德国是现在世界上搞好住房制度建设和住房市场发展，解决住房问题比较成功的国家之一。德国住房制度是一种由住房销售市场和住房租赁市场构成的市场化的住房制度。
现在，德国住房制度已经成为一种由住房销售市场和住房租赁市场构成的租售并举，居住与投资兼容发展的，较完善、成熟的市场化住房制度。德国住房市场是一种在整个住房市场中住房租赁市场占比大于住房销售市场占比的住房市场结构。德国自有住房率仅为42％，租赁住房率为58％。住房租赁市场占比大于住房销售市场占比，住房租赁市场发达，占有十分突出的地位。为什么现在住房租赁市场还如此之发达?这是由于在现代市场经济发展条件下，住房租赁市场的存在和发展，首先在很大程度上是由大量中低收入家庭承受不起自己购房的经济负担，买不起房，而必须租房居往；现在城市中总还存在一部分流动人口或暂住人口，他们中有的人因生活或工作长期具有一定流动性，暂时不愿意买房或不需要买房而需要租房，有的人暂时买不起住房，需要不定期地租房居往。
现在我国住房市场结构与德国和其他市场经济发达国家住房市场结构还存在较大的差别。据《建设部2005年城镇房屋概况统计公报》，2005年底，我国全国城镇私有住宅建筑面积87.9亿平方米，全国城镇户均住宅建筑面积83.2平方米，全国城镇居民住宅私有率为81.62％。(摘自《建设部2005年城镇房屋概况统计公报》)
据此计算，目前，在我国全国租赁住房市场占比为18.38％。当然，如果我们从实际情况看，我国还有许多富人1户拥有多套住房。按人均或户均住房占比计算的住房租赁市场的实际占比，应比全国租赁住房在住房市场中占比仅为18.38％会要大些。
但是，我们从另一些具体数据看，我国的住房租赁率也还是较低的。据有关资料显示，目前我国城市居民中租房居住的仅有几百万户。2004年，有关部门对我国城市居民住宅状况的调查显示，全国租房居住的城市家庭仅占全部城市居民家庭的9.49％。
从现实情况来看，在目前和今后长时期内，我国对住房租赁的市场需求潜力十分巨大，住房租赁市场发展潜力也十分巨大。我国经济社会发展，城市化水平不断提高，城市经济的发展，产业整合能力的进一步加强，吸引和消化就业能力的加大，必然促进城市大量新的就业人口的增加。而城市人口的增加，必然加大对住房的需求；同时，从总体上来说，当前我国城市居民的住房面积和住房质量都还处于较低的水平线上。随着收入的增长，住房不仅是生活的基本资料，还作为一种享受资料和发展资料，住房消费扩大将是必然的趋势。
为适应住房需求的急剧增加，我国房地产开发投资增长迅速，住房供给不断增加。在住房供给不断增长的同时，商品房的价格亦不断攀升并且持高不下。由于广大中小收入家庭有效需求不足，购房的愿望难以实现，他们必须租房居住。这就从根本上决定了广大中小收入家庭对租房消费将形成巨大需求。
与此同时，我国已经实行住房分配货币化制度的实行，这又将促进广大中小收八家庭对住房租赁市场有效需求的形成。这是因为：一方面住房分配货币化取代了无偿福利分房制度，切断了福利分房的后路，市场成了居民解决居住问题的唯一途径，人们要么买房，要么租房，市场上存在着大量的对住房的消费需求要素。另一方面，货币化的住房分配制度为职工提供了大量长期的资金，又使住房消费成为可能。从我国住房市场发展现状与走势来看，更需要加快发展住房租赁市场。从我国住房市场发展现状来看，较长时期以来，我国住房市场在租售市场结构制度安排上存在“重买轻租”，对住房租赁市场的培育和发展未引起足够的重视，现在我国住房租赁市场的发展已不符合经济发展和居民现有的收入水平的客观需要。
二、德国与中国的住房租赁市场政策
德国在发展住房租赁市场中，高度重视广开住房出租房源，确保租赁住房供应稳定。现在德国租赁住房供应来源广泛，种类构成多样。德国住房租赁市场租赁住房供应来源和构成是：在占全部住房58％的住房租赁市场的出租住房中，98％左右均为私房。其中占比最多的是自然人私人出租住房和合作社出租住房，分别占66％和22％，另外8％为基金或保险公司出租住房，3％为专业建房公司出租住房。在占全部住房58％的住房租赁市场的出租住房中，仅有1-2％为政府公房出租住房。
德国地方政府还以法律、规定等手段或方式保障租赁住房供应稳定。德国法律规定住房合作社建造房屋只能出租不能出售。同德国地方政府还规定房屋开发商必须提供房产开发总量的一定比例，专门出租售给低收入家庭。例如，现在科隆市一年新建3,800套房，其中1,000套规定房屋开发商必须专门建低收入家庭出租房。
德国在发展住房租赁市场中，政府和银行大力扶植和鼓励私人和房地产开发商投资建造出租出售住房。德国地方政府以税收减免和生产者补贴等形式大力扶植和鼓励住房开发商投资建造出租租赁住房。例如：1978年联邦德国住房补贴中税收减免占50％，生产者补贴占21％。德国还对住房合作社出租房屋政府实行免税政策。德国住房信贷银行以无息或低息住房贷款扶植私人和住房开发商投资建造出租住房。德国地方政府还设有住房屋建设基金，以低息贷款或无息贷款等政策性优惠贷款方式，鼓励扶植开发商和私人商实验新的居住方式和更新改旧房，作出租或出售住房。
德国在发展住房租赁市场中，还特别重视加强租赁市场法制建设和管理，保障租房者合法权益，稳定租房租金，防止住房租赁非法投机。德国重视加强租房合同管理，制定了比较完备的住房合同管理法律。德国重视加强租房租金管理，制定了比较完备的租房租金管理法律。德国重视加强维护住房租赁市场秩序，制定了维护住房租赁市场秩序的有关法律。法律明确规定禁止二房东，有效地防止住房租赁非法投机。和德国发展住房租赁市场比较，目前我国在发展住房租赁市场中，法律还有保障租赁住房供应方面的专门规定。地方政府也还有规定房屋开发商必须提供房产开发总量的一定占比，专门出租售给中低收入家庭。在租赁市场供应房源方面也还很不广泛，目前仍大部分是公房租赁，私人租赁住房的比例很低。在租赁市场供应房源中，私人租赁住房的比例很低，不足以形成比较活跃的住房租赁市场。
由于我国公房租赁的租金仍然执行政府规定的价格，远远低于市场租金，有的甚至相差几十倍，所以我国公房租赁并不利于住房市场的健康发展。而且公房租赁的承租人是住房福利分配的结果，并不是资助最低收入户住房，不能达到救助最低收入人群中无房户的住房社会保障功能。
现在我国也少有房地产开发商开发租赁住房。主要是由于开发租赁住房投资收回周期一般要30年至40年，大量规模小的房地产企业缺乏足够的资本金，不能承受；同时，住房租赁市场不成熟，市场空间狭小。这也是一个重要原因。其次、目前，我国在发展住房租赁市场中，在对开发商开发租赁住房来源的政策扶植方面，现行的政策大都是鼓励住房出售的政策，缺乏必要的鼓励住房出租的税收和财政补贴政策。我国现行的住房租赁的营业税、增值税、契税等税费加在一起要占到总费用的1/3以上，这很不利于开发商投资租赁房。第三、目前我国在发展住房租赁市场中，法制尚不健全，对市场的监督管理现规制也不健全，监督管理尚较乏力。
目前我国发展住房租赁市场还面临着体制和法律的障碍。按照目前的规定，物业公司只能经营产权房的管理，不得专门从事租赁房的经营，银行不得混业经营，尤其不能像国外那样经营不动产，也经营住房租赁。我国还未制定比较完备的保障租房者合法权益的住房法律，也还有完善规范的控制租爻住房租金制度和有效防止住房租赁非法投机的制度安排。目前我国房地产方面的法律规范基本上都是针对产权房的各种法律关系的调节，对租赁方则没有系统完整的法律法规条文，租赁各方的利益纷争判决缺乏法律依据和保障。
三、德国与中国的社会福利住房和廉租住房
德国在发展住房租赁市场中，特别注重发展保障最低收入者住房的社会福利住房。德国社会福利住房是一种政府规划用地，由发展商开发，再以较低的房租租给需求者，与市场租金的价差，由政府补贴给开发企业的住房制度。在德国，每个公民都享有住房权并对低收入者实行住房保障制度。对于那些既买不起房，又租不起房的人，由政府出钱为他们租社会福利房。社会福利房是供低收入者购买或租赁，法定的低于一般商品房市场价的廉价房或廉租房。购买或租赁社会福利房的必须是法定的低收入者。现在，科隆市的社会福利房每平方米月租金为4.8欧元，而一般商品房每平方米月租金为7.8-8.8欧元，相当于正常月收入的三分之一左右。社会福利房比一般商品房月租金要低40-50％左右。科隆市100万人口，有10万人享受住房福利补贴，在这10万人中仅约1万人住社会福利房。
德国社会福利房制度作为保障最低收入者住房的社会福利住房制度类似我国廉租房制度。我国建立廉租房制度是1998年就提出来开始建立的，建立三年多来，据建设部2006年3月底通报的全国城镇廉租住房制度建设和实施情况显示，截至2005年底，全国291个地级以上城市中已有221个城市在2005年年底前实施了廉租住房制度，全国累计用于最低收入家庭住房保障的资金仅为47.4亿元，已有32.9万户最低收入家庭被纳入廉租住房保障范围。
目前，我国的廉租住房制度主要是通过租赁补贴、实物配租和租金减免三种方式提高保障对象的住房支付能力，改善最低收入家庭居住条件。而且，我国廉租住房制度覆盖面尚小；廉租住房制度还很不完善；还没有建立稳定的廉租住房资金来源渠道；有效房源不足是推行廉租房遭遇的重大瓶颈，廉租户“租房难”是一个十分普遍的严重问题。
四、加快培育和发展中国住房租赁市场的政策建议
1、加大住房市场结构调整力度，促进住房租赁市场加快发展
加快培育和发展我国住房租赁市场，首先应逐步把我国的住房制度建设成一种由住房销售市场和住房租赁市场构成的租售并举，居住与投资兼容发展的住房市场制度。各级政府不再经营房地产生产经营，房地产业要坚持走政府宏观调控下的市场化发展道路。
当前和今后一个相当长的时期内，政府应进一步通过完善住房立法、建立完善住房保障体系、制定住房发展规划对住房发展进行宏观调控管理，加大住房市场结构调整力度，完善住房租赁市场体系，增加保障型租赁住房供应，营造有利于住房租赁市场发展的制度政策环境，规范发展住房租赁市场服务，完善住房租赁市场相关政策法规，加强住房租赁市场的监管，进一步促进我国住房租赁市场加快发展，从而进一步促进我国房地产业持续、平稳、健康发展和我国住房保障制度的完善和发展。
2、提倡住房合理消费，鼓励广大中低收入家庭分流租房市场
较长期以来，由于各地政府来也比较偏重于住房销售市场的发展，住房租赁市场的发展相对滞后，许多地方政府公房出租除原租户外早已停止。为此，各级政府部门首先应转变观念，大力提倡与鼓励中低收入家庭从购房市场中分流到租房市场来。对租房仍有经济困难中低收入家庭可实行租房困难直补政策。让这些中低收入家庭在住房租赁市场按租房市价自主租房，以租房租金确定租房困难货币额直补到户。
3、鼓励、扶持房地产开发商和私人投资经营租赁住房
当前和今后一个相当长的时期内，拓展私人出租房源和房地产企业开发商品住宅出租房源，应成为缓解中低收入家庭住房租赁供求矛盾的主要现实选择。
目前我国住房租赁市场开拓私人出租房源潜力很大。原因在于近年来居民在房地产市场购房出租、以租养房、待机出售已经成为一种投资方式。随着生活水平的提高，一部分居民为了改善居住条件购买新房自己居住，而出租已有旧房，以租养房，由此，也可以形成一部分私房出租房源；随着福利分房的取消、住房分配货币化实施、产权明晰，公有住房其中一部分也可以形成一部分出租房源；随着房地产的发展，住房存量日益增多，入住率不高的空置私房增多。同时，随着家庭人口结构的变化，部分家庭也会出现空置私房。这些空置私房也可形成一部分出租房源；此外，随着住房租赁市场的发展，二手房市场中还会分流出部分闲置私房进入租赁市场，形成一部分出租房源。
