在解放前相当长的历史时期里，我国大多数林区一直保持着森林资源私人所有为主的民有民营林业[2]。在稳固的民有民营产权制度下，森林经营质量的好坏与农民自身的长远经济利益之间一直保持着密切相关，这种由产权制度而形成的私人利益高度关联性构成了森林资源可持续经营的关键。由于产权利益机制的约束，采伐多少，如何采伐，何时采伐，何地采伐等森林持续经营的基本问题，已经成为一种习惯或理性植根于农民心里，应用于长期森林经营实践。在工业化程度极低，农业经济占绝对地位的旧中国，作为森林产权主体制度作用的一种结果，林区的森林经营总体上保持了可持续经营状态。就生产方式而言，尽管当时的森林经营方式只能称之为小农经济，但是这种小规模分散的生产方式却有效地避免了大规模森林采伐，有效地保护了良好的森林生态环境。
同西方发达工业化国家所经历的生态破坏性工业化进程一样，新中国成立以后，基于社会主义改造的政治理想和发展工业的主观愿望，以及经济增长的实际需要，森林资源一度成为工业化资本积累的重要来源，遭到大规模砍伐和破坏。传统的民有民营产权制度经历了私人所有向初级社、高级社再到公有化的迅速转变，民有民营林业迅速走向消亡，取而代之以集体和部分国家占有的公有公营产权模式，并一直持续到20世纪90年代。
森林资源产权制度的频繁变化，对林区的林业生产性质和生态环境保护带来了巨大影响：①森林资源可持续经营的产权制度基础面临崩溃，森林科学经营的民间积极性丧失。农民的森林经营主体身份被剥夺，森林资源的产权被收归集体经济组织，农民失去了森林独立经营权，森林经营活动成为一种严格意义上的“部门经济活动”或“国家经济行为”。在新的产权制度下，丧失森林所有权的农民实质上已经作为公有经济组织的“雇佣劳动者”，有劳动之义务而无选择森林经营方式的权利，他们在长期经营森林实践中形成的森林可持续经营习惯难以发挥作用，森林经营的实际利益主体明确地指向国家、城市和工业，而由此带来的森林生态环境责任主体却被严重地“虚置”。②森林经营活动从民间的分散作业方式迅速转化为专业化半专业化的生产活动，在现代采掘工业技术的支持下，开采森林资源、生产木材的能力极为提高，森林资源恢复与更新能力难以跟上采伐消耗的速度。在森林资源的采伐和经营组织管理方式上，改过去的“择伐”为“皆伐”、小规模分散的生产方式（即小农经济）为集体统一经营，有组织的林业生产经营专业化机构（社会化大生产、大协作）大量地出现。从20世纪50年代后期开始，南方各省大办国营营林林场和森工采育林场，各村纷纷举办集体林场，通过集体作业、强度皆伐；提高木材生产效率，在森林资源恢复管理方式上，采取森林采伐与森林更新专业化分工，采育林场主要是采伐木材，营林林场负责林地恢复更新，形成“两张皮”，使得森林采伐和更新严重脱节，森林质量也严重下降，最终出现“资源危机”和“生态危机”。③森林资源休养生息的自然规律完全被忽视，生态系统的功能被严重削弱。在经济利益的驱动下，一些行之有效的森林持续经营传统被废弃，如自然恢复混交林的经营模式，木材采伐与生长平衡的机制，择伐作业和小片皆伐，林间套种，地力保持等一些好的习惯，由于大规模的集体森林采伐，以及大规模地人工营造速生丰产用材林，形成单而一的松树和杉树为主的针叶人工林，大规格的全面垦挖林地以及全面的烧炼采伐迹地，造成大量的土壤有机质的丧失和长期地力的衰退，生物多样性越来越低，森林生态系统的整体稳定性和防护能力大为降低。④森林产权公有化变革而形成的大量的国有和集体林场，经济依然贫困，尽管经历了数次经营体制改革，但还是无法从经济围困中摆脱出来。在长期计划经济体制下，国有和集体林场依靠砍伐20世纪50年代营造的人工林以及开采祖宗留下来的天然林资源，不断壮大，人员不断增加，运行成本不断提高，林场“木头”模式的单一经济增长方式，随着森林资源的过度消耗，导致资源“赤子”与公有林场财政“赤字”长期并存，无法形成南方集体林区林业生态经济的内外部发展环境。
总体上讲，在自然资源高消耗的传统粗放经济增长模式下，森林资源公有化经营体制不利于森林资源的可持续经营，难以形成森林资源、生态环境与林业经济的可持续发展的良性运行机制，难以避免“公有地悲剧”的出现，近50年的森林资源共有公营的经营实践以及长江流域严重的水土流失充分证明了这一点。
森林资源公有化制度在平衡自然生态和社会经济矛盾过程中所暴露出来的弊端，曾经引发了南方集体林区森林资源产权制度创新，出现了诸如森林资源股份合作制、租赁制、合作制、承包经营制等新的林业经营形式。到1986年，南方集体林区集体林地面积的69%为农户个体承包经营[3]，激发了农民从事森林资源保护和开发利用的积极性，一定程度上回归了林区民有民营的某些特征，提高了资源使用与配置效益。然而，20世纪80年代开始的南方林区森林资源不彻底的产权制度变革，本质上还是基于提高森林资源经济效益之目的，将公有（集体）森林资源的部分经济收益权利向农户分散，森林资源的所有权结构在一定程度上恢复到民有，激活和巩固了森林财产收益的民间欲望，而极为重要的森林生态防护的社会权利责任体系远未建立起来，引发了大规模的森林乱砍乱伐，由此深层次地暴露出了森林资源产权结构调整与生态保护之间的矛盾。进入21世纪，我国将全面实施可持续发展战略，今后50年中国林业发展总体战略是“生态建设、生态安全和生态文明”三大目标[4]，为实现这一目标，将改革森林资源产权制度，“稳定所有权，完善承包权，放活经营权”，“大力发展非公有制林业”[4]。但是，我国林区复杂的森林自然条件，相对落后的社会经济发展水平，频繁的政策波动，多样的森林资源经济关系以及重要的生态保护战略地位，决定了森林生态保护和森林资源产权制度变革的复杂性和艰巨性。因此，研究生态建设及其与森林资源产权制度创新之间的辨证关系，探讨森林生态保护形势下的南方集体林区森林产权结构模式，并提出产权结构改革措施等问题，就显得尤为重要。
2、森林资源产权制度及其对森林生态保护影响：理论与现实反思
2．1森林资源的私有产权与森林生态保护
森林资源的私有产权严格意义上是指个人对包括林地和林木及其它生物和非生物资源的所有权。完整的森林资源私人所有权通常是指民法意义上的物权、财产权。在西方资本主义国家，私有产权被认为是个人自由、个人价值、个人自和尊严的体现，而且被认为是一个社会效率的基础和保障。一般意义上，私人所有权可以刺激所有权人高效率利用各种自然资源，促进资源的合理流转，因此具有较高的资源利用效率和资源配置效率。在一定程度上，一个社会的整体发展水平或社会福利都建筑在社会效率提高的基础上。因此，私人所有权被认为是一种有利于社会的制度安排[5]。
在森林资源领域，有效率的私有产权理论上可以减少对森林资源的破坏性利用，促进私人理性地处理资源短期利用与长远维护之间的关系。由于利益的关联性，相对于公有产权，森林资源的私有产权本身对权利人进行财产的保值增值的激励，有利于森林资源产权的高效率。亚里士多德曾经指出：“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少人照顾的东西，人们关心着自己的所有，而忽视公共的事物；对于公共的一切，他至多只留心其中对他个人多少有些相关的事物。而私人的事物则往往受到私人最大可能的关照”。[6]就森林资源生态保护而言，公有产权常常伴随着经营者的滥伐和非经营的盗伐，最终导致森林资源的严重破坏，而影响公众甚至私人的生态环境权利而告终（特别是在经济落后的国家，森林资源产权的公有所带来的生态破坏尤其严重，并且具有相当的普遍性。）；而私人产权则往往伴随着权利人对森林的尽量关注和爱护、有理性地适度采伐和细心恢复等，私人对个人森林资源财产的关照，主观上促进了私人森林资源财产权质量和数量的增加，客观上保护了森林资源可持续增长的资源基础，因而也促进了森林生态效益,这一点不仅在理论上有其合理的逻辑，而且也为南方集体林区长期的民有民营的历史经验所证实。
然而，森林资源产权私有化有利于森林生态效益的提高，是一个整体上的理论概念，这种结论的实践需要一定的社会、经济、政策条件，特别是经济发展水平。20世纪80年代，南方集体林区森林资源产权民有化运动并没有出现理论上所描述的景象，相反，林权分散化带来的森林资源的大破坏，给南方集体林区的森林生态保护带来了灾难，影响了森林资源民有化改革的深化。在进入20世纪80年代末期，基于公共生态安全利益的考虑，我国森林资源产权改革有向公有化推进之趋势，如建立大量的公共所有的自然保护区，森林公园，风景名胜区，根据国家规划，从2001年~2010年的10年里，全国自然保护区总数将达到1800个，面积1.55亿公顷，占全部国土面积的16.14%左右，[4]，相当多的集体或农民个体经营的森林资源被公有化或实行公有化管理，这在一定程度上反映了世界森林资源保护政策变化的潮流，也回应了现代中国社会对森林生态环境保护的关注；在西方国家，为了保护生态环境，许多自然资源归国家所有管理，如自然保护区、自然公园等等。这种趋势的出现也从另外一个角度说明了森林资源产权结构与森林生态保护之间关系的复杂性，说明产权结构的民有化到森林生态效益的实现过程中仍然存在较多的结构变量，例如一个国家的法制体系的完整程度，法制习惯、政策稳定性、国家监控能力，特别是林区人口数量、经济发展水平，还有森林资源自身的生态、经济特征，都是影响和制约产权改革效率的重要因素。
从效益归属性质上看，森林资源生态效益属于公共服务产品的范畴，理论认为，公共服务产品的供给由私人提供往往是不经济的，也是不现实的，一般应当由政府承担，由政府管理并由社会成员均等享受，公共产品私人经营的不经济性客观上也要求对森林生态资源的公共化，即产权的公有化。因此，从这个角度上看，森林资源产权私有化难以克服公共产品经济效益低下的弊端，私有化产权结构与公共生态效益存在内在的矛盾。对于类似问题，美国著名法理学家理查德·A·波斯纳认为：“森林可以在不归公有的情况下由政府资助。”[6]按照他的说法，国家可以通过私人来实现环境生态功能，即在保护私人森林资源合理的财产收益的前提下，尽量弥补其因提供公众生态效益而造成的经济损失，实现私人产权与社会利益的一致，如通过财政转移支付或生态补偿等确保私人经济利益的前提下引导其追求环境生态效益，这样做可能比国家直接所有和管理自然资源的成本低一些，效果会好一些。
因此，实现森林资源私人产权制度，并不意味着它是完美的，它需要依附于一定的社会经济环境，尤其是经济发展水平。这些局限性说明，并非森林资源私人产权制度是效益最高的选择，尤其对于森林资源的生态效益的最大化目标而言，另一方面私有产权的经济性质决定了经济效益与环境生态效益之间的无法克服的深刻矛盾，在更多的条件下，森林资源的私有产权更容易激发经济利益的扩大，而公共生态利益容易被忽视。
2．2森林资源的公有产权与森林生态保护
所谓森林资源的公有产权即森林资源的所有权归公共所有，这种公有形式可以是全体社会公民所有，也可以是某一特定的人群所有。在我国，森林资源的公有制包括国有和集体所有两种基本形式。国有形式是国家对森林资源一种形式上的所有，所有权通过国家兴办的实体即国有企业或事业单位占有形式来体现和代表国有，即所谓的“国家所有、分级管理、多级占有”的产权管理模式，有并不是严格意义上的全民所有,实际上是一种部门或单位的占有，由占有而产生森林资源的经营管理权。不难看出，我国森林资源的公共产权是未加明确界定的产权，形成产权不规则的破裂。公有产权制度下，特别是国有产权制度下，产权的激励较低，监管成本高，这一点以现实的国有林业企业事业人事臃肿，非生产性支出过大的事实所映衬。在国家宏观生态政策不明确的情况下，森林资源产权公有化所形成的低效率的经营管理体制，容易造成资源的严重破坏和浪费，因而导致外部性的出现和公共产权的低效能。公有产权制度最大地弊端是名义上产权是清晰的，所有人是存在的，实际上不存在具体的所有人，没有人真正关心所有权人的利益，只关心本部门利益、本单位利益和本行业的经济利益，对森林资源生态环境保护的社会公众利益则漠不关心。在国有产权制度下，鉴于国家森林资源行政管理机构与森林资源国有经营单位之间存在的纵横交错的行政管理关系，以及复杂的经济利益关联，国家人很难按照法律法规完全履行对森林资源的有效监督和适时管理，有效保护所有人的利益。国有产权制度下往往实行所有权与经营权分离的产权经营模式，主要由用益权人（即国有林业经营单位）实际使用森林资源，由于这种制度下缺乏真正的所有权主体，用益权人缺乏来自所有权人的权利硬性约束。用益权人受到的约束主要来自所有权人的代表人或人，最容易出现国有林业经营单位与所有权人的人勾结起来损害所有权人利益的现象。东北、西南国有林区国有林业森工企业的长期超采伐限额的经营行为已经充分证明了这些，新中国历史上，哪里有国有森工企业，那里的森林砍伐就最严重，生态保护问题就最为脆弱，水土流失就最为严重，这是不争的事实。
在南方集体林区所实行的国有林场经营组织形式，在计划经济时期，培育了大量的森林后备资源，即使在市场经济初期，通过借债、国家资助等多种形式，营造了大量人工林，成为南方集体林区营造林典范，为国家和地方积累了大量的财富。不容忽视的是，国有林业的这种经济模式的发展，也带来了严重的环境保护问题，毁掉了大量宝贵的天然次生林资源，留下深刻的生态隐患。在计划经济向市场经济转型的惯性作用下，国家宏观财政体制的变化，地方财政逐步紧张，山区森林资源的保护缺少有力的财政支持，债务负担承重，导致森林资源债务性的过度消耗，国有林场重新面临资源潜在危机，生态环境保护压力增大。人们开始担心，在整个南方集体林区，如果缺乏强有力的外部财政输入，将有可能出现新一轮的公有林业资源和经济危机。值得进一步深思的是，这种危机不同于20世纪90年代以前的“两危”，不是总量性的，而是树种、林种和材种结构性的短缺，这种短缺的弥补难度将远远大于总量的提升，这不仅仅涉及到林业经济竞争能力的恢复，更重要地将关系到整个南方地区森林生态系统功能的恢复或重建。
与国有林业有所不同的是，集体产权的森林经营模式是一种理论上的群众自治管理，集体作为一级经济组织，承担集体森林资源财产的保值增值的权能，代表集体所有人的利益，要接受群众的监督，同时又是一级享有一定行政职能的委托性管理机构，行使林区社会管理的某些职能，如收费、计划生育、地方治安等等，部分代表国家利益，接受上级国家行政机关的领导和监督。集体组织的双重属性，其产权制度本身的缺陷，决定了其管理运行不可能按照合伙或合作等企业股权组合形式来全透明运行，不可能完全置于集体成员的监督之下，行政公权利的介入，容易导致集体利益的代表人(村长或村支书)及其村委会成员个人对森林资源的使用和经营权利过大，在利益的驱动下，难免滥用权力，背离集体成员的长远利益，侵害集体群众的经济和生态权利。因此，以集体这种半行政、半经济组织形式的公有产权模式，存在难以避免的体制弊端，这种弊端难以用组织监督或政治监督的形式来纠正，仍然有赖于森林资源产权制度深度改革来逐步克服。
3、森林生态保护与资源产权结构模式：受约束的森林资源产权设计
如前所述，我国现存在森林资源公有产权结构完全是计划经济条件下的产物，是社会主义公有制基本经济制度在森林资源产权设置上的具体体现，其所体现的是一种严格意义上的经济（公有制经济）和政治意愿（社会主义制度），而绝非是森林生态社会效益。在随后的森林资源所有权和经营权剥离的改革中，一定程度上改善了森林资源的产权和利用结构，但是这种改革的基本取向仍然是弱化政治而突出经济，仍然是一种经济分配体制的创新。之所以出现森林资源产权结构变动的阶段性，一方面在于人们主观认识上的局限性，特别是对社会主义根本性质和任务认识的阶段性，影响了森林资源产权制度的进一步改革；另一方面在于对森林功能的认识存在长期的误区，忽视森林和林业作为环境建设主体的重要生态作用，长期实行“重采轻予”的林业政策，导致了森林资源的过度利用和消耗；如果说以上两个方面是影响我国森林资源产权结构的主观原因的话，那么，我国相对落后的经济发展水平，长期的短缺经济则是导致森林生态保护不力的根本原因。20世纪末期，我国经历了一次严重的洪涝灾害，人们在面对巨大的财产和生命损失时，开始转变对森林资源的态度，更加注重森林生态的防护功能；在国家层面，开始了前所未有的政策大调整，投入数以千亿计的资金，全面启动退耕还林、天然林保护等6大林业重点工程，其中有5项是生态建设和保护工程，南方集体林区均在其内。
