生态环境保护分析1

自2015年年底中央生态环境保护督察开始试点以来，至今已完成了两轮督察，督察工作取得了“中央肯定、百姓点赞、各方支持、解决问题”的显著成效。作为中央生态环境保护督察的延伸和补充，各省（区、市）开展了相关探索和实践，陆续建立省级生态环境保护督察制度。2019年，江苏省率先探索省级环境监察体制改革，建立了环境监察专员制度，设6名副厅职环境监察专员负责分管对应片区的生态环境监察工作，设立5个环境监察专员办公室，并在每个设区市派驻处级环境监察专员，设立环境监察室分别对江苏省4个区域13个设区市和省直部门、省属企业全覆盖开展生态环境监察。2020年5月，江苏省委、省政府制定印发了《江苏省生态环境保护督察工作规定》，进一步规范了省级生态环境保护督察工作，明确了采用例行督察、专项督察和派驻监察等形式开展工作[1]。

一、江苏省派驻监察工作开展情况

三年来，各副厅职环境监察专员、区域环境监察专员办公室及驻市环境监察专员和驻市环境监察室在省生态环境厅党组带领、监察综合处具体指导下紧紧围绕督察督政主业，主要开展了四个方面工作：一是配合中央生态环境保护督察整改工作。中央生态环境保护督察组已对江苏省开展了两轮督察及“回头看”。按照省督察整改领导小组办公室（以下简称“省督察办”）要求，各派驻监察单位落实现场督办、定期调度、信息报送和问题报告、方案审核、整改销号等制度。将“回头看”问题整改纳入重点工作，开展常态化跟踪和压茬式推进。配合省督察办对地方整改初步方案开展初审，推动整改方案科学合理、切实可行，按照销号管理办法，严格开展销号核查，严把整改质量关。对整改不力的地区，配合做好通报、约谈、挂牌督办、区域限批等工作，压紧压实整改责任，督促问题整改。截至目前，首轮督察及“回头看”交办的78个问题已基本完成整改，取得明显成效。二是参加两轮例行督察。2017—2019年，根据省委、省政府统一部署，分四批对全省13个设区市开展了首轮省级生态环境保护督察，在全国率先实现省级生态环境保护督察全覆盖。2021年，开展了第二轮4个设区市例行督察，有力推动解决了一批突出生态环境问题。三是参加专项督察。2020年，在扬州江都区开展了全省第一次针对区域污水治理工作等的专项督察；2021年，聚焦结构性、区域性、行业性突出环境问题，精准发力，先后对无锡宜兴市、常州武进区、常州经开区、泰州兴化市、镇江丹徒区、徐州沛县、连云港东海县、盐城大丰区8个地区开展生态环境保护专项督察，对徐宿淮地区汛期水质提升等开展了一批“点穴式”专项督察，有力推动了地方短板工作提升。四是开展派驻监察。各驻市监察室除了对所在地市开展日常监察外，根据各地生态环境工作推进情况，还开展了一些针对性派驻监察，有力推动了各级地方党委、政府履职尽责。

二、江苏省派驻监察工作初见成效

江苏省派驻监察工作在推动各地突出生态环境问题整改，压实地方党委、政府生态环境保护主体责任，持续改善区域生态环境质量等方面发挥了较大作用。推动解决一批突出生态环境问题。中央首轮生态环境保护督察及“回头看”交办江苏省的78项问题和6508件信访件、省级生态环境保护督察交办各地的651项问题和7436件信访件、全国人大水污染防治法执法检查书面交办的5个问题全部完成整改，环境信访总量连续四年下降，公众对生态环境满意率逐年上升，2021年的满意率达93.6%。推动压实地方生态环境保护责任。通过各类专项督察、例行督察、驻地督察等工作，对环境质量改善不力的地区，对敷衍推诿、不严不实以及弄虚作假等行为，采取通报曝光、环境监察建议、约见约谈、挂牌督办、区域限批等惩戒措施。2019年以来，已对4个地区突出环境问题进行挂牌督办、对13个存在环境质量改善不力等的地区开展区域限批。通过以上措施有效推动了生态环境保护责任落实。推动督察工作制度不断完善。在总结实践经验的基础上，不断把工作要求上升为制度性规定。2020年，江苏省委、省政府出台《江苏省生态环境保护督察工作规定》，率先以党内法规形式明确省级生态环境保护督察有关要求，着力构建了授权督察、计划管理、协调联络、列席会议、联动督察、销号管理、信息公开、综合保障八项督察制度；2021年，出台《江苏省生态环境保护工作约谈办法》等文件，规范约谈情形、流程和方式，提高约谈的规范性、权威性[2]。推动全省生态环境持续改善。江苏省PM2.5浓度由2018年的48μg/m3下降至2021年33μg/m3，降幅达31.3%；空气质量优良天数比率由2018年的68%上升至2021年的82.4%。国考断面水质Ⅲ类以上比例由2018年的68.3%上升至2021年的87.1%，增加了18.8个百分点；劣Ⅴ类断面比例由2018年的1%下降至2021年的0，下降了1个百分点；生物种类增多，全省物种数已更新到6903种，仅2021年就比2020年更新新增857种。

