关键词：住房保障／经验借鉴／建议
一、发达国家和地区住房政策的分析
住房保障政策受国家政治制度、经济发展水平等因素制约，各国和地区各具特色，其中规律性的政策经验对构建我国住房保障体系有重要的启示作用。本文以英国、美国、新加坡等国家为例进行比较分析。
英国是世界上最早建立现代市场经济制度的国家，也是经济发展较早和经济发达的国家。自1890年制定《工人阶级住宅法》以来，历届执政党政府在制定和改进住房政策和住房制度时，根据各个时期国家的经济实力，制定适宜的住房政策。推行公房出售政策，1979年保守党上台后，充分重视市场机制配置资源的主导作用，对公共出租住宅按住户的承受力，采取不同的价格政策出售给原承租住户，把提高住宅自有率作为主要的住宅政策目标；实施减免税政策，英国政府为了鼓励居民购房，实施减免税政策；推行“住房补助”，“住房补助”分为租房补助和买房补助两大类，由地方政府自行组织，不少保险公司也进行房地产投资、抵押贷款等房地产金融活动，住房融资的畅通为住房自有化提供了较好的金融支撑，同时英国制定了大量的法律、法规来规范公共住房的运作以及保障中低收入阶层和特殊群体的住房。
美国政府在吸收英国等欧洲国家经验教训的基础上，采取了一系列住房保障措施。美国的住房保障制度主要有以下内容：低收入阶层住房租金信用政策，美国联邦和州政府通过发放税金信用证，给相关机构提供一定额度的税金减免，鼓励私人开发商和非赢利机构大力兴建提供低收入家庭租用的住宅；住房租金补贴方面，一是向低收入家庭提供低租金的公有住房，二是发放住房券；建设老人住宅，美国金融机构积极参与住房建设，政府有专门的信贷机构管理住房信贷，各项措施通过立法保障落实和实施美国在政府直接干预下运行的住房金融体制已经相当成熟，在1934年成立了联邦住房管理局和“联邦储蓄贷款保险公司”，组建了“互助抵押贷款保险基金”，负责中低收入家庭抵押贷款提供保险。凡满足规定条件的分期付款购房者，可向政府申请贴息担保，个人只付首付并承担一小部分利息，政府则承担还款风险以及大部分利息。此外，对中低收入家庭实施特别资助法案。住房信贷保险方面，由政府出面对符合条件的居民购房进行担保，从而支持了中低收入家庭购买住房，降低了金融机构的风险；对购买自有住房实行税收减免，鼓励中低收入家庭购买自有住房。
新加坡是新兴的工业化国家、著名的国际金融中心和世界航运的枢纽。如今的新加坡已经是举世公认的花园城市，居民的居住条件无论从质还是量都大为改善。它的住房保障制度有许多特色：一是制定长远规划，政府出资建房。新加坡于1960年成立了房屋发展局，专门负责住宅建设的计划安排、施工建设和使用管理。房屋发展局是一个半官方机构，实行自主经营、自负盈亏。在房屋发展局的主持下，新加坡每五年制定一个建屋计划。为确保计划的顺利实施，新加坡政府除了专门拨出国有土地和适当地征用私人土地，以供房屋发展局建房之用外，还提供低息贷款的形式，给予房屋发展局资金支持。二是实行住房公积金保障制度。允许动用公积金存款的一部分作为购房的首期付款，不足部分由每月交纳的公积金分期支付，该项规定只用于最低收入家庭。中央公积金制度对解决“居者有其屋”计划遇到的住房筹资问题起到了决定性的作用。三是因地制宜。根据其人多地少的特点，新加坡房屋发展局在规划设计小区和新建组屋时，既考虑建筑体形的高低错落、色彩变化，又能充分利用室内面积合理布局。所有的居住小区都有完善的配套设施，包括商业中心、银行、学校、图书馆、剧院等。另外，政府还通过邮政储蓄银行贷款和政府补贴对公共住房以及中低收入阶层进行调配，使公共住房能够良好运转；同时新加坡公共组屋管理施行立法与政策相配套，不仅解决了建房问题，而且解决了公共住房的转售转租问题。
二、发达国家和地区住房政策的比较
政府住房保障的方式选择是在一定的社会经济和资源背景下确定的。虽然各国或地区的住房政策各有千秋，但都具有一些共性。
(一)发展阶段相似
发达国家和地区的住房政策主要经历了两个阶段：第一阶段是在住房严重短缺时期，政府在生产环节直接干预住房市场的运行。第二阶段是全国性住房短缺得到缓解以至于消失，住房供求总量基本平衡，甚至供大于求的时期，各国政府都对购房实行退税加补贴的政策，推动个人购房，提高住房的自有率。从大多数国家和地区住房政策历史沿革来看，基本上都经历了一个由解决住房困难到增加住房面积，再到提高住房质量以至提高居住水平的发展过程。如英国的住房政策大致经历了两个阶段，第一阶段是从二战以后到80年代初，政府对低收入者给予一定的补贴，对建造低收入者住房的开发商也给予一定的补贴。为解决低收入者的住房问题起到了重要的作用。第二阶段，1979年撒切尔夫人执政后修改了住房政策，鼓励公房的承租者可以优先购买自己租的住房，并给予一定的优惠，公房出售以后，减轻了政府对公房修缮管理的负担，公房进入市场可以流通。
(二)住房政策目标面向大众
“住房作为人类生存不可替代的必需品，人人都应享有合适的居住设施”观点已普遍被人们所接受。政府作为一国经济的宏观管理者，担负着促进社会全面发展和保障全体居民的基本权利实现的职责。从国外的情况看，各国的《住宅法》和《住房计划》中，对住房政策的目标都有具体的描述。新加坡提出了“居者有其屋”的目标，经过40多年的奋斗，新加坡政府实现了每个家庭都有一套住房。美国的《住宅法》规定：“尽可能通过私人企业和政府的支持，使每个美国家庭有舒适的住房和适宜的居住环境。”以上案例说明这些国家的住房政策的基本目标都是立足于每个国民，带有相当的普遍性。
(三)多渠道解决低收入家庭的住房问题
发达国家和地区采取多种形式解决低收入家庭的住房问题。这些福利国家由政府向房地产企业提供财政补贴，同时对住房出租做出限制，必须以“成本租金”出租给家庭条件和收入符合规定的住户。依靠非营利房地产企业，解决住房紧缺困难。所谓非营利企业，包括公私合营的公司、工会系统组织、住房合作社和各种住房协会等。这些企业或组织申请政府的低息或无息贷款，并可享受免税待遇，因此能以低于市场的价格出租所建住房。总之，中低收入人群的住房问题都是由政府来解决的。我国的房屋自有率已经达到了75%以上，这在世界上也是少有的高自有率。商品房是高收入者的生活用品，是按市场规律运行的。中低收入者的住房应该纳入住房保障体系中。对于市场运行的商品房，政府应该通过各种方式加大税收力度，通过转移支付方式扶持中低收入者的租购房，特别是扶持低收入者。
(四)倡导住房的公平政策
住宅和教育一样被认为是“美好”的物品，它有利于社会稳定、进步和发展。发达国家和地区非常重视低收入家庭的住房问题，建立了较为完善的住房保障政策，政府部门通过住宅补贴、提供廉租房、金融支持、税收优惠等措施解决他们的住房问题。美国住房政策中的一项重要内容，其核心就是帮助低收入者解决住房问题。一是鼓励建造低收入者“住得起的住房”；二是通过控租与补贴、担保贷款等形式帮助低收入家庭拥有自己的住房。新加坡政府认为，住房是居民的福利，在分配上必须体现社会公正性。政府十分明确自身在解决住房问题上的责任，在住房运作过程中，设计出高收入者的住房福利少、低收入者的福利多的分配方案，体现国家富裕了，居民也能分享利益的理念。
(五)配套的住房法律保障
解决中低收入家庭的住房问题，是国家住房政策的重要组成部分，其中住房保障法律在住房保障机制中发挥着重要的作用。发达国家基本上都已形成了比较完善的住房保障法律，这些国家以法律为依据成立专门的机构实施法律规定的各项保证措施，同时引导和规范其它经济主体的行为，鼓励其服务于住房保障的整体目标，从而保证住房政策落到实处。美国重视住房立法，使住房保障政策措施有法可依，进而保证政策的权威性和有效性。如《合众国住房法》就规定了要为低收入家庭修建公共住房制定长远计划；《国民住宅法》要求建立住房管理署，设立联邦存款和贷款保险公司，由政府提供低利息贷款，鼓励私人投资于低收入家庭公寓住宅；《开放住房法案》以帮助穷人成为房主，规定在10年内为低收入家庭提供6叩万套政府补助住房，并禁止在购买和租用房屋时的种族歧视，被认为是“20世纪第一个公平住房法令”。美国注重法制建设的与时俱进，注意根据不同时期的住房保障要求对原有法律条文进行修订或推出新的相关法律，目前在住房保障立法方面形成了比较完善的体系，涵盖了公共住房补贴、房租补贴、消除贫民窟等诸多方面。新加坡于20世纪60年代实施了《新加坡建屋与发展法令》，明确了政府发展住房的方针、目标，同时政府还颁布了《建屋局法》和《特别物产法》等，从而逐步完善了住房法律体系。
三、发达国家住房保障经验对我国的启示
从发达国家住房保障体制的演进和实施效果来看，尽管各国住房保障体制各有利弊，其中一些有益经验无疑对于我国建立和完善住房保障体系具有重要的借鉴意义。
(一)保持住宅建设持续健康发展，必须坚持住房保障总目标与分阶段实施相结合
根据发达国家的经验，住房政策和住房制度都经历一个从住房短缺、住房改善、富裕型住房等阶段。每个住房阶段住房政策所实施的重点是不同的。借鉴发达国家的经验，我国必须从实际出发，量力而行，根据社会进步、经济发展的需要和趋势，制，定和完善住房保障政策。从现实来讲，我国住房制度改革总的目标是适应社会主义市场经济的要求，建立新的城镇住房保障制度，加快住宅建设，促进经济增长，提高居民的居住水平和居住质量。目前，我国的城镇居民居住情况是已经告别了短缺时期，正进入全面建设住房小康阶段。因此，要建立一套以反映全面居住水平的指标体系和发展目标，为实现住房生存型向住房发展型的转变提供导向。
