政府采购预算是指采购机关根据事业发展计划和行政任务编制的、并经过规定程序批准的年度政府采购计划。政府采购预算是事业行政单位财务预算的一个组成部分。
政府采购预算一般包括采购项目、采购资金来源、数量、型号、单价、采购项目截止（开工、使用）时间等。
1.采购项目。政府采购项目按当年财政部门公布的政府采购目录进行编制。政府采购目录是政府采购中需要重点管理的货物、工程和服务的归集，是预算单位编制年度政府采购计划的依据。
货物类：一般包括计算机、复印机等办公机具，科研、教学、医疗用仪器设备，公检法等执法监督部门配备的通用设备和统一制装，办公家具，交通工具，锅炉用煤等。
服务类：一般包括会议、公务接待、车辆维修、加油、大宗印刷、机票订购等项目。服务类项目一般实行统一定点采购。
工程类：一般包括基建工程，修缮项目，财政投资工程项目中由建设单位负责采购的大宗材料（如钢材、铝材、木材、水泥等）和主要设备（如空调、电梯、消防、电控设备等）。
2.数量：指各采购项目的计划采购量。
3.型号：指各计划采购项目的配置标准。
4.资金来源：指单位用于政府采购项目的支出计划。一般包括：
（1）财政拨款：财政预算拨款中用于政府采购项目的支出。
（2）财政专户拨入资金：单位用存入财政专户的收入安排政府采购项目的支出。
（3）单位留用收入：单位用经批准直接留用的收入安排政府采购项目的支出。
（4）其他收入：单位用上述资金来源以外的资金安排政府采购项目的支出。包括：自筹资金、国家财政转贷资金、银行贷款、国际金融组织贷款等。
从实际工作来看，单位的支出一般分为三大类：人员经费、正常经费和专项经费。政府采购的项目是货物、服务和工程，因此其资金来源主要限定在各项收入安排的公用经费和专项经费部分。
5.投入使用或开工时间：政府采购的基本方式是公开招标。投入使用或开工时间，是政府采购项目通过招标或其他方式，获取货物、接受服务和工程的开工时间。
二、政府采购预算管理的意义
政府采购预算集中反映了预算年度内各级政府用于政府采购的支出计划，在一定程度上反映了事业行政单位的资金收支规模、业务活动范围和方向。加强事业行政单位政府采购预算管理，不仅对保证事业计划和行政任务的完成，而且对财政预算的顺利执行，都有十分重要的意义。
一是有利于国家有关方针、政策的贯彻落实。政府采购的主体是事业行政单位。事业单位主要在文化、教育、科学、卫生、社会福利、农业等领域从事公益性的业务活动；行政单位则从事着组织协调经济和社会发展、维护社会秩序等工作。事业行政单位所从事的上述活动基本属于政府的职能范围，其用于政府采购项目的支出，主要依靠财政拨款和财政给予的收入政策解决。因此，事业行政单位政府采购预算，一方面是国家实施有关方针、政策的有效手段，另一方面又是促进各项事业发展、保证行政工作任务完成的物质条件。政府采购政策的制定，是一定时期国家产业政策的体现。单位政府采购预算安排是否合理，执行的是否正确，直接关系到国家有关方针、政策的贯彻落实，对各项事业发展、国家政权建设、乃至整个国民经济的发展都会产生直接或间接的影响。
二是有利于实现财政收支平衡。政府采购预算是事业行政单位预算的一个组成部分，也是各级财政预算的组成部分。国家财政预算中很大一部分是用于各项事业发展和国家政权建设的支出，政府采购活动实质上是财政资金运动的一种形式。各单位政府采购预算执行如何，既影响着单位预算的平衡，也影响着财政预算的平衡。因此，要实现财政预算收支平衡，就需要各事业行政单位加强政府采购预算管理，在政府采购预算的编制和执行过程中，量力而行，精打细算，合理、有效、节约地使用资金，为财政预算的平衡奠定好基础。
三是有利于提高事业行政单位财务管理水平。政府采购预算是单位财务、资产管理的重要内容，需要各单位财务部门、资产管理部门及其他业务部门的共同配合。严格的政府采购预算管理，对于提高单位财务管理水平具有四个方面的作用：第一，政府采购预算管理为单位财务管理奠定了基础，提供了依据；第二，可以使单位财务管理按照预算规定的内容，有计划、有步骤地进行，避免工作的盲目性；第三，通过编制政府采购预算，可以促使单位合理安排支出，提高资金的使用效益；第四，通过政府采购预算的编制与执行，可以实现财务部门、资产管理部门及业务部门的工作的有效衔接。
四是有利于政府采购活动健康有序地开展。政府采购工作有别于以往的财政工作，它除了要结合现有财政政策之外，还与贸易政策、产业政策、招投标法、合同法等关系密切，加强政府采购预算管理，可以促进政府采购工作有序开展，使政府采购制度化、规范化。
三、政府采购预算的编制
（一）政府采购预算编制的原则
1.政策性原则。各项事业发展计划和行政任务是国民经济和社会发展总体规划的重要组成部分。因此，作为事业行政单位财务管理的重要内容之一的政府采购预算编制，必须体现国家有关方针、政策。单位在编制政府采购预算过程中，应当以国家有关方针、政策和各项财务制度为依据，根据完成事业计划和行政工作任务的需要，正确处理需要与可能的矛盾，保证重点，兼顾一般，实事求是地编制预算。
2.实用性原则。单位在安排政府采购预算项目时，要精打细算，不要盲目追求“超前”，贪大求洋，应在满足工作需要的前提下，适当超前，也要避免不考虑发展而导致项目刚投入使用即落后，造成浪费。
3.可靠性原则。单位的政府采购预算和单位的财务预算一样，一经批准，便要严格执行，一般不能调整。因此，单位在编制政府采购预算时，既要把根据事业发展需要应该采购的项目考虑好，还应该注意政府采购资金的来源是否可靠，有无保证，不能预留缺口。
4.完整性原则。单位在编制政府采购预算时，必须将单位取得的财政拨款和其他各项收入以及各项支出形成的政府采购，完整、全面地反映在单位预算中，不得在预算之外，另留收支项目。
5.统一性原则。单位在编制政府采购预算时，要按照国家统一设置的预算表格和统一口径、程序以及统一的计算方法填列有关数字指标。
（二）政府采购预算编制的主要依据
1.国家的有关方针、政策、法规；
2.政府公布的政府采购目录；
3.各业务部门提供的采购计划；
4.单位各项收入中能够用于货物、工程和服务采购的资金额度；
5.近期政府采购招标竞标活动的中标价。
（三）单位政府采购预算编制的准备工作
编制单位政府采购预算是一项细致、复杂、政策性很强的工作，为了科学、合理地编制好预算，保证单位政府采购预算的质量，必须做好预算编制的准备工作。
1.对上年度政府采购预算执行情况进行认真分析，深入了解并掌握各业务部门的资产情况、管理情况、遵守财经纪律情况及需购物品、工程、服务情况，总结上年度政府采购预算（计划）编制和执行方面的经验与不足。
2.搞好国有资产合理调配与利用，挖掘现有资产潜力，盘活存量资产。尤其是在当前财力十分有限、公共财政建设压力加大、市场竞争加剧的情况下，更要注意挖掘存量资产潜力，对闲置资产实行统一收缴、统一调配，或者实行租用，鼓励闲置的非经营性资产转为经营性资产。盘活存量资产，既可弥补政府采购预算资金的不足，又可以腾出资金加快新一轮基础设施的建设和高新技术的产业化。
3.单位财务部门、资产管理部门和业务部门应在单位领导的统一协调下，从单位实际情况出发，实事求是地提出采购项目，并进行认真论证，落实相应的资金来源。
4.申请财政专项拨款的单位，应从单位实际出发，提出项目的可行性研究报告，报财政部门和主管部门审定，确定其预算额度。
5.正确领会上级有关部门对单位政府采购预算编制的要求。为了保证预算编制的统一性和规范性，在单位政府采购预算编制前，必须组织财务部门、资产管理部门及有关业务部门认真学习编制政府采购预算的有关规定，熟悉政府采购目录，正确领会编制预算的有关要求，高质量地完成单位政府采购预算的编制工作。
四、政府采购预算的审批程序
政府采购预算的安排程序与现行财政预算管理体制相适应，一般采取自下而上的方法和“两上两下”的程序。
政府采购预算涉及到行政经费、事业经费、社会保障经费和基本建设以及国外政府和国内、国际金融组织贷款。除国家有特殊规定外，凡属于政府采购的项目，均应编制政府采购预算。
各预算单位编制部门预算时，同时编制政府采购预算，提出预算建议数，主管部门审查汇总报财政部门审核（一上）；对预算单位汇总上报的财务收支计划（包括政府采购预算），由财政部门的主管处室初审并送预算处（有的地方财政部门成立了预算评审小组）审核后，向各单位下达预算控制数（一下）；各单位根据财政部门下达的预算控制数，结合本单位预算年度的收支情况，特别是财政补助（拨款）数变动情况，本着“量入为出、不留缺口”的原则，对相关收支项目进行调整，包括调整政府采购预算，编制正式的单位预算。单位在调整政府采购预算时，应根据事业发展和工作计划，提出具体采购项目的实施时间。正式的单位预算编制好后，各单位按照规定时间将正式预算报送主管部门审核汇总，由主管部门报财政部门审批（二上）；财政部门将各单位包括政府采购预算在内的部门预算汇总编入本级财政预算，按法定程序批准后，随单位财务收支预算一并下达各单位（二下）。单位预算一经批准以后，即成为预算执行的依据，各单位必须认真执行，不得任意调整。
政府采购管理部门根据财政批准的单位政府采购预算，汇总确定各单位具体采购项目的实施时间和实施方法（如集中招标采购、定点采购或分散采购），按规定程序报批后，将政府采购计划批复下达各单位。