由于私房出租，私人投资经营租赁住房是以应享受住房保障的中低收入家庭为服务对象，其工作能有效地促进住房保障体系的完善和发展，承担了部分社会责任，因此应该享受到必要的税收减免和信贷优惠政策。政府可对出租私房按房屋挡次分别采取不同的税收减免和信贷优惠政策，扶持和鼓励私房出租，扶持私人投资经营租赁住房。对中挡(中等质量和面积住房)私房租赁应采取低税和低息贷款扶持和鼓励优惠政策；对低挡(低等质量和小面积住房)私房租赁应采取免税和无息贷款扶持和鼓励优惠政策。也可采取对私房出租实行退税政策，以鼓励更多中小面积房屋用于出租，满足市场需求。
为了鼓励，扶持私人投资经营租赁住房和私房出租，还可以考虑建立一种覆盖一定社会范围的，带有一定社会公益性的租赁住房托管中心，提供零散私房托管租赁等专业化、集约化住房租赁服务，除高效率的开展租赁供需配对的基本工作外，还可承担房屋维修、治安管理等综合服务与管理职能。
为了加快培育和发展我国住房租赁市场，当前和今后一个相当长的时期内，政府都特别应大力鼓励和扶持房地产开发商投资经营租赁住房。一是可以通过政策规定或土地出让合同约定的方式，要求房地产开发企业在其投资开发的商品房中开发一定比例的租赁住房；由于投资经营租赁住房的房地产开发企业，同样是以应享受住房保障的中低收入家庭为服务对象，其工作也能有效地促进住房保障体系的完善和发展，它们也承担了部分社会责任，因此也应该享受到一定必要的财政补贴、税收减免优惠政策和信贷优惠政策；由于房地产开发商投资经营租赁住房投资回报慢，政府部门可以采取变土地出让金一次性支付为按年支付、发展商今后如果把房子卖掉，可按约定要求规定补足其土地出让金；政府对房地产开发企业投资开发租赁住房的商品房也可以给予适当的地价补贴；政府可鼓励银行为开发建设租赁住房的企业提供长期贷款，降低资金使用成本；政府可进一步调整出租普通住房的税收政策。通过合理确定税基，允许出租普通住房在税前扣除住房折旧及维修费用，增加租赁住房的供应；政府可通过金融、税收支持，吸引社会闲置资金进入住房市场，以租赁经营为目的投资于商品住宅建设，增加住房租赁市场的有效供给；二是应鼓励和扶持房地产开发商积极参与旧公房更新改造增加租赁房源。目前，许多城市尚有不少旧公房住宅小区，通过拆除重建更新，原小区居民可原地回搬，减少动迁难度。并根据原多层住宅容积率较低的优势，适当增加重建房屋容积率，多余房屋出售后抵充建造资金，并可留下不少量房屋作为租赁房源。政府可采取适当的财政补贴、税收减免优惠政策和信贷优惠政策，鼓励和扶持房地产开发商积极参与旧公房更新改造，增加租赁房源；三是应鼓励和扶持房地产开发商与企业联手开发租赁房源。现有不少企业将暂不使用或待拆迁的厂房与办公用房租给其他单位另作它用，或交给一些房地产企业改造更新后作为公寓出租，这既可以充分利用房屋资源又可以增加不少租赁房源。政府也可采取适当的财政补贴、税收减免优惠政策和信贷优惠政策，鼓励和扶持房地产开发商与企业联手开发租赁房，增加租赁房源。特别是对房地产开发商与企业联手开发租赁房源，政府应使其从单位房屋出租的税收降低到个人出租的税率，甚至在初期可以免税，以低租赁成本，提高房地产开发商与企业联手开发租赁房源的积极性。
4、加强租赁市场法制建设和监督管理。
为了加快培育和发展我国住房租赁市场，当前和今后一个相当长的时期内，还应进一步完善住房租赁市场相关政策法规，加强租赁市监督管理，保障租房者合法权益，稳定租房租金，防止住房租赁非法投机。
首先应进一步完善住房租赁市场相关政策法规。当前，进一步加强完善房屋租赁市场相关政策法规，应尽快出台专门的房地产租赁、房地产租赁中介方面的法律法规：其次应进一步加大对住房租赁市场的监督管理力度。一是应构建房屋租赁交易网络平台，加强对住房租赁的信息工作的监督管理工作；二是尽快建立房屋租赁指导租金制度。为专营房屋租赁居间、的各类房地产经纪机构和租赁当事人提供参考，通过指导租金加强市场的预警预报，确保住房租赁市场的健康发展；三是应加强住房租赁市场中介企业的监督管理。应倡导诚信中介。加强规范中介走规模化、正规化道路。政府、行业主管部门应建立中介企业信用档案，定期公布一批不讲诚信，不规范操作的企业，净化中介市场。
5、采取得力措施，积极推进廉租住房制度建设
由于当前我国有效房源不足已成为推行廉租房制度遭遇的重大瓶颈。廉租户“租房难”已成为十分普遍而严重的社会向题。首先应集中解决有效房源不足，无房的廉租户“租房难”问题。由于现在我国廉租住房制度建设还处于起步阶段，廉租住房制度建设有的地方才刚起步不久，其制度建设尚很不规范不完善。有的地方尚未建立廉租住房制度。解决有这一问题，应强化各级政府住房保障职能，把建立和完善廉租住房制度，作为全面落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的一项重要工作任务，高度重视解决无房的廉租户“租房难”问题，认真落实廉租住房制度建设的目标责任；解决有这一问题的关键是要开拓廉租房房源。为要扩大廉租房房源，一方面政府应落实以财政预算安排为主多渠道筹措资金的规定，建立稳定规范的资金来源制度，确保必要的财政预算资金及时到位。另一方面还应开拓新的租住房建设资金来源。一是应该从政府卖土地的收入中来，也就是应将政府高价拍卖土地的部分收入，补贴到廉租房的建设上。各地应坚决执行2006年“国六条”规定，将这笔钱部分用于廉租房的建设。二是还可允许部分住房公积金资金进入。各地有关部门聚集起来的巨额公积金，除了用于低息贷款以帮助职工购房外，也可以拿出部分公积金赞助当地的房管部门建造一些廉价实用住房，政府部门对这些住房的建设还应给予适当的各种税收和配套费的减免扶持；三是还可以允许基金、债券、证券、保险资金和房地开发商资金等社会资金和民间资金进入，但这些资金界人政府须也要有相应的财税、信贷等优惠政策鼓励扶持资金投入者。
早在19世纪三、四十年代，德国工业革命时期，大量农民进入城市成为市民，需要大量住房，城市住房短缺，这时，一批商人作房产企业主的私人房产公司应运而生，它们建造公寓、别墅作商品房，以市场价出售或出租给市民。私人房产公司以市场价出售或出租住房这标志着住房市场制度已经形成。
同时，德国在工业革命时期，工矿企业主——资本家要大量吸引工人，也建了许多工矿企业工人住宅，以低于市场租赁商品房的低廉价格出租给工矿企业工人。这又标志着当时由企业主赞助的廉租房租赁市场制度也已经形成。
二次大战以后，德国许多地方居民几乎都无房居住，政府为了要使人民有房住，向农民买了许多土地，建造了大量公寓房出租，后来这些公寓房绝大多数都出售给了私人。政府建造了大量公寓房出租、出售，这又标志着政府主导的住房市场制度的形成和发展
上世纪90年代东西德统一后，德国住房出现新的较大短缺现象。这时，德国政府不再从事房地产业，而是大力鼓励私人房产公司和私人从事房地产业，建造或买卖公寓和别墅出售或出租。社会福利房也由政府赞助，房产公司和私人建造并提供市场满足低收入者对住房的需求。这就使市场化的住房制度更加完善和发展。
欧洲考察归来，我对中国与德国、瑞典等市场经济发达国家的住房制度情况进行了一些比较分析和研究，感到一个实行市场经济制度国家的住房制度也应逐步建成市场化的住房制度。成熟的市场化的住房制度，即房地产市场制度应当是租售并举，居住与投资兼容并行发展的市场制度。德国，瑞典等市场经济发达国家在住房制度建设和住房市场发展的创新探索中取得的许多成熟经验都很值得我国借鉴。要搞好我国住房制度建设，要保持我国房地产市场平稳、健康、可持续发展，在当前和今后相当长的时期内，我国应努力加快市场化住房制度建设步伐，尽快努力把我国房地产市场制度建成规范的租售并举，居住与投资兼容并行发展的房地产市场制度。
一、德国与中国的住房租赁市场
德国是现在世界上搞好住房制度建设和住房市场发展，解决住房问题比较成功的国家之一。德国住房制度是一种由住房销售市场和住房租赁市场构成的市场化的住房制度。
现在，德国住房制度已经成为一种由住房销售市场和住房租赁市场构成的租售并举，居住与投资兼容发展的，较完善、成熟的市场化住房制度。德国住房市场是一种在整个住房市场中住房租赁市场占比大于住房销售市场占比的住房市场结构。德国自有住房率仅为42％，租赁住房率为58％。住房租赁市场占比大于住房销售市场占比，住房租赁市场发达，占有十分突出的地位。为什么现在住房租赁市场还如此之发达?这是由于在现代市场经济发展条件下，住房租赁市场的存在和发展，首先在很大程度上是由大量中低收入家庭承受不起自己购房的经济负担，买不起房，而必须租房居往；现在城市中总还存在一部分流动人口或暂住人口，他们中有的人因生活或工作长期具有一定流动性，暂时不愿意买房或不需要买房而需要租房，有的人暂时买不起住房，需要不定期地租房居往。
现在我国住房市场结构与德国和其他市场经济发达国家住房市场结构还存在较大的差别。据《建设部2005年城镇房屋概况统计公报》，2005年底，我国全国城镇私有住宅建筑面积87.9亿平方米，全国城镇户均住宅建筑面积83.2平方米，全国城镇居民住宅私有率为81.62％。(摘自《建设部2005年城镇房屋概况统计公报》)
据此计算，目前，在我国全国租赁住房市场占比为18.38％。当然，如果我们从实际情况看，我国还有许多富人1户拥有多套住房。按人均或户均住房占比计算的住房租赁市场的实际占比，应比全国租赁住房在住房市场中占比仅为18.38％会要大些。
但是，我们从另一些具体数据看，我国的住房租赁率也还是较低的。据有关资料显示，目前我国城市居民中租房居住的仅有几百万户。2004年，有关部门对我国城市居民住宅状况的调查显示，全国租房居住的城市家庭仅占全部城市居民家庭的9.49％。
从现实情况来看，在目前和今后长时期内，我国对住房租赁的市场需求潜力十分巨大，住房租赁市场发展潜力也十分巨大。我国经济社会发展，城市化水平不断提高，城市经济的发展，产业整合能力的进一步加强，吸引和消化就业能力的加大，必然促进城市大量新的就业人口的增加。而城市人口的增加，必然加大对住房的需求；同时，从总体上来说，当前我国城市居民的住房面积和住房质量都还处于较低的水平线上。随着收入的增长，住房不仅是生活的基本资料，还作为一种享受资料和发展资料，住房消费扩大将是必然的趋势。
为适应住房需求的急剧增加，我国房地产开发投资增长迅速，住房供给不断增加。在住房供给不断增长的同时，商品房的价格亦不断攀升并且持高不下。由于广大中小收入家庭有效需求不足，购房的愿望难以实现，他们必须租房居住。这就从根本上决定了广大中小收入家庭对租房消费将形成巨大需求。
与此同时，我国已经实行住房分配货币化制度的实行，这又将促进广大中小收八家庭对住房租赁市场有效需求的形成。这是因为：一方面住房分配货币化取代了无偿福利分房制度，切断了福利分房的后路，市场成了居民解决居住问题的唯一途径，人们要么买房，要么租房，市场上存在着大量的对住房的消费需求要素。另一方面，货币化的住房分配制度为职工提供了大量长期的资金，又使住房消费成为可能。从我国住房市场发展现状与走势来看，更需要加快发展住房租赁市场。从我国住房市场发展现状来看，较长时期以来，我国住房市场在租售市场结构制度安排上存在“重买轻租”，对住房租赁市场的培育和发展未引起足够的重视，现在我国住房租赁市场的发展已不符合经济发展和居民现有的收入水平的客观需要。
