大数据技术指对海量数据的获取、存储、分析、挖掘与可视化的全新技术，是一场新的技术革命，其数据量特别大，超过PE级别（1015～1018）并包括结构性、半结构性和非结构性的数据。社会治理就是政府、社会组织、企事业单位、社区以及个人等诸行为者，通过平等的合作型伙伴关系，依法对社会行为进行规范和管理。大数据时代，社会治理的大数据来源于政府数据、网络数据和基于传感器产生的物理空间数据。党的十八届三中全会提出要推进国家治理体系和治理能力现代化，大数据技术成为变革社会治理重要的技术手段之一，也是社会治理科学化重要的技术支撑。从科学技术与社会（STS）视域看，基于大数据技术的社会治理具有多个维度，包括历史维度、认知维度、技术维度、组织维度和社会维度。
一、基于大数据技术社会治理的多个维度
“莱欣巴哈有一句名言：实体的存在是在相互关联中表达的”[1]。也就是说，对于一个实体意义的研究需要在特定维度的关联中实现。维度分析就是寻找决定事件关联因素的结构及其意义。基于大数据技术的社会治理是大数据技术与社会治理相互作用的过程，这样就克服了从一个方面或层面考察大数据技术实现社会治理的缺陷，力求全面系统地描绘大数据技术实现社会治理的发生和发展的图景。大数据技术作为实现社会治理的重要途径，包括历史维度、认知维度、技术维度、组织维度和社会维度。从历史维度看，基于大数据技术的社会治理来源于对传统数据技术的变革和社会治理新问题的产生。贝尔纳认为“，要全面地看科学的功能，就应该把它放到尽可能广阔的历史背景上来考察”[2]。由此，历史维度构成科学技术发挥功能的源头和基础。不同历史时期社会治理的领域及复杂性不同，对技术的需求也不同。大数据技术支撑社会治理的过程是对传统数据技术的历史继承与变革。2011年全球被创建和复制的数据总量为1.8ZB（10的21次方），远远超过人类有史以来所有印刷材料的数据总量，传统的数据技术无法满足现时的需求，客观上需要一场新的技术革命。大数据技术革命在此背景下应运而生。同时，数据化的社会已经产生了与大数据相关的文化、心理、伦理、法律、宗教、道德等新的社会问题，构成大数据时代社会治理的新疾患。从认知维度看，基于大数据技术的社会治理需要一场认知革命。每一次技术革命都是人类的一次认知革命。蒸汽机革命使人类第一次认识到机器的力量，电力技术革命使人类首次认识到电的力量，信息技术革命使人类认识到网络的力量。基于大数据技术的社会治理过程是政府、社会组织、技术专家、企业和民众的一次认知革命。不同主体不仅应认识到大数据技术对海量数据的获取、存储、分析、挖掘与可视化过程，而且应认识到大数据技术在社会治理过程中应该发挥怎样的功能。没有认知革命就不会有技术革命，也不会有基于技术革命的社会治理变革。基于大数据技术的社会治理更强调数据在社会治理中的价值。
从技术维度看，基于大数据技术的社会治理需要一场围绕大数据的技术革命。每一次技术革命来源于技术理论和技术应用的重大突破。蒸汽机革命使人类认识到提高蒸汽机效率的原理；电力革命来源于人类发明的发电机；信息技术革命来源于人类对计算机技术的发明与应用。大数据技术革命来源于人类对数据获取、存储、分析、挖掘与可视化等技术的发明与应用，这是大数据技术实现社会治理的前提和基础。如果没有大数据技术的重大突破，也就谈不上对社会治理的支撑作用。从组织维度看，基于大数据技术的社会治理过程也是组织结构变革的过程。一个系统中，组织结构的变革服务于系统功能的实现。每一次科技革命都促进了社会治理组织结构的变革。人类历史上发生的农业技术革命、蒸汽机技术革命和电力革命、信息技术革命和大数据技术革命分别将人类带入农业社会、工业社会、信息社会和大数据社会，社会的复杂性不断提升，社会治理的复杂性也在不断提升，社会治理对象从对农业社会的治理转向对工业社会、信息社会和大数据社会的治理，与此相适应产生了相应的社会治理部门。大数据技术革命通过数据发声实现社会治理数据化，需要相应的组织结构的变革。但是，由于传统政府、组织和企业服务于社会治理的组织都是基于部门职责和利益，各自负责社会治理的一个部分，相应的数据也是由各部门所掌握。而要发挥大数据技术的功能，首先要求各部门数据资源的整合，而数据资源整合的过程是组织结构变革的过程。通过组织变革“，打破政府、企业与社会组织间的信息壁垒，实现大数据的大一统格局”[3]，才能实现社会治理数据化。从社会维度看，基于大数据技术的社会治理是一场社会领域治理模式的大变革。每一次技术革命的社会化过程都是实现社会变革的过程。三次技术革命使人类社会分别进入了机械化、电气化和信息化时代，大数据技术革命使人类进入了数据化时代。基于大数据技术的数据决策在贫困、失业、医疗、教育、环保等领域的应用与社会治理的程度紧密相关。社会治理从依靠经验走向依靠数据的过程，是实现社会治理数据的透明化、开放化、共享化和法治化的过程。总之，社会治理过程是调整人与人、人与组织、人与自然、组织与组织、群体与群体等之间关系的过程。基于大数据技术参与社会治理的多个维度，一方面为解释不同时期数据技术实现社会治理提供了同一的理论基础，另一方面为全面分析基于大数据技术的社会治理提供了方法。
二、基于大数据技术社会治理的维度结构
综上，基于大数据技术的社会治理具有多维度性，其不同的维度包括不同的要素。只有深入分析不同维度的结构，才能更好地把握基于大数据技术社会治理的根本问题。
1.历史维度是基于大数据技术社会治理的基底历史维度包括社会治理大数据的产生、社会治理对大数据技术的需求、基于传统数据技术社会治理模式的影响等要素。社会治理领域已产生了大数据。社会治理的大数据来源于政府数据、网络数据和基于传感器产生的物理空间数据。社会治理的数据量已从小数据扩展到大数据，其中非结构化数据占80%以上，这为基于大数据的社会治理提供了历史数据。社会治理对大数据技术的需求越来越紧迫，通过大数据可以实现社会治理领域社会空间与自然空间、城市空间与乡村空间、虚拟空间与现实空间的整合，呈现社会治理整体化、体系化和集成化。目前，社会治理虽然已拥有大量的数据，但是多数数据处于休眠状态，缺乏从社会治理解度对数据进行分析、挖掘与解释，导致无法将数据合理有效地服务于社会治理的决策。从历史看，提高社会治理水平需要大数据技术的支撑。然而，传统社会治理模式成为最主要的障碍。2013年被称为大数据元年，大数据成为实现企业管理、社会治理现代化的重要因素。在此前，社会治理多是政府一元主体依靠经验和小数据报表等进行决策。大数据时代，数据治理已成为世界社会治理的发展趋势。用传统的政治逻辑解决社会问题的模式已成为基于大数据技术社会治理共同体的障碍。要实现基于大数据技术的社会治理必须变革传统的社会治理模式。
2.认知维度反映基于大数据技术社会治理的可能空间基于大数据技术社会治理的认知维度包括政府、社会组织、企业和民众等不同主体认知的变革。（1）科学共同体认知的变革。大数据技术作为一场新的技术革命，首先来源于科学共同体对大数据技术的认知，表征为科学共同体对大数据技术概念、理论、观念和思维等方面的认知，这是基于大数据技术社会治理最重要的认知变革。没有科学共同体认知的变革，就不会有基于大数据技术社会治理的变革。（2）政府认知的变革。随着大数据技术在社会领域应用的不断扩展，政府作为社会治理的主导力量，决定着大数据技术实现社会治理的程度。目前，有些政府部门还停留在传统的经验管理模式中，不重视大数据技术的应用。一些政府部门只是重视对于社会治理大数据的收集，而不重视对大数据的分析。还有一些政府部门已认识到大数据技术应用的重要性，但是缺乏实际的行动。政府作为社会治理的主导力量，也是基于大数据技术社会治理的主导力量，政府认知的变革将主导基于大数据技术社会变革的方向和程度。（3）社会组织认知的变革。“我国目前在民政部注册登记的各类社会组织达到57万个，覆盖科技、教育、文化、卫生、体育、扶贫、环境保护、经济发展、权益保护等多个领域。”[4]社会组织数量在不断上升，但是由于传统的社会管理主体是一维的，主要依靠政府，许多社会组织都接受相关政府部门的业务指导，组织缺乏应有的独立职责和功能。同时，由于各组织机构的分割，社会组织掌握的大量的社会治理数据处于休眠状态。随着社会治理的复杂化，各种团体和社会组织也成为社会治理重要的因素。因此，社会组织认知变革是实现社会治理数据资源整合与应用的重要依靠因素，各种社会组织应认识到自己在社会治理中的数据权力和功能。（4）企业认知的变革。企业作为社会发展最重要的力量之一，“自律与具有社会责任心的企业行为也就成为了社会治理的基本内容之一。”[5]企业对大数据技术的认知具有两个方面的重要作用。一方面，企业对大数据技术的应用可为政府解决失业、医疗、教育和环保等提供丰富的大数据资源，使社会治理决策更具有前瞻性和科学性；另一方面，从事大数据技术服务的企业可为基于大数据技术的社会治理提供技术和人才方面的支撑。我们需要通过社会治理创新，加快企业利用大数据技术服务于社会治理的进程。（5）民众认知的变革。民众认知为基于大数据技术社会治理提供群众基础。没有民众参与的社会治理是残缺和不完整的。一方面，民众应认识到社会治理关涉自己的切身利益，应具有积极参与的自觉性。另一方面，民众参与社会治理过程不仅是社会治理大数据的提供者，而且是数据治理的受益者。大数据技术作为新生事物，我们要提高民众对大数据技术的认知度，必须大力宣传，使民众认识到基于大数据技术社会治理的可能性、现实性和紧迫性，让民众接触并了解基于大数据技术社会治理的思维创新，为基于大数据技术的社会治理奠定坚实的社会基础。
3.技术维度是基于大数据技术社会治理的技术支撑基于大数据技术社会治理的技术维度主要包括大数据技术应用于社会治理的技术创新水平，大数据技术提高社会治理数据化的水平。（1）大数据技术应用于社会治理的创新。大数据技术包括对海量数据的获取、存储、分析、挖掘与可视化等一系列技术。大数据技术需要与社会治理现实需求相结合，才能转化为社会力量。由于大数据技术具有数据体量巨大、数据类型繁多、处理速度快、价值密度低等特征，实现社会治理的领域非常广泛，包括在贫困、医疗、教育、环保等领域的应用。但是由于大数据价值密度低，基于大数据技术的社会治理技术创新多是在对社会治理数据的获取、存储阶段，对社会治理大数据的分析、挖掘和可视化技术的研发与应用相对较少。这样，大数据技术所彰显的预测功能无法得到体现。为充分发挥大数据技术的预测功能，必须提高大数据分析、挖掘和可视化技术在社会治理中的应用水平。（2）大数据技术提高社会治理的数据化水平。根据大数据技术应用于社会治理程度的不同，数据决策呈现于信息决策、知识决策等形式中。数据是对信息数字化的记录，本身并无意义。信息是指把数据放置到一定的背景下，对数据进行解释并赋予意义。知识是呈现规律的信息。信息决策主要通过查询技术提供相关信息，以应用于决策。大数据的挖掘和可视化技术通过对社会治理某个领域大数据的多维度透视，解决相关知识生产和知识易用问题，为以知识为基础的数据决策提供支撑。数据挖掘把对社会治理数据分析的范围从已知扩大到了未知，从过去推向了将来，是社会治理数据实现知识决策的真正生命力和灵魂所在，最终推动了社会治理知识化和智能化在各行各业的广泛应用。
