发展和进步提供了借鉴、指明了方向。
一、传统公共行政模式
（一）传统公共行政模式产生的时代背景
传统的公共行政模式产生于19世纪末20世纪初，这一阶段这是西方国家由自由资本主义向垄断资本主义的过渡时期，社会上出现了一系列前所未有的复杂问题，如：官场腐败、“政党分肥”、行政职业能力和效率低下等。这些问题的产生使人们关注政府，研究有关公共行政的问题，以求解决现实矛盾，传统公共行政模式的诞生不仅是社会发展进步的客观要求，也是社会发展进步的表现。在20世纪70年代以前，传统的公共行政模式一直是政府研究领域中居于支配地位的主导范式，有自己一整套的理论、原则、假定和方法。
（二）传统公共行政模式的理论基础
1.韦伯的官僚制
西方传统公共行政模式的第一个理论基础是马克斯•韦伯的官僚制理论。官僚制作为理性和效率的工具，一方面适应了工业化大生产和公共行政日益复杂化的客观要求，另一方面，奠立了真正意义上的理性契约精神。“精确、迅速、明确、精通档案、持续性、保密、统一性、严格的服从、减少摩擦、节约物资费用和人力，在由训练有素的具体官员进行严格官僚体制的，特别是集权体制的行政管理时，比起所有合议的或者名誉职务的和兼任职务的形式来，能达到最佳的效果”。[1]
2.威尔逊的政治行政二分法
传统公共行政模式的第二个理论基础是伍德罗•威尔逊的政治与行政两分法。威尔逊在《行政学研究》中指出：“行政应当在政治的适当范围之外，行政问题不是政治问题，虽然政治为行政确定任务，但政治不能去操纵行政”。[2]执行政策而不参与政策制定是在政治与行政两分法之下公务员的一个重要特征，也是传统公共行政模式的明显特点。
3.泰勒的科学管理理论
泰勒的科学管理理论是传统公共行政的第三个理论基础。科学管理理论是在西方工业社会背景下产生的管理方式，根本目的是用科学化、标准化管理方法代替经验管理谋求最高劳动生产率私营部门中卓有成效的管理方法。[3]它用效率和科学取代一时心血来潮的决定，将效率放在了管理的首位。
（三）传统公共行政模式下的政府职能角色
传统公共行政模式盛行的时期，正值资本主义的发展上升阶段，整个社会崇尚自由主义，政府的任何行为均要以是否有助于促进社会的最大利益为宗旨。传统公共行政模式下，政府以官僚制作为公共部门内部组织形式，由公共部门直接提供公共服务。特点在于重视规则和制度，实行严格的等级制模式，强调对于公共部门的政治控制，行政部门只是执行而不参与政策的制定。
为达到社会的最大利益，国家的作用就只能被限定在对外防御外敌入侵、对内保障个人的权益和自由，举办公共福利和设施，使国家成为“守夜人”和“警察”；而对于一切经济活动，自由放任，不加任何措施干涉，政府只是为经济运转提供环境保证。在传统公共行政模式下，资本主义的高速发展需要政府尽力以最小的成本完成最多最好的目标，创造以“效率”为核心的传统公共行政是时代的必然选择。
二、新公共行政模式
（一）新公共行政模式产生的时代背景
随着社会的发展、时代的进步，公共行政作为一门回应和解决社会公共问题的科学，也在孕育着新的变革，面临着新的挑战。由于传统公共行政抹杀了个人、家庭和社会团体的积极性、主动性和创造性，无效率地生产和提供公共物品，扭曲市场法则，对顾客提出的要求不敏感，追求整齐划一的服务，忽视公共服务的多样化；公共物品的生产不是消费者说了算，而是生产者说了算，这就造成公共物品生产与供给的高成本、低效率和浪费。理论缺乏解释力，管理方式无法适应实践需要的困境，时代呼唤新公共行政模式。
（二）新公共行政模式的理论基础
1.新治理理论
新治理理论吸收了来自西蒙的有限理性的概念，认为人类的纯理几乎是不可能的，大多数官员做事，只是以满意为标准；还借鉴了经济学的原理，认为在自然状态下，人们都是理性和自利的，偏好自由的市场作用，将组织看成是出于自身利益或组织利益进行着平等交易的委托人和人之间的关系模式，其作用更多的是如何调整公民和政府之间的关系问题。[4]该理论认为，新公共行政模式的背景下，公民所想要和需要的并不是更多的政府，而是更多的治理。
2.社会公平理论
社会公平是新公共行政模式所追求的目标，强调政府要向公民提供公正、平等的服务。新公共行政模式下的行政机关应具有广泛的自由裁量权，社会公平理论应当在当代以及代际之间有效应用，并且将公共性和公民精神联系起来，向公共政策的制定者和执行者传递了这样的信息――成本和收益的公平分配问题与经济和效率问题同等重要，强调了公平的价值和意义。
3.公民精神理论
新公共行政模式与公民的角色密不可分。新公共行政模式下对于公民精神的强调，提倡不同组织间积极的相互作用，实现了政府责任、公共利益以及公民权利的回归，使得公民可以越来越多地直接参与治理，形成了公共精神。[5]公共精神的形成也使得原来的效率政府转向责任政府，实现了社会和国家的全方位发展。
（三）新公共行政模式下的政府职能角色
在新公共行政模式下，服务型政府成为主流发展趋势，将公共性、公平、责任和价值诉求等融入到政府管理过程中，将公平作为公共行政的规范性支柱，要求公务员致力于更合理地分配公共物品和服务，要求追求更大的善。[6]新公共行政下的政府以公共利益最大化为取向，依法对社会公共事务进行管理，强调公民社会与政府资源的互融和协调，重新界定了政府应有的作用和地位。
新公共行政模式并不是对传统公共行政模式的完全否定，而是一种合乎社会变迁与理论变迁规律的理论创新。它的产生对公共行政学的影响是重大的、持久的，其理论主张，尤其是关于价值观、道德观和关注现实政策的主张，一直是当代公共行政学的中心议题之一，对于整个政府机构和社会的发展具有十分重要的作用。
三、西方政府职能的转变对我国行政机构改革的启示
从西方的政府角色转变过程中得到的借鉴和启示，主要可以从理论与实践两个方面来加以分析和研究。
（一）从理论方面来看
1.发展现状
