关键词：新型城镇化;小城镇;发展对策
在党的十报告中，提出了加快推进新型城镇化建设，这对新时期加快推进我国小城镇建设指明了发展方向。在加速小城镇建设过程中，必须立足不同地域当前小城镇发展现有基础，创新发展思维理念，才能确保小城镇获得良好发展前景。
一、小城镇发展现状分析
从我国小城镇发展现状来看，仍然存在着不少无法忽视的问题，必须引起高度关注。
（一）发展规划不合理
受各种因素影响，小城镇发展规划上的不合理性矛盾最为突出。由于在发展规划上合理性不够，导致重复性建设现象很严重，土地、资金、人力等资源浪费很大，各种配套基础设施建设明显滞后。有的小城镇，没有纳入到城市发展体系中，未能发挥后者辐射带动效应。有的建设规模过小，容纳人口只有几千人，难以对企业和人才形成强大吸引力。
（二）配套制度不健全
支持小城镇发展的配套制度建设力度也不够，有的政策不仅无法起到促进作用，还制约了小城镇的发展。譬如，近年在多地试点实施的土地流转政策，因流转政策不明晰、合同制定不规范、农业生产风险大、农户观念意识弱、土地承包不稳定、政策执行不严格等问题，导致无法大面积铺开。
（三）产业带动不明显
不少乡镇领导干部发展思维意识不够超前，市场经济意识不强，没有带领小城镇形成具有自身特色的优势产业，导致近年小城镇出现经济增速缓慢、劳动力吸附性差、乡镇企业效益不好等现实问题。如果小城镇没有纳入附近城市规划体系中，又导致二、三产业发展明显滞后，即使嫁接先进地区发展经验，也因“水土不服”而难以获得很好效果。
二、新型城镇化建设中小城镇发展对策
面对小城镇发展中存在的问题，必须采取切实有效的措施，才能确保其发展获得良好前景。
（一）科学规划发展布局
要统一规划小城镇发展布局，防止重复性建设，避免有限的土地等资源被过度浪费。城市群规划时，要将小城镇一并考虑于内，使其充分分享城市发展带来的各种机遇，并为城市发展注入新的动力，构建城市和乡镇共同发展良好态势。要保持政策制定的连贯性，在充分考虑小城镇人口增长、资源基础、地理区位等条件基础上，因地制宜出台适于小城镇自身特点的相应政策，既不忙目攀比，也忌因循守旧。
要以实现小城镇规模化发展为牵引，优先发展一批发展潜力大、自身基础好的重点乡镇，在政策、资金、人力等方面予以重点倾斜，在积累发展经验的同时，实现辐射带动效应。在扭转发展规模过小态势过程中，吸引聚集更多的乡镇企业，促进其二、三产业加速发展，从而吸引更多的劳动力回乡创业。
（二）加快配套制度落实
小城镇要想获得更快更好发展，配套制度制定落地是关键。各级政府在制定政策时，要突出抓好土地流转、户籍改革和社会保障三项制度的落实。
土地流转方面，应首先在国家层面做好相应立法工作，使土地流转全过程拥有法律支撑。秉持自愿有偿合规的原则，引导农民认清土地流转带来的得失，同时，通过市场化手段，建立专业中介机构负责此项事务，为企业和个人提供专业化信息、土地交易、手续办理等服务。户籍改革方面，要实时对接国家户籍制度改革方面的有益经验，条件成熟的小乡镇应大胆放开户籍限制，而以职业和居住地等要素确定身份和落户地，促进劳动力实现良性循环。社会保障方面，要将进城农民纳入乡镇社保体系中，在失业、医疗、工伤、生育等方面，建立符合当地发展基础的社保方式，从而消除农民后顾之忧，确保其获得更大的归属感。
（三）发展特色优势产业
在促进小城镇经济发展过程中，要改变传统粗放式经济发展模式，坚决关停重污染小企业、小作坊，防止自然生态环境遭受破坏。特别是要做好土地资源集约化规划使用，在保持耕种土地红线基础上，使土地资源优势发挥最大化。
要抢抓小乡镇第二产业发展机遇，搞活乡镇经济发展格局，增强对劳动力和人才的吸引力，从而促进第三产业发展。应出台各种优惠政策，鼓励小企业兼并重组，孵化一批具有行业知名度的大中企业。同时，以税收等政策为杠杆，引导城市企业向小乡镇转移，在降低企业劳动力成本和开发乡镇剩余劳动力资源基础上，为小乡镇发展注入更大动力。
三、结语
发展建设小城镇是推进我国经济结构转型升级、促进城乡协同发展和城市化进程，实现小康社会宏伟发展蓝图的必由之路。必须时刻秉持实事求是、攻坚克难、锐意进取的精神，立足小城镇发展实际基础，创新工作方式和发展理念，推动小城镇成为我国经济社会发展的又一强劲引擎。
参考文献：
【关键词】新型城镇化 生态型 可持续发展 建设
【中图分类号】F299.2 【文献标识码】A 【文章编号】1674-4810（2015）17-0016-03
随着城镇化进程的加快，城镇建设取得了很大的成绩，但是生态环境问题却日渐突出。21世纪是生态的世纪，生态环境是人类生存和发展的基础，是衡量社会文明程度高低的重要标准。在《全国生态环境保护纲要》、《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》及《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》等重要文件中均确立了保护生态环境，加快建设资源节约型、环境友好型社会，促进经济发展与人口、资源、环境相协调的总体思路。目前我国小城镇建设普遍存在以下几点问题：小城镇建设中资源利用率不高，污染严重；生态环保意识薄弱；规划管理不合理等等。在这样的大环境下建设生态型小城镇，合理利用资源，提高环境质量，是小城镇的可持续发展之路。
一 生态型小城镇的定义及原则
生态小城镇是指按照生态学原理，以合理利用空间为目标，建立科学的小城镇人工环境，为城镇居民创造一个清洁、美观、安全、舒适的环境。发展生态型小城镇应当遵循以下几点原则：（1）人与自然的和谐相处。（2）发展低能耗经济，提高一切资源的利用效率，物尽其用、地尽其利，物质、能量得到多层次分级利用，废弃物循环再生。（3）整体的稳步发展。兼顾社会、经济和环境三者的整体效益，不仅重视经济发展与生态环境协调，更注重对人类生活质量的提高。
二 桃源县基本概况
1.自然资源
据统计，2013年桃源县有耕地面积138.4万亩，基本农田118.3万亩；年降水量1348.5毫米；全县有林地面积402.6万亩，活立木蓄积量885.7万立方米，立竹5526.3万根，森林覆盖率达61.02%。全县已发现矿种12种，探明资源储量的矿种6种。
2.环境资源
桃源县城区空气质量达到二级标准；城区生活垃圾无害化处理率达80%；农村垃圾集中处理率为70%；城市人均绿地面积8.5平方米。建成烟尘控制区1个，建成烟尘控制区面积15平方公里。建成环境噪声达标区9个，建成环境噪声达标区面积7.77平方公里，建成环境噪声点位达标率为100%。已批准建设自然保护区6个，其中部级1个。
3.经济发展
2013年，桃源县全部工业完成增加值715596万元，
* 湖南省社科基金项目（编号：2013YBA250）子课题、常德市科技计划项目（编号：2014JF06）子课题、湖南文理学院科研重点项目（编号：14ZD07）、2014年度湖南省大学生研究性学习和创新性实验计划项目（编号：ZD1406）、湖南文理学院2014年大学生创新创业研究项目（编号：ZC1409）、2014年度湖南文理学院大学生研究性学习和创新性实验计划项目。课题组成员：汪玉、黄渊惠、张静、刘俐欣；通讯作者及指导教师：于小俸
比上年增长16.3%。全县全社会建筑业实现增加值109134万元，比上年增长14.9%。全县拥有农业机械总动力85.0万千瓦，比上年增长2.2%；全年开工各类水利工程1.5万处，投入资金3.93亿元，治理水土流失面积10.34平方公里。新增农田有效灌溉面积2100亩，新增节水灌溉面积23835亩。全县共有农民专业合作社240个，增长29.0%，其中建设农民专业合作社省级示范社6个，农民专业合作社成员共1.7万户，增长10.0%。
4.文化资源
桃源县以绿地、湿地、休闲地“三地”建设为重点，全面提升县城品位和质量。全县本着着力打造绿色桃源、清洁桃源、生态桃源、山水桃源、文化桃源的目标，大力实施城镇绿化工程，加大环境综合整治力度；坚持城镇发展与生态建设同步推进，加快推进清洁生产和节能减排工作；利用好桃源水电站形成的库区，采取依山造景、依水生景等手段，开发梦幻桃花岛、水上，打造集休闲与旅游于一体的旅游基地；依托对桃花源景区扩张与提升，充分挖掘文化内涵，全方位提升桃源的文化品位。