4.组织维度是基于大数据技术社会治理的组织保障基于大数据技术社会治理的组织维度包括政府组织、社会组织、企业组织、民众参与形式等方面的创新。（1）政府组织需要不断创新。政府社会治理水平事关巩固党的执政地位，事关国家长治久安，事关人民安居乐业。“政府必须在理念层面、技术层面、保障层面积极回应大数据时代提出的新要求。”[6]目前，由于政府部门之间功能的交叉，部门之间交流与沟通的缺乏，政府实现社会治理边界的模糊等，造成同一数据多部门交叉收集，社会治理数据无法实现整合，也就无法形成能够全面反映社会治理的大数据仓库，当然也就无法发挥大数据技术实现社会治理的目标。为提高政府社会治理水平，必须加快顶层设计，处理好“政府体系内部的关系、政府与市场之间的关系、政府与社会之间的关系”，构建政府内部一致性的标准和规范，以组织创新力推政府部门数据的开放力度，将休眠的数据觉醒。（2）社会组织需要不断创新。目前，我国组织之间的松散、职能交叉、数据垄断等影响了各种组织在基于大数据技术社会治理过程中功能的发挥。国家治理能力的现代化需要根据社会治理的需要，整合社会组织机构，充分发挥社会无形组织和有形组织收集数据的功能。明确社会组织的数据权力边界，提高社会组织自治能力和组织数据资源的能力。2012年10月我国成立了首个专门研究大数据应用与发展的学术咨询组织———中国通信学会大数据专家委员会，还需要建立专门的基于大数据技术社会治理的组织机构及社会治理大数据中心，将隔离的数据整合。（3）企业组织需要不断创新。企业作为社会重要的微观主体，不仅是社会治理的对象，也是社会治理的参与者。工业化过程中，为解决企业产生的大量环境、资源、安全等社会问题，企业建立了环保、安全、节能等相应的组织结构。大数据时代，企业需要加快组织方式变革，实现各部门数据管理的共享化，加快企业管理与社会治理数据的收集、分析和共享，同时也更便于政府部门对企业环保、安全、就业、医疗等社会治理的监督与管理，以提高企业参与社会治理的能力。（4）民众参与形式需要不断创新。中国社会治理呈现“政府强-企业较强-社会弱”[5]的状态。民众参与社会治理形式创新是发挥社会力量实现社会治理的重要渠道。民众既是大数据的提供者，又是大数据服务于社会治理的使用者。只有全民参与基于大数据技术的社会治理，才可能真正实现数据治理。为此，我们要加大社会治理大数据平台的建设，为民众直接参与社会治理提供平台保障；同时，还要依靠社会组织，拓宽民众参与社会治理的渠道，充分发挥社区和社会组织服务于民众需求的功能，畅通和规范民众诉求表达、利益协调和权益保障的渠道和机制。
5.社会维度是基于大数据技术社会治理的最终检验场基于大数据技术社会治理的社会维度主要包括大数据技术在教育、医疗、环保等社会治理中的应用程度。基于大数据技术社会治理的历史维度、认知维度、组织维度、技术维度等都是为了最终实现社会维度的变革。随着社会复杂程度的不断上升，社会治理领域包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面。目前大数据技术已应用于医疗、教育、环保等社会治理中。“中科院与百度合作，深入分析过去百度5年的艾滋病相关历史数据，提前获得中国艾滋病流行状况和分布，与权威部门的数据高度吻合”。客观上大数据已经成为政府治理环境问题的关键要素。自2006年以来，北京公众与环境研究中心采用汇总政府公布的数据和志愿者收集数据等方式，制作了5大类13个子类的环境污染海量数据库，直观展示北京各地各流域的环境质量和污染排放数据，列出近15万家企业的环境监管记录，在监控污染状况、监督企业整改等方面发挥了重要作用。大数据技术也被应用于国家安全治理等方面。2013年4月15日，美国马萨诸塞州波士顿发生了马拉松爆炸案，相关调查机构通过对案发现场10TB数据的分析，很快破案。
三、大数据技术参与社会治理维度的特征
基于大数据技术的社会治理具有历史、认知、技术、组织和社会等多个维度，维度分析彰显出其历史性、变革性、关联性和动态性等特征。
1.历史性基于大数据技术的社会治理，来源于历史维度中社会治理产生的大数据和社会治理对大数据技术的需求。近些年来，社会治理的数据量越来越大，传统的数据技术无法满足现实的需求，客观需要一场数据技术革命。社会需求是大数据技术革命最直接的推手。大数据技术只有与社会治理的需求相结合才能实现社会治理数据化。从历时性看，基于大数据技术的社会治理经过了从无到有，从局部到全局，从政府到多元主体的过程。社会治理大数据的历史性，一方面更加及时地发现社会矛盾和社会问题，将社会治理从被动应对转为主动治理，提高政府预测预警能力；另一方面可以发现大数据在治理环保、就业、医疗等社会问题中的不平衡性，实现大数据社会治理的全局性和均衡性。可以说，历时性彰显了基于大数据技术的社会治理创新的时代机遇和问题指向。
2.变革性基于大数据技术社会治理维度的变革性主要体现在对传统社会治理模式的变革。首先，大数据技术实现社会治理从碎片化向协同化转变。“当前，社会治理碎片化是我国社会治理体制存在的主要问题。”[8]政府各部门、社会各组织各自为政，缺乏政府、组织与民众等彼此之间的协同性。社会治理大数据平台为社会治理不同主体提供公共数据资源，将有助于推动各社会治理主体之间的协同，进而实现社会治理从碎片化走向协同化。第二，大数据技术为实现社会治理主体从一元向多元转变提供现实支撑。传统的社会治理主要依靠政府。随着社会治理复杂性的增强，社会治理主体走向多元，根据各主体拥有社会治理数据资源的程度，发挥政府、社会组织和民众等不同主体社会治理的力量。第三，实现社会治理从经验决策向数据决策转变。传统社会治理由于数据量小、不全面、不系统等原因使数据无法支撑决策，因此主要依靠经验决策，经验决策带有主观性，管理效率比较低。基于大数据技术的社会治理数据量大、数据全面而系统，社会治理要素数据化引领社会治理从经验决策走向数据决策。
3.关联性基于大数据技术社会治理维度的关联性特征主要体现在两个方面。一是从社会治理的主体看，不仅包括政府主导，而且包括社会组织、企业和民众共同参与的系统协同过程。根据不同主体所拥有的数据特征发挥不同主体的数据功能，实现社会治理数据化。二是从实现过程看，彰显基于大数据社会治理过程历史维度、认知维度、组织维度、技术维度和社会维度的关联性。没有历史维度，就不会有不同主体认知维度的变革。与此同时，没有认知维度的变革就不会有技术维度的变革，进而不会有组织维度和社会维度的变革。因此，基于大数据技术的社会治理不仅是不同主体的关联，而且是不同维度的关联。
4.动态性基于大数据技术社会治理维度的动态性表现在三个方面：其一，大数据技术对社会治理数据的存储、分析、挖掘、可视化过程彰显社会治理大数据从原始数据向数据仓库和数据决策不断转变的动态过程。其二，基于大数据技术社会治理是从历史维度认知维度组织维度技术维度社会维度不断变革的过程。其三，基于大数据技术社会治理数据的动态性实现了社会治理的动态化。通过大数据分析结果可以为不同主体及时了解和掌握社会问题的变动和社会问题发展趋向提供决策支撑。
四、启示
随着大数据时代的到来，社会治理数据化已成为发展趋势，数据越来越成为最重要的社会治理资源。为进一步发挥大数据在我国实现社会治理现代化中的重要作用，提高大数据技术在社会治理领域的应用水平，需要做好以下几个方面：首先，加快顶层设计为基于大数据技术的社会治理提供组织保障目前，社会治理主体虽然从单一政府主体走向政府、社会组织、企业和民众等多元主体。但是，“尚未出台在全国具有普遍指导意义的与社会治理机制有关的顶层设计，”不同主体所拥有的数据存在重复收集、数据休眠、数据分割等问题。为实现社会治理数据化，我们需要结合“大部门制”改革加快顶层设计，明晰政府、社会组织、企业与民众各主体所应拥有的数据资源，理顺政府与市场的数据限权关系，政府与社会组织的数据分权关系，民众参与社会治理的数据权利与责任关系。组织结构的大变革是发挥数据价值的一次大解放。加快顶层设计是从根本上解决数据分割、数据重复和数据休眠等问题的重要手段，为基于大数据技术的社会治理提供组织保障。
其次，进一步开放不同主体的数据为社会治理数据化提供数据来源。基于大数据技术的社会治理“数据必须是完整的；数据必须是原始的；数据必须是及时的；数据必须是可读取的；数据必须是机器可处理的；数据的获取必须是无歧视的；数据格式必须是通用非专有的；数据必须是不需要许可证的”。不合格的数据比没有数据更可怕。我们应以公众需求为导向，提高社会治理数据的开放性。应该在保障国家安全、个人隐私和企业秘密的前提下，开放政府、各种组织、企业相关的社会治理数据，使数据权成为社会治理的一种软权力。开放政府等不同主体所拥有的公共数据代表着数据在社会的自由流动、知识向大众的自由流动，同一数据由于使用主体目的不同，会形成不同的数据决策。而目前农民和城市底层居民、老年人由于种种原因多是基于大数据技术社会治理的缺席者，同时地区之间，政府、各种社会组织、企业和民众之间的数据鸿沟也是存在的。因此，数据开放同时也为基于大数据技术社会治理多元主体的功能发挥提供了数据来源。
第三，进一步加快大数据服务平台的建设为社会治理数据化提供现实依托。由于社会治理领域多，不同区域治理能力差距比较大，如何将数据决策服务于社会治理，需要相应的平台作支撑。大数据服务平台的建设需要从硬件设施、数据分开、收集、处理与运用等环节着手。政府、社会组织、企业和民众需要借助云计算或者其它平台，实现从数据收集者、分析者向数据运用者转变，实现社会治理数据化。“辽宁创建的民心网平台对群众关心的热点、难点问题进行筛选、认领和分派，并通过《民心网内参》直接报给辽宁省主要领导。10年来得到545位领导同志批示1493次。”民心网实现了社会治理过程中政府、社会组织、民众等不同主体的协同性，提升了分析和解决社会问题的能力，也充分说明开展大数据技术在安防、医疗、卫生、教育等社会治理应用示范建设的重要性。因此，平台建设不仅是实现社会治理大数据资源的基础，而且是发挥不同主体社会治理功能的主要依托。第四，进一步解决好大数据的风险问题为社会治理数据化提供安全保障。技术往往是一把双刃剑，主要解决合理性问题，是否合法需要回归社会现实，大数据技术也不例外。
关键词：大数据时代;社会治理;困难;创新发展
中图分类号：C916 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）34-0087-02
大数据时代的来临，为社会治理带来了新的机遇和新的挑战。如何把握这一机遇，利用机遇来规避其带来的新的挑战是国家政府社会治理部门，目前最为关注的问题。
一、大数据时代
（一）内涵
大数据，从字面意思上来说就是信息的数量较大，种类较多，数据庞大且不具备结构化的信息，进而使得难以利用传统的方法和工具来对其进行相应的处理和分析。需要进一步转换传统的工作、生活以及思维方式等，是重大的时代转型。而大数据时代则是在大数据广泛应用，信息数量的剧增和计算机处理能力的不断提升的时代，利用大数据来解决社会各界的各种问题，促使社会变革的时代。
（二）特点
1.互联网行为是大数据时代的具体体现。虽然互联网数据并不能完全代表数据信息，但是随着近年来互联网技术和信息的不断发展与广泛应用，互联网已然成为大数据的基本表现形式。
2.数据量极大。随着互联网行业的快速发展，互联网企业在运行过程中，产生和累积的用户信息数据量规模庞大，并且随着移动互联网不断扩大发展，数据的增长成倍发展。
3.信息传递速度快。互联网技术与信息技术的广泛应用，使得当前信息的传递进一步加快，并且时效性也进一步提升，大数据时代下，能在极短的时间内收集、整理大量的数据信息。信息的传递速度快且具有很强的时效性是大数据时代最显著的特点。
（三）意义
随着大数据时代的来临，大数据技术被广泛应用到各个领域和各个行业，并为不同的行业、领域提供充足的数据依据，使之得以快速、扩大化发展。大数据本身蕴含的信息、技术和价值等，进一步推动了人们利用各类机会得以在大数据时代快速发展。通过对数据信息的收集、整理、存储和处理、分析、共享等，来辅助人们重新定义、审视这一时代下的世界和社会，并重新判定世界和社会所面临的问题，进而来重新对应解决的策略与措施，进一步推动世界的发展和社会的转型与治理。
二、大数据时代下社会治理新机遇
（一）促进社会治理体制的转型
我国的社会治理存在分散和混乱的问题，主要表现是各级政府在执行社会治理职责时，各自为政，缺乏政府之间的沟通与合作，并且各个部门间的职能价差、重叠现象严重，信息传输渠道不流畅，缺乏共享机制等。这些问题进一步增加了我国的社会治理成本，且治理效率较低。随着大数据时代的来临，社会治理大数据为政府部门提供了充足的公共信息资源，进一步实现了社会治理信息的共享，社会治理大数据的适应效率、效益以及效能等都得到了有效的提升，进一步推动了各级政府在社会治理过程中的协调、合作，推动了我国社会治理体制向网格化的转型。