经过十多年的学术研究，我国的公共行政已形成较为完善的学科理论体系，但也存在一些突出的问题：首先，对于国外研究领域的新发展、新趋势及新成就跟踪不够，新理论、新方法和新技术的引进、消化和吸收能力亟待加强；二是学术基础不牢，不能吸收其他非政府管理学科的成功经验，缺乏在主题上创新，在范围上拓宽和在基础上打牢的能力；三是理论研究落后于现实的管理实践，学科的应用性、现实性和生命力不强。[7]指导理论问题的存在直接制约了实践工作的开展，影响了我国行政机构的改革，必需加以重视和完善。
2.现实意义
新公共行政理论超越了传统公共行政学的实证主义模式，有选择的吸收了传统公共行政模式的“精华”，着眼于对价值的关注。它倡导社会公平，重新界定了“公共”的意义和范围，为学者们对传统公共行政理论的变革提供了强有力的理论支持。从公共行政的实践来看，新公共行政学基于社会公平原则而提出的诸如减少层级节制、分权、参与、民主行政、对社会公众需求做出积极回应以及直接沟通等观念与主张，为政府在现实中的变革提供了理论基础，指明了方向，在政治与行政密不可分的中国是具有现实可操作性的。
（二）从实践方面来看
1.发展现状
从实践上看，近年来我国各地频发，在某种程度上可以认为是公民对强调价值理念的新公共行政模式的强烈要求，也可以认为是公民对只关注效率的传统公共行政模式的挑战。在传统公共行政模式下，由于坚持政治与行政的分离，使公共行政研究局限于一个非常狭小的领域内；不重视与社会、政治密切相关的相关问题研究，致使公共行政理论一直游离于社会政治现实之外，远远不能满足解决社会问题、处理社会危机的需要。[8]只重视效率，而不关注社会问题，不顾及社会公平，其结果必然会导致社会上的强势群体实际获得的利益最多，进而必然加剧不公平现状，造成社会结构的不稳定和动荡。
2.现实意义
新公共行政模式突破了传统的官僚制、政治行政二分法、价值中立等原则，倡导社会的现实公平与代际公平，将民主行政、分权、参与、顾客服务导向和关注社会问题等引入到管理过程中，强调了价值理念和公民精神，不仅丰富和发展了公共行政理论，也改进了我国政府管理的方法和模式。其主张政府通过观念和行为的转化以解决社会存在的尖锐问题的观点，弥补了只重视效率的传统公共行政模式的不足，不仅抑制了社会上的那些既得利益者的利益，还对社会中的弱势群体予以必要的补偿，减少了当今社会中存在的不公平因素，促进社会公平，进而将此类极端事件在事发之前就泯灭于未然。
实现我国政府职能的转变，可以从以下几个方面着手：首先、加大政府体制创新的力度，切实转变政府职能，将竞争引入到公共物品供给中；其次、引入市场竞争机制，提高政府的工作效率；最后，增强政府公务员的管理和服务意识，重塑政府和社会的关系。在新公共行政的模式下，政府的真正问题在于权力和政治间的关系，政府问题的解决之道在于更多的政府而不是更少的政府。[9]只有真正的认识到公共行政的精神并将其运用到实践工作中，学习西方的发展进步，以人为本的发挥政府作用，最终才能真正实现人与社会的同步发展。
参考文献
[1][德]马克斯•韦伯.韦伯文集(下)[C].北京:中国广播出版社,2000:219.
[2][美]伍德罗•威尔逊.行政之研究[J].国外:政治学,1987(6).
[3][澳]欧文•休斯.公共管理学导论[M].北京:中国人民大学出版社,2001:108.
[4][美]乔治•弗雷德里克森.公共行政的精神[M].北京:中国人民大学出版社,2009:13.
[5]陈振明.评西方的新公共管理范式[J].中国社会科学,2000(6):73-82.
[6]张国庆.行政管理学概论(第二版)[M].北京:北京大学出版社,2000:78．
[7]柳云飞,周晓丽.传统公共行政、新公共管理和新公共服务理论之比较研究[J].前沿,2006(4):170-174.
[8]谭琳玲.关于我国当前服务型政府建设的思考――以新公共管理理论为视角[J].行政管理,2010(8):272-273.
【关键词】传统公共行政；新公共行政；政府职能；服务型政府
作者：王子君
政府应“扮演”何种角色，在西方行政学理论百年的变迁过程中一直是一个争论不休的问题。本文以传统公共行政模式和新公共行政模式为例，分析在这两种理论模式下西方政府的职能定位，在学习西方社会管理不同范式的同时，也为我国政府在新历史时期下的发展和进步提供了借鉴、指明了方向。
一、传统公共行政模式
（一）传统公共行政模式产生的时代背景
传统的公共行政模式产生于19世纪末20世纪初，这一阶段这是西方国家由自由资本主义向垄断资本主义的过渡时期，社会上出现了一系列前所未有的复杂问题，如：官场腐败、“政党分肥”、行政职业能力和效率低下等。这些问题的产生使人们关注政府，研究有关公共行政的问题，以求解决现实矛盾，传统公共行政模式的诞生不仅是社会发展进步的客观要求，也是社会发展进步的表现。在20世纪70年代以前，传统的公共行政模式一直是政府研究领域中居于支配地位的主导范式，有自己一整套的理论、原则、假定和方法。
（二）传统公共行政模式的理论基础
1.韦伯的官僚制
西方传统公共行政模式的第一个理论基础是马克斯韦伯的官僚制理论。官僚制作为理性和效率的工具，一方面适应了工业化大生产和公共行政日益复杂化的客观要求，另一方面，奠立了真正意义上的理性契约精神。“精确、迅速、明确、精通档案、持续性、保密、统一性、严格的服从、减少摩擦、节约物资费用和人力，在由训练有素的具体官员进行严格官僚体制的，特别是集权体制的行政管理时，比起所有合议的或者名誉职务的和兼任职务的形式来，能达到最佳的效果”。[1]
2.威尔逊的政治行政二分法
传统公共行政模式的第二个理论基础是伍德罗威尔逊的政治与行政两分法。威尔逊在《行政学研究》中指出：“行政应当在政治的适当范围之外，行政问题不是政治问题，虽然政治为行政确定任务，但政治不能去操纵行政”。[2]执行政策而不参与政策制定是在政治与行政两分法之下公务员的一个重要特征，也是传统公共行政模式的明显特点。