三、江苏省派驻监察工作面临的问题

面对环境监察新形势、新任务、新要求，当前派驻监察工作虽然取得明显成效，但仍存在一些短板，距离 “哨兵”“宪兵”“纠察队”的标准仍有差距。工作前瞻性不够。环境监察工作涉及方方面面，对从业者要求极高，需要派驻人员既掌握较全面的业务知识，又要对经济和社会变化有较敏锐的分析判断能力，才能不陷入简单的工具人角色，发挥更大的主观能动性。监察工作派驻单位不常驻省厅机关，有时不能及时掌握最新工作要求和动态，对全局工作的了解和对政策出台的背景、目的不能全面准确把握，对一些环境问题类信息接收时效性较差。因此，一些派驻监察单位工作的主动性、计划性、针对性和前瞻性还有所欠缺。工作深入度不够。目前，派驻单位监察的内容涉及面广，现场检查发现问题多就事论事、浅尝辄止，缺乏深度研究和问题剖析。江苏省虽然已建立驻市环境监察、监测、执法“三驾马车”工作机制，以期加强信息互通和工作协同，推动深入分析并解决问题，但是在具体工作中，会出现形式大于内容的情况，较少能从根本上、源头上去剖析监察工作中遇到的问题。工作系统性不够。日常监察工作任务碎片化现象比较突出，接受临时性工作任务是常态，有的临时任务甚至会影响原有监察工作计划的执行，也间接影响了派驻单位工作人员对区域生态环境保护工作的总体把握，可能出现派驻单位工作人员对形势研判不足、重点把握不准、问题底数不清，对监察发现的问题没有时间和精力进行系统梳理和交办，对监察工作中形成的好做法不能及时全面总结，对派驻监察工作成效缺乏系统评估等问题。工作规范性不高。派驻监察工作在发现问题、交办问题、跟踪督察、整改销号等方面还存在一些薄弱环节，主要体现在：问题交办形式、交办程序不统一，对跟踪督察督办时限、频次要求不明确，整改销号标准和要求前后不一致，部分问题处理轻重不一，督察工作闭环尚未形成。工作权威性不够。由于上述原因，派驻监察工作存在前瞻性、深入度、系统性和规范性等诸多方面的欠缺，一些监察工作流于形式、浮于表面、指导不足、服务不够，在地方党委、政府及其部门中的权威性不足，地方工作人员对派驻监察工作存在口服心不服的情况。

