摘要：我国现行的行政区划层级过多，政府机构不断膨胀，这不仅不利于发挥基层居民的自治积极性，也不符合“小政府、大社会”的行政管理发展趋势。以“撤销街道，成立社区，减少管理层级，强化居民自治”为特点的安徽省铜陵市行政区划改革既符合“组织扁平化”的发展要求，减少了行政区划层级，也加强了基层居民的自治积极性，迈出了我国行政区划改革的重要一步，为我国的行政区划改革总结了宝贵的经验。
关键词：铜陵模式；居民自治；组织扁平化；行政区划改革
引言：
中国共产党第十六次全国代表大会指出，我国要深化行政管理体制改革，“进一步转变政府职能，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”，“依法规范中央和地方的职能和权限，正确处理中央垂直管理部门和地方政府关系，切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题。”我国在《第十一个五年规划》也明确提出，“深化政府机构改革，优化组织结构，减少行政层级”。国务院民政部区划地名司司长戴均良也表示，我国将进行行政区划改革，总体思路可能是“缩省并县，省县直辖，创新市制，乡镇自治”这十六字诀。
随着我国社会主义市场经济的发展和公民素质的不断提高，我国现行四级到五级的行政区划体制越来越不能适应社会发展的需要，其弊端也逐渐暴露出来，以减少行政区划层次为核心的行政区划改革势在必行。
安徽省铜陵市“撤销街道，成立社区，减少管理层级，强化居民自治”的改革试水，以及“铜陵模式”在安徽全省的全面推广，迈出了为我国行政区划改革的关键一步，为我国的行政区划改革提供了宝贵的经验，也对我国当下的行政区划改革提供了重要的启示。
一、我国现行行政区划的弊端
所谓行政区划，就是指国家为了进行分级管理而实行的国土和政治、行政权力的划分。根据我国宪法的有关规定，我国的行政区划应该分为“省（自治区、直辖市、特别行政区）―县（自治县、县级市）―乡（民族乡、镇）”三级。然而由于上世纪八十年代以来，为打破城乡壁垒，推动城乡经济发展，在我国多数地区实行了市管县体制，因而在实际上，除了四个直辖市、海南省以及部分省实行局部的省直管县以外，我国当前的行政区划大致可以划分为“省（自治区、直辖市、特别行政区）―地级市（自治州）―县（自治县、县级市）―乡（民族乡、镇）”四级；此外，西部少数的边远地区在县与乡镇之间还设有县的派出机构―区公所，中部和东部的一些乡镇与村之间还设有乡镇办事处，从而形成五级管理层次。
过多的行政区划层级既不符合“组织扁平化”的发展要求，也违背了当下“小政府、大社会”的公共管理总体发展趋势。我国当下由过多的行政层级所导致的问题主要包括以下三个方面。
（一）行政区划层级过多导致政府机构膨胀。
一级行政区划就对应着一级政府组织，我国当下四级、五级行政区划的现状造成政府机构的恶性膨胀，行政性支出比重过高。为了工作方便和上下级沟通的需要，上一级政府有多少组成机构下级政府就会对应有什么组成机构，过多的纵向层级势必造成我国政府机构的膨胀。
为了维持各级政府机构的正常运转，支持各机关单位履行职能，保障各机关部门的项目支出需要，与欧美国家相比，我国的行政性支出比重过高，且呈不断增长的态势。2010年，我国一般公共服务支出比上年增长14.4%，占全国财政支出的10.4%；此外，为了保障各级公检法司等政法机关人员的经费一级日常运行的公用经费，2010年我国公共安全支出比上年增长16.3%，占全国财政支出的6.1%。
（二）行政区划层级过多导致信息失真。
在管理学中，信息沟通是指信息由发送人传递到接收人的过程。具体地说，它是人与人之间思想、感情、观念、态度的交流过程，是情报相互交换的过程。信息沟通的成功与否跟信息发送者与信息接受者之间的层级传递密切相关，一般情况下，信息发送者与信息接受者之间的层级越多，信息沟通越容易失败，从而越容易产生信息失真。
我国过多的行政区划层级不符合有效信息沟通的准确性原则、及时性原则以及完整性原则。在多数情况下，由于我国行政区划层次过多，中央政府的政策信息传递到基层，再由基层将信息反馈到中央，信息传递经过的层次太多，这不仅降低了信息传递的速度，而且在每次信息传递过程中都可能被各级领导加入自己的理解和意见，从而使信息失真的可能性加大。
（三）行政区划层级过多不利于发扬民主和调动基层居民的自治积极性。
在当下，我国各级行政管理层次在功能上有很大的重合，这不仅导致了政府机构的膨胀，也不利于发扬民主和调动基层居民的自治积极性。
在很多情况下，我国的基层政府，尤其是乡镇和街道，在行政体制中只负责将县市的政策措施传达到居委会或村委会，只是起到“二传手”的作用。按照我国的相关法律规定，居委会（村委会）是居民（村民）的自治组织，由于层层的管理，如今居委会（村委会）却将大量的时间和精力用来处理乡镇或街道派发的各项任务，很少去了解基层民意、传达人民意见，其自治功能被大大弱化。
二、“铜陵模式”―― 安徽省铜陵市的行政区划改革
（一）安徽省铜陵市铜官山区的行政区划改革及在铜陵市的全面推广。
作为全国首个撤销街道办的试水地区，按照“撤销街道，成立社区，减少管理层级，强化居民自治”的改革方向，安徽省铜陵市官山区于2010年7月在全国率先撤销了全区6个街道办事处，并将原49个社区合并为18个大社区。从此，铜官山区的事务实现直接与社区的对接，无须像以前那样经过街道的“二传手”。
为了保证改革后工作的连续性，铜官山区在当年9月便全部安排好新社区的工作人员。撤销街道之后，街道原有的经济发展、城管执法等主体职能收归区级职能部门，而社会管理、服务事务等职能全部下放到了社区，居民在社区就可直接办理民政社保、计划生育、综合治理等事务。改革之后，新社区设置社区党工委、社区居委会以及社区服务中心，前者主要承担社区范围内总揽全局、协调各方的职责，社区服务中心负责对居民的事项实行“一厅式”审批和“一站式”集中办理。居委会则还原自治功能，组织居民开展各类活动。
2011年1月，安徽省铜陵市在总结铜官山区的经验后，开始推广铜官山区经验，在全市大规模撤销街道办，截止2011年8月底，改革工作已经基本完成，安徽省铜陵市也因此成为我国第一个全部撤销“街道”的地级市。在7月底召开的“安徽省社区综合管理体制改革现场会”上，民政部负责人宣布，将铜陵市铜官山区纳入“全国社区管理和服务创新实验区”，铜官山区的改革经验被总结为“铜陵模式”，这也是全国范围内唯一一家社区管理和服务创新实验区。
（二）“铜陵模式”的优点。
随着铜陵市“撤销街道，成立社区，减少管理层级，强化居民自治”改革的被认可，“铜陵模式”也在安徽省全省范围内推广开来。
与传统上过多的行政层级相比，“铜陵模式”具有以下几个方面的的优点：
1.行政层级减少提高了办事效率。铜陵改革撤销了在我国存在了50多年的街道，并且整合成立新的社区。街道撤销之后，铜官山区的事务实现直接与社区的对接，社区服务中心负责对居民的事项实行“一厅式”审批和“一站式”集中办理，无须像以前那样经过街道的“二传手”，这样就大大提高了办事效率。
2．有利于信息沟通的实现和减少信息失真。信息沟通的成功与否跟信息发送者与信息接受者之间的层级传递密切相关。铜陵市在撤销街道之后，减少了行政层级，提高了信息传递的速度，可以有效地减少信息在每次信息传递过程中被各级领导加入自己的理解和意见的可能，有助于减少信息失真。
