目前，我国正进入完善社会主义市场经济体制的进程之中，在不同程度上存在着市场失败和政府失灵。因此，进一步推进经济体制改革和制度建设的核心，是政府如何继续从包揽一切社会经济事务中实现有限退出，按照适应生产力发展的要求重新构造政府与市场的关系。在一些已经开始市场化的领域，市场失灵和潜在的市场失灵已经开始出现，政府监管如何跟进？政府如何发挥维护竞争秩序和保护所有利益相关者利益的作用？我们如何在本土经验的基础上合理借鉴发达国家监管制度改革的经验，进行制度创新？本文试图从新比较经济学的角度探索解决上述问题的逻辑途径和实践路径。
一、从广义制度的角度理解监管的作用
1、监管的概念和本质
“监管”（regulation）是一个难以精确定义的概念，引起了众多学者，特别是中国学者对监管理解的巨大差异。Spulber在《管制与市场》中，对有关监管概念的不同理解作了充分的评述和综合，给出了一个监管（管制）的定义：“监管是由行政机构制定并执行的直接干预市场配置机制和间接改变企业和消费者的供需决策的一般规则或特殊行为”。
从起源上看，监管最初起源于地方政府对垄断业务的干预与控制，并随着市场的扩展而上升到全国性的监管。解决市场失灵有国有垄断经营和私有经营加政府监管两种不同模式。大多数欧洲国家都选用铁路的国有化，但美国采用私有企业垄断经营的模式，由授权的专业化监管机构按照严格的监管原则和程序进行监管。针对不同行业的不同技术经济特征，这种专业监管主要对企业的定价、服务条件和服务质量等进行严格的管理，以保护消费者利益不受垄断运营商的侵害。早期的监管主要是经济性监管，监管的范围主要包括市场准入、投资、价格、收益、技术标准、服务质量等。其后，这些源于特殊行业的政府专业监管方式逐渐从公用设施经济领域扩展到金融、环境、卫生等其它领域，并成为了以美国为代表的自由市场经济国家制度安排的重要特征。
从组织机构上，这种美国式的监管机构，由国会授权，独立于政府行政部门。监管规则、监管程序和组织架构一般都需要专门的立法，其运行需要有专门的机构，专业人才，公正透明的程序。同时，要建立一定的制约机制，保证监管机构不会被利益集团收买，成为被监管者的俘虏。监管是在不存在市场最优解的前提下，由政府替代市场的一种次优制度安排，这种监管保证了产业发展和服务供给，证明是现代经济发展的一个必要手段。
随着技术进步、交易复杂化和市场扩展，关于市场运行中政府监管的理念、程序、手段和组织形式，逐渐拓展为政府参与矫正市场缺陷的一种一般方式，从理论分析到政策实践上都超出了原来的特殊领域行业监管的范畴。在OECD的论坛材料中，监管被定义为包括由政府授予监管权力的所有非政府部门、或自律组织所颁布的所有法律、法规、正式与非正式条款、行政规章等，是政府为保证市场有效运行所作的一切。对监管在现代市场经济中的地位和作用，可表达为：所有市场经济国家中，政府对经济的干预都只作三件事，即“收稅、花钱、监管”。
现代市场经济国家中，组织化的市场的出现推进了交易活动的扩张，市场成为资源配置的主要手段。由于不完全竞争、不完全信息和外部性等原因造成市场失灵，导致了作为一种外部干预的政府监管的出现和发展。需要强调的是，这种监管是基于规则的监管，是政府按照合法的程序和透明的规则对企业交易活动进行的干预。这种基于规则的干预，使所有利益相关者的利益都得到保障，各种交易得以正常进行。监管是维护市场规则的重要力量。美国“监管研究中心”主任、著名的监管研究专家RobertW.Hahn指出：“经济学家一般都同意监管在现代市场经济的作用。如果没有显著的‘市场失灵’，那么政府就不应该干预。如果市场失灵严重，且有充分的理由相信监管能够改进效果，那么政府就应该干预”。这是一个对监管的作用有一定程度保留的谨慎判断，反映了经济学家已逐步达成的共识。
Bartle等人在研究英国和德国作为监管型国家的比较中，对监管的定义可以准确概括监管的作用：
Ⅰ市场失灵（特别是在某些行业中的网络效应所导致的自然垄断）要求监管干预以克服其负面影响。在某种意义上监管实现着替代功能――在非竞争性的过程中，监管是竞争的替代物。在英国的公用设施行业里，最出名的手段就是价格监管。对价格进行控制并不是为了指定一个“市场价格”，而是创造一种诱发高效和创新行为的激励机制。
Ⅱ监管还要超越替代功能以推动未来自我运行的竞争性市场的产生。这一手段可以被称为“主动监管”，它的意图在于，当竞争发育充分时监管就可以被解除了。基于这种理解，监管具有不断转化的特性，是一个有时限的过程。
Ⅲ监管还涉及到公共服务目标的实现，例如环境标准、提供安全和货币价值。尽管在可能的情况下要尽量采取市场导向的干预手段，但核心在于这样一种信念：某些公共服务目标并不能通过市场机制实现，因此干预是必需的。
监管的本质是政府与市场的关系问题。能够促进经济发展和社会进步的政府监管，同一般的缺乏约束的政府行政行为不一样。现代监管的特征，一是基于规则，二是同政府保持距离。监管首先是在市场经济环境中发育、用以弥补市场缺陷的一种行为和过程，监管产生的环境就强调了这不是简单的命令与控制，而是政府在协商各利益相关者的利益立场后确立监管规制和程序，授权相关的机构（监管者）负责规则的实施。另外，与政府直接建立国有企业以弥补市场失灵不同，监管是政府建立规则后授权一个独立的机构执行规则。这种保持距离型的监管体系的设立，目的是保证监管的公平性，将政府随意的行政干预降低到最低。
但是，围绕中国的监管改革，对监管的认识存在着种种误区。一是简单地将监管理解为“监督”和“管理”。随着市场经济在中国的迅速发展，相关的制度建设难以迅速到位，市场秩序混乱，这就要求政府加强法律体系建设和加大执法力度，要“加强市场监管”以维护基本的市场秩序、保证市场的有效运作。在大多数政府官员的理解中，监督和管理是传统行政管理方式在市场化条件下的集成和延伸，并没有理解“监管”是对市场失灵的补充，并没有理解“监管”要求的是政府机构按照规则进行对市场交易的干预。在传统的体制下，政府的行政行为不受约束（我们至今没有行政程序法），政府的决策具有随意性。如果说这种安排在政府主宰了一切生产活动的条件下是“激励相容”的，那么在市场经济条件下政府行为却必须建立在明确的规则基础上。所以，市场经济中政府应该具备的监管功能，并非传统的政府随意行政干预，而是基于规则的专业化干预，“此监管”非“彼监管”。部分政府官员简单地将“监管”理解为“监督＋管理”，强调要加强市场监管，实际上是为政府无约束的行政干预寻找合法性。