四、完善派驻监察工作的思考与尝试

针对上述存在问题，江苏省生态环境厅各环境监察专员办都开展了一些针对性工作，以第一环境监察专员办为例，已着手推进今后加强派驻监察工作的五个方向。增强派驻监察的针对性，针对重点问题开展监察。在做好日常驻点监察各项工作的基础上，聚焦环境质量改善和突出问题化解等重点工作。在环境质量方面，对环境质量恶化或季度排名靠后的大气点位和水质断面，组织力量开展重点监察，落实工作责任，更大力度推进环境质量改善。在突出问题方面，对中央生态环境保护督察和省级督察交办的问题未按期整改到位或未达序时进度的，存在表面整改、敷衍整改、虚假整改的，长期被信访举报、久拖不决的，上级领导重点批示的，日常督察发现的重大生态破坏类问题和行业性、区域性问题，全部列入重点监察范围。增强派驻监察的前瞻性，超前部署开展派驻监察。围绕省生态环境厅中心工作，主动靠前、向前一步，结合日常驻点监察发现的问题，针对重点工作落实情况开展重点监察，为省生态环境厅决策提供基层一线实际情况。注重把握生态环境保护工作规律，针对季节特点、行业特点、区域特点，提前谋划重点监察项目；针对国家和省的重大活动安排，提前做好各项环境质量保障工作；针对派驻监察中发现的苗头性问题和热点舆情问题，主动介入，尽早掌握情况，将问题“解决在小、解决在早”。增强派驻监察的系统性，提高派驻监察工作深度。运用系统思维全面评价区域生态环境保护工作，由表及里、由点及面，分领域、分行业、分要素进行系统分析，查找普遍性、区域性、行业性环境问题。透过现象看本质，深入分析问题背后的原因，聚焦工作责任落实，更多关注机制体制方面的问题，查找环境基础设施建设和生态环境保护投入方面的薄弱短板，从源头推进问题解决。进一步利用各种工作资源，灵活运用问题交办、约谈约见、专项督察、挂牌督办、区域限批等监察手段，丰富督察工作形式。

五、增强派驻监察的计划性，试行监察项目负责人制度。

省生态环境厅充分运用好列席地方党委、政府生态环境议题会议的工作机制，加强与地方生态环境部门和驻市环境监测中心的信息共享，及时了解驻地生态环境保护方面的信息，全面分析研判工作形势，深入开展调查研究，统筹各方面工作任务，研究制定日常驻点监察计划和重点监察计划。可将重点监察计划落实到具体项目，重点监察项目既可以由环境监察专员办领导指定，也可以由环境监察室提出。重点监察项目实施方案提交环境监察专员办务会研究同意后实施，当月未能完成的，可滚动到下个月继续开展。试行专员负责制下的项目负责制，落实项目具体负责人，压实工作责任，确保监察取得实效。

六、增强派驻监察的规范性，持续压实监察工作责任。

制定派驻监察工作规程，明确派驻监察的工作程序、工作原则、工作标准，形成操作性强、责任明晰、标准统一的工作体系。严格按照工作规程要求开展现场督察、问题交办、跟踪督办和整改销号工作。制定交办问题管理制度，规范问题交办和跟踪督办办法，规范开展交办问题跟踪督察工作，直至相应单位高标准完成整改。加强生态环境保护督察工作档案的管理，及时全面记录现场督察情况，留存必要的现场影像资料，确保重要工作可溯可查。

作者:朱玫 周文平 单位:江苏省生态环境厅驻镇江市环境监察专员 江苏省生态环境厅第一环境监察专员

生态环境保护分析2

伴随经济产业的迅速发展，随之带来非常严重的环境污染问题，自然资源严重短缺，出现不同类型、性质的环境污染问题。改善生态环境质量，保护自然资源，合理开发和利用自然资源，稳定生态系统平衡，是全人类共同面对的难题。生态环境保护是重大战略规划内容，是解决各种矛盾问题的关键所在，环境保护与经济开发之间可以找到共通点，构建生态型经济效益体系，成为解决重大发展问题的重要研究方向，但在其中最重要的始终是生态环境保护。

1环境监测在生态环境保护中的作用

1.1明确排污标准

现阶段，生态环境保护措施正逐步落地执行，并制定一系列相关政策条例，已经改善了一部分的生态环境问题，但是仍旧存在部分环境污染乱象未得到有效解决。在污水排放方面，存在直接排放污水问题，并未对污水进行净化处理，直接将其排放出，严重污染了地下水体的环境，降低地下水体环境质量，同时影响正常的生产生活以及人类健康生活[1]。在交通工具运行中，存在城市交通压力紧张、汽车尾气排放严重问题，直接影响城市空气环境质量，造成不同程度的空气污染问题。为妥善解决上述问题，需充分发挥环境监测技术优势，增加资金资源投入，不断优化环境监测技术，有效监测排污情况，明确排污标准，督促不同主体严格按照排污标准规定，进行净化处理后排污。