二、德国与中国的住房租赁市场政策
德国在发展住房租赁市场中，高度重视广开住房出租房源，确保租赁住房供应稳定。现在德国租赁住房供应来源广泛，种类构成多样。德国住房租赁市场租赁住房供应来源和构成是：在占全部住房58％的住房租赁市场的出租住房中，98％左右均为私房。其中占比最多的是自然人私人出租住房和合作社出租住房，分别占66％和22％，另外8％为基金或保险公司出租住房，3％为专业建房公司出租住房。在占全部住房58％的住房租赁市场的出租住房中，仅有1-2％为政府公房出租住房。
德国地方政府还以法律、规定等手段或方式保障租赁住房供应稳定。德国法律规定住房合作社建造房屋只能出租不能出售。同德国地方政府还规定房屋开发商必须提供房产开发总量的一定比例，专门出租售给低收入家庭。例如，现在科隆市一年新建3,800套房，其中1,000套规定房屋开发商必须专门建低收入家庭出租房。
德国在发展住房租赁市场中，政府和银行大力扶植和鼓励私人和房地产开发商投资建造出租出售住房。德国地方政府以税收减免和生产者补贴等形式大力扶植和鼓励住房开发商投资建造出租租赁住房。例如：1978年联邦德国住房补贴中税收减免占50％，生产者补贴占21％。德国还对住房合作社出租房屋政府实行免税政策。德国住房信贷银行以无息或低息住房贷款扶植私人和住房开发商投资建造出租住房。德国地方政府还设有住房屋建设基金，以低息贷款或无息贷款等政策性优惠贷款方式，鼓励扶植开发商和私人商实验新的居住方式和更新改旧房，作出租或出售住房。
德国在发展住房租赁市场中，还特别重视加强租赁市场法制建设和管理，保障租房者合法权益，稳定租房租金，防止住房租赁非法投机。德国重视加强租房合同管理，制定了比较完备的住房合同管理法律。德国重视加强租房租金管理，制定了比较完备的租房租金管理法律。德国重视加强维护住房租赁市场秩序，制定了维护住房租赁市场秩序的有关法律。法律明确规定禁止二房东，有效地防止住房租赁非法投机。和德国发展住房租赁市场比较，目前我国在发展住房租赁市场中，法律还有保障租赁住房供应方面的专门规定。地方政府也还有规定房屋开发商必须提供房产开发总量的一定占比，专门出租售给中低收入家庭。在租赁市场供应房源方面也还很不广泛，目前仍大部分是公房租赁，私人租赁住房的比例很低。在租赁市场供应房源中，私人租赁住房的比例很低，不足以形成比较活跃的住房租赁市场。
由于我国公房租赁的租金仍然执行政府规定的价格，远远低于市场租金，有的甚至相差几十倍，所以我国公房租赁并不利于住房市场的健康发展。而且公房租赁的承租人是住房福利分配的结果，并不是资助最低收入户住房，不能达到救助最低收入人群中无房户的住房社会保障功能。
现在我国也少有房地产开发商开发租赁住房。主要是由于开发租赁住房投资收回周期一般要30年至40年，大量规模小的房地产企业缺乏足够的资本金，不能承受；同时，住房租赁市场不成熟，市场空间狭小。这也是一个重要原因。其次、目前，我国在发展住房租赁市场中，在对开发商开发租赁住房来源的政策扶植方面，现行的政策大都是鼓励住房出售的政策，缺乏必要的鼓励住房出租的税收和财政补贴政策。我国现行的住房租赁的营业税、增值税、契税等税费加在一起要占到总费用的1/3以上，这很不利于开发商投资租赁房。第三、目前我国在发展住房租赁市场中，法制尚不健全，对市场的监督管理现规制也不健全，监督管理尚较乏力。
目前我国发展住房租赁市场还面临着体制和法律的障碍。按照目前的规定，物业公司只能经营产权房的管理，不得专门从事租赁房的经营，银行不得混业经营，尤其不能像国外那样经营不动产，也经营住房租赁。我国还未制定比较完备的保障租房者合法权益的住房法律，也还有完善规范的控制租爻住房租金制度和有效防止住房租赁非法投机的制度安排。目前我国房地产方面的法律规范基本上都是针对产权房的各种法律关系的调节，对租赁方则没有系统完整的法律法规条文，租赁各方的利益纷争判决缺乏法律依据和保障。
三、德国与中国的社会福利住房和廉租住房
德国在发展住房租赁市场中，特别注重发展保障最低收入者住房的社会福利住房。德国社会福利住房是一种政府规划用地，由发展商开发，再以较低的房租租给需求者，与市场租金的价差，由政府补贴给开发企业的住房制度。在德国，每个公民都享有住房权并对低收入者实行住房保障制度。对于那些既买不起房，又租不起房的人，由政府出钱为他们租社会福利房。社会福利房是供低收入者购买或租赁，法定的低于一般商品房市场价的廉价房或廉租房。购买或租赁社会福利房的必须是法定的低收入者。现在，科隆市的社会福利房每平方米月租金为4.8欧元，而一般商品房每平方米月租金为7.8-8.8欧元，相当于正常月收入的三分之一左右。社会福利房比一般商品房月租金要低40-50％左右。科隆市100万人口，有10万人享受住房福利补贴，在这10万人中仅约1万人住社会福利房。
德国社会福利房制度作为保障最低收入者住房的社会福利住房制度类似我国廉租房制度。我国建立廉租房制度是1998年就提出来开始建立的，建立三年多来，据建设部2006年3月底通报的全国城镇廉租住房制度建设和实施情况显示，截至2005年底，全国291个地级以上城市中已有221个城市在2005年年底前实施了廉租住房制度，全国累计用于最低收入家庭住房保障的资金仅为47.4亿元，已有32.9万户最低收入家庭被纳入廉租住房保障范围。
目前，我国的廉租住房制度主要是通过租赁补贴、实物配租和租金减免三种方式提高保障对象的住房支付能力，改善最低收入家庭居住条件。而且，我国廉租住房制度覆盖面尚小；廉租住房制度还很不完善；还没有建立稳定的廉租住房资金来源渠道；有效房源不足是推行廉租房遭遇的重大瓶颈，廉租户“租房难”是一个十分普遍的严重问题。
四、加快培育和发展中国住房租赁市场的政策建议
1、加大住房市场结构调整力度，促进住房租赁市场加快发展
加快培育和发展我国住房租赁市场，首先应逐步把我国的住房制度建设成一种由住房销售市场和住房租赁市场构成的租售并举，居住与投资兼容发展的住房市场制度。各级政府不再经营房地产生产经营，房地产业要坚持走政府宏观调控下的市场化发展道路。
当前和今后一个相当长的时期内，政府应进一步通过完善住房立法、建立完善住房保障体系、制定住房发展规划对住房发展进行宏观调控管理，加大住房市场结构调整力度，完善住房租赁市场体系，增加保障型租赁住房供应，营造有利于住房租赁市场发展的制度政策环境，规范发展住房租赁市场服务，完善住房租赁市场相关政策法规，加强住房租赁市场的监管，进一步促进我国住房租赁市场加快发展，从而进一步促进我国房地产业持续、平稳、健康发展和我国住房保障制度的完善和发展。
2、提倡住房合理消费，鼓励广大中低收入家庭分流租房市场
较长期以来，由于各地政府来也比较偏重于住房销售市场的发展，住房租赁市场的发展相对滞后，许多地方政府公房出租除原租户外早已停止。为此，各级政府部门首先应转变观念，大力提倡与鼓励中低收入家庭从购房市场中分流到租房市场来。对租房仍有经济困难中低收入家庭可实行租房困难直补政策。让这些中低收入家庭在住房租赁市场按租房市价自主租房，以租房租金确定租房困难货币额直补到户。
3、鼓励、扶持房地产开发商和私人投资经营租赁住房
当前和今后一个相当长的时期内，拓展私人出租房源和房地产企业开发商品住宅出租房源，应成为缓解中低收入家庭住房租赁供求矛盾的主要现实选择。
目前我国住房租赁市场开拓私人出租房源潜力很大。原因在于近年来居民在房地产市场购房出租、以租养房、待机出售已经成为一种投资方式。随着生活水平的提高，一部分居民为了改善居住条件购买新房自己居住，而出租已有旧房，以租养房，由此，也可以形成一部分私房出租房源；随着福利分房的取消、住房分配货币化实施、产权明晰，公有住房其中一部分也可以形成一部分出租房源；随着房地产的发展，住房存量日益增多，入住率不高的空置私房增多。同时，随着家庭人口结构的变化，部分家庭也会出现空置私房。这些空置私房也可形成一部分出租房源；此外，随着住房租赁市场的发展，二手房市场中还会分流出部分闲置私房进入租赁市场，形成一部分出租房源。
由于私房出租，私人投资经营租赁住房是以应享受住房保障的中低收入家庭为服务对象，其工作能有效地促进住房保障体系的完善和发展，承担了部分社会责任，因此应该享受到必要的税收减免和信贷优惠政策。政府可对出租私房按房屋挡次分别采取不同的税收减免和信贷优惠政策，扶持和鼓励私房出租，扶持私人投资经营租赁住房。对中挡(中等质量和面积住房)私房租赁应采取低税和低息贷款扶持和鼓励优惠政策；对低挡(低等质量和小面积住房)私房租赁应采取免税和无息贷款扶持和鼓励优惠政策。也可采取对私房出租实行退税政策，以鼓励更多中小面积房屋用于出租，满足市场需求。
为了鼓励，扶持私人投资经营租赁住房和私房出租，还可以考虑建立一种覆盖一定社会范围的，带有一定社会公益性的租赁住房托管中心，提供零散私房托管租赁等专业化、集约化住房租赁服务，除高效率的开展租赁供需配对的基本工作外，还可承担房屋维修、治安管理等综合服务与管理职能。
为了加快培育和发展我国住房租赁市场，当前和今后一个相当长的时期内，政府都特别应大力鼓励和扶持房地产开发商投资经营租赁住房。一是可以通过政策规定或土地出让合同约定的方式，要求房地产开发企业在其投资开发的商品房中开发一定比例的租赁住房；由于投资经营租赁住房的房地产开发企业，同样是以应享受住房保障的中低收入家庭为服务对象，其工作也能有效地促进住房保障体系的完善和发展，它们也承担了部分社会责任，因此也应该享受到一定必要的财政补贴、税收减免优惠政策和信贷优惠政策；由于房地产开发商投资经营租赁住房投资回报慢，政府部门可以采取变土地出让金一次性支付为按年支付、发展商今后如果把房子卖掉，可按约定要求规定补足其土地出让金；政府对房地产开发企业投资开发租赁住房的商品房也可以给予适当的地价补贴；政府可鼓励银行为开发建设租赁住房的企业提供长期贷款，降低资金使用成本；政府可进一步调整出租普通住房的税收政策。通过合理确定税基，允许出租普通住房在税前扣除住房折旧及维修费用，增加租赁住房的供应；政府可通过金融、税收支持，吸引社会闲置资金进入住房市场，以租赁经营为目的投资于商品住宅建设，增加住房租赁市场的有效供给；二是应鼓励和扶持房地产开发商积极参与旧公房更新改造增加租赁房源。目前，许多城市尚有不少旧公房住宅小区，通过拆除重建更新，原小区居民可原地回搬，减少动迁难度。并根据原多层住宅容积率较低的优势，适当增加重建房屋容积率，多余房屋出售后抵充建造资金，并可留下不少量房屋作为租赁房源。政府可采取适当的财政补贴、税收减免优惠政策和信贷优惠政策，鼓励和扶持房地产开发商积极参与旧公房更新改造，增加租赁房源；三是应鼓励和扶持房地产开发商与企业联手开发租赁房源。现有不少企业将暂不使用或待拆迁的厂房与办公用房租给其他单位另作它用，或交给一些房地产企业改造更新后作为公寓出租，这既可以充分利用房屋资源又可以增加不少租赁房源。政府也可采取适当的财政补贴、税收减免优惠政策和信贷优惠政策，鼓励和扶持房地产开发商与企业联手开发租赁房，增加租赁房源。特别是对房地产开发商与企业联手开发租赁房源，政府应使其从单位房屋出租的税收降低到个人出租的税率，甚至在初期可以免税，以低租赁成本，提高房地产开发商与企业联手开发租赁房源的积极性。