五、政府采购预算的执行
政府采购预算的编制，仅仅是政府采购工作的开始。在单位政府采购预算报主管部门和财政部门审查批准后，实现政府采购任务，还必须做大量的工作，通过预算的执行来完成。
单位政府采购预算执行的主要任务是：根据事业发展需要，及时实施采购；加强采购资金管理，落实管理责任；依法组织收入，保证政府采购资金来源；及时分析收支情况，保证年度政府采购任务的顺利完成。
政府采购预算的执行，包括政府采购资金的归集和支付两个阶段。
（一）集中采购资金的归集和支付
集中采购是指政府采购管理部门委托政府采购机构通过招标的方式获取货物、工程和服务的采购行为。实行集中采购项目的采购资金，应通过财政部门开设的“政府采购资金专户”进行归集和支付。
1.集中采购资金的归集
（1）属于财政预算安排的行政事业费和属于财政专户拨款用于政府采购的资金，由采购单位根据政府采购预算和实施计划，于政府采购活动实施前，提出采购申请，政府采购管理部门按规定组织实施。采购活动结束后，政府采购管理部门根据实际确定的合同金额，通知国库部门将采购资金直接划入“政府采购资金专户”。
属于单位留用收入和其他收入用于政府采购的资金，由政府采购管理部门根据政府采购预算和实施计划，于政府采购活动实施前，通知采购单位将采购资金直接划入“政府采购资金专户”。
（2）单位预算执行中，财政追加的专项经费和中央下达的专项拨款，用于政府采购的资金，原则上均应实行集中采购，也应按照上述要求，将政府采购资金及时划入“政府采购资金专户”。
2.集中采购资金的支付
（1）集中采购结束后，采购单位应按照招标文件或合同约束的时间、地点和方式组织专业人员对所购的货物、工程和服务进行验收，据实出具政府采购验收报告。
（2）供应商供货完毕，提出政府采购资金支付申请，政府采购管理部门审核无误后通知财政总预算会计向供应商付款。
3.采购资金入账和结余资金的处理
项目资金支付完毕，政府采购管理部门填制《预算单位政府采购资金入账通知书》，采购单位、总预算会计、主管业务处室据此作相关账务处理。项目资金如有结余，按照政府采购资金来源返还有关单位。
（二）定点采购和分散采购资金的归集和支付
定点采购是指政府采购管理部门委托政府采购机构通过招标确定供应商、各单位到定点供应商处采购货物和服务的政府采购方式。定点采购项目一般具有数量小、次数多、价值不大等特点。
分散采购是指各预算单位对达不到集中采购额度或经特例审批的采购项目，自行组织的招标、谈判、询价和单一来源采购。
定点采购和分散采购的资金，属于财政专项追加的经费安排的采购项目以及大型会议、大宗印刷等，按照集中采购的要求，由国库集中支付，其余采购资金暂由预算单位直接支付。
六、政府采购预算的调整
政府采购预算是单位年度财务收支预算的重要组成部分，经同级人民代表大会批准后，具有法律效力，一般不得随意调整。确因国家政策、财力供应和工作任务发生变化，需要调整政府采购预算时，应按照规定程序进行报批。
七、决算列报
政府采购预算应由各预算单位随财务决算列报。各项政府采购资金，无论是财政直接支付，还是单位直接支付，各单位除在行政事业单位总收支情况表中反映外，还要列报有关政府采购明细收支决算。
政府采购决算由财政部门主管业务处室会同政府采购管理部门审核，随单位年度财务收支决算一并批复。
（一）财政约束是财政机会主义产生的前提条件。
世界各国政府在财政运行中总是面临着一些内部和外部的制约，这些财政约束主要包括两个方面：内部财政能力弱化约束和外部财政刚性压力约束。内部财政能力弱化是指一国在一定时期内的征税能力、财政收入能力及政府运用财政收入调节、干预宏观经济运行能力的降低，主要表现在国家财政收入占GDP的比重降低。面对着内部财政能力的弱化，政府会减少公共物品和公共投资的数量，而且资金来源上也由直接拨款变为贷款担保等间接投融资方式。这些措施在减轻政府当前财政支付压力的同时，却增加了未来的财政支付成本，造成了政府或有负债的积累。外部财政刚性压力约束指预算原则刚性约束，比如说把财政收支平衡作为预算目标，或者对赤字率等财政指标做出约束性的规定。在预算原则的约束下，政府只能依靠隐性和或有负债的积累等机会主义行为来实现自己的政策目标。面临着内部和外部财政约束的国家较易出现财政机会主义行为，典型的莫过于转型期国家。财政机会主义在我国的表现形式是地方政府的各种或有债务，尤其是投融资平台公司债务。2008年国际金融危机之后，我国启动了4万亿元的经济刺激计划，其中2.82万亿元由地方政府和民间共同出资。但是长期以来不完善的分税制和转移支付制度，导致地方政府事权与财权严重不对称，《预算法》又规定地方预算不准打赤字，不得发行地方公债，地方政府财力在保证履行其基本事权后所剩非常有限，不能支持如此大规模的资金需求。在这样的背景下，地方政府成立了地方融资平台公司，通过融资平台公司取得贷款资金，由政府给予担保或变相担保。虽然这种融资方式加快了地方经济发展，但却形成了地方政府大量或有显性债务。综上述，由于金融危机、不完善的分税制和转移支付制度造成地方政府财政收入不足，是地方政府面临的内部财政约束；《预算法》不准地方政府发债的规定，是其面临的外部财政约束。但同时地方政府又有强烈的资金支出需求，所以促使地方政府采取了财政机会主义行为，将显性债务隐性化、直接债务或有化。
（二）收付实现制的财政预算制度是财政机会主义产生的制度因素。
我国现行的财政预算制度是以收付实现制为基础的。这种政府会计制度以财政收入和支出是否已经收付为核算标准，凡是当期收到的预算收入均计作财政收入，凡是当期已经拨付的预算支出均计作财政支出，而当期由于政府行为（推迟支付、担保等）产生的隐性、或有债务并不记作支出，也不在预算之中反映。并且现行的收付实现制财政预算往往是年度预算，无法反映横跨多个年度甚至中长期的政府隐性、或有债务及其风险。不仅如此，收付实现制的预算编制方法仅记录现金流量，而不考虑负债的形成，或有债务的积累及因过去的承诺将会引发的未来成本。这种短期的以现金流而排除负债的预算管理在客观上助长了地方政府的机会主义行为，使本届政府在任期内通过人为操纵（推迟支付、担保或变相担保等）从表面上看做到了预算收支平衡，并能享受由此产生的收益，而将自己承诺的隐性、或有的财政成本转移给了下一届政府，这进一步加剧了地方政府隐性、或有债务及其风险的积累。目前，我国的预算管理是以收付实现制为基础的财政收支管理，还没有建立起一套比较完整的资产负债管理框架。我国现行的预算会计体系每年对外公布的预算报告只是对预算年度的财政收支情况做出了说明，并不能全面衡量政府的资产负债状况和评估财政风险状况。在这种管理方式下，或有负债长期得不到充分的披露和有效的监控，现已成为我国地方财政风险加剧的重要原因。
二、加强地方政府或有负债预算管理的措施
由于我国地方政府面临着大量的隐性及或有负债，必需拓宽财政风险管理的视野，借鉴发达国家的经验，建立起一套处理或有负债的预算管理体制，以减少其给财政稳定性带来的冲击，促进地方经济健康发展。
（一）加快地方经济发展速度，强化财政预算管理。
在促进地方经济发展的同时，一方面应着重提高经济增长的效益和质量，建立与经济发展同步的地方财政稳定增长机制；另一方面应强化财政部门的统一管理职能，将与政府职能有关的一切费用和收入全部纳入财政预算内管理，并根据经济和税源的分布情况合理布局和健全税收征管机构，不断扩大财政收入规模和提高财政收入质量，为防范地方或有负债的形成提供稳定的财力支持。
（二）进一步完善中央对地方的财政体制。
在我国经济转轨过程中，中央政府采取机会主义行为将本应由其承担的转轨成本和公共职能成本转嫁给了地方政府，同时又以分税制为依托大量上收地方政府的财权。但是，中央政府高度集权的行政体制又为地方政府提供了强大的隐性担保，由此形成了大量的或有债务，以期再转嫁给中央政府。因此，需要尽快完善中央对地方的财政体制，防范地方政府新增或有债务的形成。首先，应科学界定中央和地方之间的事权，按照受益范围和效率原则，宏观调控、收入再分配事权应划归中央政府，提供公共产品的事权则按照受益范围分划给中央和地方；其次，中央政府应不断完善地方的分税制财政管理体制，合理划分中央政府和地方政府之间的税种，使地方政府拥有稳定的财源；再次，需进一步改革和完善中央对地方的财政转移支付制度，简化现行多种转移支付方式。对于地方政府因事权与税收不匹配形成的收支缺口，中央政府应以转移支付方式予以弥补，以期实现地方政府事权与财权相对称。
（三）在政府预算会计中引入权责发生制。
我国地方政府或有债务的形成，与收付实现制的政府会计制度导致地方政府采取机会主义行为有很大关系。权责发生制政府会计制度不是以收入和支出的实际发生为确认标准，而是以一个预算年度内由政府行为所导致的权利和责任的形成作为确认标准。这种会计制度形成的资产负债表不仅能够反映政府在一个预算年度内因权利和责任形成的现金流入和现金支出，还能反映非现金资产成本和或有债务。将权责发生制下的政府资产负债表对外披露，有利于相关部门和社会公众对地方政府或有债务进行审查和监督，防范新增或有债务的形成。我国政府预算会计中也应引入权责发生制，在此基础上，政府预算管理体制可以从目前的财政收支管理转向资产负债管理，而资产负债管理是监测政府债务风险特别是或有债务风险的重要分析工具。