应当进一步思考的是，全面实施森林生态保护工程是否能够说明我国的经济实力已经强大到足以支撑全国25704万余公顷的林业用地[1]生态保护的目标？答案是显而易见的：我国还是一个发展中国家，中央和地方财政力量还十分有限，仍然有约3000万人口生活在绝对贫困之中，还没有能力大量投资森林生态保护工程。众所周知，森林生态保护是一项长期的任务，也是一项长期的财政支出项目，非但雄厚的财政力量是难以支撑的。由此可见，森林生态保护单单依靠国家的财政投入是不够的，依靠贷款更是不现实的，唯一的选择是要发动全社会的力量积极参与，形成国家和民间力量的汇合。那么，如何引导社会的资金、劳动力、管理和技术等要素进入森林生态保护领域？这里有两条基本的途径，其一是行政命令，搞“一平二调”，强制参与；其二是物质利益引导，通过政策经济优惠，吸引社会力量进入。很显然，第一种方式行不通，必然是低效率的；第二种方式是市场经济条件下必然的选择。当选择物质利益引导的时候，我们就面临一个不可回避的森林资源产权问题。因为，不论是国家社会财政力量的支持，还是民间社会力量的投入，必需有一个明确的补贴对象和确定的利益主体。从另外一个方面讲，国家投资森林生态保护，采取何种森林资源产权结构将直接影响资金使用效率，还将产生不同的森林生态效益。
3.1生态公益林产权结构的优化和选择
我国从2001年开始在全国部分省区实施森林分类经营改革试点。在这次试点中，将森林资源按照其主导利用功能人为地区分为生态公益林和商品林两大类。其中生态公益林以生态利用为主，满足人们对森林生态环境效益的追求，不可以实施商业采伐；商品林则是以生产木材为主要培养目标，满足社会的森林资源的经济需求[8]。单从主导属性和任务来看，生态公益林所提供的生态服务是一种严格意义上的社会产品或公共产品。按照公共产权理论，生态公益林产权结构适合以公有产权形式作为最优的选择。依照此逻辑，在南方集体林区原有的国有森林资源产权将有利于森林资源的合理利用和生态保护，但是，这种有利性还必须以相应的产权结构优化为基本要件：①国家投入的生态补偿或建设资金能够满足国有林业经营单位的最低需要（包括历史债务的处理）[8]，资金运行和管理是有效率的；②需要对生态公益林实施严格的禁伐或限制利用管理，并且保持监督和管理的有效性。与此同时，引入私人产权的激励机制，在森林资源国有产权不变的情况下，应当最大限度地分散森林资源经营权和管理权，“弱化所有权，强化经营权”，将生态资金和管理权利直接分配国有林业单位职工，建立责权利相一致的激励机制，克服公共管理责任不明，职工利益不保的弊端。
从森林生态保护的世界发展潮流来看，集体所有农民经营的生态公益林实施公有化产权管理，可以克服私人产权经济利益的扩张，可以大量节省生态公益林管理成本，总体上讲是有效率的。但是，在南方集体林区，森林资源是农民赖以生存的物质生产资料，农民的生活与森林资源密切相关，公有化管理成功的关键不在于森林资源经营管理权的公共化，更不在于资金使用上的集体所有和集体调配，其公有化更多地应当体现在森林产品的公共属性上，落脚点在于能否有效保护农民的经济利益：①尊重个人“经营权”及林木所有权，按照承包经营合同或林权证书所指定的产权归属，由农民直接享受国家财政补贴，改过去的“暗补”为“明补”，资金的使用必需由实际经营者（即农民）掌握；②应当允许农民在被保护的森林里开展必要的生产活动，以增加经济收入，如林中间作、林副产品生产等，弥补经济损失；③对农民森林经营行为进行监督和控制（主要是采伐限制），以保证森林经营行为不损害森林公共生态效益。
3．2商品林产权结构及其管理
南方集体林区和东北、西南国有林区因其优越的光热、水分条件，适合林木的生长发育，理所当然就成为我国重要的商品林生产基地。在林业生产力布局调整中，这些区域的大部分地区被确定为重点地区商品林基地建设区[4]。顾名思义，商品林是以生产商品为主要目标，以追求经济效益为唯一目的。从产权激励机制的角度判断，建立商品林私人所有的产权结构更有利于提高商品林经营管理的积极性，更有利于提高商品林经济效益的实现。目前我国商品林产权结构的实际情况是，国有和集体林业经营单位掌握绝大多数的森林蓄积量和面积，真正的私人占有资源量还非常有限，在南方集体林区也不例外。从商品林的经济目标出发，其林木的采伐和利用应当按照严格按照市场经济的价值规律、供求关系以及价格规律来组织，何时采伐森林、采伐多少以及如何采伐完全是经营管理者自身的私有权力。从森林资源内在固有的经济和生态属性来看，不论是商品林还是生态公益林都同时兼而备之，同时结合中国的实际国情和林情的实际看，商品林产权的所有化和经营的自由化所应有的客观条件还不具备：①商品林区划的技术标准还不成熟，生态公益林与商品林严格界限的理论依据和实际技术应用还不完善，不排除一些非技术因素（如经济动因、政治因素）的干扰；②森林资源的完全放开所需要的市场环境还不具备，信息公开、市场开放、公平竞争以及相应的法律还非常不成熟；③政治和经济体制的限制，我国社会主义性质排除了森林资源的完全私有化的可能（即使在西方发达国家，对自然资源产权私有也设置了严格的限制）；④基于森林公共生态利益的总体考虑，我国宪法和法律对包括商品林在内的森林资源财产权利实施必要的限制，规定了所有权人行使个人财产权利不应当损害社会公共利益的法律原则（这也是世界上通行的做法）。由此可见，我国商品林经济效益的目的性以及生态效益的兼顾性，决定了其产权结构的复合性。具体而言，对于国有商品林，在坚持林地所有权国家所有基础上，推进林木及其他地上资源的产权多元化，可以参照公司企业产权股份化，风险社会化的做法，分散林木所有权和经营权，让更多的民间资本购买国有林权，参与国有林权的控制和管理，从而有效激发民间资金的活力；另一方面，国家以其对森林土地资源的所有权而对私人森林资源产权实施法律监督，通过制定和实施森林资源采伐更新，监督森林经营行为，使其经济行为保持在公共生态利益所能容忍的最低范围之内；更重要的方面在于，商品林经营成果的好坏，与森林生态环境保护关系密切，在南方集体林区尤为明显，更多的木材产出，从而填补生态公益林保护所带来的木材供应短缺，将可以缓解林产品的市场供求矛盾，以此而言，商品林的发展是森林生态保护的一个极为重要的环节。对于集体所有的森林资源，应当在原有的森林承包经营的基础上，进一步“淡化”集体所有权，扩大农户“经营权”乃至“处分权”，其核心是稳定延长商品林承包经营期，给予经营者商品林资源、林木资源的完全所有权和林地资源的“准所有权”。同时，积极配置活跃的商品林产权市场，完善产权流转的各项政策措施和管理机制[9]
目前，影响我国林区商品林经营活力的因素中，除了林权这一基本要素外，更重要方面还在于商品林经营政策环境等非市场因素，林业收费严重脱离法制的轨道，造成森林经营民有经济利益大块流失，降低了森林经营的经济效益，进而影响了产权改革的实际效果，在南方集体林区尤其突出[10]。如果说，森林资源产权改革是国家公权利和民间私权利的分合，那么，森林生态建设良好政策环境的创造则将更多地涉及到国家公权利的设置、行使以及有效的社会监督，将是一次深层次的林业法制改造[10]，这将是一次更艰难的探索，我们拭目以待。
产权制度作为调整社会生产关系的基础规范，是影响生产力发展的重要制度因素。森林资源产权与森林生态保护之间存在比较紧密的相关性。自20世纪50年代以来，我国森林资源产权制度发生了数次变革，对森林生态保护产生了较大影响。进入21世纪，国土生态安全成为林业建设的主要任务，森林生态保护与资源产权制度的改革重新引起社会的重视。森林资源经营权利民有化作为林区林业改革的重要目标，其产权设置与森林资源保护之间的辨证关系出现了新的变化。以森林资源分类经营为基础，按照生态公益林和商品林两种不同的森林经营类型，构建有区别的森林资源产权结构模式，以取得生态和经济双赢的产权格局。本文围绕着上述问题，从理论和现实的角度予以论证和分析，以期为林区林权改革研究充实内容。
关键词：森林资源环境保护产权制度
参考文献：
[1]国家林业局森林资源司，全国森林资源统计，2002年。
[2]孔凡斌、邓华锋，论市场经济条件下南方农村森林资源经营管理的制度创新，南方农村，2003年第2期，第23~27页。
[3]陆文明主编，中国私营林业政策研究，中国环境科学出版社2002年，第56页.
[4]中国可持续发展林业战略研究项目组，中国可持续发展林业战略研究总论,中国林业出版社2002年，第10页、第201页、第240页。
[5]高富平著，物权法原论，中国法制出版社2001年版，第1026页。
[6][美]理查德·A·波斯纳著，将兆康译，法律的经济分析（上），中国大百科全书出版社1997年版，第101~102页。
[7][美]罗伯特·考特、托马斯·尤伦著，张军译，法和经济学，上海人民出版社1996年，第151页。
[8]孔凡斌，试论森林生态补偿制度的政策理论、对象、原则和实现途径，西北林学院学报2003年第1期，第101~104页。
[9]孔凡斌，现代中国外商企业林业政策与法律环境优化对策研究，林业经济问题2002年，第4期，第195~198页。
关键词：森林资源环境保护产权制度
1、森林资源产权变革：抉择与困境
在解放前相当长的历史时期里，我国大多数林区一直保持着森林资源私人所有为主的民有民营林业[2]。在稳固的民有民营产权制度下，森林经营质量的好坏与农民自身的长远经济利益之间一直保持着密切相关，这种由产权制度而形成的私人利益高度关联性构成了森林资源可持续经营的关键。由于产权利益机制的约束，采伐多少，如何采伐，何时采伐，何地采伐等森林持续经营的基本问题，已经成为一种习惯或理性植根于农民心里，应用于长期森林经营实践。在工业化程度极低，农业经济占绝对地位的旧中国，作为森林产权主体制度作用的一种结果，林区的森林经营总体上保持了可持续经营状态。就生产方式而言，尽管当时的森林经营方式只能称之为小农经济，但是这种小规模分散的生产方式却有效地避免了大规模森林采伐，有效地保护了良好的森林生态环境。
同西方发达工业化国家所经历的生态破坏性工业化进程一样，新中国成立以后，基于社会主义改造的政治理想和发展工业的主观愿望，以及经济增长的实际需要，森林资源一度成为工业化资本积累的重要来源，遭到大规模砍伐和破坏。传统的民有民营产权制度经历了私人所有向初级社、高级社再到公有化的迅速转变，民有民营林业迅速走向消亡，取而代之以集体和部分国家占有的公有公营产权模式，并一直持续到20世纪90年代。
森林资源产权制度的频繁变化，对林区的林业生产性质和生态环境保护带来了巨大影响：①森林资源可持续经营的产权制度基础面临崩溃，森林科学经营的民间积极性丧失。农民的森林经营主体身份被剥夺，森林资源的产权被收归集体经济组织，农民失去了森林独立经营权，森林经营活动成为一种严格意义上的“部门经济活动”或“国家经济行为”。在新的产权制度下，丧失森林所有权的农民实质上已经作为公有经济组织的“雇佣劳动者”，有劳动之义务而无选择森林经营方式的权利，他们在长期经营森林实践中形成的森林可持续经营习惯难以发挥作用，森林经营的实际利益主体明确地指向国家、城市和工业，而由此带来的森林生态环境责任主体却被严重地“虚置”。②森林经营活动从民间的分散作业方式迅速转化为专业化半专业化的生产活动，在现代采掘工业技术的支持下，开采森林资源、生产木材的能力极为提高，森林资源恢复与更新能力难以跟上采伐消耗的速度。在森林资源的采伐和经营组织管理方式上，改过去的“择伐”为“皆伐”、小规模分散的生产方式（即小农经济）为集体统一经营，有组织的林业生产经营专业化机构（社会化大生产、大协作）大量地出现。从20世纪50年代后期开始，南方各省大办国营营林林场和森工采育林场，各村纷纷举办集体林场，通过集体作业、强度皆伐；提高木材生产效率，在森林资源恢复管理方式上，采取森林采伐与森林更新专业化分工，采育林场主要是采伐木材，营林林场负责林地恢复更新，形成“两张皮”，使得森林采伐和更新严重脱节，森林质量也严重下降，最终出现“资源危机”和“生态危机”。③森林资源休养生息的自然规律完全被忽视，生态系统的功能被严重削弱。在经济利益的驱动下，一些行之有效的森林持续经营传统被废弃，如自然恢复混交林的经营模式，木材采伐与生长平衡的机制，择伐作业和小片皆伐，林间套种，地力保持等一些好的习惯，由于大规模的集体森林采伐，以及大规模地人工营造速生丰产用材林，形成单而一的松树和杉树为主的针叶人工林，大规格的全面垦挖林地以及全面的烧炼采伐迹地，造成大量的土壤有机质的丧失和长期地力的衰退，生物多样性越来越低，森林生态系统的整体稳定性和防护能力大为降低。④森林产权公有化变革而形成的大量的国有和集体林场，经济依然贫困，尽管经历了数次经营体制改革，但还是无法从经济围困中摆脱出来。在长期计划经济体制下，国有和集体林场依靠砍伐20世纪50年代营造的人工林以及开采祖宗留下来的天然林资源，不断壮大，人员不断增加，运行成本不断提高，林场“木头”模式的单一经济增长方式，随着森林资源的过度消耗，导致资源“赤子”与公有林场财政“赤字”长期并存，无法形成南方集体林区林业生态经济的内外部发展环境。
总体上讲，在自然资源高消耗的传统粗放经济增长模式下，森林资源公有化经营体制不利于森林资源的可持续经营，难以形成森林资源、生态环境与林业经济的可持续发展的良性运行机制，难以避免“公有地悲剧”的出现，近50年的森林资源共有公营的经营实践以及长江流域严重的水土流失充分证明了这一点。
森林资源公有化制度在平衡自然生态和社会经济矛盾过程中所暴露出来的弊端，曾经引发了南方集体林区森林资源产权制度创新，出现了诸如森林资源股份合作制、租赁制、合作制、承包经营制等新的林业经营形式。到1986年，南方集体林区集体林地面积的69%为农户个体承包经营[3]，激发了农民从事森林资源保护和开发利用的积极性，一定程度上回归了林区民有民营的某些特征，提高了资源使用与配置效益。然而，20世纪80年代开始的南方林区森林资源不彻底的产权制度变革，本质上还是基于提高森林资源经济效益之目的，将公有（集体）森林资源的部分经济收益权利向农户分散，森林资源的所有权结构在一定程度上恢复到民有，激活和巩固了森林财产收益的民间欲望，而极为重要的森林生态防护的社会权利责任体系远未建立起来，引发了大规模的森林乱砍乱伐，由此深层次地暴露出了森林资源产权结构调整与生态保护之间的矛盾。进入21世纪，我国将全面实施可持续发展战略，今后50年中国林业发展总体战略是“生态建设、生态安全和生态文明”三大目标[4]，为实现这一目标，将改革森林资源产权制度，“稳定所有权，完善承包权，放活经营权”，“大力发展非公有制林业”[4]。但是，我国林区复杂的森林自然条件，相对落后的社会经济发展水平，频繁的政策波动，多样的森林资源经济关系以及重要的生态保护战略地位，决定了森林生态保护和森林资源产权制度变革的复杂性和艰巨性。因此，研究生态建设及其与森林资源产权制度创新之间的辨证关系，探讨森林生态保护形势下的南方集体林区森林产权结构模式，并提出产权结构改革措施等问题，就显得尤为重要。
2、森林资源产权制度及其对森林生态保护影响：理论与现实反思
2．1森林资源的私有产权与森林生态保护
森林资源的私有产权严格意义上是指个人对包括林地和林木及其它生物和非生物资源的所有权。完整的森林资源私人所有权通常是指民法意义上的物权、财产权。在西方资本主义国家，私有产权被认为是个人自由、个人价值、个人自和尊严的体现，而且被认为是一个社会效率的基础和保障。一般意义上，私人所有权可以刺激所有权人高效率利用各种自然资源，促进资源的合理流转，因此具有较高的资源利用效率和资源配置效率。在一定程度上，一个社会的整体发展水平或社会福利都建筑在社会效率提高的基础上。因此，私人所有权被认为是一种有利于社会的制度安排[5]。
在森林资源领域，有效率的私有产权理论上可以减少对森林资源的破坏性利用，促进私人理性地处理资源短期利用与长远维护之间的关系。由于利益的关联性，相对于公有产权，森林资源的私有产权本身对权利人进行财产的保值增值的激励，有利于森林资源产权的高效率。亚里士多德曾经指出：“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少人照顾的东西，人们关心着自己的所有，而忽视公共的事物；对于公共的一切，他至多只留心其中对他个人多少有些相关的事物。而私人的事物则往往受到私人最大可能的关照”。[6]就森林资源生态保护而言，公有产权常常伴随着经营者的滥伐和非经营的盗伐，最终导致森林资源的严重破坏，而影响公众甚至私人的生态环境权利而告终（特别是在经济落后的国家，森林资源产权的公有所带来的生态破坏尤其严重，并且具有相当的普遍性。）；而私人产权则往往伴随着权利人对森林的尽量关注和爱护、有理性地适度采伐和细心恢复等，私人对个人森林资源财产的关照，主观上促进了私人森林资源财产权质量和数量的增加，客观上保护了森林资源可持续增长的资源基础，因而也促进了森林生态效益,这一点不仅在理论上有其合理的逻辑，而且也为南方集体林区长期的民有民营的历史经验所证实。