3.泰勒的科学管理理论
泰勒的科学管理理论是传统公共行政的第三个理论基础。科学管理理论是在西方工业社会背景下产生的管理方式，根本目的是用科学化、标准化管理方法代替经验管理谋求最高劳动生产率私营部门中卓有成效的管理方法。[3]它用效率和科学取代一时心血来潮的决定，将效率放在了管理的首位。
（三）传统公共行政模式下的政府职能角色
传统公共行政模式盛行的时期，正值资本主义的发展上升阶段，整个社会崇尚自由主义，政府的任何行为均要以是否有助于促进社会的最大利益为宗旨。传统公共行政模式下，政府以官僚制作为公共部门内部组织形式，由公共部门直接提供公共服务。特点在于重视规则和制度，实行严格的等级制模式，强调对于公共部门的政治控制，行政部门只是执行而不参与政策的制定。
为达到社会的最大利益，国家的作用就只能被限定在对外防御外敌入侵、对内保障个人的权益和自由，举办公共福利和设施，使国家成为“守夜人”和“警察”；而对于一切经济活动，自由放任，不加任何措施干涉，政府只是为经济运转提供环境保证。在传统公共行政模式下，资本主义的高速发展需要政府尽力以最小的成本完成最多最好的目标，创造以“效率”为核心的传统公共行政是时代的必然选择。
二、新公共行政模式
（一）新公共行政模式产生的时代背景
随着社会的发展、时代的进步，公共行政作为一门回应和解决社会公共问题的科学，也在孕育着新的变革，面临着新的挑战。由于传统公共行政抹杀了个人、家庭和社会团体的积极性、主动性和创造性，无效率地生产和提供公共物品，扭曲市场法则，对顾客提出的要求不敏感，追求整齐划一的服务，忽视公共服务的多样化；公共物品的生产不是消费者说了算，而是生产者说了算，这就造成公共物品生产与供给的高成本、低效率和浪费。理论缺乏解释力，管理方式无法适应实践需要的困境，时代呼唤新公共行政模式。
（二）新公共行政模式的理论基础
1.新治理理论
新治理理论吸收了来自西蒙的有限理性的概念，认为人类的纯理性行为几乎是不可能的，大多数官员做事，只是以满意为标准；还借鉴了经济学的原理，认为在自然状态下，人们都是理性和自利的，偏好自由的市场作用，将组织看成是出于自身利益或组织利益进行着平等交易的委托人和人之间的关系模式，其作用更多的是如何调整公民和政府之间的关系问题。[4]该理论认为，新公共行政模式的背景下，公民所想要和需要的并不是更多的政府，而是更多的治理。
2.社会公平理论
社会公平是新公共行政模式所追求的目标，强调政府要向公民提供公正、平等的服务。新公共行政模式下的行政机关应具有广泛的自由裁量权，社会公平理论应当在当代以及代际之间有效应用，并且将公共性和公民精神联系起来，向公共政策的制定者和执行者传递了这样的信息――成本和收益的公平分配问题与经济和效率问题同等重要，强调了公平的价值和意义。
3.公民精神理论
新公共行政模式与公民的角色密不可分。新公共行政模式下对于公民精神的强调，提倡不同组织间积极的相互作用，实现了政府责任、公共利益以及公民权利的回归，使得公民可以越来越多地直接参与治理，形成了公共精神。[5]公共精神的形成也使得原来的效率政府转向责任政府，实现了社会和国家的全方位发展。
（三）新公共行政模式下的政府职能角色
在新公共行政模式下，服务型政府成为主流发展趋势，将公共性、公平、责任和价值诉求等融入到政府管理过程中，将公平作为公共行政的规范性支柱，要求公务员致力于更合理地分配公共物品和服务，要求追求更大的善。[6]新公共行政下的政府以公共利益最大化为取向，依法对社会公共事务进行管理，强调公民社会与政府资源的互融和协调，重新界定了政府应有的作用和地位。
新公共行政模式并不是对传统公共行政模式的完全否定，而是一种合乎社会变迁与理论变迁规律的理论创新。它的产生对公共行政学的影响是重大的、持久的，其理论主张，尤其是关于价值观、道德观和关注现实政策的主张，一直是当代公共行政学的中心议题之一，对于整个政府机构和社会的发展具有十分重要的作用。
三、西方政府职能的转变对我国行政机构改革的启示
从西方的政府角色转变过程中得到的借鉴和启示，主要可以从理论与实践两个方面来加以分析和研究。
（一）从理论方面来看
1.发展现状
经过十多年的学术研究，我国的公共行政已形成较为完善的学科理论体系，但也存在一些突出的问题：首先，对于国外研究领域的新发展、新趋势及新成就跟踪不够，新理论、新方法和新技术的引进、消化和吸收能力亟待加强；二是学术基础不牢，不能吸收其他非政府管理学科的成功经验，缺乏在主题上创新，在范围上拓宽和在基础上打牢的能力；三是理论研究落后于现实的管理实践，学科的应用性、现实性和生命力不强。[7]指导理论问题的存在直接制约了实践工作的开展，影响了我国行政机构的改革，必需加以重视和完善。
2.现实意义
新公共行政理论超越了传统公共行政学的实证主义模式，有选择的吸收了传统公共行政模式的“精华”，着眼于对价值的关注。它倡导社会公平，重新界定了“公共”的意义和范围，为学者们对传统公共行政理论的变革提供了强有力的理论支持。从公共行政的实践来看，新公共行政学基于社会公平原则而提出的诸如减少层级节制、分权、参与、民主行政、对社会公众需求做出积极回应以及直接沟通等观念与主张，为政府在现实中的变革提供了理论基础，指明了方向，在政治与行政密不可分的中国是具有现实可操作性的。
（二）从实践方面来看
1.发展现状