另外一种认识是否定监管的作用。上世纪70年代兴起的对监管的经济学分析、80年代以来美、英的放松监管运动，加深了我们对监管的理解和认识，但也导致部分人简单地认为监管是无效率的，应该加以根除。特别是基于我国目前政府行政性管理过多、过宽、低效，限制了市场的发育发展和充分提高效率的状况，人们容易将一切不合理的行政管理程序和制度都归结为政府监管，从而在根本上否定政府在经济运行中的作用。无论是发达的市场经济国家还是发展中国家，政府的有效监管都是市场得以有效运行的前提。放宽和解除对市场准入的限制或监管是全球性的趋势，但放松监管的范围和力度取决于具体的产业领域，更取决于一个国家市场经济发展的阶段和基本制度环境，包括其法律体系。放松监管、特别是放松经济性监管是合理的，但没有哪个国家可以完全放弃经济性监管，更不用说社会性监管。
过去20多年欧美发达国家所经历的放松监管运动，实际上是监管体系的再造过程，是在新的技术水平、市场格局和制度环境下对政府监管机构职能的重新定位和全面调整。对监管体系演变的分析，必须置于一个国家总体的制度环境中考虑，因为监管体系本身就是市场经济制度安排的重要组成部分。
2、制度体系中监管的位置
现达市场经济国家的兴起证明了制度的重要性。正是由于有效制度――广义的制度环境和具体的制度安排――的存在，使社会交往和经济交易的主体对各种交往和交易存在稳定的预期，社会和经济活动才得以正常进行。需要再三强调的是制度可以是正式的法律和组织，也可以是非正式的自律、互补性的补偿契约和传统的社会规范。政府的监管，显然属于这种广义的制度范畴，其具体的内容和形式，必须能够与其它制度要素协调、和谐，整体的制度才能够具有增进市场的能力。从有机的制度整体观念出发，可以更准确地理解欧美发达市场经济国家制度安排的共性和差别，分析监管在市场经济的制度环境中的准确位置。
具体的制度安排同一个国家的发展历史有关，同其文化传统、习俗、宗教等所创造的社会资本有关。根据过去数百年人类社会经济发展的历史和全球化环境下不同国家的制度安排，市场经济制度可以大致分为四种基本的制度安排，即市场自律（或个人自我维持）、独立法庭的私人诉讼制度、政府监管和国有垄断。这种排序形式上体现了从无序（私人秩序）到有序（国有独裁所代表的绝对秩序）方式的排序方向，沿此方向，私人秩序自我维持的力量有所下降，第三方（法庭—监管—国有企业）的干预不断加强。每一种状态都表示不同国家在不同时期保护私有产权、维系市场交易的制度安排。因此，制度设计的核心问题就是对控制无序状态和政府的社会成本进行权衡取舍，然后找到能够有效保护私有产权的制度安排。
就特定国家在特定时期的制度选择而言，一个国家的历史文化传统、地理位置、民族构成、自然禀赋、经济发展阶段等社会资本共同构成了其制度选择的静态约束条件。在这一约束条件下，不同国家在同一时期会出现不同的制度安排以保护私人产权。例如12、13世纪英国和法国都是在各自的约束条件下建立了完全不同的法律制度（普通法和大陆法）来解决产权冲突问题。
在这一新的比较制度分析的框架下理解世界上不同国家制度安排的多样性时，最关键的问题是理解特定的制度安排所产生的历史背景。对于由特定时期的社会资本决定的静态约束条件不同的国家来说，对私有产权的保护效率会有很大差别，从而对国家的经济发展产生了重要影响。始于100多年前的美国进步运动，是从私有秩序和独立法庭制度走向政府监管的一个过程。20多年前英国的国有企业民营化和监管制度改革，则是从国家直接干预的一种集权的制度安排向基于规则的监管体系的过渡（从社会主义式集权走向基于规则的监管）。
在过去200多年市场经济历史中，不同的国家有不同的监管制度。对现在能够观察到的多种监管制度和制度形态的分析，必须根植于其不同的历史进程中。
3、监管型国家的兴起
“监管的历史是不断变换政府行为的重点和焦点的过程”。自1887年美国第一个联邦级的独立监管机构产生以来，监管机构在美国经济运行和社会发展中的地位和作用不断演进，监管范围扩大，监管的重点逐步从经济性监管过渡到社会性监管，监管的效率不断提高，推动了美国成为最发达的现代市场经济国家。由于监管作为约束市场主体行为的一种重要和有效的手段、以及监管机构在美国社会经济运行中的重要作用，在发达的市场经济国家中，美国又被称为监管型国家。
在政治学研究者中，认为监管型国家是一种与福利国家（WelfareState）不同的制度环境和治理机制。福利国家通过直接拥有生产手段（建立国有企业）提供公共服务和实现其它社会目标；而监管型国家则依靠私有企业作为市场经济的最基本活动单元，这些各自追求自身利益的企业主体在公共机构按照一定的规则进行干预和约束下从事生产和交易，即接受监管。
欧洲的福利国家，政府在经济和社会事务的管理方面扮演直接参与者的角色。在经济上，政府拥有包括基础设施在内的大量的国有企业，通过国有企业实现部分社会经济目标；在社会事务上，政府维持高额的社会福利开支，减少社会贫富差距。福利国家区别于监管国家的本质特质是政府干预经济和社会事务、特别是经济事务的方式，其中尤以政府开办大量的国有企业为典型特征。以美国为典型代表（与之相似的是加拿大）的监管国家主要有如下特征：主要依靠市场机制配置资源，如在网络型公用设施产业领域实行政府监管下企业独立运作；即使必须由政府提供的公共服务，政府也往往利用采购的方式实现，同时政府对企业和生产的干预通过独立的监管机构实施。监管机构主要由具有专业知识的人士组成，以公开的程序按照法律授权对行业实施专业化监管是监管型国家模式的核心。
Sappington和Stiglitz比较了国有企业和被监管企业在控制机制上的区别。在国有化模式下，一般的治理模式是按照“政府－企业董事会－企业管理层－企业雇员”之间线性委托的方式进行，在政府和企业董事会之间，司法可以进行干预。在监管模式下，委托关系除了保留“政府－监管者－企业董事会－企业管理层－企业雇员”的主要路径外，增加了“股东－董事会”、“债权人－董事会”的约束，同时司法机构分别对政府、对监管者和对债权人独立行使监督和制约的作用。比较监管型国家中民营企业运作同福利国家实施的国有企业运行机制，欧洲学者Majone认为两种治理模式都有存在失效的可能（表-1）。
表-1：欧洲福利国家的国有企业模式同美国的政府监管模式之间的比较
资料来源：Majone(1994：79，table1)。