4、加强租赁市场法制建设和监督管理。
为了加快培育和发展我国住房租赁市场，当前和今后一个相当长的时期内，还应进一步完善住房租赁市场相关政策法规，加强租赁市监督管理，保障租房者合法权益，稳定租房租金，防止住房租赁非法投机。
首先应进一步完善住房租赁市场相关政策法规。当前，进一步加强完善房屋租赁市场相关政策法规，应尽快出台专门的房地产租赁、房地产租赁中介方面的法律法规：其次应进一步加大对住房租赁市场的监督管理力度。一是应构建房屋租赁交易网络平台，加强对住房租赁的信息工作的监督管理工作；二是尽快建立房屋租赁指导租金制度。为专营房屋租赁居间、的各类房地产经纪机构和租赁当事人提供参考，通过指导租金加强市场的预警预报，确保住房租赁市场的健康发展；三是应加强住房租赁市场中介企业的监督管理。应倡导诚信中介。加强规范中介走规模化、正规化道路。政府、行业主管部门应建立中介企业信用档案，定期公布一批不讲诚信，不规范操作的企业，净化中介市场。
5、采取得力措施，积极推进廉租住房制度建设
由于当前我国有效房源不足已成为推行廉租房制度遭遇的重大瓶颈。廉租户“租房难”已成为十分普遍而严重的社会向题。首先应集中解决有效房源不足，无房的廉租户“租房难”问题。由于现在我国廉租住房制度建设还处于起步阶段，廉租住房制度建设有的地方才刚起步不久，其制度建设尚很不规范不完善。有的地方尚未建立廉租住房制度。解决有这一问题，应强化各级政府住房保障职能，把建立和完善廉租住房制度，作为全面落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的一项重要工作任务，高度重视解决无房的廉租户“租房难”问题，认真落实廉租住房制度建设的目标责任；解决有这一问题的关键是要开拓廉租房房源。为要扩大廉租房房源，一方面政府应落实以财政预算安排为主多渠道筹措资金的规定，建立稳定规范的资金来源制度，确保必要的财政预算资金及时到位。另一方面还应开拓新的租住房建设资金来源。一是应该从政府卖土地的收入中来，也就是应将政府高价拍卖土地的部分收入，补贴到廉租房的建设上。各地应坚决执行2006年“国六条”规定，将这笔钱部分用于廉租房的建设。二是还可允许部分住房公积金资金进入。各地有关部门聚集起来的巨额公积金，除了用于低息贷款以帮助职工购房外，也可以拿出部分公积金赞助当地的房管部门建造一些廉价实用住房，政府部门对这些住房的建设还应给予适当的各种税收和配套费的减免扶持；三是还可以允许基金、债券、证券、保险资金和房地开发商资金等社会资金和民间资金进入，但这些资金界人政府须也要有相应的财税、信贷等优惠政策鼓励扶持资金投入者。
论文关键词：住房住房制度住房租赁
（一）保障性住房的概念和特征住房保障制度属于我国社会保障制度的一部分。在住房保障制度下，住房保障形式包括廉租房、公共租赁房和经济适用住房，即保障性住房。保障性住房是与商品房相对应的概念，是政府为低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房。在新中国成立之后，出现过福利分房的制度，福利分房是新中国成立以后计划经济时代特有的一种房屋分配形式。保障性住房与以往的福利分房相比，有如下特征：首先，保障方式不同。保障性住房和福利分房虽然都具有福利性，但是福利分房主要侧重于实物配租，居民可无偿或者象征点租金就可以取得住房的永久使用权。保障性住房有多种保障方式，比如：廉住房、公租房，经济适用房等；其次，保障的对象不同。福利分房多数是政府将建好的住房以低租金实物的形式优先分配给有官位的和一些职工。保障性住房的保障对象针对的是社会弱势群体，以家庭收入为基准来确定受保障对象。低收入群体租赁公租房或廉租房或购买经济适用房，高收入家庭租赁或购买商品房；最后，与商品房的关系不同。福利分房制度受当时计划经济体制的影响，城市的住房建设只能是政府投资，排斥住房的商品性。保障性住房制度与商品房制度并行，共同构成我国的住房制度。二者互为补充。需要注意的是，保障性住房的提供是为了保障“居者有其屋”。我国自1994年提出安居工程的目标，该目标主要包括两层含义，一是人人都有房居住，二是，人人都拥有房屋的所有权。但现阶段我国的保障性住房政策的目标是第一层含义，即保障人人都有房住，而不论房子是租来的还是买来的。
（二）我国保障性住房现有类型保障性住房有不同的类型，根据保障性住房所有权归属的差别，可以分为租赁型和产权型两种类型的保障性住房。
1.租赁型保障性住房。该类型的保障性住房主要是在政府统一规划和统筹下组织建设，租赁价格采用政府定价的方式，租金水平低于市价。在其所有权归属方面，政府对该类型保障性住房享有所有权，承租人在承租期限内享有使用权，但无收益权和处分权。这类型的保障性住房主要包括廉租住房和公共租赁房。
2.产权型保障性住房。这类型的保障性住房涉及到产权的归属，是引起争论较大的一类型保障性住房。这类型的住房包括下列几种：经济适用住房，是指政府提供政策优惠，限定套型面积和销售价格，按照合理标准建设，面向城市低收入住房困难家庭供应，具有保障性质的政策性住房。单位合作集资建房，是在规定的条件下，利用单位自用土地进行集资合作建房，分配给本单位住房困难家庭。根据七部委经济适用房管理办法规定，单位集资合作建房属于经济适用住房的一部分，因此，下文将不会对其进行分开论述。两限房，是指是一种限价格限套型和面积的商品房，是目前限制高房价的一种临时性举措。关于两限房是否是产权型的保障性住房，在理论界有争议。本文认为，两限房是一种特殊的商品房，目的是为了抑制房价。与经济适用住房的目的不同。经济适用房的土地来源于国家划拨，而两限房的土地来源和普通商品房一样是通过出让获得。因此，两限房是特殊的商品房而不是保障性住房。综上所述，租赁型保障性住房所有权归属比较明晰，受保障对象仅享有使用权，故其权属不存在争议。产权型保障性住房所有权制度和归属在理论和实践中有不同的观点和争议。尤其是经济适用住房，究竟是有限产权还是完全所有权，是单独所有还是共同共有，经济适用住房制度的存与废，是普遍性，争议较大，涉及全国的问题。所以本文从物权法的视角下，着重从经济适用房的所有权角度进行研究，并与廉租住房和公共租赁房制度衔接，从而完善我国保障性住房制度。
二、我国经济适用房所有权问题探析
民法上的所有权指物权人对特定的物享有的占有、使用、收益、处分等排他性的权利。根据《经济适用住房管理办法》的规定，经济适用住房的购房人拥有对经济适用住房的有限产权，对经济适用住房拥有占有、使用和有限的处分权。在居民购买经济适用住房后，应当办理权属登记。从此可以看出，购房者取得是房屋的所有权。上海市则规定购房人拥有有限产权，享有一定的产权份额。可以将此理解为购房人与政府是按份共有。结合我国物权法的规定，所有权不仅包括国家、集体、私人所有权，还包括共有。因此，笔者认为，无论是受限制的单独所有权还是按份共有的共有权，都是所有权的体现，所以民法中的产权，指的应该是所有权。
（一）我国现有经济适用住房所有权理论及评析从我国经济适用住房制度产生时期，应采用哪种设计模式一直存在争议。
1.居住权理论。居住权制度最早可追溯至罗马法，是他物权下的人役权的一种，即以他人的物供自己使用和收益的权利。人役权包括用益权、使用权和居住权。使用权和居住权的区别在于居住权人可以将标的物出租给第三人，而使用权人却不能。设立的初衷在于保障无劳动能力人的生活。我国学者认为，居住权，简言之就是非所有人居住他人房屋的权利。居住权人可以对他人的房屋享有占有、使用以及收益的权利。综合上述，居住权理论，在经济适用住房居住权模式下，房屋的所有权由政府享有，受保障对象享有居住的权利，还可以出租标的物用于收益。这种模式的优点在于满足了受保障对象的居住需求，保证了国家建设经济适用住房的部分资金来源。住房所有权属于政府，不会导致公共财产的流失。但是，居住权理论也有其弊端，我国现行的《物权法》并没有规定居住权制度，若单独构建一套经济适用住房居住权理论，实际上是创设了一种新型的物权，不仅违背了物权法定原则，而且在权利受到侵害时，找不到相应的法律条文来救济权利。
2.租赁权理论。即经济适用住房应采用租赁型模式，受保障对象不拥有房屋全部或部分的所有权，仅享有租赁的权利。租赁权是一种债权，承租人仅享有占有、使用的权利，不得擅自处分租赁物。支持者认为，保障性住房的目的在现阶段来说是保障“住有所居”，不论房子是租来的还是买来的。政府没有义务满足人们对房屋的占有欲。政府建设产权型经济适用住房不仅加大政府财政负担，在房价居高不下的今天，还容易以权谋房、滋生腐败。基于产权型经济适用房的这些弊端，引发了经济适用住房的存废之争，有些地区甚至已经叫停了经济适用住房的建设。本文认为，经济适用住房制度的目的不仅是保障低收入群体有房住，还意在赋予受保障对象一定的所有权。若仅采用租赁权模式，不仅不符合我国“有恒产才有恒心“的传统理念，而且从受保障方来说，付出比廉租房要多的价金，却只获得了债权性质的租赁权，这是极为不公平的。此外，在这种模式下，经济适用住房与公共租赁房无异，没有存在的必要了。
3.共有产权理论。共有产权模式是近几年来广为学者支持的理论。共有，是指两个或两个以上的主体对同一物共同享有所有权。我国《物权法》规定，共有的模式有两种，一是按份共有，二是共同共有。由于共同共有要求主体之间有特殊的关系，所以经济适用住房共有产权模式下是政府和受保障对象之间的按份共有模式。有关共有产权的模式的实践，首先开始于江苏淮安。具体方式是改变以往建设用地无偿划拨的方式，将建设用地的土地出让金和政府的优惠政策作为对保障性住房的出资，由政府和购房者按照各自出资额来分享经济适用住房的所有权。
4.单独所有权理论。我国《经济适用住房管理办法》规定，购房人取得有限产权。购房人取得住房的所有权，但是对住房的收益权和处分权是受限制的。在前面已经提到，该有限产权首先指的是所有权，但是与《物权法》规定的完全所有权是有差别的。在完全所有权中，权利人对特定物享有占有、使用、收益和处分的排他性权利，权利的行使不受任何人的干涉，除权利人之外的其他人负有消极不作为的义务。而在有限产权中，经济适用房虽然登记的是购房人的名字，购房人以所有权人的名义占有、使用经济适用住房。在经济适用住房收益和处分方面，购房人在取得经适房完全产权之前不得出租经营，购买经适房5年内不得上市交易，满5年的，缴纳土地收益等相关价款，取得完全产权后，方可上市交易。所以说现阶段我国经济适用住房采用的是单独所有权模式，并且是受限制的单独所有权。单独所有权模式是现阶段我国在法律上唯一承认的形式，但是这种模式有其自身存在的弊端。有限产权虽然是物权的一种，但是根据物权法定原则，要求物权的种类和内容法定，而有限产权既不完全等同于物权法中的所有权，又不是用益物权和担保物权，从这个角度上来讲，它是超出法律之外创设的一种新型物权，在现行《物权法》中找不到依据。在该制度运行过程中也存在一些列问题，在下文中阐述。
（二）经济适用房制度运行中存在的问题