1.2有效控制突发性环境污染

环境污染事件频发，部分环境污染事件存在突发性特征，突发性环境污染事件对生态环境保护建设造成严重威胁。突发性环境污染区域较广，蔓延速度较快，在较短时间内能够迅速波及不同区域，对周围环境产生严重的负面影响，甚至造成不成不可估量的损失。做好突发性环境污染事件应急处理工作尤为重要，有效控制突发性环境污染，提升突发性环境应急处理效率，及时发现问题并采取针对性处理措施，是保护生态环境的重要举措。应用环境监测系统能够实现突发性环境应急处理目标，在环境监测系统构成中，具体包括智能监测系统、自动预警系统[2]。为充分发挥智能监测和预警应用功能，需加快推进应用先进应急监测技术，有效保障环境监测系统，充分发挥功能优势，在最有效、最短的时间内监测到最为精准的数据信息，全面掌握环境污染情况变化，提供针对性参考数据，积极开展生态环境保护工作。进行环境监测，把握最新最有效的环境污染情况，推行精准性环境保护办法，推动生态环境保护工作的长远稳定发展。环境污染问题并非一成不变，在不同时期有可能会产生新的污染源或者新的污染物质，形成新的环境污染问题，需要采取不同环境保护措施，同时还需要对环境治理质量进行检查检测，避免出现新的问题。在开展生态环境保护工作中，环境监测在各个阶段都发挥主要关键作用，如果后期阶段发生突发性环境污染事件，环境监测系统可精准定位污染源头区域，为相关人员提供重要数据信息，及时掌握环境污染事件最新的发展动向。

1.3为法律量刑提供依据

生态环境建设关乎人们的健康生活，关乎行业的生产发展，治理环境污染，改善生态环境成为备受关注的热点问题，开展生态环境保护工作，完善生态环境保护制度以及相关法律法规是重要内容。现阶段，关于生态环境保护的相关法律法规正处于逐步完善阶段，强化法制管理以及法制约束，有利于促进不同单位、企业、团队、个体形成责任意识，具备生态环境保护责任意识，明确自身在生态环境保护体系中所体现的具体责任，严格约束自身行为，有效防止出现人为破坏环境、浪费资源的情况。强有力的法律法规体系建设是重要保障，是建设规范性生态环境保护体系的重要保障，让一切活动行为都可以做到有章可循，有法可依。完善相关法律法规，制定更为明确的生态环境保护标准规范条例，需充分立足于生态环境实际建设情况，确保法律法规条款能够被适用于实际[3]。为此，通过环境监测能够为制定完善的法律法规条款提供科学有效的参考数据，为法律量刑提供重要证明依据。严格把控法律量刑标准，将其标准控制在合理变化范围内，针对情节较为严重的环境污染事件，严格按照法律条款规定作出严肃处理和严厉惩罚，针对情节不严重环境污染事件，严格按照法律条款规定进行适当处罚。在企业生活生产经营中，环境监测系统对企业生产经营活动进行监测，监测其实际生产经营活动是否遵循生态环境保护条例，是否出现环境破坏行为等。环境监测结果能够为法律量刑提供重要参考依据，能够约束人为活动，在生态环境保护建设中发挥重要作用。

2环境监测在生态环境保护中的发展对策

2.1完善环境监测管理机制

完善环境监测管理机制，强化制度保障，具体包括两个方面内容。第一，充分考虑当地环境监测的实际工作情况，分析当前最为主要的实际需求，明确哪些内容需要紧急完善，先调整补充急需完善的相关内容，再有序进行后续工作。立足于环境监测实际需求以及生态环境保护的相关法律法规，逐步完善环境监测管理机制。生态环境保护建设处于不断变化的发展过程中，需及时调整环境监测具体办法，调整环境监测管理制度细则，充分保障环境监测管理制度的合理可行，确保环境监测管理制度符合实际工作需求，确保环境监测管理措施全面落实到位。第二，加强有效监督管控，完善环境监测管理机制，同步完善对环境监测工作的监督，监督相关人员在开展环境监测工作中的具体行为表现，不定期检查排查环境监测工作具体的开展情况[4]。如果发现异常问题，必须立即对主要负责人进行问题调查，明确问题具体成因，以问题事件真实情况为基础，采取针对性的处理措施。对环境监测工作进行质量监督与管控，对环境监测工作人员起到约束管理作用，能够有效控制环境监测措施的落地执行，确保整体监测质量符合预期管理目标。考虑到环境监测监督管理的有效性，应成立监督管理部门，由具备专业技术能力、管理能力、较高职业素养的优秀人才组成监督管理的工作队伍，从而对环境监测工作进行实地的考察。