三 桃源县建设生态型城镇面临的问题
1.工业污染与农业污染
近年来，桃源县经济发展迅速，对生态环境的保护力度不足，因而对生态环境造成了严重的影响。在工业生产上，对工业生产产生的废弃物处理不全面，对当地的居民生活产生了极其严重的影响。传统的工业生产带来的不仅是人们生活上的困扰，还有精神上的伤害。
农业生产虽没有工业生产产生的污染大，但也存在着许多问题。桃源县农业面源污染不断加重，面临着化学肥料污染、化学农药污染、农膜污染、生活废弃物污染、畜禽粪便污染等等。
2.建设生态型小城镇的规划不合理
小城镇建设过程中片面追求大、宽、快，结果使城镇建设或者杂乱无章，或者整齐单调，缺乏有个性的城市形态与生活精神，无法形成小城镇的独特个性优势。桃源县正处于工业化加速期，因此调整产业结构、发展经济的任务占主导地位。城镇环境建设十分薄弱，某些工厂选址不合理，或靠近居职住、文化商业区，或位于城镇上风向，或位于城镇饮用水源旁而无“三废”治理措施，污染了小城镇的环境，同时也危害着居民健康。同时对生态环境的建设规划并不多，有着以前的先发展经济、再建设生态环境的思想，对生态环境的建设有着不利的影响。
3.居民保护生态环境意识不足
建设好生态型小城镇的关键之一是处理好经济与生态环境的互惠互利。在追求经济发展的同时注重生态环境的保护，自然环境和特色环境是小城镇固有的资源，应当合理利用。有的小城镇乡镇领导和地方干部的环境保护意识差，过于注重经济的发展，只看重眼前的利益，以牺牲环境为代价，盲目上一些技术落后且环境污染严重的项目，导致严重的生态破坏和环境污染；同时，城镇居民也同样缺乏环境意识，对生态破坏、环境污染造成的对自身及子孙后代生存保障的威胁缺少应有的认识。
四 建设生态型小城镇的措施
1.污染防治与发展低碳经济双管齐下
生态型小城镇建设的发展要坚持科学发展观，以不破坏生态平衡为前提，合理开采能源，高效使用，善待自然，保护环境。治理措施有以下几点：
第一，在小城镇设置污水处理设备，引进先进的工艺，同时由于小城镇经济发展水平较低、管理人员专业技能不高，因此在污水处理过程中，需要重视处理污水的可操作性，同时方便管理。针对污染性强的工厂产生的废弃物，应选择专业的机械设备进行垃圾处理。对不
同的污染物进行分类处理，使最后排放的废弃物对生态环境的污染达到最小。
第二，发展低碳经济。建立健全以低能耗、低排放、低污染为基础的低碳经济体系，选择重点做强做大低碳产业已刻不容缓。
2.完善法规制度，加强管理力度
小城镇生态环境的管理制度多是不完善的，桃源县坚持实施“十二五”规划发展，全面统筹和认真抓好各项改革，坚持以改革促创新、促发展。
第一，加强法规体系建设，在全面贯彻执行国家相关法律法规的基础上，严格规范土地开发、产业建设等经营管理行为，严格执行环境影响评价制度，坚持环境保护设施与项目主体同时设计、同时施工、同时投入使用。
第二，加强城镇居民的生态环保意识。在日常生活中通过各种新闻媒体宣传保护小城镇生态环境的重要性；组织保护生态环境的活动，动员城镇居民踊跃参加，以此来唤起公众保护生态环境的积极性和遵守各项保护环境的社会准则的自觉性。
3.因地制宜，建设特色生态型小城镇
生态小城镇的发展不能按部就班国外、国内地区的发展模式，而忽略当地的特色，使得当地宝贵的物质文化遗失。桃源县在长期的规划发展下，小城镇的自然环境与特色环境相互渗透、融合在一起，发展出自己独有的特色。桃源县应当合理利用好当地的旅游资源，采取依山造景、依水生景等手段，开发梦幻桃花岛、水上，打造集休闲与旅游于一体的旅游基地。着力打造文化桃源，依托对桃花源景区扩张与提升，加大对采菱城、漳江阁、文昌阁、浔阳寺等远古文化遗址、文物古迹和古建筑保护力度，充分挖掘桃花源文化内涵，发展生态旅游，带动当地经济的同时也保护生态环境。建立适合地区特色的小城镇发展模式，以科学的发展观推重生态城镇的建设，不断加强城镇居民的城镇生态观，使建设生态城镇逐步成为人们的自觉行动，通过全社会的努力以协调和可持续发展观规划建设小城镇。
五 结束语
桃源县秉承“小城镇、大战略”的理论方针，根据生态型小城镇的本质特点，针对目前建设中遇到的挑战，制定出适应发展的道路。随着生态城镇的发展，人们的生态观意识愈来愈强，小城镇的生态园林公园也已成为人们关注的热点。
参考文献
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关键词：新型城镇化；中小城市；路径研究
城镇化是推进现代化建设的必由之路，也是解决“三农”问题、扩大内需、促进产业升级的重要抓手。党的十将城镇化作为推进经济结构战略性调整的主攻方向，明确指出“坚持走中国特色新型城镇化道路”，对增强中小城市和小城镇功能进行了重点部署。为此，抓住中小城市这个新型城镇化战略布局的主战场，是推进以人为本的新型城镇化建设的关键。
一、问题的提出
现阶段，学者们围绕中小城市的新型城镇化展开了激烈的争论，成果丰硕。经过梳理，成果主要有以下几个方面：一是对发展中小城市是推动新型城镇化关键的阐释，如王方［1］、李雪梅［2］等认为发展中小城市的新型城镇化是时代的需要；二是对中小城市新型城镇化的案例分析，贾舒宁以河北为例探讨了中小城市区域的新型城镇化发展策略［3］，罗文宝、张婷婷以重庆市彭水县为例探讨了西部地区中小城市新型城镇化发展路径［4］；三是从中小城市的发展要素讨论新型城镇化发展路径，谢姣从人口就地城镇化［5］，曹雁翎从农民工长期居留意愿［6］，黄静晗、郑传芳从农业人口市民化公共成本等角度［7］，研究了中小城市新型城镇化发展。政府主导下的中小城市城镇化建设怎样建，面临哪些挑战，有何经验，值得进一步研究。本文以湖北省X市为例，以X市新型城镇化重点部署建设“咸嘉生态文化城镇带”为切口，剖析中小城市推进新型城镇化建设所面临的困难与挑战，为中小城市推进新型城镇化建设提出建议和意见。
二、中小城市推进新型城镇化面临的主要挑战
X市是湖北省东南部的一个中小城市，是武汉城市圈成员城市之一。全市有五县一区，2016年地区生产总值达到1100亿元，地方税收达到50亿元，城镇和农村常住居民人均可支配收入分别为25738元、12955元，三大产业比重调整为17.5∶49∶33.5，城镇化率为51.2%。X市依托“咸嘉生态文化城镇带”建设推进新型城镇化，这种政府主导的新型城镇化能调动多方面资源推进城镇化快速建设，在几年内实现X市城乡面貌的大改变，但在建设过程中面临一系列问题与挑战，严重影响城镇带的近期建设与长远发展。首先是思想认识不统一。在以项目为依托的新型城镇化建设过程中，由于任务要求不够具体、目标体系不够健全、宣传引导不到位等，党员干部与群众思想认识还有差距。一方面，干部思考不够深刻。在新型城镇化建设过程中，部分干部对于城镇带的定位、建设与未来没有作深入统筹考虑。另一方面，群众支持参与不够。部分沿线老百姓由于短期内无法从城镇带建设中得到实惠，没有通过城镇带建设解决自己最关心的农田水利设施建设等问题，认为城镇带建设是面子工程。部分群众“等靠要”思想较为严重，一些本来可以通过投工投劳解决的问题，过分依赖政府，寄希望于政府，导致政府大包大揽，没有真正把群众参与的积极性、主动性调动起来。其次是规划统筹不够。在推进城镇带建设过程中，相关部门虽然注意了规划统筹，但规划不够。一是规划设计滞后。城镇带的规划滞后于建设，先建设后规划等问题较为严重。尤其是建筑风格还没有统一标准，整个建筑和色彩不和谐。城镇带道路绿化、路灯安装、地下管网设施、景观系统等专项规划也未启动。城镇带责任单位以辖区为界线进行规划设计，对城镇带整体的资源禀赋、产业结构、功能布局等缺乏统一考虑，城镇带的平面协调性、风貌整体性、文脉延续性未得到很好的统一。二是科学统筹安排不够。全年工作的计划性不强，通盘考虑不周全，对于有些工作尤其是项目的推进，没有充分考虑设计、环评、招投标等环节程序，不能让责任单位做到早知道、早安排、早启动。同时，在项目建设过程中还存在县市区之间、单位之间、乡镇之间联系不紧、沟通不畅、统筹协调不到位、紧急问题无法得到及时有效解决等问题，特别是项目行政报批、规划设计等方面的统筹更要加强。