（二）促进社会治理方法的转型
一直以来，我国的社会治理思维都是从少数人的社会治理需求和地区性的社会治理经验来推判多数人和整个国家的社会治理需求与社会治理策略、措施。进而忽视了各个社会阶层和群体间的需求差异，同时也限制了我国社会治理方法的创新发展。在大数据时代下，大数据的价值将进一步促进社会治理决策的科学化发展和社会治理过程的细化发展。这就需要各级政府转变原有的社会治理方法，强化对大数据意识的培养并推动实现社会治理数据的共享，进而来确保社会治理决策依据的正确性与及时性，推动社会治理方法的转变。
（三）促进社会治理模式的转型
我国的社会治理目标是维持社会的稳定，采用的是静态的社会治理模式。但是随着我国不断地深化改革，各个阶层间的流动性不断增强，原有的静态社会治理模式难以适应于当前的市场经济视域下的社会发展需求。大数据时代下，信息技术与互联网技术的快速发展和广泛应用，为社会治理提供了及时、全面的动态信息数据，有利于各级政府在履行社会治理职责时能及时、正确地掌握社会的变动情况以及变动的趋势，并根据这一变动来及时制定相应的应对措施，进一步推动了我国社会治理模式向动态社会治理模式的发展。
（四）促进社会治理方式的转型
社会转型期，政府部门要转变我国原有的利益矛盾解决机制，重新制定上下互动和主体多元化的利益矛盾化解机制。在大数据背景下，探寻社会治理大数据中的价值数据信息，并将其组合形成一套完善的数据分析体系，以此来为社会治理的决策提供有效的依据。同时各级政府要进一步加强对社会治理数据信息的微观分析，根据社会治理大数据来制定相应的治理部门和治理岗位，进一步推动实现我国社会治理方式的创新、科学决策发展。
三、大数据时代下社会治理新挑战
（一）大数据社会治理意识的缺失
大数据时代的来临，为我国社会治理模式的转型提供了重要的依据和技术支持。但是由于我国大数据意识的缺失，进一步阻碍了我国社会治理模式的转型。
一、我国已进入大数据时代
大数据指的是海量的、类型繁多的、处理速度快的数据，并且经过大规模的处理后能够体现足够的价值。随着云技术的飞速发展，我国已经进入了以深度挖掘数据价值为核心的大数据时代。
（一）海量数据激增
以计算机技术、互联网技术和云技术为支撑的大数据技术极大地促进了全球信息的流通和传递，引发了数据流量的激增。据美国互联网数据中心测算，仅互联网上的数据每年就以高达50%的速度增长，每两年翻一番，目前世界上90%的数据是最近几年才产生的，过去3年产生的数据量比以往4万年的数据量还多，一天产生的信息量可刻满1.88亿张DVD光盘，这是世界进入到大数据时代的具体体现。
（二）网民规模不断扩大
在我国，近20年来，计算机技术和互联网技术的发展快速催生出了全世界最大的互联网络和互联网络客户群体。据中国互联网络信息中心的《第34次中国互联网络发展状况调查统计报告》显示，截至2014年6月，中国网民规模达6.32亿，互联网普及率为46.9%。手机网民规模达5.27亿，较2013年底增加2699万人，网民中使用手机上网的人群占比由2012年底的81.0%提升至83.4%，世界上每五个网民中就有一个是中国人。[1]这一事实奠定了我国是世界上名符其实的数据中心的地位，我国所产生的数据流量已占到全世界的10%，说明我国在全球范围内已率先进入大数据时代。
（三）联网设备不断增加
以物联网、家电等为代表的联网设备数量增长越来越快，2007年全球有5亿个设备联网，人均0.1个；2013年全球约有500亿个设备联网，人均70个。[2]现在，我们还处于 “物联网”的初级阶段，随着其技术的逐渐成熟，我们的设备、交通工具等都将能够互相连接与沟通。据BII的预计，到2018年，物联网设备大约等于智能手机、智能电视、平板电脑、可穿戴设备和PC的总合，将成为最大的一类联网设备。这些都会为人们轻松、便捷地获取各种海量数据提供可靠的硬件支持。
二、大数据正深刻影响着社会治理领域
以“网络化”、“数字化”、“虚拟化”为特征的大数据时代正在深刻改变着人们的生存和思维方式，有媒体将2013年称为“大数据元年”。大数据之大的重要意义在于人类可以分析和使用的数据在大量增加，通过这些数据的交换、整合和分析，人类可以发现新的知识，创造新的价值，带来“大知识”、“大科技”、“大利润”和“大发展”。[3]目前，大数据正成为一股社会浪潮，影响着社会生活的方方面面，也深刻影响着社会治理领域。
（一）大数据影响社会治理方式
面对激增的数据流量及其对社会治理领域的影响，社会治理者必须全力应对，加强社会治理方式的转变，关注通过大数据分析得出的预测结果，在社会治理过程中注重规避决策风险。比如通过对全国手机用户在各省区间的漫游数据进行分析，可以即时发现手机用户的流动规模和迁徙规律，这对于铁路运输、交通管理、人口普查、公共安全、商业消费等各个方面均有重大影响，也可以为政府和社会组织决策提供数据参考，从而提升管理效率。生物学家马塞尔·萨拉特和软件工程师沙先克·坎都拉斯通过微博开展情绪分析，揭示了个人的卫生行为规律，从而为政府加强公共卫生服务提供了有力依据。以上事实充分表明社会治理已进入到大数据时代。因此，社会治理者必须树立大数据意识，充分认识和理解大数据对社会治理的影响，正确把握大数据与社会治理之间的关系，进而掌握大数据技术在社会治理领域的应用，这是大数据时代对社会治理提出的现实需求和战略需求。换言之，大数据已不再是简单的计算机化管理，也不再是应对信息挑战的技术解决方案，而是政府乃至全社会的一项治理战略。
（二）大数据影响社会治理创新
从根本上说，大数据是一种战略资源。越来越多的政府、企业等开始意识到数据正在成为组织最重要的资源，数据收集和分析能力正在成为组织的核心竞争力。2012年，美国政府投资2亿美元实施“大数据研究和发展计划”，将大数据上升至国家战略层面。反观我国，近年来，一些专家、学者不断发出重视大数据的呼吁，在2014年“两会”期间，一些代表也分别从大数据视角对当今社会问题进行了解读，体现出大数据对中国社会的影响正在日益加深；但在国家层面，还没有形成大数据的国家战略，与欧美发达国家相比，仍存在着巨大的数据鸿沟。从社会治理的战略视角而言，驾驭大数据，创新社会治理，其影响必将广泛而深远。大数据的包容性有利于打破政府各部门间、政府与公众间的边界，削除信息孤岛现象，实现数据共享。因此，社会治理者在创新社会治理过程中，一方面，要树立大数据的战略意识，提高对大数据在社会治理全局中的地位和作用的认识。这种意识不在于掌握庞大的数据本身，而是从社会治理的战略高度，着眼长远，谋划全局，赢得大数据时代的主动权，实现社会治理的科学化。另一方面，要做好关于大数据的战略规划，重视大数据的开发与利用。培养能够理解和应用大数据的创新型人才，解决好社会治理在大数据时代的人才短缺问题。改革现有的体制机制，公开信息，打破部门与部门之间、政府与社会之间的数据割据与封锁界限，解决好社会治理在大数据时代的数据挖掘与利用问题。增加投入，提供政策支持，安排资金用于大数据的开发，解决好社会治理在大数据时代的技术支撑问题。
（三）大数据影响社会治理信息公开
大数据反映舆情和民意，公众对于社会治理过程中各种信息资源的需求越来越迫切，一方面要求相关部门提供权威的、统一的基础数据，另一方面还要求政府尽可能提供经过分析的、具有指导意义的信息。目前，大量的数据分布在各个相关部门，在某种程度上大量的信息资源成了各部门的私有财产。在政府部门，大量的信息资源只有在相互流动、形成规模效应的前提下才能够体现出价值。因此，在社会治理过程中，政府有责任不断推动大数据在社会治理创新中发挥作用，不断整合公共数据资源，使大量的数据信息相互流动，形成规模效应，最大限度地体现大数据的价值。2014年6月国务院出台《社会信用体系建设规划纲要（2014～2020年）》，明确提出要依法公开政府在行政管理中掌握的信用信息，增强决策的透明度，推进政务公开，建设诚信政府。这一举措的出台，将为相关部门开放公共数据资源提供有效的依据。当下，不少部门所掌握的、能够开放的公共数据已经在逐步开放之中，例如工商数据以及车辆信息等。大数据的技术优势可以不受数据类型、物理和地理方面的限制，实现信息资源在逻辑上的联通和集中，有利于消除部门之间的信息孤岛现象，建立起部门间信息共享共用体系，更好地服务于公众。
三、大数据时代的社会治理必须强化大数据意识
（一）大数据的资源意识
IBM执行总裁罗睿兰认为，“数据将成为一切行业当中决定胜负的根本因素，最终数据将成为人类至关重要的自然资源。”被誉为大数据商业应用第一人的维克托·迈尔·舍恩伯格在《大数据时代》一书中也指出：“未来数据将会像土地、石油和资本一样，成为经济运行中的根本性资源。”巨量的数据正在成为一种资源，一种生产要素，渗透至各个领域，从某种意义上说大数据代表着一种生产力，大数据技术的应用可以在任何行业创造价值。据麦肯锡公司2011年报告推测，如果把大数据用于欧洲的公共管理，可获得年度潜在价值2500亿欧元；如果美国医疗业全面使用大数据，保障医疗系统安全有效运行，每年能多创造3000亿美元的价值，同时减少8%的医疗支出。大数据的资源属性也渗透在社会治理的所有领域和环节。对社会治理者而言，如何管理和运用好这些资源，已成为社会治理各环节致胜的关键因素。一是利用大数据资源，可以获得社会各行各业的动态信息，及时了解公众的心态，防患于未然，从源头治理层面防止或减少社会治理问题和冲突的产生。二是根据大数据资源的即时性特征，对大数据进行实时分析，可以从动态管理层面实现社会治理动态化，有效化解社会矛盾和冲突。三是利用大数据资源，可以即时、有效地掌握突发事件发生后的各种信息，对聚集的海量数据进行挖掘，找出原因并对事件进行动态监测，从危机处置层面提高决策效率，最大限度地减少损失，做到处危不乱。
（二）大数据的技术意识
大数据技术是一种收集和分析大量信息并从中提炼知识和发现规律的能力。虽然大数据概念早已被普遍使用，但由于大量、高速、复杂、变化不定的数据需要采用先进的方法和技术实现收集、存储、分配、管理和分析，导致其理念超前和技术复杂。因此，从具体应用上看，尤其是从复杂的社会治理过程中考察，大数据在我国社会治理过程中还没有真正发挥作用，以政府机构为主体的社会治理者还没有充分学会运用大数据进行社会治理创新。而实际上，大数据技术在各个领域均扮演着重要角色，已显示出不可估量的价值。如电信运营商利用大数据技术对用户的行为习惯进行分析，可以更有针对性地制订市场营销计划或开发出全新的商业模式和服务方式；金融行业利用大数据技术，可以更快速地分析在金融机构之间交换的营销与交易数据，以确保交易的安全可靠并预防欺诈；医疗卫生部门利用大数据技术，可以根据社会化网络媒体、搜索引擎上的数据来跟踪流感等传染性疾病的爆发，预测疫情可能爆发的地点和时间；智慧城市及物联网领域利用大数据技术，可以更快实现智能交通监控、智能公共安全、气象和污染变化的智能监控及预测等。从社会治理视角考察，大数据技术亦已显现出广阔的应用前景。一是运用大数据技术，可以有效改进政府的社会治理方式，使政府机构更加前瞻性地提高工作效率。联合国全球脉动项目就是对社交网络中的数据进行分析，预测某地区的失业、疾病爆发等情况。因此，社会治理者应该充分利用大数据对社会人群进行细分，对不同人群进行有针对性的服务。二是运用大数据技术，可以降低社会治理成本。据智囊团Policy Exchange分析，英国政府通过高效使用公共大数据，每年可节省330亿英镑。对于社会治理部门来说，充分利用大数据技术进行分析，可以跨越部门内部协同的鸿沟，节约行政成本、提高行政效率。三是运用大数据技术，可以建立公众与政府间的有效沟通渠道，为公众广泛参与社会治理创造条件。目前，政府对于公众诉求的了解，基本上局限于开座谈会或相关负责人下基层调研的传统方式，往往达不到全面、准确地掌握社会实际情况的目的。运用大数据技术，社会治理者可以将散落的各种数据进行深度挖掘，分析数据价值，掌握舆情，感知公众的需求并将其转化为有意义、有价值的信息。如此，才能使公共服务供给、政府网站建设、各类信息投放等符合公众的需要，创造出良好的社会价值。