2.2完善环境监测系统信息化建设

环境污染现象、污染区域、污染物种类不同，需采取不同的生态环境保护措施。从宏观层面展开讨论，环境监测工作内容比较繁杂，涉及方方面面的内容，实际生产经营活动更加频繁，构成环境污染事件的成因更为复杂，生态环境治理工作难度增大，环境监测工作难度随之增大，对环境监测技术提出更高要求。现阶段主要发挥信息技术优势，构建智能化、自动化环境监测体系，全方位提升环境监测技术水平。环境监测系统信息化建设是未来生态环境保护的主要发展方向，需加快推进新型先进监测技术的创新研发与推广应用，加快推进环境监测系统信息化建设进程。面对复杂的环境问题，充分发挥环境监测系统智能化自动化技术优势，进行全方位多角度的技术处理，收集整合各项信息数据，然后进行数据分析，形成自动化反馈，产出最终计算结果，便于相关人员以信息系统计算数据为基准，有组织、有计划地部署各项基本工作。完善环境监测系统信息化建设，需引进先进技术设备，优化系统平台应用功能，确保各类设备高效稳定运转，能够支撑较大工作量，提升环境监测工作的规范性。其次，为有效防止出现失误问题，建立并完善全面追踪监督系统，全程监督系统平台操作的使用情况，及时保存系统操作记录[5]。如果出现异常情况，能够及时查阅系统设备相关操作信息，精准定位具体问题，采取针对性处理措施。设立对应权限公开数据，有效减少失误情况的再次发生，建设环境监测系统，需充分考虑到环境监测的实际需求，合理建设环境监测系统，有效控制各项成本，合理配置各类资源，规划环境监测信息化系统。

2.3提升突发性环境应急监测能力

针对突发性环境污染事件，需提升突发性环境应急监测能力，妥善处理各类应急问题。健全环境污染数据库系统，及时更新最新的环境污染情况，记录并保存污染源排查情况，定期排查区域环境污染源以及潜在安全风险，掌握即时有效的环境污染数据资料。建立环境污染数据库系统，需充分发挥数据库系统在实际工作中的强大效用，对环境污染数据信息进行深入分析，必要时需邀请行业专家进行技术指导。其次，建设安全预警机制体系，完善预警系统，第一时间及时发出预警提示信号，便于工作人员及时进行应急处理，减少应急反应时间，提示应急处理时间效率。在开展提升突发性环境应急工作时，需要收集整理各类数据，加快数据信息获取效率，在最短时间内获取到最有价值的信息。完善应急处理预案，必须针对不同突发性环境污染事件类型，提出不同应急预案设置标准，确保应急处理预案方法的针对性和有效性，分析突发性环境污染事件具体情况，灵活调整具体实施措施。