然而，森林资源产权私有化有利于森林生态效益的提高，是一个整体上的理论概念，这种结论的实践需要一定的社会、经济、政策条件，特别是经济发展水平。20世纪80年代，南方集体林区森林资源产权民有化运动并没有出现理论上所描述的景象，相反，林权分散化带来的森林资源的大破坏，给南方集体林区的森林生态保护带来了灾难，影响了森林资源民有化改革的深化。在进入20世纪80年代末期，基于公共生态安全利益的考虑，我国森林资源产权改革有向公有化推进之趋势，如建立大量的公共所有的自然保护区，森林公园，风景名胜区，根据国家规划，从2001年~2010年的10年里，全国自然保护区总数将达到1800个，面积1.55亿公顷，占全部国土面积的16.14%左右，[4]，相当多的集体或农民个体经营的森林资源被公有化或实行公有化管理，这在一定程度上反映了世界森林资源保护政策变化的潮流，也回应了现代中国社会对森林生态环境保护的关注；在西方国家，为了保护生态环境，许多自然资源归国家所有管理，如自然保护区、自然公园等等。这种趋势的出现也从另外一个角度说明了森林资源产权结构与森林生态保护之间关系的复杂性，说明产权结构的民有化到森林生态效益的实现过程中仍然存在较多的结构变量，例如一个国家的法制体系的完整程度，法制习惯、政策稳定性、国家监控能力，特别是林区人口数量、经济发展水平，还有森林资源自身的生态、经济特征，都是影响和制约产权改革效率的重要因素。
从效益归属性质上看，森林资源生态效益属于公共服务产品的范畴，理论认为，公共服务产品的供给由私人提供往往是不经济的，也是不现实的，一般应当由政府承担，由政府管理并由社会成员均等享受，公共产品私人经营的不经济性客观上也要求对森林生态资源的公共化，即产权的公有化。因此，从这个角度上看，森林资源产权私有化难以克服公共产品经济效益低下的弊端，私有化产权结构与公共生态效益存在内在的矛盾。对于类似问题，美国著名法理学家理查德·A·波斯纳认为：“森林可以在不归公有的情况下由政府资助。”[6]按照他的说法，国家可以通过私人来实现环境生态功能，即在保护私人森林资源合理的财产收益的前提下，尽量弥补其因提供公众生态效益而造成的经济损失，实现私人产权与社会利益的一致，如通过财政转移支付或生态补偿等确保私人经济利益的前提下引导其追求环境生态效益，这样做可能比国家直接所有和管理自然资源的成本低一些，效果会好一些。
因此，实现森林资源私人产权制度，并不意味着它是完美的，它需要依附于一定的社会经济环境，尤其是经济发展水平。这些局限性说明，并非森林资源私人产权制度是效益最高的选择，尤其对于森林资源的生态效益的最大化目标而言，另一方面私有产权的经济性质决定了经济效益与环境生态效益之间的无法克服的深刻矛盾，在更多的条件下，森林资源的私有产权更容易激发经济利益的扩大，而公共生态利益容易被忽视。
2．2森林资源的公有产权与森林生态保护
所谓森林资源的公有产权即森林资源的所有权归公共所有，这种公有形式可以是全体社会公民所有，也可以是某一特定的人群所有。在我国，森林资源的公有制包括国有和集体所有两种基本形式。国有形式是国家对森林资源一种形式上的所有，所有权通过国家兴办的实体即国有企业或事业单位占有形式来体现和代表国有，即所谓的“国家所有、分级管理、多级占有”的产权管理模式，有并不是严格意义上的全民所有,实际上是一种部门或单位的占有，由占有而产生森林资源的经营管理权。不难看出，我国森林资源的公共产权是未加明确界定的产权，形成产权不规则的破裂。公有产权制度下，特别是国有产权制度下，产权的激励较低，监管成本高，这一点以现实的国有林业企业事业人事臃肿，非生产性支出过大的事实所映衬。在国家宏观生态政策不明确的情况下，森林资源产权公有化所形成的低效率的经营管理体制，容易造成资源的严重破坏和浪费，因而导致外部性的出现和公共产权的低效能。公有产权制度最大地弊端是名义上产权是清晰的，所有人是存在的，实际上不存在具体的所有人，没有人真正关心所有权人的利益，只关心本部门利益、本单位利益和本行业的经济利益，对森林资源生态环境保护的社会公众利益则漠不关心。在国有产权制度下，鉴于国家森林资源行政管理机构与森林资源国有经营单位之间存在的纵横交错的行政管理关系，以及复杂的经济利益关联，国家人很难按照法律法规完全履行对森林资源的有效监督和适时管理，有效保护所有人的利益。国有产权制度下往往实行所有权与经营权分离的产权经营模式，主要由用益权人（即国有林业经营单位）实际使用森林资源，由于这种制度下缺乏真正的所有权主体，用益权人缺乏来自所有权人的权利硬性约束。用益权人受到的约束主要来自所有权人的代表人或人，最容易出现国有林业经营单位与所有权人的人勾结起来损害所有权人利益的现象。东北、西南国有林区国有林业森工企业的长期超采伐限额的经营行为已经充分证明了这些，新中国历史上，哪里有国有森工企业，那里的森林砍伐就最严重，生态保护问题就最为脆弱，水土流失就最为严重，这是不争的事实。
在南方集体林区所实行的国有林场经营组织形式，在计划经济时期，培育了大量的森林后备资源，即使在市场经济初期，通过借债、国家资助等多种形式，营造了大量人工林，成为南方集体林区营造林典范，为国家和地方积累了大量的财富。不容忽视的是，国有林业的这种经济模式的发展，也带来了严重的环境保护问题，毁掉了大量宝贵的天然次生林资源，留下深刻的生态隐患。在计划经济向市场经济转型的惯性作用下，国家宏观财政体制的变化，地方财政逐步紧张，山区森林资源的保护缺少有力的财政支持，债务负担承重，导致森林资源债务性的过度消耗，国有林场重新面临资源潜在危机，生态环境保护压力增大。人们开始担心，在整个南方集体林区，如果缺乏强有力的外部财政输入，将有可能出现新一轮的公有林业资源和经济危机。值得进一步深思的是，这种危机不同于20世纪90年代以前的“两危”，不是总量性的，而是树种、林种和材种结构性的短缺，这种短缺的弥补难度将远远大于总量的提升，这不仅仅涉及到林业经济竞争能力的恢复，更重要地将关系到整个南方地区森林生态系统功能的恢复或重建。
与国有林业有所不同的是，集体产权的森林经营模式是一种理论上的群众自治管理，集体作为一级经济组织，承担集体森林资源财产的保值增值的权能，代表集体所有人的利益，要接受群众的监督，同时又是一级享有一定行政职能的委托性管理机构，行使林区社会管理的某些职能，如收费、计划生育、地方治安等等，部分代表国家利益，接受上级国家行政机关的领导和监督。集体组织的双重属性，其产权制度本身的缺陷，决定了其管理运行不可能按照合伙或合作等企业股权组合形式来全透明运行，不可能完全置于集体成员的监督之下，行政公权利的介入，容易导致集体利益的代表人(村长或村支书)及其村委会成员个人对森林资源的使用和经营权利过大，在利益的驱动下，难免滥用权力，背离集体成员的长远利益，侵害集体群众的经济和生态权利。因此，以集体这种半行政、半经济组织形式的公有产权模式，存在难以避免的体制弊端，这种弊端难以用组织监督或政治监督的形式来纠正，仍然有赖于森林资源产权制度深度改革来逐步克服。
3、森林生态保护与资源产权结构模式：受约束的森林资源产权设计
如前所述，我国现存在森林资源公有产权结构完全是计划经济条件下的产物，是社会主义公有制基本经济制度在森林资源产权设置上的具体体现，其所体现的是一种严格意义上的经济（公有制经济）和政治意愿（社会主义制度），而绝非是森林生态社会效益。在随后的森林资源所有权和经营权剥离的改革中，一定程度上改善了森林资源的产权和利用结构，但是这种改革的基本取向仍然是弱化政治而突出经济，仍然是一种经济分配体制的创新。之所以出现森林资源产权结构变动的阶段性，一方面在于人们主观认识上的局限性，特别是对社会主义根本性质和任务认识的阶段性，影响了森林资源产权制度的进一步改革；另一方面在于对森林功能的认识存在长期的误区，忽视森林和林业作为环境建设主体的重要生态作用，长期实行“重采轻予”的林业政策，导致了森林资源的过度利用和消耗；如果说以上两个方面是影响我国森林资源产权结构的主观原因的话，那么，我国相对落后的经济发展水平，长期的短缺经济则是导致森林生态保护不力的根本原因。20世纪末期，我国经历了一次严重的洪涝灾害，人们在面对巨大的财产和生命损失时，开始转变对森林资源的态度，更加注重森林生态的防护功能；在国家层面，开始了前所未有的政策大调整，投入数以千亿计的资金，全面启动退耕还林、天然林保护等6大林业重点工程，其中有5项是生态建设和保护工程，南方集体林区均在其内。
应当进一步思考的是，全面实施森林生态保护工程是否能够说明我国的经济实力已经强大到足以支撑全国25704万余公顷的林业用地[1]生态保护的目标？答案是显而易见的：我国还是一个发展中国家，中央和地方财政力量还十分有限，仍然有约3000万人口生活在绝对贫困之中，还没有能力大量投资森林生态保护工程。众所周知，森林生态保护是一项长期的任务，也是一项长期的财政支出项目，非但雄厚的财政力量是难以支撑的。由此可见，森林生态保护单单依靠国家的财政投入是不够的，依靠贷款更是不现实的，唯一的选择是要发动全社会的力量积极参与，形成国家和民间力量的汇合。那么，如何引导社会的资金、劳动力、管理和技术等要素进入森林生态保护领域？这里有两条基本的途径，其一是行政命令，搞“一平二调”，强制参与；其二是物质利益引导，通过政策经济优惠，吸引社会力量进入。很显然，第一种方式行不通，必然是低效率的；第二种方式是市场经济条件下必然的选择。当选择物质利益引导的时候，我们就面临一个不可回避的森林资源产权问题。因为，不论是国家社会财政力量的支持，还是民间社会力量的投入，必需有一个明确的补贴对象和确定的利益主体。从另外一个方面讲，国家投资森林生态保护，采取何种森林资源产权结构将直接影响资金使用效率，还将产生不同的森林生态效益。
3.1生态公益林产权结构的优化和选择
我国从2001年开始在全国部分省区实施森林分类经营改革试点。在这次试点中，将森林资源按照其主导利用功能人为地区分为生态公益林和商品林两大类。其中生态公益林以生态利用为主，满足人们对森林生态环境效益的追求，不可以实施商业采伐；商品林则是以生产木材为主要培养目标，满足社会的森林资源的经济需求[8]。单从主导属性和任务来看，生态公益林所提供的生态服务是一种严格意义上的社会产品或公共产品。按照公共产权理论，生态公益林产权结构适合以公有产权形式作为最优的选择。依照此逻辑，在南方集体林区原有的国有森林资源产权将有利于森林资源的合理利用和生态保护，但是，这种有利性还必须以相应的产权结构优化为基本要件：①国家投入的生态补偿或建设资金能够满足国有林业经营单位的最低需要（包括历史债务的处理）[8]，资金运行和管理是有效率的；②需要对生态公益林实施严格的禁伐或限制利用管理，并且保持监督和管理的有效性。与此同时，引入私人产权的激励机制，在森林资源国有产权不变的情况下，应当最大限度地分散森林资源经营权和管理权，“弱化所有权，强化经营权”，将生态资金和管理权利直接分配国有林业单位职工，建立责权利相一致的激励机制，克服公共管理责任不明，职工利益不保的弊端。
从森林生态保护的世界发展潮流来看，集体所有农民经营的生态公益林实施公有化产权管理，可以克服私人产权经济利益的扩张，可以大量节省生态公益林管理成本，总体上讲是有效率的。但是，在南方集体林区，森林资源是农民赖以生存的物质生产资料，农民的生活与森林资源密切相关，公有化管理成功的关键不在于森林资源经营管理权的公共化，更不在于资金使用上的集体所有和集体调配，其公有化更多地应当体现在森林产品的公共属性上，落脚点在于能否有效保护农民的经济利益：①尊重个人“经营权”及林木所有权，按照承包经营合同或林权证书所指定的产权归属，由农民直接享受国家财政补贴，改过去的“暗补”为“明补”，资金的使用必需由实际经营者（即农民）掌握；②应当允许农民在被保护的森林里开展必要的生产活动，以增加经济收入，如林中间作、林副产品生产等，弥补经济损失；③对农民森林经营行为进行监督和控制（主要是采伐限制），以保证森林经营行为不损害森林公共生态效益。
3．2商品林产权结构及其管理
南方集体林区和东北、西南国有林区因其优越的光热、水分条件，适合林木的生长发育，理所当然就成为我国重要的商品林生产基地。在林业生产力布局调整中，这些区域的大部分地区被确定为重点地区商品林基地建设区[4]。顾名思义，商品林是以生产商品为主要目标，以追求经济效益为唯一目的。从产权激励机制的角度判断，建立商品林私人所有的产权结构更有利于提高商品林经营管理的积极性，更有利于提高商品林经济效益的实现。目前我国商品林产权结构的实际情况是，国有和集体林业经营单位掌握绝大多数的森林蓄积量和面积，真正的私人占有资源量还非常有限，在南方集体林区也不例外。从商品林的经济目标出发，其林木的采伐和利用应当按照严格按照市场经济的价值规律、供求关系以及价格规律来组织，何时采伐森林、采伐多少以及如何采伐完全是经营管理者自身的私有权力。从森林资源内在固有的经济和生态属性来看，不论是商品林还是生态公益林都同时兼而备之，同时结合中国的实际国情和林情的实际看，商品林产权的所有化和经营的自由化所应有的客观条件还不具备：①商品林区划的技术标准还不成熟，生态公益林与商品林严格界限的理论依据和实际技术应用还不完善，不排除一些非技术因素（如经济动因、政治因素）的干扰；②森林资源的完全放开所需要的市场环境还不具备，信息公开、市场开放、公平竞争以及相应的法律还非常不成熟；③政治和经济体制的限制，我国社会主义性质排除了森林资源的完全私有化的可能（即使在西方发达国家，对自然资源产权私有也设置了严格的限制）；④基于森林公共生态利益的总体考虑，我国宪法和法律对包括商品林在内的森林资源财产权利实施必要的限制，规定了所有权人行使个人财产权利不应当损害社会公共利益的法律原则（这也是世界上通行的做法）。由此可见，我国商品林经济效益的目的性以及生态效益的兼顾性，决定了其产权结构的复合性。具体而言，对于国有商品林，在坚持林地所有权国家所有基础上，推进林木及其他地上资源的产权多元化，可以参照公司企业产权股份化，风险社会化的做法，分散林木所有权和经营权，让更多的民间资本购买国有林权，参与国有林权的控制和管理，从而有效激发民间资金的活力；另一方面，国家以其对森林土地资源的所有权而对私人森林资源产权实施法律监督，通过制定和实施森林资源采伐更新，监督森林经营行为，使其经济行为保持在公共生态利益所能容忍的最低范围之内；更重要的方面在于，商品林经营成果的好坏，与森林生态环境保护关系密切，在南方集体林区尤为明显，更多的木材产出，从而填补生态公益林保护所带来的木材供应短缺，将可以缓解林产品的市场供求矛盾，以此而言，商品林的发展是森林生态保护的一个极为重要的环节。对于集体所有的森林资源，应当在原有的森林承包经营的基础上，进一步“淡化”集体所有权，扩大农户“经营权”乃至“处分权”，其核心是稳定延长商品林承包经营期，给予经营者商品林资源、林木资源的完全所有权和林地资源的“准所有权”。同时，积极配置活跃的商品林产权市场，完善产权流转的各项政策措施和管理机制[9]
目前，影响我国林区商品林经营活力的因素中，除了林权这一基本要素外，更重要方面还在于商品林经营政策环境等非市场因素，林业收费严重脱离法制的轨道，造成森林经营民有经济利益大块流失，降低了森林经营的经济效益，进而影响了产权改革的实际效果，在南方集体林区尤其突出[10]。如果说，森林资源产权改革是国家公权利和民间私权利的分合，那么，森林生态建设良好政策环境的创造则将更多地涉及到国家公权利的设置、行使以及有效的社会监督，将是一次深层次的林业法制改造[10]，这将是一次更艰难的探索，我们拭目以待。参考文献：
[1]国家林业局森林资源司，全国森林资源统计，2002年。
[2]孔凡斌、邓华锋，论市场经济条件下南方农村森林资源经营管理的制度创新，南方农村，2003年第2期，第23~27页。
[3]陆文明主编，中国私营林业政策研究，中国环境科学出版社2002年，第56页.