（四）建立良好的地方政府或有负债信息披露机制。
关键词：财政预算；X-低效率；绩效管理
中图分类号：G642.0；F81 文献标志码：A 文章编号：1674-9324（2015）05-0015-02
一、引言
近年来我国在全面构建公共财政体系中采用了部门预算法、政府采购法和国库集中收付制度。并于2007年进行了政府收支分类科目的预算管理改革，随着公共预算改革的不断推进，公共预算管理更加要求公开透明和实效性，同时要加大监督力度。因此构建稳定的公共财政体制还离不开政府预算绩效管理改革。近年来，许多经济学家以及公共职能部门通过对国外政府预算绩效管理进行研究与学习，对我国相关试点改革积累一定经验，但同时还存在许多不足。X-低效率理论则从改革的根源出发，为改革提供了理论依据以及在的实践前提下，从政府部门自身存在的问题着手来分析政府部门低效率问题，为改革提供了可靠性和必然性依据。
二、政府预算绩效管理改革中的X-低效率理论
1.X-低效率理论的内涵。X-低效率主要是指一种组织或动机的低效率，也被称作是一种来历不明的非配置低效率，其中X代表造成配置（低）效率的一切客观存在的因素。从经济学的角度讲，如果厂商要素投入量既定，要素投入变化可以使得某些产品的产出增加但并没有使其他产品产出减少，这说明厂商不存在低效率，反之则被认为存在低效率。可以将经济学角度的这种效率理论推广到政府部门，如果政府投入资金在某一部门不能充分利用，或政府行政部门没能充分利用资源，从而导致政府部门X-低效率。
2.X-低效率的成因及表现。与经济学中的资源配置效率不同，政府预算的X-低效率是在社会经济活动中世纪存在的各种“非配置性低效率”问题。其产生的原因主要是部门与主管机构之间存在委托―关系，实施和管理成本过高或合同规定缺乏科学设计，激励与监督手段不合理。在低效率条件下，追求预算最大化的官僚们在行使职权的过程中受到更少的限制，会获得更大的职权空间为自身谋利。同时政府组织机构的激励机制和约束机制会排斥这种低效率的产生。我国现在公共部门“X-低效率”的主要表现为政府行政成本费用高昂、行政产出不均衡以及政府寻租行为。
三、政府预算管理改革中存在的X-低效率问题
1.预算管理改革中政府使用财政资金不合理。我国政府预算管理的发展历程是从计划经济到市场经济的不断发展中进步的，预算管理的改革目标是建立与市场经济体制相适应的预算管理模式。但在目前我国的宏观和微观预算管理过程中还残留着传统的预算管理理念，例如在对预算资金的管理过程中仍然存在着重投入轻结果的观念。对资金的使用结果没有有效的监督，造成资金的严重浪费等问题仍存在。没有预算的政府是“看不见的政府”、是不负责任的政府，因此要用预算来对政府的行为进行控制，使政府行为在合法的范围内发挥最大的作用。通过预算可以为政府行为事前提供一个参考依据，也是政府行为发挥最大效力的重要因素，预算可以从根源上防治腐败问题，同时对于X-低效率也是有一定的预防作用。对预算政府资金的合理使用，缩减不必要支出，进行有效监督。
2.预算管理改革中预算执行目标不到位。无论是从预算的编制、审批再到执行，这一过程中预算并没有真正达到公开、透明的原则，预算编制不科学、不合理，最终导致预算的准确性不高。审批环节不严谨也会导致预算编制所规划的预算资源流向不完整。政府预算约束不强，存在预算软约束的前提下，政府部门根据职权任意使用预算资金，甚至动用历年结余资金、项目资金等、未经批准擅自调整预算或自行安排预算支出、未按规定及时解缴规费收入等。政府预算管理中的执行环节不到位，正是X-低效率理论中的偏离成本原则，政府部门的预算与设定的并不相符合，导致在执行时支出成本远远大于政府的预算，预算编制人员中的低效率问题也会导致编制出的预算报表失真，在接下来的审批执行环节中仍然存在着预算失真，有违初衷的表现存在。
3.政府预算公开透明度不强。在制定财政支出时，支出的规模和结构偏好与原计划目标明显偏离。在预算管理中，委托人将预算资源委托给政府相关部门去执行，这种委托关系在信息不对称的条件下，委托人不能掌握全部的真实信息而不能明确了解人的行为选择的效率。因此人及时公开信息是完全必要的。此外，这种委托关系的形成一个完整的合约需要以下几个条件：委托人希望通过合约得到自身效率的最大化，即达到自身利益的最大化；人从该合约中获得的期望值要大于不接受该合约的最大期望绩效；人在此合约云逊的范围内可以自行选择能够使自身获得最大效益的行为。在存在委托―关系的情况下，这为X-低效率的产生提供了较好的条件，当存在第三方人的情况下，不仅会加大政府部门的成本增加，同时也会存在暗箱操作的几率的加大。同时在预算透明度加强的情况下，对政府预算的公开程度上并不会使公众可以轻易的读懂我国这本预算的账本。
四、绩效预算管理改革可以有效解决政府预算管理改革中的X-效率问题
1.加强政府预算绩效管理的制度建设，避免出现X-低效率。首先应实行部门预算为主体的管理体系，从源头上控制低效率的发生。同时财政、审计、人大作为监督控制主体应该从内部加强人员培训，积极探索专业评价或咨询中介机构的介入模式。其次在充分调查研究基础上，制定政府部门的预算绩效规划。从制度体系上预防低效率发生。根据不同公共部门职责、社会发展客观需要，以及预算约束等选择科学、合理的部门绩效目标，制定公共部门的近期年度预算绩效计划和中远期预算绩效战略规划，精确完成政府部门工作，将绩效目标与部门预算科目相结合的信息进行合理分类与管理。最后要合理编制预算报告，结合预算绩效管理成果，加大绩效管理信息的披露与公示制度，制定科学、有效的奖惩问责制度，最大限度的发挥预算配置优化调整的积极作用。
2.完善政府预算绩效管理的技术手段，确保X-低效率零发生。首先制定科学、合理的公共部门绩效产出和结果指标。公共部门对这一指标设计应有充分考虑其对支出效率与效益的合理规划，将产出结果指标作为考核控制的因素，根据不同的效益类型及时调整预算绩效管理重点。建立综合绩效标准，如部门间横向比较标杆、自身纵向的历史标杆，以及部门绩效目标责任标杆。其次加强公共部门运用预算绩效管理的能力建设。公共部门要加大自身的管理建设，通过运用有效的管理来改进自身的预算管理系统，与预算绩效管理相联系的会计制度可以考虑从收付实现制到采取权责发生制的转变，适时调整我国传统的收付实现制会计制度，应向权责发生制靠拢。最后要调整部门预算支出分类科目的设置，政府预算支出功能分类与支出经济分类相结合的方式来应对政府预算管理改革，及时解决好现行政府预算科目设置中存在的不合理问题。通过对项目不同阶段的不同方法评价，形成一个开放的评价系统，保证资金的使用效率。
3.充分发挥群众监督作用，防止政府X-低效率的产生。政府预算体制的透明化可以加强责任的落实，对政府部门来说，政府的财政支出是否达到了预算的目标，或是说是否真正实现了委托人的委托意愿，以及最终的结果是否是委托人最初的愿望，这一系列过程都离不开群众的监督，群众是最具有发言权的。通过加大群众的公共监督力度可以推进政府机构改革的顺利进行。政府绩效预算管理改革中的外部监督的舆论导向是不可或缺的，只有发挥出第三方的监督权力，从本质上杜绝委托―关系形成中的一些不透明原则，也可以加强政府预算软约束的一些不合理的规则。公众作为监督者，更容易发现问题。政府可以及时调整方法来预防X-低效率的出现，从公众的角度来解决政府的低效率行为则更具有说服力。
五、结语
根据公共经济学的理论分析，同时结合我国市场经济体制改革实践，我国政府预算绩效管理改革应本着真实、透明、公开的原则，采用渐进式、多样化的方式，同时具有前瞻性的改革眼光去面对遇到的一系列问题，要以部门预算为主体和基础，以项目支出为改革重点，同时关注支出的产出与结果是否一致，加大理论指导和事后监督，在明确改革的基本思路下，建立我国政府预算绩效管理的改革框架。X-低效率理论为我国政府预算绩效管理改革奠定了坚实的理论基础，在理论指导下进行的，同时也是根据我国经济发展的客观规律来展开的预算管理改革，在改革中运用新的思维和方法，同时发挥出广大群众的监督作用，这也是推进我国公共财政建设与改革的客观需要，有着重大的理论和现实意义。最后还应正视我国预算管理制度的现状和存在的问题，本着现有的客观条件来正确认识改革的实质性局限，坚持扎实推进、目标长远的改革精神，加强预算机构与职能部门的相互配合，避免出现将改革演变成新的部门利益争夺手段或产生消极面对改革的不利影响因素。
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关键词：财政管理；政府预算；预算透明度；法治政府
中图分类号：F81 文献标识码：A
收录日期：2013年12月9日
一、预算透明理论渊源
在政治理论发展史上，边泌在论述法治政府的基本要求时一再强调，透明管理和公开运作是法治政府进行公共管理的核心原则。首先，透明是民主政府的内在要求。只有在信息透明的情况下，选民才能理解政府的计划。而民主政府能够有效运作的一个重要前提就是，选民能够基于对政府承诺与实际绩效的比较，用选票来决定政府的去留；其次，在政府的治理活动中，要确保政府回应选民需求的责任机制，也需要将透明作为民主政府的一个必备要素。正是在这个意义上，政府透明是现代政府的一项内在价值和规范基础。