1.实践中经济适用房模式混乱，各地规定不一。我国没有一部统筹性的住房保障法，各地区只能自行探索保障性住房模式，导致各地区经济适用住房制度的差异，这不利于我国法律和制度的统一。以北京市为例，北京市采用的是“单独所有权”即“有限产权”的模式。在所有权归属方面，购房人拥有有限产权，只能自住，不得出借或者出租，可以在补缴政府应得收益后取得完全所有权。在住房处分方面，购房满五年内不得上市交易，满5年的，缴纳土地收益款后，可上市交易。该规定与我国我国《经济适用住房管理办法》规定一致。杭州采用的是“租售并举“模式。该模式实际上是租赁权理论和受限制的单独所有权理论的结合，申请人在五年内未交清全部款项时，需要支付租金，缴清后，则取得该房屋的所有权。超过五年未缴清，相关行政部门有权按照房屋原始价格收回。在房屋转售方面，购房人自取的房屋所有权证之日起五年内可上市交易。这种模式，虽然能缓解购房人的购房压力，但是有限产权的弊端依然存在。江苏淮安等地采用的则是共有产权的模式。政府和购房人共同享有房屋的所有权。淮安模式该土地划拨为出让，改暗补为明补。保证了经济适用住房建设资金的来源和可持续发展。因此，一经推出，各地纷纷借鉴。此外，江西实行“三房合一”并轨建设即经济适用住房、廉租住房、公共租赁住房“三房合一”并轨建设，统一建设公共租赁住房。这实际上采取的是租赁权模式，是变相取消了产权型的经济适用住房。
2.房屋转让领域混乱且限制条件不严。这是经济适用住房制度在运行过程中存在的又一重大问题。《经济适用住房管理办法》规定，经济适用房购满五年，就可直接上市交易，只须缴纳一定比例的土地收益款。北京、上海、江苏淮安也是如此。杭州市经济适用住房管理办法规定经济适用住房所有人自取的房屋所有权证之日起满5年后可上市交易。从此可以看出，对经济适用住房转售各地规定不一。而且对房屋所有人的处分权和经济适用住房的转售对象没有任何限制，不仅导致经济适用住房房源的减少，也会其丧失了保障。再者，购房者以低于商品房很多的价格购房后，仅仅需要一定期限，就允许上市交易，这无疑助长了受保障对象通过经济适用住房谋取暴利的行为。这不仅冲击了商品房市场，使得大量投机行为的产生，还导致“以权谋房“事件屡屡产生，滋生腐败。
3.实际监管不严，导致与保障性住房制度目的相背离。保障性住房针对的是低收入群体，在实际运行过程中，由于准入制度不严格，一些收入高的群体购买了经济适用住房，可想而知，保障性住房保障的不是低收入群体的住房问题，那么保障性住房制度目标就流于形式了。根据《经济适用住房管理办法》规定，经济适用住房单套的建筑面积控制在60平方米左右。《北京市经济适用住房管理办法（试行）》规定经济适用住房户型设计采用中小户型。但在实际建设过程中，开发商为了追求利润，经济适用住房面积越来越大，慢慢变得豪华。有些地方甚至出现了二三百平米的和复式的经济适用住房。购买对象可想而知，绝对不是低收入水平家庭，完全脱离了经济适用住房经济性和实用性的特征。
三、我国保障性住房制度的完善建议
（一）加快住房保障立法，建立完善的住房保障法律体系到目前为止，我国还没有一部能起统筹作用的住房保障法，仅以部门规章和地方性法规和规章为主。如《廉租住房保障办法》《经济适用住房管理办法》《经济适用住房价格管理办法》等。在地方又颁布针对本地区的地方性法规和规章，各地的规定各有特点，不尽相同。英国能成功的解决住房问题的首要基础就是有一部通行于全国的《住宅法》，它为英国住房制度的制定和实施提供了法律依据和保障。由此观之，保障性住房制度是一项适用于全国的制度，若没有一部统一的法律，必然会导致我国保障性住房制度难以在全国顺利推行。目前国务院了《城镇住房保障条例》（征求意见稿），如果这部法能尽早出台的话，我国保障性住房问题能到进一步解决。但是需要注意的是，《城镇住房保障条例》是由国务院制定，是属于行政法规，而法律是由全国人大及其常委会制定的，法律位阶要高于行政法规。只有以法律为依据，各项工作才可以依法进行，所以必要颁布一部《住房保障法》，为保障性住房制度的顺利推行提供更加坚实的法律保障。
（二）三房合一，建立单一的公共租赁住房供应模式根据《国务院批转发展改革委关于2013年深化经济体制改革重点工作意见的通知》（国发〔2013〕20号）和《国务院办公厅关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》（〔2011〕45号）等文件精神，从2014年起，各地公共租赁住房和廉租住房并轨运行，并轨后统称为公共租赁住房。之所以选择二者并轨，是因为廉租住房和公共租赁住房都是保障性住房的重要组成部分，两者在发挥重要作用的同时，其平行运行过程中也出现了一些问题：一是两者虽都属于租赁型保障房，但面向的群体不完全一样，申请人容易混淆；二是住房保障需求和供应是一个动态的过程，近年来部分地方出现了保障房与保障对象不相匹配的情况；三是平行运行不利于两项制度间的政策衔接，给申请者造成不必要的麻烦。基于经济适用住房存在的问题，关于经济适用住房的存废之争日益激烈。一些学者认为经济适用住房破坏市场经济，造成社会财富的流失，容易滋生腐败。再者政府没有义务满足人们对房产的占有欲。因此，本文主张借着廉租住房和公共租赁住房并轨运行的趋势，主张廉租住房、公共租赁住房和经济适用住房合一，建立单一公共租赁住房供应模式。纵观英国和中国香港的保障性住房政策，英国的公屋政策和中国香港的公共房屋制度，都是单一的住房供应模式。虽然保障性住房有租有售，但是租赁型保障性住房在英国和香港发挥着主要作用。英国和中国香港的住房问题的解决在世界上堪称典范，可以从中汲取经验来完善保障性住房制度。在单一公共租赁住房供应模式下，受保障对象享有房屋的租赁权，保障性住房的房屋所有权属于政府。
租赁权又称使用收益权，即承租人依租赁合同，在租赁物交付后对租赁物享有的为使用收益目的所必要的占有权的总称。房屋租赁，是指房屋的所有人作为出租人将其房屋出租给承租人使用，由承租人支付租金的行为。在此种模式下，未经出租人同意，不得擅自转租。保障性住房制度具有福利性，目的是为了满足低收入者的住房需求，所以不允许承租人擅自转租。在租赁保障房满五年后，符合条件的承租人可取得购买公共租赁房的产权。采用这种模式的理由主要有：第一，保障性住房的主要来源是政府投资建设，投资大，回报少。允许受保障对象购买公共租赁房的产权，可以回笼部分资金，继续用于保障性住房的建设。第二，在现阶段来看，政府只需要保障低收入群体有房住，而不论其是否享有所有权。虽然如此“，有恒产才有恒心”是中国的传统，所以在保障低收入群体住有所居的前提下，允许其享有产权，是符合中国历史传统和人们的心理追求的。第三，相对于“共有产权模式”来说，这种选择更优。共有产权模式由政府和购房者共同享有所有权。这种设计模式主要是为了和我国《物权法》衔接，但是，这种模式使得保障性住房的所有权问题更加复杂化。首先，共有产权模式下，保障性住房的主体是政府和受保障者，与《物权法》按份共有相比较，保障主体具有特殊性。民法的主体是平等主体。显然此时的政府和购房者绝不是平等主体。其次，在共有产权的模式下有关共有份额的处分问题，我国《物权法》规定，按份共有人可以自由处分其享有的份额，不必征得其他共有人同意，但共有人之间有约定的除外。在同等条件下，其他共有人享有优先购买权。若政府和购房者对此没有约定的话，购房者可以任意转让其享有的份额，政府只有在同等条件下才能行使优先购买权。如果不是同等条件，第三人支付的对价要高于政府的出价，那么该保障性住房由第三人和政府共有，若第三人不符合受保障对象的条件，那么此时保障性住房的性质就发生了变化。此种情形下，非但没有消除有限产权的弊端，也没有与《物权法》中的共有制度完全一致，导致保障性住房问题的解决更加复杂化。因此，不论共有产权制度如何设计，都不可能与《物权法》完全无缝衔接，反而使保障性住房问题的解决更加复杂化。所以本文认为，保障性住房制度可以由物权法调整的则由其调整，存在冲突的地方则在《住房保障法》中单独列出。
（三）建立内循环制度，保障性住房制度和商品房制度双轨制运行《经济适用住房管理办法》的规定，购买经济适用住房不满5年，不得直接上市交易，确需转让的，由政府回购；满五年后，缴纳土地收益相关价款，取得完全所有权。此时，经济适用住房已经可以进入商品房市场。购房人要处分经济经适房，只需5年时间的限制，没有其他附加条件。在房价居高不下的今天，极易造成权力寻租、谋取暴利的行为。长此以往，不仅背离了经济适用住房制度的福利性质，还成为了有些人谋取暴利的源泉。为了改变这一巨大的弊端，本文认为应当建立保障性住房的内循环制度，实行保障性住房和商品房双轨制运行，不允许保障性住房进入商品房市场很有必要。保障性住房的内循环制度主要是针对已出售了的公共住房。上文已经提到，受保障对象在租赁公共住房满5年后，可以购买租住的公共住房，取得该住房的所有权。那么，购房人如果要转让该住房，主动退出保障性住房，应该采取哪种途径呢？那就是借鉴中国香港双轨制的住房供应体系。收入较高的群体租赁或者购买商品房，收入较低的群体租赁或购买政府提供的公共住房。受保障的购房者如果要转让保障性住房的所有权，唯一的途径是政府回购，无论其享有保障性住房所有权经过多久年限，都不允许保障性住房进入商品房市场。关于政府回购的价格的确定，政府以原价加上银行同期利息回购。经政府回购的保障性住房，继续用于满足其他低收入者的住房需求。建立保障性住房内循环模式，能够抑制保障性住房流转过程中产生的巨大利润空间，防止保障性住房的流失以及由此产生的腐败问题。
在政治委托-关系中，道德风险产生的根本原因在于信息不对称情况下个人追求利益最大化与制度约束弱化的矛盾。在缺乏法律规则制约和公众监督困难的情况下，政府常常凭借着其专业知识、专业技术、特殊地位，拒绝公开某些公众本可了解的信息，使公众陷入“无知”状态。由于政府职员所从事的职业，既代表着公共利益，同时又代表着私人利益，所以存在着为获取私人利益而侵害公共利益的可能性。现实中普遍存在的等腐败行为证明了这种可能转化为现实是难以抗拒的，这将有悖于政治委托人的利益，导致政治委托人的风险成本增加或造成政治委托人的权益损失[1]。
新制度经济学认为，政府拥有规模经济和比较优势，为了节约交易成本，使自身利益最大化，强制广大的公积金缴交者参加公积金制度，达到规模经济和互助的作用，以提高职工的住房支付能力，使广大参加者的效用最大化。但是，由于人的自利性、有限理性、未来的不确定性、信息的不对称以及契约的不完备等多种因素的存在，政府、寻租设租、政治机会主义等问题的广泛存在，使得政治人的目标追求常常偏离委托人的预期。这就是近年来住房公积金大案频发、被挤占挪用的根源所在。当前我国住房公积金制度中存在如下政治委托问题：
（1）住房公积金初始委托人监督主体缺位。
由于住房公积金是通过国家强制缴交的，缴交者作为初始委托人虽在法律上拥有所有权，但其所有权是有限的，使用权受到控制，也不能转让，只能用于本人及其家庭的住房消费。缴交者不能通过“用脚投票”的方式解除与人的合约，惩罚人的机会主义行为，同时由于住房公积金所有者人数众多且相当分散，个体又存在“搭便车”的心态和行为，因此我国住房公积金制度中的委托问题更加严重。
（2）住房公积金缴交者即资金初始委托人与政治人政府的目标函数不一致。