从一定意义上讲，管制下的垄断和国有企业的垄断在许多方面都类似。但是最本质的区别是，政府可以通过国有企业实现包括经济发展、技术进步、就业、区域经济发展、收入分配和国家安全等多重目标。相比之下，政府监管下的企业运作，是通过政府监管克服由于不完全信息、外部性、规模经济等导致的市场失效，从而提高效率。这种经济性监管的效率一直是崇尚市场竞争的经济学家所关注的重点。随着技术进步加速、市场范围扩大、分工程度深化，一方面对政府有效监管的需求增加，另一方面也要求对政府监管的方式和重点进行调整。过去20多年中，美国进行了放松经济性监管、加强社会性监管的监管改革，并加强了对监管机构的监管程序和效率的管理，使市场化改革对提高资源配置效率的优势日渐凸现。所以，以美国为代表的监管模式，逐渐被欧洲国家所采用，形成了全球性的放松监管和监管改革运动，并导致了欧洲开始从福利国家向监管型国家转型。
目前许多国家正在进行监管体制改革，主要是解决现有监管体系的一些缺点，特别是传统监管机制下的垂直命令和控制机制容易导致监管者被俘获、市场效率低下。另外，美国的监管模式，过度依靠复杂而缺乏灵活性的法律体系和诉讼机制，没有充分利用行业自律组织等在解决冲突方面的作用。所以，发达市场经济国家的监管改革，开始从垂直化的命令与控制机制转向建设由政府行政部门、独立监管机构、行业自律组织、消费者权益保护组织和法庭适当介入的现代监管体系，实现从“干涉主义”向“监管治理”的转变，同时也从“监管国家”走向“后监管国家”。
值得提出的是，以日、韩为代表的东亚国家发展模式一直是现代生产经济发展中的一种独特模式。日本不象欧洲国家那样由大量的国有企业实现政府的多重目标，同时不象美国那样政府与企业间、企业与企业间的关系通过复杂的法律来约束，而是在强调市场竞争、特别是参与国际竞争的同时，注重政府与企业之间的紧密关系、强调企业集团内的共生关系。这种模式既不同于美国的监管国家模式、又不同于欧洲的福利国家模式，而被Johnson定义为“发展型国家（developmentalstates）”。由于日本的经济发展在过去10年中显出了疲软和停滞的态势，人们开始反思日本模式在经济发展到一定阶段后是否还是最有效的制度安排。有研究认为，日本的制度模式最终也将向监管型国家转变。
在关于监管体系的讨论中，人们似乎达成了这样的共识，即基于市场的监管型国家将是市场经济发展中的常态。但Djankov等经济学家似乎认为，虽然不同的国家在不同的阶段会有不同的制度安排，但这种以市场为基础、以政府监管对市场进行干预和补充的模式将是多种各种制度安排的收敛点。
二、发达市场经济国家监管体系演变
1、美国监管型国家的崛起
美国是现代监管型市场经济国家的原型。从建国开始，美国就崇尚自由竞争的市场经济，并依靠独立的法庭和私人诉讼维持经济的有序竞争。但是随着技术进步推动的分工深化和交易复杂化，市场的规模和深度迅速扩张，独立法庭和事后诉讼的制度安排难以保证市场能够促进有效竞争，导致政府监管的出现，对企业行为进行事前的干预。一般认为，1887年美国国会为监管铁路行业而成立的联邦监管机构“州际商务委员会”是美国作为现代监管国家崛起的起点。政府监管制度的建立，标志着政府开始直接对经济事务合法干预。美国的监管从建立之初开始就是按照规定的规则和程序、以有限手段对被监管企业行为进行主动干预，但这已经背离了其依靠法庭、按照事后诉讼的方式进行干预的自由放任的理念。
（1）进步主义年代监管的兴起
铁路是最早的具有一定的自然垄断特征的网络型产业，难以形成有效竞争，在没有监管环境中很容易损害消费者利益，因此产生了对铁路企业进行监管的需求。欧洲许多国家对这一产业从开始就选择了国有国营的模式，而美国却允许私有企业获得铁路经营的特许。美国的自由资本主义到19世纪末发展到垄断资本阶段，拥有市场垄断力量的大企业限制了自由竞争，降低了市场配置资源的效率，并开始对工人的安全保障和对消费者权利产生了负面影响。虽然美国从一开始就建立的法律框架和独立法庭制度能够对“攫财大亨”们的行为产生制约，由于法官很容易被收买，所以人们寻求更加有效的手段保证市场竞争能够起作用。这就要求政府和法律对大企业的垄断行为进行干涉，对国家的经济关系进行调整。这便是发端于十九世纪末的美国进步运动，它推动了政府解决市场运行中出现的种种经济和社会问题，导致了美国作为一个监管国家的兴起。
1869年成立的马萨诸塞州铁路委员会,被认为是成立的第一个有效运作的专业化监管机构。其后几十年间，美国各州逐步建立了监管机构，主要对铁路、供水、电力等网络型公用设施进行专业监管。但对美国作为一个现代工业化国家的崛起具有决定作用的是联邦级监管机构的成立，这些机构促进了国内统一市场的形成，在扩大市场范围的同时保证了市场竞争的有序进行。
在1887年到1934年罗斯福新政之前的40多年间，联邦政府成立了许多独立的监管机构，对跨州的商务活动进行监管。最早成立的州际商务委员会负责对跨州的铁路运营实施监管，包括安全、运价、对铁路业务的公平使用等。1890年，国会通过了谢尔曼反托拉斯法，禁止“限制贸易的合伙共谋”和试图的“垄断”。其后陆续成立了联邦电力委员会、食品和药品管理局，这些监管机构都是得到国会授权，主要从事经济事务的监管。
在成立初期，这些监管机构并不像后来的监管那样具有半司法、半行政的权力，它们没有什么行政和执法权，但有权向公众公开被监管企业的有关成本、安全和服务质量的信息。由于那时独立法庭的存在和传媒的监督作用，企业不能过分损害消费者利益，所以在早期单纯的信息披露也能够对企业行为产生一定的约束。这种“阳光监管”的方式，有时被戏称为“通过让你难堪以达到监管的目的”。随着政府、市场关系的不断调整，监管机构的性质、责任和权力都发生了变化，国会不断加强了监管机构的执法权力。特别是在罗斯福新政后，监管机构作为独立的行政力量成为矫正市场失灵、维护社会经济秩序的重要力量。
（2）罗斯福新政以来的第二次权利革命
Sunstein将罗斯福新政到20世纪80年代看成是美国的第二次权利革命。美国公民的权利从权利法案（第一次权利革命）所规定的言论自由，扩展到生产安全保护、工资收入保障等一系列新的权利。为了保证这些权利的实现，国家扩大干预经济和社会事务的范围和改革干预的方式。这一过程就是监管领域不断拓展的过程，美国通过数十年庞大的计划，建立了美国现在的现代监管体系，体现了一种“后新政共和主义”的精神。
在新政期间，美国在联邦层面成立了一大批专业化的独立监管机构，主要包括：联邦通信委员会、社会保障管理局。新政时期政府希望通过设置由专家组成、按照民主程序运作的专业监管机构，能够体现民主的价值并结合专业化管理的美德，改善市场运作的环境和效率。这些专业性监管机构的出现奠定了美国作为一个监管型国家的基础。
在第二次世界大战以后，美国加强了社会性监管的内容，包括劳动安全与健康、环境、公共卫生等领域。特别是环保署、卫生管理署，使联邦监管机构的数量大量增加。到2000年，美国拥有联邦级的独立监管机构55个（另外14个政府内阁部门，也有一定的监管职能），人数达到近13万人。美国作为一个成功的工业化国家，同时又是一个有力的监管型国家。表-2列举了美国监管机构的人员分布情况，可以观察到，美国作为世界上最大的监管型国家，监管的重点是社会性监管而不是经济性监管。