从实践上看，近年来我国各地群体性事件频发，在某种程度上可以认为是公民对强调价值理念的新公共行政模式的强烈要求，也可以认为是公民对只关注效率的传统公共行政模式的挑战。在传统公共行政模式下，由于坚持政治与行政的分离，使公共行政研究局限于一个非常狭小的领域内；不重视与社会、政治密切相关的相关问题研究，致使公共行政理论一直游离于社会政治现实之外，远远不能满足解决社会问题、处理社会危机的需要。[8]只重视效率，而不关注社会问题，不顾及社会公平，其结果必然会导致社会上的强势群体实际获得的利益最多，进而必然加剧不公平现状，造成社会结构的不稳定和动荡。
2.现实意义
自20世纪60年代以来，公共管理的传统理论开始受到挑战，公共管理领域的理论裂变由此逐渐加剧，到80年代末90年代初，新公共管理（NPM)理论正值如日中天、有望取代传统理论成为主流理论之时，各种批判和更新新公共管理理论的理论又接踵而来。公共管理领域变成了各种理论竞相登场的大擂台，最终结果却是每一种理论都聚集在这一擂台上。每种理论都有其令人信服的一面，同时，每种理论都有其致命的片面性。公共管理领域在理论上出现这种“盲人摸象”的现象，使公共管理实践失去了理论导向，人们可以任凭主观偏好和依情景而定地提出源于不同理论的政策主张。这种系统理论缺失现象，对于经济转型国家公共管理改革有极大不良影响。
按照西方公共行政学的观点，第一个现代意义上的公共行政理论，“产生于19世纪，并于1900-1920年期间初具形态”[1]，即今天人们统称的“传统的公共行政理论”。时至今日，从较为广泛的意义上划分，现代公共管理理论至少存在三种理论范式：传统的公共行政理论、新公共管理理论、治理理论（或后官僚制理论、或新公共行政理论）⑺。
关于这三种理论范式之间的区别与联系，人们进行了大量的理论探索和论述，但大部分论述都是基于内容或组成部分上的区别而进行的，从方法论的角度，分析这三种理论范式间的关系则相当少见。这主要源于“评价理论的理论”的相对匮乏。幸运的是，波普尔的“证伪性理论演进范式”和库恩的“理论范式演进的危机范式”的诞生，为人们探索理论范式的演进过程与机制，提供了研究线索，并引发了一场理论范式演进问题研究的浪潮。大量开创性的研究，为人们认识和理解理论范式的演进过程与机制提供了有力的工具，特别是提出的概念框架，目前已经成为人们进行理论评价的基本探询方式。古巴认为，人们可以从本体论主张（即关于“现实”性质的假设）；认识论主张（即关于知识与认识者之间的关系）和知识论主张（即关于知识被发现的方式）这三个方面，对每一种理论范式进行分析，从而识别出其方法论上的问题[3]。
本文的目的，是要从方法论的角度，说明公共管理各种理论“失灵”的原因。通过综合运用波普尔与库恩的“理论范式演进理论”和古巴的理论构成中的三种主要变量以及理论的模式变量，对公共管理中三种主要理论（传统的公共行政理论、新公共管理理论和治理理论）的方法论进行分析。文章表明，这三种理论的方法论基本上是相同的：本体论上的确定性；认识论上的线性决定性；知识主张上的近似于直接的“对反性”；以及理论演变或扩展过程中模式变量选取的‘‘对反性”或并列性。由于这种方法论与公共管理现实的本体状态之间存在冲突，因此，以这种方法论构建的理论必然面临危机。为了建构有效透析和理解公共管理本体性质的理论，必须改变公共管理理论建构的方法论。
二、公共管理理论的方法论剖析
(一）传统公共行政理论的方法论
传统的公共行政理论是在所谓的“早期的行政系统”之上发展起来的。西方行政学认为，早期的行政系统最早出现于古埃及。按照韦伯的论证，这种早期的官僚制是“个人的、传统的、发散的和特殊的”，它以效忠国王或大臣、保护人、领导人或政党等某个特定个人为基础。
从本体论的角度上看，传统的公共行政理论认为，早期的官僚制与公共行政的本体论上的规范性要求相矛盾，符合公共行政的本体论上的规范性要求的官僚制，应该是“非人格化的、理性的、具体的、成就取向的和普遍的”⑷以及以效忠于正式制度安排为基础。从认识论的角度上看，传统的公共行政理论认为，公共行政系统应该是一台以规则为基础、以分工为技术支持的功能完整的精密的机器。因此，通过调整或改变行政系统内的模式变量从无规则向一切以规则为基础转变，行政系统就会与秩序、效率、普遍或非人格化的规范性状态相一致，从而实现从价值嵌人性状态向价值祛除性和工具主义状态的转变。其中暗含的逻辑似乎是，只要使公共行政能够向制度和规则负责，就可以解决早期公共行政面临的效率低下与腐败问题。随后发展起来的科学管理理论与行为主义理论，均以劳动分工和规则的不断细化为手段，强调公共行政的工具属性，即效率性，以致于规则细化到如此地步：到了20世纪60年代，公共行政面临的核心问题竟是传统公共行政之所以出现的优越性所引起的，即当初设想的实现其欲达目的的有效手段或措施，竟然成为实现其欲达目的的障碍[5]。传统公共行政理论所带来的这种僵化结局，源于下面的方法论图式：本体论上的规范性状态的确定性—手段有效性的确定性—手段实施时趋向目标的过程演进的确定性与线性性—达到欲达状态的确定性—最终却使过程本身成为结果或目的，而真正的目的非但没有达到，反而使实现欲达目的的手段成为了欲达目的的主要障碍。这的确是始料未及的。
传统的公共行政理论所倡导的对制度、规则和程序忠诚的行政模式以及政治与行政的分离，由于过分和绝对地放大了本体论意义中的相对关系，因而被人们广泛地视为一种神话，特别是关于这种模式有助于规避责任的确定性断言，最终使政治与行政“由于政治官员履行行政责任和行政人员承担政治责任而严重混淆”W。正如休斯所评论的，事实上，政治与行政之间以及政治领袖与官僚制官员之间的关系是复杂多变的，并不像威尔逊模式所描述的那种简单的、确定性的、线性的逻辑关系，而且可能永远都不会这样⑴。传统的公共行政理论的方法论是“本体论与认识论的双重对反性”（dualistoppositionsofontologyandepistemology)的典型代表：政治与行政的单一性对应于分离性、价值嵌人性对应于价值祛除性、人格化对应于非人格化等等，因而必然从一个极端走向另一个极端。