(二)强化政府宏观调控作用，完善保障性住房供应体系
政府应承担起为低收入者提供住房保障的责任，通过政府的调控来弥补市场失灵。发达国家的经验证明，在住房短缺时期政府于预较多，随着住房问题的逐步解决，政府的干预相对减少。目前，政府对住房问题干预的手段主要是制定住房建设计划、调控住宅市场需求，对低收入者提供住房保障等。参照国外的经验，我国住房保障体系的建立和完善应着重从以下几个方面入手，一是严格认定住房保障对象；二是根据城镇居民家庭收入状况，在住宅建设中，安排一定比例的社会保障性住宅；三是向低收入家庭发放差额住房补贴等。目前，我国高房价和低收入的矛盾相当突出，这极大地遏制了个人住房消费市场的形成。因此，要理顺房价构成，控制房价不合理的上涨，提供合适价位的住宅。
(三)建立符合国情的住房保障机制，推行住房产权多元化
国外的住房保障制度，保障面宽窄不一，但从总体讲是向低收入家庭倾斜。目前，我国的国情是人口多，经济发展水下低，住房保障面控制的范围较小。为了保障城镇最低收入家庭的基本住房需要，我国已经制定了《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》，明确规定了地方政府应当在国家统一政策下，根据各地经济社会发展的实际情况，建立城镇最低收入家庭廉租住房制度。随着经济的发展，逐步加大政府住房保障的力度和保障面。从发达国家情况看，虽然提倡住房私有化、住房私有率有了很大提高，但一般水平在60%--70%，欧盟国家住房平均自有率仅为56%。就我国目前的情况分析，在住房政策过分强调私人住房，而忽视租赁住房。因此，应坚持住房产权多元化，实行租售并举的策略。
(四)完善住房金融政策，形成多元住房开发建设融资渠道
住房市场的发展离不开住房金融的支持。发达国家经过几十年的发展，已经形成了较为完善的政策性和商业性住房体系，发育成熟的住房金融市场能够满足不同层次住房消费的需要。我国的住房金融起步较晚，随着市场经济的确立，住房金融市场发展逐渐加快，初步形成了政策性和商业性并存的住房金融格局，住房抵押贷款有了较大进展，住房消费贷款大幅度增长。但同发达国家相比，尚有较大距离。从我国住房消费市场的需求看，仍有许多不完善的地方，抵押贷款的品种比较单一，贷款的保险、担保问题亟待解决。这需要进一步完善金融政策，扩大融资渠道，为多元开发住房建设给予金融支持。
(五)区分保障水平的层次性，注重合宜保障手段
解决低收入居民的住房问题，关键是要与本国的国情、低收入居民的需要等因素很好地结合起来。由于保障对象的住房支付能力是千差万别的，因此住房保障的水平要区分层次性，以体现其公平。保障水平的层次性使不同收入水平的居民享受不同程度的保障，是一种经济、合理的保障制度，同时也有利于节约财政支出，减轻政府住房保障负担或保障成本，从而使更多的居民按照其所应享受的待遇，享受到政府相应程度的保障。为保证这种层次性的实现，就必须建立严格的收入划分标准和资格审查制度，规定不同收入标准所能享受到的保障待遇。我国作为一个发展中国家，特别是人力、物力、财力制约的条件下，不可能在短期内大范围地解决居民的住房问题。因此，必须坚持有步骤、分层次地解决中、低收入家庭的住房问题。
参考文献：
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关键词：住房保障；福利体制理论；福利国家
一、 引言
福利体制理论（Welfare Regime Theory）的出现是与欧洲福利国家出现“福利危机”密切相关。丹麦学者艾斯平-安德森（Esping-Andersen，1999）的福利体制研究克服了之前的缺点，分别用了去商品化程度、公民社会权利、社会分层化等特点将福利国家聚类为三类，分别是以盎格鲁-撒克逊国家为代表的自由主义的福利模式，以欧洲大陆为代表的保守主义福利模式以及以斯堪的纳维亚国家为代表的社会民主主义的福利模式。福利体制理论为学者们研究福利模式的划分提供了基本的分析模板。
从艾斯平・安德森的福利体制理论应用看，大多数学者关注的领域集中在养老、医疗、就业等社会保障领域。通过国内外文献综述我们发现，运用福利体制理论对住房保障政策进行分析研究的文献极少，而住房保障作为社会保障的一个重要内容，游离于福利体制理论框架之外，不利于这个理论的深化和发展。本文尝试运用艾斯平-安德森的福利体制理论对欧盟典型国家住房保障政策进行比较研究。这样做的优点为：一是福利体制理论对福利体制类型进行了划分，便于进行不同类型国家的比较研究，目前已经广泛运用于其他福利政策，如养老金、医疗保险政策的国际比较，完全可以延伸到住房保障政策领域。二是运用福利体制理论便于清晰地分析出不同类型国家在住房保障政策中，政府与市场的责任边界在何方以及出现差异的原因；三是运用同一分析框架可以使国际比较建立在相同的概念和评判标准中，便于客观判断。
二、 文献回顾
国内外不少学者站在欧洲福利国家角度分析了英国、荷兰、法国以及德国等国家的住房保障政策。马尔帕斯（Malpass，2004）详细讲述了二战后不同阶段中英国保障性住房政策的发展变化，探讨了住房私有化改革对英国福利国家的影响。国内学者陈燕（2003）、陈杰（2011）、王兆宇（2012）等对英国住房政策进行了概括性的回顾与分析，提出政府既不能承担太重的建设负担也不能一味放开住房市场，需要综合考虑各种长期因素。薛德升等（2012）对德国住房保障体系进行了详细的介绍并认为在西方国家中德国的住房保障体系堪称典范。沃尔克（Volker Busch-Geertsema，2004）讨论了德国政府在社会发展的不同时期在社会福利与住房保障政策中所扮演的角色差异。约翰・艾克豪夫（2012）分析了前东德与前西德在住房政策上的不同，着重介绍德国在社会福利保障住房建设中的经验教训。除此之外，胡戈・普里莫斯（Hugo Priemus，1999）、克莱尔（Claire Lévy-Vroelant，2014）梳理法国社会住房的发展历程。景娟等（2010）回顾了“福利国家”的典型代表荷兰住房保障体系的发展过程，分析荷兰公共住房发展多个历史阶段的政策特征，提出了有益的政策建议。这些文献深度大多停留在经验介绍和描述层面，缺乏运用福利多元主义和去商品化的理念进行深入分析。
在欧盟典型国家住房保障政策的比较研究方面，早在20世纪80年代～90年代社会学家哈罗尔（M.Harloe）就对欧洲范围内荷兰、英国、德国等国家的廉租住房体制进行过比较研究；吉姆・凯梅尼（Jim Kemeny，1992）对住房研究与社会学的结合最为杰出；彼得・马尔帕斯（Peter Malpass，2005）详细而全面地论述了欧洲不同福利国家的住房体系和住房政策。余南平（2009）以欧洲福利国家社会政策族群之一的欧洲住房政策为视角，结合欧洲国别差异化的住房市场历史和现状进行全面系统的宏观、中观和微观研究。潘晓娟、吕洪业（2014）选取了英国、法国、德国、芬兰、瑞典等欧盟典型国家，从发展历程、法律政策体系、运作机制、政府作用等方面，分别对其住房保障制度展开了系统全面的研究，并从这些国家的经验和成熟做法中提炼了若干启示。这些文献大多数只是对住房保障政策进行了一般性的介绍并提出经验借鉴，很少运用福利体制理论进行比较研究。
三、 欧洲典型国家住房保障政策的比较
依据福利体制理论的划分，我们选取自由主义模式代表国家英国，保守主义模式代表国家德国，社会民主主义模式代表国家瑞典，从福利体制理论的视角进行比较分析，探求这三种福利模式下的国家的住房保障政策是否也具有三种福利模式的显著特征。
1. 英国的住房保障政策演变。英国的住房保障政策始于20世纪初期颁布的《住房和规划法》。这项法案的施行标志了英国政府正式直接干预住房市场。二战前，英国政府对租房市场补贴，同时新建大量公房，形成一批非营利性的住房协会。战后，由于大量的住房受损，政府推行了社会公房项目（Social Housing Program）的住房改革政策。公共住房建设飞速发展。到1951年，新建住房中的80%是由地方政府建造的。由于政府实施了住房补贴法案，充分调动各方面资源新建公共住房。20世纪70年代，公共住房数量占住房总量的1/3。从这个阶段看，英国住房保障政策体现了“去商品化”的过程。1980年代，撒切尔夫人领导的政府大规模推行“公房私有化”政策。该政策鼓励公共住房的租户以优惠的价格购买其住房的权利，并从金融政策上予以支持。英国的公共住房比例开始显著下降。公共住房通过获得住房模式（Right to Acquire scheme）、购买住房模式（Right to Buy scheme）、社会公房购买模式（Social HomeBuy scheme）等方式转化为私有住房。受这个政策影响，社会公共住房率从1980年的30%左右，下降到2003年的20%左右。从中明显体现了住房保障政策的“再商品化”过程。21世纪初，英国政府逐步加大了对住房协会的建房补贴，通过金融税收政策调节房地产市场，加强与房地产开发商的合作，鼓励其建设社会公房，向低收入者提供可负担房租计划，加强了中低收入人群住房保障，体现出“去商品化”略有回归的过程。