[4]中国可持续发展林业战略研究项目组，中国可持续发展林业战略研究总论,中国林业出版社2002年，第10页、第201页、第240页。
[5]高富平著，物权法原论，中国法制出版社2001年版，第1026页。
[6][美]理查德·A·波斯纳著，将兆康译，法律的经济分析（上），中国大百科全书出版社1997年版，第101~102页。
[7][美]罗伯特·考特、托马斯·尤伦著，张军译，法和经济学，上海人民出版社1996年，第151页。
[8]孔凡斌，试论森林生态补偿制度的政策理论、对象、原则和实现途径，西北林学院学报2003年第1期，第101~104页。
[9]孔凡斌，现代中国外商企业林业政策与法律环境优化对策研究，林业经济问题2002年，第4期，第195~198页。
本文所说的“西部”是一个较为宽泛的概念，意指边远欠发达地区，而不是一个行政区划概念。近年来，边疆经济史学家都对近代边疆经济的开发史作了总结性的研究工作，多以客观叙述为主，其中不乏资料详备、实事求是的力作。但农业经济方面涉及不多，尤其缺乏历史经验与教训的总结及同今日西部开发的对照和联系。本文则拟从现代经济学角度来讨论一下产权制度对于近代中国西部农地资源开发的历史作用。今日西部开发，须以环境保护为前提，对于历史上的开发而言，也应是这个原则，但在半个世纪乃至1个世纪之前，边疆地区人口稀少，如黑龙江和吉林省当时的人口不过相当于今天的百分之一，因此，生态的压力远不如今天这样严重，而若从中国人口大规模增长的角度看，即今日中国人口已相当于三十年代初的三倍，更不用说一些边疆地区人口已增长了几十倍，可知当时边疆地区大规模的农地开发确是必要的，是推动中国经济发展的一个重要推动力。西部开发，古已有之，历史上曾多次出现过大规模的西部开发活动，例如汉代的赵充国河湟屯田、朔方10万移民以及隋唐时期河西、陇右的屯垦等。这些活动多带有军事性质，因而多为今人所诟病，其对后世的客观影响，较难予以确切评价。但自清末以来的西部开发的实际效果却不应低估。例如，120年前，内蒙地区的耕地与人口之数均不过百万，黑龙江与吉林两省农地亦均不过百万亩，人口则各仅二三十万，而120年之后，黑龙江、吉林与内蒙的农地平均增长了100倍以上，吉、黑两省的人口也增长了100倍以上。昔日三省区的不毛之地早在50年代即已成为中国最重要的重工业、农牧业和粮食基地。显然，变化是巨大的，对此，我们不应冷漠视之，否则，任何于我们今天西部大开发有益的甚至是宝贵的历史经验都只会被尘封在故纸堆里。本文仅以东北和内蒙古地区的农地开发为例论述之。东北土地的开垦约可分为三个时期：自17世纪末的康熙时期至19世纪20年代的道光初年计140余年是军事屯垦时期，道光年间至光绪三十年(1904年)是部分开放时期，自1904年起至九一八事变前是全部开放时期。内蒙古地区的土地开垦与东北相比，大同小异，1902年以前基本是私垦和部分开放时期，1902年以后是全部开放时期。据粗略统计：至1908年，东北全境共开熟地10801420垧，约计为1亿亩(每垧以10亩计)左右。 1910年至1918年又增加约7000万亩。 而有统计数字表明，至1927年，东三省的垦地至少又增加约9000万亩。据珀金斯估算，东三省1933年的耕地面积比1873年增加了约1.82亿亩。 所以，19世纪末至20世纪30年代，东北三省新辟农田约增加2亿亩，还是较为实际的估算，而这一增加主要发生在后30年，另据统计：1902—1908年内蒙古共放垦土地7571331亩。 续至30年代，新放垦土地，据估计又达千万亩之多。在这一土地开发的高潮中，不仅创造了数以亿亩计的新农田，而且创造了大批新的水利工程和新的农田灌溉区。据山西省1933年统计：该省80个县共有水渠(以县城的主干渠计算)419道，其中光绪之后修建的达207道，当年实际灌溉面积达7569058亩，占全省当年灌溉面积的61．5％。而这当中的绝大多数又都为民国时期所修。 近代西北水利最足称道的是黄河后套地区和陕西关中地区。后套地区自19世纪下半期起共开大干渠9道(20世纪30年代后又修大渠1道)，小干渠30多道(30年代后又修14道)，共长1700余里，可灌田200余万亩。陕西在三四十年代共修成泾惠、洛惠、渭惠、梅惠、黑惠、涝惠、沣惠、泔惠等关中八惠和陕南汉、褒、滑三惠以及陕北定惠，与后套黄灌工程一样，均成为近代水利史上风采独具的篇章。陕西全省各县的小水利工程之中的近半数也都是19世纪下半期以后的半个世纪内所修。假如把近代中国西部农地资源开发实效同清季以来的内忧外患、战乱政争联系起来，可知这样的实效是尤其值得重视的。假如要问这样大的变化的原因是什么?我认为这主要在于私有产权。这样一种解释是有充分历史根据的。最根本的就是移民获得了以土地所有权为中心的包括占有权、使用权和收益权等各种产权，农民有了自己支配的生产要素，因而就有了开发动力。有学者以为在近代边疆土地的放垦中，农民取得的只是“租佃权”，如彭雨新认为：“清末的放荒，性质上是国有土地(或说是满清皇族的土地)对农民的出租。皇朝是大地主，千百万农 民是皇朝的佃农。押租钱(或称荒价)所起的作用是永佃权的保证，农民交了押租之后，可以长期耕种下去。但只有租用权，而非‘永准为业’的土地所有权。” 其实在西部土地开发中有两种情况，一种是开发者取得了土地所有权，一种是取得了永佃权，而后者又往往在民国时期更大规模的土地私有化中转而变为土地所有权。以下试析之。第一种情况可以东北和察哈尔地区为例。东北地区本为清政府封禁之地，但早自清初始，即有经政府准许的一般人民所有的土地，称作民地。民地中最多的是民赋地。这是民人私产、准许民间自由买卖转移的赋税地。如辽宁一带清初即有民地。康雍之际称为“红册地，”吉林称作额征陈民地。另外还有一种出旗民人随带地，也算作民地。清政府对民地一直是采取限制发展的政策。早在1650年(顺治七年)就颁布“旗民不交产”的禁令，严禁将旗地典卖与民。但是由于满人不善耕作，所以旗人招汉人佃耕旗地的越来越多。嘉庆以后，旗人更发展到典卖土地。19世纪前期，旗人典卖土地的情形已很普遍。清政府屡次阻止，甚至“官为赎回”，但由于下层旗人穷困者日多，甚至“官为赎回”后，不久又复卖去，因此到晚清时期，旗地制度已几近破产。很多旗地多通过典卖而转人民人手中。另外也有内地流民流人东北私垦，在特殊情况下，被授予土地所有权，例如1793年（乾隆58年），吉林将军奏河北饥民流入1．5万人，不得已载之红册，令纳丁银。1807年(嘉庆12年)，拉林河流民千余户，亦载入红册，征收田赋。这一方面是关内大饥，另一方面也由于当时吉林闲旷土地太多。上述两种情形均是东北土地全面开放之前汉族农民取得土地所有权的途径。关内移民大规模且合法地取得东北土地所有权是在1904年(光绪30年)清廷全面开放东北土地之后。此前在部分开禁时期，清政府在东北基本上长期实行“旗招民垦”或曰“旗领民佃”的政策，即由各旗旗丁作为出名人，领取土地，然后再出租给汉人，大多数汉族农民只有佃租权，而无土地所有权。但是这种办法，“行之日久，毫无功效”，原因是旗人对领荒开垦本无积极性，虽然他们以自己的饷钱抵领了荒地，并“招民代垦”，但往往他们连地在何处都不知道，“东佃两不相认”，根本不加经理；还有的旗人“包揽大段荒地转卖于民”，在实际上已破坏了“旗招民佃”的政策，而地权仍不免逐渐落于民人之手。更由于实垦地不多，官府也未充分收到“垦地筹饷”的实效。因此在1904年全面开放土地之后，黑龙江将军达桂等经奏请清廷批准，采取“变通办理”方策。针对省城旗营屯站的旗产地、柞树岗地和通肯地区旗人散产所领之地，分别制定：①代垦民户未代其东家旗户交押租者(旗人领地之时须交押租或荒价，实即地价。如汉民代旗人缴纳地价，则可少纳地租，否则多纳。)此次须每饷地交纳京钱6吊300文，则所佃耕之地即作为代垦民产自己私产；②代垦民户已代交押租者，此次每垧再交京钱4吊200文，即作为代垦民户自己私产；③旗人已卖地与民人垦户者，不问买卖当时各出价多少，皆按新定押租6吊300文减半追交，即民户须每垧再交3吊150文，发给地照，即作为民户自己地产。 此后，东北土地放垦基本都仿效这一政策。也就是说，东北土地全面开放之后，不论旗民，只要每垧地交押租6吊300文，即可报领，享有完全的土地所有权。到了民国时期，更是实行彻底的卖地政策，推行全面的土地私有化，但也由此造成了很多私人大地产，走向另一个极端。再看察哈尔地区垦民土地所有权的取得。首先这里的土地放垦与东北和内蒙古地区均有不同。按清朝制度，旗地是属于国家分配给旗人的份地，旗人只有土地占有权和使用权、收益权，但没有处分权，不能随意买卖转移。直到咸丰朝以后，清政府才迫于情势，时放时收，最后直到清末才正式承认了“旗民交产”。这也就是为什么东北汉人土地所有权的取得，一般都是先经过代旗丁垦种、旗人私典，经过政府在特定情况下的追认，或直到土地全面放垦后才正式取得土地所有权。而察哈尔蒙旗在名义上没有土地领有权(占有权)，蒙旗贵族将“官荒空闲地”私自放垦，抽取私租、租价或荒价借以自肥。因此，清政府于1721年(乾隆36年)决定招垦之制，正式放垦，科赋“与民地无别”，并于1882年开始设立丰宁押荒局，在这里领垦的农民就直接向国家交田赋。但清廷为照顾历史习惯及蒙人生活，亦将押金及地租的一小部分交与察哈尔的蒙旗官兵。民国成立后，察哈尔建省，于1913年设垦务局从事开垦，并采用土地直接出售的办法，农民有欲开垦者，先向垦务局领照，官厅给予农民红契一纸，承认所有权。例如，20年代 察哈尔省政府建设厅编印的《农民领地须知》第12页就载明：“此外最便利的事，为历年所未有的，就是农户来此领地，第一，不要押租费，每顷地，可省三四千元，第二，当时领地，当时就发给地照，永远为业，与内地红契一样。”以下更明码标价：“已开之地，分上中下三等，上地每亩六角，中地五角，下地四角，未开之地，上地每亩四角，中地三角，下地二角。”并称，以往领地，以240弓为一亩，此次为480弓为一亩，则是出一顷地的价钱，可实领两顷地。按：红契者，买卖田房所订之契约。缴税后，由所在官府在契约上盖红印，曰红契，有完全转移所有权之效力，否则为白契。为清代及民国所通行的习惯法。 关于在西部土地开垦中的“永佃权”则广为人知。无论是在东北，还是在内蒙，水佃权一般都是在较长时间里逐渐形成的。在东北的移民，一般都是先取得永佃权，以后随着形势变化，主要是在土地全面放垦之后，很多人又取得所有权的。如1898年黑龙江通肯地区放荒，其“招民代垦章程”中规定：如佃户现交押契者，每垧完课粮6斗，其未交押契者每垧完课粮1石，均由官中刷发印契，注明课粮数目，并注明永不增佃，互为恒产。 热河地区永佃权的形成较有普遍性。它的普遍确立约在18世纪中后期。开垦初期，内地农民一般都是春来秋返，因而谈不上什么长期使用权，只是到后来，佃户转为定居，经济上有所积蓄，才通过押价、购买等方式取得永佃权。据刘克祥研究，热河永佃权的形成一般有以下四种方式：一是汉族农民给蒙旗王公贵族做工种地，后者以土地耕作权作为工资支付给汉族农民。如喀喇泌右旗王爷府等地，来自山东、山西的垦民，长期给蒙旗贵族当差、作苦工，到道光咸丰年间，蒙旗王公贵族无力支付工资，将一部分土地立契拨给当地的汉人永远耕种交租，从而形成永佃关系。二是蒙旗公署或王公贵族将大片荒地交给汉人“揽头”，由揽头招佃垦种，垦荒佃户通过向揽头缴价等方式获得永佃权。揽头在承揽荒地时，有的须缴纳一笔押荒银，然后由蒙旗公署或王府发给“红契”，也有的并不缴纳押荒银。揽头(又称占山户)揽到土地后，并不自已垦种，而是将土地分散倒卖，有的土地几经转手、分割。虽然每次倒卖或分割都立有契约，但都没有旗署或王府的印鉴，故称“白契”。按理“白契”是没有法律效力的，但蒙汉之间都承认，这同满人旗地的典卖转手是一样的，是一种自然形成的永佃权。三是普通蒙古牧民或士兵将土地耕作权卖给汉族农民，仅仅保目收租权。如有一份“倒卖契”上写明“同众言明共倒地价本钱五十二吊五百文。其钱笔下交足，并不短欠。此地共合租子九吊五百文，半无杂差。” 这纸契约载明买主应交的租额，因此卖主出卖的不是土地的所有权，而是使用权。这类契约是很复杂的，“卖契”、“租契”或“倒契”常常混用，常常须依据契约的具体内容或当地习惯来进行判断。四是，佃农在对土地的长期耕作或佃权的多次转移过程中，逐渐形成永佃权。以上四种方式，有一个共同特点，即佃农必须通过缴价，才能获得水佃权。日本人所编的《锦热蒙地调查》中所载的513件永佃契约中，497件：佃农缴有佃价或押荒钱，占总数的96．9％。[11] 垦民取得永佃权，不仅在热河地区十分普遍，在绥远地区也十分普遍，现以后套地区为例作一说明。后套达拉特旗与好乌旗和杭锦旗等各有数十万亩的“永租地”。“永租地”，即所谓“永租不放”之意，在1902年清政府实行蒙地放垦时，达旗等不肯出让土地所有权，只允垦务局可以开渠招民垦种，土地所有权仍归达拉特蒙旗等，由垦务局放地，不征收荒价，只征收年租，所收租银，由政府与蒙旗以一定比例分配。一般是扣除20％的修渠费后，政府得七成，蒙旗得三成。[12] 这种制度在内蒙古的大部分地区得以实行，包括现早巳成为东北三省行政区域内的原蒙古人属地。正因为移民取得了自己的土地，无论是所有权或永佃权，所以能在不太长的时间里创造了数亿亩新耕地和众多水利工程。关于产权的含义，产权经济学已作了各种各样的剖析。新制度经济学和产权经济学在当今国际经济学界已经具有越来越大的影响，究其原因，就是因为产权制度能够把投资者的经济活动同其收益紧密结合起来，确保“谁开发，谁所有”。这个“所有”可以理解为主要是财产的所有权，还有财产的使用权、处置权和收益权。正因如此，产权制度能够最大限度地调动投资者、经营者和一切生产者的最大潜能，作到人尽其能，因而能对生产力起巨大的推动作用。正如有论者明确提出制度比科学技术更重要。下 面我们再以后套黄灌区水利工程的创建为典型个案来分析私有产权是如何调动个人的创造潜能的。这也可说是一个历史奇迹。后套黄灌区几乎完全是依靠农民自2的力量开发出来的，其农垦水利事业超出了其它西部省区。仅据三十年代铁道部《包宁线包临段经济调查》一书中所提及的，独立出资或作为主要出资人参与开凿后套水渠工程的人物和商号就有30余人(或家)之多。开发后套最著名的人物就是王同春。王同春原本只是河北省一十普通的穷苦农民。王同春的名字，现在人们已很陌生。但他却是曾得到近代著名实业家张謇以及一些著名学者，如顾颉刚、张相文等大力推崇的人物。王同春十几岁时，只身来到河套地区，先是为人家帮工，他在1880年独自投资开凿后套全长100多里的义和渠大干渠，仅有朋友资助的白银20两。截止1902年，经过不到30年的奋斗，在当时整个后套地区的八大干渠中，王同春自开大干渠5条，即义和渠、沙河渠、丰济渠、刚目河渠和灶王河渠。