(二）新公共管理理论的方法论
新公共管理理论的建构过程，虽然较传统公共行政理论的建构过程更为复杂一些，但本质并没有改变。
新公共管理理论关于公共管理的本体论状态的规范性想象，从总体上说，是回归到亚当斯密的立场上，即市场与政府比较，不论从过程、结果还是实践的角度上说，前者更为有效，政府的无效率性与市场的有效率性，是一个确定性的客观现实[8];从认识论的角度上看，新公共管理理论认为，公共部门与私人部门的边界正在消失，而可竞争市场又为公共部门的管理向工商管理开放提供了确定性的理论根据。因此人们抵制市场或公共部门向工商管理开放的恰当理由，完全是主观臆断或狭隘利益所致’在政府或公共部门管理与工商管理之间所作的选择完全是非理性的意识形态上的选择[9]。新公共管理的论证方式，主要是演绎的和归纳的——从演绎的角度’得出反国家主义的观点；而从归纳的角度’得出政府无效率的观点。这两种论证方式的结果，都指向一种确定性的、共同的知识主张或政策主张：市场优于政府，公共部门的管理应该向工商管理开放；通过一系列措施（如压扁组织结构、解除政府管制、合同外包等等），可以确定性地消除公共管理的浪费、欺诈和滥用公共权力，从而有效解决传统的公共行政模式所面临的一系列问题W。
新公共管理理论的逻辑结果，是将市场和工商管理的优越性绝对化了’使市场化成为一种霸权性话语’最终演变成泛市场化主义，而最初新公共管理要解决的传统公共行政模式面临的那些问题却没有得到解决…]。这种结果与传统公共行政模式完全相同。
新公共管理理论最终事与愿违的结局’源于下面的方法论图式：本体论上的规范性状态的确定性（政府无效而市2005年9期总第243期场有效）—手段有效性的确定性（工商管理代替或改造公共管理）一手段实施时趋向目标的过程演进的确定性（如压扁组织结构、解除政府管制、合同外包等等可提高效率）一达到欲达状态的确定性（公共部门实现效率改进并克服传统公共行政面临的问题）"最终却使过程本身成为结果或目的（泛市场化主义），而真正的目的非但没有达到’反而实现欲达目的的手段成为了欲达目的的主要障碍。这也是市场化的提倡者们所始料未及的。
从方法论的角度上看，新公共管理的方法论与传统的公共行政理论的方法论完全一样’即运用“本体论与认识论的双重对反性”来构建理论：(1)如同传统的公共行政理论的逻辑一样，新公共管理的所有论述都有其正确的一面，但过分夸大了上述图式中每个环节的确定性、特别是公共部门与工商部门管理之间的相同性的相对关系，过分夸大市场化的作用及其有效性的范围，最终不仅导致责任的缺失，也导致效率的损失；（2)新公共管理理论在价值怯除和工具取向方面，较传统的公共行政模式走得更远，因而也就必然带来价值缺失、责任缺失、合法性缺失和正义缺失问题；(3)与传统的公共行政模式不同，新公共管理不是从行政系统内部寻求改革的模式变量，而是在政府与市场（两个对立变量）之间寻求改革的模式变量，并通过对比这两组变量在效率方面的差异而得出知识或政策主张。这种模式变量的选取，一方面，为创新公共管理理论拓展了视野，可以在更广泛的范围内寻求解决问题的方式；但另一方面，也增加了在两种不同单位的变量间进行比较的危险性。而这一点正是除了确定性原因之外，新公共管理理论没有实现其欲达目的的另一个主要原因。
(三）治理理论的方法论
治理理论，或称新公共行政理论及后官僚制理论，是在考虑了传统的公共行政理论和新公共管理理论各自的缺陷基础之上形成的一种理论。
从本体论的角度上看，治理理论认为，公共管理的根本特征不是效率性而是公共性，公共性以公平、公正与正义性为基础。因此，公共管理或公共领域的治理的规范性要求，是必须体现公平、公正与正义性[12]。从认识论的角度看，治理理论认为，公共性是一个多维度空间，而不只是一个一维效率空间，也不是“单一的公平概念”构成的空间。它是由政治过程、政府过程、市场过程和社会过程共同作用的空间。这一空间最重要的特征是网络性相互作用。从知识主张或政策主张方面看，治理理论认为，通过树立新公共服务的原则、通过建立参与式的制度与规则、通过构建伦理性的行政文化和共同治理的机制，就能够实现或有助于实现公共管理的公共性要求。
上述表明：（1)治理理论与新公共管理理论相比，理论基础更为庞杂，模式变量更为复杂多样，从某种意义上说，它是一种拼盘式的理论，没有统一的理论基础；（2)治理理论所倡导的“善治”，混淆了过程与结果或措施与结果之间的差别，特别是各模式变量如法治、透明性、政府有效性、监督、公众参与、责任性、公共物品的供给成本与效率、行政伦理与文化等等之间的关系，是平行的、分立的，还是相互依存或从属的；法治、政府有效性、监督、公众参与、责任性、行政伦理与文化的实现是否依存于某些条件，如果是，它们是什么，这些条件来自何处，这些条件与这些模式变量是什么关系等等，均模糊不清；（3)治理理论的知识主张或政策主张来源于不可靠的经验，最重要的，是这些主张缺乏相关条件的支撑，或不问条件地要求统一采取其开列出的“药方”。这对于公共管理实践来说几乎等于“天方夜谭”；(4)治理理论强调价值的嵌入性以及网络性相互作用，这是在方法论上强于前两种理论的地方，但在各种主体相互作用的过程中，能否保证公共性的价值而不是某一单方面的价值据支配地位，是一个非常值得怀疑的问题。因为参与、共同治理、多主体合作等等，都与强势群体、冷漠群体与弱势群体各自的态度以及它们之间的利益关系和博弈规则有关，如果只通过治理理论所倡导的对话、协商与合作就能够解决各群体间的利益冲突，从而实现公正、公平与正义，那么政府早在几千年前就已经消失了；（5)由于上述几个方面，治理理论变得不具备波普尔所论说的“可证伪性”，因为任何有效的措施或工具，都可以放在“治理”这一概念之中；（6)最后，也是最重要的是，治理理论关于本体论、认识论和知识主张方面的观点，仍是一种确定性的、决定性的和单向性的，因此，从本质上说，治理理论的方法论，与传统的公共行政理论、新公共管理理论是完全一样的，因而也必然具有这两种理论的所有弊端。