（三）大数据的风险意识
科学开发和利用大数据可以给我们带来巨大的收益，但不容忽视的是，大数据是一把双刃剑，在给我们带来收益的同时，也带来了巨大的风险。由于大数据的开放性、信息技术的先进性以及相关领域法律法规的缺失，国家安全、社会安全、商业安全以及个人隐私安全等均面临前所未有的挑战。2013年5月发生的“斯诺登事件”再一次给我们敲响了警钟。美国政府利用先进的大数据技术对全世界进行全方位的监听，对我国而言，就是全方位的安全威胁。在社会治理领域，虚假信息与个人隐私安全已成为大数据时代安全风险多发、高发的重灾区。国内外敌对势力利用互联网制造和传播虚假信息，左右社会舆论，影响民意，破坏社会稳定的事件时有发生。至于个人隐私安全问题，则是一个世界性难题，侵犯个人隐私案件频频出现。如2011年，韩国三大门户网站之一Nate和社交网络“赛我网”遭到黑客攻击，致使3500万用户信息 泄露；2012年2月，中国人寿80万份保单个人信息泄露；2012年，央视“3·15”晚会披露了招商银行、工商银行员工向他人出售客户个人信息，导致银行客户资金被盗，造成损失3000多万元的案例等等。[4]这些案件都严重侵犯了个人隐私权，给社会成员的人际关系以及个人与机构之间的关系均带来了极大的负面影响，也必然增加了社会成员的不安全感，为社会治理增加了难度。
从技术层面而言，大数据安全的风险点主要体现在两个方面：一是在数据存储过程中给信息安全造成的危害，二是在信息销毁过程中给信息安全造成的危害。云服务商常常在删除信息的过程中进行备份，从而导致销毁不彻底。同时，各国政府为满足协助执法的需要，也往往要求服务商提供可用数据，这就造成了公权力与信息安全之间的冲突。为此，社会治理者如何从国家治理和社会治理的视角把握大数据时代的机遇，强化大数据的风险意识，真正做到趋利避害，就成为一个重大的课题。
（四）大数据的法制意识
由于大数据时代信息传播的即时性、匿名性、交互性及广覆盖性，既容易在信息传播过程中对社会舆情产生放大作用，引发大量突发性事件，导致社会不稳定，陷社会治理于被动，又容易发生大量数据被盗窃和篡改以及丢失、出卖、个人隐私泄露等数据安全问题，给国家安全、社会安全和个人隐私带来了极大的隐患。这些现实问题的大量存在给大数据的管理、挖掘和使用带来了很多法律问题，因此，依法对大数据进行管理，就成为社会治理者绕不开的一个时代课题。
目前，我国虽然在传播和舆情管理方面出台了《突发事件应对法》；在维护互联网安全方面，全国人大出台了《全国人大常委会关于维护互联网安全的决定》等，但就总体而言，还处于法律建设不完善的状态。在相关领域的法律建设中呈现出三个特点：一是针对大数据的专项立法还是空白。在数据主权归属，服务可靠性保障，争端化解与裁决等方面缺乏法律规范，极大地制约了大数据产业的发展，增加了全社会对数据可靠性的担忧。二是立法主体的部门化和低层化。除《突出事件应对法》和《全国人大常委会关于维护网络安全的决定》外，其他法规均由各地方和各部门制定，主体多元，层次较低，必然导致其权威性不足，各地方和各部门之间缺乏法规之间的系统性、协调性和一致性。由于不同法规之间的交叉、覆盖与差异，又必然导致在执法实践中的执法冲突，加剧了大数据管理和产业发展的乱象。三是现有法律法规不完善。法律法规建设跟不上实践发展的需要，在大数据相关领域出现立法空白的同时，已有的法律法规也存在诸多不完善之处。比如《突出事件应对法》，把重点放在了政府在处理突出事件的不同阶段如何信息上，没有对大数据时代的开放性和广覆盖性做出反应，没有对公众在突出事件中的权利和义务进行直接规范，在社会舆情对突出事件的影响方面也没有给予足够的关注。
依法治国，建设法治国家是我们的目标，大数据时代的社会治理尤其需要法制予以保障。社会治理是一项浩大的系统工程，大数据时代的社会治理尤为复杂多变，而在我国的整个法律体系中，社会治理和大数据管理的法律法规只占有很少的比重，社会需求与公共产品供给严重失衡。依据大数据时代社会治理的现实和发展趋势，政府和立法机构应当站在国家治理和社会治理的高度，对大数据视阈下涉及社会治理的民生、社会组织、社会舆情、信息公开、个人隐私以及大数据的收集、存储、销毁等领域和环节加紧研究和立法，这是大数据时代的社会治理对法律保障的急切呼唤。
（五）大数据的人才意识
麦肯锡公司在其2011年报告中概括：“大数据将成为全世界下一个创新、竞争和生产率提高的前沿。”[5]大数据技术作为新一代信息技术的集中反应，是一种应用驱动性很强的服务性技术，也是具有无穷潜力的新兴产业领域。其产业发展前景取决于各国在相关各领域的人才状况。根据盖特纳咨询公司预测，大数据将为全球带来440万个IT新岗位和上千万个非IT岗位。另据麦肯锡公司预测，到2018年，仅美国就需要深度数据分析人才44万-49万，缺口14万-19万人；需要既熟悉本单位需求又了解大数据技术与应用的管理者150万，这方面的人才缺口更大。正因为如此，美国的一些大学已经开设了大数据技术的专业课程，培训下一代的“数据科学家”，；美国一些企业也参与进来，向培训机构提供资助，这是夺取大数据时代科技制高点的战略之举。我国是世界性的数据中心，数据流量已占到全世界的10%，所需人才自然也远在其它任何国家之上。但由于观念、技术、体制机制等因素的制约，能在各个领域理解与应用大数据的创新型人才稀缺。国家信息化专家咨询委员会副主任、中国工程院院士邬贺铨认为，大数据产业需要从业人员既懂数据分析工具，又懂行业分析，而这样的创新人才是奇缺的。在社会治理领域，缺乏大数据的时代意识和大数据技术人才的短缺更是制约社会治理方式转变和效率提高的瓶颈。大数据技术的关键不在于收集大数据本身，而在于数据处理加工能力。我国的社会治理主体，无论是政府还是社会组织，在一定程度上还缺乏大数据建设的数据分析方法、使用体系和高端人才，既缺乏专业化的数据分析与管理部门，又缺乏能够理解大数据在社会治理领域应用的技术专家。因此，要适应大数据时代的现实需要和广阔的发展前景，必须强化人才意识，树立人才是最宝贵的资源，是事业成败的关键的人才观。
【参考文献】
[1]第34次中国互联网络发展状况统计报告[EB/OL].http：//cnnic.net.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/hlwtjbg/201407/t2014-07-21_47437.htm.
[2]邬贺铨.大数据时代的机遇与挑战[J]，求是，2013，（04）.
[3]徐子沛.大数据[M].广西师范大学出版社，2012.
一、大数据对“社会治理”的新挑战
纵观全球，美、欧、日等发达国家纷纷实施了“大数据”的战略部署。“云计算”在美国政府的政策和战略中扮演越来越重要的角色。2011年的“联邦云计算战略”，明确提出“云优先”策略，旨在推动联邦政府服务向大数据、云计算迁移。欧盟已将研发和推广大数据、云计算技术列入“欧洲2020战略”，使之成为“欧洲数字化议程”的重要组成部分。日本内务部和通信监管机构计划建立一个名为“霞关云”的大数据、云计算基础设施，预计在2015年完工，以支持政府运作所需的所有信息系统。韩国则计划将大数据、云计算市场规模扩大到现有的四倍，并积极争取相关标准的主导权。
可以说，面对大数据的时代挑战，发达国家的发展战略更为明确和强势，目标在于处理纷至沓来的海量信息。仅以欧盟为例，每一分钟都在制造多达1700万亿字节的信息，这些信息如果储存在DVD光盘上，则需要36万张光盘。而大多数发展中国家应对挑战的能力则相对较弱，问题的重点在于缺乏或没有使用当地语言并符合当地需要的内容。生产不出立足当地的高质量的内容，不仅阻碍了“大数据”的增长，而且还会破坏“规模经济”，并进而影响兴起中的信息基础设施项目的可持续性发展。可以说，大数据正在对我国社会治理模式提出一系列的挑战。
1.社会运行结构及其治理模式的新挑战。
随着大数据、云计算日益进入公众视野，我们对其的关注也从技术、经济领域，拓展到更多的领域。在政治方面，大数据的发展程度和利用方式改变传统的政治生态，促进网络政治、网络民主的全面升级，并直接导致现实政治的转型;在经济方面，大数据已经成为一种强大的经济资源，备受企业界关注，也催生出了新的经济形态;在社会方面，大数据促进了社会结构转型，改变了社会成员的生活方式，对于社会阶层和结构的流动起着重要的推动作用;在文化方面，大数据越来越成为文化发展的承载系统，促使文化生产、传播方式的彻底变革，促进文化资源的产业化和事业性发展;在军事方面，现代军事发展越来越依赖大数据的开发和运用，大数据成为衡量一个国家军事国防能力的关键要素;在科技方面，大数据的发掘和运用成为现代科技水平的重要衡量标准，也成为国际竞争力的重要标志。
大数据带来的变化日新月异。今天，我们利用大数据，分析不同买家的信息和行为，就可以方便地找到买家，赋予那些准备花钱的人以优先权。这些问题，以后将不再是一个“技术或经济或社会”现象。对行为进行“为什么”的分析和比较，会产生新的社会研究成果，进而对整个社会建构及其运行模式产生直接的深远影响。
2.“社会治理思维”的新挑战。
长期以来，我们对经济、社会进行研究的“实证数据”，主要源于抽样数据、局部数据、片面数据。在无法获得“实证数据”的时候甚至纯粹依赖经验、理论、假设和价值观去探索未知领域的规律。许多研究认为，大数据、云计算对经济和社会运行的传统方法提出了挑战。因为经济学、社会学所运用的许多方法，往往只有在“稳定”的条件下，才能够发挥最大的作用。当社会结构不稳定，尤其是出现越来越多的流动性和碎片化问题时，传统的测量和控制工具、软件也就失灵了。例如，在消费者、参与者越来越“碎片化”的情况下，市场营销、社会抽样方法的误差率会越来越高，越来越无法保持应有的真实性、可靠性。社会结构模式的流动性、弱结构性、碎片化，使得抽样设计难免产生误差。只有不断扩大样本数量，才可能控制误差。因此，大数据、大样本逐渐成为社会统计、调查方法不断适应时代变革的一项新要求。
显然，这不仅仅是对研究方法、测量方法的挑战，更是对人类思维方式、认识方式、行为方式的深刻变革，最终将引发社会实践方式的变革。大数据的来临使得“数据”之于社会发展的意义更加重大。大数据使人类第一次有机会和条件，在经济、社会、政治和文化等领域，获得和使用更全面、更系统的数据，从而能够深入探索现实世界的规律，获取过去不可能获取的知识，得到过去无法企及的创新和发展机会。
3.“社会治理风险”的新挑战。
“大数据”带来无所不在的社会风险。面对这些风险，哪些方面需要规制，哪些方面不需要规制？不同技术发展水平和不同思想观念的国家会采取截然不同的行为。21世纪初，伊朗发生“震网”病毒事件，其基础核设施受到大面积破坏。这说明“关键基础领域”已经成为网络武器的专门攻击目标。斯诺登事件的发生揭示出，美国利用高新技术，大规模地实施网络监控，大量窃取其他国家的政治、经济和军事秘密，以及企业、个人的敏感信息，甚至远程控制其他国家、组织和个人的重要网络信息系统。
在现实生活中，无论是环境保护、天气预报，还是社会治安、海外反恐，大数据几乎无所不能。但是，“大数据”之“大”，并非“完全理性”所能预知、判断和决定，其中内涵了各种复杂、偶然现象和风险。大量数据泄漏风险和网络安全事件的处置难度增加，已有的网络应用在各种常见弱点及其防护方面应该积累更为丰富的知识，只有这样才可能真正适应新技术扩展和应用所产生的新需求。因此，大数据时代的社会运行（控制、管理）的复杂性、艰难性，要求我们对社会（包括网络社会）变化发展的风险加强预测和分析，建立监测灵敏的社会反应和治理体系。这对于当前处于全球化、大数据化以及转型过程中的中国社会治理、和谐社会的建构来说，具有十分重要的意义。就重点内容而言，有针对性地基于“大数据时代”的客观现象、崭新特征，构建社会风险预警机制、风险管控机制，是当下中国社会治理的必要内容。