在委托-理论看来，在选民选出代表之后，行使统治权的主体就是代表。在选民与代表之间不对称的信息分布状况下，作为代表的官员就更有可能代表自己的利益去实施统治。在信息透明机制提供了对称的信息之后，则可以大大减少官员滥用权力的机会。
公共选择理论的研究则表明，官僚们倾向于通过简化财政信息来掩盖低效的行政行为；如果不公开当前的财政支出和未来的政策后果，很容易让选民产生财政幻觉，对大量的财政浪费一无所知。无论是委托-理论还是公共选择理论，其研究的结论都表明：政府透明是确保政府责任机制的一项重要制度安排。
二、预算透明度的涵义
经济合作与发展组织对预算透明的定义为：预算透明度是指及时、系统、全面地披露与政府预算相关的所有财政信息。这表明，预算透明度不仅是一个预算公开的问题，还包括了对预算信息和有关财政信息内容和质量的要求。例如：包括对预算信息涵盖面的要求，对中长期预算信息的要求，对预算收支准确预测的要求、对政府财务信息的要求，对财政数据与其他数据协调的要求、对独立的权威审计的要求等。预算透明度的基本要素包括预算的公开性、预算的全面性、预算编制和预算报告的及时性、预算信息的真实可靠性和可理解性。因此，提高预算透明度实际上是涉及整个财政管理制度的问题，预算透明度的提高实际上也是预算管理整体水平的提高。
三、提高预算透明度的意义
众所周知，提高预算透明度有助于加强公众及作为其代表的立法机构对政府预算资金分配和使用的监督和约束，因此一些政府部门难免对提高预算透明度顾虑重重。但实际上提高预算透明度后，政府不仅受到约束，也能够从中受益。
（一）提高预算透明度有利于形成正确的公共物品需求和供给，有利于公共政策的合理选择。公众在对公共物品的收益与成本进行比较时，需要以政府预算信息作为基本的判断依据，了解政府提供相关的公共物品或公共服务的成本情况，政府的财政支付能力及政府为此要开征的税收情况等。当政府预算信息缺失或披露不充分时，会导致公众及其政治代表脱离实际的判断，产生对公共物品不恰当的过大需求，使政府因此面临政治和财政压力。
（二）提高预算透明度有利于解决财政资金管理中因信息不对称引起的委托问题。在公共部门，由于预算盈余不能分配给执行者个人，激励约束的有效性受到限制，因此更加需要建立有约束力的外部机制来提高预算透明度，减少预算信息不对称问题。提高预算透明度可以减少政府与纳税人之间在预算信息上的不对称状况，使纳税人能够更多地了解政府财政资源使用和财务业绩状况，对政府不合理使用财政资源的行为进行监督和制止。
（三）预算透明度对于防范财政风险，保障政府服务能力的可持续性和宏观经济的稳定有着重要意义。这一点已经受到国际社会中很多国家的重视，很多国家政府为此提供和披露更加全面的预算信息，不仅包括预算收支信息，还提供和披露政府财务状况信息，以及政府做出的各种可能影响未来预算收支的政策和承诺情况，如贷款担保、养老金等。依据这些信息，有助于解释财政前景中的潜在风险，是政府及时做出有利于长期稳定的财政决策，也有益于社会公众监测、评估和实现财政可持续性。
（四）提高预算透明度有利于更好地发挥政府的宏观调控作用。预算分配和运行对整个宏观经济有重要影响，预算透明能使政府各层级之间的预算信息更加畅通，从而能及时了解财政政策实施的相关情况，根据预算运行和宏观经济情况及时选择和修正财政政策措施，更好地实现政府的宏观调控目标。
（五）良好的预算透明度有助于保障社会公众对政府事务及其财务的知情权、参与权和监督权，有助于防止腐败和提高政府公信力。提高预算透明度，实现公民有序民主参与预算决策和加强预算执行过程的公众监督，可以减少因暗箱操作而带来对政府采用和不信任感，同时也有利于约束政府行为，建立防腐机制，是政府改善形象，得到人民群众的信任和支持。在我国一些地方，村民小组财务公开制度的实施在抑制村干部贪腐行为，减少村民因公共资产分配和使用不公而产生的干群纠纷和上访事件方面起到了积极的作用。
四、英、澳、美预算透明度实践经验
（一）对预算透明度有明确的法律要求。英国宪法规定了中央政府资金筹集和使用以及相应的预算与会计的基本原则，《财政稳定法》明确规定，政府制定财政政策，公布财政报告，必须遵守透明度、稳定性、责任、公平和效率等原则。对外的数据要经过独立审核，保证财政预测数据的全面、可信。《信息自由法案2000》要求除非有法律所列举的特殊原因，政府机关应当根据要求或者在日常工作中公开其政务信息。《公务员秘密法》将秘密的范围限定在国防、外交和国家安全等领域。《政府资源和会计法案》对政府实行的资源会计与预算以及对外披露权责发生制的财务报告作出规定。
澳大利亚宪法规定联邦国库的款项，不得在法律所定预算之外支出。《预算程序章程》规定政府的财政预算报告的草拟、修改和提交议会审议的整个过程都要置于公众的监督之下。《财政管理和责任法》对公共收入的筹集、保管及损失责任，支出估算、拨款和支出、投资、借款及财政部长在这方面的责任，公共财富的控制和管理，支出执行者的特殊责任，报告和审计制度作了详细规定。《信息自由法》是对澳大利亚政府所有部门信息公开制度的法律。规定行政机关应该公布有关行政机关职能和文件的信息；信息包括书面信息、图像信息、电子信息和声音信息等；政府有出版某些文件和信息的义务，并为公众查阅和购买这些信息提供方便等。
美国在宪法中并没有直接涉及预算透明度的问题，但通过制定一系列与预算有关的法律规定促进了预算透明度的不断提高。如，《预算和会计法案》规定建立一个政府范围的预算，要求总统为整个政府递交一个预算，把政府的全部收支纳入完整的预算，并创建了预算局和国会审计总署。《信贷改革法案》使政府担保所产生的或有负债成本也纳入到联邦预算中。《1993年政府绩效和成果法案》规定从1999年起联邦政府要为总预算提供绩效计划及相关信息。
（二）规范和完善的财政管理制度是良好预算透明度的基础。这些国家在长期的实践中形成了比较规范和完善的财政管理制度体系，包括规范、公开的预算编制和审议程序、以结果和产出为导向的预算模式、预算执行过程中的资金管理以及绩效管理制度等，为预算信息的丰富发展和有用性提供了基础条件。
这些国家依据法律制定的规范的预算编制和审议程序本身就具有公开、透明的要求。例如，政府必须将编制的预算草案完整的提交国会审议，同时也必须向公众公布。在国会审议过程中，政府的有关官员要接受议员咨询，议会还会就一些预算问题召开公开听证会，国会审议通过后即形成具备法律效率的国家预算。在这个过程中，预算编制部门必须严格遵循预算编制程序，保证预算文件的披露方式和时限符合法律规范。
（三）丰富的预算信息公开内容。英国政府根据《财政稳定法》定期对外公布的预算信息主要有预算前报告、预算报告、资源会计年度报告（政府财务报告）以及月度报告等。除此之外，政府还对外公开很多与预算有关的文件，其中包括财政部、国内收入署、海关总署以及其他政府部门的大约60多种文件。
根据《预算诚信章程》，澳大利亚财政部和国库部在每个预算年度向社会公众公布并向国会提交的预算文件包括：预算年度开始前的年度财政战略报告、预算年度开始前年度经济和财政展望报告、预算年度开始后年中经济和财政展望报告、决算报告。
美国目前向社会公布和向国会递交的预算信息主要有预算报告、联邦政府财务报告和政府各部门的绩效报告。
（四）利用多种渠道和多样形式公开预算信息。英、澳、美在预算信息的公开过程中通常会利用政府和议会等多重渠道，从不同的角度、利用多种传媒形式提供预算信息。例如，英国通过政府和议会两个方面的渠道对外公开政府预算相关信息，法律不仅明确各类预算信息公开的时限，而且明确公开各类信息的媒体。
（五）对国防军事方面的预算信息采取不同程度的特殊保护措施。在预算信息公开的过程中，各国政府国防、军事等方面的支出通常是最大的顾虑所在。从英、澳、美三国的情况来看，一方面信息透明度的要求是覆盖所有政府部门，国防军事部门的开支也必须接受议会审议和向公众披露，也必须按照法律法规的要求向公众和国会提供有关的报告；另一方面为了本国的利益也会采取一些特殊措施，例如控制项目明细列示程度、采用秘密开始能办法，以满足保密的需要。
五、提高我国预算信息透明度的途径
（一）加强有关法制建设，促使政府提高预算信息的供给意愿。在信息不对称情况下，占据信息优势的一方总能从中获取更多的利益，因此很难自动放弃其信息优势。因此，在预算信息透明度问题上，完全指望政府部门自愿增加预算信息供给，满足社会需要是很难做到的。即使我们的政府部门自己有自愿增加信息供给的需求和意愿，在内容、数量和质量上也不一定完全符合社会的需求，因此必须通过有强制力的法律制度来要求各级政府增加预算信息供给，在内容、数量和质量上满足社会对预算信息的基本要求。
（二）推进预算管理制度和技术改革，增强政府财政信息供给能力。财政信息的生产是一个系统工程，相关制度和技术条件的缺陷，都会影响政府的财政信息产出能力。从目前我国实际情况看，首先应深化预算管理制度改革，提高政府预算信息供给的全面性。包括规范非税收入管理，提高政府预算的完整性，扩大政府预算的覆盖面等；其次，要改进预算编制技术，提高政府预算信息供给的有用性和可理解性。包括改进预算收入和支出的预测技术，提高预算收支预测信息的准确性；提高财政风险的评价技术；改革预算报表体系，增强预算信息的可理解性。
主要参考文献：
[1]张警.政府预算与公共财政[J].合肥财会，2003.2.