表-2：联邦监管机构人员状况
资料来源：Skrzycki（2001：68,table2.1）。
（3）放松监管与监管改革
按照Sunstein的划分，第二次权利革命时期，美国成为世界最强大的监管型国家。监管已经成为美国市场经济的基础，但市场的进一步发展推动了市场、政府关系的新调整。
针对监管机构出现了效率低下、监管过多和监管俘获等情况，20世纪80年代的里根政府开始了以放松经济性监管为核心的监管改革。航空、电力、电信等网络型放松监管和调整监管是重点，放松监管的基本原则是强调要在新的制度环境下更多地依靠市场配置资源，在必需监管的领域要提高监管效率。
改革主要体现在两个方面：在监管领域是放松经济性监管并加强社会性监管，但国家层面上体现为对议会、总统、监管机构权力的重新调整。里根政府在80年代先后了12291号和12498号行政命令，主要是加强了总统对监管过程的管理。12291号命令要求对政府行政行为进行成本效益分析，特别是对所有的监管规则实行监管影响分析。所有政府机构都要将RIA和监管计划提供给总统办公室OMB（管理预算办公室）下设置的ORIA（信息与监管事务办公室），并将下一年度的监管行动计划公布于众。通过这一程序，总统利用OMB加强了对监管过程的集中控制，有利于总统控制监管成本和推进放松监管的改革。里根政府的两次改革都因为出于政治上可操作的目的将独立监管机构排除在监管影响分析的强制要求之外，只要求独立监管机构自愿遵从这一监管程序要求，但监管成本效益分析和监管影响分析逐步作为一种标准的程序而被独立监管机构所采用。克林顿政府再造政府的计划实施过程中了第12866号行政命令，更进一步增加联邦政府监管行为的协调，降低监管成本，并鼓励民主参与以提高监管过程的民主性。克林顿的总统行政命令在宪法范围内最大限度地将独立监管委员会的运作纳入监管控制的程序中。
布什新一届政府虽然没有颁布有关监管改革的新行政命令，但却在追寻一个被称为聪明监管的方法：即通过综合运用过去20多年监管改革的成果，使联邦的监管更加有效率，能够弥补市场失灵。具体的措施是加强电子政务，通过互联网使OMB的监管审查更加透明和公开；OIRA开始雇用科学家和工程师同经济学家、统计师、计算机专家一起，使监管审查更加科学；通过有效的激励和约束机制，要求监管机构提高监管分析的质量；制定统一的政府和监管机构指南，改进信息评估的质量。
所以普遍的认识是，现代监管国家是市场经济发展的主要形式，但复杂的监管程序导致了高昂的成本和低效率，需要简化和改革。美国过去20多年的监管改革的宗旨是提高监管效率。
2、欧洲监管型国家的崛起
欧洲常常被认为是福利型国家的典型。但在过去的20年、美国进行监管改革的同时，欧洲各国也开始进行政府和市场关系的重新定位。以英国开端、德、法等其它欧洲国家渐次跟进的国有企业改革和政府管理体制调整，以及欧洲经济共同体的形成，都推动了对福利国家模式的改革和扬弃。在欧洲国家市场内部市场扩张和经济全球化所提供的更大的市场空间范围中，欧洲国家开始向市场竞争下的政府监管体制迈进。
（1）英国：吸取美国经验、创造性建构英国的监管体系
英国往往被认为同美国制度模式类似，实行的都是“盎格鲁－美国”式的自由放任资本主义。但在英国实施民营化的经济改革以前，英国更多地被认为是一个福利国家。是过去20多年中英国对国有企业大刀阔斧的改革和同时进行的监管体制改革，使英国逐步趋向于美国的那种监管型国家。
英国在第二次世界大战后将许多私有企业国有化，在自然垄断行业、航空航天等重要产业和煤炭、钢铁等传统的产业中都拥有一大批国有企业。到20世纪70年代后，低效率的国有企业严重地制约了经济活力，终于导致了80年代以来的一系列改革。以国有企业私有化为中心的市场化改革推动了政府行政管理体制的转变，特别是在学习美国经验的基础上结合英国的政治体制建立了一系列独立监管机构，建立了一个现代监管国家的雏形。
英国的监管改革主要体现在下述几个方面：
对自然垄断行业实施民营化改革，同时建立了专业化的监管机构。英国在对电信、电力、铁路、供水、天然气等网络性基础设施进行民营化改革的同时，按照美国的模式成立了专业化、独立运作的监管机构，如电信监管办公室Oftel、电力监管办公室Ofer等。这些机构按照公正、透明、独立、专业、诚信的原则对民营化以后的私有企业进行严格的监管，以保证有效的市场竞争格局和保护消费者利益。
改造行业自律组织，走向更严格的外部监管。英国是现代工业文明的发源地，在其工业化过程中，金融、会计服务、医疗卫生等领域广泛存在的行业自律组织曾经发挥了维持市场竞争秩序的重要作用。在过去30多年间，政府加强了对这些行业的监管，以行业外设立的专业化监管机构作为行业监管的主体，自律组织仍然是重要的监管力量之一。例如，英国的证券交易市场、投资基金、银行业等都依靠行业自律，但英国在1996年通过了金融服务法案，建立了专业的监管机构，并在2000年将这些机构合并为一个综合性监管机构金融服务局FSA。
社会性监管的扩展。在改革基础设施和工业事业监管和金融监管的同时，英国加强了社会性监管，成立了一系列的专业监管机构，就公平就业机会、环境保护等进行监管。2000年成立的食品标准局被认为是英国弥补过去在食品领域出现监管真空而导致“疯牛病”等恶性事件发生的错误。
对政府的监管。英国有对政府部门进行监管的传统以保证其对公众负责。过去30年间，英国加强了对政府部门的监管，包括建立适当的审查和考核标准，特别是采用公共审计的理念。Moran指出，1995年英国至少有135个不同的监管机构、超过14000个雇员和庞大的费用对政府部门进行监管。这个国家内的监管国家比对私有部门的监管所动用的资源更多。
正如Moran所论，英国监管型国家的崛起不仅仅是一批新的监管机构的成立，而且是政府管理体制的全面改革和转型，在充分结合英国本身的历史、文化和制度环境的基础上建立新型的监管型国家。英国监管改革的主要创新表现在下列方面：
在独立监管机构的设置方面更加灵活。虽然美国网络行业和公用事业领域所实行的“监管下的民营”建立了可借鉴的模式，但英国没有完全照搬美国模式。电力、电信等行业的监管机构没有成为政府、立法和司法外的“第四行政”，而是属于政府内但独立于政策部门的监管部门。为了避免决策中的低效率，英国设立了单一的监管主管而没有采用美国的委员会制度。