再次是集聚能力不足。集聚能力的强弱对加快城镇带建设非常重要。目前，X市新型城镇带集聚能力不足问题较为突出。一是产业发展不够。虽然新型城镇带产业发展有比较好的基础，但产业发展不够问题是最大的实际。从总量来看，城镇带产业总量不足；从地域来看，一些县市产业发展有待加强。二是筑巢引凤不够。当前城镇带项目建设进展较快，但城镇带产业发展“筑巢有余、引凤不够”的问题较为突出。一些建成的项目闲置率较高，商业入驻率较低，正虚席以待。三是配套服务不够。在建设过程中，部分因城镇带建设拆迁失地的农民，其养老、医疗、户籍、就业等问题未得到及时有效解决；部分居民还建安置点在建设前期未充分征求意见，存在规划设计不科学，农民不满意、不愿意搬迁等问题；部分小区和新城教育、医疗、交通、商贸网点及休闲娱乐设施严重缺乏，给居民住行带来极大不便，也严重影响到人口的集聚。最后是承载能力不强。综合承载能力是城镇带建设发展的底盘支撑，关系到城镇带发展的强度和方向。X市新型城镇化在承载能力方面主要面临三个问题。一是环境问题。在垃圾处理方面，未能建立农村环境卫生长效保洁机制，垃圾车与专职保洁人员数量不能满足实际需要，以镇为单位建设的垃圾填埋场无法满足农村垃圾处理需求；在污水处理方面，沿线乡镇缺乏污水处理设施，生活污水与工业污水未能实现分流，给污水处理带来难度。二是土地问题。当前，城镇带用地矛盾较为突出。一方面是土地供需矛盾突出，省级下达的城镇带建设用地指标远远不能满足建设需求；另一方面是重点项目审批较难，城镇带建设中调整土地性质审批存在一定困难。三是资金问题。当前，城镇带建设主要是通过政府主导、部门参与来推进，还未建立有效的社会资本参与、群众融入机制，导致政府前期和后续投入非常大，政府建设资金缺口较大。
三、加强中小城市新型城镇化建设的建议意见
针对X市新型城镇带建设过程中存在的问题和瓶颈，提出以下几点建议措施。第一，提升规划统筹能力。一是健全完善规划体系。要按照“全域、全程、全面”的要求，统筹好市、县、镇、村四个层级，统筹好总体、专项和重点区域三个类别，形成功能协调、覆盖城乡、体系完善的规划体系。市级层面重点做好城镇带的总体规划和专项规划，并要与市县“十三五”总体规划和各区段规划有机衔接，做到规划“不打架”、不冲突、不割裂。二是促进“多规合一”。注重规划的系统性、协调性，坚持战略规划、产业规划、空间规划、重大项目的规划系统集成，切实解决好各类规划自成体系、互不衔接的问题。三是加强规划管控。在城镇带建设中，要牢固树立“规划即法”的理念，着力提高规划执行力，坚决做到先规划后建设，切实维护规划的约束性、强制性。四是建立统筹协调机制。要科学统筹安排好远期、中期、近期特别是一年内的重点工作任务，增强工作的计划性，避免随意性。做好沟通协调，确保问题不积压、矛盾不堆积，顺利高效推进城镇带建设。第二，提升集聚带动能力。一是大力发展绿色产业。要坚持把培育绿色产业作为城镇带建设的根本支撑，着力构建绿色产业体系。要以打造农产品加工业为突破口，着力发展现代生态农业。要坚持工业化、城镇化双轮驱动，发展生物医药、新能源、高端制造等高新技术产业。要坚持产业生态化、生态产业化，充分利用好城镇带生态资源和旅游资源。要加大产业招商力度，严格落实“降成本”的各项政策措施，切实优化发展环境，减轻企业负担，引导更多的民间资本参与城镇带建设。二是健全完善公共服务。城镇化的核心是人，城镇带的建设必须紧紧围绕人来做。要加快基础设施和公共服务设施一体化建设，提升城镇带发展保障能力。要加强生态系统修复和环境综合治理，不仅要做好河道综合治理，也要做好城镇污水垃圾的处理，全面提升城镇带环境承载力。要做好城镇特别是居民安置点的商业、教育、医疗卫生等配套服务建设，提升城镇带人口吸附力。三是放大文化效应。文化是城市魅力之源，是城市精神之本。城镇带建设要凸显历史“血脉”和文化“基因”。要保护和挖掘文化原生态，注重对古村落文化等乡土环境、人文历史、民俗习惯相融合的本土特色要素的挖掘，实现文化再造，塑造城镇带个性。要依托古村落、古建筑、古树名木、历史遗址等物质文化遗产，打造“一村一景，一村一品，一村一韵”的“特色村落”。要注重现代文明的植入，弘扬社会主义核心价值观。第三，提升承载保障能力。一是严格生态环境保护。要将生态大保护原则贯穿城镇带建设的全过程，严格划定生态保护红线，走生态优先、绿色发展之路。要创新农村生活垃圾处理和生活污水处置方式，建立“户分拣、组收集、村转运、镇压缩、县处理”的垃圾收运处理体系，大力推广应用农村太阳能微动力自动化污水处理系统，彻底改变城镇带内农村生活垃圾乱倒、生活污水乱泼的现象。要建立农村环境卫生长效保洁机制，通过扎实推进“美丽乡村”建设和全市城乡环境综合整治专项行动，实现城镇带洁化、绿化、美化、亮化、彩化，改善城镇带居民生活环境。二是破除土地瓶颈制约。采取有效措施，合理规划建设用地，缓解项目用地矛盾，实现城镇带沿线经济发展与土地保护的“双赢”。要用好城乡建设用地增减挂钩政策，探索建立城镇带低效用地再开发激励机制，大胆探索城镇带农户对土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权的自愿有偿退出机制，加强市级层面的统筹管理，多渠道破解土地制约，缓解用地指标不足问题。要强化用地管理，规范用地程序，提高用地审批效率，对重点项目优先安排用地计划，确保城镇带建设用地程序合法合规。三是优化资金投入机制。必须用好统筹的办法、改革的办法、市场的办法筹集发展建设资金。要谋划搭建城镇带融资平台，积极争取国家政策性银行等金融机构的大力支持。要积极争取国家政策和项目扶持，整合各种涉农项目资金，灵活运用“以奖代补”等多种方式，集中集成投入城镇带建设。要调动社会资本参与积极性，积极推广运用PPP模式，充分发挥市场配置资源的决定性作用，更好发挥政府引导及市场运作优势，引导社会资本积极参与城镇带建设。第四，提升创新驱动能力。一是推进理念创新。践行“城市即景区、城市即旅游”的理念，整合城镇带生态资源，变“在城市里建公园”为“在公园里建城乡”，将城镇带打造成产、城、人、文四位一体的最美最绿生态带。践行“互联网+”理念，发展“互联网+农业”，增加农民收入，提升农业生产效率。践行“互联网+城镇管理”，探索智慧医疗、智慧交通、智慧政务的发展路径，提升城镇居民生活的便利性。践行“海绵城市”理念，优化城市排泄和雨水利用功能，把城镇带建设成为一块吸水“大海绵”。二是推进体制创新。创新投融资机制，以贺胜金融小镇和金融集团为依托，深入推进PPP等新型投融资模式，充分吸收社会资本参与城镇带基础设施和公共服务体系建设。创新农村经营机制，以省级“四化同步”试点镇为示范，推动“多权同确”，同步推进农村土地承包经营权、农村集体建设用地和宅基地使用权等确权登记颁证工作，激活农村生产要素，激发城镇带发展内生动力。三是推进管理创新。提升镇域服务职能，加快潘家湾镇和贺胜桥镇省级扩权强镇试点，下放事权、扩大财权、改革人事权，减少行政管理层级，扩充城镇行政功能，提高服务效率。提升农村社区治理能力，将城市社区管理的理念与经验引入农村社区，设立镇村便民服务中心，将公共服务延伸到农村社区。创新城乡户籍管理制度，加快户籍制度和居住证制度“双落地”，促进城乡人员双向流动，保障城乡居民自由迁徙的选择权利。
参考文献
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关键词：新型城镇；中小城镇；规划建设管理
一、新型小城镇的建设和管理
（一）尊重农民意愿，尽可能满足农民需求
建设新型中小城镇建设和农村土地综合整治工作，与广大农民的切身利益密切相关，城乡建设的各位工作者要严格贯彻落实中央文件，保障农民的知情权、话语权、参与权、收益权和监督权。充分听取当地农村基层组织和农民的意见，做到整治前农民同意，整治中农民参与，整治后农民满意。对土地调整互换使用、房屋拆迁、住宅设计、农田整理方案等涉及农民财产权益的问题，提供多种选择并举行公告、公示、听证、论证，由农村集体经济组织和农户自主决定，不搞强拆强建。