2. 德国的住房保障政策演变。德国的住房保障体系历经长时间发展演变形成。1847年，住房合作社的出现标志德国住房保障制度开始。住房合作社制度将国家、集体、个人三方面统一起来，通过集资合力，共同解决住房问题。二战后，德国城市损毁严重，政府在缺乏资金的情况下，调动社会各方面力量推行公共福利性住房制度。政府提供低价土地、低息贷款、税收优惠等措施，由个人、非营利住房公司、社会团体建造住房，向有困难居民出租。此项制度成功地解决了战后住房短缺的问题。在20世纪70年代后，它的重要性在逐步降低。特别是到2005年，德国已经累计建造了近1 000万套公共福利房，住房短缺问题得到根本解决。近些年，政府对公共福利性住房的投入也在逐步降低。政府推行的房租补贴和租赁管制政策也是住房保障政策的重要部分。房租补贴是对低收入居民住房保障的主要方式。凡是收入不足承担适当住房者，由政府根据家庭人口、收入及房租的支出情况，补贴其中的差额。租赁管制是政府对租房的租金进行管制或指导的一项制度。为防止租房价格过快上升，各地方政府按照房屋的区位、结构、质量，提出相应指导租金参考标准，并通过《租房法》对租赁合同的签订、期限、解除及出租人和承租人权利义务进行规定，侧重保护承租人的权利。20世纪末以来，伴随人口增长的下降，政府逐步加大运用金融财税杠杆来提升住房的质量，鼓励居民新建或购买住房，支持旧房改造。德国住房储蓄制度是德国住房保障政策中非常有自我特点的措施。它是为实现购建房筹资而形成的互助合作融资体系。德国的住房融资40%来自于住房储蓄机构，全国1/3的住房建造是通过住房储蓄融资实现。
经过160多年的发展，德国的住房保障市场形成了福利性公共住房、住房补贴、住房储蓄、购建房税收优惠等多层次的住房保障体系。其发展过程中鲜明的体现了保守主义模式下的福利政策特点，政府与社会的力量强于市场。保障性措施的实施，既满足国民住房需求，又延缓了住房价格上涨，在解决住房问题方面发挥重大作用。德国住房保障政策相比自由主义模式下的国家，公民社会权利有更多的扩张，去商品化程度也高的多。
3. 瑞典的住房保障政策演变。20世纪初，工业化伴随城市化的进程中，瑞典出现住房紧缺问题。政府通过了立法限制租金、贷款补贴、住房救济金以及非营利市政住房公司建设公共住房来增加供给，缓解住房需求压力。二战后，瑞典政府提出“为所有人提供优质住房”的口号，积极介入住房市场，大量建设住房。1955年，提出了“百万工程计划”（Million Dwelling Program），建设100万套公共住房。1968年，政府实施租金价格谈判体系，由租户、房东、租户协会通过集体协商确定租金价格，通过《租房法》保护租户权利，规范了租赁期限、合同终止条件、转租限制、租户装修权等有关权利和义务。20世纪70年代后，随着住房数量的增长，政府完全提供公共住房的弊端也凸显。20世纪90年代以来，由于经济衰退，瑞典政府无法在公共住房方面提供大量的资金支持。在20世纪90年代，政府新建住房达到顶峰。1991年，以保守党为主的新政府推行新的住房保障政策。一是减少对公共住房的财政支持；二是废除国家住房贷款政策，减少利息补贴；三是推动住房建设融资市场化；四是减少对市政住房公司的政策优惠。市政住房公司不再为每一个人提供住房保障。市政住房公司开始向私营公司转型。
从瑞典住房保障政策的发展看，明显表现为去商品化到再商品化的趋势。住房保障政策的去商品化程度也是三种福利模式下最高类型国家的代表。
4. 三国住房保障政策的比较分析。
（1）政府、市场、社会在住房保障政策中角色比较。从英国、德国、瑞典三国的住房保障政策的分析看，我们不难看到作为欧洲福利国家的典型代表，每个国家的政策既有许多共同特点，但又保留了本国传统福利政策的特性。在自由主义模式下，市场机制在获取住房的社会权利中得到强化，政府只保留基础的、普救主义的住房保障，市场起主导作用。政府保留最低限度的住房供给，对私人部门给予一定的补贴式的转移支付。住房保障政策体现出二元化的格局。这一点从英国的住房保障政策上得到体现。在社会民主主义模式下，瑞典政府在社会权利扩张中起主导作用，对全体国民施行普遍、公平的住房保障政策，社会作用次之，市场作用最弱。在保守主义模式中，德国崇尚的是合作主义，政府与社会共同起主导作用，维护既有的社会分层，对不同层次阶层，有差异化的住房保障措施。从保障性住房市场的供给角度看，这三种模式也有明显的不同。在住房的设计规划、开发建造、消费分配三个阶段上看，自由主义模式强调市场的作用为主，政府的保障性体现在开发规划和消费分配两个阶段；保守主义模式在开发规划阶段政府主导，建设建造上市场发挥作用，消费分配上政府干涉管制；社会民主主义模式开发规划、建设建造、消费分配三个阶段中，政府主导作用，社会次之，市场作用式微。
（2）基于去商品化角度的住房保障政策比较。依照艾斯平・安德森关于去商品化的表述，欧洲福利国家住房领域的去商品化可以理解为“个人住房福利相对地独立于其收入之外，又不受其购买力影响的保障程度”。从去商品化的角度看这三个欧洲典型福利国家的住房保障政策变化过程，我们发现大致都呈现出“去商品化”到“再商品化”的发展趋势。各国经济发展的模式不同，社会传统文化不同，导致了三个国家的住房保障政策随着政府保障能力、住房发展阶段、居民住房需求的变化而逐步调整住房保障政策。因此，三个国家的住房保障去商品化程度也存在明显不同。具体来讲，可以从三个维度来衡量比较：
①住房保障政策的覆盖程度。住房保障政策的覆盖程度说明了有多居民能够从住房保障政策中受益。具体还可从保障性住房覆盖率和住房补贴的覆盖率两个指标去衡量。住房保障政策的覆盖程度是衡量住房保障去商品化能力高低的首要也是直接的指标。政府或社会提供的保障性住房数量越多，占社会总住房数量比率越大，发放的住房补贴数量越多，说明住房保障的去商品化程度越高，居民对依靠市场解决住房需求的程度越低。
②获得住房保障的资格条件。获得住房保障的资格条件的难易程度也能说明住房保障去商品化程度的高低。政府对享有住房保障资格的人群设定的门槛越高，则有更多的人群需要从市场去解决住房需求，住房保障的去商品化程度显然就更低。反之，结论相反。
③住房保障的支出水平。政府对居民住房保障的支出包含了直接建设公共住房的投资、居民租房的补贴，居民购房的税收减免、贷款贴息等支出。从住房保障支出的总量以及住房保障的支出与该国的GDP比重两个指标，能够反映了一个国家住房保障体系的总体水平。
根据这三个维度，可以得出社会民主主义福利模式代表国家――瑞典，其住房保障的去商品化程度是最高的，保守主义福利模式代表国家――德国次之，而自由主义福利模式的代表国家――英国在三个国家中的去商品化程度最低。
四、 欧洲典型国家住房保障政策的启示
通过上文中运用福利体制理论框架，从福利多元主义对欧洲典型福利国家英国、德国、瑞典的住房保障政策进行比较分析，我们探讨了基于去商品化的视角下，对三个国家住房保障政策的比较三个维度和指标，能够清晰地看到政府、社会、市场三者在不同国家中所起的不同作用，而从三个欧洲国家的住房保障政策的比较分析中，也给我国建立住房保障制度给予有益的启示。
一是完善住房保障体系中多元化的住房保障供应体系。政府、社会、市场在住房保障体系中各自发挥其优势作用。仅依靠政府提供住房保障，导致保障性住房供给受限，社会组织在住房保障中的作用缺失。二是完善住房金融服务政策。从德国住房金融储蓄制度在社会保障性住房建设过程中的作用，对我们的住房公积金制度的改革有很大的借鉴意义。三是健全住房保障法律体系。完善的法律保障体系，能够规范购房市场与租房市场的行为。从立法上规范享有住房保障的人群、门槛、资金资助、公共性住房分配、租金管理等，都有助于住房保障制度去商品化程度的提高。四是构建完整的住房保障信息系统。准确及时地掌握需要住房保障的人群的真实需求量，掌握保障性住房的供给数量，租赁市场的供求关系等信息，这有助于动态规划住房保障的合理规模。
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（南京工业大学，南京 211816）
（Nanjing Tech University，Nanjing 211816，China）
摘要： 在研究住房保障政策绩效评价内涵的基础上，从3E的角度设计评价指标，构建了基于熵值赋权和综合指数评价法的综合评价模型。选取南京、无锡和扬州三个城市进行实证分析，得出政策评价结论并提出对策建议。
Abstract： On the basis of the connotation of the performance evaluation about public housing policy， this paper designs evaluation index from the perspective of 3E， and builds a comprehensive evaluation model based on entropy method. With the empirical analysis of Nanjing， Wuxi and Yangzhou， this paper gets the policy evaluation conclusions and propose recommendations of public housing policy.