公积金缴交者的目标函数是积累住房消费基金，提高住房支付能力，以及资金最大化。但是政府作为住房公积金的强制发起者，其目标函数更为宽泛，是提高中低收入阶层的住房水平。政府规定住房公积金增值收益中除提取风险准备金和拨付管理中心经费外，其余作为城市廉租住房的补充资金。公积金属于职工个人所有，但是政府却强制规定了其增值收益分配，职工并不能直接拥有资金支配权，这是对职工权利的一种强制剥夺，用来达到政府的目标。这就无形之中形成了公积金缴交者与政府人的目标不一致。
（3）监管中出现混乱和不到位、不科学现象。
目前，我国住房公积金实行多头监管，由建设部门会同财政部门、人民银行、银监会联合监管，同时委托地方同级财政部门和审计部门进行监督，从行政级别上和各地的住房公积金管理中心是平级或高半级，从实际意义上讲只是每年向各地要一些报表、数据之类，所谓监督只是摆设，这常常导致实际监管缺位。管理中心作为政府管理住房公积金的人，能否履行住房金融职能，需要公众的监督，这关键在于管理中心的透明度，而由于我国体制本身的局限性和公众监督意识不强，公众对住房公积金系统运作的真实信息并不完全了解，这就使得公众对政府部门及管理中心的具体行为缺乏完全、有效的监督，致使政府官员很可能受自身利益本性的驱使，出现“利益寻租”，使公众利益受损。
（4）住房公积金管理委员会的决策机制不科学。
按照《住房公积金管理条例》要求，住房公积金管理委员会是由政府职能代表与专家1/3，工会与职工代表1/3，单位代表1/3的结构组成的。在实际工作中，住房公积金管理委员会是一个松散的无专职人员的协商议事机构，参加会议的人员，从管委会主任到普通职工代表，身份地位相差悬殊，参会人员多数并不了解住房公积金日常管理业务，决策结果由谁负责不清楚。住房公积金管理委员会作为群体决策的形式，由于组成结构、组织形式和文化限制等原因，对管理决策的效果是十分有限的，甚至形同虚设。从全国看，一个常常被虚无化的群体机构，却作为全国高达9600多亿元住房公积金管理的决策机构，这是不科学的。
（5）对住房公积金管理中心定位不科学，激励约束机制效率低下。
在现行制度中，住房公积金管理中心被定义为是不以盈利为目的的事业单位，既不是政府机构，也不是政策性金融机构或会员制的法人实体，而是隶属于地方政府部门的事业单位，在没有法人资产和独立的经济利益约束下，“中心”很难建立起有效的监督管理机制，规范的会计审计、信息披露制度和风险防范机制。现实中在地方或部门利益的驱使下，部分政府官员对公积金管理“行政化”，导致“内部人控制”和“寻租”行为泛滥，挤占、截留、挪用公积金的现象屡屡发生：用住房公积金弥补财政预算亏空，用于发工资的有之；用于兴办经济实体、投资入股、炒地皮、买股票的也有之，甚至发生了挪用百姓住房储蓄去澳门的恶性事件，从而严重侵害了广大公积金所有者的利益。这种现象的根本原因在于行政化的管理方式使得政府和“中心”的委托链被行政隶属关系所锁定，委托双方的垄断性，使得难以制定有效的激励与约束机制。
2住房公积金委托链中的经济委托关系中存在的问题
住房公积金管理中心委托银行进行资金归集和发放贷款等业务，银行委托公积金缴交者按时缴纳公积金，借款者按时归还贷款本息，整个过程中存在着信息不对称情况，委托人无法完全观察到人的努力情况，委托问题就产生了。
首先住房公积金管理中心与银行的目标函数不同。住房公积金是一种具有很强政策性、互和保障性的基金,管理中心的目标是发展基金，使之发挥最大作用，帮助职工解决住房问题。而银行争取这笔资金的经办业务是因为其存款利率低、资金来源稳定、期限长，在资金未从事经营运作的情况下，可以利用其获得一笔可观的收入。受利益驱动，银行尽力争取到住房公积金后，可能将大量资金沉淀，这不仅不能缓解住房资金的短缺，大力改善居民的住房条件，反为少数银行挪用资金、违章拆借提供了可乘之机。
其次，从目前来看,住房抵押贷款是种优质信贷资产，违约率很低，这成为银行争夺个人住房贷款市场的一个重要原因。银行往往在给开发商提供贷款时，与其达成开发商为其营销商业个人住房贷款的协议。而且银行在受理住房公积金贷款时，可能会利用住房公积金贷款较商业贷款手续繁杂、条件苛刻的劣势，说服借款人放弃公积金贷款转向商业个人住房贷款。
另外条例规定，住房公积金贷款风险由住房公积金管理中心承担，这样银行在发放贷款时就可能会不认真审查借款人的资格信用情况，形成公积金贷款的潜在风险。银行由管委会在条例规定的五家国有商业银行中指定，一经确定基本长期不变，由于缺乏竞争,导致委托双方信息的不对称更加严重,加上对银行绩效很难考察,银行就缺乏改进公积金业务的积极性，甚至可以隐藏自认为有必要隐瞒的信息,来追求其利益的最大化。
最后，公积金借款人应按照贷款合同按时归还本息，由于信息不对称的存在，银行及管理中心无法很好的观察到借款人的资信情况，可能会存在逆向选择，这就会造成贷款的风险。
3基于委托理论对住房公积金制度中的委托问题提出的对策性建议
3.1对住房公积金制度中政治委托问题的建议
①在政治委托关系中降低和消除由于政治委托人的缺位造成的人道德风险，需要建立规范性的良性制度规则。对作为政治委托人的住房公积金缴交人，是分散性的公众，其对政府的激励约束只能通过设计一套兼有激励与约束的制度规则来进行，以规范委托双方之间的相互关系，减少信息成本和不确定性，把交易成本降低到最低程度[2]。
②加强住房公积金的保值增值能力，使住房公积金所有者和政府的目标趋于一致。建议成立全国统一的住房公积金管理机构，对资金在全国范围进行统一调配和管理运营，打破地区运营的区域性限制，形成规模经济，保证资金的保值增值，提高整体使用效率。在此基础上提高所有者公积金存款的利率。这样既满足了公积金缴交者资金价值最大化的目标，同时也可以为政府提供更多增值收益用于廉租房建设等，以更好地实现扶持中低收入阶层住房消费的目标。
③在决策和监管方面，为了防止公积金监督者虚位的问题,政府可以将联合监管改成由唯一部门监管，成立全国性的公积金管理机构。由其负责公积金政策的制定和执行，对各地住房公积金管理中心实行垂直管理，建立经营考核制度和运营失误追究制度，将住房公积金管理和监督的结果作为考核的硬性指标，确保对管理中心管理运营行为的监督约束到位。为了解决失灵问题和由信息不对称导致的利益寻租问题,政府可通过加强具有独立性的财政审计部门对管理中心的经济责任和管理经营情况进行监控来解决。最后，要增加住房公积金管理的透明度，形成有效的公众监督和舆论监督。
④科学定义管理中心的性质，明确公积金所有者和经营者的权利和责任，建立有效的激励约束机制，改变中心管理者不必为他的行为后果承担全部责任的情况,从而抑制道德风险的产生。我国现阶段在政策性住房金融的管理上采取委托国有商业银行的办法虽符合国际上政策性金融的委托运用机制，但缺乏属于政府机构序列、执行政府住房金融政策、制定政策性住房金融计划、由政府财政投资形成资本金、有稳定资金来源、为广大中低收入阶层购房融资提供服务的独立的政策性住房金融机构[3]。因此住房公积金的发展方向是政策性住房金融，应把管理中心定义为政策性住房金融机构。其次，建立有效的相容性激励约束机制，来调适人们“对狭隘的短期个人利益的追求”与“对参与相互作用或交易的其他人的权利的尊重和对明智的长期个人利益的追求”之间的关系[4]。在激励性制度规则中，只要政治人正确履行契约，就能够得到相应的回报，这种回报应该能够对人的正面行为产生激励效果。因此，在实际中应将管理中心人员的经济收入与公积金管理经营业绩直接挂钩，并进行灵活考核；同时，要不断创新激励的内涵，将社会声誉、职务升迁等“无形利益”与公积金各级委托人的经营业绩联系起来，从而充分调动委托人的积极性、主动性和创造性。在约束性制度规则中，通过制度规则提高政治人的违约成本,使之不敢采取违约行为。还应建立规范各级住房公积金人决策行为、管理行为的法律法规,针对人的违约行为、“不作为”行为，采取相应严格的惩处办法。最后，必须建立和完善公积金管理中心的用人制度，改变目前尚处于僵化状态的干部人事制度,打破管理者的行政任命机制，引进市场机制，形成竞争上岗机制，优胜劣汰地选拔公积金的管理者，这有助于突破住房公积金管理中的垄断性，减少人的道德风险，大大降低成本，使管理中心具有行政色彩的管理者真正转变为高级管理人才。
3.2对住房公积金制度中经济委托问题的建议
①增进委托者和者双方权益是提高委托制度效率的基本原则。在增进制度效率为目标的管理进程中，必须以维护和增进双方利益为基本方向，才能充分调动两者的积极性，从而有效地利用委托者的资本资源和者的人力资源，达到总资源利用效率最大化[5]。在住房公积金管理中心与银行的委托问题中，由于银行的自营业务与公积金贷款业务存在竞争，可以考虑停止发放住房公积金低息贷款，改为利息补贴和提供政策性担保。可以借鉴北京市住房资金管理中心的做法，根据借款人可以申请的贴息额度,对商业性个人住房贷款和政策性个人住房贷款的利息差进行贴息。这样做的好处是能够充分利用商业银行的资金使更多的贷款人享受到公积金贷款政策的优惠，而且提高了银行放贷的积极性。提供政策性担保可以使银行降低贷款门槛，从而使更多中低收入者也可以享受到住房贷款，提高了制度效率。
②在银行的选择机制方面，停止由管委会在规定的五家国有商业银行范围内选择的做法，引进竞争机制。通过公开招投标来选择银行，所有的银行、信托机构和保险公司等金融机构都可以平等的参加竞标，这有助于促进机构的积极性和主动性。竞争法则会使机构尽力为管理中心利益服务，从而使其目标与管理中心一致起来，同时也更容易获得优秀的机构来运营资金。
③加大住房公积金宣传力度，使更多的职工了解住房公积金的优势和好处，自觉加入公积金缴交者的行列，维护自己的权利，履行自己的义务。这样可以增大银行说服借款者改贷商业贷款的成本，也可以使借款者自觉按时还款，降低了住房公积金的风险。
4结束语
总之，住房公积金制度是一项涉及政治、经济和社会等的系统工程，要提高其制度效率，就要从根本上理顺系统内部的各层委托关系，提高委托链的效率，才能更好的实现其为广大职工住房消费服务的目的，最终实现我国公民“居者有其屋”。
摘要：尝试从新制度经济学的委托关系角度，分析我国住房公积金制度管理方面的失范与不足。从政治委托关系和经济委托关系两方面，揭示出我国住房公积金制度发展过程中一切矛盾的焦点是由于其定位不准确，委托链效率低下。从新的视角对住房公积金制度的改革提出对策。
Abstract:Thisarticletriestoanalysetheanomieanddeficiencyofthehousingaccumulationfundsystemonthepointoftheprincipal-agentrelationshipsintheNewInstitutionalEconomics,throughthepoliticalprincipal-agentrelationshipandtheeconomicprincipal-agentrelationshiptorevealthatthefocusofallconflictsunderdevelopmentofourcountry''''shousingaccumulationfundsystemistheinaccurateofitslocationandtheinefficienciesoftheprincipal-agentchain,inordertogivecounseltothehousingfundsystemreformfromanewperspective.