(1南京审计学院，江苏211815;2．南京航空航天大学，江苏211106)
内容提要：我国政府预算绩效管理仍处于探索起步阶段，在形成具有中国特色的制度体系的同时，也存在诸多待解问题，破解难题的途径之一就是构建和加强政府预算绩效管理质量体系。本文在总结政府预算绩效管理系统特点及难点的基础上，阐述政府预算绩效管理质量的概念内涵，归纳相关的影响因素，构建基于系统性和重要性融合的质量控制节点体系。该研究可以为完善政府预算绩效管理质量提供理论基础，推进政府预算绩效管理走上新台阶。
关键词 ：政府预算绩效管理质量管理质量控制
中图分类号：F812.3 文献标识码：A文章编号：1672-9544(2015)06-0004-08
一、引言
政府预算绩效管理作为政府绩效管理的重要内容，成为近些年我国财政改革的重要举措之一，作为深化财政改革的重要创新被赋予重任，对于改进预算支出管理、优化财政资源配置，提高公共服务质量具有重要意义。早在2003年，党的十六届三中全会就提出了“建立预算绩效评价体系”，全面预算绩效管理开始在我国预算管理中应用，中央和地方围绕财政预算绩效管理开展了各种形式的先行先试工作，财政部和地方财政部门先后出台了财政支出绩效评价管理办法、推进预算绩效管理的指导意见。2012年，党的十八大报告进一步提出，要“创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理”，具有中国特色的政府预算绩效管理制度体系正在逐步形成。
当前，我国政府预算绩效管理仍处于探索起步阶段，在实务部门存在以下突出问题：一是政府预算绩效管理及绩效评价的可靠性、有效性和影响力有待提高；二是浙江省和江苏省财政厅的中介机构绩效评价报告质量考核表明，绩效评价报告质量存在多方面问题有待解决；三是地方在政府预算绩效管理的理解、执行、操作、结果等方面存在不同的偏差。破解难题的途径之一是构建和加强政府预算绩效管理质量体系，财政部《预算绩效管理工作规划（2012-2015年）》中提出的实施质量提升工程是未来的主要任务和重点工作，但我国尚未制定相关的政府预算绩效管理质量控制准则、体系，因此，建立完善的政府预算绩效管理质量体系便成为一项紧迫而重要的现实任务。
综观国内外相关研究和实务发展现状可见：(1)对绩效、绩效预算、绩效评价基本内涵的探索，形成了以“3E”为代表的基本认识(NAO，2011；ADB，2001)；(2)研究绩效评价的框架及指标体系，侧重于程序、方法、方式、指标体系的构建以得出科学的评价结论，绩效评价技术是研究的一个重点问题（Poister，1999；Melkers，2001；Jordan，1999；财政部预算司，2007；容志，2010）；(3)用经济计量的方法测度政府绩效预算的实践效果，得出了不尽相同的结论( Crain，2004；Williams，1999)；(4)政府绩效预算所面临的各种难题及约束条件(潘彬，2013；夏先德，2013)，为政府绩效预算未来的改革提供了线索。鲜有从质量管理体系的角度探讨质量管理对政府预算绩效管理等方面产生影响的研究( Ehrenberg，1994; Francois，2004)。基于质量管理体系的政府预算绩效管理研究与应用亟需进一步的深入开展，如如何认识政府预算绩效管理质量的内涵、影响因素、测度指标体系等，这些问题的探索可以为完善政府预算绩效管理质量提供理论基础，推进政府预算绩效管理走上新台阶。
二、政府预算绩效管理系统特点
根据质量管理理论与思想，考察或定义政府预算绩效管理质量体系，必须界定政府预算绩效管理系统的内容和范围。
绩效管理理念源于企业，引入政府管理领域始于二十世纪七八十年代，是一种较全面的政府管理模式和改进政府绩效的实用性管理理念和工具。政府预算绩效管理系统是和绩效管理系统有机关联的预算管理新模式，如图1。
从图l可以看出，绩效管理系统一般包括绩效目标管理、绩效运行跟踪监控管理、绩效评价实施管理、绩效评价结果反馈和应用管理，是一个有机构成的综合系统。推进政府预算绩效管理系统，是将绩效管理理念有效贯彻到政府预算管理全过程，使之与预算编制、预算执行、预算监督等预算管理有机融合，建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的政府预算绩效管理系统。全国范围内政府预算绩效管理还没有全面大规模的铺开，政府各级财政部门普遍以项目支出为对象开展政府预算绩效管理（专项预算绩效管理），以政府部门整体支出为对象开展政府预算绩效管理和以一级政府的政府财政支出为对象开展综合预算绩效管理仍处于探索试点初期。
结合政府预算绩效管理系统的特点，运用系统流程图的表现形式，可描述政府预算绩效管理系统一般流程体系（见图2）。
从图2可以看出，政府预算绩效管理系统一般流程可以分为：编制预算绩效目标、项目实施、项目绩效自评价、项目绩效再评价、绩效结果应用5个阶段。政府预算绩效管理系统涉及到政府不同层级单位和部门，主要有各级财政部门、业务主管部门、基层主管部门和基层实施部门等管理层级以及第三方中介机构。政府预算绩效管理系统流程和管理层级组成了一个密集交织的网络，在该网络中，不同阶段管理层级扮演不同角色，承担不同主体责任。
三、政府预算绩效管理质量的内涵及影响因素
（一）政府预算绩效管理质量的内涵
根据国际标准化组织国际标准对质量概念的定义(INTERNATIONAL STANDARD．2008)，质量是“一组固有特性满足要求的程度”。特性是指事物所特有的性质，固有特性是事物本来就有的，它是通过产品、过程或体系设计和开发及其后之实现过程形成的属性。满足要求就是应满足明示的（如明确规定的）、通常隐含的（如组织的惯例、一般习惯）或必须履行的（如法律法规、行业规则）的需要和期望。对质量管理体系来说，质量的载体不仅针对产品，即过程的结果（如硬件、流程性材料、软件和服务），也针对活动、过程、组织和体系或者它们之间的组合。
预算绩效管理质量(Performance BudgetManagement Quality，PBMQ)的准确清晰界定是政府预算绩效管理质量研究的逻辑起点。所谓预算绩效管理质量，是财政和预算部门满足改进预算支出管理和优化财政资源配置的需求，达到提高公共产品和服务要求的程度。或者说，指政府预算支出管理满足公共利益相关者需要的适应性。这样，针对预算绩效管理质量实施质量管理的过程，形成了预算绩效管理的质量管理(Quality Management ofPerformance Budget Management．QMHRM)。预算绩效管理质量作为对预算绩效管理系统活动的整体度量，表征了总体预算绩效管理的效果，它的高低直接影响了预算绩效管理的价值。
预算绩效管理由不同的流程模块构成，这些流程模块共同构成预算绩效管理系统。预算绩效管理流程模块是预算绩效管理质量的实体，预算绩效管理质量是一种附着属性，描述了预算绩效管理流程模块的个体质量水平和整体质量水平。不仅是预算绩效管理单个流程模块的质量水平总和，还是该系统组合后整体融合效果的有机表现。
预算绩效管理质量由“硬”要素和“软”要素共同构成，“硬”要素主要是各类质量管理工具和方法、持续改进、过程管理等，“软”要素主要是与质量有关的高层治理结构、质量文化、战略质量计划、业务标准流程、以服务对象为中心、知识学习与培训等。“硬”要素和“软”要素密切相关，相互作用和相互影响。
预算绩效管理能力是预算绩效管理质量的动力因素，预算支出的管理活动，是由财政和预算部门管理人员行使的，预算绩效管理能力是财政和预算部门管理人员的专业技术水平和管理执行能力的综合表现，对预算支出管理的运作能力直接影响了各个预算绩效管理流程模块的效果。预算绩效管理质量除了受预算支出类型和内容不同影响外，预算绩效管理能力的差异也是预算绩效管理质量的重要影响因素。
从全面质量管理的视角看，考察或测评政府预算绩效管理质量，需要从预算绩效管理的过程质量和结果质量来进行。由于预算绩效管理有编制预算绩效目标、项目实施、项目绩效自评价、项目绩效再评价、绩效结果应用五个典型的流程模块构成，这些流程模块共同构成预算绩效管理系统，这些流程模块的完成需要过程质量来表征，可以称为预算绩效管理质量的过程观。从整体的进度衡量政府预算绩效管理的质量就构成了结果质量，可以称为预算绩效管理质量的结果观。两者共同构成了预算绩效管理质量，过程质量控制是提升预算绩效管理质量的可靠保证，结果质量是检验预算绩效管理质量的试金石，二者构成相互制约、相互促进的关系，形成过程质量和结果质量螺旋式上升的绩效管理质量系统。
在目前的政府预算绩效管理探索阶段，政府预算绩效管理作为一种全新的财政管理模式，政府预算绩效管理的观念转变和绩效文化的建立是一个持续的过程；政府预算绩效管理的法律法规体系有待完善，政府预算绩效管理中的权责关系需要强化；政府预算绩效管理是一项新事物，政府预算绩效管理的责任主体、评价对象、评价方式、管理程序等需要进一步明确，在政府预算绩效管理各个环节存在许多难点、盲点和突破点。所以需要更加强调政府预算绩效管理质量的过程观，才能保证结果质量，同时注重加强结果质量，反促过程质量。
（二）政府预算绩效管理质量的影响因素
政府预算绩效管理是一项复杂的系统工程：(1)流程环节多，主要有预算编制目标、预算执行监控、预算完成评价、评价结果反馈、反馈结果应用等环节；(2)涉及面广，从省以下政府级次资金流向上看主要有省级财政部门、省级业务主管部门、地市财政部门，地市业务主管部门、县级财政部门、县级业务主管部门、基层的项目执行主体等各个链条；(3)绩效评价复杂，从评价方式上一般采取部门自评价和财政再评价相结合，从评价时间节点上一般分为前期准备、部门自评价、财政再评价、评价结果应用四节点，从具体实施环节上一般有项目确定、培训学习、指标设定、部门自评、数据抽查、专家评审、总结报告、跟踪检查等八个环节。本文结合政府预算绩效管理关键过程和关键结果提出以下质量影响的关键因素：