这些大干渠长者百余里，支渠共达270余道，灌溉垦殖土地270余万亩，其中80万亩水田，畜养耕牛1000头，马1700匹，羊11万头，年收粮23万石。后套水利事业的另一著名人物是山西河曲人杨茂林。自1917年起，杨氏以大无畏精神，独自出资，率弟兄(春林、文林、鹤林)家人，日夜奋战，历时7年，于1924年修成杨家河渠，主干渠全长140余里，宽八九丈有余，深丈余；加四道支渠总长达400余里，其它小渠则密如蛛网。全渠每年能灌田20余万亩，3000余户垦农赖以为生。杨氏堪称一毁家纾难的水利英雄，当工程进行中途，水渠尚无收益，加之遭受兵匪之祸，工程亏空万余元，资金无以为继，杨氏毅然变卖全部家产，又高息借贷，使工程得以最终完工。[13] 后套开渠事业的颠峰期是在19世纪末20世纪初的王同春时期，要推究王同春成功的原因，其实很简单，就是当时河套地区的政治环境和社会经济发展对于引黄灌溉的需求，有利于王同春的修渠事业。 当时，清封建统治者对蒙地实行的民族隔离政策早已破产，而又未能在蒙地建立直接统治。河套地区的直接统治者蒙族王公不习农业，为了增加收入，他们将土地大量出租，因而这一地区“私垦”非常普遍。同时，山、陕等地农民破产流亡到蒙地谋生的日益增多，为河套地区的垦辟提供了充足的劳动力。但是，河套区地区处于我国半干旱地带，肥沃的冲积黄土层如无水灌溉则等同石田，因而数以万顷计的土地迫切需要水灌溉。王同春适应河套地区社会经济发展的需求，利用当时有利的社会环境，积极吸收宁夏引黄灌溉技术，大胆在河套地区进行引黄灌溉实践，成为河套引黄灌区的创始人。天高皇帝远的地方，权力无所作为，这在客观上切合了老子“无为而治’’的思想；有广大的发展空间或需求就会产生极高的回报，这 在客观上又切合了一句古语：重赏之下，必有勇夫；这二者合一，就是王同春成功的秘诀。这是私有产权效率的有力例证。反过来，后套地区后期的发展又从反面证明了私有产权的效率。后套移民自发建设黄灌区的黄金时代并没能维持很久，20世纪初期，河套地区的政治局势发生了很大变化。庚子事变之后，受到外国侵略者沉重打击的清政府不能不幡然醒悟，宣布实行新政。同时，清廷主要是出于财政的需要，借放垦蒙地之名，掠夺那里早已为移民所垦辟的渠道和土地。1902年，清廷正式任命兵部左侍郎贻谷为蒙地垦务大臣，全权主持蒙地放荒事务。贻谷到河套后，利用政权力量，施展巧取豪夺手段，强迫各地户将开辟的水渠和田地归公。王同春被迫将自己名下的渠地全部交出，官方垦务局仅付给他白银3.1万两作为补偿金，还不及他数十年来在后套渠工上所投资金的百分之一。[14] 即使这样，清政府仍然对王同春这样一个农民开渠大王放心不下，后来又将他抓进监狱，直到辛亥革命后才获释。河套渠道收归官有后，由垦务局负责经管，该管官吏不懂水利。惟知要钱。据簿记：垦务局支出渠工经费54万两，实则大多进入经办人私囊。垦务局每年征收水租，在规定之外，局中吏役常作额外需索，不肯纳贿的，就不给水，逼人不能种地。结果渠道淤废，灌溉面积急剧减少，至1918年，灌溉面积已由原来的200多万亩剧减至35万亩。民国后，政府已无力修竣和管理后套渠道，后套八大干渠所属地，改归民户包租，渠道亦归民户修挖，政府虽完全放弃了管理责任，却不肯放弃与民争利的权利。1920年，绥远都统使蔡成勋部第一师旅长杨以来，成立灌田公社，实为一官僚垄断机构，并以此灌田公社的名义，统包八大干渠永租地，实为搜刮民 财，结果，时仅两年即拖欠水租费10余万元，渠道更加废坏失修。[15] 此时，曾任农商总长张謇高级水利顾问的王同春，已重返后套。对此局面，王同春十分痛心，他联络五原等地绅士，呼吁政府整顿渠道，并组建汇源水利公司，在绥远垦务局的支持下，几经抗争和交涉，最后汇源水利公司承包了丰济、永济、刚目、沙河和义和五大干渠；另三大干渠，长济、塔布和通渠由另一民办组织兴农社承包。王同春以近70岁高龄，再致力于河套渠工，在他的组织指导下，河套各干支渠道，“塞者通之，淤者疏之，”得到一定程度的修复整理。1925年，王同春还制成复兴后套计划渠图一帙，将自己数十年治渠经验倾注其上，不幸，积劳成疾，于同年去世。北伐战争后，绥远政局渐趋稳定，新任绥远建设厅长冯曦详察后套水利之利弊得失，锐意革新，力倡“官督民修”之管理办法，即渠道由灌户自行管理，官厅监督。渠务经费，由所收水费解决，大工程由政府统一规划，适当给予补贴。同时，整顿水利机构，制定章则，使水利事业出现“中兴”局面。此后后套的水利制度由民办、官办转为官督民办。[16] 但官督民办实质即是民办，只不过加上官府监督而已。下面对这制度略加分析。一、私渠。1929年，后套有私渠30道。这些私渠的一切工程，修浚与管理，仍归私人自理。但也要遵守政府所定各种水利管理规章，接受政府监督。当时最大的私渠是杨家河子渠，为杨茂林为首的杨氏四兄弟招集渠工，费时7年，历尽艰辛，耗银40万两，于1924年所修成，主干渠全长160余里(30年代初)“于后套各渠中，称最长焉”。时人评价，该“渠因系私人经营，责专利均，向来成绩良好。”[17] 杨家河子渠可灌田20万亩，加上四大支渠，渠道总长达400余里，3000家农户租用此渠水灌田，赖以为生。私渠虽为私有，但渠道管理事宜则须按政府水利法规，组成水利公社进行管理。即每条渠成立一水利公社，公社设有董事会，由5—9人组成，并设有经理、副经理、文书、会计、司帐、渠头、副渠头等各1人，另有职员、工人等若干人，私渠水利公社亦须接受政府监督。二、公渠。自清末政府将后套王同春等所修的渠道收归国有后，后套的八大干渠均已变为公渠。但自民国初年，后套八大干渠及其所属地均改归民户包租，特别是1928年后又改为“官督民修”或官督目办，此时的公渠实则具有私渠性质，原因是政府已将渠道租给渠户使用。具体办法为：农户“永久认租”，即农户有永久租用灌渠的权利：水渠分段划分给农民承包，大干渠和支渠均由租户修浚和管理；每大渠一道，成立一个水利公社，公选社长一人(经理)负水渠总责。每租户之水渠，均按规定测量其深浅、宽窄、长短，并绘图说明，附在其承包执照(认领执照)上，定期更换，如所租渠段有淤塞情形发生，则责令租户赔修。[18] 2，水渠永租户每年须缴纳一定金额的水渠修理费。水利委员会按年勘察评估各大干渠和支渠的维修工程，确定所需费用，然后按所须浇灌的青苗地面积数，确定每顷(100亩)地所需缴纳金额，摊分给各渠户，款项由水利公社保管、作统一工程支出，由水利局监督维修并验收工程。经费分为经常修渠费，特别修渠费，水利管理费(其中半数充管理局经费)。3．自1929年后，后套各渠无分私人自修、地方公修、或任何山水渠道，均须接受绥远省建设厅包西各渠水利管理局监督。1928年后，设包西水利管理局，官督民修，后套水利大有起色，确有中兴之望，但无论如何，“总不及王同春私人管理来得好”，特别是1929年绥远省建设厅通过华洋义赈会筹款并请来洋人工程师，费时三年，耗款140多万两白银，开挖长达190余里的民生渠，但由于坡度过缓，以致发生淤塞，长时间不能使用。所以时人叹息说：“民生修了三年尚未成功，如叫王同春来修，哪会枉费那么多时间和金钱。”[19] 政府力量当然比个人力量大得多，但后套黄灌区的曲折反复经历却证明，政府的控制，往往事与愿违，投入大，收益小，事情变得越来越糟。当政府把发展的空间让给人民群众的时候，就可能收到“无为而治”的效果。当农民获得了自己的土地，有了土地的所有权或占有权，使用权，收益权，而不是单纯给别人佣工，就不再象候鸟秋去春来，而是全力投入到自己的土地上，创造自己的新家园。假如一家一户尚能胜任一块规模不是很大的土地开发，那么规模较大的工程，按一般的情形，没 有国家或大财团的投资是不可能胜任的。但在近代土地开发中却常常出现人们意想不到的非凡事迹。事情往往是在政府干预不到的地方，在权力控制薄弱的地方，使个人的创造力得以充分发挥，创造出了非凡的业绩。农地制度选择，最根本的是激励机制的选择，从中国历史来看，各种农地制度在中国都曾出现过，早自古代使用奴隶的农地经营制，直到五六十年代的集体公社(集体农场)制。赵冈对此曾作比较分析：1．使用奴隶经营，工作意愿是负的，交易费用奇高。2．雇工经营，工作意愿近乎零，因为边际产量全归地主拿去，雇农得不到。3．分成租佃制，边际产量由地主与农民共享，风险共担，因此佃农有相当的 工作意愿。4．定额租佃制与自耕农、劳动的边际产量全归农户所有，故工作意愿最高。[20] 中国历史上曾尝试过这四种经营制度，按其优劣，加以选择。到明清之际，分成租制逐渐变为以定额租制为主的租佃制，而且这种租佃制在很多地区也是以永佃制为基础，即农民享有永佃权。加上近代北方一些地区以自耕农为主，因此中国的租佃制也是一个伴随着自耕农制度的租佃制(永佃制从经营方式上看应属于自耕农范畴)。中国的四千年农耕文明是按照效率、激励机制选择了所有权与使用权相统一的这种自耕农制度，这与世界多数国家的农业发展史是吻合的，说明这决不是偶然的。西方各发达国家几乎都是以农地改革为契机，走上资本主义经济发展道路的。不管是英美道路，还是普鲁士道路。而特别是直到今天，不管农地经营规模扩展了多少倍，而世界上发达国家的农业经营制度仍都是以自耕农为基础。自有家庭农场的绝对数量虽在减少，但占全部农场的比例却在提高，不管是每户经营规模达几千亩(按中国亩折算)的美国家庭农场，还是户均只有几十亩的日本家庭农场。这说明所有权与使用权的有机统一才是农地经营最有效率的。张五常认为：“在私人产权的条件下，无论是土地所有者自己耕种土地，雇用农民耕种土地，还是按一个固定的地租把土地出租给他人耕种，或土地所有者与佃农分享实际的产出，这些方式所暗含的资源配置都是相同的。”[21] 张五常所论表面上看似乎所有权与使用权是否相分离，并不重要，但却难以解释为何中国的农地经营在明清之际由分成制转为以定额租和自耕农为主，也难以解释为何英国也是以定额租为主的永佃制。而中国和英国是世界上农地经营制度最典型的两个国家。直至目前，世界上还看不到在农地经营上所有权与使用权相分离的发展趋势。赋予农民永久使用权的“永佃制”，在表面上看是使用权和所有权相分离的，而实际上却暗含着两权在某种程度的相互统一。古今中外农地经营制度的推演，说明只有农地所有权和使用权的统一，才会达到农地经营的最佳效率，这一点也解释了为何近代中国西部农地开发，在没有国家投资的情况下，却取得了长足的进展。本文所述的情况说明制度经济学或产权经济学也适合中国的情况，它们可以在中国的边疆开发史上，找到丰富的例证。生存与致富的动机把内地广大农民和地产商推动到了西部地区，土地开发的机遇给予了开发者土地所有权和永佃权，就是这种私有产权产生了最大的开发动力。本世纪前半期的50年中，内地和边疆农民，在没有政府任何投资的情况下，依靠自己的劳动和创造力开发了数亿亩耕地和巨大水渠工程的史迹是私有产权效率的生动说明。 参考文献：1、孔经纬：《新编中国东北地区经济史》，吉林教育出版社1994牟第1版2、[美]德·希·珀金斯：《中国农业的发展》，上海译文出版社1984年版3．李文治《中国近代农业史资料》第l辑4．国民政府主计处编《中华民国统计提要》（1933年）5．彭雨新：《清代土地开垦史》，农业出版社1990年版6．万福麟主修《黑龙江志稿》卷八经政志：垦丈《垦务沿革》7．南京国民政府司法行政部编《民事习惯调查报告录》上册，中国政击大学出版社1999年版8．督办运河工程处调查河套团著《调查河套报告书》，1919年9．《临河县志》10．铁道部《包宁线包临段经济调查》融市场11．临河市志编纂委员会缟《临河市志》，内蒙古人民出版杜1997年版12．张五常：《经济解释》，商务印书馆，2000年出版13．田志和：《关于清代东北流民》，《杜会科学辑刊》，1983年第5期14．刘克样著《清代热河的蒙地开垦和永佃制度》，《中国经济史研究》，第3期15．袁明全：《河套引黄灌溉的开创者：王同 春》，《水利史志专刊》1985年第7期16．顾颉刚：《王同春开发河套记》，《禹贡》半月刊，第2卷12期(1934)17．(美)赵冈：《历史上农地经营方式的选择》，《中国经济史研究》200年2期注释 本项研究得到国家社会科学基金的资助（1999—2001年），特此致谢。田志和：《关于清代东北流民》，《社会科学辑刊》，1983年第5期112页。 孔经纬：《新编中国东北地区经济史》第153页，吉林教育出版社1994年第1版。 [美]德·希·珀金斯：《中国农业的发展》，上海译文山版社1984年版第316页。 李文治：《中国近代农业史资料》第1辑，840页。 上述数据系根据国民政府主计处编《中华民国统计提要》(1933年)表145河渠灌溉(续)所载情况重新计算所得。 彭雨新：《清代土地开垦史》，农业出版社1990年版，第266页。 以上所引两段均见万福麟主修(黑龙江志稿)卷八经政志：垦丈(垦务沿革)。 参见南京国民政府司法行政部编《民事习惯调查报告录》上册，中国政法大学出版社1999年版第411页。 万福麟主修《黑龙江志稿》脊八经政志：垦丈(垦务沿革) 《锦热蒙地调查报告》下卷2266页，转引自刘克样著(清代热河的蒙地升垦和永佃制度》，(中国经济史研究)1986年第3期第54页。[11] 刘克祥著：《清代热河的蒙地开垦和永佃制度》，《中国经济史研究》，1986年第3期第55页。[12] 督办运河工程处调查河套团著《调查河套报告书》，1919年，第[13] 《临河县志》卷中纪略(第16页)：<创修杨家河渠纪事始末)。[14] 袁明全：《河套引黄灌溉的开创者：王同春》，(水利史志专刊)1985年第7期第59页。[15] 铁道部《包宁线包临段经济调查》田页。[16] 临河市志编纂委员会编《，临河市志》内蒙古人民出版社1997年GR，第272页。[17] 铁道部编《包宁线包临段经济调查》，E21页.[18] 督办运河工程处调查河套团著(调查河套报告书)，1919年，第355—356页。[19] 顾颉刚：王同春开发河套记，禹贡半月刊，第2卷12期(1934)，第8页。[20] (美)赵冈：(历史上农地经营方式的选择)，《中国经济史研究》2000年2期28--29页[21] 张五常：《经济解释》，商务印书馆，2000年版30页
关键词：产权管制；管制放松；制度转轨；国家理论；政治交易费用
中图分类号：F320.5 文献标志码：A 文章编号：0257-5833（2014）10-037-10
一、引言：从产权的国家理论到产权的管制范式