3.社区加强了居民自治，保证社区拥有更多的经费来为民服务。根据相关法律规定，我国的居委会（村委会）是居民（村民）的自治组织，以前由于行政层级过多，层层的计划命令成为居委会（村委会）的主要任务，根本没有实现居民（村民）自治的本意。铜陵市在撤销街道，成立新的社区之后，新社区直接面向广大居民，真正实现大事小事由居民开会决定，加强了居民自治。
此外，此次改革也使得社区拥有更多的经费来为民服务。在改革之前，由于行政管理的层次多，经费在层层下拨之后真正到达社区和居委会的已经很少。撤销街道之后，铜陵各区可以直接向整合后的社区进行拨款。管理层次减少，社区得到更多的经费支持，充足的经费有助于社区和居委会开展活动，为民服务得到了保证。
三、“铜陵模式”在改革方案实施过程中的经验
“铜陵模式”遵循“撤销街道，成立社区，减少管理层级，强化居民自治”的改革原则，在改革方案的实施过程中积累了宝贵的经验。
（一）改革要有充足的前期准备。改革要打破原来的格局，必须以充足的前期准备为前提。任何一项改革在实行以前都必须考虑到改革可能遇到的困难，并就改革的顺利推进作充足的前期准备。早在多年以前，铜陵市铜官山区就对撤销街道、归并社区进行了详细的论证，并广泛听取民众的意见和建议，并就改革前后的利弊得失进行了详实的总结。
（二）创造条件使基层群众自治得以真正实现。基层群众自治有助于发挥群众的智慧，完善我国政府社会管理和公共服务的职能，发扬基层民主。中共十六届三中全会审议通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》曾明确提出，“行政管理体制改革要继续完善基层群众性自治组织，发挥城乡社区自我管理、自我服务的功能”。随着我国社会主义市场经济的发展和公民素质的不断提高，基层群众自治成为一股不可阻挡的历史潮流。安徽省铜陵市在撤销街道，成立新的社区之后，真正实现大事小事由居民开会决定，使基层群众自治得以真正实现。
（三）合理进行人员的分流和安置，减少改革的阻力。任何改革都要破旧立新，都会涉及到利益重新分配的问题。因此在一般情况下，改革的最大阻力都是来自既得利益者的反对。在行政管理改革的过程中，进行合理的人员分流和安置，有助于减少改革的阻力，保证改革的成功。安徽省铜陵市在改革过程中，利用多种措施合理进行合理地人员分流和安置，有效地减少了改革的阻力。在铜陵市铜官山区的改革中，共撤销6个街道，涉及196名工作人员的分流和安置问题。铜官山区规定196名工作人员的身份不变、职级不变、待遇不变，全部一视同仁分流到基层。由于没有一个人升迁到区级部门，因此就减少了互相之可能存在的攀比心理，这有力地减少了改革的阻力，为改革的成功提供了重要保证。
四、“铜陵模式”在行政区划改革方面的经验
安徽省铜陵市“撤销街道，成立社区，减少管理层级，强化居民自治”的改革试水，以及“铜陵模式”在安徽省全省的全面推广，迈出了为我国行政区划改革的关键一步，为我国的行政区划改革提供了宝贵的经验。
（一）实行“扁平化“而非“金字塔”式的政府组织结构，抑制了机构组织的膨胀，提高了行政效率。在组织理论中，管理层级与管理幅度呈反比例关系。管理层级越多，管理幅度越少；当管理层级减少时，管理幅度就要相应的增加。在一般情况下，管理层次多而管理幅度小的组织体制被称为“金字塔”式组织结构；相反的，管理层次少而管理幅度相对较大的的组织体制被称为“扁平式组织”。 安徽省铜陵市撤销了各区与社区之间的街道办事处，变“金字塔”式的组织结构为“扁平化”的组织结构，抑制了机构组织的膨胀，提高了行政效率。
（二）减少行政区划层级，合理调整管理幅度，减少了信息传达的层级，保证了信息沟通的成功。信息沟通是信息由发送人传递到接收人以及信息接收人将反馈传递给信息发送人的过程。信息沟通的成功与否跟信息发送者与信息接受者之间的层级传递密切相关，一般情况下，信息发送者与信息接受者之间的层级越多，信息沟通越容易失败，从而越容易产生信息失真。以“撤销街道，成立社区，减少管理层级，强化居民自治”为特征和改革原则，安徽铜陵通过撤销街道办事处与社区合并实现了县区事务与社区的直接对接，减少了信息传达的层级，提高了信息传递的速度，从而有效地减少信息失真，保证了信息沟通的成功。
（三）按照“小政府、大社会”的发展要求，行政区划改革为社会自治组织留出了发展的空间。社会自治组织是指在一定范围内，自治体的全体成员在自由、平等的基础上依法对自治体公共事务实行自我管理而不具有强制性的组织形态，既包括村民委员会、街道居委会等政治意义上的社会自治组织，也包括各种经济意义上的社会自治组织。社会自治组织具有组织性、志愿性、非营利性、民间性、自治性等的特点，是民主的重要实现形式，同时也是社会矛盾的减压阀。铜陵改革撤销了街道办事处，合并组成了新的社区，使得居民委员会等群众性自治组织变执行乡镇或街道派发的各项任务为了解和传达基层人民的意见，真正实现了大事小事由居民开会决定，加强了居民自治。
此外，此次改革也为其他社会自治组织留出了发展空间，有助于逐步建立和完善各种类型的社会自治组织，以充分发挥其在政治、经济、文化等方面的作用。
五、总结
我国现行的行政区划层级过多，政府机构不断膨胀，造成行政性支出增加、信息失真，也不利于发挥基层居民的自治积极性。基于“小政府、大社会”的行政管理发展趋势，以“撤销街道，成立社区，减少管理层级，强化居民自治”为特点的安徽省铜陵市行政区划改革在全国率先撤销了街道办事处，并将原来社区合并为新的大社区，行政层级的减少提高了行政效率，减少了信息失真，也在一定程度上强化了居民自治。
在改革方案的实施过程中，铜陵市充分做好了前期准备，并合理进行人员的分流和安置，减少了改革的阻力。“在铜陵模式”既符合组织扁平化的发展要求，减少了行政区划层级，也加强了基层居民的自治积极性，迈出了我国行政区划改革的重要一步，为我国的行政区划改革总结了宝贵的经验。
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一、总体要求
（一）指导思想。以新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持和加强党的全面领导，坚持以人民为中心，以增进人民福祉为出发点和落脚点，以加强基层党组织建设、增强基层党组织政治功能和组织力为关键，以加强基层政权建设和健全基层群众自治制度为重点，以改革创新和制度建设、能力建设为抓手，建立健全基层治理体制机制，推动政府治理同社会调节、居民自治良性互动，提高基层治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。
（二）工作原则。坚持党对基层治理的全面领导，把党的领导贯穿基层治理全过程、各方面。坚持全周期管理理念，强化系统治理、依法治理、综合治理、源头治理。坚持因地制宜，分类指导、分层推进、分步实施，向基层放权赋能，减轻基层负担。坚持共建共治共享，建设人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体。
（三）主要目标。力争用5年左右时间，建立起党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与，自治、法治、德治相结合的基层治理体系，健全常态化管理和应急管理动态衔接的基层治理机制，构建网格化管理、精细化服务、信息化支撑、开放共享的基层管理服务平台；党建引领基层治理机制全面完善，基层政权坚强有力，基层群众自治充满活力，基层公共服务精准高效，党的执政基础更加坚实，基层治理体系和治理能力现代化水平明显提高。在此基础上力争再用10年时间，基本实现基层治理体系和治理能力现代化，中国特色基层治理制度优势充分展现。