灵活的监管机制。美国的任何重大监管规则的出台和变动都需要国会批准，既耗时又会出现妥协。英国决意避免烦琐的法律程序，实行议会只在重大问题上通过立法进行干预、监管机构同被监管企业签署相关合同的方式，规定企业的责任和义务，这种机制既有效率又有灵活性。
采用激励性监管的方法。美国收入率监管的弊端成为英国设计监管规则时的参考，英国在改革自然网络产业的监管机制时提出了价格上限的激励监管机制（即Littlechild教授设计的著名的CPI－X公式），不但在英国应用产生了良好效果，同时还成为其它国家设计监管机制时学习的模式。
不断调整监管方式，提高监管效率。英国在监管改革中处理好借鉴和本土经验的关系，同时更加关注外部环境变化对监管组织和理念的调整。政府组织成立了“走向更好监管专项小组”，联合多家监管机构和政府部门，研究改进监管方法、提高监管质量与效率的途径。该项研究的基本结论是：首先要充分发挥市场的作用，监管只是竞争缺失时对市场的替代；同时强调要从简单的命令与控制的监管机制走向多个参与者的监管体系。这种现代监管体系由专业监管机构、行业协会、消费者权益保护组织、司法机构等多种主体构成，有良好的互补和制约关系。
英国的监管体制改革实现了制度创新，使英国作为监管型国家而呈现与美国不同的制度安排。
（2）德国：从“莱茵模式”走向（后）监管国家？
德国社会市场经济所代表的“莱茵模式”是一种独特的经济发展模式。这种模式，强调最大限度地动员资本和人力资本、以市场化的手段达到增进公共福利的目的。德国的市场经济注重企业之间的协作，包括银行同企业间的密切关系。就德国的文化传统和制度安排而言，德国强调秩序、一致性、可预测性和整体性，强调社区等公共利益，通过谈判解决争端，并倾向于将社会关系和法律责任条文化。
第二次世界大战后，德国通过重建迅速恢复了经济，并因为历史和文化传统的延续而造成了德国福利国家性质。德国是实行联邦制的国家，“区域”群体在其权力内发挥着“州”的功能，具有独立的法律、议会、政府、行政组织和监管部门。当联邦政府必须安排州政府执行联邦法律时，它也必须和州议会进行协商。州政府在经济事务方面比较独立，且在关于竞争的问题上特别有影响。德国的反垄断部门――联邦卡特尔办公室――拥有独立于政府的执行权和决策权，是负责德国反垄断和促进竞争的最重要的机构。德国的企业在市场和交易中，强调行业内企业之间协商的“自组织行为”。这些制度因素和文化因素，决定了德国监管体系的独特性质和作用。
过去10年间，由于欧盟对统一市场的要求和全球化带来的压力，德国也开始对一些国有企业如电信、电力等实施民营化，但在监管体系建设上却进展不一。在电信领域，德国电信被民营化后成立了独立的电信监管机构RegTel，其设置模式同美国的独立监管机构有类似之处，做到监管机构独立于企业，并独立于政策执行机构。但在电力改革中，德国却走了一条“没有监管者”的放松监管的道路：没有单独的联邦电力监管专业机构，而由市场化后的电力行业监管实行行业协会、联邦和地区卡特尔办公室、以及经济部等多家部门共同实施监管。这表明德国建设监管型国家的路径将多样化。
1998年，德国按照欧盟要求，在欧盟国家中率先实现了能源市场百分之百的开放，对电力行业进行了开放发电市场、开放电网设施的公平接入、进行电价改革，强调市场在电力行业发展中的基础作用。但是，这次改革并没有象其它国家（除新西兰外）那样产生新的监管机构，以对作为自然垄断的电网公司实施监管，保证能够引入竞争和保护消费者利益。在电力市场化改革中最为棘手的电力上网问题，政府鼓励企业根据一定的程序和条文，由发电商同电网公司协商建立“第三方”接入的协议性条款。负责反托拉斯和反垄断的联邦卡特尔办公室成为一个实施上的“独立监管机构”，它虽然强调法庭判决和事后监管的机制，但这种可信的威胁成为交易各方迅速达成协议的外部推动力量。
这样，从对自然垄断行业的监管看，德国注重行业组织之间的协调、竞争机构以可信的承诺对企业的反竞争行为进行惩处。自1998年德国电力改革以来，这种模式并没有带来阻碍竞争的行为。这种没有独立监管机构、依靠独立法庭、反垄断机构、行业自律组织和政府部门共同协调以进行有效监管的方式，就是OECD所大力宣传的对监管过程的有效治理模式，同时也是（后）监管国家时代的政府监管模式。在建立监管型国家的进程中，率先建立多中心的现代监管体系和治理模式，德国已经成为国际社会的先行国家。
3、日本、韩国监管体系及改革方向
日本和韩国所代表的是另外一种国家形态和监管模式。在日本、韩国经济发展的过程中，政府习惯关于干预企业经营，在很大程度上代替市场或扭曲市场形成价格，其目的是为了促进经济的高速增长。日、韩因为这种国家主导经济发展的模式被称为发展型国家模式（DevelopmentalState）。这种模式可以被认为是介于欧洲福利国家和美国监管型国家之间的第三种国家形态。
从制度基本特征看，日本和韩国与欧美发达国家的明显区别之一就是，并不依靠完备而复杂的法律约束企业行为和维系社会秩序。由于历史、文化的原因，政府并不与企业保持一定的距离；相反政府与企业建立了一种指导――被指导的关系，或形成了政府与企业之间紧密的共生关系，这被称之为“市场亲善模式”。企业与企业之间也往往不依靠复杂的法律关系作为执行合约的唯一手段，而是依靠政府的干预和企业之间的信任。政府和企业因为共享一种“发展”的目标而出现典型的勾结行为，使市场、企业和政府之间的边界的界定并不那么清楚。
但是，过去10多年日本经历了长期的经济停滞，韩国受到亚洲金融危机的巨大冲击。这为日本、韩国开始重新反思政府、市场、和企业的作用、进行监管体系的改革提供了契机。实际上，日本从1981年开始监管体系改革，并在1985年实行了电信公司的民营化改革，成为除英国外率先实现“制高点产业”民营化的国家。其后，在1994年制定了《今后行政改革推进方案》，决定对250个项目实施放松监管的改革；1995年拟定《放松规制推进计划》，并陆续将放松监管的项目增加到1797个。按照OECD的分析，1996年开始的全面经济结构调整，就是要从国家主导的经济增长模式向市场主导的增长模式转化，从强调事前的政府审批转向企业按照一般性的原则运行、依靠事后对规则的执行情况进行监测，政府对企业的干涉变得透明、更加有规则可依。
在垄断行业的监管体系改革中，日本并没有采用美国或英国的那种模式建立独立的监管机构。如在电信领域，日本在1985年通过了《电气通信事业法》实现了政企分开，电信公司从邮政省独立并民营化，并放开电信市场的准入，但并未成立类似于美国FCC或英国Oftel那样的专业监管机构，而是由邮政省负责对电信行业的监管。2001年日本通过了电信法修正案并进行政府部门大调整，合并成为公共管理、内务、邮电部（MPHPT）。MPHPT的日本称呼是总务省，由原来的邮电部、总务厅、等多家单位（包括公正贸易委员会、环境纠纷协调委员会）合并形成。新成立的MPHPT下设由原来邮电部下属的通信政策局、电信局和广播局重组形成的通信政策局和电信局，负责电信行业的监管。另外，还设立了各种委员会。MPHPT在向上述两个部门或者组建的研究小组提出针对某项目的研究要求后，相关部门或者研究小组有责任收集相关信息进行细致研究并按时向MPHPT提交报告。