1．绩效理念和绩效文化因素。绩效理念和绩效文化的建立是推行政府预算绩效管理的前提，也是影响政府预算绩效管理质量的首要关键因素。目前受既有的惯性思维影响，传统的管理理念还较盛行，执行项目的各级各部门领导与人员对绩效管理认识不清晰，重视程度不够；财政系统内部既有的运作模式还没有完全转到政府预算绩效管理轨道上来；执行部门虽然也有提高绩效的迫切需求，但扭转思维和行为惯式、打破传统利益格局和管理惯式的内在驱动力不足；还存在政府预算绩效管理由被动应付、盲目接受的态度和行为，这些势必会全面、深度影响到政府预算绩效管理的过程质量和结果质量。
2．绩效管理规章制度及机制因素。完善的绩效管理规章制度及机制是保证政府预算绩效管理的基础，是平稳有序全面推动政府预算绩效管理质量的保障，也是影响政府预算绩效管理质量的关键因素。目前政府预算绩效管理还没有建立完善的法律法规体系，总体规划和顶层制度设计相对滞后，各地各部门推进进度不一，规范性和客观性有待提高，在某种程度上制约了政府预算绩效管理的质量。全过程政府预算绩效管理工作机制也尤为重要，财政部门和预算单位之间的权责关系，财政部门和预算单位之间、部门内部财务管理与项目管理之间存在“两张皮”的问题，各方在政府预算绩效管理中的权责关系，特别是预算绩效标准化管理制定和信息化管理手段的使用，这些直接影响到政府预算绩效管理的过程质量和结果质量。
3．预算绩效目标因素。绩效目标是政府预算绩效管理的第一环节，是预算执行的绩效跟踪管理和预算完成后的绩效评价的依据和“标杆”。其中绩效目标编制的过程和科学化水平，绩效目标编制的深入调研和论证，编制绩效目标的指向性与系统性、挑战性与可实现性、细化量化与可测度性，既是政府预算绩效管理质量的直接体现，也直接影响政府预算绩效管理后置环节的质量。
4．绩效评价指标体系因素。绩效评价指标体系是反映部门预算支出绩效目标实现程度的判断标准，它以数量的形式提供有关财政支出运行特征及其目标完成情况的信息，是衡量、监测和评价部门（单位）预算支出经济性、效率性和有效性的重要技术手段。绩效评价指标设计和应用中是否遵循针对性、相关性、有效性，及绩效评价指标标准值的科学合理性，则直接影响政府预算绩效管理的实施效果，也直接影响到政府预算绩效管理的过程质量和结果质量。
5．绩效评价数据因素。绩效评价数据具体反映财政支出绩效的具体数值和水平，基础数据来源的真实性和准确性至关重要，在基础数据统计的口径、填报、汇总和分析中是否保真，是否采取多种手段和方式对基础数据的完整性、合理性、逻辑性和准确性审核和核查，这些都会影响和反映政府预算绩效管理质量。
6．绩效评价操作因素。绩效评价操作过程一般包括业务部门自评价环节和财政再评价环节，不同的环节有不同的操作流程和要求，业务部门自评价是否遵循了评价方案设计、数据收集汇总、指标分析、座谈、询问查证、问卷调查、专家评议、出具自评价报告等环节的实施过程和要求，财政再评价是否遵循了再评价的方案、数据核查、实地调研、座谈、询问查证、问卷调查、出具再评价报告等环节的实施过程和要求。由于绩效评价具有工作涉及面广、利益相关方多、专业技术性强等特点，组织领导和协调配合尤为重要，是否学习培训绩效评价的业务流程和操作方法，是否建立了责任制，项目主管部门是否做好项目实施单位内部的财务部门和业务部门、财政部门、中介机构和评审专家之间的协调和沟通，是否以高标准、严要求的态度完成绩效评价等等，这些都会影响和反映政府预算绩效管理结果质量。
7绩效监督与绩效应用因素。绩效监督与绩效应用具有促进部门改善预算管理威慑与补充作用，是政府预算绩效管理质量改进完善的重要环节。是否建立完善的绩效评价结果反馈机制，及时将绩效评价过程中发现的问题和漏洞反馈给被评价部门和单位，作为其改进预算管理、提高公共产品质量和公共服务水平的重要依据；绩效评价结果是否运用到预算编制中，实现绩效评价与预算安排的有机结合；是否建立绩效评价结果的行政问责机制，达到监督政府的目的；是否有完善绩效评价结果信息公开机制，加强社会监督；预算绩效评价结果是否纳入地区和部门工作目标考核的重要依据及作为领导班子和领导干部综合考评的重要内容。这些政府预算绩效管理后置环节的设立和完善是反促部门改善预算管理的重要手段，对于不断完善和改进政府预算绩效管理质量具有重要的推动作用。
8．预算绩效管理人员和绩效评价人员因素。预算绩效管理各级人员、绩效自评价或第三方评价人员是预算绩效充分发挥作用的主体，预算绩效管理和绩效评价各类人员的业务素质水平直接影响预算绩效管理质量。预算单位中的管理领导层、财务会计部门和业务主管部门是否全面掌握预算绩效管理知识体系，具备有效操作绩效管理的专业素质；第三方绩效评价是否来源多样，且实现委托方、受托方和被评价方相分离；参与绩效评价的第三方参评人员业务知识是否全面、经验是否丰富、责任心和服务意识是否强烈，是否努力提高绩效评价结果的客观性和公正性，这些因素会直接影响到政府预算绩效管理的过程质量和结果质量。
总体上看，绩效理念和绩效文化因素是影响政府预算绩效管理质量的宏观基础关键因素；绩效管理规章制度及机制因素是影响政府预算绩效管理质量中观基础关键因素；预算绩效目标因素是影响政府预算绩效管理质量微观前置基础关键因素；绩效评价指标体系因素、绩效评价数据因素、绩效评价操作因素、是影响政府预算绩效管理质量微观操作关键因素；绩效监督与绩效应用因素是影响政府预算绩效管理质量微观后置关键因素。
四、政府预算绩效管理质量控制节点体系
（一）构建原则
1．科学性原则。这是质量控制体系的立身之本，各项控制节点的设立应有科学依据，应能准确反映政府预算绩效管理质量客观实际情况及其特征。
2．系统性原则。质量控制节点体系应能全面完整地反映政府预算绩效管理质量所涉及的各个因素及其本质特征，结合“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理过程，形成一个系统化的完整体系。
3．重要性原则。结合政府预算绩效管理关键过程和关键结果，优先使用最能反映政府预算绩效管理质量影响因素的核心质量控制节点。
4．经济性原则。质量控制节点体系设计应当通俗易懂、简便易行，应当考虑现实条件和可操作性，符合成本效益原则。
（二）政府预算绩效管理质量控制节点体系
目前的全过程预算绩效管理主要围绕以下三个方面开展：一是专项资金支出项目绩效评价；二是县级财政基本支出和综合支出管理绩效综合评价；三是部门基本支出和综合支出管理绩效综合评价。三者存在较大的不同点，前者开展的较早和较完善，而其它类的评价刚刚开始试点。本文以专项资金支出项目绩效管理为样本，构建政府预算绩效管理质量控制节点体系，如表1。
五、结语
关键词：预算；绩效管理；管理机制
中图分类号：F812.3
文献标识码：A
文章编号：1003-4161（2012）05-0108-03
财政部“十二五”规划提出要“完善预算绩效管理制度，建立健全绩效目标确定、绩效跟踪、绩效评价及结果应用有机结合的预算管理机制，实现全过程预算绩效管理”，并于2011年7月下发《关于推进预算绩效管理的指导意见》，在全国范围内部署推进预算绩效管理工作。据笔者了解，一年多来，全国预算绩效管理工作在制度建设、组织保障、管理模式等方面取得了阶段性的改革成效。但肯定成绩的同时，要看到基于不同的理念、视角、价值取向、方法选择等因素，在预算绩效管理理论层面呈现名目繁多、功能各异、内涵交错、概念模糊、众说不一的局面，致使实践部门在选择模式上出现了概念模糊、引证混乱的问题，对深化改革所带来阻碍十分明显。本文试将以科学发展的视野，对预算绩效管理机制的基本内涵和相关理论予以探讨，旨在提出建立健全适合我国预算绩效管理新机制方面的几点思考。
一、预算绩效管理机制基本内涵与框架
要实现和完善全过程预算绩效管理体系，就必须先将绩效管理这一思想、工具“打破揉碎”，并使其进入到预算管理部门的理念中，融入到预算管理工作的各个细节，才能保证预算绩效管理各个子系统和谐运转。笔者就先将“预算绩效管理机制”分解为“绩效管理+预算+机制”，并逐步分析其各自内涵，并为下文提供理论支撑。
（一）绩效管理的内涵与框架
“绩效管理”这一概念在20世纪70年代美国管理学家Au—brey Daniels提出后，人们展开了系统、全面的研究。所谓“绩效管理”是特定行为主体管理者与被管理者为了达到组织目标，减少中间层次，双方共同参与制定业绩成就、成绩、实现、完成、履行等计划目标，达到持续提升个人、部门和组织绩效的目的管理模式。如图1，也可以理解是一个动（绩效计划、绩效辅导、绩效考核、绩效反馈）静（绩效目标、指标体系、考核纪律、评价制度合称）结合循环驾驭管理实践的过程。
众所周知，学科之间的相互交叉已是科学发展的大趋势。绩效管理成为一种管理思想、工具，不论从管理的“组织”还是“个体”维度理解分析，严格地说都应属于管理科学，而管理学科本身是一个交叉学科。从一般基础理论看其整合了控制论、系统论、信息论、行为科学、管理学等；从边缘学科理论看其应用了目标管理理论、管理控制理论、成本效益理论、权变理论、激励理论等。这启示：对绩效管理理解，需要更广泛、更深入地引进和吸收其他学科的理论和方法。
（二）预算绩效管理的发展与实践