2.4提高监测人员素质

推动环境监测在生态环境保护中的可持续发展，人员力量不可忽视。组建高素质、高技能水准的环境监测人员队伍，扩建环境监测人员队伍，不断优化环境监测部门人力的组织架构，能够在开展实际工作中确保人员数量充足，确保各项工作任务分配合理，每位工作人员能够积极发挥个体作用，以严谨端正的态度对待环境监测工作。首先，对环境监测相关人员进行技术培训，设置专业理论课程和实践操作课程，系统学习最新专业理论知识，增强专业知识储备，用于指导开展实际工作。环境监测人员需要牢固掌握系统设备操作技能，熟练使用不同监测设备，并能够结合实际监测情况及时操作调整设备使用。组织相关人员参与实践操作，积累实践经验，邀请行业内技术专家进行指导，组织人员学习先进的环境监测技术方法。组织相关人员进行实地考察与学习，互相交流最新工作经验，学习相关实践操作知识，同步完善培训考核制度，结合技术培训内容，对参与技术培训的所有人员进行综合考核，并做出综合评价，将考核结果与绩效奖励挂钩，这样能够有效激发相关人员工作的积极性。除此之外，定期组织开展思想教育培训活动，组织开展关于生态环境保护主题的宣传讲座，也可以充分利用线上平台和线下平台设置不同活动，引导相关人员积极参与，深化生态环境保护的宣传效果，提升相关人员的生态环境保护意识，能够深刻意识到环境监测对生态环境保护所起到的重要作用，提升其安全责任意识，提升环境监测人员的综合素质。最后，为吸引更多优秀青年人才，需加强与高校、企业的积极联系，优化人才培养模式，培养复合型综合人才，完善薪酬制度和福利待遇，完善奖惩制度，不断扩建环境监测人员队伍。

2.5增加资金投入力度

开展环境监测工作，需要技术设备支持、经费支持，需要加大资金投入力度，确保资金到位，从而有序地开展各项工作。购置技术设备，完善技术标准规范以及监测系统建设都需要花费资金，确保资金支持到位，同时加强对各项资金使用情况的监督管理，合理使用资金，明确每笔资金流向，做到专款专用。比如增加设备投入，为提升环境监测技术的精确性，优先选用性能全面稳定、操作便利、质量更好的先进技术设备，加强对设备的维修养护管理，定期排查设备的故障问题，采取针对性维修处理方法，确保设备正常运转。

3结语

重视生态环境保护，充分立足于当地生态环境建设情况，采取针对性环境保护措施，创建低碳环保、绿色健康的生态环境，推行低碳环保生活方式和生产方式，为构筑生态环境可持续发展体系助力，从而推动生态经济的进步。在开展相对应的生态环境保护工作时，为确保生态环境保护措施的合理可行，需提前做好环境监测，加强环境监测有效性，提升对环境监测质量的重视程度，严格把控各项监测环节，确保环境监测结果准确有效，能够为开展生态环境保护工作提供重要参考依据，推动生态环境保护工作有序开展，确保生态环境整体治理质量。

作者:李晓红 朱朝晖 单位:建始县环境监测站 恩施土家族苗族自治州

生态环境保护分析3

2015年1月1日修订的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）第二十九条第一款新增规定：“国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态环境保护红线，实行严格保护”，从而将生态环境保护红线这一国家政策转化为法律。但是，由于法律规定不尽完备，我国生态环境保护红线制度在法律适用中遇到了一些困境，有待系统梳理研究解决。

一、我国生态环境保护红线制度的实施困境

1.法律体系不健全。主要表现在两个方面：其一，上下位阶的法律法规的规定不够周延。《环境保护法》的相关规定较为抽象，环境保护部《生态保护红线划定指南》作为规范性文件，只针对如何划定作出指导，未明确说明如何管理，且不具有强制性。其二，各地区的管理规则有差异。地方性法规文件的法律效力不高，缺少高位阶的法律约束违法行为；且各个区域的管理办法效力不一致，难以统一管理。这种差异在处理相邻地域的生态保护时经常会产生矛盾，更加需要统一的、高位阶的法律规范。

2.调整制度不规范。生态环境保护红线具有动态平衡的特征。对该红线加以适当的调整非常重要，但如何进行科学合理的调整则具有相当的难度。其一，调整事由不明确。适时合理地调整红线范围对区域长远发展具有重要意义，但调整事由的较高技术性带来了挑战。我国现有的关于调整措施的法律规定繁复混乱。其二，调整程序不明确。调整程序体现了程序正义，具有较强的权威性与公信力，应当予以重视。但我国现有的法律和规范性文件对于调整程序均付之阙如。