二、完善党全面领导基层治理制度
（一）加强党的基层组织建设，健全基层治理党的领导体制。把抓基层、打基础作为长远之计和固本之举，把基层党组织建设成为领导基层治理的坚强战斗堡垒，使党建引领基层治理的作用得到强化和巩固。加强乡镇（街道）、村（社区）党组织对基层各类组织和各项工作的统一领导，以提升组织力为重点，健全在基层治理中坚持和加强党的领导的有关制度，涉及基层治理重要事项、重大问题都要由党组织研究讨论后按程序决定。积极推行村（社区）党组织书记通过法定程序担任村（居）民委员会主任、村（社区）“两委”班子成员交叉任职。注重把党组织推荐的优秀人选通过一定程序明确为各类组织负责人，确保依法把党的领导和党的建设有关要求写入各类组织章程。创新党组织设置和活动方式，不断扩大党的组织覆盖和工作覆盖，持续整顿软弱涣散基层党组织。推动全面从严治党向基层延伸，加强日常监督，持续整治群众身边的不正之风和腐败问题。
（二）构建党委领导、党政统筹、简约高效的乡镇（街道）管理体制。深化基层机构改革，统筹党政机构设置、职能配置和编制资源，设置综合性内设机构。除党中央明确要求实行派驻体制的机构外，县直部门设在乡镇（街道）的机构原则上实行属地管理。继续实行派驻体制的，要纳入乡镇（街道）统一指挥协调。
（三）完善党建引领的社会参与制度。坚持党建带群建，更好履行组织、宣传、凝聚、服务群众职责。统筹基层党组织和群团组织资源配置，支持群团组织承担公共服务职能。培育扶持基层公益性、服务性、互助性社会组织。支持党组织健全、管理规范的社会组织优先承接政府转移职能和服务项目。搭建区域化党建平台，推行机关企事业单位与乡镇（街道）、村（社区）党组织联建共建，组织党员、干部下沉参与基层治理、有效服务群众。
三、加强基层政权治理能力建设
（一）增强乡镇（街道）行政执行能力。加强乡镇（街道）党（工）委对基层政权建设的领导。依法赋予乡镇（街道）综合管理权、统筹协调权和应急处置权，强化其对涉及本区域重大决策、重大规划、重大项目的参与权和建议权。根据本地实际情况，依法赋予乡镇（街道）行政执法权，整合现有执法力量和资源。推行乡镇（街道）行政执法公示制度，实行“双随机、一公开”监管模式。优化乡镇（街道）行政区划设置，确保管理服务有效覆盖常住人口。
（二）增强乡镇（街道）为民服务能力。市、县级政府要规范乡镇（街道）政务服务、公共服务、公共安全等事项，将直接面向群众、乡镇（街道）能够承接的服务事项依法下放。乡镇要围绕全面推进乡村振兴、巩固拓展脱贫攻坚成果等任务，做好农业产业发展、人居环境建设及留守儿童、留守妇女、留守老人关爱服务等工作。街道要做好市政市容管理、物业管理、流动人口服务管理、社会组织培育引导等工作。加强基层医疗卫生机构和乡村卫生健康人才队伍建设。优化乡镇（街道）政务服务流程，全面推进一窗式受理、一站式办理，加快推行市域通办，逐步推行跨区域办理。
（三）增强乡镇（街道）议事协商能力。完善基层民主协商制度，县级党委和政府围绕涉及群众切身利益的事项确定乡镇（街道）协商重点，由乡镇（街道）党（工）委主导开展议事协商，完善座谈会、听证会等协商方式，注重发挥人大代表、政协委员作用。探索建立社会公众列席乡镇（街道）有关会议制度。
（四）增强乡镇（街道）应急管理能力。强化乡镇（街道）属地责任和相应职权，构建多方参与的社会动员响应体系。健全基层应急管理组织体系，细化乡镇（街道）应急预案，做好风险研判、预警、应对等工作。建立统一指挥的应急管理队伍，加强应急物资储备保障。每年组织开展综合应急演练。市、县级政府要指导乡镇（街道）做好应急准备工作，强化应急状态下对乡镇（街道）人、财、物支持。
（五）增强乡镇（街道）平安建设能力。坚持和发展新时代“枫桥经验”，加强乡镇（街道）综治中心规范化建设，发挥其整合社会治理资源、创新社会治理方式的平台作用。完善基层社会治安防控体系，健全防范涉黑涉恶长效机制。健全乡镇（街道）矛盾纠纷一站式、多元化解决机制和心理疏导服务机制。
四、健全基层群众自治制度
（一）加强村（居）民委员会规范化建设。坚持党组织领导基层群众性自治组织的制度，建立基层群众性自治组织法人备案制度，加强集体资产管理。规范撤销村民委员会改设社区居民委员会的条件和程序，合理确定村（社区）规模，不盲目求大。发挥村（居）民委员会下设的人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会作用，村民委员会应设妇女和儿童工作等委员会，社区居民委员会可增设环境和物业管理等委员会，并做好相关工作。完善村（居）民委员会成员履职承诺和述职制度。
（二）健全村（居）民自治机制。强化党组织领导把关作用，规范村（居）民委员会换届选举，全面落实村（社区）“两委”班子成员资格联审机制，坚决防止政治上的两面人，受过刑事处罚、存在“村霸”和涉黑涉恶及涉及宗族恶势力等问题人员，非法宗教与邪教的组织者、实施者、参与者等进入村（社区）“两委”班子。在基层公共事务和公益事业中广泛实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，拓宽群众反映意见和建议的渠道。聚焦群众关心的民生实事和重要事项，定期开展民主协商。完善党务、村（居）务、财务公开制度，及时公开权力事项，接受群众监督。强化基层纪检监察组织与村（居）务监督委员会的沟通协作、有效衔接，形成监督合力。
（三）增强村（社区）组织动员能力。健全村（社区）“两委”班子成员联系群众机制，经常性开展入户走访。加强群防群治、联防联治机制建设，完善应急预案。在应急状态下，由村（社区）“两委”统筹调配本区域各类资源和力量，组织开展应急工作。改进网格化管理服务，依托村（社区）统一划分综合网格，明确网格管理服务事项。
（四）优化村（社区）服务格局。市、县级政府要规范村（社区）公共服务和代办政务服务事项，由基层党组织主导整合资源为群众提供服务。推进城乡社区综合服务设施建设，依托其开展就业、养老、医疗、托幼等服务，加强对困难群体和特殊人群关爱照护，做好传染病、慢性病防控等工作。加强综合服务、兜底服务能力建设。完善支持社区服务业发展政策，采取项目示范等方式，实施政府购买社区服务，鼓励社区服务机构与市场主体、社会力量合作。开展“新时代新社区新生活”服务质量提升活动，推进社区服务标准化。
五、推进基层法治和德治建设
（一）推进基层治理法治建设。提升基层党员、干部法治素养，引导群众积极参与、依法支持和配合基层治理。完善基层公共法律服务体系，加强和规范村（居）法律顾问工作。乡镇（街道）指导村（社区）依法制定村规民约、居民公约，健全备案和履行机制，确保符合法律法规和公序良俗。
（二）加强思想道德建设。培育践行社会主义核心价值观，推动新时代中国特色社会主义思想进社区、进农村、进家庭。健全村（社区）道德评议机制，开展道德模范评选表彰活动，注重发挥家庭家教家风在基层治理中的重要作用。组织开展科学常识、卫生防疫知识、应急知识普及和诚信宣传教育，深入开展爱国卫生运动，遏制各类陈规陋习，抵制封建迷信活动。
（三）发展公益慈善事业。完善社会力量参与基层治理激励政策，创新社区与社会组织、社会工作者、社区志愿者、社会慈善资源的联动机制，支持建立乡镇（街道）购买社会工作服务机制和设立社区基金会等协作载体，吸纳社会力量参加基层应急救援。完善基层志愿服务制度，大力开展邻里互助服务和互动交流活动，更好满足群众需求。
六、加强基层智慧治理能力建设