（二）推进城镇化建设的重要举措
我国是人口大国，农村居住人口分布不均，农村剩余劳动力流动性大，乡村建设规划布局混乱，给新农村基础设施建造增加困难。农民自身素质和文化水平难以提高、公共用具较少使用、建设用品不齐全，导致城镇化发展受到制约。推进乡村集镇的建设和发展，可以打破对农村经济发展的约束，促使城乡一体化。
（三）改善农村群众生活质量
乡村集镇化发展不仅可以改善农村经济水平落后的现状，还能够提高农民的生活水平，加强城乡之间的人口、文化、经济、政治交流，促进农村的整体发展。城乡交流还可以促进农村的政治发展、产业类型、农民的就业情况，为农村的小康生活打下坚实的基础，使农民的精神文明得到发展，农村的小康生活得以实现。
（四）拉动农村经济社会发展
农村城镇化建设是推动农村经济发展的重要基础。首先，农村城镇化建设能够改变农民分散的居住格局，可以使耕地更加集中，便于科学的种植管理，生产率大大提高，使农民更加富裕；其次，开发建设集镇，可以使乡镇企业，特别是农民企业得到大力的发展，为剩余劳动力提供了就业岗位，解决农村的人口和土地之间的问题。
（五）走可持续发展道路
加快小城镇基础设施建设，制定一系列可行的措施防止居民对环境造成的破坏。一是尽可能减少农药、化肥的使用量，引进先进的农业生产技术，生产绿色无公害食品，这样在增加收入的同时也保护了土地资源和水资源。二是加大对生活垃圾的处理力度，对特定区域的生活垃圾集中回收，集中处理。
二、新型城镇化中村镇规划建设的工作重点
（一）突出发展小城镇建设
小城镇建设是推动城乡一体化发展进程的重要载体。加强城镇中心的建设，对于带动和促进农村区域经济发展和社会全面进步具有十分重要的意义。加快中心城镇建设，不断拓展城镇骨架，引导人口与产业向中心城镇集聚，通过产业集群培育，产业结构升级，商贸物流发展，增强中心城镇的集聚能力，服务和带动农村经济社会发展。编制小城镇发展规划，经过多少年，人口规模增长到什么数目，城镇建设用地面积为多少公顷，村镇建设发展以改变镇容，改善环境，塑造亮点为重点，以促进经济社会全面协调发展为目的，充分运用市场机制，对城镇实施开发建设，实施居住、休闲、商贸、工业分区。计划多少年以后完成镇域总体规划修编，在镇区主干道实施改善镇容镇貌、道路维修、自来水改造、垃圾处理场、联合联建住宅小区建设为重点，拉通断头路，拓展集镇骨架，完善集镇功能。适时编制重要地块的修建性详细规划，经过几年以后，完成对小镇的基础设施配套，通过招商引资，沿线布局3-5家骨干企业，打造镇域工业经济的支撑企业。
（二）建设美丽幸福新村
以高标准建设好新农村聚居点和综合体，以点带面，整体推进，镇域范围内实施“五改”、“五通”工程，五改就是指改水、改路、改厕、改圈、改房，五通是指通水、通电、通电话、通广播、通宽带。建设设施配套、环境整洁、民风淳朴、文化活跃、社会稳定的新农村。切实加强村民聚居点整治。突出农村传统文化特色，突出人与自然和谐，突出农村田园风光，大力实施以道路交通、给水排水、环境卫生、垃圾污水处理为主要内容的村庄整治，改善和优化农村人居环境，达到布局优化、道路硬化、卫生洁化、水体净化、环境美化。计划经过多少年，在什么年份完成多个居民点村庄整治，形成多个样板区，经过发展，基本上完成居民点的整治，镇容村貌、卫生明显变化、改造农村危房，结合土地增减挂钩土地整治理等项目，通过迁村腾地，新增耕地，引导农村居民向规划聚居点集中建设。加强村庄道路建设。建设通村道路，完善村内道路网，村庄主次干道硬化率达一半以上，通村主干公路达四级以上标准。完善给排水系统。镇域农村村庄供水水质符合《生活饮用水卫生标准》的规定，做好水源地卫生防护、水质检验及供水设施的日常维护工作，加快安全饮水工程实施步伐。聚居点内排水以明沟和暗渠为主，普遍采用三格式化粪池，双层沉淀等简易设施，有条件的地方铺设排水管道，采用氧化沟、生物塘、人工湿地、生物滤池等集中式处理污水。加快公共服务设施的配套和完善。村委会、文化活动场所、商业服务等建筑结合公共活动场地统一建设。村级组织办公和村民议事用房，文化活动场所、便民超市、村级卫生室等设施统一设置，综合利用，充分发挥文化中心户带头和辐射作用。
加强绿化建设与生态保护。镇域绿化覆盖面达一半以上，充分利用村旁、宅旁、路旁、水旁及宅间空地，种植常绿植物，利用再生能源取代燃烧柴草，利用太阳能、沼气等天然能源和再生能源，减少对空气和环境的污染。保护植被，严禁乱砍乱伐，防止水土流失。
三、集镇建设和管理提升建议
（一）提高思想认识，重视集镇建设与管理
提高对农村城镇化的认识，把发展小城镇作为农村经济和社会发展的一个大战略来抓。完善农村集镇的建设规划，各部门相互协调配合、加大监管制度，积极处理在集镇建设工作中遇到的问题。加强对农村城镇化问题的研究，把握小城镇发展规律，协调和处理好有关农村城镇化研究、规划、建设和政策等问题，把农村城镇化作为其中的一个重要方面来抓。
（二）坚持科学规划，严格规划管理
首先，树立规划是龙头的观念，用规划去统领小城镇的建设，做到规划和设计先行。确定好合理的规划后，要严格按照规划设计进行集镇的建设，使规划可以成为未来乡镇发展的方向。其次，结合当地的发展情况，及时的完善规划。充分分析乡镇的发展情况，及时的对规划进行修改，确保小城镇建设健康有序地发展。最后，着重关注集镇规划用地。把农村集镇发展用地归入到土地使用的规划中，满足集镇建设发展所需用地。
（三）加快基础设施建设，建立健全多元化投入机制
努力争取国家建设项目，把集镇建设项目的申报工作做好，在各项目中真正体现出集镇的规划内容，借助项目的建设进行集镇规划，将资金效益最大化的体现出来，促进农村集镇的建设。其次，政府部门要加大资金投入，市、县财政以及乡镇各级部门要根据比例提供相应数额的资金，专门用于集镇的发展。最后，按照“谁投资、谁受益”原则，通过提供投资项目，引导企业、个人、外商等社会资金进入城镇基础设施和公共设施的建设中来。
一是坚持政策引领，强化特色小城镇发展制度保障。省委省政府明确提出对具有特色资源、区位优势的小城镇，通过规划引导、市场运作，培育成为文化旅游、商贸物流、资源加工、交通节点等专业特色镇。同时指出“推动小城镇发展与特色产业发展相结合，与服务‘三农’相结合，发展成为专业特色镇”。省有关单位和各市县也相继出台了支持特色镇发展的具体举措，形成了上下衔接、共同支持特色小城镇发展的政策合力。
二是坚持规划先行，科学指导特色小镇建设。按照产业、城镇、土地、生态和公共服务规划五规合一的要求，科学编制特色小城镇发展规划，宜工则工、宜农则农、宜旅则旅、宜商则商，以产业所能吸纳的就业人口确定镇区人口规模， 以人口规模确定镇区建设用地规模和基础设施、公共服务设施空间布局，努力做到每个镇都有符合自身实际、特色鲜明的功能定位。
三是坚持产业为基，做大做强特色产业。坚持“一镇一品”，引导小城镇做大做强特色产业。对有工业园区（专业园区）的示范镇，推进园区与镇区基础设施共建共享；推动位于中心城区、重要交通通道节点或临近中心城区的城镇，建立仓储配送、采购销售物流园区，培育成为特色商贸大镇；引导具有资源禀赋的镇加快发展特色产业，培育成为工业重镇、农业强镇、文化旅游名镇。如许昌市神镇，坚持把钧陶瓷这一历史经典产业发展和特色小镇建设有机结合，围绕“产业+文化+旅游”的发展理念，规划建设国际陶瓷小镇，聚集186家钧瓷企业，从业人员2.1万人，年产值17.9亿元。同时，围绕“千年古镇”与“钧瓷之都”两大主题，加大保护古镇明清民居风貌，大力挖掘、弘扬、宣传钧瓷文化，进一步提升钧瓷的文化品味和神古镇的知名度、影响力。
四是坚持为民惠民，打造优美宜居环境。以开展专项建设为重点，补基础设施短板，提升小城镇承载能力。实施交通设施建设专项， 加强与高速公路、国省道干线公路的连接，基本形成覆盖所有乡镇和建制村的农村公路网络；实施市政设施和公共服务设施建设专项， 加强供排水、电力、生活垃圾处理等基础设施建设，完善教育、医疗卫生、劳动就业等基本公共服务设施；实施绿化美化工程，打造独特文化标识和特色风貌，建设环境优美、文化浓郁、生态宜居的特色小镇。“十二五”期间，特色小镇用水普及率、生活垃圾处理率、绿化覆盖率分别达到75.6%、79.1%和24.6%。