3.监管制度不足。作为新兴的制度，生态环境保护红线制度相关的法律体系和政策体系都未完善，在落实和管控工作部分存在瑕疵，主要表现在以下两个方面。其一，缺乏有效的协同管理机制。生态环境保护红线保护的是一个完整的生态系统，需要环境保护、农业、渔业、林业、建设规划等部门各方面协同配合。传统的各部门分割式的监管方式具有弊端，在沟通协调方面不够顺畅。其二，缺少相应的评估机制。生态环境是动态变化的，其动态平衡的特征要求根据时间进展不断监测和评估生态环境。然而，由于监测和评估难度较大，对科研人员的素质要求也很高，现阶段各地难以充分满足这些要求，如，缺少统一的评估标准和实施模式，评估资金不足、评估主体权力义务不清晰等，这些因素叠加起来导致评估效果不佳、责任推诿及难以追责的不良现象。

4.公众参与度不高。基本原因包括以下两个方面：其一，相关的法律制度供给不足。我国《宪法》规定了公民的知情权、参与权、表达权和监督权。在生态环境保护领域，为保障公民的这些基本权利，2015年，原环境保护部制定了《环境保护公众参与办法》，但是，该文件在相关细节上存在疏漏，导致公众参与在某种程度上流于形式。如，没有强制性规定让主管部门工作规划，参与方式过于笼统简单，无实操的步骤介绍等[1]。其二，公众对生态环境保护红线制度的认识存在局限。由于“生态环境保护红线”是专业的法律概念，内涵丰富，外延多样，普通民众对此概念难以深入了解，进而影响有效行使参与权和监督权。

5.配套制度不完善。徒法不足以自行。基本法律应有相关的配套制度，以形成相互支撑的规范体系。对于生态环境保护红线这一新生事物，我国的配套制度还不完善。举其要者，包括两个方面：其一，生态补偿模式不明确。我国现有的补偿制度力度不够，现有的相关规定大多停留在政策层面，缺乏具体场景下的实操细节，未明确说明补偿资金的来源、使用方式、后续措施等。同时，补偿措施过于单一，往往局限于金钱补偿层面，处理的片面化容易产生更严重的后续问题，如受偿主体失去赖以生存的生活区域、生活难以维系等。其二，干部考核责任后果不明确。针对党政领导干部的错误行为，2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》等，但是对于如何使生态环境损害责任启动环节规定不细，对于一些违法违规的情形也需要进一步解释。

二、我国生态环境保护红线制度的理论重述

1.生态环境保护红线的概念解析。“生态保护红线”是我国的独创，在国际上并无完全对应的法律概念和制度。需要基于我国国情进行法律理念阐释。一方面，生态环境保护红线概念具有创新性。从语义学角度，“红线”有边界线、控制线的约束意义。作为法律文件中的规范用语，“红线”一词源于英语中“RedLine”的直译[2]。党的十八届三中全会将“划定生态保护红线”写入《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，标志着“生态保护红线”从我国环境保护的制度创新上升为国家战略。生态保护红线写入《环境保护法》则标志着生态保护红线已成为全国上下需一体遵行的法律。[3]从立法技术来看，生态环境保护红线制度的入法，表明我国将国际上普遍认可的自然保护地系统（NatureReserveSystem）[4]制度基于国情加以改造，以达到法律借鉴的现实功效。另一方面，生态环境保护红线概念具有复杂性。生态环境保护红线涉及环境、资源、人口等众多广泛而复杂的因素，且这些因素存在相互影响的关系，综合决定了空间限值的大概范围。比如，对待土地资源和水资源就不能一概而论，由于其性质不具有一致性，故开发程度的限制和方式自然不同。

2.生态环境保护红线的性质解析。首先，生态环境保护红线制度具有强制规范性。法律通过规定生态环境保护红线这一概念建立了一种约束机制，不仅用强制性规定的手段约束了普通个体，表明人类对自然资源的开发理应受到限制[5]；还意在实现生态保护的政体调适功能，要求在体制上理顺上下级之间环境行政权，以及同级间生态环境部门统一监管与行业部门分段监管间的关系[6]。其次，生态环境保护红线体系具有动态平衡性。虽然生态保护红线有强制性规定是不可触碰的刚性规定，但其并不是一成不变的，而是根据各个区域的实际生态环境、自然资源不断变化的。再次，生态环境保护红线空间具有不可替代性。生态环境保护红线的目的就是要保护某些特殊的生态空间，之所以要保护此类空间，就是因为其具有不可逆转、不可弥补且不可替代的特性。