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关键词 ： 住房保障；政策绩效；评价
Key words： public housing；policy performance；evaluate
中图分类号：F293.3 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2015）18-0031-03
作者简介：吴翔华（1972-），男，江苏南京人，副教授、硕士生导师，研究方向为住房保障、房地产经济学；权艳（1989-），女，江苏徐州人，硕士研究生，研究方向为住房保障。
0 引言
住房货币化改革以来，住房泡沫和市场失灵程度愈发严重，越来越多的城镇低收入家庭无力支付商品性住房，住房问题日益突出。住房保障政策作为保障中低收入阶层居住权利的一项社会保障政策不断发展完善，各地积极参与住房保障建设目标任务的实施，投入大量的资金和人力。然而，住房保障的预期目标却并没有很好地实现，很多城市住房市场仍然存在很严重的市场失灵，住房市场整体价格飙升，普通居民依然无力负担商品住房。一方面是住房保障建设大张旗鼓的推进，另一方面却是分配、退出等并不完善的政策体制和依然严峻的住房问题。因此，有必要对地方政府住房保障政策进行客观有效的绩效评价，从而实现政策的不断调整与反馈，不断完善政策体系，实现住房保障目标，体现政策价值[1]。
住房保障政策绩效评价就是评价主体依据一定的评价标准和程序，对住房保障政策制定、政策过程和政策结果做出评价，目的在于取得相关的信息，作为政策调整、改进的依据。本文试图建立评价指标体系，探索适宜的绩效评价方法，为住房保障政策的评价和调整提供一定的理论依据。
1 住房保障政策绩效评价维度及指标体系的构建
在借鉴政府绩效评价的3E原则以及住房保障政策目标的基础上，构建包括公平性、效率性和效果性三个维度的政策绩效评价指标体系。
1.1 公平性
公平性是指公众是否得到平等的公共服务，可测度住房保障政策是否为中低收入者提供安居的机会[2]。主要指无力负担商品房的人群均有同等的机会获得保障性住房，即被纳入住房保障范围。
可用覆盖度指标衡量，即住房保障政策涵盖的保障对象对应保人群的覆盖程度如何，即当地住房保障政策中规定的居民收入准入标准与理论值之间的比值。理论值的确定运用住房可支付能力的计算公式推算得出。由于租售情况的可支付能力计算方法不同，因此，把覆盖度指标分为配租型覆盖度和配售型覆盖度两个具体指标。
1.2 效率性
在政策评价领域，效率性主要指政策执行效率，由于住房保障的根本目标是弥补市场失灵，因而效率性指标可以由市场失灵的弥补效率来衡量。可测度政策调整是否具有效率。市场失灵主要表现为商品房覆盖面与保障房覆盖面不能有效搭接，两者之间有夹心层的存在，因此，本文把市场失灵程度的大小界定为夹心层的人数。市场失灵修正度则指，当年度市场失灵程度较上一年的变化情况，即夹心层人数较上年一年的变化情况。包括配租型市场失灵修正度和配售型市场失修正度两个具体指标。
1.3 效果性
是指政策目标的实现程度或产生的社会影响。可测度住房保障政策在多大程度上实现了预期目标。住房保障政策可以调节收入分配、调节住房市场。因而，效果性指标可以用市场的变化情况以及居民收入差距的变动情况来衡量，具体来说包括房价收入比变化率、房价增长率与GDP增长率之比、基尼系数变化率三个指标。（表1）
2 住房保障政策绩效评价的实证研究
本文选择南京、无锡、扬州三个城市对住房保障政策绩效进行实证分析。从三个城市住房保障政策的综合绩效评价值、各分项绩效评价值和单项绩效评价值的分析比较，得出政策实施的结论与建议。
2.1 评价指标原始值
实证分析的数据来源于：2013年各地统计公报、南京市住建委、无锡市住房保障和房产管理局、扬州市住房保障网站公布的信息。（表2）
2.2 权重计算
根据评价指标体系的特点，采取熵值赋权法确定评价指标权重。熵权法根据各指标的变异程度，利用信息熵计算出各指标的熵权，再通过熵权对各指标的权重进行修正，从而得到较为客观的指标权重[3]。（表3）
2.3 评价值的计算
本文采用综合指数法对住房保障政策绩效进行综合评价。综合指数评估法是根据指数分析的基本原理，在确定各指标权数后加权算指数公式，是对评价对象进行综合评价分析的一种方法。计算公式如下：
其中：A为指标的评价指数；
λi为各指标相对于总体目标的权重；
Rj为单项指标评价的标准值。
采用综合指数评价法，可以计算出单项指标评价值和综合指数评价值，见表4、表5。
3 住房保障政策绩效评价结论与对策
3.1 综合绩效评价结论
三个城市的综合绩效指数中的三个分项绩效指数的贡献率各不相同。其中无锡市的综合绩效指数最高，所以分项绩效指数也较为明显，公平性绩效指数和效果性绩效指数齐头并驱，效率性绩效指数最高；扬州市的效果性绩效指数贡献值较高、公平性绩效指数次之，但是效率性绩效指数明显较低；南京市由于其综合绩效指数最低，所以分项绩效指数相对较低，但是其中较为突出的是效率性绩效指数，而公平性绩效指数比较低。（图1）
3.2 单项绩效评价结论
单位绩效评价是通过比较三个城市各个指标的评价值，来全面认识各个指标对地方政府住房保障绩效作用的差异性，三个城市地方政府住房保障各单位指标绩效评价指数占比如图2所示。
3.3 公平性绩效评价指标的分析与对策
就三个城市的比较来看，扬州市最高、无锡次之、南京最低。无锡市配租配售保障房覆盖度均超过1，即实际配租配售线均超过了合理配租配售线，虽然无锡覆盖度指数最高，但也存在浪费资源的现象、增加了地方政府的财政负担，故无锡市应下调配租配售线；扬州市配租覆盖度较高，很接近于合理值1，但是配售覆盖度略低，故扬州市应扩大配售型保障房的覆盖对象，把更多买不起房的人纳入到住房保障政策对象体系中；南京覆盖度指数低主要是由于配售型保障房的覆盖度太低造成的，根据实证分析的测算，南京市2013年合理配售线为4823，而实际配售线为1513，存在很大的保障缺口。
3.4 效率性绩效评价指标的分析与对策
效率性绩效指数差异最为明显，其中无锡市最高、南京次之、扬州最低。无锡市住房市场比较健康，2012年、2013年的住房保障政策均把所有无法支付商品住房的人群全部纳入保障范围，故无锡住房市场和保障房完美衔接，不存在夹心层，因而市场失灵的修正度最高。扬州和南京住房市场和保障房政策对象之间均存在夹心层，2013年的住房保障政策中，南京对市场失灵人群的弥补程度大于扬州市的政策，故扬州市的市场失灵修正度最低，即效率性指数最低。
3.5 效果性绩效评价指标的分析与对策
从图1中，可以看出扬州市最高、南京市略大于无锡市。在公平性与效率性绩效并不是特别明显的情况下，扬州市的效果性绩效远远高于其他两个城市。说明住房保障政策效果并不是与公平性绩效、效率性绩效特别相关，这表明政策效果具有一定的滞后性。为了提高住房保障政策的效果性，应该从保障对象入手，合理设计户型、面积、安排建设地段，有针对性的开发建设，提高政策效果。
4 结语
为解决住房难题、实现住有所居的目标，我国各地都在积极发展建设住房保障，然而政策目标却并未很好地实现，因而对住房保障政策绩效评价的研究很有必要。本文从3E的角度设置评价指标体系，基于熵值赋权的综合评价模型计算城市住房保障政策绩效评价值，通过不同城市评价值的对比分析，发现政策绩效存在的问题和改进方向，为地方政府住房保障政策绩效评价提供理论依据。
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参考文献：
[1]吴翔华，张静，权艳.公共租赁住房政策绩效评价研究[J].建筑经济，2014（5）：81-84.