关键词：新型城镇化；示范小城镇；城乡统筹
中图分类号，299.21 文献标识码：A
文章编号：1007-7685（2014）01-0048-07
随着我国经济社会和城镇化建设进入新的发展阶段，大中城市综合实力不断增强，城镇化体系逐步完善。如何释放县域经济发展潜力，促进农村经济社会加速转型，深化关键领域改革，实现“三农”发展与现代城镇化体系的融合，成为新型城镇化建设的关键环节。天津市积极开展以示范小城镇建设为核心，统筹示范工业园区、农业产业园区和农村居住社区（以下简称“三区）联动发展，同步推进工业化、城镇化和农业现代化，促进产业、城乡和区域协调发展的经验，具有一定的借鉴意义。
一、天津市示范小城镇建设的模式
（一）天津市示范小城镇建设的总体思路
从农业发展和农村城镇化的视角出发，天津市城镇化建设以“三区”联动为基础，统筹农村工业化、农业现代化和农村城镇化协调发展。这种新型城镇化模式始于通过“宅基地换房”推进示范小城镇建设，即高水平规划适于产业聚集和农民聚居的新型小城镇，农民按规定标准以宅基地换取小城镇的住宅，其原有布局分散的宅基地集中统一整理复耕还田，实现耕地占地平衡，将农村集体建设用地指标的土地出让收入作为小城镇建设资金，进行产业配套和基础设施建设，或者进行工业园区开发建设。通过宅基地复垦、农业用地规模化集中开发，建设高标准的农业产业园区。采用村集体股份合作制或公司股份制等多种形式，构建与农民之间的利益联结机制。
天津市推进示范小城镇建设的总体思路为，以“宅基地换房”为手段，以示范小城镇为龙头，以“三区”联动发展为主要形式，推进股份制改革、户籍改革和社区管理改革，实现城乡统筹（见图1）。首先，示范小城镇以农村居住社区为形式，平衡土地指标，优化土地资源，有效解决城镇化建设占用耕地，提高小城镇作为新型城镇化载体的功能和辐射带动作用。其次，统一整合土地资源和乡镇工业园区，合理规划三次产业，有力地促进非农产业发展，拓宽农民就业渠道，加速农村工业化进程。最后，通过土地向农业产业园区集中，实现土地的规模化、集约化和高效化经营，大幅度提高农业经济效益，确保农产品市场供应。
（二）天津市五城镇开展示范小城镇建设的模式
2005年底，国土资源部出台《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》，天津市政府开始探索以“宅基地换房”的方式进行示范小城镇建设。“宅基地换房”是城镇建设用地增加与村庄建设用地减少相挂钩的一种模式。该模式由政府推动，通过土地出让获得的资金保障地区产业化的发展和城镇化的顺利推进。值得注意的是，在城镇化进程中以尊重农民意愿为原则，重点体现以人为本的特征，才能符合新型城镇化的要求。
2005～2012年，天津市已启动49个示范小城镇试点建设。结合几年来的发展进程和成效，从不同类型区域选取典型村镇，本文主要以东丽华明镇、北辰双街镇、武清下朱庄街、静海大邱庄镇、汉沽茶淀镇作为具有代表性的案例进行调研（见表1）。
1.华明镇。华明镇作为天津市第一批示范小城镇试点，通过“宅基地换房”推进示范小城镇建设的方法较为典型。统一整合土地资源，规模化集中开发土地，合理规划三次产业，同时通过招、拍、挂方式出让土地获得收益，平衡建设资金。2011年，华明镇开始实施“三改一化”，即集改股——村集体经济组织改为股份制公司、“农改非”——农业户口改城市户口、“村改居”——村委会改为社区居委会；“一化”即城乡一体化，深入推进城镇化进程（见图2）。
2.双街镇。双街镇是天津市第二批示范小城镇试点之一，以双街村和沙庄村的城镇化模式较为典型。这两个村依托良好的地理优势，较早地进行了以村为单位的还迁，并通过土地置换和出让等收益发展二、三产业。在产业发展成熟以后，将各类企业整合成为村集体产业发展集团（双街村双街置业集团、沙庄村龙顺投资集团），统一管理提高资产运作效率，随着居民社区功能提升和集体产业的壮大，将土地集中流转投资农业，实现工业反哺农业，这种城镇化模式是村集体通过自身经营实现主导产业带动（见图3）。
3.下朱庄街。下朱庄街位于武清区南端，地处京津之间的黄金走廊。下朱庄街的城镇化始于2006年，目前已经实现较为彻底的“三改一化”。下朱庄街规划了居住社区、商业区和服务聚集区等多个城镇配套功能区，并注重从区域布局上实现三次产业的融合，该模式主要针对城乡结合部周边地区推进城镇化建设（见图4）。
4.大邱庄镇。大邱庄镇以工业化为基础，集聚工农业合力效应，按照宅基地换房的思路实施示范小城镇建设。由于该镇工业起步较早，在大型工业集团的投资拉动下，使其有足够的财力迅速完成中心镇区周边四个村庄的改造与整合。依托区域内工业园区的支撑和带动，实现对农村的投资，推进城镇化进程（见图5）。
5.茶淀镇。茶淀镇是天津市第二批示范小城镇试点之一，也是天津滨海新区首个示范小城镇试点。茶淀镇以特色农业起步，在工业化、城镇化快速发展的背景下，选择产业和区域间错位发展战略，延伸特色葡萄产业链，推动设施农业与旅游、休闲、多功能服务等高附加值产业融合发展，不仅改善了传统农业发展效益低的劣势，也充分发挥了农业的社会和环境功能，推进该镇向生态文明、绿色环保的新型小城镇转变（见图6）。
三、天津市示范城镇化建设中存在的问题
（一）土地补偿标准偏低
首先，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定，征地补偿费包括土地补偿费、安置补助费和地上附着物及青苗补偿费三部分，对于征地补偿费界定和标准的模糊，以及在实施过程中强制性定价，给侵占农民权益留下隐患。其次，多数村集体将农民的补偿款通过集体资产运作，每年以股金分红形式返还。这种形式使农民缺乏对集体补偿金的管理和监督，一旦村集体在运作中出现风险，则农民的应得收益将无法得到保障。最后，随着土地租金和地价的上涨以及各区域经济发展水平的不平衡，将对征地补偿价格标准的制定和落实提出更高的要求，土地置换的实施难度也会越来越大。土地出让收入除留给国家以外，剩余部分补偿金额能否在一定范围或区域内实现各方利益平衡是亟需解决的关键问题。
（二）失地农民社会保障不完善，就业能力较差
实施宅基地换房后，农民失去土地保障，很多地区采取租金或股金返还的形式保障农民财产收入，从调研情况看，示范小城镇建设基本解决了失地农民的医疗、养老等保障问题，大多实现95%以上覆盖。但大部分示范小城镇农民的保障标准还没有达到市民标准。同时，不同地区的社会保障类型和标准也有所差异，如何扩大示范镇农民的参保范围，提高农民的保障水平，也是示范小城镇建设中考虑的问题。在失地农民的就业安置方面，有的城镇发展基础较好，如双街村、沙庄村，本地村民大多进入村集体自营企业的管理层；有的城镇工业化程度高，如大邱庄镇，社会福利水平较高，不用担心生活来源问题。而大多示范小城镇的农民在失地后，无法在短时间内提升自身技术能力，导致这部分农民的就业仅限于社区内，不得不从事简单重体力工作，如果想要继续耕种土地还需缴纳租金。因此，新型城镇化建没不能只考虑住的问题，要通过商住结合、建设与就业相结合的方式，解决农民的长期收入来源问题。
（三）新建小城镇的产城互动功能尚未有效发挥
在加快小城镇建设过程中，应重点考虑产业支撑、基础设施、城市服务等配套功能。如果小城镇的产业发展滞后，不仅集中居住后的农民没有可持续的收入，小城镇在公共服务和基础设施维护方面的投入也就没有可靠的支撑。一些城镇盲目追求发展速度，仅仅在布局和规模上追求“三区”形式，小城镇的人口、工商业等聚集度不够，并未达到“联动”效果。盲目搞宜居类型的小城镇，忽略城镇规划和发展质量的平衡及城镇建设与产业发展的融合。
（四）农业园区的运作效率和经营状况较差
总体看，示范小城镇现代农业园区的发展普遍存在投资回报率较低，农业科技含量不高，经营管理混乱等问题。对各地园区的调研发现，除少数主导产业突出、技术和管理水平较高、经营时间较长、规模适中的产业型园区经济社会效益明显外，大多数园区在运作过程中均存在土地利用瓶颈有待突破、招商引资能力弱、科技创新体系不健全、产业链条短、产品品牌化和市场化程度低等问题。而农业产业园区的运作情况直接关系到农产品的生产与经营、农民就业安置、土地经营效率等。