关键词：住房公积金制度；委托关系；激励约束机制；对策
Keywords:housingaccumulationfundsystem；principal-agentrelation；incentiveandrestraintmechanisms；countermeasures
参考文献：
[1]张旭霞：《现代政府信用及其建构的对策性选择》[J]；《南京社会科学》2002（11）：62。
[2]张旭霞：《现代政府信用及其建构的对策性选择》[J]；《南京社会科学，2002,(11)：63
[3]郁达夫：《住房金融：国际比较与中国的选择》[M]；中国金融出版社，2001：210。
关键词:住房抵押贷款;法律风险;MBS
最近,从中国银行的“森豪公寓”骗贷案到浦发银行的“姚康达事件”,我国商业银行假按揭案件不断浮出水面。由于假按揭行为具有隐蔽性,一旦商业银行将这些住房抵押贷款证券化(MBS),购买这些证券的投资者将面临巨大损失,而我国又没有专门的法律条款来防止证券化过程中的假按揭行为。由于住房抵押贷款证券化的中间环节繁多,涉及的法律问题复杂,因此,完善相关的法律金融制度,保护投资者利益,是我国顺利实现资产证券化,进一步发展住房抵押贷款证券化市场的迫切需要。本文试图从投资者的角度出发,探讨住房抵押贷款证券化的法律风险,从而为完善相关法律金融制度提供参考依据。
一、我国住房抵押贷款证券化的法律金融制度框架
住房抵押贷款证券化是指发起人将满足一定标准的多笔住房抵押贷款汇集重组为住房抵押贷款资产池,并将资产池的现金流转让给特殊目的中介(SpecialPurposeVehicle,SPV),SPV再以此作为支撑,通过一定的结构安排,对风险与收益要素进行分离与重组,在市场上发行可流通的证券。住房抵押贷款证券化包括支撑资产的破产隔离、重新捆绑和信用增级、证券发行三个环节。SPV从发起人受让被转让债权的形式主要有两种:一是信托方式;二是转让方式。信托方式是指发起人以支撑资产设立信托,让与SPV以换取受益权证,然后再销售给投资者。转让方式是指发起人将支撑资产真实出售给专门从事证券化运作的SPV,由其发行资产支持证券。
近年来,我国相继推出了一系列关于住房抵押贷款证券化的法律法规(见表1),从而形成了现行的住房抵押贷款证券化法律金融制度框架。
我国住房抵押贷款证券化具有以下特征:一是以信托方式实现住房抵押贷款证券化;二是投资主体只限于机构投资者;三是信用增级的形式灵活多样,明令禁止政府提供信用担保。
(一)以信托方式实行住房抵押贷款证券化
关于住房抵押贷款证券化的模式,国内学者围绕我国应该采取美国模式还是英国和欧洲模式进行了长期的论证,关注的焦点是SPV是否要有政府背景,是采取公司形式还是信托形式。根据《信贷资产证券化试点管理办法》(下称管理办法),我国住房抵押贷款将以没有政府担保的信托方式实现证券化。管理办法第2条规定:“资产证券化是指以银行业金融机构作为发起机构,将信贷资产信托给受托机构,由受托机构以资产支持证券的形式向投资机构发行受益证券,以该财产所产生的现金支付资产支持证券收益的结构性融资活动。”我国首单住房抵押贷款支持证券产品——“建元2005-1”就是由中国建设银行作为发起机构,委托中信信托在银行间债券市场发行的。
另外,我国还没有SPV方面的专门立法,但《金融机构信贷资产证券化试点监督管理办法》(下称监管办法)对SPV的市场准入作出了严格的规定。监管办法第9条规定,信托受托机构应当“根据国家有关规定完成重新登记三年以上;注册资本不低于五亿元人民币,并且最近三年年末的净资产不低于五亿元人民币。”同时,监管办法第8条规定:“资产支持证券由特定目的信托受托机构发行,特定目的信托受托机构由依法设立的信托投资公司或银监会批准的其他机构担任。”这意味着我国的SPV的主体将是信托投资公司,但也不排除其他机构担任SPV的可能。
(二)投资主体只限于机构投资者
现阶段,我国MBS只能在银行间债券市场交易。管理办法第47条规定:“金融机构按照法律、行政法规和银监会等监督管理机构的有关规定可以买卖政府债券、金融债券的,也可以在法律、行政法规和银监会等监督管理机构有关规定允许的范围内投资资产支持证券。”这一方面是汲取我国股票市场的教训,由于我国住房抵押贷款证券化处于起步阶段,相关的法律金融制度不完善,逐步向个人投资者开放MBS业务,可以积累经验,保护中小投资者的利益,避免市场过度的非理;另一方面,MBS在我国是一种全新的固定收益证券,其风险收益特征与普通企业债券、其他固定收益类证券不同,对风险管理能力要求高,而机构投资者在这一方面比较成熟,从而能够保证国内住房抵押贷款证券项目的顺利实施。
我国向个人投资者开放MBS业务只是时间上的问题。从成熟市场的资产证券化实践来看,只有切实保护中小投资者的利益,才能最终真正推动资产证券化的发展,这就需要进一步健全和完善相关法律法规制度。
(三)信用增级的形式灵活多样,政府不为MBS提供信用担保
信用增级是指在住房抵押贷款证券化交易结构中通过合同安排所提供的信用保护。信用增级的方式可以分为外部法和内部法:外部法是指第三方根据相关法律文件中所承诺的义务和责任,向信贷资产证券化交易的其他参与机构提供一定程度的信用保护,并为此承担相应的风险;内部法是指通过重新安排证券获得偿付的优先次序,提高优先级证券的信用级别,或通过发起人提供更多的连带责任提高证券的信用级别。
我国MBS的信用增级形式可以是内部法和外部法,但是不能由政府提供信用担保。管理办法第30条规定:“信用增级可以采用内部信用增级或外部信用增级的方式提供。内部信用增级包括但不限于超额抵押、资产支持证券分层结构、现金抵押账户和利差账户等方式。外部信用增级包括但不限于备用信用证、担保和保险等方式。”这无疑为我国住房抵押贷款证券化的外部增信提供了法律上的支撑。同时,政府不能为住房抵押贷款提供信用担保,因为我国《担保法》第8条明确规定:“国家机关不能作为保证人,但经国务院批准为使用外国政府或国际经济组织贷款进行的转贷款的除外。”勿庸置疑,这一规定也将制约我国住房抵押贷款证券化的发展。
二、我国住房抵押贷款支持证券的法律风险
我国住房抵押贷款证券化的法律风险主要来源以下两种情况:一是由于法律方面的空白使得投资者的利益得不到切实保障;二是有的法律法规不合理、可操作性差,导致法律执行成本高,违规者得不到惩罚,容易导致道德风险和金融欺诈行为。
(一)假按揭的法律风险
试论我国城镇住房保障的制度并轨全文如下：
摘 要：尝试性地提出住房保障制度并轨的观点， 认为这种并轨应该包括短期并轨和长期并轨两个层面。 在短期内， 应该推进租售并举的经济适用房发展模式， 提高租赁型住房保障比重， 逐步将租赁型经济适用房、 廉租房、 公租房并入到租房保障体系; 公积金管理实施准银行式 的模式， 实现保障资金的跨区域流动; 长期内， 应该构建多层次、 梯度性、 差异性的租房保障体系。 同时， 推进租房保障资金的准商业化、 市场化运行模式， 提高保障资金供给的可持续性。 关键词： 住房保障; 保障制度; 制度并轨。
国家十二五 规划中提出， 未来五年内， 我国将拟投资 1.3 万亿～1.4 万亿用于 3,600 万套保障性安居工程的建设，使保障房的覆盖率达到 20%。 如何从制度层面上保障十二五 住房保障规划的顺利进行， 需要我们思考。 为此， 本文尝试性地提出未来住房保障制度并轨的观点， 并设计了住房保障制度并轨的长短期路径， 以期为解决中低收入群体的住房问题提供理论参考。
一、 城镇住房保障制度并轨的总体思考。
住房保障制度并轨是以构建广覆盖[2]、 无缝隙、 多层次、 动态性的租赁型住房保障体系的改革， 其主要目的为提高住房保障制度的运行效率，改变居民的住房消费习惯， 优化住房市场结构，促使房地产市场的良性发展。 制度并轨后的保障对象， 不仅要涵盖现行保障制度的保障群体， 更要涵盖夹心层、 潜在城镇人口 (具有迁居意愿的农村人口)[3]、 短暂流动人口、 被城市化 的农村人口中的住房弱势群体， 以及因市场因素造成的住房弱势群体[4]。鉴于我国住房保障制度发展的特点， 我们认为： 制度并轨后的保障方式， 短期内应该坚持产权式、 使用权式保障并存的形式， 长期取消产权式保障， 着力实现使用权式保障方式。 制度并轨后的保障水平， 应呈现出层次性、 差异性、 梯度性。 保障水平在地区间、 保障制度设计间都存在差异。 一方面， 保障水平的设定必须同当地的经济社会发展程度相挂钩; 另一方面， 短期内， 保障水平在廉租房、 公租房、 经济适用房之间应呈现出差异; 长期保障水平在廉租房、 公租房等租房体系内应呈现出差异。
二、 城镇住房保障制度的短期并轨。
1. 城镇住房保障制度的短期并轨路径。
(1) 经济适用房实施租售并举的方针， 逐步降低出售性的住房保障比重， 提高租赁性的住房保障比重，[5]实现购房保障向租房保障思维的转变， 将租赁型经济适用房并轨到租房保障体系。对于出售型的经济适用房， 暂时适当限制其发展。这一观点的提出， 主要基于以下因素的考虑： 一方面， 在一定程度上， 出售型经济适用房， 可以增加房地产低端市场的供给; 另一方面， 出售型经济适用房的问题突出， 但是， 尚存在一定的发展空间， 直接取消经济适用房的时机不成熟， 容易产生诸多负面效应。
(2) 公积金实行准银行式 的运营模式，即管理中心 + 商业性机构 的模式。 中央公积金管理中心主要负责宏观政策的制定、 资金风险的管理， 以非营利性为目的。 而地方公积金管理可以进行部分商业化、 市场化运作， 强化公积金的盈利性， 提高公积金的保值、 增值空间， 为住房保障体系提供长久稳定的资金支持。 同时， 对公积金进行动态管理， 即实施保障资金跨区域流动。 一方面， 地方间公积金实施跨区域流动， 合理配置区域间的公积金， 提高公积金的配置效率;另一方面， 个人公积金账户实施资金跨区域流动，可以结束长期以来地理空间限制， 加快公积金和人力资源的混合、 同期合理流动。
(3) 大力推进廉租房的发展， 将廉租房并入到租房保障体系。 短期内， 廉租房在租房保障体系内， 仍是保障供给的主体。 随着公租房供给保障力度的加大， 出售型经济适用房比重的增加，廉租房在租房保障体系中的比重会适当降低， 廉租房仍将对低收入群体实施保障。
(4) 加快公共租赁住房的建设， 将其并入租房保障体系。 随着近年来房价的攀升， 游离在保障和市场之外的夹心层， 其住房难问题成为了各方关注的焦点， 为了解决夹心层 的住房问题， 政府采取了公租房的政策。[6]之所以公共租赁房能够应运而生， 是因为其自身上具有诸多的新特点。 其一， 从产权的角度来讲， 公租房的所有权归属于政府， 而其他的房屋侧重于强调房屋的私人所有权， 如经济适用房、 限价房; 其二，公租房同廉租房也存在着明显的不同。 公租房侧重于解决夹心层 群体的住房难问题， 而廉租房着重于解决城市最低收入群体且住房困难的住户; 其三， 公租房的保障方式是租赁方式， 而不是传统的购房方式。
2. 城镇住房保障制度短期并轨的效应。
(1) 通过制度的短期并轨， 可以纠正现行经济适用房的弊端， 提高政策的保障效果。 在制度的短期并轨路径中， 对出售型经济适用房制度实施暂不取消的政策， 只是降低出售部分的比重，这一方面可继续发挥现行经济适用房的部分优势;另一方面可减少由可交易性所带来的效应流失。同时， 制度的短期并轨是建立在现有住房保障制度的基础之上。 这不仅有利于新旧保障体系的平稳过渡， 避免过大的波动， 而且可以减少制度并轨过程中的障碍。
(2) 通过制度的短期并轨， 一定程度上， 可缓解住宅市场结构不合理的局面。 租赁型经济适用房的发展， 可以推进住房二、 三市场的繁荣;出售型经济适用房可以帮助中低收入群体解决住房困难， 增加小户型住房的供给， 调整当前的住房市场供给结构， 平抑房价的过快攀升。
(3) 通过制度的短期并轨， 可以加快解决夹心层 住房问题， 填补制度设计的盲区。短期内， 通过建立涵盖经济适用房、 廉租房、 公租房的多层次、 梯度性的租赁型住房保障体系，可以实现对不同的保障群体实施保障， 解决夹心层 的住房困难。
(4) 通过制度的短期并轨， 可以缓解保障制度的资金不足的局面， 提供更为稳定的资金来源。无论是从行政手段强化保障资金与财政收入 (土地收入、 税收收入) 的联动， 还是对公积金实施准银行式 的运行模式， 在一定程度上， 都会缓解保障制度的资金约束。
(5) 通过制度的短期并轨， 可以在发展公租房市场的过程中， 促进真正的房地产二级市场的发展。 这在一定程度上， 鼓励和促进了租房市场的发展， 从而改变了长期以来房地产市场单条腿走路重购房、 轻租赁的状况， 形成两种市场并存的房地产市场体系。
三、 城镇住房保障制度的长期并轨。
长期并轨指， 由政府保障性租赁向住房租赁市场转变; 在长期并轨过程中， 通过政府 + 社会 运行模式 (政府从宏观上对租赁型住房保障体系进行管理， 社会中的企业从微观上负责租房保障体系的运行) 建成长期租房保障体系。 最终， 建成涵盖具有政府保障色彩的长期租房保障体系、 纯粹的住房租赁市场相结合的租赁房体系 (见图 1)。
图 1 住房保障制度并轨的长期路径。
1. 城镇住房保障制度长期并轨的路径。
长期取消出售型经济适用房的发展， 逐步将其并入到商品房低端市场; 在租赁型住房保障体系获得发展的基础上， 逐步缩小政府干预市场的力度， 发挥市场的资源配置作用， 通过租赁市场提高住房保障政策的运行效率。 在短期并轨完成后， 公积金制度等相关的租房保障资金来源， 会为长期租赁房保障模式提供所需的资金支持。
2. 城镇住房保障制度长期并轨的效应。