新制度经济学家Furubotn和Pejovich曾经断言，没有国家理论的产权经济学不是一套完整的产权理论。为此，Barzel提出若干基于产权范式的国家理论。但是，该理论范式只是运用产权制度变迁理论与委托博弈理论分析国家的起源与演进，却没有解释国家行为是如何影响产权的形成与执行的。于是，umbeck建立了一个“权力制造产权”的理论框架。在此基础上，Noah & Wengast和Acemuglu运用现代政治经济分析模型建立基于权力范式的国家理论。但关键的问题是，新制度经济学中的产权被理解为个人直接消费或通过交易而间接消费某项商品的能力，而国家权力给个人赋予的法权或所有权只是起到强化个人产权的作用。可见，产权与国家之间的关系构建并不能仅仅通过国家理论的权力范式来实现。
诚然，国家对经济的干预主要体现在其管制行为上。更重要的是，这种管制其实是一种权利管制。例如，价格管制事实上就是销售者的定价权被国家管制，即此时商品的剩余索取权被完全或部分地剥夺。这样，国家管制行为与个人财产权利之间就产生出某种内在的逻辑关系。有鉴于此，何一鸣和罗必良把产权经济理论与国家管制行为结合起来而构建了一套产权管制逻辑。在此基础上，本文将综合管制经济学和产权经济学的研究成果，重新考察国家管制行为的约束条件并提炼出若干关于产权管制契约的国家理论假说，从而构建一个属于转轨经济特有的产权理论体系。
有鉴于此，我们首先提出以下三个问题：第一，是什么因素激励国家选择放松对产权的管制？第二，产权管制结构是怎样发生改变的？第三，产权管制放松对经济绩效带来什么影响？为此，本文主要从揭示国家对放松管制资源配置权利的原因、过程和绩效这三个层面的理论逻辑展开。其中，以产权管制放松两大定律作为研究范式的“内核”，再将产权管制的三大假说构建为内核的“保护带”，从而得到一个逻辑自洽的产权管制研究范式。在此基础上，本文将该理论范式应用于中国（农业）经济体制转轨的现实问题当中，以期得到一个能够把产权、国家、转轨与绩效统一起来的产权理论范式。
二、产权管制理论范式的逻辑框架
（一）理论范式的内核：产权管制经济学两大定律
根据库恩（Kuhn）和拉卡托斯（Lakatos）提出的定义，一门学科的“理论范式”应该包含内核及其保护带两部分。内核是整个理论范式中既定不变的稳定性元素，处于中心地位，因此，本节首先探讨作为产权管制经济学范式内核的两大定律。
这里，本文把产权理解为行为主体配置资源的权利束，它主要包括剩余索取权和剩余控制权。那么，只要对该权利集合中的某个或所有的子权利实施限制甚至删除，则属于“产权管制”，的内涵范畴。具体地，一旦产权被国家管制，那么，原产权主体（分散决策个体）就失去了配置资源的剩余权利，因此，他既没有最优使用与转让资源的动力，也不具备排斥他人占用资源的资格，此时，原来属于个人所有的资源就相当于被置于公共领域而沦为公共财产。那么，只要公共资源的价值（租金）足够高，人们就会相互竞争进入公共领域使用之并对公共租金进行攫取与分割。但问题是，若这种竞租行为是通过排队或寻租等低效率的非生产性活动而完成，则这将使得一部分租金被耗费掉以用于竞租活动。这样，竞租者得到的租金总额将小于竞租前的公共租金。从社会成本的角度看，这笔被耗散的租金则成为一种“无谓的”资源浪费或效率损失，这也是内生易费用产生的原因。此时，本文便得到了产权管制经济学的第一定律：产权管制――公共领域――租余耗散。
而产权管制放松第二定律（信息约束――管制放松――经济增长）作为第一定律的拓展和延伸，认为当国家对全社会所有资源的配置权利实施管制时，必然为此而支付高昂的管制费用。因为每项资源都拥有许多属性与功能，若要对资源的产权进行管制，则必须先对资源的产权进行清晰的界定与保护，而确权与护权的前提是对所有资源的全部属性进行精确的测量与考核，这些活动都会产生信息费用。此外，对于一个幅员辽阔、资源丰富且科层管理链条复杂的国家而言，它还需要委托下级部门或地方政府上述管制活动，因而还会产生委托问题，它是人利用信息不对称而偏离委托人的目标，后者为此要进行监督，所以也会产生信息费用。由测量费用与费用构成的外生易费用将随着产权管制的范围与程度的增加而增加，于是，在外生易费用的约束条件下，国家最终只能选择放松产权管制。那么，在产权管制放松后，人们便重新获得使用和转让资源并从中获利的权利，从而产生了保护资源的动力，此时公共领域变成私人领域，租金耗散从而效率损失减少，个人财富与社会产出相应增加。因此，产权管制放松可视为一个租金耗散递减且经济绩效递增的动态过程。
（二）范式内核的保护带：关于产权管制的原因、过程与绩效假说
诚然，当真实世界的客观环境发生改变而导致原有理论范式在既定约束条件下得到的结论无法解释现象时，研究者就需要对理论范式做出修改。但是，这种范式的转变只是通过内核的保护带其修正与改变来完成，作为“内核”的两大定律仍然保持不变。换言之，构成保护带的理论假说使理论范式与实际情况能够保持一致，当出现了新现象了原范式，作为保护带的理论假说就需要进行修正。否则，理论范式面对新现象就显得缺乏科学的解释力。本文的产权管制理论范式保护带由原因、过程与绩效三个假说构成，它们是在两大定律的基础上推导出来的一些可反驳的结论。同时，这三个假说分别是对上文提出的三个问题的回答，具体地：
第一，对于“是什么因素激励国家选择放松对产权的管制”这个问题，原因假说认为，虽然产权管制使国家获得一定垄断租金，但同时又承担一笔高昂的交易费用，当后者大于前者时，国家便只好放松对产权的管制。这是因为，在对产权的全面管制过程中，国家将面临高昂的总交易费用，这是国家放松产权管制的约束条件：一是外生易费用――资源总是包含着许多不同的属性，国家要对资源的产权实施管制就意味着对资源所有的属性进行清晰的权利界定，这就要求它必须对资源的属性进行详细而准确的调查和测量，其中所耗费的测量成本必然是高昂的；此外，为了管制资源权利束，国家需要委托于其人即分散决策个人的管理集团具体执行，但后者常常出于自身利益考虑利用信息优势偏离前者的目标，前者便要耗费大量资源用于监督后者的机会主义行为。另一方面，产权管制产生的租金耗散就是一种内生易费用，它会最终降低社会总产出。这样，国家只能在总交易费用与垄断租金之间进行权衡。一旦前者超过后者，国家就放松甚至放弃管制产权。因此，放松对产权的管制是国家节约总交易费用的理性选择，是国家进行成本收益计算后的产权管制净收益最大化之制度选择。
第二，产权管制结构是怎样发生改变的？过程假说则认为，产权管制放松是一个管制者与被管制者谈判博弈地位彼消此长且交易费用发生转变的动态过程。换言之，产权管制放松并不是一次博弈就能完成的，而是在多次的动态博弈中管制双方的支付格局不断调整从而各自的讨价还价能力和谈判地位不断发生改变。但是，国家不会主动削弱自己的谈判能力，除非政策失误或自然灾害造成的不确定性危机与偶然性冲击导致交易费用突然增大才可能迫使它在产权管制的博弈谈判中让步。而且，这种国家退却并不是“激进式”的一步到位，而是“渐进式”地分阶段进行，甚至可能出现倒退，这取决于国家和个人之间的讨价还价能力的对比。若该力量对比偏向于前者，则说明前者能够把谈判费用控制在较低水平，因此他会强化产权管制，反之则是放松产权管制。因此，产权管制结构的改变其实是源于博弈双方的谈判能力的变化。这种管制者和被管制者的力量博弈均衡变动便表现为交易费用的转变，后者又进一步决定了产权管制结构的选择与变迁。
第三，产权管制放松对经济绩效带来什么影响？对此，本文的绩效假说的答案是，国家对分散决策个人的资源配置权利放松管制，将激励那些在选择资源某种用途上具有比较优势的分散决策个人把资源配置到对其评价最高价值之处，过去因产权管制而造成的资源配置扭曲因而得到缓解，这在宏观层面上便表现为经济绩效的提高，这是产权管制放松后的经济效应。具体而言，产权管制放松乃产权管制的反方向运动形式，若产权束被部分或全部地重新赋予拥有如何最佳运用资源的信息的分散决策个人，则停留在公共领域里的租金耗散将会相对减少。所以，产权管制放松不但使国家减少其外生易成本的支付，而且内生易费用也可以得到节约。因此，产权管制放松实质上是国家把产权集合中的全部或部分真子集重新赋予给分散决策个人运用并执行的动态过程，从而也是交易费用减少、经济系统出现绩效提高的主要原因。
（三）研究范式的构建：内核及其保护带
这里，本文把国家与分散决策个人作为产权管制者与被管制者，而管制的对象是产权。在此基础上，以“产权管制――公共领域――租金耗散”和“信息约束――管制放松――经济增长”两大定律作为产权管制理论范式的“内核”，并以原因、过程与绩效三大假说构建理论范式的“保护带”，具体参见图1。
三、范式应用：产权管制放松、经济体制转轨与中国农业改革
上文构建一个纯理论的研究范式的目的是为了能够从一个产权管制放松的视角去理解中国过去以及现在所发生的制度变迁问题。所以，与其说本节的主题是产权管制范式对经济体制转轨问题的具体应用，还不如更准确地说是一种解释经济体制转轨的特定的制度观，即：产权管制放松是经济体制转轨的首要目的，也是促进经济体制转轨不可缺少的重要手段。换言之，本节写作的目的，是对经济体制转轨问题提出以产权管制放松来概括的新视角，以此作为完善“产权的国家理论”的初步尝试，供在学术界进行公开讨论和批评检视。
（一）以产权管制放松看待经济体制转轨
计划体制下，产权被国家全面剥夺与控制，所以属于全面产权管制的情况；相反，当产权均由分散决策的个人所控制时，便是一个竞争性的市场体制，此乃完全无产权管制的制度结构；至于过渡体制，则介于前面两者之间，该情况下有部分子权利受到管制。即，计划体制的产权管制程度最强，过渡体制次之，而市场最弱。这样，从时代的以全面产权管制为基础的计划体制向改革开放时期的以部分产权管制为特征的过渡体制再到完全无产权管制的市场体制的转轨（即经济制度变迁）可理解为一个产权管制不断放松的动态过程。因此，本文把经济体制转轨的目标等同于产权束的全部权利重新赋予给分散决策个体的状态。组织与技术创新、财富和收入提高等等固然是经济转轨所追求的目标，它们最终只是属于附属性的范畴，是产权管制放松的副产品。本文认为，以产权管制放松为中心，经济体制转轨最高的标准就是无产权管制的市场经济体制。
贯穿全文的中心概念“产权管制放松”是在经济学意义上定义的，即国家把资源配置的权利转移到分散决策个人手中。更具体地说，实质的产权管制放松包括分散决策个体从国家那里获得诸如使用、获益和转让资源的基本权利，以及能够自由协约、进出经济组织等的选择权利。但它只是经济权利，不包括法律意义上的产权――前者是人们具有竞争和行使对资源运用的行为能力。因此，放松管制的产权不包括各种法律权益，比如说，农地所有权只属于集体而不能重新赋予给每个村民，即它不涉及宪法秩序规定的政治权利。按照新制度经济学的定义，经济权利是一种个人能力，这种能力使得这个人能够直接消费或转让一项资产，不论这个人是否对这一资产拥有法律意义上的权利。经济体制转轨要求消除那些管制个人经济权利的主要障碍，即：封闭以及集权，选择机会的缺乏以及交易的限制，忽视经济自由的重要性和过度经济干预。尽管就总体而言，当代中国经济体制仍然存在为数众多的产权管制领域，但它已经比过去放松了许多。由产权管制理论范式可知，实质性的产权管制放松直接与经济绩效提高相联系，后者表现为劳动力、资本、土地等生产要素数量的几何级数递增，技术研发和应用质量的蛙跳升级以及人均或总产量的递归增长。
此外，在上述的理论范式基础上，本文得到一个关于产权管制放松与中国经济体制转轨之间的内在联系：一是国有企业产权改革实质上是国家放松对国有资产的剩余索取权管制，大幅节约了过去因国有产权被低效配置所引起的内生易成本，从而改善国有资产的利用效率；二是对外开放战略的实施意味着对外贸易壁垒和外商投资障碍的破除，从产权管制放松的角度就是在减轻国家干预私人产权跨国交易所造成的产权残缺问题的同时，释放地区自身的比较优势，使财产权利能够较自由地流向对其评价最高的地方，自由协约使贸易各方得利，市场范围因而得到扩展；三是在财政分权方面，中央下放剩余控制权给地方，激励拥有信息优势的各级地方政府发展地方经济。所以，资本积累、技术进步等因素与其说是经济增长的原因，倒不如说是经济增长本身，而对于转轨国家而言，中国经济增长的根本原因在于产权管制结构的放松，不管是改革（国家放松对国有资产剩余索取权的管制）、开放（国家放松对商品和资本的进入和转出权的管制）还是分权（中央放松地方的财政剩余控制权管制），其实质都是产权管制放松。因此，产权管制的进一步放松乃推动中国未来经济转型与增长的关键性内生力量。
那么，关于产权管制放松与经济体制转轨的相互关联性，本文认为，前者在后者中居于中心地位。一方面，对转轨的评判必须以国家管制的产权是否得到放松为首要标准；另一方面，经济转轨的实现主要取决于产权的管制放松的主体地位。按照以从计划轨道向市场轨道的转换来定义“经济体制转轨”的狭隘观念，经常涉及以下问题：某些权利的管制放松，例如退出公社的权利，或者获取自由协约的机会，是不是“对转轨有利”的？根据以产权管制放松看待经济体制转轨这一更为基本的观点，以这样的方式提出这个问题，往往缺乏一种重要的认识，那就是，这些权利管制放松实际上是经济转轨的组成部分。它们与转轨的关系，并不需要通过它们对市场化进程或非国有资产比重增长率的间接贡献而建立起来。事实上，产权管制放松就可表现为国有经济比重的下降。然而，尽管这种因果关系确实是显著的，但是由于这种因果联系所证明的产权管制放松的作用，只是它在转轨中所起的直接的建构性作用之外的边际贡献。
（二）产权管制放松范式对中国农业经济体制转轨的现实意义
中国的经济体制转轨成功与否很大程度上取决于农村的改革局面，因为它影响着至少九亿农民的生活，有关中国农业经济制度的全面转变正给农民的经济条件带来了根本性的变化。如果说20世纪70年代末中国农村家庭联产承包责任制改革的主要内容是国家对农地剩余索取权管制放松的话，那么，三十年后国家进一步放松对农地剩余控制权（尤其是使用权流转）的管制确实是21世纪最重要的“三农经济”事件之一。这两个世纪的中国农地产权管制放松的成功将载入史册。不过，尽管产权管制放松取得了一些重要的胜利，在新中国成立六十多年后的今天，最贫穷的地区仍然是农村，大部分中国农民每天都面临着怎么通过适应有效的国家政策带来为自己脱贫和致富的重大挑战。通过对农地产权管制放松的研究，我们希望，能够使中国农业在适当的时期内达到与最发达国家相当的先进水平。因此，提出一套能够有助于解决中国“三农”问题的研究范式，应该是一项意义重大的事情。