（五）城镇化模式单一
天津市在示范小城镇建设过程中，基本依靠宅基地换房的模式，加剧土地的过度开发和盲目集中而导致资源浪费，加之对宅基地复垦质量的忽略，使得可利用的土地资源逐渐减少。单一的城镇化模式，不符合新型城镇化建设因地制宜和多样性的要求。积极探索适合不同区域发展的城镇化之路，重点在实现区域用地平衡，培育镇域特色产业，加快区域农转非的比例和进度，促进小城镇居民安居乐业等方面实现突破。
四、天津市推进新型城镇化建设的对策
（一）加快城乡要素流动，由要素依赖型向内生增长型转变
推进新型城镇化建设，关键要把城市与农村作为一个区域经济整体，实现经济发展方式转变、经济要素和资源优化配置的城乡统筹。为促进城乡要素平等交换、自由合理有序流动，天津市通过“以宅基地换房”、“三改一化”农村金融改革，打开土地制度、户籍制度、金融制度的突破口，为统筹城乡土地、资本和劳动力要素市场奠定基础。随着城乡间要素交换，传统的以土地出让、利用廉价劳动力等方式提取农业剩余，获得城镇化发展要素积累的方式越来越困难，单纯靠“外生性”因素（政策、补贴）的输入促进城镇化发展的方法难以实现长期的可持续发展。因此，必须进一步引导城乡资源的双向流动，破除在要素分配上的二元差异，由农村内部产生对城镇化发展的需求，激活区县增长潜力，向内生增长型模式转变。进一步盘活资源要素，推动要素配置市场化和资源使用集约化，必然触及资源的所有权和使用权问题。深化农村产权制度改革，加强农业资源开发利用管理，完善农业资源交易体系，构建城乡要素平等交换机制，加大公共资源向郊区倾斜，优化农业内部要素配置，实现城乡优质资源与郊区发展的有机结合。
（二）转变产业发展方式，由利益驱动型向结构创新型过渡
天津市在推进示范小城镇建设中，以专业分工高度化和集中化为重点发展工业园区和产业集群，将一定区域内的零散企业统一纳入园区经营管理，工业化进步明显，显著带动了区域经济增长。但从整体看，工业园区普遍处于传统工业向现代工业过渡阶段，需尽快按照新型工业化道路的要求，创新产业发展方式。在产业发展上要壮大优势产业集群，积极推进新兴产业；在结构调整上应加快产业转移，提高科技含量，形成协同互补、量质并举的产业发展模式。示范小城镇在追求经济增长的同时，应强化经济转型和集约增长的理念，加快三次产业融合，特别是依托园区间的产业链条和利益纽带，协调产业发展与城乡发展的关系，培育各个区域差异化的产业竞争力，逐步向“产城融合”方向过渡。
（三）提升城乡联动能力，由单一粗放型向多元层次型过渡
推进示范小城镇的建设，应避免沿用传统的粗放型城镇化发展模式，单一化重复地进行资源堆积和投资扩张，将不利于城镇人口持续和有序的导人，即人口的空间聚集。新型城镇化在内涵集约、以人为本，包容、公平持续增长等方面提出了更高的要求。长期看，示范小城镇建设需要培育自身的核心竞争力及持续发展的多元驱动力，从而提升小城镇的质量和内涵。在城镇规模和空间关系方面，强调小城镇协调和联合发展的城市集群化道路，把农村城镇化纳入与现代城市相适应的城镇体系中，融入“中心城区（包括滨海新区）——各区县新城——中心镇——新农村社区”四级城镇体系建设，多层次推进城市郊区化和农村城镇化双向进程，改变单纯走中心城市带动或小城镇发展的道路，让空间上接近的若干小城镇紧密联系起来，以便互相补充、互相配合，使处在相同类别区域层面的每个城镇都能享受到集群发展的正外部性。提高“三区”对城镇化的推动作用，向高附加值的服务业和新兴产业等延伸产业链，加快基础设施和公共服务向农村延伸和衔接，实现城市与农村和谐发展，真正体现公平均等的发展理念。
近年来，**区紧贴城市总体规划，积极策应市委、市政府“一城三区、两江三岸”扩大城市框架和“功能互补、布局合理”的新型城镇化要求，围绕 “三城共建”经济发展主战略和创建“人文社区、美丽乡村”创新社会管理总目标，坚持新城拓展与旧城改造、基础建设与功能提升、城市建设与城市管理“三个并重”，重点打造城北片区、融入城南新区、改造城中老区、提升城郊景区“四大版块”，推动了城乡面貌快速提升、配套功能加快完善。
一、2018年工作亮点
我区今年城镇化和城镇建设主要呈现以下五个特点：城镇化水平不断提升。城镇化率达到80.27%，增长2.56个百分点；园林绿化面积为1070.6万平方米，增长0.93%；总人口36.75万，增长1.7%。城镇框架迅速拉开。全区建成面积28平方公里，同比增加7.69%；集镇总面积达374.1公顷，增加31.56%；先期启动了樟山新区朱北线二改一工程，高标准推进了新区规划编制和创意策划工作；城北新区完成了重要节点的城市形象设计，扎实推进了“六大中心”、区行政中心北侧公园、江子头一期等项目。城镇功能更加完善。投入1000余万元，完成了69个中心城区老住宅小区和无物业管理小区改造。我区承建的首个农民安置房项目投资近5000万的庐陵文化生态园拆迁安置房启动建设。城镇承载功能明显增强。全年投入示范镇建设资金3.09亿元，长塘、兴桥、樟山、曲濑四镇庐陵风格立面改造全面完成，樟山、曲濑便民服务中心建成。商贸建设亮点突出。吉安生产资料市场、农副产品物流中心今年列入省调度重点项目。国内家具建材销量总量第一的龙头企业华耐职业公司当年引进，当年开工，年内建成40万平米以上。农副产品物流中心一期15栋商品交易楼即将投入营运。我区荣获**年度全市城乡规划建设工作优秀单位、全市土地管理目标考核一等奖，区行政中心附楼档案馆、服务中心荣获全市201*年度优良结构工程奖，白塘街道石溪头村综合示范点规划荣获201*年度全省优秀城乡规划设计三等奖，长塘镇荣获201*年度全市示范镇建设工作先进单位。
二、主要做法及成效
我区新型城镇化及小城镇建设主要包括新区建设、老城区改造、小城镇建设、产业发展、城市管理几大块。
（一）建立健全工作机制。坚持项目建设引领，注重建立健全工作机制，保障了项目建设高速、高效推进。一是健全干部考核机制。全面实行领导干部挂点制度，明确89个重点项目牵头和主抓领导，区四套班子领导挂点帮扶项目221人次。挂点项目区领导和责任单位缴纳保证金，明确半年督查看变化，年终交帐定奖惩，减少工作平衡奖励，对争取的重大资金、引进的重大项目，按项目和资金到位情况兑现奖励。二是健全项目建管机制。实行“指挥部综合协调、政府审定项目、财政核定成本、部门专业监管”，做到职能归位，解决了多头建设、多头管理的问题，进一步整合了资源，聚集了合力，确保了项目建设有力、有序地推进。三是是健全督查调度机制。进一步完善了定期督查通报和分类、集中、应急调度工作制度，实行每周一督查、每月一通报、每季一调度，强化了重点工程倒排工期、重点项目专班运作、重点工作强力推进的落实工作机制。
（二）加快新区建设开发。始终把城南新区、城北新区、樟山新区建设放在全区的重中之重，举全区之力推动新区开发建设。一是主动融入城南新区。以主人翁的姿态，主动配合、积极参与城南新区建设，全力以赴做好征地拆迁、项目建设、社会稳定等方面工作。今年以来，全区累计完成征地1.3万亩，测绘评估3460户，签订征收协议15.7万平方米，搬迁房屋15.2万平方米，其中城南新区完成征地6000余亩，签订征收协议近9万平方米。二是高效运作城北新区。今年以来，城北新区累计完成投资3亿元，江子头村临街房屋立面改造全面完工；完成A16地块约160亩土地出让；吉阳大道、甘泉路绿化工程和行政中心北侧公园的增绿补绿工程全面完工，行政中心北侧公园市政工程预计年底完工；凤山大道二期、甘泉路二期、兴贤路已开工建设，预计年底可完成土方及雨污水管工程；城北新区财税服务中心、政法中心和卫生服务中心已完成规划设计，明年将全面建设。三是快速启动樟山新区。组建了樟山新区建设指挥部，聘请国内一流的规划设计单位--中国城市规划设计院进行总体规划设计，新区控制性详细规划研究与城市设计的概念性规划通过区规划建设审定小组会和区城乡规划建设委员会第三次主任会议设计委员会预审；投资1.2亿元的朱北线二改一工程春节前可通车；加大了项目策划和招商引资工作，引进了总投资1.5亿元的驾驶员考训中心项目落户，新包装了“新区污水收集管网建设”和“新区垃圾处理场无害化改造”两个项目。