(1) 政府 + 企业 的租房保障运行模式，有利于缓解政府的财政压力， 提高社会资本进入保障房体系的积极性。 宏观上， 政府对租房保障体系的建设、 资金筹集、 房源筹集进行宏观管理，政府可以发挥其宏观优势; 微观上， 企业对租房体系的运行微观管理， 可以发挥其微观优势。 最终， 实现政府、 市场两只手 的协调， 有利于效率的提高和住房公平的实现。
(2) 通过住房保障制度的并轨， 可以建立租赁房保障体系、 繁荣租赁房市场， 也可以从根本上， 扭转长期以来居民过于强调购买住房， 而轻视租赁住房的传统观念。 住房观念的改变， 反过来又推动了租房保障体系的发展。 在长期并轨的过程中， 取消经济适用房制度，[7]将其并入到商品房低端市场， 可以增加商品房低端市场的供给， 平衡商品住房市场的供求平衡， 优化住房供给结构。
四、 结 语。
在当前的经济形势下， 解决住房保障问题，需要转变住房保障思维， 强调租房保障的重要性，大力度推进租赁型住房保障制度的建设和发展。笔者认为， 通过城镇住房保障制度的并轨， 可以建立完备的租房保障体系， 实现对住房弱势群体的无缝隙、 分层次、 广覆盖、 动态性的保障目标。
然而要实现住房保障制度的并轨运行， 还需要克服一些障碍。 如短期并轨中， 经济适用房租售并举是建立在明确的租售分割比例的基础之上的， 这需要依靠科学的实证数据的支持。 层次性、梯度性租赁型住房保障体系的构建， 需要从数量、质量等多个维度对保障标准进行设计。 保障房之间的差异程度， 既不可过大、 也不可过小。 另外，公积金准银行式 的管理模式， 需要配套的制度改革和创新， 如完备的个人信息以及动态的的户籍管理制度。 再者， 住房保障制度的并轨， 会增加政府的财政支出， 如租赁房相关的投资、 管理、 运营、 补贴支出。 在一定程度上， 上述问题都会影响住房保障制度的并轨进程。
住房保障制度长期并轨的难点表现在： 在住房保障制度并轨的过程中， 一方面需要处理好具有政府保障色彩的租房、 住房租赁市场的关系;另一方面， 需要处理好商品房市场同租房保障体系的关系。 如何吸引社会资本参与住房保障? 如何更好的发挥政府和社会力量的优势?这些问题都会阻碍住房保障制度的长期并轨。
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经过多年努力，目前全国基本实现了停止实物分房、逐步实行了以建立住房公积金制度、发放一次性住房补贴或按月发放住房公积金补贴等形式的住房货币化补贴制度，初步建立了收入高的家庭购买或租赁市场价商品房、中低收入家庭购买经济适用住房或普通商品住房、最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房的住房供应体系。但住房公积金制度、住房补贴制度、住房供应体系依然存在和面临不适应、不适合的困难和问题，主要表现在：
（一）住房公积金制度有待进一步完善
现行住房公积金制度中存在两极分化情况严重、住房公积金的个体差异过分悬殊、住房公积金占个人工资收入的比重过高、一些企业利用住房公积金规避企业所得税和个人所得税、住房公积金的覆盖面不够广、住房公积金贷款限额偏低、住房公积金管理不善等现象，不利于住房公积金制度的健康有序发展。
《国务院住房公积金条例》规定，住房公积金每月按工资基数的一定比例缴交。但对工资基数界定未作具体规定，由各地自行规定，且未对工资基数实行封顶，造成不同单位之间、同一单位职工之间住房公积金月缴额过分悬殊。如有的单位职工平均月缴交额高达3000元，有的单位平均不足200元，个体最高达上万元。显然存在过分悬殊有失公正性和保障性，存在利用住房公积金规避企业所得税和个人所得税的嫌疑。由于与工资收入挂钩，造成高收入者得高额住房公积金，低收入者少得住房公积金的怪现象。
由于住房公积金管理机构对《住房公积金条例》的宣传和执法力度不够，住房公积金的覆盖面明显不够广。据来自建设部的数据显示，2004年实际缴存职工人数为6138．5万人，覆盖率仅为58．4％。主要是住房公积金还存在应建未建的现象，如一些民营企业、外商投资企业、城镇私营企业的职工还未建立住房公积金制度，大量进城务工人员，非常需要在城市买房或租房居住，但目前住房公积金也没有覆盖到他们身上。一些单位利用当前就业压力，对一些新招员工签订固定薪酬合同，将住房公积金故意排除在外。
住房公积金的作用没有得到完全发挥。据建设部数据显示，截至去年底，全国住房公积金缴存余额为4893．5亿元，除去个人住房贷款和购买国债，仍有沉淀资金2086．3亿元。这些资金的保管运作完全掌控在340多家住房公积金管理中心手中。近年来挤占、挪用等违法违规现象时有发生。对住房公积金的运作管理强化监管已刻不容缓。由于住房公积金管理委员会制度没有真正发挥职能作用，“房委会决策”流于形式；住房公积金管理中心未能真正作为“不以营利为目的的独立的事业单位”运行，个别地方资金管理分散，有过分追求自身利益的现象；住房公积金的作用没有得到充分发挥；一些地方住房公积金监督机制不健全，住房公积金存在风险隐患。
（二）住房补贴制度矛盾突出，住房补贴发放进展缓慢
以杭州市区为例，对1998年12月31日前参加工作的住房未达标和无房户按可享受面积每平方米1200元发放住房补贴，对1999年1月1日以后参加工作的无房新职工按月工资的25％发放住房公积金补贴。
一方面，对于杭州市市区商品房价高达每平方米10000元甚至远郊也高达7000元以上，住房补贴简直是杯水车薪；另一方面，企事业单位对庞大住房补贴资金需求不堪重负，至今累计发放率不到20％。新人的住房补贴比例又明显过高，按现行住房公积金同口径计算，住房补贴每月普遍高达1000元，新老职工之间严重不平衡。
（三）住房供应体系亟待完善
过高的商品房价使大多数中低收入家庭的住房梦难以成为现实，苛刻的廉租房条件使一些低收入家庭既买不到也买不起经济适用住房，又不能租住廉租房。
根据《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，对不同收人家庭实行不同的住房供应政策。最低收入家庭租赁由政府或单位提供廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。由于商品房价过高，广大中低收入家庭对政府经济适用住房寄予厚望，而经济适用住房供应量又非常有限，供需矛盾非常突出。同时，这里还存在一个由什么机构、怎么来认定个人家庭收入的问题。由于巨大的利益差异，又缺乏相关权威的收入证明机构，收入线的划分形同虚设，使得一些事实上的中高收入者能利用各种手段，模糊收入来源，混入购房队伍，加剧供需矛盾。
（四）异地调动、干部住房政策矛盾较大
由于各地经济、社会发展的不平衡，住房政策、标准、需求有较大的差异，各地住房政策也不尽相同，这对组织需要异地调动的干部、干部的住房安置带来较大的差异和矛盾。从落后地区调到发达地区工作的干部、干部解决自住住房的能力较弱，难度很大。由于干部交流、异地调动造成两地分居的家庭又增加了居住成本，个人难以承担。
（五）住房维修基金作用没有得到有效发挥
在公有住房按房改政策向住户出售时，原产权单位按售房款的15－30％提取了住房公共部位和公用设施维修基金简称住房维修基金，由于同一小区或同一幢住房原产权有多个单位管理交叉，许多居住区没有成立业主委员会，房改部门没有统一的可操作的住房维修基金使用管理办法，使得住房维修资金长期在银行沉淀，其作用没有得到有效发挥。
二、进一步推进住房制度改革的对策和建议
（一）进一步完善住房公积金制度
住房公积金制度中存在的月缴额差距过大、覆盖面不广、比重过高、管理不善等问题，主要是制度缺陷和管理缺位问题。
住房公积金制度是住房分配货币化的主要形式，具有福利性、保障性和互等特点。不同单位、不同职位之间不应有过分的悬殊。职工工资中已体现了按劳分配、多劳多得的原则，住房公积金再与工资挂钩，高收入者多得住房公积金，低收入者少得公积金，有失公平。既然住房公积金具有住房保障性，住房公积金的月缴额度就应根据当地的商品房价格、经济发展水平有所限制，对一个职工年平均工资不到20000元的城市，一些单位住房公积金人均月缴额高达3000元是有点离谱的，比个人所得税起征点1600元也高出许多，从制度上也给人进行所谓合理避税的驱动力，显现住房公积金制度上的缺陷。笔者认为，住房公积金月缴额应与工资基数脱钩，按当地的经济水平、住房市场价格水平、适当拉开差距、适当考虑职务职称等原则确定缴交额。以杭州市为例，按市场均价每平方米8000元购买90平方米住房计72万元，按工作30年计，通过银行按揭需每月支付3882元，按夫妻二人计算，职工个人享受的住房公积金和住房补贴每月合计不应超过2000元，对享受住房补贴的职工每月的住房公积金应不超过1000元。
住房公积金的覆盖面不广的根本原因是对《住房公积金条例》宣传不够和执行不力。据了解，许多新参加工作人员、私企员工和进城务工人员基本不了解或根本不知道住房公积金的概念，更不了解立法规定，在当前就业压力较大的情况下，一些员工就是知道了也不敢向企业提出缴交住房公积金的要求。因此，住房公积金管理机构应通过各种媒体大力宣传《住房公积金条例》，设立维权机构，加大执法力度，扩大住房公积金的覆盖面，维护职工权益。
加强对住房公积金管理机构的管理，是有效规避住房公积金风险、发挥住房公积金效能的重要措施。要充分发挥住房公积金管理委员会的决策作用，优化住房公积金管理委员会成员的结构，适当增加金融、房地产、法律专业人才比例，为科学决策提供保障。
（二）采取更加灵活的政策，推进住房补贴发放进程
政府相关部门应加大力度，推进住房补贴的发放。据分析，住房补贴发放进展缓慢主要有四个方面的原因：
一是企事业单位领导重视不够，一些单位没有将住房补贴工作列入本单位工作计划，无视弱势职工的权益，不愿意有计划地安排资金发放住房补贴。
二是住房补贴资金来源严重不足，事业单位本身收入来源有限，财政补贴又难以到位，企业单位要看经济效益来确定。
三是由于企事业改革改制过程中未考虑老职工的住房补贴问题，改制后的企业又不愿承担住房补贴的责任，造成无人管现象。
四是企事业单位对住房补贴政策的了解不够，不了解国家、省、市对住房补贴政策的优惠支持，如企业发放住房补贴资金可以在成本上列支等等。
笔者认为，房改、财政部门应加大力度，促进住房补贴的发放进程，主要应从以下几个方面着手：
一是加强政策推动力度，对企事业单位区分情况分类指导，对有能力解决的单位应限期发放，对一次性解决有困难的单位应研究办法分步实施，对确实困难又符合财政支持的要加大加快财政支持。
二是对企事业单位改制改革中未考虑的应由现企业会同国有资产管理部门、房改部门研究解决。
三是加大住房补贴宣传力度，让企事业单位重视和掌握政策，加快实施步伐。
四是加强对住房补贴政策研究，增强解决政策实施中出现矛盾的能力，尽快出台解决群众反响较大的新老职工补贴不平衡问题的政策。
（三）加强住房保障体系建设，调整供需关系，完善住房供应体系
住房是老百姓的最基本需求，建立基本的住房保障体系也是政府的基本职能，但政府要立即解决全部的住房问题是很困难的，也是不现实的。政府应从确保广大中低收入家庭“有房住”，通过完善经济适用住房制度、廉租房制度、住房公积金制度，建立和完善住房保障体系。
一要合理确定经济适用住房供应对象。在收入多元化的今天仅通过工资性收入作为收入线划分是有失公平的，但其他收入又是难以掌握的。因此，笔者认为，应摒弃不具有操作性的收入线作刚性规定，对正在户籍改革中要剔除附加值的户口不应作为简单条件，改户口迁入年限作为要件，如将具有本市常住户口5年以上的住房困难中低收入家庭作为供应对象将更加具有合理性，抑制那些为了马上购买经济适用房迁移户口的出现。
二要规范经济适用住房面积标准、户型标准。住房是经久耐用商品，要有适当超前意识，尽管是经济适用住房，但也不宜过小、功能过于简单。要与全面建设小康社会的目标一致，如多数城市为了节省建设成本，经济适用房选址较远离市区，生活成本又很高，房子户型、面积又很不如意，成了中低收入家庭“食之无肉、弃之可惜”的鸡肋。这与开发经济适用住房的初衷是不相符的。因此，要根据需求适当增加面积、提供多种户型满足不同层次家庭的需求。
三要倡导租售并举，引导合理的住房消费，改变“有房产”为“有房住”的观念。购买住房不是解决住房的惟一途径，应通过规范租赁市场、加强租赁服务、减低租赁租费等有力措施大力倡导向市场租赁来解决自住住房困难。据了解，在市场经济发达国家，通过租赁解决住房的人占60％以上，自有住房率在40％左右。要合理引导人们的住房消费观念，首先要“有房住”，其次才是“有房产权”，二者可分步解决，不求一次到位。
四要适当扩大“廉租房”供应对象。对卖不起甚至租不起经济适用住房又不是最低收入的困难家庭，应逐步列入廉租房解困对象，采取适当补贴支持向市场租房，逐步消除住房“夹心层”。
五要采取措施抑制投资炒房带来的“泡沫需求”。政府宜采用金融、税费政策抑制购买第二套住房的投资者，如通过对购买第二套住房和大户型购房者加大首付比例、贷款利息、交易时间限制、交易税费等政策，来抑制投资购房和非理性住房消费。
（四）因地制宜、实事求是地制定实施异地调动、干部的住房管理政策
2003年7月中共中央办公厅、国务院办公厅联合转发了《建设部、中组部、财政部关于异地调动干部住房管理暂行规定》，对异地调动干部承租或购买现住房、申请领取购房补贴、建立临时周转住房制度、建立调动干部住房档案、严肃住房纪律等方面作了具体规定，并规定由各省、市、区结合实际情况制定实施办法。笔者认为，省、市、区在制定实施办法时应实事求是、因地制宜，切实保证异地调动、干部能住得上、住得起房。由于住房价格的持续上涨，应适时调整补贴标准，对原工作地退出房改房产权的应不受准购条件限制优先供应经济适用住房。
（五）加快研究制定住房维修基金使用管理办法，充分发挥住房维修基金的作用