三、三种理论方法论的共同缺陷
上述表明，虽然自现代意义上的公共行政理论产生以来，新的理论不断出现，但在方法论上却几乎没有变化。
概括地说，以往各种理论在方法论上主要存在三大特征：一是本体论上的确定性，即规范的、终极状态的存在性；二是认识论上的线性决定性，即这种确定性的状态，可以用几个关键变量及其之间确定性的、线性演化的联结机制表述出来，并最终可以再现或回归其本源状态；三是知识主张上的近似于直接的对反性（approximatingthedirectopposi¬tionsknowledgeclaims),即从原来没有正确表征状态、机制策略变为正确地表征了本源状态与机制的策略，而这两种策略，要么是相反的，要么是并列的。这是我们熟知的、典型的还原主义方法论（methodologyofreductionism)。还原主义方法论的这三大特征，如果能够与公共管理的现实状态相一致，即与公共管理现实的、本体意义或存在意义上的性质相一致，那么，按照古巴的探询方式和准则，无论理论在解释现实的能力方面如何，都不存在方法论上的问题；如果不一致，那么，在这种方法论之上构建的任何理论，都注定存在重大缺陷。因此，首要的问题，是考察公共管理或公共领域的治理的本体论上的性质，而这个问题又依赖于对公共领域的本体论上的认识。
公共领域，不论如何界定，首先是人们相互作用的产物。因此，公共领域是：（1)一个社会和文化嵌入性的领域;(2)是一个时空依赖性的领域;(3)是一个知识和技术依赖性的领域。这三个特征决定了公共领域面临的问题，从本体论上说，是“结构不良的问题”。
(一)公共行政时期
行政从政治中分离,便异常“渴望”彰显出自身独特的工具价值,即变革传统的组织结构和采用科学管理手段去最大限度地提高管理效率。配合上述变革的环境,以理性和高效着称的官僚制应运而生,它以等级分工的形式、非人格化的组织制度、层级节制的权力体系构成了一种法理型的组织模式,极大地适应了工业社会大生产和公共行政追求效率的要求,为行政的良性、健康发展奠定了坚实的基础。由此,政治―行政二分法和韦伯官僚体制便成了传统公共行政的两大“基石”,在二者的共同作用下,公共行政以追求效率为价值目标,以公共组织的设计、科学管理的原则和先进的管理技术为发展导向,有效地推动了经济、社会的发展。二战以后,随着社会环境的变化,传统公共行政便遭到了不同学派的批判,被直指是漠视民主价值和人性的。为此,传统公共行政也结合时局做出了相应的价值转向和理论修正,但改革并未使其理论根基发生质的变化。20世纪60年代后,以弗雷德里克森为代表的新公共行政理论致力于扭转传统公共行政的价值偏向,强调新公共行政的使命是对影响和削弱社会公平、出色管理、经济的和有效率的各种因素以及组织结构进行变革[1]306。但碍于当时的社会环境和自身理论影响力有限等原因,新公共行政理论并未能从根本上动摇传统公共行政的基础。而随后政策科学崛起,政策科学研究虽在谋求和公共行政结合以及促进政策机构管理性向政策执行公共性转变等方面做出了努力,但政策科学毕竟只是作为公共行政发展的一个分支而出现,因此无论从广度还是深度上都无法对传统公共行政形成根本的挑战。
(二)公共管理时期
伴随着行政环境的变革,社会由工业文明向信息文明转换,经济的迅猛发展和民主化进程的推进使得官僚制的治理弊端日渐显现。诸如指挥―服从的管理方式对人性的压制,科层管理对民主价值的冲击,不合理的分工导致的各自为政,内部封闭的管理造成的体制僵化,都成为了公共行政发展的巨大障碍。同时,政治―行政二分法也受到了诸多置疑。人们逐渐发现,在公共管理的实践中,对二者泾渭分明地划分不仅没有必要,而且也不可能。针对传统公共行政的种种弊病,20世纪80年代以来,西方各国掀起了一场声势浩大的公共行政改革浪潮,使公共行政演进到了公共管理的新时期。公共管理修正了传统公共行政的发展思路和策略选择,积极地借鉴企业和私营部门的管理经验与手段,大力引入市场竞争激励机制,全面地降低管理成本,注重结果和管理者的责任,从而最大化地提升了政府的组织绩效。作为公共行政发展的新模式,公共管理积极回应行政环境发展的需求,致力于解答公共管理中“谁来管理”以及“如何管理”等重大问题,为公共行政学的发展建立了更加全面的知识框架,并在实践中有效地增进了公共利益[2]53。然而,公共管理作为一种理论和实践模式也并非尽善尽美,其内在缺陷也客观存在。其中,最典型的便是难以处理好“公共性”和“管理性”之间的关系,即公共管理一味强调师法企业,过分崇拜市场教义,而很大程度上忽视了公私部门的现实差异,往往导致公共行政发展中价值导向的偏差和服务对象的失当[3],这种错把公共行政实现的手段作为目的的做法,也使得公共管理在实践中客观上面临着种种困境。通过批判,人们反思到公共行政必须要以民主宪政为基础,应当将其发展目标最终锁定在社会公共福利和公共利益的增进上,而市场的手段和科学的管理只能为上述目标的实现服务。
(三)公共服务时期
新公共服务理论是对公共管理理论的扬弃。它紧紧围绕公共行政发展的核心属性,以民主公民权理论、社群理论、后现论和组织人本理论为其思想渊源,以公民优先、社会公益为其价值理念,强调通过构建政府与公民新型的分权、合作关系,最大化地实现公共利益。公共服务理论要求公共组织的设计和运行要以为公民提供优质的服务为目标,提出公共行政的最终目标是建立公共服务型的政府。这种政府以社会公众为服务对象,以合作协调为服务基础,以满足公共需求为服务导向,其本质是“社会本位、民本位”[4]。而政府的工作重点既不应是“掌舵”,也不应是“划桨”,而是“建立一套明显具有整合力和回应力的公共机构”[5]。具体而言,便是政府应当通过权力分放和让渡,不断地进行制度和机制的创新,充分保障公民在社会管理中的民主参与权,推进合作共治局面的形成,从而持续提升公共服务的效率和品质。公共服务的理论使得公共行政的价值从“效率至上”回归到了“民主至上”,有效地摆正了公共行政发展的航向。