（三）加快旧城改造步伐。在拓展新城的同时不忘旧城改造，大力推进小街小巷和无物业管理小区、城中村及棚户区改造，强化城市管理，加快提升了老城区形象。一是“两大工程”加快推进。从2016年开始用三年时间全面完成中心城区152个无物业管理住宅小区改造，区财政三年内每年投入1000万元，去年下半年已完成无物业管理小区改造37个，今年突破年初的58个无物业管理小区综合改造计划完成69个改造任务。二是“10+X”项目有序推进。扎实推进“10+X”项目，区财政拿出2200万元，支持每个乡镇街道200万元启动项目建设，同时积极完善财政投入、社会捐资和慈善捐赠相结合的多元化投入机制，积极向上争资、吸纳社会资金，争取共建资金参与到项目建设中来。今年以来，在政府资金的撬动下，拉动了社会投资8000万元，短期内建成了居家养老、文化体育、健身娱乐等社区性服务小场所、小游园70多个，在小项目中做出了大民生。三是保障性住房和棚户区改造大力推进。近两年来，负责建设了庐陵文化园农民安置房、樟脑厂、味精厂、砖瓦厂棚户区改造工程。目前，樟脑厂棚户区已全部完成，砖瓦厂棚户区改造项目已开建，味精厂棚户区项目正进行基础施工；庐陵文化生态园拆迁安置房1—5#楼已全部封顶并完成内外墙体粉刷，6-7#楼完成基础工程代建，明年3月可全面完工；今年，我区在城北工业园区新启动了公共租赁住房建设，整个公共租赁房预计今年年底前完成主体工程60%以上，明年年底前全面完工。
（四）加快小城镇建设。把乡镇作为吸纳城市居民休闲观光的城郊景区来打造，坚持规划引领，注重文化特色与生态宜居的融合，注重功能配套与整体形象的提升，全力推进了美丽乡村建设。一是村镇规划编制提高明显。今年，全区各乡镇共完成镇区修建性详规编制24.3公顷；中心城区外环线外61个行政村村庄规划全部编制完成，规划编制完成率为100%；编制30户以上自然村村庄规划241个，规划编制完成率为71.90%；完成新农村建设试点村规划编制26个。二是村镇建设审批管理规范。严格按照村镇规划建设审批管理要求，加大了对村镇农民建房和建设项目审批管理力度，全区村镇农民建房审批“一证”发放率达100%，建设项目“三证一书”发放率达100%。今年共审批农民建房1456户；核发建设项目选址意见书21件用地面积111.1公顷；核发建设项目用地规划许可证29件用地面积182.7公顷；核发建设工程规划许可证77件面积16.47万平方米；核发建设工程规划许可证59件面积84.18万平方米。三是镇区功能建设稳步推进。长塘、樟山、兴桥、曲濑4个示范镇和重点镇基础设施建设加快推进，城镇承载功能明显增强，各镇庐陵风格立面改造工程全面完成；长塘农贸官溪大道改造、农贸市场二期、农民公寓楼、干部周转房等项目交付使用；兴桥、曲濑垃圾中转站，樟山便民服务中心主体工程已完工，年底将投入使用；曲濑便民服务中心主体工程已完工，正在进行内外装修；长樟山镇金牛广场建设完成85%；长塘、樟山、兴桥住宅小区项目正在进行挂牌前期准备工作。四是农村违章建房有效遏制。加大了对中心城区、镇规划区和吉泰走廊主要道路沿线的农民违章建房的巡查、制止和拆除力度，做到严管严控，吉泰走廊沿线主要道路100米以内全年未发现新的农民违章建房。共查处村镇违章建房227处，面积44031平方米；拆违85处，面积7130平方米。同时，为较好地解决中心城区农村一些住房特困户、危房户和无房户问题，组织完成了对中心城区136户住房困难户、无房户的调查摸底和呈报，经市规划部门审核符合建房条件的只有37户，较好地化解了农村农民因建房问题而引发的上访事件。五是农村危旧房和土坯房加快改造。投入资金60余万元，启动了全区357户农村危旧房改造工程，全区357户危房情况摸底、调查统计和实施方案制定、筹备会议等前期工作已全面完成，并已全部开工建设，预计明年春节前可全面竣工。
（五）加快产城融合发展。坚持走产城融合的发展之路，大力发展城市经济。一是着力培育专业市场。围绕构建以中心城区商圈为核心，吉安市生产资料市场和城北商贸物流、汽车市场为两翼的“一核双翼”的服务业发展格局。吉安市生产资料市场引进了国内家居建材销售总量第一的龙头企业华耐置业公司经营建材市场，该项目当年引进、当年开工，年底可完成20万平米，整个市场年内可建成40万平米以上；市场内十二条道路全面动工兴建，年底可全面完工。吉安市农副产品物流中心项目累计完成投资12076万元，一期15栋商品交易房竣工即将投入营运。吉福路小商品批发市场项目一期全面完成土地征收，土地挂牌前期加紧进行。城北汽车市场项目综合办公楼内部装修完成93%，综合楼门前广场建设已完成96%，汽车体验中心正在施工，名车汇、二车手市场装修已全面完成。二是着力发展现代服务业。强化楼宇招商，加快金融保险、楼宇经济、文化创意等现代服务业态发展，换届以来引进了国内200强家电连锁企业国美电器和**珠江村镇银行、**信创小额贷款公司、**金诚中小企业信用担保公司，特别是引进了世界500强、全球最大的酒店集团之一豪生五星级国际大酒店落户樟山新区并开工建设；以天腾科技文化产业园建设为龙头，出台文化事业及文化产业扶持政策，从今年起，财政每年安排150万元支持文化事业和文化产业发展，全面提升中心城区现代服务业发展水平。三是着力发展镇域产业。各个乡镇充分发挥优势，大力发展富民产业，繁荣镇域经济。樟山镇依托**工业园区优势，加快推进“一村一品”建设，在大江边村和东水村引进了远山农业产业发展蔬菜基地和绿膳吉安生态农业科技园区项目。辖区内现有工业企业13个、农业企业3个、农民专业合作社1个。长塘镇依托城北区位优势和本地资源，以葡萄、蔬菜、食用竹笋、油茶和生猪养殖来打造“一镇一品”，以养鹅、昌寿莲和浅水藕等产业来打造“一村一品”。辖区内现有工业企业6个，农业企业4个，商贸企业3个，农民专业合作社15个，在镇区建成了商业一条街和农副产品交易、办公家俱市场。兴桥镇依托钓源古村旅游产业、秀江水口肉奶牛、湖丘葡萄基地、东塘花卉苗木、甫里井冈蜜柚等城镇资源加快“一村一品”建设。辖区内有工业企业8个、农业企业12个、农村专业合作社8个，启动了城南专业市场商贸城、农产品物流批发城等大型商贸服务中心建设，部分已投入经营。曲濑镇依托镇农业基础，建设了瓦桥村委会、彭家坊村委会千亩蔬菜基地。辖区内工业企业28个，农业企业2个，农民专业合作社1个，在镇区配套建设了占地1500平方米的农贸市场。
（六）加快城建难题破解。重点解决好资金、土地、协调、管理难题，加快推进新型城镇化步伐。一是突破资金难题。加大了向上争资力度，今年以来全区向上争资4.45亿元，城建项目争资达5000余万元，其中中心城区垃圾转运站项目获中央投资1000万元，城北新区污水管网工程1500万元。加大了融资筹资力度，全年融资13.5亿元，其中通过银行企业贷款融资8.7亿元，通过江信国际信托等平台融资2.6亿元。加大了资产盘活力度，加快盘活纸箱厂、电线电缆总厂、赣新公司等10宗土地以及区属单位房产。同时，在工程建设中，积极采取BT、BOT等模式筹措资金，朱北线二改一工程、工业园区电子城一期5条道路等都是采取了BT模式，缓解了资金紧张问题。二是突破用地难题。加大土地报批力度，今年以来共征收土地7658.8亩，报批建设用地14个批次，报批面积5975亩；加快土地释放出让，完成了城北新区A16地块挂牌出让；加大闲置土地清理力度，共清理园区闲置土地15宗214亩，并已盘活14宗近200亩；积极争取用地指标，通过包装项目，吉安生产资料市场、农副产品物流中心列入省重点调度项目，河西物流园、华阳电子、飞信光纤等9个项目列入省重大产业项目计划，共争取用地指标2683.3亩；土地开发新增耕地2553亩，确保了近期耕地占补平衡指标；通过多措并举，有效缓解了用地难题。三是突破管理难题。加强全区各类规划的监督管理，成立区城乡规划建设委员会，强化区内规划编制的评审和监管，对樟山新区、城北新区“六大中心”、区行政中心北侧公园、区公共租赁住房、樟山、兴桥、长塘住宅小区等今年运作实施的项目规划进行了严格把关，并聘请了国内一流的规划设计院对城北新区、工业园区、樟山新区进行城市设计。策应全市“四城同创”和城乡洁净工程，深入开展了以清除垃圾污染、治理乱搭乱建、拆除违章建筑为主要内容的“清污、治乱、拆违”专项环境整治活动，市、区两级干部群众全体出动，先后有4万多人次参与社区义务劳动。强化城市环卫管理，投资300万元购买了环卫清扫设备，添置了环卫设施，环卫工人每人每月增加200元绩效工资，聘请了100名环卫保洁监督员。四是突破协调难题。加强了对上沟通汇报，提出的吉安生产资料市场道路建设等11个急需解决的事项得到了市里的大力支持。强化了内部协调机制，我们明确提出，基层到部门单位的请示事项，三天内研究解决；部门到政府的请示事项，一个星期内予以答复；超过期限没有答复的，请示事项视同同意，提升了干事效率。