Abstract： On the basis of the connotation of the performance evaluation about public housing policy， this paper designs evaluation index from the perspective of 3E， and builds a comprehensive evaluation model based on entropy method. With the empirical analysis of Nanjing， Wuxi and Yangzhou， this paper gets the policy evaluation conclusions and propose recommendations of public housing policy.
关键词： 住房保障；政策绩效；评价
Key words： public housing；policy performance；evaluate
中图分类号：F293.3 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2015）18-0031-03
0 引言
住房货币化改革以来，住房泡沫和市场失灵程度愈发严重，越来越多的城镇低收入家庭无力支付商品性住房，住房问题日益突出。住房保障政策作为保障中低收入阶层居住权利的一项社会保障政策不断发展完善，各地积极参与住房保障建设目标任务的实施，投入大量的资金和人力。然而，住房保障的预期目标却并没有很好地实现，很多城市住房市场仍然存在很严重的市场失灵，住房市场整体价格飙升，普通居民依然无力负担商品住房。一方面是住房保障建设大张旗鼓的推进，另一方面却是分配、退出等并不完善的政策体制和依然严峻的住房问题。因此，有必要对地方政府住房保障政策进行客观有效的绩效评价，从而实现政策的不断调整与反馈，不断完善政策体系，实现住房保障目标，体现政策价值[1]。
住房保障政策绩效评价就是评价主体依据一定的评价标准和程序，对住房保障政策制定、政策过程和政策结果做出评价，目的在于取得相关的信息，作为政策调整、改进的依据。本文试图建立评价指标体系，探索适宜的绩效评价方法，为住房保障政策的评价和调整提供一定的理论依据。
1 住房保障政策绩效评价维度及指标体系的构建
在借鉴政府绩效评价的3E原则以及住房保障政策目标的基础上，构建包括公平性、效率性和效果性三个维度的政策绩效评价指标体系。
1.1 公平性
公平性是指公众是否得到平等的公共服务，可测度住房保障政策是否为中低收入者提供安居的机会[2]。主要指无力负担商品房的人群均有同等的机会获得保障性住房，即被纳入住房保障范围。
可用覆盖度指标衡量，即住房保障政策涵盖的保障对象对应保人群的覆盖程度如何，即当地住房保障政策中规定的居民收入准入标准与理论值之间的比值。理论值的确定运用住房可支付能力的计算公式推算得出。由于租售情况的可支付能力计算方法不同，因此，把覆盖度指标分为配租型覆盖度和配售型覆盖度两个具体指标。
1.2 效率性
在政策评价领域，效率性主要指政策执行效率，由于住房保障的根本目标是弥补市场失灵，因而效率性指标可以由市场失灵的弥补效率来衡量。可测度政策调整是否具有效率。市场失灵主要表现为商品房覆盖面与保障房覆盖面不能有效搭接，两者之间有夹心层的存在，因此，本文把市场失灵程度的大小界定为夹心层的人数。市场失灵修正度则指，当年度市场失灵程度较上一年的变化情况，即夹心层人数较上年一年的变化情况。包括配租型市场失灵修正度和配售型市场失修正度两个具体指标。
1.3 效果性
是指政策目标的实现程度或产生的社会影响。可测度住房保障政策在多大程度上实现了预期目标。住房保障政策可以调节收入分配、调节住房市场。因而，效果性指标可以用市场的变化情况以及居民收入差距的变动情况来衡量，具体来说包括房价收入比变化率、房价增长率与GDP增长率之比、基尼系数变化率三个指标。（表1）
2 住房保障政策绩效评价的实证研究
本文选择南京、无锡、扬州三个城市对住房保障政策绩效进行实证分析。从三个城市住房保障政策的综合绩效评价值、各分项绩效评价值和单项绩效评价值的分析比较，得出政策实施的结论与建议。
2.1 评价指标原始值
实证分析的数据来源于：2013年各地统计公报、南京市住建委、无锡市住房保障和房产管理局、扬州市住房保障网站公布的信息。（表2）
2.2 权重计算
根据评价指标体系的特点，采取熵值赋权法确定评价指标权重。熵权法根据各指标的变异程度，利用信息熵计算出各指标的熵权，再通过熵权对各指标的权重进行修正，从而得到较为客观的指标权重[3]。（表3）
2.3 评价值的计算
本文采用综合指数法对住房保障政策绩效进行综合评价。综合指数评估法是根据指数分析的基本原理，在确定各指标权数后加权算指数公式，是对评价对象进行综合评价分析的一种方法。计算公式如下：
A=■？姿i×Rj（x）
其中：A为指标的评价指数；
？姿i为各指标相对于总体目标的权重；
Rj为单项指标评价的标准值。
采用综合指数评价法，可以计算出单项指标评价值和综合指数评价值，见表4、表5。
3 住房保障政策绩效评价结论与对策
3.1 综合绩效评价结论
三个城市的综合绩效指数中的三个分项绩效指数的贡献率各不相同。其中无锡市的综合绩效指数最高，所以分项绩效指数也较为明显，公平性绩效指数和效果性绩效指数齐头并驱，效率性绩效指数最高；扬州市的效果性绩效指数贡献值较高、公平性绩效指数次之，但是效率性绩效指数明显较低；南京市由于其综合绩效指数最低，所以分项绩效指数相对较低，但是其中较为突出的是效率性绩效指数，而公平性绩效指数比较低。（图1）
3.2 单项绩效评价结论
单位绩效评价是通过比较三个城市各个指标的评价值，来全面认识各个指标对地方政府住房保障绩效作用的差异性，三个城市地方政府住房保障各单位指标绩效评价指数占比如图2所示。
3.3 公平性绩效评价指标的分析与对策
就三个城市的比较来看，扬州市最高、无锡次之、南京最低。无锡市配租配售保障房覆盖度均超过1，即实际配租配售线均超过了合理配租配售线，虽然无锡覆盖度指数最高，但也存在浪费资源的现象、增加了地方政府的财政负担，故无锡市应下调配租配售线；扬州市配租覆盖度较高，很接近于合理值1，但是配售覆盖度略低，故扬州市应扩大配售型保障房的覆盖对象，把更多买不起房的人纳入到住房保障政策对象体系中；南京覆盖度指数低主要是由于配售型保障房的覆盖度太低造成的，根据实证分析的测算，南京市2013年合理配售线为4823，而实际配售线为1513，存在很大的保障缺口。
3.4 效率性绩效评价指标的分析与对策
效率性绩效指数差异最为明显，其中无锡市最高、南京次之、扬州最低。无锡市住房市场比较健康，2012年、2013年的住房保障政策均把所有无法支付商品住房的人群全部纳入保障范围，故无锡住房市场和保障房完美衔接，不存在夹心层，因而市场失灵的修正度最高。扬州和南京住房市场和保障房政策对象之间均存在夹心层，2013年的住房保障政策中，南京对市场失灵人群的弥补程度大于扬州市的政策，故扬州市的市场失灵修正度最低，即效率性指数最低。
3.5 效果性绩效评价指标的分析与对策
从图1中，可以看出扬州市最高、南京市略大于无锡市。在公平性与效率性绩效并不是特别明显的情况下，扬州市的效果性绩效远远高于其他两个城市。说明住房保障政策效果并不是与公平性绩效、效率性绩效特别相关，这表明政策效果具有一定的滞后性。为了提高住房保障政策的效果性，应该从保障对象入手，合理设计户型、面积、安排建设地段，有针对性的开发建设，提高政策效果。
4 结语
为解决住房难题、实现住有所居的目标，我国各地都在积极发展建设住房保障，然而政策目标却并未很好地实现，因而对住房保障政策绩效评价的研究很有必要。本文从3E的角度设置评价指标体系，基于熵值赋权的综合评价模型计算城市住房保障政策绩效评价值，通过不同城市评价值的对比分析，发现政策绩效存在的问题和改进方向，为地方政府住房保障政策绩效评价提供理论依据。
参考文献：
[1]吴翔华，张静，权艳.公共租赁住房政策绩效评价研究[J].建筑经济，2014（5）：81-84.