（一）做好规划建设。市、县级政府要将乡镇（街道）、村（社区）纳入信息化建设规划，统筹推进智慧城市、智慧社区基础设施、系统平台和应用终端建设，强化系统集成、数据融合和网络安全保障。健全基层智慧治理标准体系，推广智能感知等技术。
（二）整合数据资源。实施“互联网+基层治理”行动，完善乡镇（街道）、村（社区）地理信息等基础数据，共建全国基层治理数据库，推动基层治理数据资源共享，根据需要向基层开放使用。完善乡镇（街道）与部门政务信息系统数据资源共享交换机制。推进村（社区）数据资源建设，实行村（社区）数据综合采集，实现一次采集、多方利用。
（三）拓展应用场景。加快全国一体化政务服务平台建设，推动各地政务服务平台向乡镇（街道）延伸，建设开发智慧社区信息系统和简便应用软件，提高基层治理数字化智能化水平，提升政策宣传、民情沟通、便民服务效能，让数据多跑路、群众少跑腿。充分考虑老年人习惯，推行适老化和无障碍信息服务，保留必要的线下办事服务渠道。
七、加强组织保障
（一）压实各级党委和政府责任。各级党委和政府要加强对基层治理的组织领导，完善议事协调机制，强化统筹协调，定期研究基层治理工作，整体谋划城乡社区建设、治理和服务，及时帮助基层解决困难和问题。加强对基层治理工作成效的评估，评估结果作为市、县级党政领导班子和领导干部考核，以及党委书记抓基层党建述职评议考核的重要内容。市、县级党委和政府要发挥一线指挥部作用，乡镇（街道）要提高抓落实能力。组织、政法、民政等部门要及时向党委和政府提出政策建议。
（二）改进基层考核评价。市、县级党委和政府要规范乡镇（街道）、村（社区）权责事项，并为权责事项以外委托工作提供相应支持。未经党委和政府统一部署，各职能部门不得将自身权责事项派交乡镇（街道）、村（社区）承担。完善考核评价体系和激励办法，加强对乡镇（街道）、村（社区）的综合考核，严格控制考核总量和频次。统筹规范面向基层的督查检查，清理规范工作台账、报表以及“一票否决”、签订责任状、出具证明事项、创建示范等项目，切实减轻基层负担。做好容错纠错工作，保护基层干部干事创业的积极性。
（三）保障基层治理投入。完善乡镇（街道）经费保障机制，进一步深化乡镇（街道）国库集中支付制度改革。编制城乡社区服务体系建设规划，将综合服务设施建设纳入国土空间规划，优化以党群服务中心为基本阵地的城乡社区综合服务设施布局。各省（自治区、直辖市）要明确乡镇（街道）、村（社区）的办公、服务、活动、应急等功能面积标准，按照有关规定采取盘活现有资源或新建等方式，支持建设完善基层阵地。
（四）加强基层治理队伍建设。充实基层治理骨干力量，加强基层党务工作者队伍建设。各级党委要专门制定培养规划，探索建立基层干部分级培训制度，建好用好城乡基层干部培训基地和在线培训平台，加强对基层治理人才的培养使用。推进编制资源向乡镇（街道）倾斜，鼓励从上往下跨层级调剂使用行政和事业编制。严格执行乡镇（街道）干部任期调整、最低服务年限等规定，落实乡镇机关事业单位工作人员乡镇工作补贴政策。建立健全村（社区）党组织书记后备人才库，实行村（社区）党组织书记县级党委组织部门备案管理。研究制定加强城乡社区工作者队伍建设政策措施，市、县级政府要综合考虑服务居民数量等因素制定社区工作者配备标准；健全社区工作者职业体系，建立岗位薪酬制度并完善动态调整机制，落实社会保险待遇，探索将专职网格员纳入社区工作者管理。加强城乡社区服务人才队伍建设，引导高校毕业生等从事社区工作。
关键词：基层；社会治理；创新；安徽
中图分类号：C913 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）13-0124-02
党的十八届三中全会将全面深化改革的目标确定为：完善和发展中国特色社会主义，推进国家治理体系与治理能力现代化。“治理”包括法治、德治、自治、共治等内涵综合施策的科学管理，更加注重社会多元主体的共同管理，“治理”的核心是处理好政府、市场和社会三者之间的关系，社会事务需要政府、市场和社会各自分担、共同分担。
一、安徽基层社会管理与服务体系建设的改革探索
进入“十二五”以来，安徽科学确立创新社会管理目标，努力构建符合时代特征、安徽特色的社会管理体系，推动美好安徽建设迈出坚实步伐。
（一）突出重点扎实推进社会管理“工程项目”建设
安徽紧紧围绕社会治理创新“工程建设”，统一规划，整体推进，突出重点，不断提高社会管理科学化水平，初步形成具有安徽特点的社会管理新格局，为加快安徽经济社会发展和美好安徽建设提供了保障。
（二）调整改革行政区划，夯实社会治理基础
安徽为适应新的历史时期经济社会发展和基层社会治理的需要，加快深化行政区划调整改革，理顺管理体制，使得基层服务功能进一步优化，既增强了区域经济发展的凝聚力和辐射力，又对全省基层社会管理和服务体系建设产生积极的影响。
（三）积极探索基层社区管理体制――“安徽模式”
为适应社会管理工作向基层延伸的需要，安徽不断探索推进社区组织管理体制改革，社区自治功能不断增强。探索出基层社区管理体制改革“铜陵模式”，其核心是将原来的“区――街道――社区”三级管理调整为“区――社区”模式。创新社区服务与管理组织新架构；贴近需求，服务重心下移；强化居民自治，推进基层民主管理。合肥市蜀山区西园街道根据省会城市情况，积极探索“2+2+2+X”基层管理与服务模式，即：社区党委、居委会（2个组织）+社区工作站、社会工作服务站（2个平台）+社工、社会组织（2个主体）+多种居民服务需求项目（X项目载体）的运行模式。有效建立起社区服务的组织平台、服务社区的人才队伍和服务社区居民服务项目，走出了一条基层公共服务新路子。
（四）创新社会组织管理，促进社会组织健康发展
近年来，安徽积极谋划、主动作为，既积极引导社会组织发展，又依法规范管理，初步建立了层次有别、分类指导、富于创新的社会组织政策体系；形成了布局合理、结构优化、功能完备、充满活力的社会组织发展体系；基本健全了登记审批、年度检查、等级评估、执法监察四位一体的社会组织监管体系。
（五）农村基层社会管理与服务体系建设步伐加快
安徽围绕“美好乡村建设”为重点的农村发展与服务体系建设“五大工程”。即：实施村庄建设工程、环境整治工程、兴业富民工程、土地整治工程、管理创新工程。建立以基层党组织领导核心、村民自治相结合，以乡镇政务服务大厅为龙头，县、乡、村三级联动的为民服务全程网络服务体系。
二、安徽基层社会治理亟待突破的问题及原因分析
安徽省基层社会管理改革与服务体系建设取得较大成功，积累了许多成功经验，但仍存在一些亟待解决问题。
（一）行政区划制约基层社会管理与服务水平的提高
不合理的行政区划制约城乡基层管理创新与服务体系建设。典型表现为区划结构不合理，“市县同城”，市辖区规模过大，行政区域与管理幅度错位等问题给社会管理和服务体系建设带来了新挑战。既有国家总体环境与历史的原因，又有利益格局、城乡统筹发展不足、改革滞后的因素，加上经济发展长期以农业为主的发展定位，决定了现行行政区划严重影响基层社会管理创新。
（二）安徽省基层社区建设与服务能力差距较大