韩国在监管体系改革的进程中步伐更大一些。如在网络产业领域，韩国对电信、电力进行了市场化改革，并分别在信息通信部下成立了半独立监管机构的韩国通信委员会、在能源部下成立了半独立的电力监管委员会。
按照国际电联2002年的统计，到目前为止，日本和韩国是OECD国家中唯一两个没有成立独立于政府政策部门的电信监管机构的国家。在电力行业也是如此，同样在政府政策部门主导下，设立隶属于政府部门的监管机构，监管机构的自治性在两国却各不相同。从趋势上看，日本、韩国正在进行的改革，就是要重新定位市场和政府的关系，使政府与企业之间保持一定的距离，同时加强政府监管作为对市场竞争的有效补充。
OECD的研究认为，日本、韩国在高速经济增长时期所采用的那种监管模式已经不适应全球化竞争的需要，必须进行面向市场的改革，建立以市场为基础的现代监管体系将是发展方向。
我们有理由相信，日本、韩国中发展型国家走向监管型国家的路径将同美国和欧洲国家的路径形成差异。东亚国家的历史、传统和文化等决定的广义的制度环境，决定了制度安排中的多样性。即使东亚国家在制度可能性边界上将从更多的政府干预区域向表征更多的市场因素的区域移动，并更加强调独立法庭在维系市场秩序方面的作用，但由于历史和文化影响，东亚国家的制度最终还是会收敛于与欧美国家制度不同的区域。
三、中国的监管体系改革：从垄断行业开始
发达的市场经济国家在过去的20多年间开始在自然垄断行业以各种不同的方式引入竞争，对原来的国有企业进行民营化，在这一放松监管的过程中，许多原来没有设立监管机构的国家开始建立专业的监管机构，已经有监管机构的国家调整监管的内容。其原因在于，在引入竞争后，监管能够保证具有市场主导地位的企业不会利用所拥有的自然垄断资源对其它企业形成不公平竞争。如果简单地废止行业监管，在没有监管机构支持的情况下任由市场发展并不能形成有效竞争。而建立专门的监管机构、采用一系列特定的监管方法来促进竞争环境的形成，防止占优势的现存运营商或主导运营商利用其市场支配地位和对自然垄断环节的关键网络元素压制竞争，这对促使竞争的形成是非常重要的。如在电信业中广泛采用的非对称监管，就是通过对具有支配地位的主导运营商强加某些义务，可以帮助新进入者迅速壮大以获得一定的竞争能力。要自然垄断行业中逐步引入竞争并保护消费者的利益，在很大程度上依赖于一个有能力确保公平市场竞争环境形成的监管体系。
同其它国家一样，中国监管体系改革也肇始于自然垄断行业。这些行业引入多元化竞争主体取代单一的国有国营的企业，必须同时制定明确的规则以保证市场的有序竞争和保护消费者权益。对这些具有独特技术经济特征的行业的规则化管理，对政府行为转变提出了严峻挑战，同时也是我们建立对政府行为约束机制的重要切入点。
1、垄断行业监管体系建设情况及存在的问题
中国从20世纪80年代就部分开放了电力行业的发电市场，比英国的电力改革更早。但对电力、电信、铁路、民航等垄断行业的大规模市场化改革始于90年代，在构成可竞争的市场结构的同时，构造了多元化投资主体构成的市场竞争主体，并不同程度地推进了行业的管理体制改革。垄断行业的改革主要进展体现在下列几个方面：
实现了政企分开。
建立完善企业法人治理结构，推动企业确立市场竞争的主体地位。
通过对主导企业的拆分和开放准入，初步形成了可竞争的市场结构。
但是，垄断行业的一些根本性问题并没有解决。具体主要有：在市场准入上，仍以行政审批为主，导致准入不充分，企业面临的竞争压力不强。在政企分开上，一是没有分开，政府依然干预企业的经营活动；二是出资人缺位，企业完全“摆脱”政府，致使国家的权益受损；三是有的大企业出现了以企代政的情况，有政企合谋之嫌。在行业重组上，行政主导行业重组导致的市场结构不合理等不良后果逐步显现。四是在全面监管上，有效的监管体系没有建立起来。
由于垄断行业具有规模经济、外部性等独特的技术经济特征，难以形成完全竞争的格局。实践也表明，即使在非自然垄断的环节引入竞争后，政府也必须对这些行业进行持续的监管。在新一轮改革中，垄断行业监管体制改革有了突破性进展：
在电信改革中，在信息产业部建立了垂直一体化的电信管理机构，重申了加强监管的必要性，指明了必须重点关注的监管领域。
在电力改革中，国家电力监管委员会的成立，是我国垄断行业管理体制改革的重大突破，表明了政府对垄断行业实施公正、透明和专业化监管的政策取向。
稳步推进对价格和服务质量的监管，特别是价格听证制度作为价格监管的重要形式，社会反映良好。
国家发展和改革委员会出台了《制止价格垄断行为暂行规定》，为所有经济领域价格垄断的监管提供了依据。
垄断行业的监管体系建设虽然取得了以上进展，但是远滞后于垄断行业改革的进程。并且，其自身还很不完善，距离现代监管体系的要求还有较大差距。
传统上，世界大多数国家垄断行业都是纵向一体化结构，政府行业主管部门对行业实施垄断经营，对企业进行直接管理，同时兼有企业所有者、行业监管者和政策制定者的角色。在过去20多年间，对垄断行业进行市场化改革同时成为发达国家和发展中国家的共识。通过市场化改革打破了国有企业的垄断，导致了不同所有权结构的企业参与竞争。不同的利益主体和竞争性的市场结构，要求政府从市场竞争参与者转变为市场规则的制定者和执行者。这就要求建立明确的行业法律法规框架、专业的监管机构、透明的监管程序、合理的监管权力划分和高素质的监管队伍，对行业准入、价格、市场行为、服务质量、普遍服务等方面进行监管。
我国现代监管体系的建设滞后，监管规则不完善，监管机构不健全，它延缓了行业有效竞争格局的形成，使总体效率低下、服务价格不合理、行业发展受制约、消费者权益受损等问题没有有效解决。具体分析，在监管体系建设上主要存在以下问题：
缺乏依法监管的现代监管理念。行业管理部门习惯于行政手段管理，没有树立起按公平的规则、透明的程序依法监管的现代监管理念。部门权力缺乏制约、决策过程透明度低、人为干扰因素大，为权力寻租提供了机会。
缺乏监管的法律基础。许多垄断行业进行市场化改革后，没有及时制定相应的法律法规来规范政府管理部门、企业及消费者的职责和权利，造成政府部门管理无法可依、无章可循，企业的主体地位难以完全确立，消费者权益得不到保障。