【关键词】 房地a 住房保障 补贴政策 商品住宅 住房过滤
【中图分类号】F323.89 【文献标识码】A
在房地产市场中，最初由较高收入者居住的住房，随着时间的推移逐渐老化，其所提供的服务越来越不能满足这部分消费者的需求，并且随着新建商品房的增加，这部分房地产的价格会相对甚至绝对地降低。根据梯度消费理论，这部分消费者会放弃原有住宅购买新建高品质住宅，而较低收入消费者则会购买或承租该类房地产并继续使用，我们将这一调整变化的过程称为“住房过滤”。
目前，政府提供的住房保障主要包括经适房、公租房以及棚户区改造，并且以公租房为主。就保障方式来说，保障房政策可以分为货币补贴和实物补贴两种形式。货币补贴即为住房困难家庭补贴一定的货币，以提高其住房承租能力；实物补贴，即政府为住房困难家庭提供住房，向这些家庭收取明显低于市场价格的租金。那么政府的住房保障政策是否会对房地产市场的供需产生影响呢？能否既实现了住房困难家庭的住房保障功能又促进了房地产市场的健康稳定发展？下面我们试图用住房过滤理论对其进行分析。
使用住房过滤理论分析保障房政策对房地产市场的影响时，需满足以下几个假设前提：一是“住房过滤”的产生并不是由于居民收入水平的提高，而是由于随着时间的推移，房地产逐渐老化，所能提供的服务越来越低，逐渐不能满足该收入群体的需要。二是低收入群体迫于预算收入的限制，会购买或承租被高收入群体过滤掉的房地产。三是收入水平不同的家庭，对住宅所能提供的服务质量的要求也不相同。高收入家庭所需求的住宅服务质量最高，中等收入家庭所需求的住宅服务质量中等，低收入家庭所需求的住宅服务质量也最低。四是整个房地产市场可细分为高端市场、中端市场和低端市场，对应的消费群体分别是高收入家庭、中等收入家庭和低收入家庭。五是房地产市场和土地市场是连通的，即供低收入家庭居住的住房随着时间的推移，其所能提供的价值会越来越低，最终被低收入家庭过滤掉，这时将会被开发商重新开发，转变为房地产市场中重要的土地资源。
本文将分别探讨货币补贴政策和实物补贴政策对住宅房地产市场产生的影响，从住房过滤理论角度剖析两类补贴方式对住宅房地产市场产生影响的异同，为政府制定相关政策提供理论支撑。
一、货币补贴政策对房地产市场的影响
对低端住宅房地产市场来说（图1），当政府采用货币补贴方式对住房困难家庭进行补贴时，实际上是提高了被补贴家庭的承租及购买住房能力，从而提高了低端住宅市场的住房承租和购买能力，扩大了该细分市场的需求，使需求曲线右移至D’。从供给方面来看，因房地产开发周期较长，短期内供给很难改变，需求增加供给不变，导致租金由R0上升至R1。从长期来看，租金上升会导致开发商开发更多的房地产产品，同时也会加速中端市场的房地产产品向低端市场的过滤，进而带来供给的增加，所以长期均衡状态下的租金水平是由S长与D’共同决定的，二者相交于R2，说明最终租金会由R1下降到R2，R2最终还是高于R0。租金上升会导致开发商拆旧盖新的成本增加，刺激低端市场上的房屋所有者延长房地产产品的寿命周期，有利于节约社会资源。
对中端住宅市场来说（图2），因低端住宅市场租金水平上升，促使一部分家庭由低端市场转向中端市场，导致中端市场需求增加，需求曲线由D右移至D’。另外，由于低端市场租金上升，导致一部分中端市场的房地产提早过滤到低端市场，长期供给减少，供给曲线S长左移至S长’。在供需双方共同作用下，中端房地产市场的租金由R0上升至R1。
对高端住宅市场来说（图3），因中端市场租金水平上升，促使一部分家庭由中端市场转向高端住宅市场，导致高端市场需求增加，需求曲线由D右移至D’。另外，由于中端市场租金上升，导致一部分高端市场的房地产提早过滤到中端房地产市场，长期供给减少，在供需双方共同作用下，高端房地产市场的租金也由R0上升至R1。
二、实物补贴政策对房地产市场的影响
实物补贴是指政府直接将保障房分配给住房困难家庭，这部分家庭以明显低于市场价格的形式购买或租赁该保障房。由于政府的保障房解决了一部分住房困难家庭的居住需要，所以对于低端房地产市场来说，总需求将减少，如图4所示。需求曲线由D左移至D’，短期内供给不变，租金由R0下降到R1。但从长期来看，租金水平的下降势必会导致供给的减少，长期均衡是由D’和S长共同决定的，二者的交点决定了长期均衡状态的租金水平是R2。可见，低端住宅市场因政府提供了保障房，租金水平在短期内由R0下降到R1，但从长期来看，租金又由R1回升至R2，但R2低于R0。租金的下降会导致以下几个结果：一是延缓中端市场房地产向下过滤，间接带来中端市场房地产供给的增多；二是降低了开发商拆旧盖新的成本，加速了低端市场房地产的退出，造成社会资源的浪费；三是低端市场租金的降低，会刺激一部分中端市场上的家庭转而租赁低端市场的房地产，带来中端市场上需求的减少。
对中端房地产市场来说（图5），因低端住宅市场租金水平的下降带来中端市场上需求减少，同时也会延缓中端市场上的房地产向低端市场过滤的速度，从而带来中端房地产市场的供给增加需求减少，供需双方力量共同作用的结果就是导致租金水平由R0下降到R1。对高端房地产市场（图6）的分析同中端市场，需求和供给的共同作用导致租金水平由R0下降到R1。
三、结论
通过上述分析可得到以下结论第一，保障房建设是一项重大的民生工程，对满足住房困难家庭的居住需要和维护社会稳定发挥重要作用。但保障房建设对商品住宅市场的供给和需求均会产生影响，无论是实物保障还是货币保障形式。第二，实物保障会降低各住宅细分市场的租金或售价，加速住房过滤的速度，进而使更多的房地产产品在其经济寿命结束之前提早结束其生命周期，通过拆旧盖新的方式退出市场，由房地产市场专向土地市场，为开放商开发新的房地产产品提供土地。这造成了社会资源的严重浪费。第三，货币保障形式会提高各商品住宅细分市场的租金和售价水平，从而对各商品住宅市场的价格水平的提高会有些许“推波助澜”的作用，可见货币补贴这种保障方式不仅可以有效解决住房困难家庭的住房保障问题，而且对整个房地产行业的健康稳定发展也具有一定的贡献。除此之外，货币补贴保障方式还会延缓各住宅细分市场住房过滤现象的发生，延长房地产产品的寿命周期，有利于节约社会资源。第四，用住房过滤理论分析保障房供给对商品住宅市场影响，其分析结果纠正了我们对该问题的传统认识。一般来说，我们认为保障房供给只会对住宅市场中的低端细分市场产生影响，而对中高端细分市场几乎没有影响。分析结果并非如此，保障房供给对中高端住宅细分市场同样会产生影响，并且这种影响是通过住房过滤理论产生作用的。
四、建h
1. 政府应转变保障方式，实现以货币补贴为主的保障方式
众所周知，政府每年投入巨额资金建设保障房，此外还要在保障房的使用维护和管理方面投入大量人财物，加大了政府的财政负担和管理难度。相反，如果转变为以货币补贴为主的保障方式，可以减轻政府的财政负担以及政府对保障房的管理工作重担。此外，更为重要的是货币补贴为主的保障方式有利于房地产市场的健康稳定可持续发展。因货币补贴会延缓各细分市场住房过滤发生的速度，同时会适当提高各住宅细分市场的租金和售价水平，对房地产市场的健康稳定可持续发展会起到积极作用。相反，实物补贴这种保障方式会降低各房地产细分市场的租金和售价水平，加速房地产过滤现象的发生，促使低端市场中的房地产过早退出市场，造成社会资源的严重浪费，同时也不利于各房地产细分市场的健康发展。因此，政府应采用以货币补贴为主的方式来解决住房困难家庭的居住需要。
2. 采用货币补贴方式时，政府在制定补贴标准时要秉持动态分析理念
当政府采用货币补贴方式时，保障房政策的实施会刺激整个房地产市场租金水平的提高。因此，为了确保住房困难家庭得到适当的保障幅度，要求政府在制定补贴标准时，要进行动态分析，将保障房政策的实施对整个房地产市场租金水平的影响考虑进来，有利于政府制定更准确的补贴标准以便达到预期的保障效果。否则，如果只作静态分析，可能会造成因保障房政策的实施产生的对住宅市场租金水平的上涨使政府不能达到预期的保障效果。
3. 采用实物分配补贴方式时，政府在制定准入条件时也要秉持动态分析理念
如前所述，实物分配补贴方式同样会对房地产市场的租售价格水平产生影响，会相应降低各细分市场租售价格水平，从而缓解处在保障覆盖范围边缘地带的住房困难家庭的居住需要。所以，当政府以实物补贴方式为主时，较以货币补贴为主的保障方式可适当缩小保障范围，以免因保障房政策的实施产生的对住宅房地产市场租售价格水平的下降使政府超出预期的保障效果。
4. 政府应科学合理确定保障范围和补贴标准，将保障房政策实施对住宅市场租金和售价水平的影响控制在合理范围内
本文已从理论上分析了实物补贴和货币补贴这两种补贴方式均会对各住宅细分市场产生影响。其影响程度将与政府制定的保障范围和补贴标准密切相关，保障范围越大、补贴标准越高，则对各住宅细分市场产生的影响程度就会越大，反之亦然。这就要求政府在制定保障范围和补贴标准时一定要科学合理，既能达到政府的福利保障目的又有利于住宅房地产市场的健康发展。关于这一问题，我们可以采用系统动力学软件构建模型对保障范围和补贴标准进行模拟测算科学确定。
5. 政府应制定相应政策减缓老旧住宅退出房地产市场，以有效利用和节约社会资源
在房地产过热时期，开发商出于逐利目的，政府出于增加财政收入的考虑，老旧小区的住户为了改善居住环境的需要，共同促成了拆旧盖新的加速发展，随之而来的是社会资源的严重浪费和房地产供给的过剩以及空置房的增加。所以，政府应制定相应政策减缓老旧住宅退出房地产市场，以有效利用和节约社会资源。本人认为可以从以下两方面着手，一是制定退出房地产市场的房屋的最低建设年限，低于该年限的普通商品住宅不得退出市场；二是在税费方面增加开发商的拆旧盖新成本，并将此用于保障房补贴。
参考文献：
[1] 董藩等.房地产经济学[M].北京清华大学出版社，2012.