安徽虽然涌现了铜陵改革街道体制扩大社区职能实践，合肥市西园街道发挥社区社会组织作用搭建基层公共服务平台的新模式，但全省多数没有改革的地方体制弊端依然存在。“铜陵模式”仍然面临问题。社区承担的责任与职能不符，一方面政府部门仍然有很多工作需要在基层落实，另一方面基层社区仍然习惯等着上级布置安排工作，改革后社区居委会越来越承担着过重行政负担。政府公共服务项目不断向社区延伸，使得社区承担了大量政府公共服务和城市管理职能，行政化倾向越来越严重。社区社会组织发展不足，政府服务难以转移。专业社工人员短缺、责权利不对等。社区居委会、业主委员会和物业管理企业关系不顺，财政来源单一等。合肥西园街道“2+2+2+X”模式改革缺乏政策依据，与省委、省政府办公厅文件精神明显相违等。“美好乡村建设”积极推进，但与城市基层管理与服务水平比较差距仍然较大，统筹城乡基层社会管理体系建设不足。
（三）安徽省社会组织发展不充分，职能发挥不够
社会组织发展空间不足。全能政府管理体制，重社会管控、轻社会自治的惯性思维，限制了社会组织生存与发展的空间。社会组织培育政策不健全。社会组织的社会管理与服务能力比较薄弱，政府对社会组织的财政支持十分有限，没有建立以契约式公共服务为特点的公共服务购买机制。社会组织行政化倾向严重，制约了社会组织健康发展和发挥作用。社会组织自律、自治能力的欠缺阻碍其成长并承担社会责任。社会组织党建体制不顺，造成社会组织党建工作与业务登记管理工作“两张皮”。社会组织管理服务力量薄弱，造成各级社会组织登记管理机关处于疲于应付。
（四）安徽当前城乡社区自治存在共性问题
一是管理主体越位。居（村）委会“行政――自治二重性”使其更多的是“政府的脚”，而不是“老百姓的头”。二是管理客体缺位。更多介入政府事务，而非本辖区内的公共事务和公益事业；社区工作是任务导向而非需求导向；社区内部的公共事务很难被列入议事日程。三是管理途径错位。更多服从上级的指示命令，而非政府指导下的群众自治；自上而下而非自下而上。缺乏居民参与的机制，该管不管或没有能力管，居民对公共事务缺乏管理意识和管理能力，社区缺乏凝聚力等。
（五）基层服务体系建设任重道远
全省各地的基本公共服务体系建设差距很大，目前，全省十六个市仅合肥市出台了《合肥市“十二五”期间基本公共服务体系规划》，省级规划也尚未能出台。仅此可以看出，加强基层服务体系建设，促进城乡基本公共服务均等化任重道远。
三、创新安徽基层社会治理与服务体系建设的对策思考
（一）借鉴国内外基层社会管理与服务体系建设成功经验
国内外成功经验，对安徽省的启示。如：美国的城市基层社区管理模式。特点：基层政府的职能明晰、责任落实到位，基层政府直接面对居民群众，承担着基层社会管理的全部事务。政府提供公共服务，居民参与决策，居民须承担社会管理义务。北京模式：将社会管理融入网格管理，居民安全感明显增强，幸福感增加，居民参与意识上升。成都市在深化城乡社区治理机制方面、陕西省在基层社会管理基础建设中抓好“顶层设计”方面都积累了非常成功的经验。借鉴成功经验，尤其需要改革完善：一是社区改革、社会组织建设方面重点提高自治功能。二是尊重居民主体地位、调动其参与的积极性。三是努力培育居民责任意识、履行社会管理义务。
（二）进一步深化行政改革，科学合理调整行政区划
进一步积极稳妥地做好安徽基层行政区划改革调整工作，逐步形成设置科学、布局合理、服务高效的基层行政区划体制。推动城乡经济社会一体化，促进产城一体化建设，促进城乡统筹协调发展，最终实现经济发展与社会管理服务一体化。
（三）深化基层社会管理改革，发挥基层服务主体作用
积极探索基层社会管理体制改革，大力加强城乡社区建设，把社区建设成为党依法执政、政府依法行政、居民依法自治的城乡基本单元。注重基层，立足基层，加强群众组织和社会组织自我管理、自我服务的能力建设。
（四）加快推进安徽各类社会组织健康发展
围绕政府机构改革与职能转变，改革对社会组织管理，为社会组织发展松绑，切实下放社会组织的管理权限，加快实行政社分开；完善培育政策、促进社会组织服务能力提升，建立购买政府购买社会组织服务机制，加大财税支持社会组织发展力度，提升社会组织自身建设水平，完善社会组织内部治理；加快社会组织自身人才队伍；改进党建工作，理顺社会组织党建管理体制，指导社会组织党建工作；完善法律监督、政府监督、社会监督和自我监督相结合的监管体系；推进社会组织等级评估。
（五）不断完善丰富安徽特色的社区治理新模式
以铜陵市社区改革、合肥市西园街道分别探索实践取得的成效，进一步总结、完善、丰富、提炼社区管理体制、办法与规律，通过已取得的改革经验，从基层基础抓起，从解决服务居民的手段和路径入手，找准切入点，积极行动，以构建基层公共服务体系为总目标，立足社区，大力发展社区社会组织，引导其参与社区服务；构建起社区“两委两站”运行模式――“2+2”，组建由专业社工牵头的社区社会工作服务站，以社区党委为核心、居委会民主自治、社区工作服务中心、社工服务站管理服务架构。实现社区职能承接，政府职能退出，社区自治能力壮大，街道人员分流的格局。
（六）创新基层社会资源管理，夯实社会管理基础
基层社区管理与服务体系建设离不开共建共享机制建设。统筹社区管理建设与发展规划，创新社区干部队伍建设，为社区建设发展提供人才支持，完善社区财务资产管理新模式，保障社区工作有效运转。进一步建立完善社区房屋物业等固定资产归口使用与统一监督管理制度等。
关键词：基层水利 创新规划 水利规划
一、引言
进入二十一世纪以后，我国经济取得了飞速发展，与此同时环境污染和能源危机日益加剧，已经严重威胁到我国社会的发展和人民生存，如何更好的保护和利用水资源，成为社会共同关注的话题。面对日益严峻的环境与能源问题，党和政府高度重视水利规划工作，先后出台了《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》、《水利发展规划（2011-2015年）》等文件，提出科学治水、依法治水，突出加强薄弱环节建设，大力发展民生水利，不断深化水利改革，加快建设节水型社会，促进水利可持续发展，努力走出一条中国特色水利现代化的道路的工作思路，以提高我国水利资源的安全管理、科学利用和有效保护能力。下面，本文从基层水利规划工作实践出发，对创新基层水利规划工作进行浅要的探讨。
二、统筹兼顾创新现代基层水利建设
水利建设不是针对一条河、一个镇的事，而是一项综合性配套性极强的工作，在基层水利规划工作中，应当统筹兼顾，充分考虑流域和区域的系统功能与综合效益，对流域和区域进行科学规划。在基层水利规划时，要针对区域经济社会发展中存在的水利问题，按照流域和区域内水利情况和自然规律，以河湖水系作为重点规划内容，对河湖水系进行防洪、保护、治理、利用、整治、疏浚规划，并充分考虑城市水利、周边河湖水系、地下水系等的相互衔接与配套。在进行水利规划工作前，必须根据现代水利综合保障体系标准与评价指标，对流域和区域进行系统调查，明确流域和区域等级和功能定位，明确相关工作的责任主体、管理机制、管理措施，实现流域防洪、区域防洪、流域水资源配置、区域水资源配置的配套衔接。对于薄弱环节，应当重点解决着重处理，如农村河道疏浚整治应当着重加强农村内部水系的治理利用，包括县乡河道、村庄河塘等淤积、坝埂、污染的治理规划确，保障流域和区域的泄洪排涝和生态环境，保障河道和河塘的蓄水能力。对于城市水利规划，由于近几年来城市规模迅速扩大，城市防洪排涝能力明显不足，饮水安全保障水平也不高，城市水环境问题严重，应当着重于这方面问题的统筹规划解决，优化水利分布理顺引排关系，增强区域和流域的水利综合应用保障能力。
三、水利旅游综合利用创新基层水利规划