在许多情况下，我们对于网络虚拟社会及其惩戒机制的构建，仅仅是一种事后的管控和处理。“事前”的预判和解析则较为缺乏，而这无疑是更为重要的。大数据时代开创了一个基于“数据计算”的现实世界和虚拟世界相互融合的新时代，“大数据”的各种行为评价直接反映并影响现实生活的各个领域。就此而言，基于现实生活的各种观察和判断，从现实生活入手，在整个反应体系下，解析大数据时代可能出现的各种风险问题，是我们更为现实的“风控”思路。当然，这一思路的真正实施，还必须寻求大数据的各种证据进行证明和支持。
4.“社会治理主体”的新挑战。
“大数据”时代使得数据更为自由地流动和共享。这对传统的治理主体产生直接的挑战。社会治理最权威、最主要的主体就是政府。但是，随着信息资源、信息权力的共享化和普遍化，这种“治理主体”的权威性受到越来越强烈的质疑，反映出人们对于“云治理”模式的新诉求。“电子自由主义者”声称，网络以及相关技术将增强个人的力量，从而使得政府无足轻重，数字货币和电子商务将使政府收税和对经济的管制变得越来越困难，无法分割的因特网将使得政府无法防止许多非法的行为，包括逃税、幼儿色情、窃取商业秘密、窃取私人信息（如病历）等。其结果必然促使政府接受挑战转变职能。
纵观当下的“云治理”现实，政府职能的转变是一个过程，在不同地区这一过程的完成又是不一致的，转变过程中政府的“经济建设”与“公共服务”职能、角色常常会有矛盾和冲突。其中，社会治理主体也不再完全通过“行政控制”的手段来解决社会问题，而是通过服务的手段来营造良好的社会秩序和经济社会发展环境;在治理行为模式上也不再是一个“权力支配”过程，而是努力塑造一种治理主体之间、治理主体与治理客体之间普遍合作的行为模式。
在创新社会治理、加强社会建设成为全国各地政府共识和行动逻辑的背景下，我们必须直面大数据对“社会治理”带来的挑战，变压力为动力，借助“大数据”、“云计算”的力量，创新社会治理。
二、大数据条件下 “云治理”模式的价值
“大数据时代”的来临，无疑是伴随着“数据”向“大数据”的转化进行的。虽然对大数据时代的理解不能局限于概念和技术，而应该引申至文化、哲学、社会学、政治学、管理学等诸多领域，但是无论如何引申和扩展，其本身所具有的“云技术”特征，依然是最稳固、最鲜明的核心根据。
1.“云治理”概念成立的前提。
大数据时代的来临非同小可，“大数据”将改变商业运作、政府管理、生活方式和信息的积累，促使整个社会发生伟大的变革。政论家认为，“大数据的民意和政治”将开启网络民主的新时代，执政者应该适应大数据时代的要求，积极应对“快速自由”的民意，善于应对各种“民意事件”;媒体专家认为，大数据时代使得任何有关“民生问题”的信息传播，都有可能引发公共危机事件;信息技术专家认为，新的“移动革命”将产生“移动形态的大数据”，最终产生“移动性质的信息爆炸”。与传统的固定居所、固定空间的信息传播形式不同，真正的“流动性大浪”将把世界淹没，社交媒体公司的传统模式将出现衰退趋势;哲学家认为，大数据开启了一个新的流动性“时间坐标”，开启了一个“信息时间”无所不在、到处侵扰的新型的现代性存在形态。
表面上，“大数据”仅仅是对社会存在的“数据状态”的一种描述而已，本身谈不上什么更深刻的含义。如果使“大数据”真正得以应用，还必须与“云计算”相联系。传统的数据处理方式已经不能适应大数据的收集、整理、储存、检索、共享、分析等多重功能。倘若不加整理，所谓的大数据的网络空间就会成为“塞满垃圾信息的旷野”。显然，“大数据”的存在依据是技术信息的飞速膨胀。但是，这里的技术信息并非纯粹的技术性范畴，而是已经与全球化的生活、生产紧密地融为一体。从经济到文化、从意识形态到社会治理、从政治到国际关系，“大数据”之所以能够在其中发挥着越来越重要的作用，关键就在于大数据背后所隐含的“云计算”。对海量的、多样化的“大数据”现象进行“云计算”，可以快速获得各自所需的有价值信息。在这个意义上，拥有“大数据”是一种“资料前提”，更是一种“资源前提”。显然，“云治理”概念成立的前提，是网络化资源、服务的不断增加。其中，“计算机化”则是促使“云治理”走向社会、走近民间的一个关键性的技术应用和操作概念。“计算机化”、“数字化”是网络化的技术前提与基本保证。
“大数据”的真实价值隐藏于各种各样、毫无规则的数据之下，要发掘数据价值、征服“数据海洋”，关键性动力就在于“云”的逻辑计算能力。随着数据总量呈几何级数增长，处理数据的技术将跨越式提升，“算法”会更加简明、高效，不仅软硬件升级，人类对数据的认识也不断深化。数据量扩展并不等于一个公司或机构具备拥有和利用大数据的前景，能够进行数据的深度发掘与关联性建构才能称得上拥有大数据。也就是说，在20世纪末，我们讨论互联网时代的社会现象时，最大的关注点就是对世界各种各样的信息化、网络化现象的判断与反思。而今天，我们讨论的问题是，社交网络、电子商务与移动通信把人类社会带入了一个以PB（即1024TB，1TB=1024GB）为单位的“结构化与非结构化”的各类“数据事实”的新时代。从“数字”到“数据”，再到“大数据”，本身已经不再专属于“技术发展”的范畴，而是能够反映社会发展（尤其是经济运行）方式变化的重要线索。通过“大数据”，我们可以看到个体化存在、群体运动和社会运行诸多崭新的特征。
2.“云治理”新模式的价值选择。
“云治理”作为社会治理新模式价值选择的逻辑依据在于：以超越社会传统治理的逻辑形式，实现“社会治理主体”的社会化，通过互联网的技术平台，实现更为高效地分享公共信息、公共服务的社会职能，促进解决社会资源闲置和无效的社会难题。在传统的社会治理模式中，“主控性的社会治理”成为最突出的特点，而大数据促进了公共信息、公共资源乃至私人闲置资源的分享与流动，这对社会治理提出了更为严峻的挑战。这意味着，纯粹的“公私界限”分立的“治理模式”，尽管在逻辑上成立，但在“云治理”的视野下，将遭遇共治、共享的新价值观念和庞大社会需求的冲击。
三、“云治理”：社会治理模式的现实应用
讨论“云治理”的初衷在于其具有明显的应用价值，代表着社会治理发展的一种新趋向。在这个意义上，大数据条件下的“云治理”，本身的意义不在于拥有或显示“一大堆数据”，而是为了让社会运行更为有序，社会服务更为高效。
1.发挥政府在“云治理”中的主体作用。
尽管政府受到强烈的挑战，但是，作为社会资源和社会服务的主要承担者，政府应在“云治理”中发挥主体作用。仅就上海市而言，2010年上海制定了“云海计划”，通过应用示范的推动，把上海建设成亚太云计算中心。上海市“十二五”规划把“智慧城市”作为最重要的目标，通过数字化、网络化和智能化加强和推进城市管理、民生改善、经济发展。具体来讲，就是利用信息通用技术来感知、分析和整合，并智能地应用于交通安全、城市服务、民生等现代信息服务领域。“智慧城市”是一个城市文明程度和竞争力的名片，更是社会治理模式转型的名片。在智慧城市建设中，云计算这种IT的形态发挥了关键作用，它可以把资源充分整合，可以为企业、市民、个人提供灵活的应用，也可以节省资源、降低成本、激励创新。
政府应该把大数据条件下的“云治理”看成是社会更有效管理自身的工具，它不仅会提高政府工作的效率，还能使公民更多地参与决策过程。
2.拓展“云治理”的全球视野。
“云治理”的空间范围和逻辑特征，已经远远超出了物理学、地理学意义上的国界，一定程度上具有了“全球治理”特征。尤其针对“流动性”、匿名性极强的违法犯罪行为，如跨国经济案件、刑事案件和恐怖主义等，特别需要全球治理的视野和手段。针对个体自由、个人发展和国家治理的网络解决方案，应该具有全球性，因为信息化的本质已经突破了原有的国家、地域界限，不能仅仅用于维护某个国家、某一群体的利益。如，一个人在德国通过加拿大的网络服务商购买了一个美国软件，哪国的法律适用于该交易？如果购买者碰到问题又应该找谁呢？显然，要解决这类问题，就必须注重网络技术的全球公益性和基础性，形成全球通用的网络安全观，构建一个基于全球文明、和谐、自由、平等的“云治理”网络安全体系。
3.调动普通民众、非政府组织参与“云治理”的积极性。
当经济发展到一定阶段后，政府应该适时转变国家治理、区域治理、城市治理的目标和机制，即确立“社会目标”优先于“经济目标”的原则，依靠现有经济基础和能力，反哺社会，以促进经济与社会协调发展。更为重要的是，政府应顺应全球社会公共管理新趋势，大力鼓励和引导普通民众、非政府组织积极参与到社会治理的各个方面，共同促进“云治理”的社会化发展。也就是说，“云治理”不再是纯粹的“政府治理”，而是要彻底改变政府集社会管理和兴办社会事业于一身的格局，鼓励非政府组织及普通民众参与社会治理，强化社会参与自我管理能力，提高社会自组织能力。
例如，在司法治理方面，现代社会中的司法部门在信息装备上进行了大量投资（计算机系统、网络、无线通讯系统，等等），警察能够追踪和了解可能的犯罪行为。再如，寻找失散儿童的国家中心网站，是帮助寻找失散儿童的重要资源。如果缺乏个人和大量非政府组织的积极参与，“云治理”依然不可能走出传统“中心控制”的模式。
4.从“云治理”走向“全面治理”和“微治理”。
政府部门应从经济、社会、政治转型的高度出发，充分发挥大数据的资源效能，为广大民众提供高质量的公共产品和公共服务，尤其要为各种市场主体提供良好的发展环境与平等竞争的条件，为社会提供安全和公共产品，为劳动者提供就业机会和社会保障服务等。
如在教育资源的拓展方面，大数据条件下的“云治理”不仅将提高教育质量，而且将对公立学校体系提出挑战。各种数据化的教学材料提供了一些老师在课堂中所不能讲授的东西。这些资源无论在公立学校、私立学校，还是在家里都能获得。越来越多的儿童在家里接受教育，这反映了新工具使父母在家教育孩子变得更容易。
这里所说的教育以及公众健康、疾病控制等公共服务，更具有私人定制的特点。这些公共服务是大数据时代“微治理”的重点所在。“微治理”不仅能建立市民利益的表达和反馈渠道，让市民享有充分的知情权、参与权和发展权，更重要的是为“不同”的服务对象确定“不同”的服务内容。不同的人群面临完全不同的医疗、教育、养老、最低生活保障、就业等方面的问题，要及时、有针对性地为这些“不同人群”排忧解难。这是“云治理”走向“全面治理”、“微治理”的重要内容。显然，这里的“治理”本身就意味着“服务”，而且是“细致入微”的服务。这类性质和内容在缺乏“大数据”应用之前，不可能普遍化，而在大量运用了“大数据”之后，可以实现更精准、更便捷的服务。
5.发挥“云治理”的风险治理功能。
“大数据”条件下的“云治理”可以帮助公众抵抗没有预见到或无法预计的各种风险灾难，增强应急防控的效果。例如，美联邦应急管理局的网络站点是美国公众预防地震、洪水和飓风的重要信息来源，它为那些房屋或者个人财产遭到自然或人为灾难毁坏的人提供在线支持。站点将美联邦应急管理局的雇员、州和地方紧急事件预防办公室以及公众联系在一起。同样，针对社区工作而言，通过“大数据”条件下的“云治理”，可以及时发现并化解社会矛盾，以保持坚实的社会稳定基础和较强的社会预警及反应能力。
6.注重“云治理”的环境治理功能。
对大数据背景下兰州市的治安防控管理研究，首先要了解国内外治安防控的相关理论，以及治安管理的现状和手段，其次研究大数据在参与治安防控管理的过程中扮演的角色，起到的作用，明确新形势下大数据和治安防控管理的关系，最后要研究大数据在助力治安防控管理时出现的问题，解决对策及产生的意义。
本文立足于近年来兰州市社会面治安现状，结合主城区城关区在警务工作方面的实际情况，例如社区基础、打击犯罪、治安管理、交通管理等方面的情况，结合转型理论、警务模式理论、立体化防控等理论和大数据相关概念，同时参考国外及国内其它省市的先进案例，探讨了在社会治安管理工作中如何更好的运用大数据，为兰州市今后的治安防控管理提供一些新的思路和对策。
Abstract .