缺乏专门的监管机构。除电力行业外，其它行业的监管职能按内容分别由多家政府部门行使，职能过于分散、监管主体不明、监管效率低下；政策制定部门同监管执行部门没有分离。由于缺乏责任主体，监管经常出现缺位。
准入不规范，行政审批的基本格局没有改变。虽然多次提出要逐步放开对垄断行业的准入限制，鼓励各种社会资本特别是国内民营资本的进入，但却没有具体、公开、透明的准入规则和准入程序。其结果是社会资本进入不足，全面有效的竞争格局难以形成。
价格监管难以适应市场化的要求。垄断行业的部分领域已经存在相当程度的竞争，如部分电信业务资费、航空票价等方面，应该让市场竞争形成的价格信号在资源配置上发挥更大的作用。对垄断业务的价格监管，我国一直采用成本补偿加合理利润的定价办法，但由于缺乏对企业成本构成的严格标准，价格监管实际上没有形成对企业经营成本的有效约束，导致垄断行业的成本失控，价格过高。再如，由于缺乏准确的成本信息，难以确定电信的互联成本并制定合理的结算方案，使电信行业难以形成互联互通，影响了有效竞争格局的形成。此外，对有线电视、供水等业务的成本和价格形成缺乏透明、有效的监管，引起了群众不满。
普遍服务难以实行。目前几乎所有的垄断行业都缺乏明确的普遍服务监管规则和实施机制，使这一国际通行的惠及广大群众的做法在我国难以实行。
2、垄断行业现代监管体系建设面临的挑战
（1）依法行政的观念
在传统的计划经济时代，政府对这些垄断行业的管理是“三位一体”的，即政府是企业的所有者、行业管理者和政策制定者。企业的发展规划、投资准入、生产运行、成本核算和价格标准都是由政府执行。在计划经济条件下，这种一体化的管理体制保证了这些行业的建立和快速发展。在引入多元化的投资者以后，必须实现政府与企业职能分离、企业要进行市场化运作，这就要求政府管理行业的职能逐步转向提供规则和维护规则。政府需要按照现代市场经济制度的要求重构政府管理体制，包括政府政策职能与监管职能的分离，并建立独立于企业和政策部门的监管机构。
现代市场经济的基本特征是法治经济，而现代监管就是按照法治经济的理念，根据规则对市场行为主体的规范，它体现了从政府控制向面向市场、基于规则监管的转变。对于习惯了随意的行政性管理、其行为不受约束的政府部门而言，要实现以规则为基础、按透明的程序、受法律约束进行专业化监管，是政府监管活动中面临的最大挑战。
（2）完整的监管体系
现代监管体系是市场经济环境下政府对企业经济行为进行管理的制度安排，是政府实现有效的市场监管的制度保证。从广义的制度角度，现代监管体系应该包括完善的法律环境、专业化的行业监管机构、多维度的行业自律和消费者权益保护，现代监管的核心是监管活动的法治化，按照公正、透明、专业、诚信和权力约束的原则维护市场竞争的秩序。建立现代监管体系，就是从政府直接控制垄断行业的企业运作转向面向市场、基于规则的全面监管。
建立现代监管体系，制定统一的市场准入规则和行业行为规范，才能够从根本上减少和规范行政审批，推进政府行政管理体制改革，提高行政效率。为实现建立市场经济体制、完善政府市场监管职能的目标，我们要从经济领域中网络产业的有效监管开始，在电力、电信、铁路、天然气等产业领域的监管机构中，率先实现观念的突破和政府职能的转变。其后，逐步将现代监管理念和做法推广到证券、银行等其它经济领域，更进一步地推广到环保、卫生和安全等社会性监管领域。特别重要的是，在现代监管体系的建设过程中，专业化的行业监管机构处于中心地位。在监管程序的制度安排上，要求将监管机构的行为纳入更高一级的政府或立法机构的监管之中。
（3）垄断行业现代监管体系建设的原则
目前除了垄断行业的监管体系建设外，我国政府还在金融、环保、食品与药品等领域建立了专业的监管机构，这些监管机构的设立，在很大程度上都还是沿袭了市场经济条件下的政府部门模式。从长远发展目标出发，我们要建立与竞争性市场相适应的现代监管体系，应该遵循一些基本原则，它们是：
公正。监管规则要体现对参与市场交易的各种市场主体公平对待的原则，要充分考虑投资者、消费者、被监管企业的利益和国家的社会目标，以公正的原则协调可能的利益冲突。
透明。监管内容必须清楚，监管的程序必须完备，同时要求有明确的仲裁机制以处理监管者与被监管者间的分歧；监管的过程必须透明，决策结果及依据必须公开。
专业化。需要监管的经济活动具有高度的技术复杂性，在确定主体准入资格、协调价格控制机制运行、监督复杂的交易活动、保护消费者权益等方面，都需要监管机构有一支包括经济学家、律师、会计师、财务分析师等组成的稳定的专家队伍，以更好地克服监管者和被监管者的信息不对称。
诚信。监管机构必须及时而公平地进行监管执法。对于违规者的依法查处是监管机构信誉所系，它直接影响各市场主体对市场公平和政府能力的信心。
独立。监管机构必须独立于被监管企业，保证不被企业所收买；同时从机构上独立于政府政策制定部门，只负责政策的执行而不负责政策制定。
接受监管。除了要求监管活动的公正、透明、讲求诚信外，还必须通过立法建立相关的制度对监管者实施监管，以保证监管者不滥用权力。
按照这些原则设计的监管机构，将按照规则以公开、专业的方式对准入、价格、交易行为、服务质量、安全、环保、卫生等进行监管。
（4）垄断行业现代监管体系的建设优先考虑的议程
周其仁在《竞争、垄断与管制》一文中，特别提出了传统的强调垂直型命令与控制的监管体系容易孳生腐败，建议逐步建立有行政监管、法院裁决、市场自组织的仲裁、庭外和解等多种方式的内在复合体。但在对于竞争与监管的长期发展趋势的判断上，周其仁对市场力量持有过分乐观的态度（期待“监管消亡”）。我们同意周关于要避免“管制主义泥潭”的提法，一定要将监管的范围局限在市场机制不起作用的地方，并随着其它更有效的维护市场秩序的手段的出现而调整监管的重点和改变监管的方式。我们特别需要强调的是，中国市场经济发展所需要的完备制度环境并不存在，市场的发育还处于初级阶段，从企业到政府都还保留着计划经济时代的思维方式，即使在已经建立了专业监管机构的网络型行业和金融等领域，一时也难以建立由相关政府部门、独立监管机构、行业自律组织、消费者保护组织等构成的完善体系。即使监管机构的责任随其监管能力不断增加，政府的行政权力仍将发挥重要的作用。因此，我们主张，中国垄断行业现代监管体系建设应优先考虑下列议程：
?处理好政策制定部门和专业监管机构之间的关系
随着垄断行业改革的深入，必须加快建立专业监管机构以实施专业化监管。公共政策制定部门根据一定时期国家经济社会发展的目标制定宏观经济政策和特殊的产业政策，包括垄断行业的准入和价格政策；涉及到监管方面的政策规定应由监管机构负责实施。逐步推进政监分离。应尽快在网络行业领域建立国家电信监管委员会、国家能源监管委员会等，鼓励地方建立公用事业监管委员会。