因此，根据产权管制与经济转轨的逻辑关系，本文将尝试构建一个“产权管制结构――制度选择行为――经济制度绩效”的新SCP逻辑框架（见图2）。该逻辑框架把从以公有制为产权基础的计划体制向家庭集体承包责任制的过渡并最终转向以农业生产专业化服务外包为特征的市场体制的农业经济体制转轨理解为一个产权管制不断放松的过程。鉴于产权管制放松是一个产权集合中的全部或部分真子集从被剥夺或删除到被部分或全部地重新赋予并界定的动态过程，那么，中国的农业经济体制转轨实质上是国家把农业资源产权集合中的全部或部分真子集重新赋予给农民运用并执行的动态过程，从而也是总交易费用不断减少的路径选择。具体地，在产权管制放松的初始阶段，国家实施全面产权管制。此时，内农民的资源产权和退社权被剥夺，社员不但没有最优配置公社资源的动力，反而争相把公社资源运用到自留地上，导致的内生易费用高昂从而农业经济绩效低下。不过，在家庭承包制下，国家解除农业剩余索取权管制，从而有效解决集体劳动偷懒，内生j生交易费用因而大幅下降且农业经济效率得以提高。值得注意的是，农业基本经营体制将从家庭承包制最终过渡到市场体制。在竞争性的市场体制中，国家放松农业剩余控制权尤其是转让权管制，农业资源通过市场价格信号的作用最终流向最高价值之处，实现帕累托最优配置。更重要的是，随着上述农业要素市场的专业化水平的提升，交易频率随之增加，交易费用总规模也随之上升。为了节约交易费用，农户会纷纷选择农业外包契约并逐渐参与到现代分工经济体系当中，农业要素的中间服务组织也随之逐渐形成。例如，在初始阶段，农户没有购买进行专业化服务，农村家庭联产承包制下农户在自己的承包地上进行大田作物生产。然而，随着农作物品种的变化或者从事专业化生产，农户可能把农业资源的剩余控制权转让给中间服务组织。那么，他就需要若干中间专业服务组织作为他的者负责农业生产流程中的每一个环节的发包服务，即农民委托这类中间专业服务组织承包犁地、播种、施肥、机耕、植保、收割、运输和营销以及雇工与融资等活动。这样，农业市场中的总交易费用就会降到最低。
四、进一步讨论：以产权管制契约范式完善产权的国家理论
诚然，现代西方主流经济学家指出，“强化产权型”国家的“援助之手”将促进经济增长，而“掠夺之手”会阻碍经济发展（shleifer和Vishny）。可见，国家对产权的管制行为对长期经济绩效的影响深远，尤其对处于体制转轨中的国家而言，产权与国家的关系更是理解一国经济增长的关键。所以，本文的最终目标就是尝试提出一个能够把产权、国家、转轨与绩效统一起来的产权理论范式。
（一）产权的国家理论及其困境
在探讨产权的国家理论之前，本文首先简要回顾一下现代产权理论的演进历史。经典产权理论起源于Demsetz的“印第安地区海狸故事”。该理论表明当一项公共资源（例如海狸）的价值提高并超过对该资源进行产权界定的费用时，人们就争相进入公共领域攫取该资源产权并内部化公共租金，争夺者的私人产权从而形成。不过，这个“内部化公共产权”假说没有涉及国家行为，于是，Demsetz提出一个“产权残缺”理论，他认为“权利之所以常常变得残缺，是因为国家获得了允许其他人改变所有制安排的权利。”此后，在讨论产权形成及其变革时，大家开始引入作为“第三方”的国家，经典产权理论因而过渡到现代产权理论。
此外，新制度经济学中的国家理论主要分为契约承诺假说、掠夺之手假说与把前面二者综合起来的暴力潜能假说。具体地：（1）契约承诺假说认为，国家是政治企业家与分散决策个人在自愿条件下达成的关于税收与产权保护服务的社会契约交易，该契约是通过双方的“可信承诺”机制来执行的；（2）掠夺之手假说指出，国家由利益集团组成，它作为一种第三方实施的暴力机制在一定程度上比其他机制更有利于契约的实施，但利益集团在利用权力来追求自身利益的时候，阻碍经济增长的税收、掠夺性管制、寻租等现象就会出现；（3）暴力潜能假说则强调，国家既是暴力的合法垄断者，又是公共服务的供给者，因此，在经济与政治双重目标的约束下，国家一方面为了实现自身租金最大化而垄断统治地位，另一方面又要为社会提权界定与保护服务以维持国家长期经济增长。
但是，国家成为强制力量的合法垄断者以后，它可能维护产权，推进经济发展；也可能侵害产权，引起经济衰退。因此，对国家进行有效约束是保证经济持续增长的一个基本条件，但产权对国家的有效约束依赖于社会结构的转型。换言之，长期的经济增长依赖于社会对国家可能滥用暴力的倾向形成有效的约束。但是对国家的有效约束依赖于法治秩序的确立，法治秩序又依赖于发达的市民社会，但发达的市民社会只有在社会结构转型完成以后才会出现。但问题是，在经济体制转轨时期，社会结构的转型需要由国家来认为推动，这样就会陷入一个“国家推动社会结构转型一市民社会兴起一法治秩序的确立一约束国家滥用权力”的“国家约束国家”悖论当中。
（二）对产权的国家理论的另一种尝试：交易费用政治学逻辑下产权管制契约的国家范式
为了解决上述的国家理论困境，本文将围绕交易费用的内生性、外生性和内外均等化三条逻辑用以构建产权管制契约范式的内核，并相应提出“剩余权利全面管制的工资契约”、“剩余权利无管制的定租契约”和“剩余权利均衡管制的分成契约”等三个假说作为内核的保护带，最终形成一个基于产权管制契约的国家理论（见图3）。
首先，因为产权管制涉及到国家行为，所以本文的产权管制契约范式的逻辑基础是交易费用政治学，它是交易费用在政治学与公共选择领域的运用，集中于讨论政治交易中存在的交易费用问题如何影响政治制度设计与国家组织形式的问题。于是，在图3中上部分表示的逻辑关系中，本文仍然保留第二节提出的产权管制两大定律“产权管制――公共领域――租金耗散”（即图3的内生易费用逻辑）和“信息约束――管制放松――经济增长”（即图3的外生易费用逻辑）作为“经济场域”的内核。但是，本文还在此基础上增加了一个关于“管制契约――管制边界――管制效率”的政治交易费用均等化逻辑作为“政治场域”的内核。它将表明，政府组织被视为管制者（国家）与被管制者（个人）达成的一系列关于产权管制的契约网络。换言之，当个人在私人领域内行驶产权的政治交易费用超过管制者在公共领域内保护公民产权的政治交易费用时，个人则选择与国家签订管制契约。管制契约规定个人必须把配置资源的权利和税收交给国家，同时，在管制契约范围内，国家通过政治科层与权力在公共领域内配置资源。但随着个人不断把私人产权交给国家配置，一方面使个人行使产权的外生易费用减少，另一方面却导致公共领域的租金耗散严重从而内生易费用上升，最终会出现私人领域内的政治交易费用在“边际上”等于公共领域的政治交易费用，产权管制边界就出现了。在此均衡点上，国家因执行管制契约而增加的每一单位垄断租金等于为此所付出的边际管制成本，同时个人的边际收益等于边际交易费用，因而此时的产权管制无论在公共领域（国家内部）还是私人领域（国家外部）内均达到帕累托最优。
此外，根据范式的构造原则，除了内核外，还需要构建相应的保护带：第一，对于内生易费用逻辑而言，其保护带则应该是一个剩余权利全面管制的工资契约假说。因为在工资契约下，剩余索取权与剩余控制权全部在雇主手中，所以，由工资契约安排组成的经济体制等价于剩余权利全面管制的制度结构。例如，在实施全面产权管制时期，内采用的工分制就可以视为国家与农民签订的计时工资契约。第二，与前者相反的是外生易费用逻辑，其相应的保护带就是一个剩余索取权无管制的定租契约假说。定租契约要求承租者为出租者预支一笔固定租金作为使用资源的代价，而被租赁回来的资源通过最优配置而产生的所有收入均由承租者支配，所以承租者在定租契约下其实获得完整的剩余索取权和剩余控制权。比方说，改革开放后农村采用的家庭承包责任制就是一份典型的“交足国家的、留够集体的、剩下的都是自己的”定租契约，它是一种剩余权利无管制的制度结构。最后，剩余权利均衡管制的分成契约假说介于前面二者之间，是在内外交易费用均等化逻辑基础上得到的。剩余权利均衡管制意味着剩余索取权与剩余控制权在国家与个人之间均衡分配，剩余权利分配的比例与各自承担的政治风险（交易）费用比重成正比。特别是处于体制转轨时期的不确定性环境中，管制者与被管制者均无法承担所有因改革而带来的政治风险，为此，双方均愿意选择剩余权利分成契约以分担改革风险并共享改革成果。此时，剩余权利在公共领域由管制者支配而在私人领域内由被管制者拥有，前者便构成政府组织，后者则构成包括市场与企业在内的经济组织。
可见，基于产权管制契约的国家范式认为，不同的产权管制契约类型（工资契约、定租契约与分成契约）分别对应着不同的产权管制制度结构（全面产权管制、无产权管制与产权均衡管制），从而形成不同的国家组织模式（计划型国家、市场型国家与混合型国家）。
五、总结性述评
产权与国家看似两个独立的变量，但新制度经济学家正不断地通过改进既有国家理论以完善现代产权理论，本文正是其中的一种尝试。
为了实现这个学术目标，本文首先构建了一个逻辑自洽的产权管制研究范式。该理论范式把“产权管制一公共领域一租金耗散”以及在此基础上推导出来的“信息约束一管制放松一经济增长”这两个定律作为内核，并认为一旦产权被国家管制，个人就失去了配置资源的剩余权利从而最优使用与转让资源的动力和排斥他人占用资源的资格，资源就被置于公共领域，从而引起人们进入攫取租金，导致租金被耗费尽掉，成为内生易费用产生的原因。所以，国家在高昂的信息费用约束下放松产权管制能够缩小公共领域并减少租金耗散，从而改善经济绩效。
在上述范式的内核上，本文进一步推导出产权管制的原因、过程与绩效三个假说作为范式内核的保护带：（1）原因假说认为，虽然产权管制使国家获得一定垄断租金，但同时又承担一笔高昂的交易费用，当后者大于前者时，国家便只好放松对产权的管制；（2）过程假说指出，产权管制放松是一个管制者与被管制者谈判博弈地位彼消此长且交易费用发生转变的动态过程；（3）国家对分散决策个人的资源配置权利放松管制，将激励那些在选择资源某种用途上具有比较优势的分散决策个人把资源配置到对其评价最高价值之处，过去因产权管制而造成的资源配置扭曲因而得到缓解，这在宏观层面上便表现为经济绩效的提高。
关键词： 自然资源离任审计；受托经济责任；产权
一、背景
中共中央提出以经济建设为中心，并将GDP作为政绩考核标准之后，中国经济得了迅猛的发展。但是过去中国发展经济一直都是靠消耗自然资源，以牺牲环境为代价来拉动经济增长，给资源环境带来很大的压力。我国虽是资源大国，但也是人口大国。中国资源的总量虽然在世界排名很高，但是人均含量却远低于世界平均水平。目前资源紧缺制约着经济的发展，环境的污染也影响着人民的身体健康和生活水平。
人们对生态环境的需求，逐日增加并将成为最为重要的需求之一。为了满足广大人民的需求维护广大人民的利益，党中央在中共十将生态文明建设提到了与经济建设、文化建设、政治建设和社会建设同样的高度，形成了“五位一体”的社会主义事业的总布局。为实现这一目标中共中央在十八届三中全会首次提出：“要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，并重申划定生态保护红线，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，改革生态环境保护管理体制，探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制”。学界为了响应党和国家的政策，也对自然资源资产离任审计进行了活跃的探讨，其关于自然资源资产离任审计的讨论主要其中在自然资源资产的确认、计量、自然资源资产资产负债表的编制、自然资源资产离任审计评价指标等，本文主要从产权角度讨论自然资源资产离任审计出现的问题和相关的解决方案。
二、自然资源资产产权
（一）自然资源资产
在会计学中对资产的定义是：“企业过去交易或事项形成的、由企业拥有或控制的预期会给企业带来经济利益的资源。”然而，自然资源中符合会计上的定义的是很局限的。若用会计对资产的定义来定义自然资源资产，那么其范围会很狭窄。那么自然资源资产离任审计对于建立健全自然资源产权制度和用途管制制度的作用将会十分有限。目前对关于自然资产离任审计对自然资源资产的定义和确认的范围并没有明确的规定。但是学者们认为自然资源资产需要满足两个条件：一、具有稀缺性，二、产权明晰。
（二）自然资源资产产权
产权明晰是界定责任的前提。产权是经济所有制关系的法律表现形式，它不是单一的权利而是一组权利，它包括对财产（资源）的所有权、占有权、使用权和收益权。产权是可以分割并独立存在的，因此产权也是可以交易的。在中华人民共和国《宪法》第九条规定：“自然资源的矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源都属于国家所有，即全民所有。”
三、产生的动因
由于自然资源产权归全民所有，所以，全国人民对自然资源拥有完全相等，无差异的权利，这就意味着全民所有制的排他性很低。个人行使特定权利的成本费用过于昂贵，所以由全民共同经营自然资源资产并行使相应的权利是不可能的。因此，就必须将公共的权力委托与代表全民意志的政府来行使相应的权利，并对资源进行合理、公平的配置。全国民众将自然资源资产委托给国家，又赋予国家对资源进行合理配置的公共权力。这就产生了全国人民和国家之间的委托的问题。国家又把这种资源和权利委托给政府执行机关。执行机关可以直接地行使这种权利也可以向下委托给国有企业等。这就形成了全国人民（最初的委托人）和最终权力行使者（最终人）之间的层层的委托大力关系。最终才使资源集中地使用并分配。在委托关系形成后，委托人为了自身利益，需要了解受托人对其托付的资产的使用和管理情况，而受托人在接受委托时，就负有妥善管理委托人托付的资产，并向委托人报告资产经营管理的情况。委托人基于了解资产管理情况和维护自身了利益的需要，而受托人基于证明其管理的有效性并解除委托责任的需要，这就需要独立的第三方进行审计。反映在自然资源资产管理这个委托关系中则是产生了自然资源离任审计的需要。
四、存在的问题
（一）所有权虚置
在企业委托方和受托方具有平等的地位，双方都具有谈判和契约的权利。所以私有化的股权可以通过内外部监督机制和股权、期权的激励来降低股东与经理层之间的成本。与股权这种私有化的产权对立的是自然资产产权的公有制。公有制的产权具有无差别性，即全体公民无差别的享有同等份额自然资源资产的所有权，其享有的份额不能转让。而且虽然他们享有所有权，但是法律法规并不承认其对其资产份额的单独的收益权。这种 “人人都有”相当于“人人都没有”。而且不同于企业的委托，在自然资源资产委托中是层层委托的，最初的委托人（国民）与最终的人之间是一条长长的链。这样就会加剧信息不对称性，增加了委托人对人的监督成本。个人行使其监督权的成本是很高的并且其行使监督权产生的收益是全民共享的，这必然产生普遍的“搭便车”的行为。这种收益不可分和监督成高必然导致国民既没有动力也没有能力对政府使用和管理自然资源的情况进行监督。这种缺乏监督和激励机制的情况下，人寻租是不可避免的。
（二）人寻租问题