水利旅游是以水域、水利工程及其相关的岸地、岛屿、林草、建筑等自然影观和人文影观为主体的旅游产品形式，其特有的资源和景观形态倍受游客青睐。在基层水利规划工作中，引入水利旅游观念，能有效提升基层水利的利用能力，解决基层水利建设资金不足问题，促进地区经济发展和社会文明进步。不过目前我国水利旅游普遍存在市场化程度低、产品粗放、开发程度低、项目和内容单一、资源整合程度差、景点各自为阵等问题，尤其是基层水利更无法形成规模化和集群化效应。全经济全球化和区域一体化的今天，基层水利规划工作不能各自为阵，基层水利不再是独立的单元，应当加强区域合作、流域合作，在区域合作系统下打造区域合作水利产业链，实现区域基层水利的分工协作。基层水利要向水利旅游方向发展，不是一条渠、一道坝、一个湖的事，单一独立的发展模式很难取得好的效果，应当在空间上进行联系，在差异化上寻求互补，实现区域基层水利旅游协作，这就要求在基层水利规划工作中加强区域合作意识，明确区域合作的重要性，寻求科学合理的区域水利旅游合作策略，打造区域基层水利旅游产业价值链。
四、多元管理综合利用创新基层水利规划工作
基层水利规划需要考虑防洪蓄水、引流疏浚、湖泊治理、饮水安全等问题，但不只是需要考虑这些问题，在基层水利规划工作中，还需要考虑水利工程的综合效益，实现水利工程的多元化利用，以更好的改善生态环境、修复地区水资源、拉动地区经济发展。例如水利工程的投资都是连续性大规模投资，其建设时间不仅长，且往往需要很长一段时间才能取得收益，虽然与人们日常生活息息相关但却与很多人相隔较远。而水利工程除了防洪蓄水、引流疏浚、饮水安全等功能外，还有很多具有能创造直接经济价值的功能，如水利功能直接进入生产领域，直接为社会生产和生活提供保障等等，其社会经济功能在基层水利规划工作中不能忽视。在基层水利规划工作中，应当根据具体问题和具体需要因地制宜的科学规划，扬长避短发挥更多的综合性效益。例如可以在基层水利规划工作中，考虑水利养殖业的发展，利用流域和区域内的水利资源培养优质的养殖环境，促进地区水利养殖产业的发展获得更多的经济效益。再如可以在基层水利规划工作中，考虑发展经济林木产业、特色种植产业，这样既能利用经济林木产业和特色种植产业增加经济效益，又能更好的调节生态环境。除了直接经济效益外，还应当考虑间接经济效益，如在其层水利规划工作中，充分考虑主体工程的配套设施，通过配套设施的建设和管理来获得更多的社会效益和经济效益。
五、结束语
基层水利建设不只是一条河、一个村、一个镇的事，还是整个流域、整个区域的事，在基层水利规划工作中，应当充分考虑域、区域内的情况统筹兼顾合理配置。基层水利建设也不只是能实现防洪泄洪、引流疏浚、饮水安全、生态保护等功能，还能产生很多其它直接或间接的经济效益，在基层水利规划工作中，还应当充分考虑如何通过多元化的建设、管理，来获取更多的社会效益和经济效益。只有从全局出发，加强流域、区域协作，加强产业协作，才能使基层水利建设更科学合理，产生更多的社会效益和经济效益。
参考文献：
关键词：“千村示范、万村整治” 三元主体新农村规划
Abstract: this paper carried out in zhejiang province "villages demonstration of thousands of villages, the" engineering background, solve the engineering in the local planning and implementation process of the main difficulties as the goal, through to influence the project planning and construction of the main body of the thought of the three yuan of reason and the analysis of characteristics of the behavior, and points out that the planning department facing the complex work environment, puts forward the corresponding solutions to the problems in the ideas and countermeasures.
Key words: "villages demonstration of thousands of villages, the" three yuan subject new countryside planning
中图分类号：TU982.29 文献标识码：A文章编号：
2003年以来，浙江省委、省人民政府实施了“千村示范、万村整治”工程，并将其作为推进全省城乡一体化工作的起点，目前这一工程的规划工作已接进尾声。与前几年的工作相比，由于这次规划涉及的对象是利益主体非常明确的农民，使得往常城市规划过程中流于形式的、被动的“公众参与”一下子变得主动、普遍与真实。规划师和规划管理部门也体会到了由农民朋友给他们带来的对规划的全新感受：规划不再是“一言堂”或领导一句话，而是真真切切的多元利益协调过程！小小的“村庄规划”使规划的工作导向不得不从“领导层”走向“领导层、管理层与基层”三方协调的轨道。否则，农民不同意或心里有疙瘩，规划实施过程就将困难重重。本文通过对影响“千村示范、万村整治”工程规划与建设的三元主体（领导层、管理层、基层）的思想理性与行为特征的分析，揭示当前新农村建设规划所面对的复杂工作环境，提出解决问题的对策思路。
1、新农村建设过程中三元主体的思想理性及行为特征
（一）领导层――政治理性下的政府失灵
各级政府领导根据各自政治理性的不同，大致可以分为三类：（1）追求某种政治信念，切实履行公共服务职能。如本次“千村示范、万村整治”工程是浙江省委、省政府依据现实发展形势，按照“三个代表”重要思想和十六大提出的统筹城乡经济社会发展要求而推出的消除城乡二元结构、坚持城乡协调发展、推进城乡一体化进程的一大举措，是促进农业发展、农民增收、农村进步，加快全面建设小康社会和提前基本实现现代化步伐的重要战略部署。（2）追求权势与声誉，但决策也会反映多数社会公众的偏好。如本次工作虽然得到了各级政府领导的认可，各级地方政府也相应出台了各种政策措施，并把“新农村”建设作为近年“为民办实事”几大工程之一，但心态不同，意图各异，有些人想借此噪名，乘机升迁，因而免不了搞形式主义。（3）追求个人经济利益，决策反映极少数利益小团体的偏好。如有些人利用这次工作带来的各项优惠政策，象财政拨款、土地划拨、商业信贷等，为自己或某些小团体打起小算盘，出现了寻租行为与腐败现象。可见理性是以自我为本体的主观存在，表现为个人分别依照自我独特的主观价值参考体系，在既定的各种条件下，采取自以为是的博弈策略，为尽可能充分实现自我判断的主观价值行动。各级地方政府领导表现出来的不同政治理性使得新农村的规划与建设被赋予复杂的政治含义，规划师和管理人员面临着不同政治理性的干扰与抉择。如当前正在进行的新农村试点工作中，大多是由县市长牵头，一把手领导亲自把关从规划到实施的各个环节，并责成相关部门解决试点村的建设资金。“要算政治帐，不要算经济帐”，这种“一杠子插到底”的长官牵头工程由于是在急功近利的行政目标导向下，并且是所有职能部门一路绿灯的情况下实施的，所以极易导致“政府失灵”，为后期大量村庄建设工作留下隐患，可续性差。
（二）管理层――社会理性下的规范失灵