三、2020总体目标及工作思路
（一）总体目标
充分发挥“滨江三湾、望山三岭、临水三湖”的生态文化核心优势，将樟山新区打造成与中心城区主城区差异化发展的“文化新水岸、健康生态谷、田园乐居地”；加快形成以行政区为核心，工业园区、庐陵文化生态公园、商贸物流区、长塘镇区为拓展的城北新区五大功能区；以“四城同创”和城乡洁净工程为抓手，在对接民生需求中加快旧城区改造步伐；加快构建吉安市生产资料市场和城北商贸物流、汽车市场为两翼的“一核双翼”中心城区商圈版块；全力塑造镇区版块繁荣新形象，大力创建“美丽乡村、幸福家园”。
（二）工作思路
以配套拓展新城、改造提升旧城、调整产业结构为重点加快城市发展；以完善服务功能、优化用地布局、美化人居环境为重点促进新区建设；以配套基础设施、培育支柱产业、增加农民收入为重点引导小城镇发展；以改革创新精神统筹城乡发展，促进城镇化建设同经济社会发展良性互动。
四、2020年推进工作措施
（一）全力配合省市重点项目。始终坚持“以市里关注的重点为工作着力点”理念，以“主人翁”的姿态，全身心投入省市重点项目建设中，把推进省市重点项目、尤其是征地拆迁作为最大的项目、最大的责任，集中最优秀的力量，运用最管用的方法，解决最棘手的问题。着力突破城南新区、后河“金腰带”、赣西堤、螺湖湾湿地公园、滨江四期等项目征地拆迁工作，形成与市直有关部门上下协调共为、同步推进的良好氛围。
（二）聚焦打造樟山新区。快速实施新区规划，以朱北公路及朱北公路至赣江边交通干线为主线，启动新区翡翠大道、碧月大道、樟山大道等主干道建设项目，明年年底前新区“两纵两横”路网基本成形，建成驾驶人考训中心；争取新区垃圾处理场无害化改造资金，启动高端体育休闲项目建设，启动樟山镇新农贸市场建设，解决新区范围内企业搬迁、农业创业增收问题。围绕大江边蔬菜基地打造精品蔬菜批发市场。结合绿色低碳及中央苏区项目政策，加快运作一批运动、文化、休闲及公益性的项目。
（三）加快开发城北新区。完成A10地块、C01-01、螺子山北麓地块出让；全面完成凤山大道二期、甘泉路二期、兴贤路新建工程，启动并完成真卿路、瑞华路、西原路、云章阁路建设；全面推开城北新区“六大中心”建设，明年年底完成政法中心、财税中心、卫生服务中心主体工程，北大实验附属学校9月开学，力争商贸中心、全民健身中心启动建设；庐陵文化生态园拆迁安置房投入使用。
（四）扎实推进旧城改造。启动并完成无物业管理小区综合改造，圆满完成三年计划；味精厂、砖瓦厂保障房，社会福利中心建成并投入使用；滨江四期新开工建设商品房18万平方米；完成江西电线电缆总厂、**大道A1、吉安中专西侧地块挂牌出让并动工建设；加快原电机厂地块建设，促进原广电局地块开工动建，加快老年公寓建设。
（五）加快培育市场体系。加快吉安生产资料市场各类市场建设，完善基础设施，形成配套网络市场，加强宣传推介，引进一批有规模、有实力、有市场经营经验的全国知名经销商投资经营专业市场，努力把市场打造成江西省品牌市场、全国第五代商城；加快农副产品物流中心二期和小商品批发市场建设，尽快启动城北汽车城“车友之家”等项目建设。
（六）大力塑造城镇形象。完成曲濑镇总体规划，启动兴桥镇控制性详规编制，确保长塘镇控制性详规与重要节点城市设计尽快通过审批并启动实施。加快长塘、兴桥、樟山、曲濑四个镇开发居住小区、农民公寓和镇区农贸市场、汽车市场、金融商贸、酒店等项目及镇区市政、路网、绿化设施建设，完成长塘长胜、长运大道，文化休闲广场，曲濑镇振兴路，樟山中学综合楼等一批小城镇建设项目，完善基础和公共服务设施，提升人气商气，以项目的大推进推动镇区发展。
（七）着力强化城镇管理。在城镇建设管理中，坚持“绿色发展、循环发展、低碳发展”理念，充分发挥科学规划的引领作用，发挥区城乡规划建设委员会在项目方案设计、规划选址、明确用地范围等过程中的作用，促成区内规划监管有力、有序，引导各类项目落地建设。继续做好全区新农村建设示范点村庄规划编制工作，确保按期完成示范点村庄的地形测量和规划编制任务，指导各乡镇示范点村庄开展村庄整治。加快完成全区357户农村危房改造任务。加大对违章建房的日常巡查和整治力度，严格控制新的违章建房发生。对长期不投资或不开工的城镇闲置土地进行清理。进一步完善清扫保洁管理机制，强化督促检查，不断完善和提升城市管理水平。
（八）全面强化要素保障。保障资金。做好与国家政策对接和向上的沟通汇报，精心包装，力争更多的项目进入中央、省、市项目“盘子”，争取更多的上级资金支持；通过整合资源盘活存量，市场化运作引进增量，支持和鼓励外来资本和民间资本以多种形式参与项目建设，形成以政府为主体、各类资本广泛参与的项目资金投入新格局；保障用地。积极主动向上争取更多的新增建设用地指标，缓解压力；清理闲置土地，有效盘活项目建设用地；完成1200亩土地开发，保证我区各类建设项目用地报批不受耕地占补平衡指标制约；力争申报4000亩低丘缓坡等未利用土地综合开发利用试点项目至省国土厅批准立项，缓解用地指标压力。
四、推进城镇化建设的建议
（一）城区和吉泰走廊镇城镇化率指标不宜过高。**区地处中心城区，城镇化率基数较高，20**年和20**年城镇化率分别为75.91%和77.71%，今年城镇化率达到80.27，每年城镇化率增长指标偏高，我区难以完成目标，而且会影响今后增幅空间。
（二）中心城区住房困难户、危房户的建房问题。建议市里在村庄布点规划调整没到位之前，考虑特事特办，先予以解决这部分人的建房问题。在城市建设项目尚未推进的村庄内，应允许这部分农户在旧房、危房原址上进行改建、重建，以保障这部分人的基本住房安全。对撤并村庄特别是离城区较远的村庄，农民耕地还未征用，要到异地建房，不利于农民的生产、生活，建议在村庄规模较大、人口较多，没征地拆迁的村庄增加布点或没有占城市路网上的村庄给予尽量保留。
（三）规划审批权限下放问题。我区樟山、长塘、兴桥、曲濑四个镇的总体规划修编和镇区控制性、详细规划和重要地段修建性详细规划编制由市里负责，我区建设部门只负责规划的组织、资料收集前期工作，以及部分地段的修建性详细规划审批，操作程序不符合责权统一和高效、简便、快捷的原则。建议市里将规划编制放权，能下放的权力尽量下放我区建设主管部门，暂时不能下放的依法依规向我区委托，市规划部门可定期对执行规划情况进行监督指导，这样有利于减少规划申报审批环节，加快各类规划的编制速度。
（四）吉安市生产资料市场、城北新区中心区详细规划审批、建筑施工报建及建筑管理权限问题。在市委、市政府的高度重视下，城北新区中心区已初具规模，近期市政府又审批通过调整后的《吉安市城北区—中心区控制性详细规划》。吉安市生产资料市场经过几年建设也已基本成形，并有一定规模。为了进一步加快吉安市中心区的城市功能建设，我区将积极发挥建设管理部门作用，建议市政府将吉安生产资料市场、城北片区中心区的详细规划审批、建筑施工报建及建筑管理权限一并下放我区。
（五）在建设用地指标上给予倾斜。近年来，我区随着发展速度的进一步加快，年度新增建设用地计划指标严重不足，导致绝大多数项目无法落地，目前**工业园与吉安市生产资料市场尚有几千亩土地急需报批，建议市政府在下达年度新增建设用地包括小城镇建设发展用地指标上能给予**区更大的倾斜。
（六）加大城镇建设资金政策扶持力度。**区是革命老区，属经济欠发达地区，镇级政府财政基本都属“吃饭财政”，财力十分有限，希望在小城镇资金、政策等方面给予重点扶持。