一、绪论.
（一）研究背景
（二）国内外研究综述
（三）研究目的、内容及意义
（四）研究方法与研究思路
二、治安防控管理与大数据概念 .
（一）社会治安防控管理概念
（二）警务大数据相关概念
三、兰州市城关区治安防控管理中大数据的应用现状和存在问题
（一）兰州市城关区治安防控管理现状.
（二）警务大数据在城关区治安防控管理中应用现状.
（三）兰州市城关区警务大数据在治安防控管理中存在的问题.
（四）兰州市城关区警务大数据在治安防控管理中存在问题的原因.
四、大数据在国内外社会治安防控管理中的运用及启示
（一）大数据在国外治安防控管理的运用.
（二）大数据在国内治安防控管理的运用.
（三）大数据在社会治安防控管理中的优势.
（四）社会治安防控管理应用大数据的重要意义.
（五）对兰州市城关区治安防控管理的启示.
五、兰州市城关区治安防控管理中大数据应用的相关对策
（一）加强大数据共享.
（二）提升智慧化程度.
（三）提高智慧化水平.
（四）推进警务实战应用.
（五）做实基础信息化.
六、结语
关键词 大数据时代 国家治理 治理变革
〔中图分类号〕D63 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447-662X（2016）01-0111-07
随着无线传感器、互联网、各类移动终端的普及，不仅使信息的收集和传播日益便捷，也推动了以海量数据的收集和利用为核心的大数据技术的产生和发展，同时，伴随着数据开放运动的不断推进，大数据利用显示出解决复杂问题的巨大优势，以数据挖掘、云计算、数据智能网络为代表的新一轮信息技术革命正深刻地改变世界经济和社会发展的格局。一方面，大数据技术能够带来丰厚的经济回报。另一方面，大数据也对从商业、教育、医疗、经济、人文、政府到社会其他各领域产生了深刻影响。①但大数据时代也使我们面临着前所未有的挑战，既需要改变自身以适应大数据带来的社会变革，也需要有效应对大数据时代出现的新的危机与风险。正是在这种背景下，党的十八届三中全会明确提出要“推进国家治理体系和治理能力现代化”，这既是我国国家治理体系自身发展的必然趋势，更是大数据时代对国家治理变革提出的现实要求。为此，我们有必要厘清大数据时代背景下国家治理现代化面临的机遇与挑战，进而探寻我国实现国家治理现代化这一改革总目标的现实路径。
传统意义上的“数据”原指“有意义的数字”，伴随着信息时代的不断发展，其涵义已远远超过了数字所指代的范围，包括一切可存储的非结构化信息，如图片、声音、视频等。而所谓的“大数据”，则是指难以运用常规手段对数据信息进行获取、储存和处理的体量巨大、类型复杂、高速增长的、具有高价值性的数据集合。②它具有规模巨大、流动迅速、类型多样以及价值突出四大特征。③其创造的新价值能够为社会带来“大机遇”“大发展”“大智能”。
当前我国学界对于大数据的研究集中在以下三个方面：一是大数据时代下的政府统计工作新变化。杨家亮、赵彦云等人认为大数据改变了政府部门的数据共享机制，加大了数据管理应对的信息量，改变了传统的IT架构。转变思想，加强沟通，建立统一的数据标准，实现政府的信息化建设，是大数据时代实现统计现代化的出路。杨家亮：《“大数据时代”的政府统计》，《中国统计》2013年第11期；赵彦云、周芳：《试论大数据时代中国政府统计改革发展新模式》，《教学与研究》2014年第1期；丛雅静、蔡宁：《大数据背景下的政府统计信息化建设》，《中国统计》2014年第6期；王国钧：《政府统计如何应对大数据时代的到来》，《中国统计》2013年第9期。二是大数据在政府部门的应用。陈美、周光华等人从公共交通、医疗卫生、处理突发事件的角度论述了大数据在政府公共部门中的实际应用问题。陈美：《大数据在公共交通中的应用》，《图书与情报》2012年第6期；周光华等：《医疗卫生领域大数据应用探讨》，《中国卫生信息管理杂志》2013年第4期；张倩：《大数据在突发事件政府决策中的应用》，《东北农业大学学报》（社会科学版）2013年第6期；高常水等：《大数据在政府部门的应用》，《物联网技术》2014年第6期。三是大数据带来的政府智能化。韩松洋等人引入了智能政府（GI）的概念，分析了智能政府的重要性，并研究了大数据时代下的电子政府智能化。韩松洋等：《浅析大数据时代电子政府智能化的重要性》，《法律与社会》2013年第30期。
已有的研究成果虽已关注到大数据对国家和政府治理所带来的新变化，但对国家治理体系在大数据时代面临的机遇与挑战缺乏足够关注，对于大数据可能对国家治理变革产生的巨大冲击以及如何在此背景下推进国家治理体系和治理能力现代化的应对措施缺乏全面深入的探讨。无疑，深化大数据时代国家治理体系创新的研究，科学把握大数据给国家治理变革带来的战略机遇，有效应对大数据时代对国家治理提出的严峻挑战，已成为大数据时代学术界面临的崭新课题。
一、大数据时代国家治理面临的机遇
在经历了政府与市场孰优孰劣的长期争论之后，治理理论的兴起试图结束这种争执并提供了一种新型的国家管理模式。治理理念的提出，正是源于西方学者在研究中发现，在社会资源的配置中“既存在市场的失效，又存在国家的失效”。俞可平：《治理和善治引论》，《马克思主义与现实》1999年第5期。正如杰索普所指出的，重新认识治理的价值预示着一场新变革的来临――早先是为了应对国家管理不断遭遇的失败，后来则是出于应对市场机制的失灵。[英]鲍勃・杰索普：《治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述》，《国际社会科学》1999年第1期。全球治理委员会（Commission of Global Governance）在《我们的全球伙伴关系》的报告中把治理定义为公共组织、私人组织和个人管理公共事务的各种方式的综合。治理促使不同的乃至相互冲突的利益得以调和并采取持续的合作行为。它不仅包括能够强制执行的官方制度和机制，也包括各类人们认同或对其有利的非正式制度安排。The Commission on Global Governance， Our Global Neighbourhood： the Report of the Commission on Global Governance， Oxford： Oxford University Press， 1995， pp.2～3.可以看出，治理理论试图弥合政府与市场、国家与社会之间的分裂，而寻求社会主体间的合作与共治。星野昭吉认为，治理本质上是一种排除暴力和统治的治理形态，它包括各社会主体共同管理社会公共事务的多种方式，在持续协调冲突及对立的利益的过程中促进社会主体相互间的合作。[日]星野昭吉：《全球政治学》，刘小林等译，新华出版社，2000年，第279页。有学者指出：治理理论“超越了自由主义与国家主义的传统对立，形成了一种新型的国家与社会关系范式”。胡祥：《近年来治理理论研究综述》，《邓小平理论研究》2005年第3期。
治理理论为我们描述了一幅美好的社会生活图景。在俞可平看来，治理所追求的目标是“善治”，而善治的基本要素包括：合法性、法治、透明性、责任性、回应性、有效性、参与、稳定、廉洁、公正。俞可平：《全球化：全球治理》，社会科学文献出版社，2003年，第6～13页。显然，实现良善的国家治理需具备诸多条件，不仅包括平等而有保障的公民权利、运行良好的民主体制、完善的法治、高效而廉洁的政府，更离不开社会各主体对公共事务的充分参与和功能发挥。然而，这种参与所要求的信息开放、分享决策权、平等的组织合作等却可能伴随着信息成本高昂、决策效率低下、社会管理失控等问题，而使得国家治理体系变革在很大程度上陷入停滞状态。随着互联网、物联网、云计算三网融合等信息技术的迅猛发展，大数据技术的广泛应用为解决国家治理面临的上述困境带来了希望。正如维克托・迈尔-舍恩伯格所预见的那样，大数据将从根本上改变我们的生活、工作和思维方式，“开启了一次重大的时代转型”。[英]维克托・迈尔-舍恩伯格、[英]肯尼思・库克耶：《大数据时代：生活、工作与思维的大变革》，盛杨燕、周涛译，浙江人民出版社，2013年，第1页。这种转型从根本上改变了国家治理面临的外部环境，为推进国家治理现代化创造了难得的机遇。
1.大数据治理有助于推进政务公开和数据开放的进程
政务公开已成为现代民主国家的共识，但政府数据开放的进程却极为缓慢。一方面，政府一般不愿主动公开，担心政府内幕的曝光会引发民众对政府的不满。另一方面，政府信息的公开的确面临着信息公开成本的压力。在大数据时代，信息数据处理技术和网络的发展大大降低了信息收集、、检索和传输的成本，从根本上解决了政府信息公开的成本难题，海量信息能够廉价即时地向全民公开。同时，由于政府数据蕴含着巨大的再利用价值，政府也希望通过公共数据的公开推动经济社会的发展和诸多社会问题的解决。基于这种考虑，西方国家甚至发起了一场政府数据公开的竞争。美国总统奥巴马上任第一天便签署总统备忘案《透明和开放的政府》，誓言建设一个前所未有的开放政府。英国首相卡梅伦甚至提出了“数据权”的概念，并承诺保障公众的“数据权”。④涂子沛：《大数据：正在到来的数据革命，以及它如何改变政府、商业和我们的生活》，广西师范大学出版社，2014年，第274、295页。其实，政务大数据的开放不仅有利于实现公民对政府的监督，也是政府自我保护的工具。政府通过公共数据平台让公众更好地了解政府，有助于赢得更多的社会信任。我国建设民主法治国家的追求和大数据时代国家间数据挖掘和利用的竞争必将有力推动我国政府数据公开的进程。
2.大数据时代为公民有效、充分参与国家治理提供了契机
现代民主国家的本质内涵在于“在民”，这一内涵限定了现代国家与其公民之间的基本关系结构。然而，“民主”的理想与“集权”的现实存在着尖锐的冲突，公民如何才能有效行使其“”始终是现代国家治理面临的重大课题。国家从根本上来说就是人民管理自己，“这是治理现代化的最终归宿”。于君博：《国家治理现代化就是“办事不求人”》，新浪网，2014年3月10日，http：//.cn/c/2014-03-10/023529668950.shtml.大数据时代之所以能够称之为一个“时代”，是因为它正在有力影响着人们的价值观念、思维模式和生活方式，国家治理不再仅仅是少数社会精英的专利，而逐步演变为社会公众共享的场域。首先，政府数据公开为公民参与提供了基本前提。大数据时代不仅为信息公开提供了技术平台，也为政府公开数据提供了压力和动力。同时，技术的进步也增强了公民了解和参与政府决策过程的能力，迫切要求政府通过信息公开为其政治参与提供条件。其次，大数据推动了参与型治理体系的形成。网络不仅为数据开放提供了技术条件，还为公民提供了便捷的参与途径。“网络提供了一种没有强权的、多中心的、双向的甚至多向的信息交流方式，深刻改变了候选人和选民之间的互动方式。”④大数据时代带来的沟通便利提高了公民参与国家治理的广度和深度，从根本上改变了传统治理体系的单向沟通模式，也为民众全面了解政务信息、全方位参与公共决策提供了现实可能。在大数据时代，以政府为中心的一元化治理逐步为多元主体的合作治理所取代，政府主导式治理模式也将逐步向公民的参与式治理转变。