海南是中国最南方的城市，随着国际旅游岛的建成，其房价不断上涨，贫富差距不断增大，使得越来越多的家庭无法满足其基本居住要求。针对“住房难”这一现象，海南省已经出台了一系列的保障性住房政策，尤其在经济适用房与廉租房方面给予了很大的重视。保障性住房是近几年的民生热点，虽然这些制度的提出确实解决了部分居民的住房问题，但在实际操作中仍存在很多问题，因此本文通过收入配比公式的方法对海南省20082013年保障住房的申请标准进行测算，并与实际申请标准进行对比分析，得出海南省廉租房和限价住房现行申请标准过低，导致各类保障房比例失调，同时通过市场视角的提出为保障房的申请标准提供了一个量化的计算方法。
【关键词】
保障性住房；申请标准；收入配比公式
一、选题背景
住房是满足人类基本生活的必需品，而住房问题无论是对于中国还是国外一直是重要的民生问题。保障性住房在其中担当着一个很重要的角色，它是指政府为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房，一般由廉租住房、经济适用住房和政策性租赁住房构成，这种类型的住房有别于完全由市场形成价格的商品房。住房保障工程是一项惠民工程，在一定意义上来说属于广义的公共产品。2008年底，国务院下发了《国务院办公厅关于促进房地产市场健康发展的若干意见》，第一部分就提出要加大保障性住房建设力度。2009年12月31日国务院《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干建议》标志海南国际旅游岛建设正式步入正轨。2010年海南省开始全面推行保障性住房制度，面向本省城镇低保、低收入、中等偏下收入、中等收入住房困难家庭出售或出租、具有保障性质的政策性住房，包括廉租住房、公共租赁住房、经济适用房和限价商品房。保障性住房制度的实施是解决城镇中低收入居民住房困难问题切实有效的行政手段。根据保障性住房制度规定，四种类型的保障房依据居民收入水平分别划定了不同的申请线，收入水平低于标准线的城镇居民可以申请相应类型的保障房。保障性住房申请标准的划定关系到此项制度的科学性、合理性和公平性，关系到中低收入居民家庭的切身利益，因此，在我省现行保障性住房制度下，对申请标准进行量化的计算及分析其合理性具有理论价值和现实意义。
二、文献综述
住房保障制度最早是在西方出现，迄今已有上百年的历史。不管是在保障性住房制度还是有关政策改革方面都有着丰富的经验还有实践成果。相比较之下，我国的住房保障制度还不太成熟，在运行过程中不断地改进、成长。通过对国内外研究成果的各方面分析，可以为研究我国现行制度下的保障性住房政策的相关问题提供丰富的资料。
（一）国外研究综述
在国外，研究者对大都市住房政策研究较早，所著颇丰，大多数学者对住房保障政策的出台背景、主体、体制、模式还有政策影响等方面进行研究。早在17世纪，就有不少学者对土地、房屋同市场及经济关系进行过研究，例如亚当・斯密（Adam Smith）、威廉・配第（William Petty）、大卫・李嘉图（David Ricardo）等人（2003），对地租等土地经济问题进行过研究。麦克唐纳（McDonald）（1999）在《城市经济原理》一书中针对美国所专门出台的社会低收入群体、弱势群体保障性政策进行了介绍和分析。Wong TC（2006）在《公房私有化》对香港公房私有化的相关政策、措施、方法、制度进行了总结和介绍，他还在《守护一国》（2005）中对新加坡几十年来的住房政策和经验进行了总结、介绍和分析。
（二）国内研究综述
在国内，研究主要集中在保障房制度与保障房内涵、制度运行效率、制度完善等方面，在保障房对象界定与划分方面，国内学者赵路兴、浦湛（2003）并未明确划分标准，还是以政策角度提出保障性住房的收入线，且以个人收入作为研究对象。在制度完善方面，吴永宏（2013）、魏丽艳（2014）、程大涛、吕筱萍（2013）等学者有所研究，吴永宏通过借鉴一些发达国家和地区住房保障制度的成功经验，总结出既有理论和经验以及对我国住房保障制度设计的启示，并以南通为例，对住房保障制度的演变过程及其实施情况进行了实证分析，提出像南通这样处于快速城市化阶段的城市，其住房保障制度设计需要考虑的基本问题。在此基础上，指出我国现有住房保障制度中存在着法律法规建设滞后、政府职能不到位、缺乏长期规划、对象难界定、资金来源单一和监督机制不健全等方面的问题。魏丽艳对我国社会保障性住房供给机制的完善及供给方式提出了建议和分析以期提高我国保障性住房供给效率，实现住房保障的政策目标。程大涛等人从我国房地产业实际出发，系统的分析了我国住房制度与保障性住房实践中存在的问题，提出按年征收土地出让金，重构我国住房供应体系的设想。而在对保障性住房的标准研究或是将其进行量化的研究并不是很多，有学者是在家庭收入的基础上利用格点映射的计量经济学方法对标准线进行计算，卢媛、刘黎明（2013）利用收入函数拟合方法对北京保障性住房准入标准线进行统计测度研究。
综上所述，国内外学者对于保障性住房的内涵分析、住房制度的完善、保障房的政策及效果评价、保障性住房制度的运行效率等方面已进行较为全面的研究。对标准线的研究理论研究居多，实证研究较少，并将其进行量化的研究更少。本课题将数量分析方法应用到对保障性住房申请标准线的研究中，从市场角度研究海南省保障性住房的申请标准线测算方法，将政策语言转换为更清晰的数字语言。
三、研究方法和数据说明
有学者在改造传统的房价收入比公式的基础上提出了房价收入配比公式，具体公式为：
P=I×α÷（A×1.33），其中P为商品房价格（元/m2），I为人均可支配收入（元），α为工作年限（年），A为人均住房使用面积（m2），1.33为人均住房建筑面积与人均住房使用面积之比。对α进行不同取值并代入计算，从而求出有能力购买商品房的最低人均可支配收入并以此作为申请保障性住房申请标准线的最高标准。其数据搜集整理如表1所示。
四、实证结果分析
根据上文对收入配比公式的介绍，配比公式为，依据此公式，把当前商品房售价当成既定数值，可以计算出买得起商品房的居民收入，再结合前文中的收入函数拟合方法，收入小于水平的居民是无法在商品房市场获得住房，需要政府为其提供住房保障，这个收入水平就应该作为保障房制度中最高的申请标准线，即限价房的申请标准线。同时我们通过改变的值来进行政策模拟。得出如表2所示的数据。
根据表2所计算出的结果可以得到20082013年海南省申请保障性住房的最高申请标准线，将其与实际申请标准线进行对比，可以看出海南省的保障性住房申请标准线过低，从而可能造成保障规模达不到其政策所规定的要求，还有大部分中等收入及中等收入偏下的居民申请不到保障房，又无力购买商品房，成为住房“夹心层”群体。困难问题依然存在。
五、结论与政策建议
本文以海南省20082013年的数据为基础，运用收入分配函数的方法对保障性住房申请标准进行了重新划分和测算，通过实证分析，将重新划分的申请标准与海南省实际执行的申请标准进行对比，得出以下结论：
第一，廉租房和经济适用房的申请标准线过低使得保障规模水平偏低。依照政府颁布的政策法规，廉租房申请标准虽每年有所调整但总体来说廉租房和经济适用房的实际保障规模与目标保障规模还有相当差距。在以后制定相关政策时应考虑提高廉租房和经济适用房的准入标准线。
第二，海南保障房存在市县新建保障房覆盖面不平衡、结构不合理、配租配售现状要改善的问题。公共租赁房现行准入标准线覆盖的居民人口比例过大远高于目标保障规模的水平。原因是廉租房的准入标准过低，而保障性住房总体保障水平维持在高水平，这就使公共租赁房被动承受过大的保障压力。
第三，因居民总体收入分布会随时间而变化，一尘不变或是变化幅度较小的申请标准线会导致保障性住房保障规模随之变化浮动。
本文通过市场角度对海南省旧的保障性住房申请标准进行了更为科学的更新，为了使其能满足现阶段海南省社会经济发展的需要，能够使各类保障房的比例平衡，保障水平能够更好地达到一定的标准，本文提出以下政策建议：
第一，申请标准过低导致保障规模偏小，因此在以后制定相关政策时应考虑提高廉租房和经济适用房的准入标准线，这样才能使更多的中低收入水平的居民得到住房保障。
第二，保障性住房中比例失调的问题有待政府部门解决，政府应该加强管理对申请标准进行更精确的预测，其中适当提高申请标准线是其解决方法之一，另外扩大保障对象的范围即不保障性住房不仅仅是针对海南省户籍人口，而是针对常住居民，这样也不失为一种解决办法。
第三，保障性住房制度在任何时候都应该保证其相对稳定的保障规模，因此申请标准线应该与居民收入的变化形成联动机制，以保持保障性住房政策A制度稳定性使制度运行更有效率。