管理层是指各职能部门，具体负责新农村的规划、建设与管理过程，并以社会公共利益维护者的身份而存在。“没有规矩，不成方圆”，管理部门的职能就是依据规范来管制市场行为，保护公共利益和社会长远利益，防止“市场失灵”。然而，在当前社会制度和发展环境下，管理层工作依据的规范却面临着双重挑战：一是“权威性”规范，即主要领导的意志，管理部门在承担着地方村镇建设管理职能的同时，有时又不得不屈服于地方主要领导人的“规范”，承受着来自领导层为了追求规划的超前性而屡屡突破正常规范的巨大压力；二是“僵化性”规范，即过时但未修改或废弃的规范。原有的一些村镇规范标准已远远落后于当前浙江农村经济社会发展的现实，套用这些老规范，村民根本无法接受；但在新规范出台之前，管理部门只能“因循守旧”，不敢拥有较多的自由裁量权，由此免不了同村民或规划师等其他主体发生矛盾，从而陷入“规范失灵”。管理部门的这种服从性、规范性、服务性使村镇规划与建设过程又被赋予了复杂的社会含义。
（三）基层――经济理性下市场失灵
基层村民作为真真切切的“经济人”，希望选出能给自己带来最大满足同时费用最小化的方案，其选择过程充满着经济理性。由于受自身素质的局限，加上农村各种思想陋习根深蒂固，农民难免目光短浅――只看眼前，不顾长远；只顾自身利益，忽视公共利益。因此，这种理性“经济人”的选择过程必然会伴随诸多的“市场失灵”。但如果将农民所选择的那些与政府目标、官员意图或陈旧技术规范不一致的行为，简单地看作是农民的愚昧与无知，那么不仅会深深地伤害农民，而且还会因实施成本过高导致政策目标落空等一系列后果。村庄建设不同于城市建设，其建设主体与消费主体都是农民个体，而个体的差异很大，如果一味地强调政绩目标或规范标准，不考虑建成后使用主体的就业特征与社会保障等问题，规划方案就不具备可操作性。
2、新农村建设规划的对策思路
三元主体的思想理性、行为特征与相互间的博奕关系反映了“千村示范、万村整治”工程实施过程中的复杂性及其难度，如何建构三者之间的协作机制成为新农村规划与建设的关键。与一般城市规划建设模式不同，本次“千村示范、万村整治”工程由于涉及利益主体的特殊性，使得作为维护社会公共与长远利益的规划师与管理部门，更多的是面临领导层政治理性和基层村民经济理性的“两头夹击”。“领导淡化规划的严肃性，村民无视规划的规范性”是本次新农村规划建设过程中的普遍现象，这成了规划师和规划管理部门在工作过程中最大的难题，使他们经常处于一种进退两难的困境。针对“新农村”规划建设过程中出现的“政府失灵”、“规范失灵”与“市场失灵”现象，需要通过决策机制的科学化、民主化与管理程序的规范化、制度化、法制化建设，逐步建立一整套完善的新农村规划与建设管理体制，对政府失灵行为进行有效的监督，对规范失灵情况进行科学评估和有效的改进，对市场失灵情形下的建设活动加强控制，对各种利于保障体系建设的行为措施实行引导，方能使“千村示范、万村整治”工程健康有序的开展。具体而言：
（一）加强规划内部建设，注重编制的科学性和管理的创新性
要使规划部门摆脱在“千村示范、万村整治”工程中的困境，首先要加强规划内部建设，尤其要强化规划编制过程中的科学性和规划实施过程中的规范性建设，改变原先“谁官大谁说了算、谁出钱向谁偏好”的被动局面，使规划真正成为一门反对主观随意性、反映客观规律性的科学。重点要做好以下两项工作：（1）加强对当前农村经济社会的基础研究，使村庄物质环境的规划“形式”真正适合目前农村经济社会发展的“本质”需求，使规划从原先的“形态主义”走向“功能主义”和“人文主义”。只有这样，才能实现规划对农村经济和社会发展的指导意义；惟有如此，规划才能得到领导层、管理层和村民的一致认可。（2）实现规划管理方法与管理过程的的创新。长期以来，规划管理工作的重点是在城市和乡镇，对农村工作是鲜有触及，如果用原先一套较为成熟的城镇管理方法来指导农村工作，难免会是“水土不服”。农村工作的特殊性与复杂性必然要求规划管理工作在程序上与方法上的改进与创新，只有这样，你才能与“农民”这样一个社会群体实现沟通；也惟有如此，农村规划管理工作才得以顺利进行。
（二）加强规划外部建设，确立规划地位的法制性和权威性
有法不依、执法不力、违法难究，缺乏强有力的监督机制，是规划实施不力的主要“外因”。因此，加强规划外部环境建设，确立规划地位的法制性和权威性，是“千村示范、万村整治”工程得以实施的根本保障。目前各地“新农村”规划建设都建立县市长总负责制度，一方面强化了规划实施监督力度；另一方面由于缺乏领导权力的监督约束机制，使得规划的编制、实施和修改很大程度上以领导意志为转移，规划师受现实利益驱动，编制规划也往往只能以出资人利益的偏好为目标，使得规划的科学性和决策的民主性难以得到保证。为此，应该严格规划的编制、评审、报批与实施等各个环节，加强“新农村”规划和管理的法制建设，推行各环节管理监督机制，并建立上级仲裁机构和“新农村”建设专家组，完善规划职能体系，确立规划的权威性、严肃性及其法制性地位。
（三）引导公众参与，营造政府调控、市场调节和公共选择的多元资源配制体系
[关键词]协同治理 社区治理 社区规划
[中图分类号]C916 [文献标识码]A [文章编号]1009-5349（2015）02-0016-01
党的十提出了协同治理的目标，主张政府、民间组织、公民个人等社会多元主体良性互动、合作治理社会公共事务，推进社会有序和谐发展。伴随市场化改革的推进，基于“单位制”的总体性管理模式的解体，社区逐步成为社会管理的最小单元。在社会协同治理的话语体系下，“社区治理”在制度和法理层面被赋予了构成国家治理体系的平等地位，并且发挥着基础性作用。而在社区治理的实践过程中也面临着诸多困境和问题，严重制约社会协同治理格局与和谐社会的实现。探索和设计创新社区治理的实现路径，已成为完善社区自治、提升社会治理水平的必然选择。
一、多元主体的互动失调：城市社区治理的现实困境
自20世纪90年代起，为应对社会转型所引起的对于社会管理的新要求，政府不断深化基层社会管理模式改革，部分管理权力开始向社区转移，政府主导的高度控制性的宏观管理模式逐渐向微观管理倾斜，推动了社区自治的发展，社区治理取得了巨大成就。但不容忽视的是，由于政府、社会组织、居民三者在治理实践中缺乏协同性，对自身角色的定位不清，造成社区治理呈现出以下困境：
（一）社区治理的居民参与度处于低水平
社区治理效力的提升有赖于社区居民的高度参与。但目前居民参与社区治理的积极性较低，尚未形成多元主体良性互动、协同治理的格局。这种低度的参与性体现为两方面：一是参与治理的居民不具广泛性和代表性。少数离退休老人、党员干部、社区工作者构成了社区管理的主体，难以代表大多数社区居民;二是参与社区治理的广度和深度不够。行政事务仍是社区事务管理的主体，存在定性不明的问题，而对于社区经济建设、休闲活动、社区服务等关系到居民实际利益的事项则缺乏重视。
（二）政府对基层社会管理行为失范
政府在社区治理的过程中应扮演“掌舵者”角色，减少对基层社会的高强度管控。但从当前治理现状来看，政府社区治理的行为失范严重，表现为“越位”“缺位”和“错位”行为明显。“越位”是指政府有悖于社区自治和发挥服务型政府功能的角色定位，对社区建设和发展进行越级管理，将行政力量强行介入到社区管理的日常工作中;“缺位”是指政府在本应负责的治理工作中未落实其职责，如对街道办事处、居委会不能提供资金保障，未能为社区自治所需要的物质制度条件提供有效支持等;“错位”则是指政府在管理过程中试图对国家和社区层面的一切事务“大包大揽”，运用行政力量干预微观治理实践，在自身与民间组织、社区的角色定位存在偏差。
（三）社会组织的发育仍不成熟