3.大数据时代为实现国家治理科学化提供了技术支持
在过去，政府关于经济、政治等领域的数据几乎存储于不同的系统中“老死不相往来”，但是大数据时代的全数据认知形态使得这些系统开始彼此相连。伴随着计算机存储器及相关软硬件技术的不断发展，政府已经有能力在众多领域和层次获得和利用全世界的各种数据。虽然随机抽样方法能够以较少的信息收集成本获得较多的有价值的信息，但其处理数据的速度与质量已不再适用于信息爆炸时代的现实需求。随着大数据处理技术的应用，政府已具有大规模处理数据的能力，甚至有能力分析与决策问题相关的全部数据，这对扩展国家的认知能力、提升国家治理效能无疑具有重要意义。选择所有的数据而非样本，将成为未来政府分析问题的基本手段。通过对所有数据的挖掘和分析，还将极大地拓展人们对未来的预见能力，进而提高政府决策的前瞻性、科学性和有效性。
4.大数据时代推动实现国家的“提前治理”
“提前治理”即在问题未出现之前已采取防范措施。这种看似毫无可能的治理方式在大数据时代正在逐渐被人们掌握和使用。2009年，美国谷歌公司的技术人员通过分析每天来自世界各地超过30亿条搜索指令，提前几周准确预测并具体标定了美国流感疫情。这种建立在大数据相关分析基础之上的准确预测为“提前治理”吴昱：《大数据精准挖掘》，化学工业出版社，2013年，第8页。奠定了科学基础。“提前治理”就是在问题爆发之前采取有效的预防措施或在政策失效之前予以改进，以确保政策措施的适宜性和有效性，其可能性源自于大数据技术关注的核心恰恰是建立在相关关系基础上的预测。通过对相关数据的分析，大数据可以将两种看似毫无关系的现象结合起来，虽然其原因有可能无法解释，但是其结果往往准确无疑。显然，基于大数据的国家治理能够更好地破解现实社会治理面临的各种问题与困惑，更全面、更快捷地反映现实世界对国家治理体系提出的新要求，更准确地把握未来国家治理的新挑战和发展趋势，提前做好相应的调适与准备，从而使国家治理更具针对性和现实意义。
二、大数据时代国家治理面临的挑战
尽管大数据对改善国家治理具有极高的潜在价值，但也绝不应该忽视其可能带来的风险。伴随着互联网的飞速发展，采集和存储的数据量将呈现几何级数的增长。如果说互联网的发展已经对政府行政能力带来了巨大的挑战，那么，大数据时代必将加剧这种挑战，并带来更多新的挑战和威胁。
1.大数据时代面临传统数据意识的束缚
首先，政府缺乏对数据的精确管理理念。科学的管理源自对现实的准确认知与把握，而准确认知现实却并不容易。19世纪出现随机抽样方法在一定程度上解决了信息有限情况下科学认识现实的难题。在经过长期的实践之后，这种信息缺乏时代产物的方法现在却被人们普遍视为是一种理所当然的限制。人们潜意识地去追求含糊的相关性，追求通过较少数据获得似乎可信的结论，而不愿意接受和运用大数据的理念。这恰巧符合了阿瑟・史密斯在《中国人的性格》中所提到的“中国自古以来缺乏对精确数据的意识，‘重定性、轻定量’，习惯使用‘大概’、‘差不多’、‘若干’等模糊性词语”。[美]阿瑟・亨德森・史密斯：《中国人的性格》，姚锦F译，中国华侨出版社，2011年，第32页。可以说，中国的落后，根源之一正是缺乏以数据为基础的精确管理。
其次，政府官员和民众目前仍普遍缺乏大数据观念与意识。在我国，大数据的应用多局限于商业领域，阿里巴巴、腾讯等国内网络巨头早在2010年就制定了大数据的应对策略，而与之相比，政府官员和民众的数据意识则普遍相对滞后。究其原因：一方面，传统科层制的管理方式使得我国的政治体制具有一元垂直领导、单向度沟通、随意性强等特点，造就了我国以经验为主导的、“单兵突进”的改革模式。各级政府特别是地方政府没有意识到大数据时代将给政府管理带来的根本性变革，加之缺乏精通大数据分析工具和分析技能的专业人才，导致我国政府应用大数据技术改进国家治理的潜力无法实现，并造成我国在数据的开放性、流动性和交互性上的不足。另一方面，政府开放数据的主动性明显不足。美国自1967年便制定了《信息公开法》，并且规定：如果政府拒绝履行信息公开的义务，公民有权向法院。美国民众相信“那一部分有思想并且执着努力的公民能够改变世界”，因此，“美国人更乐于介入公共生活、营造公共价值”。④涂子沛：《大数据：正在到来的数据革命，以及它如何改变政府、商业和我们的生活》，广西师范大学出版社，2014年，第361、355页。比较而言，我国在信息开放方面的法律保障起步较晚，直到2008年我国《政府信息公开条例》才颁布实施，且实施状况不尽理想。④同时，受历史因素影响，广大公众已经习惯于政府管理状态下的“逆来顺受”式的响应状态，公众主动参与社会事务的热情仍有待提高。
2.大数据时代对国家数据处理能力提出了更高的要求
大数据时代要求政府具备海量数据挖掘和有效处理的能力，但非结构化数据和数据质量较差可能妨碍政府对数据的有效利用。首先，非结构化数据的爆炸性增长增加了数据处理的难度。所谓“非结构化”数据，即指难以用数据库二维逻辑表来表现的数据，包括各类文档、图片、音频和视频等。涂子沛：《大数据：正在到来的数据革命，以及它如何改变政府、商业和我们的生活》，广西师范大学出版社，2014年，第100页。在大数据时代，非结构化数据占到数据总量的八成以上。非结构化数据的大量存在有可能使得大数据存在着价值低密度性的缺陷。换言之，大数据虽然种类繁杂，但无效的、低质的数据也大量存在。因此，国家在实现数据治理时既要考虑如何收集、存储、使用、维护这些成指数级增长的数据，以保证其完整性和可用性，还要考虑如何将分散的数据资源整合，并自动挖掘出有价值的信息知识等问题。其次，保证政府数据的质量也存在着诸多困难。一方面，假数据难以避免。在大数据萌芽阶段，世界各国的数据处理技术尚未娴熟，技术的匮乏必然造成人力成本的增加。人为的处理数据就有可能存在为了追求“政绩光环”而实施数据造假的情况，结果假数据对社会发展造成了比数据匮乏更大的危害。另一方面，数据管理复杂困难。政府获得数据的类型主要有三种：业务性数据、民意数据以及监控性数据。在大数据时代之前，这些数据往往在完成收集目的后即被废弃，而伴随着大数据全智能时代的到来，数据将有可能被二次利用、甚至多次利用。但作为政府机构，其每天获取到的数据资料数以亿计，且版本不同、类型不同，如何鉴别信息的价值性？同一类信息应以何种版本和类型保存？数据冲突如何处理？每类信息需要保存多长时间？这些问题深刻考验着政府的执行力和办事效率，因为政府部门对所获得数据的处理方式将直接决定着数据质量的高低。
3.大数据可能引发数据独裁
在大数据时代，基于海量数据的模糊性预测，能够较为全面地考虑民众千差万别的利益诉求，从而提升政府决策的科学性和现实可行性。然而，大数据的成功应用很可能导致人们对数据的过度依赖，以至于忽视大数据分析可能出现的严重错误，而“赋予数据根本无权得到的信任”。之所以会出现错误，“有时是因为数据质量不佳，但更多的时候则是我们误用了数据分析结果。”④[英]维克托・迈尔-舍恩伯格、[英]肯尼思・库克耶：《大数据时代：生活、工作与思维的大变革》，盛杨燕、周涛译，浙江人民出版社，2013年，第210～211、200页。虽然大数据确实能够提高我们对未来的预测能力，但并不代表我们真的掌握了真理。由于公共政策所涉及的问题多为影响广泛的社会问题，所实施的政策措施关乎广大公众的根本利益，错误的选择可能导致致命的后果。只有得到合理利用，大数据才能成为强大的武器。由于数据无处不在，而人们的信息输入能力又极为有限，人们通常会有选择性地获取信息。这时，人们往往会无意间过滤掉众多与其观念不一致的信息，而收集有利于己的信息，致使其因“信息量过窄”而变得更加偏激，从而危害到社会的发展与安全。香港的“占中”事件和美国的“占领华尔街”便是最好的例证。
4.大数据时代国家治理面临信息安全的挑战
世界范围内的信息传播加剧了信息泄露的风险。“斯诺登事件”暴露的美国政府对其他国家的监听丑闻即显示出大数据时代信息安全面临的巨大威胁。首先，信息时代的技术进步使得信息能够随时随地以惊人的速度在全球传播，在带来便捷沟通的同时，一些不当信息的快速传播也可能带来巨大的社会不利影响，国家利益很容易在毫无察觉中受到伤害。其次，“数据脚印”加深了个人隐私泄露的风险。在网络时代，信息在任何系统中皆会留下“数据脚印”。这些信息记录，“单个数据都不会产生威胁，甚至很有用且完全合理。但如果将这些数据通过自动化手段整合起来，它们就将逐步吞噬我们的自由”。Privacy Protection Study Commission， Personal Privacy in an Information Society， Washington， DC： U.S. Government Printing Office， 1977， p.108.在大数据时代，我们的隐私面临着威胁，“不管是告知与许可、模糊化还是匿名化，这三大隐私保护策略都失效了。”④随着大数据技术的推广和普及，个人隐私面临的威胁将更为严重。实际上，大数据时代对隐私信息的威胁不止是加剧，在一定程度上甚至是改变了此类威胁的性质。我们可以通过完善隐私相关法律来有效控制不断加剧的威胁，但是威胁性质的改变则需要寻求新的解决途径。
三、大数据时代推进国家治理变革的政策选择
尽管大数据技术广阔的应用前景为推进国家治理变革提供难得的历史机遇，但其自身的风险也可能危及国家治理的目标。一方面，需要通过大数据技术的普及与应用，加强国家治理主体能力建设，促进国家治理体系和治理能力现代化。另一方面，政府也必须采取有效措施以防范大数据可能带来的风险与威胁。
1.培育大数据理念，营造有利于国家治理现代化发展的数据应用环境
正确的行动来自科学的理念，运用大数据改善国家治理品质迫切要求全社会树立起科学的大数据理念。对此，应该首先确保公务员队伍树立科学的数据理念。通过广泛开展大数据应用技术相关的专业培训，建立一支适应大数据时代国家治理要求的新型公务员队伍。只有公职人员真正做到以数据为先导，善于运用数据为公众服务，才能真正引导公民树立起大数据理念。其次，提高信息服务水平，增强社会主体挖掘和利用大数据的能力。只有充分调动全社会的力量，才能够充分发挥大数据的现实功能，实现大数据应用水平的跨越式发展。
2.强化技术研究，实现数据强国
在大数据时代，技术进步的速度将明显加快，一方面，大数据时代为网络技术、数据处理技术的发展提出了现实需要，另一方面，大数据的应用也将推动科技的融合和相关科技的快速发展。大数据时代海量信息挖掘与分析既要求不断改进数据分析技术，培养和引进掌握大数据分析工具和分析技能的数据管理与分析人员，也要求加强信息安全制度建设，构建基于云计算的政府情报安检系统。这些都需要大力推进大数据技术的发展。虽然网络环境的确影响着数据治国的外部数据质量，但是数据治国的核心内涵不在于网络环境的好坏，而在于挖掘数据的潜在价值，因此，必须着力培养高水平的数据分析队伍，以帮助我们更好地开发和利用数据蕴含的价值。我国具有明显优势的数据资源和广阔的商业应用前景，有利于我国迅速培养这一领域的专业人才，同时推动产生一批大数据开发应用领域的创业型企业。只有强化数据技术研究，抢占大数据的技术前沿，充分利用大数据技术带来的难得的发展机遇，才能实现我国技术强国的目标。