参考文献：
[1]埃温德・S.米尔斯.《区域和城市经济学手册》第二卷[M].北京：经济科学出版社，2003，9
[2]John F.McDonald.Fundamentls of Urban Economics[M].London：Macmillan Press，1999
[3]Colin Jones and Alan Murie.The Right to Buy：Analysis and Evaluation of a Housing Policy[M].MA：Blackwell Press，2006
[4]Wong，TaiChee and Xavier Guillot.A Roof over Every Head：Singapore’s Housing Policies in the 21st Century：Between State Monopoly and Privatisation[M].Singapore：Institute of Southeast Asian Studies，2005
[5]赵路兴，浦湛.中低收入家庭住房保障收入线划分研究[J].城市开发，2003，11
[6]吴永宏.中国城市住房保障制度设计与实践运行研究：以南通为例[D].苏州：苏州大学政治学理论.2013
[7]魏丽艳.社会保障性住房供给机制及方式研究[M].北京：中国社会科学出版社，2014：180183
[8]程大涛，吕筱萍.中国保障性住房建设研究[M].北京：中国社会科学出版社，2013：271276
[9]“基于家庭收入的保障性住房标准研究”课题组.基于家庭收入的保障性住房标准研究[J].统计研究，2011，2227
[10]卢媛，刘黎明.北京保障性住房准入标准线的统计测度研究―基于收入函数拟合方法[J].调研世界，2013，4345，56
Key words： public housing；policy performance；evaluate
中图分类号：F293.3 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2015）18-0031-03
0 引言
住房货币化改革以来，住房泡沫和市场失灵程度愈发严重，越来越多的城镇低收入家庭无力支付商品性住房，住房问题日益突出。住房保障政策作为保障中低收入阶层居住权利的一项社会保障政策不断发展完善，各地积极参与住房保障建设目标任务的实施，投入大量的资金和人力。然而，住房保障的预期目标却并没有很好地实现，很多城市住房市场仍然存在很严重的市场失灵，住房市场整体价格飙升，普通居民依然无力负担商品住房。一方面是住房保障建设大张旗鼓的推进，另一方面却是分配、退出等并不完善的政策体制和依然严峻的住房问题。因此，有必要对地方政府住房保障政策进行客观有效的绩效评价，从而实现政策的不断调整与反馈，不断完善政策体系，实现住房保障目标，体现政策价值[1]。
住房保障政策绩效评价就是评价主体依据一定的评价标准和程序，对住房保障政策制定、政策过程和政策结果做出评价，目的在于取得相关的信息，作为政策调整、改进的依据。本文试图建立评价指标体系，探索适宜的绩效评价方法，为住房保障政策的评价和调整提供一定的理论依据。
1 住房保障政策绩效评价维度及指标体系的构建
在借鉴政府绩效评价的3E原则以及住房保障政策目标的基础上，构建包括公平性、效率性和效果性三个维度的政策绩效评价指标体系。
1.1 公平性
公平性是指公众是否得到平等的公共服务，可测度住房保障政策是否为中低收入者提供安居的机会[2]。主要指无力负担商品房的人群均有同等的机会获得保障性住房，即被纳入住房保障范围。
可用覆盖度指标衡量，即住房保障政策涵盖的保障对象对应保人群的覆盖程度如何，即当地住房保障政策中规定的居民收入准入标准与理论值之间的比值。理论值的确定运用住房可支付能力的计算公式推算得出。由于租售情况的可支付能力计算方法不同，因此，把覆盖度指标分为配租型覆盖度和配售型覆盖度两个具体指标。
1.2 效率性
在政策评价领域，效率性主要指政策执行效率，由于住房保障的根本目标是弥补市场失灵，因而效率性指标可以由市场失灵的弥补效率来衡量。可测度政策调整是否具有效率。市场失灵主要表现为商品房覆盖面与保障房覆盖面不能有效搭接，两者之间有夹心层的存在，因此，本文把市场失灵程度的大小界定为夹心层的人数。市场失灵修正度则指，当年度市场失灵程度较上一年的变化情况，即夹心层人数较上年一年的变化情况。包括配租型市场失灵修正度和配售型市场失修正度两个具体指标。
1.3 效果性
是指政策目标的实现程度或产生的社会影响。可测度住房保障政策在多大程度上实现了预期目标。住房保障政策可以调节收入分配、调节住房市场。因而，效果性指标可以用市场的变化情况以及居民收入差距的变动情况来衡量，具体来说包括房价收入比变化率、房价增长率与GDP增长率之比、基尼系数变化率三个指标。（表1）
2 住房保障政策绩效评价的实证研究
本文选择南京、无锡、扬州三个城市对住房保障政策绩效进行实证分析。从三个城市住房保障政策的综合绩效评价值、各分项绩效评价值和单项绩效评价值的分析比较，得出政策实施的结论与建议。
2.1 评价指标原始值
实证分析的数据来源于：2013年各地统计公报、南京市住建委、无锡市住房保障和房产管理局、扬州市住房保障网站公布的信息。（表2）
2.2 权重计算
根据评价指标体系的特点，采取熵值赋权法确定评价指标权重。熵权法根据各指标的变异程度，利用信息熵计算出各指标的熵权，再通过熵权对各指标的权重进行修正，从而得到较为客观的指标权重[3]。（表3）
2.3 评价值的计算
本文采用综合指数法对住房保障政策绩效进行综合评价。综合指数评估法是根据指数分析的基本原理，在确定各指标权数后加权算指数公式，是对评价对象进行综合评价分析的一种方法。计算公式如下：
A=■？姿i×Rj（x）
其中：A为指标的评价指数；
？姿i为各指标相对于总体目标的权重；
Rj为单项指标评价的标准值。
采用综合指数评价法，可以计算出单项指标评价值和综合指数评价值，见表4、表5。
3 住房保障政策绩效评价结论与对策
3.1 综合绩效评价结论
三个城市的综合绩效指数中的三个分项绩效指数的贡献率各不相同。其中无锡市的综合绩效指数最高，所以分项绩效指数也较为明显，公平性绩效指数和效果性绩效指数齐头并驱，效率性绩效指数最高；扬州市的效果性绩效指数贡献值较高、公平性绩效指数次之，但是效率性绩效指数明显较低；南京市由于其综合绩效指数最低，所以分项绩效指数相对较低，但是其中较为突出的是效率性绩效指数，而公平性绩效指数比较低。（图1）
3.2 单项绩效评价结论
单位绩效评价是通过比较三个城市各个指标的评价值，来全面认识各个指标对地方政府住房保障绩效作用的差异性，三个城市地方政府住房保障各单位指标绩效评价指数占比如图2所示。
3.3 公平性绩效评价指标的分析与对策
就三个城市的比较来看，扬州市最高、无锡次之、南京最低。无锡市配租配售保障房覆盖度均超过1，即实际配租配售线均超过了合理配租配售线，虽然无锡覆盖度指数最高，但也存在浪费资源的现象、增加了地方政府的财政负担，故无锡市应下调配租配售线；扬州市配租覆盖度较高，很接近于合理值1，但是配售覆盖度略低，故扬州市应扩大配售型保障房的覆盖对象，把更多买不起房的人纳入到住房保障政策对象体系中；南京覆盖度指数低主要是由于配售型保障房的覆盖度太低造成的，根据实证分析的测算，南京市2013年合理配售线为4823，而实际配售线为1513，存在很大的保障缺口。
3.4 效率性绩效评价指标的分析与对策
效率性绩效指数差异最为明显，其中无锡市最高、南京次之、扬州最低。无锡市住房市场比较健康，2012年、2013年的住房保障政策均把所有无法支付商品住房的人群全部纳入保障范围，故无锡住房市场和保障房完美衔接，不存在夹心层，因而市场失灵的修正度最高。扬州和南京住房市场和保障房政策对象之间均存在夹心层，2013年的住房保障政策中，南京对市场失灵人群的弥补程度大于扬州市的政策，故扬州市的市场失灵修正度最低，即效率性指数最低。
3.5 效果性绩效评价指标的分析与对策
从图1中，可以看出扬州市最高、南京市略大于无锡市。在公平性与效率性绩效并不是特别明显的情况下，扬州市的效果性绩效远远高于其他两个城市。说明住房保障政策效果并不是与公平性绩效、效率性绩效特别相关，这表明政策效果具有一定的滞后性。为了提高住房保障政策的效果性，应该从保障对象入手，合理设计户型、面积、安排建设地段，有针对性的开发建设，提高政策效果。