二、公共行政发展规律之阐释
纵观公共行政发展的历史,一条基本规律表明,正是行政生态的变化决定了公共行政的演进特征和重心的变换,即不同的公共行政发展阶段是依据环境变革的特点予以划定的。
西方公共行政发展的三个时期所表现的运行规律,都与当时行政环境变革的要求密不可分。在传统公共行政时期,政治―行政二分的提出,使行政凸显出其独立的价值,其目的在于通过对一般科学管理技巧的借鉴,有效地增强行政管理的效率,这正与当时工业化大生产的客观环境相匹配。工业化社会是一个高度组织化的社会,而官僚制的提出一改传统人治行政的种种弊端,构建出了一种法理型的组织体制,实现了理性和高效的组织管理,这与当时工业文明追求技术进步和生产有序的客观要求得以有效对接,因而二者共同构成了传统公共行政的理论“基石”。公共管理运动的发起同样取决于环境的变革。随着工业社会向后工业社会的转型,官僚制的管理弊端日益显现,而传统的二分法也面临着越来越多的不可治理性。在上述背景下,公共管理和政府再造的运动势在必行。这种运动直击传统公共行政模式之缺陷,以市场化和自由化为取向,采用私营部门和工商管理领域先进的理念与策略,推动了公共管理效率的提升。这场充满着管理主义色彩的改革,很大程度上消解了传统公共行政的发展困境。但随着民间力量的崛起和政治民主化、权利多元化的趋势日益增强,公共管理理论也遭遇了强大的挑战。如何在公共管理的框架下最大限度地保障公共利益,实现公共产品的有效提供和公民需求的充分满足,便成了公共管理自身发展难以攻克的问题。在此环境下,公共服务理论应运而生,它在吸收传统公共行政理论的合理内核和承继公共管理理论精髓的基础上,提出和建立一种更加关注民主价值、公共利益,更加适合于公共行政实践发展的理论框架,科学地纠正了公共行政的发展偏向。
与此同时,行政环境变化也使得公共行政的价值重心和研究途径发生着转变。在传统的公共行政时期,基于工业社会对生产力发展的要求,行政管理过程和行政组织的设计都以提高效率为目标“,效率至上”成为这一时期公共行政发展的价值重心和导向依据。而到了公共管理时期,一场以管理自由化和市场化导向的治道变革在世界范围内掀起,它旨在促使人们重新认识管理的价值,并通过广泛借鉴工商界成功的管理方法和手段,最大化地提升公共管理的绩效。虽然在此过程中,这种变革强调了公共管理的顾客导向、结果导向和回应性等要求,一定程度上纠正了传统公共行政时期对效率过分追求的偏向,但没有根本扭转公共行政的效率取向,而更多的是完善和修饰了官僚制的工具理性,因此,最终也沦为一种关注管理过程的粉饰行为。直至此时,公共行政的“钟摆”仍然严重地偏向“管理主义”,这自然无利于社会的协调发展。公共服务理论旨在纠正公共行政发展过程中的价值偏差,平衡管理主义和民主主义的价值追求,它明确规定公共行政的发展重心应在于保证公共利益,提供公共服务,从而使得权力与权利的正常逻辑得以理性回归。与此相一致,公共行政研究路径也突破了管理主义限制,变得更加多元,人们综合采用政治、管理和法律等方式对公共行政的运作与发展加以研究。采用多元的研究途径遂成为环境发展的客观要求①。
三、公共行政发展趋势之考察
(一)政治领域
公共行政发展特征反映到政治领域,最核心的表现便是公民社会和政治国家间力量的博弈。二者的此消彼长成就了公共行政演进的不同阶段和发展特征。具体而言,在传统的公共行政时期,国家行政是公共管理的核心,国家公共权力由政府行使,政府权力主导社会发展的方方面面,各国的公权力都非常发达,并广泛采用了科层的管理体制,致力于推进行政管理的有序和效率。而在公共管理时期,随着政府所面对的社会事务的日益复杂和多样,其低效率治理成为常态,对此政府逐步认识到调整自身权力关系和管理方式的必要性,即唯有以职能转变为核心,重塑其与市场、社会的权力分配格局,形成权力共享、分工合作的发展状态,方能有效地应对层出不穷的公共问题和最大化地回应公共需求。此时,虽然政府也将公民定位为“顾客”给予提供服务,并以经济、效率和效能等作为公共行政的价值导向,但由于公共管理对管理主义的过度“迷信”和对市场化的过分追求,最终导致其仍无法深刻地认识公民社会的兴起对于公共行政发展的特殊价值,从而依旧陷入了将公共行政实现工具当作管理目标的错误认知中。公共服务理论作为对公共管理理论的修正,科学地调试了公共行政公共性和管理性之间的关系,依托政治国家和公民社会的权力逻辑和博弈之特点,提出公共行政区别于一般管理活动的核心属性在于公共性,明确了政府权力的合法性来源于公民权利的授予和让渡。因此,政府等公共部门的根本职责在于服务,即为公民提供高质量的公共产品,最大限度地满足社会力量发展所形成的多元化利益诉求。在上述宪制理论的指导下,政府必须彻底抛弃权力垄断和资源统摄的管理方式,科学地调整自身与社会的关系,将职能重心理性地收缩在社会管理和公共服务上来,并在政策制度上积极培育、支持、引导社会组织与公民力量的发展,促进民众各项民主权利的落实,最终形成党的领导、政府负责、社会管理、公民参与的善治格局。在权力和权利的博弈中,公共行政不断由管制行政向服务行政、官本行政向民本行政、权力行政向责任行政深刻转变,最大限度地提供高品质的公共产品,满足公众的利益诉求。
[关健词]效率 价值中立 新公共行政 新公共服务
一、价值中立与效率崇拜：传统公共行政的二元悖论