3.构建公共数据平台，拓展大数据应用主体和应用领域
拓宽大数据的应用主体和应用领域，不仅要改革传统科层制的单向治理模式，促进公民对公共事务的有效参与，还要构建公共数据平台，扩展公共信息的服务面。首先，应建立公共信息机制和数据公开的立法体系，为公民参与政府政策制定提供完整的、及时的、无歧视、可随时获取的数据信息。其次，建立公共信息服务平台，鼓励公众和社会组织挖掘和利用公共数据资源。数据公开并不是要求政府保密信息以外的全部数据，一些数据可以通过数据平台的形式，另一些数据则不适宜面向公众，需要此类数据的公民和组织可以通过数据平台提出申请以获得相关数据服务。因此，政府需建立数据申请、备案或审批以及数据传输与利用的相关规范。第三，作为“第四种权力”的媒体应该顺应大数据的时代潮流，发挥好自身在国家治理中的信息中枢功能，使民众更好地行使参与公共决策和社会监督的权利，共同为实现国家治理现代化而努力。同时，还应建立治理体系数据自检自纠和公众监督制度，一方面保障公民的信息权，防范国家机关的数据霸权和数据寻租，另一方面维护国家的信息安全，防止国家机密和个人隐私的泄露。
4.健全制度建设，构建有利于大数据时代国家治理的配套机制和政策环境
大数据时代下国家治理面临的种种挑战需要通过有效的制度变革加以化解，国家治理能力的提升同样要求以制度的完善作为保障，因此，逐步建立与大数据时代相配套的相关制度已成为提升国家治理水平的迫切要求。这既要求对已有的规范加以完善，更要求大胆创新，创建大数据时代的治理规范。首先，要制定和完善数据公开法例，鼓励公民和各类组织科学使用数据。其次，应成立专门的公共数据机构，以推进信息公开、政务公开。第三，加强对数据管控人员的监督立法机制，防范公职人员，防止虚假数据现象的产生，保证数据的质量。第四，健全大数据时代下的个人隐私立法体系，防止信息的滥用，以保证隐私安全。第五，对于那些致力于大数据技术研究和应用的研究机构、企业、社会组织等，政府应加大扶持力度，积极推进大数据产业园区建设，为大数据产业发展提供政策、资金等方面的支持。另外，不仅要建立激励公民和组织运用数据的制度，还需要建立健全数据伤害维护机制，明确滥用数据的惩罚手段，保护那些可能受到数据伤害的公众和组织的根本利益，以维护数据治理的良好环境。
5.完善政府责任机制，解决数据公开和个人隐私保护的矛盾
大数据的信息开放和个人隐私保护在本质上是一对矛盾体。政府一方面希望通过数据开放支持公民、企业和各类社会组织挖掘数据的潜在价值，促进社会经济的健康发展；但另一方面，政府也担心因数据开放导致的个人隐私泄露对个人和社会公共安全带来风险。解决好二者之间的矛盾，是实现大数据治国必须面对的重大问题。要实现数据公开和个人隐私保护间的平衡，就需要建立完善的数据使用责任机制。所谓“数据使用责任”问题即维护数据安全的责任应由谁承担的问题。在过去，数据达到了收集的目的后即会被沉淀封存，此时数据的安全管理责任理当由数据的收集者所承担。但伴随着大数据治理的快速发展，原本废弃的信息被二次使用（这也是造成个人信息泄露的主要因素），此时仍将责任简单地归于数据收集者显然不尽合理。信息的二次使用，是政府、企业等为了从“废弃数据”中获取有价值信息而采取的资源回收再利用的做法。如果由数据收集者承担数据保密责任，必然导致数据收集者为防止泄密而对数据加以保密，从而阻碍了数据效益的发挥。在大数据时代，需要重建数据使用责任机制，即建立数据使用者责任机制，也就是作为数据使用者的政府、企业、社会组织等需担负起数据保存和维护信息安全等方面的责任。建立数据使用者的安全责任机制，明确数据使用者的权利与义务，规范数据从收集、处理、交易、应用等环节的机制建设，才能真正确保个人数据使用的安全。另外，在规范了数据使用者行为的同时，还应建立灵活的奖惩机制，鼓励监督和举报隐私违法行为，提高对隐私违法的打击力度。目前，关于个人数据的收集、利用和隐私保护还缺乏完善的法律和技术规范，个人数据的泄露和黑市交易现象十分严重。由于数据使用方占据了强势地位，公众个人处于劣势，因此需要政府站在公共立场，平衡数据使用者与个人之间的关系。王忠、殷建立：《大数据环境下个人数据隐私治理机制研究――基于利益相关者视角》，《技术经济与管理研究》2014年第8期。
6.转变治理结构，建构以数据化为核心资源的善治模式
《纲要》体现了国家层面对大数据发展的顶层设计和统筹布局，为我国大数据的应用提供了行动指南，最终目的就是利用大数据提升全民数据意识、发展数据文化、释放数据红利、打造数据优势。相较以往，此次发展的目标更明确，内容更全面。《纲要》对大数据的定义是，以容量大、类型多、存取速度快、应用价值高为主要特征的数据集合，正快速发展为对数量巨大、来源分散、格式多样的数据进行采集、存储和关联分析，从中发现新知识、创造新价值、提升新能力的新一代信息技术和服务业态。大数据不等同于海量数据的集合，而是可被利用的海量数据集合。同时，大数据应具有以下特征：
第一，大数据可以创造价值。根据已有的数据发现联系是大数据能够创造价值的基础。2012年达沃斯论坛的报告《大数据 大影响》宣称，数据已经成为一种新的经济资产类别，就像货币或黄金一样，叫数据资产，它的价值赛过黄金。当前，大数据已经在政府公共服务、医疗服务、零售制造等各个方面得到广泛应用，而且产生了巨大的社会价值和产业空间。
第二，大数据推动数据共享开放。大数据时代政府需和各个社会组织、社会主体合理共享，在共享最新数据的基础之上，发挥各自的发展优势，深度挖掘数据的价值。数据的共享开放可以让政府少管一些事情，节省很多的人力，同时也能解决大部分公共事务信息不对称问题。
第三，大数据可以预测未来。大数据是以分析大量数据的相关性为基础进行预测，这是大数据不同于海量数据的最重要的特征。在掌握数据的情况下，才能做出科学的预测，才能做出正确的预判。当前，大数据可以对人们的需求、灾害、犯罪的发生等问题进行分析预测，有了大数据作为支撑，各类商业服务和社会服务将更为精准有效。
二、大数据对社会治理环境的影响
随着互联网、云计算、大数据的发展，政府面临的社会环境将会更加复杂，社会治理方法也会更加多样。社会治理环境的变化主要集中在：①政府所处的社会环境将更加开放，并且将更为深刻地遭遇到互联网、大数据等方面的影响和冲击；②社会治理的方法将更加统一高效，大数据将在治理过程中发挥决定性作用，而政府权力将会进一步收回，交由社会组织配置；③社会环境的变化将更加全面和系统，政府将在更加民主、法制、开放的社会环境下进行治理。
互联网技术的发展突破了时间和空间的限制，催生了大数据的生成。大数据对社会治理发展趋势的影响主要集中在治理环境和治理方法这两个方面，并表现出以下几个特征：
其一，大数据使社会治理环境变得空前开放和自由，社会治理环境的改变要求政府必须树立开放的社会治理理念。首先，在大数据时代，人们查询数据的途径已经不再只依赖官方网站，这样就倒逼着政府必须实现真正的开放和透明。其次，在大数据时代，公民发表自己的观点和评论非常简单且易于搜集，过去带有较强政治性的参与逐渐演变成了一种普遍性的公民参与，这种参与会为政府的下一个决策进行引导。最后，大数据拓展了社会治理的范围，并使社会治理更为精准化。由于信息的双向交流，大众的广泛参与，社会管理模式从以往的方格化演变为网络化，从而使政策制定更为人性化。政府要掌握、整合和协同各种类型的基层数据，建立服务型政府。
其二，大数据有助于形成统一高效多样的社会治理方法，使社会管理领域的公共政策实现精细化和科学化。首先，大数据时代对政府理念的影响是包容，大数据里的数据类型非常多，而且来自方方面面，政府需要将这些数据整合起来，去包容和协同。其次，大数据时代最大的转变是放弃对因果关系的渴求，而关注相关关系。换句话说，现在只需知道“是什么”，而不需要知道“为什么”。再次，大数据时代似的政府决策更加科学和高效。大数据促使社会治理更加及时，因为大数据有助于政府实时甚至预先了解发生的问题，做到预测社会需求，预判社会问题，防患于未然。同时，大数据会实现社会治理的高效和节约，可以极大地节约相关部门和公民本人的时间及精力。大数据还促使社会治理方式的多样化，比如让更多人群进行自我管理的自组织模式。最后，在大数据时代下，社会治理将面临着更大的约束，尤其是社会治理现代化问题。为确保社会治理现代化，既要构建一个真正的电子政务平台和应用体系，又要应用社会治理的新模式――云治理。云治理只是一个手段，最终要走向全面治理和微治理。
三、大数据时代下的社会治理风险对策
在大数据时代，社会治理模式、治理方法都在发生改变，社??治理的主体也更为多元化，大数据在产生积极影响的同时，也面临一些挑战。首先是数据安全挑战。在大数据里，人们的活动都能被看到和记录，人们已经没有隐私了，因此信息的安全性和保密性非常重要。其次是大数据的技术性风险，这类风险不是人为可以控制的。政府应尽快适应大数据带来的新的治理环境，转变角色定位，制定有助于大数据发展的制度规则，引导其在社会治理过程中产生积极影响。
第一，建立统一的元数据标准体系。这是政府实现对大数据合理运用的基础。标准体系应包含大数据生成、发展及的数据标准格式，便于数据的无缝隙统筹整合，使原本散落在各部门的数据信息整合起来，打破“信息孤岛”状态。
第二，建立防范风险的制度。这是政府实现对大数据合理规制的保障。大数据时代下，挖掘商业价值和保护个人隐私的矛盾日益凸显，技术性风险也不再是人为可控的。因此，建立数据资源的应用规则，界定数据资源的归属，限制数据资源的使用范围，用制度将技术风险约束在一定范围内，确保信息的安全性和保密性。
第三，调整社会治理结构。这是政府适应大数据时代下社会治理环境的前提。大数据时代使社会治理主体更加多元化，各主体在共享最新数据的基础上，发挥各自的优势。政府可依托互联网技术，发展众包、众筹等方式的自我管理的自组织模式，参与公共服务；鼓励社会组织承接城市公共服务；引入第三方机构对社会服务方案进行设计与评估，凝聚大众智慧，形成内外结合、各主体协同治理的新格局，让政府的治理结构有效地嵌入到社会治理网格化结构中。
四、大数据时代下社会治理研究的趋势
在互联网、大数据、云计算的影响下，社会治理的环境发生了重大的改变。互联网技术和大数据的发展为社会发展带来便利的同时，也对传统的治理方式提出挑战。这些变化对社会组织的发展和社会治理理论的研究提供了一系列新的主题，构成了前所未有的研究机遇。
首先，在构建社会治理的新模式上，云治理应该是未来研究的一个方向。运用云治理的手段要弄清楚三个问题：一是要梳理云治理的概念体系，它的前提是什么、它成不成立；二是要分析云治理的价值选择，它是否真正符合人们的价值理念，是否符合现在社会发展、社会需要的方向；三是要研究云治理的现实应用，它能在哪些方面应用，怎么应用。