将绩效管理理念用于预算管理实践，就产生了预算绩效管理。预算管理是政府管理的重要组成部分，代表了政府改善民生和加强社会建设的一种理念。为从宏观、中观和微观层面，加深领悟和理解绩效管理和预算管理的切入点和体现方式，要把预算绩效管理放在政府改革实践独特的历史背景下去考研，助于新机制的解读。
基于罗斯福“新政”和凯恩斯主义兴起，“效率政府”行政理论影响，1949年美国胡佛委员会提出了“绩效预算”概念，开创了预算管理的新时代，其后美国政府又相继出台计划一规划预算、目标管理和零基预算等措施。1979年撒切尔政府开始了英国“新公共管理”的改革，并在“效率战略”的指导下，相继推行了雷纳评审、部长管理信息系统、财务管理新方案等改革措施，极大地推动了绩效评估在政府部门中的应用。目前，绩效管理这一理念、工具不仅在发达国家之间盛行，同时也推广到了发展中国家。世界各国政府的政治、经济、社会和文化背景不同，将绩效理念引入其政府改革层面也存在差异。但从代表性或者公认性的视角看，英国财政部提出政府绩效3E（经济性、效率性和有效性综合判断）内容框架；美国最初绩效预算是按照运作和方案来组织，企图将运作和方案的绩效水平与具体的预算数额予以联系，如今发展到将效率和资源相结合。这些基本凸显出预算绩效管理一个粗略框架，即给部门一个目标，基于完成任务的工作量拨付预算资金，并通过衡量目标完成情况达到对预算执行全过程的监督，强调以结果为导向，部门同时有较大自决策具体的资金运用。
对预算绩效管理理解同样需要吸收其他学科理念，再结合上述预算绩效管理发展溯源概况，学者们研究认为，预算绩效管理的发展实践融入了“二重理论”主线。一条围绕“公共产品”、“公共需求”配置和生产效率理论体系；一条涉及政治理论（公平）和行政理论（效率）体系。对于涉及具体理论的知识笔者不再累述，本文主要梳理和探究在这些理论背后，映射了哪些与预算绩效管理改革相关联的问题。总体看：公共产品配置效率理论不直接关联预算绩效管理主题，但政治制度制定通过公共选择实践，促使公共产品配置效率不断向帕罗托最优靠近，影射出实施预算绩效管理的复杂背景；公共产品生产效率理论揭示了政府部门在公共产品供给中的低效率、高成本现象，究其原因是缺乏激励机制，预算绩效管理模式正是树立“协约”精神以解决激励机制的手段，暗示了实施预算绩效管理改革的重要性；政治理论与行政理论之间存在繁杂渗透制约关系，致使政策导向更适合在行政领域去校检，在政治领域绩效管理显示出力不从心的现象。同时还要看到，预算绩效管理改革不是全盘否认传统预算管理模式，而是不断整合社会发展新理念，对其进行改造和逐步完善，企图设计出一个理想的管理模式，彰显了科学性和强大的生命力，预示着预算管理改革的方向。
（三）预算绩效管理机制的运行张力界定
“机制”一词源于希腊文，原意指机械、机械装置、机械机构及其运行原理，后来这个词移植到生物学、医学等领域，用于指代有机生命体各个器官之间的相互关系、相互作用的客观运行过程。机制一词被引入管理领域后形成了管理机制的概念，主要是指管理系统内的诸要素相互作用、自动耦合的原理。按照这个描述，那么预算绩效管理机制应该具有两个特征：一是预算绩效管理张力是否能适应环境，即管理成为强化预算工作目标实现的“理性机制”；二是预算绩效管理是否按既定程序运行，即管理是隐藏在有效与合理的工具选择、技术体系中，结果可以观察与衡量，也可以区分优秀与普通。
预算绩效管理是政府行使公共权力一项制度，落实制度衍生机制内容。机制本身可以不拘场合，可以灵活执行，但要根植于中国特色社会主义的实践特色、理论特色、时代特色的土壤中，必然有一个“中国化”的转变。笔者认为转变应在通用游戏规则之内，有明确的价值导向。或者说绩效管理不仅仅将成为为政府服务的工具，也是要将不同群体的利益博弈机制纳入政府决策，建立起民众表达——政府回应公共资金管理的机制，政府部门之间也应有良好的遵循协约精神，并且每个环节都严格受到法律的保护。
预算绩效管理是一个舶来的理念，加工具、方法、技术为特征形成的机制。从国内外预算绩效管理发展实践看，基本上是理念、制度（法规）、组织（含专业的人力资源）、技术（工具和信息、标准）、规程（系统运行完整）作基本支撑，形成“五位一体”的管理合力，再达到管理目的的一个漫长过程，忌讳急功近利。或者说新机制相对传统预算管理机制，须从立法、规划、组织、控制内容、责任方式多方面实施改革创新。同时，必须考虑政府内外以及部门在基础工具选择等风险。
总之，预算绩效管理机制要解决最根本的问题，就是预算绩效管理理论上的研究与实践部门怎么有机的结合，并引导其发展。
二、建立适合我国预算绩效管理新机制的路径
从以上理论梳理和分析，我们可以知道，预算绩效管理背后有深厚的理论依据，也存在着更高价值根据。绩效管理原理也启示，有效的管理始于准确希望达到的目标。因此，建立适合我国预算绩效管理机制的路径，就是正确运用绩效管理这一理念、工具，并科学贯穿于预算管理全过程。绝非在预算管理中玩弄绩效抽象的概念，也不是突出管理的一个环节，或者与传统的预算执行监督、审计混为一谈。
（一）更新理念，将预算绩效管理纳入社会治理范畴
预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，如图2，是一种以支出结果为导向的预算管理模式。而传统预算管理模式是在传统工业化时展起来的中央集权政府，致力于建立各种规章制度和层叠的指挥系统。二者同时揭示，管理理念源于政治体制的思想意识、权力结构，那么实施预算绩效管理必须先从管理理念重塑着手。
先放下马克思主义理论分析，在全球化和国际竞争日益剧增的大环境下，西方国家面对政府高额财政赤字、低效率、管理失控，引起社会公众对政府提供高质量服务能力失去信心的问题，“倒逼”政府行政管理改革不得不顺势而变，并先后从政府预算管理着手。无论怎么改，现代政府的改革基本上是沿着无限政府到有限政府，由管制政府到责任政府再到服务政府的路线推行。按照新公共管理理论精髓一企业家政府理论解读，就是将管理主义者边缘化的公民权、社会责任、公共利益等价值量度重新置回公共管理话语的中心，探索以公共服务为依归建立了绩效体系。我国政府向来有集中力量办大事的执行力，中央近期要求要牢牢把握重要战略机遇期这一重大机遇，沉着应对挑战，坚持把改革创新精神贯彻到治国理政各个环节，特别是发展更加广泛、更加充分的人民民主，更加注重发挥法治在国家和社会治理中的重要作用，最终目标就是建设服务性政府。这里有异曲同工之妙，即政府统治职能逐步弱化而社会管理和服务职能日益强化。
因此，实施预算绩效管理，绝不仅仅是财政部门的独角戏，应该纳入中国特色社会主义社会管理体系。即政府先要更新理念（有改革的思想意识或者改革共识），根据理念来决策和设计顶层政策，再进行政策的执行。一方面要加快政府职能转变，另一方面要在培育社会组织、加强社会建设、加强法制建设等方面有突破，调动社会群体、政府内部不同机构、不同利益代表的积极性，不断改善预算绩效管理的生态体系。本着平等协商和协约精神，以公共服务为切入点构建预算绩效管理体系。遏制行政管理的随意性以及貌似型绩效评估的军令状、末位淘汰等单向式考核，拓展公众知情、参与、表达和监督财政资金资源分配的渠道。
（二）构建平台，以绩效管理系统性协调政府部门管理体系
近年来，我国预算管理的科学化、民主化水平不断提高，预算公开也有了明确的时间表，但预算编制、执行、监督严重脱节的问题没有从根本上得到改善。一方面《预算法》中对预算管理只有相对原则规定；另一方面我国政府内部权力相对分散，预算分配与职权不够统一的问题没有有效制约。当然，我国政治制度有其自身的优势，前面分析也得出，预算绩效管理导向更适合在行政领域去校检，在政治领域绩效管理显示出力不从心的现象。这启示我们，实施预算绩效管理，不但要在做好法律制定、公共预算、问责机制，以及相应的财务及审计控制制度等方面下工功夫，更重要的是把核心问题转到政府管理上来，并关注制度细节和系统性。政府应当对总体价值追求、管理工具进行整合，使目前预算项目绩效评估回归到绩效管理主题，实现公共服务为依归的绩效管理系统总目标。
现代社会的政府组织基本上建立于“政治与行政、决策与执行”两分的专业分工基础上。在监督方式上，西方国家普遍采取异体制衡，但也是不是演变成为“互相否决”制度；我国基本可以理解为同体制衡，往往左右手不协同。加之，传统预算管理中，预算部门仅“回答”预算支出后是否符合财务规则。这些问题不同程度掣肘绩效新机制建立和完善。笔者认为，实施预算绩效管理，不应纠结于机构改革与体制改革，或者简单地复制新建（精简机构）组织形式。树立绩效管理理念后，与传统预算管理比较，在管理主体、管理对象、责任方式上自然会发生根本性改变，要求部门在预算支出实施前后，不但要给纳税人“回答”提供多少产品和服务，还要“回答”将这些产品和服务完成何种程度，这是一个系统性的工程，循环的管理过程。其中翔实的目标和评价尺度体系，必将改进各个机构互相矛盾、互相扯皮、互相推卸责任的局面，也就是说部门不单一对有利于自身的规则负责，还要对政府绩效管理体系负责。
同时，基于我国当前高度集权的管理体制，应由各级政府建立预算管理部门联席制度，围绕政府战略目标细化部门目标，并将预算绩效管理结果纳入纪检监察、组织部门、公检法部门和审计等部门对公务员的监督考核内容。同时，借助人大的权威利益平衡机构的作用，加强人大财经委对预算管理的审查，才能确保预算绩效管理实践的系统性，防止预算绩效管理改革出现“伪改革”。
（三）发展创新，以丰富绩效管理理论提升部门实践水平、