我们知道公共行政学诞生的标志是威尔逊于1887年在《政治学季刊》上发表的《公共行政研究》一文。在这篇公认的行政学开山之作中，威尔逊提出了政治―行政两分法，从而奠定了传统公共行政的理论基石。这种主流的行政理论强调事实和价值的分离，主张在公共行政学的研究中借鉴企业管理的理论和方法，试图建立一种价值中立的科学。这种行政理论关注“工具理性”和“技术理性”，对人及其价值观的存在视而不见，完全把公共行政视为独立于政治和社会之外的一种纯粹的技术领域和管理过程。
可以说，价值中立是传统公共行政模式的基本原则和理论基石，它承载了早期公共行政学家们追求一门公共行政科学的梦想――古立克的行政原则、西蒙的理性决策模型莫不如此。
在组织实践中对效率的过度迷信是一种时尚，而且效率也是管理者追求的最理想的目标。传统的官僚制行政理论也把效率视为公共行政价值的原点。正如法默尔所言，自一开始，公共行政就依赖于威尔逊的范式，将组织看作分析的基本单位，并关心的是在组织完善方面应用效率的尺度。古立克曾指出，在行政科学中（不论是公共组织还是私人组织的行政）最基本的“善”就是效率。奥斯特罗姆也表达了同样的观点，他认为效率作为“良好”行政的重要标准一直是美国公共行政主流思想持续的主题。可见，传统的公共行政理论崇尚效率优先，把效率作为衡量一个行政活动成败的关键标准和尺度。
在传统行政模式下，公共行政学被当作了是一门和自然科学一样的学科，完全可以通过客观的观察并以实证主义的方法来进行研究，这样公共行政学研究的就完全把人的价值视为了“巫魅”，并把重点放到了对技术理论和工具理论无休止的探寻和追求上了。实际上，就是这样一个所谓“科学”和完全被“理性”所支配的公共行政，“也不可能真正告别价值的纠缠，它在非价值化的过程中接受的是另一种价值――效率”。也就是说传统的公共行政模式虽然宣称价值中立，但它一直都是在效率价值优先的原则下展开的。既主张价值中立、价值祛除，同时又把效率和理性当作了价值考量的优先选择，这正是传统官僚制行政模式的内部矛盾与悖论所在
二、价值中立和价值祛除的荒谬
传统的公共行理性模型主张价值中立和价值祛除，通过实证科学的方法获取知识，从而忽略了人的行为的可变性以及个人的价值和目的对行为的影响等问题。实际上，公共行政学不可能完全消除价值因素的影响，因为公共行政的理论和时间决不仅仅技术或管理的问题，那种把行政作为单纯技术和价值中立的政策执行的做法是不妥的，在公共行行政中只强调有效率和经济也是不够的，还必须考虑下价值因素。因为公共行政是建立在价值与信念基础之上的，没有价值的指引，公共行政会失去方向性，甚至“误入歧途”，“价值才是公共行政的灵魂。
在公共行政研究和实践中必须关注价值因素,主要原因在于两个方面：
(1)公共行政学是一门关于人的行为的学科
公共行政学作为一门社会科学，它不同与自然科学关键就在于必须考虑人的因素。因为公共行政学是关于人以及人的行为的学科，而不可否认的是“人类的一切活动都蕴含着价值，无论是个体行为还是集体行动，而且越是集体行动，就越会突出价值问题。”所以，在公共行政的研究和实践中，价值中立和价值祛除是不符合实际的，而且在本质上也是不科学的。因此，只有在公共行政的研究中引入价值视角，才是真正的科学化的方向。
(2)公共行政的政治性和公共性
在现实的公共行政实践中，政治和行政并不是完全分离和经纬分明的。政治和社会是公共行政必须考虑的影响因素。公共行政作为政治和社会生活的一部分，不能仅仅考虑技术和量化的方法，它还必须考虑公共生活，“促进公民社会所拥有的基本价值，如自由、秩序、正义、公民利益和公共利益等基本价值的实现”。
三、倡导价值回归：对传统行政的突破及价值中立的挑战
认识到公共行政中价值中立的缺陷，一些学者提倡在公共行政研究和实践中引入价值因素。沃尔多曾指出，对组织效率的追求可能很容易以牺牲民主和公民对政府工作的参与为代价。罗伯特・达尔也认为，公共行政领域不同于其他领域，公共行政的体系是人的行为体系。因此,公共行政学不应当把价值因素排除在行政学的学科研究范围之外，它不仅要关注效率问题还要关注甚至更要关注伦理问题和政治价值。
要是谈到在公共行政的研究中倡导价值回归的“革命性”事件，我们不得不提到新公共行政学。新公共行政学诞生于1968年的明诺布鲁克会议。新公共行政者们对传统的政治行政两分提出质疑和批判，他们认为纯粹的价值中立不仅在学术研究中不存在，而且会误导行政学的研究。他们倡导在公共行政的研究中应该将价值放在优先考虑的地位。与传统的公共行政理论对效率的重视不同，新公共行政学者们认为效率固然是公共行政的价值追求和目标之一，但绝对不是其核心价值，更不是惟一的价值准则和终极目标。公共行政的核心价值在于社会公平，在于促进公民社会所拥有的、以社会公平为核心的基本价值。
另外，还要提到新公共服务理论。新公共服务是一场基于公共利益、民主治理过程的理想和重新恢复的公民参与的运动。登哈特认为政府不应该像企业那样运作；它应该像一个民主政体那样运作。而公共行政最重要的性质和精髓就在于重新审视社会价值并确立自己最重要并且最有价值的使命――“为公民服务以增进共同的利益”。不同与官僚行政理论的X人假设和新公共管理的自利人假设。新公共服务理论采取了一种人本主义的取向，尤为关注人类的行为要素――例如人的尊严、归属感、服务以及共同理想和公共利益的公民意识等。这就肯定了团体规范、价值、组织文化、情感补偿以及心理需要和其他“非理性”需要在公共行政和公共组织中的重要作用。
可见，在公共行政中引入价值因素已经得到了公共行政学家越来越多的认可,也必将成为未来公共行政发展的趋势和方向。
参考文献：
［1］张康之.社会治理中的价值.国家行政学院报，2003，（5）.
［2］乔治・弗雷德里克森.公共行政的精神.中国人民大学出版社,2003.142.
［3］张康之.社会治理中的价值.国家行政学院报，2003，（5）.
［4］张成福.论公共行政的“公共精神”――兼对主流公共行政理论及其实践的反思.中国行政管理,1995,（5）.