在“唯GDP论英雄”的政绩考核的情况下，政府地方官员为了达到其政绩目标，很有可能采取有悖于全国人民的利益，大力开发自然资源资产以促进经济的短期的增长。而且我国自然资产使用权的取得是审批制的。大多数自然资产使用权的获取都是低价甚至是无偿的。企业在会计核算时并不需要将自然资源的价值纳入其生产成本中。致使他们毫无限制地开采自然资源，造成滥砍滥伐、资源过度开采、环境污染严重这样的“公地悲剧”。而国家和地方政府在自然资源使用权的转让中并没有获利。他们也不能行使其作为所有者的权利，享有自然资源的收益权。其直接的结果就是导致政府对自然资源使用缺乏管理和监督的积极性，使自然资源的使用效率低下。
与管理监督积极性降低的相反的是政府官员的寻租动机增强。他们为了是自己权益最大化，利用其手中的权利寻租获取自然资源使用权转让收益。而自然资源资产使用者为了获取地方官员的保护，以低标准通过审批获取自然资源资产的使用权向地方官员让渡部分收益权或是直接行贿。政府官员为了其政绩考核目标和获取自然资源转让的所有权，而企业为了以低的标准获取更多的自然资源的使用权来增加收入，双方目标函数的一致，使双方合谋以牺牲广大民众的利益来是自身利益最大化。上述问题的根源是自然资源资产产权不健全以及监督机制的缺乏。
（三）审计监督机制不完善
党中央充分认识到并重视了这些问题，在十八届三中全会上提出了自然资源资产离任审计，将自然资源资产审计结果最为政绩考核指标，打破了“唯GDOP英雄”的现状。自然资源离任审计是一种监督机制，一种新的制度安排，是自然资源资产产权制度的构成部分，对于完善自然资源资产产权制度、保护自然资源资产、减少寻租、降低成本、保证经济可持续发展、提高社会福利十分重要。然而资源资产离任审计的监督也是存在问题的。
自然资源资产离任审计作为一种监督机制，就必须给予其相应的权利才能使其发挥自然资源资产的产权保护功能。自然资源资产离任审计的权利主要包括审计过程中的检察权和审计过后的惩罚权。对自然资源离任审计赋予的权力不够，就会导致自然资源资产离任审计得不到应有的重视，就会出现审计工作中不配合的现象和审计结果得不到合理的运用使得自然资源资产流于形式。
五、解决方案
（一）自然资源使用权的有偿取得
自然资源资产使用权取得审批制，导致企业没有将自然资源本身价值纳入到期成本核算中去，企业就会无限制地开发自然资源，因为其开发越多其取得的收益越高，致使资源使用效率降低。而建立自然资源资产有偿使用，而且尽可能使其取得的自然资源使用权的成本能反映自然资源本身的价值。将自然资源的取得成本纳入到期成本核算中，是企业具有“所有者”的意识，促使企业利益和广大人民群众的相一致，提高自然资源资产的使用效率，促进经济可持续发展。
（二） 安排自然资源使用权交易的制度
价值是以交易为前提的，没有交易就没有价值。而交易又以所有权的让渡为前。安排自然资源所有权交易，形成自然资源所有权交易市场。这样以来一方面可以充分发挥市场的作用，使得资源资产流向效率高的产业，实现资源的优化配置。另一方面，也可以合理核算自然资源资产的价值，使自然资源取得价值合理地反映其真实价值，使自然资源资产成本内部化，促进企业自觉地保护自然资源资产。最后还为自然资源资产负债表的编制提供自然资源的价值资料。
（三） 形成生态收益核算制度
资本市场上的信誉是建立在传统的会计收益基础上。随着经济的发展这种披露制度已将不能满足人们的需求，一些国家已经开始了全面收益披露的制度，但是随着生态安全日益成为人们的重要需求，生态收益披露制度将成为会计发展的趋势。（龚光明，陈若华2012）。将生态受益作为资本市场信贷考核标准符合人民的利益。并运用价格机制、税收、信贷、赔偿等经济杠杆将“外部不经济内在化”，使社会损失变成私人厂商的生产成本，把外部因素内在化，使得环境得到保护，避免“公地悲剧”。
（四） 确保自然资源离任审计的检查权和惩罚权得到充分应用
在实际开展工作的过程中，要确保自然资源离任审计的检查和惩罚权得到充分的运用和保障就需要明确要求被审计对象积极配合国家审计机关的审计工作。明确规定环境保护的奖惩措施，并制定这些措施能得以落实的监督机制。充分的发挥自然资源离任审计的监督功能。
六、小结
自然资源离任审计是新的审计类型，其主要目的是用审计发挥自然资源资产的产权保护功能。作为一种新的制度必然有其不足之处，本文着重从产权角度和自然资源资产离任审计本身出发来讨论自然资源资产产权保护过程中出现的问题和相应解决方案，希望能为自然资源产权保护提供可借鉴的建议。 （作者单位：北京工商大学）
参考文献：
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关键词：自然资源产权制度；配置效率；可持续发展
一、 问题的提出
十报告中提出经济、政治、文化、社会和生态文明“五位一体”的战略建设，从此生态文明建设就提升到国家发展的战略高地，而加强生态文明制度建设是生态文明建设的制度保障。
然而在作为生态文明制度建设中的重要内容，我们正在更加清楚地认识到自然资源产权制度对生态文明建设的重要作用，通过健全自然资源产权制度，可以提高自然资源的使用和保护效率。让自然资源价格更充分反映自然资源的稀缺程度，而解决问题的办法就是通过建立有效的产权制度来实现自然资源的合理定价和有偿使用。如何通过合理的自然资源产权制度安排来缓解长期以来我国由于粗放型发展模式所带来的资源环境矛盾是值得研究和探讨的。
二、我国自然资源产权制度的现状
自然资源产权的有两种属性，即自然属性和经济属性，从自然属性来看，自然资源具有不可再生性，即使有些资源能够自我再生，但若过度开采会使得超过资源本身的循环能力，也可能导致资源陷入不可逆的境况；在经济属性方面，自然资源有着很强的公共性、正负外部性都很大（开采能源能够为人们提供各种动力和热量，但同时也会造成环境的破坏，比如说土地表层塌陷等）、开发利用的经济周期比较长等等。
改革开放以来，我国经过了三十多年的经济体制改革，自然资源产权制度，特别是农业自然资源产权制度发生了根本性的变化，现阶段的自然资源产权制度类型为在公有制基础上的企业分成契约关系（如：厂矿的工资加超额奖金制）、定额契约关系（如：土地承包制）。
公有制基础上的企业分成契约，刺激了生产者的积极性，但造成了只追求生产利益而不顾自然资源的承载力的后果，同时自然资源具有很强的公共性，缺乏合理的自然资源产权界定，导致在巨大利益驱动下没有行为约束，对生态平衡造成了巨大的破坏。
农村土地家庭联产承包制是典型的公有制基础上的定额契约关系，这种契约关系在扣除各种摊派费用之后归承包者个人所有，在很多程度上刺激了在当时压抑很久的劳动积极性，刺激了农业生产。但是这种土地产权安排存在着国家所有与集体所有界定不清的问题，国家所有权凌驾与集体所有权之上，农民从土地获得的利益常常被国家所有权所侵蚀。同时有些公共物品的自然资源在家庭承包制下，由于具有相对短期的契约合同期，承包者为追求在合同期内的利益最大化，将会肆无忌惮地截取自然资源，破坏生态环境，造成负外部性。
在自然资源的流转方面，还缺乏正常的市场交易途径，产权关系残缺不全，自然资源的定价不合理，总的来说就是还没有健全的产权交易市场及完善的生态补偿机制。
造成我国自然资源产权制度不健全的原因有以下三个方面。第一，自然资源产权各权能之间界定模糊，从而使自然资源使用的权责利等问题存在着不确定性。第二，自然资源产权制度本身规定就不合理，其界定的产权界限使各个利益团体的经济行为具有很大的外部性。第三，缺乏必要的法律和完善的市场机制，来保证自然资源能够以比较廉价的流转方式来进行交易。
三、对我国自然资源产权制度安排的建议
尽管我们建立了社会主义市场经济体制，但我国自然资源产权制度仍然存在未解决的问题，我们在安排合理的自然资源产权制度过程中需要兼顾微观经济主体行为与国家发展目标，既要激励微观经济主体的自主行为，减少监督成本，但同时又要从国家发展的角度来约束负外部，让全社会能够持续发展。
（一） 产权界定需要进一步的明晰
现代的自然资源产权制度是分权型政府主导下的、有限制的产权制度。由于在公有产权内部存在国家行政的强行征收，清晰界定国家所有权与集体所有权的界限，防止集体所有权为国家所有权所侵蚀就显为重要。因此，产权要进一步明晰，首先就要处理好中央政府与地方政府之间、地方政府与地方政府之间的分权安排。清晰界定自然资源所有权主体、政府之间的分权明确，才能使微观经济主体应享有的权力和利益和应承担的责任相匹配。使它们之间形成法律、经济等方面的内在约束机制，让自然资源的使用强度、自然资源增值和环境保护之间达到合理的平衡点。
（二）建立完善的生态补偿机制
生态补偿机制针对区域性生态保护和环境污染防治领域，是一项具有经济激励作用、与谁污染谁付费原则并存、基于受益者和破坏者付费原则的环境经济政策。我们要根据生态保护成本、发展机会成本，综合运用行政和市场手段，调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系，同时要进一步完善生态补偿机制，在该机制中充分考虑外部性成本和生态治理成本。完善的生态补偿机制可以保护生态环境、促进人与自然和谐相存。
（三）确立合理的自然资源流转制度
产权明晰就是资源配置最优的前提，而自然资源流转制度就是资源配置的关键。确立符合市场经济体制的自然资源的流转制度，首先要激活转让权，通过法律形式设立相应的转让权安排，规范转让程序，加强转让管理；其次我们要完善产权交易市场，产权交易市场是自然资源产权交易的活动场所，完善的产权交易市场应该由所有权市场和使用权市场两个二级市场构成。（作者单位：西南财经大学）
参考文献
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本期网刊开设了7个栏目：环境经济与资源经济、环境管理与资源管理、环境资源法学、生态美学与环境美学、环境社会学、环境新闻与环境传播、环境伦理与环境哲学，并推出了生态补偿专题、气候变化专题。
本期刊发了分别来自《清华大学学报》、《浙江大学学报》、《厦门大学学报》、《四川大学学报》、《重庆大学学报》、《中国矿业大学学报》、《中国人口•资源与环境》、《中南财经政法大学学报》、《北京理工大学学报》、《郑州大学学报》、《中国地质大学学报》等10余家期刊的36篇论文。这些论文都是从众多期刊中精挑细选出来的，在选题前沿性、论文质量、作者队伍构成等方面得到了国内期刊界的关注和肯定。
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专题网刊《资源环境研究》联合编辑部
2014年2月26日第14卷第2期中国地质大学学报(社会科学版)Vol14 No2
2014年3月Journal of China University of Geosciences (Social Sciences Edition)Mar2014
环境资源开发利用权研究专题特约主持人：北京大学法学院汪劲教授主持人语：环境与资源开发利用权既是物权法的重要内容，也是环境法上的主要权利类型之一。对我国环境与资源开发利用权进行研究，目的是解决全民所有制条件下自然资源与环境容量开发利用权利存在的困境，缓解公众环境权利与政府环境资源管理权之间的紧张状态，以协调公众环境权与企业环境资源开发利用权之间的矛盾。
限于科学技术的发达程度，传统物权制度并未认识环境资源作为权利客体的多样性、对人类利益满足的多功能性，因而只考虑了环境与自然资源的权属及其财产利益的分配规则，由于环境与自然资源是财产权或物权的客体，所以向环境排放污染物的行为也被视为企业的营业自由权的一部分。所以从环境与自然资源具备的天然生态效益及其环境质量功能看，传统物权制度具有很大的局限性。
为此《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在生态文明制度建设中提出了要在对自然资源的产品价格、环境成本和生态服务价值评估的基础上，实行有偿使用自然资源与环境制度，健全自然资源资产产权制度和用途管制制度。
环境资源开发利用权分别包括自然资源和环境容量的开发利用权。就自然资源开发利用权而言，其研究对象包括传统物权理论及其立法在自然资源开发利用权研究的适用范围和方式，自然资源开发利用权的构造即主体、客体与权能、取得与流转，以及各类自然资源的开发利用权（如取水权、采矿权、采伐权、养殖权等）的类型化等问题；而在环境容量利用权方面，研究对象则包括环境容量利用权存在的理论依据及其权利性质，环境容量利用权的权利构造以及环境容量利用权交易制度（如初始分配、交易规则、交易限制等）的构建。
本专题选取环境资源开发利用权的理论与实践问题进行研究，邀请在国内环境法学界对环境资源开发利用权领域具有扎实理论基础的三位青年才俊撰写学术论文。其中：
《自然资源利用权利的类型重构》一文，分析了主流的基于资源类型的自然资源利用权利类型方法存在的局限，以类型思维的方法基于利用方式将自然资源利用权利的类型划分为资源载体使用权和资源产品取得权，认为要使市场在自然资源配置起到基础性作用就必须明确界定非所有者开发利用自然资源权利。
《自然资源国家所有权的制度省思与权能重构》一文，则从反思自然资源国家所有权制度存在的制度运行目标落空、制度实施逻辑错位、制度拓展引致质疑和制度后果功能异化等困境出发，分析了环境保护、生态维系等功能在自然资源国家所有权理论与制度框架内应有的地位，提出了通过细化与具体化占有、使用、收益、处分等所有权的四项权能内涵以及拓展权能种类、体系化构建管理权能等方式重构自然资源国家所有权权能的主张。
与前两篇论文理性地研讨重构自然资源利用权利类型与我国自然资源国家所有权权能不同，《排污权抵押制度研究》一文在提出作为准物权的排污权具有与之相应的担保功能的基础上，分析了排污权具有财产性和可转让性，因此适合作为权利抵押权客体；在对我国排污权抵押贷款形式进行实证分析后，指出排污权抵押存在法律根据缺失、登记制度缺陷以及抵押权实现存在较大风险的问题，提出应：明确排污权的财产权属性并将其纳入抵押权客体范围；明确排污权抵押登记的规则；通过具体措施强化保障抵押权顺利实现。第14卷第2期中国地质大学学报(社会科学版)Vol14 No2
2014年3月Journal of China University of Geosciences (Social Sciences Edition)Mar2014
自然资源利用权利的类型重构王社坤摘要：自然资源利用权利研究需要引入类型思维。基于资源类型的主流自然资源利用权利类型划分方法存在局限，未能实现理论研究应有的指引功能，也未能回应自然资源开发的特殊需求。以利用方式为标准，自然资源利用权利的类型可以重构为资源载体使用权和资源产品取得权。载体使用权-产品取得权的类型划分方法揭示了自然资源权利研究的主要方向，符合了资源中心主义的发展趋势和相应的制度设计机理。
关键词：自然资源利用权利；资源载体使用权；资源产品取得权；资源中心主义