预算绩效管理理念形成并演变为政府管理的一项制度，再到预算绩效管理实证校验，凸显了预算绩效管理本质，即对资源分配绩效信息的一个环状结构、多层次获取、分析、应用过程，应遵循管理控制的一般规律。从世界绩效管理发展趋势看，有三个鲜明阶段：从目标导向到过程管理；从结果导向到发展导向；从单向评价到系统评价。这些也给实践留下了无限发挥或钻营的空间。造成各地实践良莠不齐。笔者认为，预算绩效管理理论研究应当走在经济社会发展之前，并引导其发展，否则，将是充满盲目和风险的预算绩效管理改革实践。也就是说预算绩效管理纳入政府管理过程中，不能回避更具体的组织行为学相关理论以及一些新型边缘学科成就，来促使系统环节修复完善，并不断优化程序。
关键词：政府预算管理；利益相关方；路径选择
中图分类号：F81 文献标识码：A
原标题：关于我国政府预算管理改革问题的探讨――基于利益相关方的视角
收录日期：2013年3月2日
一、理论阐释
从经济学的视角思考一个现实问题，往往需要将其置于一个理论的或概念的框架之中，作为政府预算管理的研究也不例外。本文按照政府预算管理体系中各利益相关方的逻辑关系，展开对政府预算管理问题的研究。以政府预算部门作为核心关系方，分别考察政府预算部门（即资金供给方）与资金使用单位（即资金需求方）、由公共选择机制形成的立法监督机构（即监督制衡方）三者之间的互动影响结构，进而提出政府预算利益相关方共同治理机构的理论框架，并结合中国市场经济与公共财政框架构建的现实，进一步分析提出中国政府预算利益相关方共同治理结构的路径选择。
二、当前我国政府预算管理改革存在的问题
如同任何社会变革一样，当前的中国政府预算管理改革也并非尽善尽美。由于具体国情的束缚和传统管理模式的桎梏，时至今日的中国政府预算管理改革也只能说是取得了阶段性进展，改革仍旧面临着诸多瓶颈。笔者认为，当前存在的问题主要有：
（一）“先易后难”的逐次推进方式，增大了后续改革的难度。时至今日的预算改革，是从部门预算、国库集中支付改革和政府采购等领域开展的，而作为基础性工作的“政府收支分类改革”，却由于种种原因直至2006年2月方才出台。而政府收支分类改革，恰恰是预算管理变革的基础性技术支撑平台。并且，我国现行政府会计体系基本上采用的是完全收付实现制，至少在短期内还不具备过渡到权责发生制的现实条件。这种现实国情难免在一定程度上妨碍了我国的政府收支分类改革向国际上政府财政统计最新口径靠拢的进程。
（二）在政府治理的纵向层级上，具有地方先行的“倒逼机制”。当前的预算改革，首先是由以河北、广东、天津等为代表的地方政府率先推动的，并大体形成了“系统规范型”和“阳光财政型”两大地方预算改革主流模式。如果从整个政府治理模式的视角来考察地方政府预算管理创新的现实意义，地方政府预算改革积极性的调动，对于中国政府治理结构的长期演进所产生的影响将是非常长远的。
（三）政府部门资金配给自由裁量权存在扩大的倾向。在中国预算管理改革中，预算透明度的增加和“暗箱操作”的减少，已是不争的事实；但由于利益相关主体的共同治理模式还有待继续完善，也就未能通过构建更为完备的监督制衡机制进一步约束有资金分配权的部门（如各级发展改革委员会等部门）预算资金配给中的自由裁量权。目前，中国的预算改革，其重点仍旧是在政府内部加强行政控制，而不是强化立法机构对于预算过程的政治控制。预算资金结构性配给的自由裁量权，不仅未能受到应有的约束，反而呈现日趋扩大的倾向，严重肢解了政府预算管理的统一性。
在现行预算模式下，各级预算内资金中，资本性基础设施建设投资的年初计划由各资金使用者提交给同级或是上一级发展改革委员会，各级财政部门确认总体的资金规模，而具体的资本性支出项目的优先次序，则是由各级发改委决定。从而导致各级预算中基础设施建设等资本性支出预算的预留资金的比例过大，人为形成了某些享有预算资金再分配权的“第二财政部”。
（四）相关配套立法改革滞后，预算改革缺乏必要的法律依据
1、当前的中国政府预算管理改革是在1994年通过的《预算法》基本框架下展开的。在《预算法》出台之际，我国的经济运行机制和预算管理模式还带有很浓厚的计划经济色彩，立法环境还未完全市场化，《预算法》的某些环境也未能摆脱旧体制、旧模式的影响。鉴于法律规则的局限，中国政府预算管理改革也未能完全突破《预算法》的基本框架，这在某种程度上制约了改革推进的步伐。
2、不仅《预算法》自身难以适应政府预算管理发展的要求，其他相关配套法律的立法与修订工作也相对滞后。历时十多年的中国政府预算管理改革，仅仅在经历了近四个年头之后，于2002年6月才催生出了《中华人民共和国政府采购法》，其他许多重要的预算管理法律法规，要么迟迟难产，要么沿用计划经济时代的旧规章。相关配套立法改革的滞后，使得许多改革举措难以找到相应的法律依据。
三、构建利益相关方共同治理结构的路径选择
（一）尽快完成构建利益相关方共同治理模式的组织准备工作。加快推动为市场经济立宪的进程，强化立法机构的权威监管职能。所谓“为市场经济立宪”，就是从制度层面上明确政府与市场之间的分工与合作。也就是说，市场的分工就是要决定生产什么、如何生产和为谁生产的问题；政府的分工则是要通过公共财政提供公共产品，其中包括国防、治安，以及对于市场经济来说不可或缺的产权保护。只有大体实现了为市场经济立宪的历史进程，真正强化了立法监督机构的权威监管职能，中国政府预算管理的利益相关方共同治理结构才具备了现实的基础性运行平台。
（二）在政府预算管理纵向结构上，进一步明确中央与地方的适度分权化取向。从我国各级次预算管理的现实出发，在分权的程度上，应突出省级政府预算管理的重要地位。在具体改革突破口的选择上，可以结合各地公共治理水平的特点，选择已经具备一定基础和条件的省份先行推进。其可行性在于：首先，省级政府的预算管理水平相对较高，人员素质与业务能力相对较强，具备了保证分权化改革成功的必要条件；其次，省级政权具有相当程度的立法权限，从省级开始的预算改革，有利于得到相应的法律支撑；再次，省级政权作为中国政治结构中承上启下的枢纽，中央预算向省级预算的分权，具有便于管理的特点，在一定程度上可以避免“一放就乱”局面的出现。
（三）改变预算资金配给自由裁量权的分布结构，逐步实现由供给方向其他相关主体的适度转移
1、就资金配给权在不同利益相关主体间的分布而言，逐步削减政府预算部门的资金配给权，相应地扩大资金使用者和立法监督机构的权力。政府预算部门的资金配给权，应当主要集中于初步确定各资金使用者的预算资金拨款总额。由于各资金使用者拥有提供本部门公共产品与服务的更多信息，总额拨款的具体安排使用权则应当赋予资金需求方；而立法监督机构则拥有对预算拨款总额规模与各部门具体资金结构性安排的最终审议与决策权。
2、就预算资金供给方内部而言，除了以政府预算部门作为资金供给主体，还应适当引入民间非营利组织的预算资金供给，以改变资金供给结构中政府预算部门的独占垄断地位。考虑到民间非营利组织所提供的公共产品与服务，同样具有某种满足社会公共需要的性质，其所提供的资金投入，当然也应纳入公共预算的约束与监督体系。民间非营利组织预算管理的完善，也将有助于构建完整的中国预算管理体系。
（四）在预算资金需求方中引入竞争机制，实现适度市场化改革
1、对于由政府部门承担的属于竞争性产品的领域，根据可能逐步交由市场机制来提供，由此节约部分预算资金，以更好地满足社会公共需要；对于具有“准公共性”特征的公共产品与服务，在由预算资金使用者提供必要份额的同时，向私人经济部门出让一定的供给份额。
2、在政府预算管理中逐步引入成本―效益分析、全面质量管理、目标管理等企业管理中成功的管理方法与技术手段。
（五）适时推动预算管理规则与程序改革的进一步深化
1、延长预算审议时间，强化人大常委会专门委员会的预算初步审查。预算审议时间的延长，大体可以体现为两个方面的内涵：一是人大全体会议期间，在日程安排上明确预算审议的具体起止日期，以免将政府预算报告仅仅作为政府工作报告的附属产品，只是加以简单化走过场地讨论；二是由人大常委会专门委员会就政府预算的内容进行相对长时间的辩论，细化政府预算的初步审查。
2、改进预算审议方式，逐步推行预算结构性审议（分部门表决）的决策模式。可以考虑参考市场经济国家立法监督机构进行预算决策时的做法，改进现行预算审议方式，试行并逐步推广结构性预算审议的决策方式。所谓结构性预算审议，就是在就政府预算整体进行表决的基础上，再分别就各部门的预算安排加以表决。通过预算结构性审议方式的改革，可以避免总体合理但部分不合理的预算草案轻易获批通过现象的出现。
3、在政府预算决策过程中，可以尝试引入部门预算的质询议程。也就是由部门领导或部门预算编制负责人接受人大全体会议或人大常委会的质询或是询问，就代表和委员们对政府预算安排中存在的疑惑加以解答，并加以公开报道。即使在全体会议的表决中，因时间的限制，可以将对部门的质询作为备选议程。但在人大常委会专门委员会对政府预算的初审工作中，则必须将部门预算编制依据的质询纳入法定必经程序。
（六）加强社会舆论与审计监督，完善利益相关主体的共同治理模式
1、通过鼓励社会舆论与新闻媒体对政府预算管理活动的披露与监督，使得纳税人得以充分了解自己交纳的税款是如何被使用的。这既是社会公众所享有的公共事务知情权的重要体现，又构成了中国政府预算利益相关方共同治理结构中的重要一环。
2、审计机构作为一种外部监督机制，协助立法监督机构审查政府预算，已成为大多数市场经济国家的通行做法。在我国目前的审计体制下，保证审计部门对政府预算审查与监督的有效存在，以审计监督推进政府预算法治化进程，必将是一条走向阳光财政的必由之路。
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