纵观国外城市社区治理的历程和经验，民间组织在参与社区建设和管理过程中扮演着重要角色，能够有效缓解行政部门与居民自治组织的紧张，推动多元主体共同治理局面的形成。但当前我国城市中的社会组织数量少、规模小且运作机制和实践经验都不成熟，难以对城市社区资源进行有机整合。此外，由于政府在社区治理过程中承载过多的具体事务，服务职能和管理职能的分离迟缓，成为民间组织快速发展的制约因素。
二、社区规划：社区治理多元主体良性互动的契合点
协同治理作为创新社会管理的目标，为提升社区治理能力和水平指明了发展方向。而社区规划则是实现协同性的聚合点。当前经济体制改革促使市场力量作为新生力量介入社区，打破了计划体制下政府调控对社区规划的主导作用，居民和社会组织成为社区规划的利益主体之一。因此，社区规划具有协调社区内各种关系的潜力，为政府、社会组织以及社区居民参与到社会治理提供了互动机遇和合作平台。规划的社会性转向与治理的政府角色转型是社会治理创新要求下的必然思路。
（一）倡导公众参与的协同式规划
强调社区居民、社区组织、社区单位、规划工作者及政府相关部门的多主体、全过程参与。采用政府主导、多方协作、公众参与的运作机制。通过社区发展规划宣传与动员大会、社区访谈、问卷调查、专家研讨等多种方式实施社区发展协同规划。
（二）推动规划师的角色转换
规划师应从蓝图规划者向行动规划者转变，脱离住区规划的限制，参与整个社区发展过程。规划师从动员大会、社区资产调查、社区综合规划到社区行动计划及最后反馈完善，与居民面对面，了解居民诉求，宣讲规划理念，汇报规划内容，协同街道社区完成行动计划，充分发挥规划师的沟通与协调作用。
【参考文献】
【关键词】 基层计划生育；依法行政；问题分析；对策研究
作者单位：315505 浙江省宁波市奉化市西坞街道办事处 在新形势下，基层计划生育工作应该更新理念，与之俱进，以人为本，确立广大基层人民群众在计划生育工作中的主人翁地位，维护广大人民群众在计划生育中的切身利益。把依法行政工作落实到基层计划生育的全过程，是党和国家对基层计划生育工作者提出的新要求。
1 基层计划生育依法行政存在的问题
11 依法行政主体法治意识淡薄，责任不明确，理念落后，素质低下。
由于受官本位思想的影响，基层计划生育工作者法制意识淡薄，在管理中往往是人治而不是法治，依据的不是法律法规而是个人情感，出现权力异化，违反程序执法、乱收费、权钱交易、滥用权力现象。由于有些基层计划生育工作人员没有接受系统的培训，工作方式单一，缺乏灵活性，采取生搬硬套，强迫命令等工作方法，损害了基层广大人民群众的合法权益。由于基层单位编制工作人员少且事务繁多，接受过正规培训的工作人员刚刚熟悉工作环境就要被调离到其他工作岗位，导致基层计划生育执法队伍不专业、不稳定，制约了计划生育依法行政工作的顺利进行。
12 依法行政对象流动性增强，生育观念畸形。
伴随着区域经济的发展和改革开放的深化，流动人口数量越来越多，流动人口范围越来越广，造成人驻地和户口所在地长期分离的现象，增加了基层计划生育工作人员的负担和管理难度，导致外出“躲生”现象。几千年来封建社会“不孝有三、无后为大”“养儿防老”“多子多福”“男尊女卑”等残留思想加大了基层计划生育依法行政工作的难度。再加上我国社会生产力总体水平不高，并且发展不平衡，许多落后的农村地区对计划生育法律、法规一知半解，还认为多一个孩子就是多一个劳动力，就是多了一个创造财富的机会，认为生儿育女以自己的事情，仅仅与个人家庭相关，政府无权干涉，造成了落后的“想生”。群众生育观念的落后与计划生育政策的矛盾是基层计划生育依法行政困难的深层原因。
13 依法行政依据不健全，工作人员责任不明确。
2001年12月29《中华人民和国人口与计划生育法》的颁布和实施对基层计划生育依法行政工作起了很大的推动和促进作用。2010年4月29日，国家人口计生委召开全国电视电话会议，专题部署在全国人口和计划生育系统开展基层文明执法专项活动[1]。但是不同的基层地区有着不同的区情，仅仅依靠《人口和计划生育法》和全国电视会议的指导是不能很好的解决各基层计划生育中的依法行政工作的，这样会造成不顾当地情况的一刀切现象。由于没有结合地方方情的法律法规，各基层计划生育执法人员的责任不明确，当出现问题时，推诿扯皮现象严重，增加了依法行政工作的难度。
2 基层计划生育中的依法行政工作的路径分析
21 依法行政主体要更新理念，提高业务素质。
我国是人民民主的社会主义国家，本质是人民当家作主。基层计划生育中的依法行政人员要树立以人为本、依法服务、执法为民的理念，全心全意为基层群众服务。在各级党委政府的领导下，将基层计划生育中的依法行政工作由“人治”转向“法治”，由“粗放型”转向“集约型”，由工作人员的“单向管理”转向工作人员和基层民众的“合作共治”。 遵循公平公正的原则考核方式筛选工作人员，严格按照规定办事，平等对待，不偏私、不歧视、不嫌弃工作对象。定期举办民政法律讲座和执法实务培训，或派专人到省厅法规处跟班学习培训，熟悉掌握执法办案程序，提高依法办事能力和执法水平[2]。增加对基层计划生育中依法行政人员管理培训的制度化、规范化，强化基层计划生育依法行政工作人员队伍建设，增强工作人员队伍的专业性和稳定性。
22 加大法制教育宣传程度，更正基层群众的生育观念。
强化计生法律法规的的宣传力度，突出宣传重点，增强法制宣传教育工作的针对性；借用宣传形式的创新，开展丰富多样的法制宣传，增强法制宣传教育工作的广泛性[3]；举办基层群众喜闻乐见的法制宣传活动，提高计生法律法规的宣传速度和彰显对法律法规的吸收效果。针对计划生育普通宣传难以触及的地方采取登门、电话等手段搞好跟踪服务宣传工作，确保工作到位，宣传到位，技工计生宣传教育的时效性[4]。基层计生部门利用广告牌、宣传展板、报纸、报刊、计生手册、征文等加强普法教育宣传，打造晚婚晚育、优生优育基层文化氛围，宣传男女平等和科学技术是第一生产力的思想，改变基层传统的生育观念和生育形势，切实控制人口数量、提高人口素质的生育观念，为基层计划生育中的依法行政工作提供良好的法治氛围。
23 加强制度建设，明确责任，搭建监督平台。
虽然指导全国计划生育的法律法规比较多，但是结合基层实际状况的制度比较少，加大了基层计划生育中的依法行政工作的难度。完善农村奖扶政策，完善免费服务制度，衔接普惠政策和人口计生奖励优惠政策，完善计划生育家庭养老保障制度[5]等为改变基层传统的生育观念奠定基础。建立严格的行政执法过错责任追究制度，实行“一把手”总负责，明确执法岗位，合理分解执法责任，持证执法，避免多头执法、推诿扯皮现象。利用村委、社区宣传栏公开计划生育法律、法规、政策以及收费项目和收费标准，基层民众充分行使人民当家作主的权利，充分行使监督权，积极参与管理国家和管理社会的活动。
总之，基层计划生育中的依法行政水平在一定程度上体现着我国民主政治建设水平。确保依法行政在基层计划生育中的切实实施，是加强社会主义民主与法制建设的内在要求，是保障基层民主主人翁地位的应有之义，是创建和谐社会，构建幸福家园的必然环节。因此，要综合采取各种措施，提高基层计划生育中的依法行政水平。
参 考 文 献
[1] 高子文， 郝小芳 基层人口与计划生育文明执法与依法行政工作的创新思考.健康必读，2011，2： 135136.
[2] 黄必庆基层民政执法存在问题现状及对策思考.北方经济，2012，3：110111.
[3] 沈强全面推进人口计生依法行政工作.人口与计划生育，2012，7：48.