3.生态环境保护红线的多重意义。首先，生态环境保护红线意在保障生态安全底线。生态系统是否稳定是人类生产生活的根基。划定生态环境保护红线则划定了一个相对固定的、充分保障的自然区域，从而巩固国家发展的地理根基。其次，适当提高资源利用率。人的生产生活需求与自然资源相对短缺是一对基本矛盾。当前，我国资源利用率低造成浪费、生态环境恶化造成的生态系统退化等问题仍未根本解决，有必要通过合理利用生态环境保护红线，在保证环境质量不降级的基础上提高资源利用率。再次，促进社会可持续发展。在处理生态环境问题上，发展与保护的关系，从表面上看是难以兼容的，但实质上则是辩证统一的，依具体的时间地点而定。从根本上讲，与其说红线的制定是在制约发展，不如说是为了将来更长足的发展，既解决现有的生态安全问题，又实现社会的可持续发展，从而奠定促进可持续发展的重要基础。

三、我国生态环境保护红线制度的完善路径

1.完善生态环境保护红线的法律体系。一方面，通过适时修法，将红线制度有机融入与环境保护相关的其他法律。如在《水法》《森林法》中加入相关法条，确保环境保护的基本法律和单行法共同促进生态环境保护红线制度的实施。另一方面，及时制定生态环境保护红线的行政法规，详细规定划分标准、保护措施、调整方式、调整范围、监管制度、主体职责用违法责任等。

2.规范生态环境保护红线的调整方式。一方面，明确生态环境保护红线的调整事由。调整事由应当法定，以不减损整体生态服务功能为原则[7]。另一方面，设立统一的生态环境保护红线调整程序。可先由行政部门工作人员提议，再邀请专家论证以确保其专业度与规范性，并广泛征集、充分吸纳利益相关者的意见，最后予以综合优化调整。

3.提高生态环境保护红线的监管力度。一方面，优化监管机制。以政府生态环境保护部门为主，强化协调配合，使政府其他的相关部门组成和而不同、相辅相成的行政监管体系。另一方面，提高监管水平。可基于政府公共数据开放平台，运用大数据、云计算、人工智能等信息技术，保障监管及时高效。

4.创新公众参与形式。一方面，强化公众参与的制度保障。完善公众参与相关活动的法律规定，细化公众参与的具体程序，提高公众意见的反馈机制，确保生态保护红线能够代表大多数利益群体的利益[8]。另一方面，拓展公众参与方式。在常态化开展听证会等传统方式基础上，灵活运用微博、微信、短视频等网络平台广泛宣传，以人民群众喜闻乐见的方式调动公众参与积极性。

5.完善生态环境保护配套机

制。一方面，扩充生态环境保护红线的补偿机制。如，补偿方式可分为直接补偿和间接补偿。直接补偿通过纵向补偿以取得快速效应，间接补偿则通过是横向补偿以共同分担生态保护任务[9]。另一方面，完善党政领导干部考评制度。可通过在党政领导干部的政绩考核标准中增加生态政绩的比重、推行考核力度与考核频率并重、提高考核透明度等方式，真正发挥考评制度的强大作用。参考文献：[1]王梅.生态红线实施制度中的公众参与[J].中南林业科技大学学报（社会科学版）,2015(06).[2]曹明德.生态红线责任制度探析——以政治责任和法律责任为视角[J].新疆师范大学学报(哲学社会科学版),2014,35(06).

[3]秦天宝,张庆川.“美丽中国”语境下生态保护红线的法律保障[J].贵州法学,2014(09).

[4]Margules,C.,Pressey,R.Systematicconservationplanning[J].Nature,2000(405).

[5]曹明德,王琪.论生态保护红线及其立法思考[J].清华法治论衡,2016(00).

[6]肖峰,贾倩倩.论我国生态保护红线制度的应然功能及其实现[J].中国地质大学学报(社会科学版),2016,16(06).

作者:闫志开 陈语涵 单位:江苏师范大学法学院讲