?科学界定监管权力的横向分配和纵向划分
要从提高效率的角度在不同的监管部门和监管机构之间合理分配和划分监管权力。建议在电信、电力、铁路、民航、邮政、天然气长途运输等全国性网络产业建立垂直一体化的中央级监管机构，保证全国统一大市场的形成。鼓励地方政府按照国家确定的一般原则设立对供水、城市交通、燃气等地区性公用设施进行有效监管的地方公用事业监管机构。
?加快立法步伐
加快建立和完善法律法规，为垄断行业的监管体系建设提供有效的法律支持。同时应考虑到我国立法资源和经验的限制，避免匆忙立法，特别要避免部门将部门利益以法律的方式合法化、固定化。
?加强监管机构组织能力建设
建立明确的激励、约束机制，透明、严格的工作程序，相应的信息支持系统，以及同公众有效沟通的渠道，提高监管部门的员工素质和组织能力。
?更进一步放开准入和价格监管，让市场发挥更大的作用
坚定不移地推进市场化建设，放开准入壁垒。同时，在市场竞争起作用的地方，逐步放开价格监管。从有利于产业发展、保护竞争和保护消费者的角度，建立更有效的价格监管机制。
?建立普遍服务机制
尽快出台电力、电信、供水、供气等领域的普遍服务政策，决定普遍服务资金的筹措和使用，由相关的监管部门制定实施细则并监督执行。
总之，通过率先在网络性垄断行业领域建立基于规则的现代监管体系，推动社会主义市场经济体制的建立和完善，按照法治经济原则，逐步完善政府在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务领域方面的职能。
四、结论：建构有中国特色的监管体制
在本文中我们考察了部分发达市场经济国家监管体系随技术进步、制度环境和市场发育而不断变迁的过程。监管制度变迁发生在不同国家发展的历史传承之中，并呈现纷繁的多样化色彩。在市场扩张的过程中，政府组织的扩大和角色的重新定位，是监管制度变迁的主旋律，其节律决定了政府与市场在社会经济发展中的分工与协作，从而哺育了现代市场经济的繁荣。
肇始于一个多世纪前的美国进步运动，并在20多年前美、英放松监管而升温的发达国家监管制度改革，是与这些国家的完整的法律体系、有效的执法系统、明确的市场主体和基本完备的市场规则并行不悖的，是因循“市场能够解决的事情由市场解决、市场解决不了的由政府监管解决”的原则而展开的，其目的就是改革政府监管方式，提高政府监管绩效，使政府和市场的双人舞更加优美和谐。这一改革的主要特征是政府整体监管功能的强化，无论政府监管的领域还是监管的深度都得到了加强，但是，政府的责任是明确的，受到的约束也是明确的。法律、规则、监管机构构成了这场社会博弈。更多的监管职能并没有改变有限政府的本质，而是不断向效率政府迈进。
关键词：信息化发展；市场监督；大数据技术；问题分析；策略分析
近些年，随着国内信息化技术的高速发展以及移动互联网的普及，大众的生活变得愈发方便。现代化信息技术在各个领域各个行业都得到了广泛的应用，并且取得了一定的发展成果。而在市场监管工作信息化发展过程当中，相关人员应当以国家发展为指引准则，依托现代化信息技术来完成市场监管工作优化。监管工作信息化建设工作不仅是时展的需求，同样也是政府职能部门转变的迫切需要。
目前市场监管工作信息化发展的必要性
现代化信息技术具有高效、便捷等特点，可以帮助各个行业、各个领域显著提升工作效率，并且在市场竞争当中具有良好的应用空间与应用优势。为此，各行各业都应当积极开展现代化信息技术引入工作，以此提升自身的综合实力以及核心竞争力。近些年，市场监管工作信息化建设已经从各个方面展开有效推进与探索，逐步转变了传统人力信息收集、整理以及信息记录的做法[1]。借助现代化信息技术来完成市场监管工作优化，由传统窗口收集信息、整理信息以及数据收集，到现有的电子化办公，将工作人员从复杂纷乱的工作环节解放出来，有效降低了人力资源的投入成本。与此同时，提升了信息收集以及信息处理效率，有效减少人力收集所带来的误差。目前国内现代化信息技术可谓是日新月异，市场监管工作应当充分发挥这项技术的作用与优势，结合互联网技术，对各个工作细节展开科学管控，及时发现日常工作中的问题，并且制定科学的优化工作措施，确保市场监管工作效率可以得到稳步提升[2]。
市场监管工作现存问题
（一）监管方式过于单一，监管效率有待提升
就目前形势而言，基层市场监管工作的对象为市场主体。监管信息收集通常采用人工上报这种方式。监管工作与执法工作的顺利开展，通常依靠人力资源，基础设施缺乏完善性与规范性，对市场数据的感知程度不足，导致监管工作以及其中的重点监管环节信息把控不严，管理效率有待提升，难以精准判定系统当中存在的问题[3]。
（二）信息化建设有待加强
在信息化建设环节，智能监管模式初步形成，但在实践环节，许多业务工作还是采用传统工作方式，信息化技术手段单一、各类系统的工作方式纷乱复杂，系统内部条块化、碎片化严重，登记系统、监管系统、办公系统、执法系统处于割裂状态，数据资源共享不及时、不准确，缺乏必要的沟通与互动，信息化数据应用范围狭窄，难以形成完善的整体性管理平台。除此之外，市场监管工作还存在监管单位职能过多、缺乏信息化专业技术人才以及信息推广工作不到位等问题，不仅对数据库重视程度不足，而且信息质量也得不到有效保障[4]。
（三）缺乏必要的分析与沟通，决策缺乏合理性
市场监管工作对于信息分析以及信息沟通的要求标准较高，这也是推动此项工作顺利开展的重要保障与重要途径。目前市场监管系统数据量较大，且内容较为多样化，整体结构相对复杂，若各个部门没有实现通力合作、有效沟通，则跨部门联动监管实施困难，极易出现重复工作这一问题。基于此，需要各个部门提升协同作业程度，发挥各个部门的作用与优势，明确各个部门的职责与义务。除此之外，目前对数据展示、数据汇总、数据加工、数据分析以及数据应用等环节的重视度不足，导致信息化建设工作无法顺利开展，很多重要决策也缺乏科学性与合理性，建设智慧监管一体化平台及大数据分析监管应用迫在眉睫[5]。
市场监管工作信息化建设发展的优化策略
（一）实施一体化优化策略，提升基层监管效率
首先，应当推动信息统一，引入互联网技术，整合现有的市场资源，掌握相关的互联网信息数据，充分发挥现代化信息技术的作用与优势，升级现有的政务平台与互联网平台的接口，突破传统监管工作，统一开展信息收集以及信息处理。其次，进行系统整合，不仅要对上级部门的政务系统展开优化，同样也要对基层部门的监管系统展开调整，尤其在构建完善的数据中心后，应当首先判定数据是否完成有效汇集。最后，完善现代化信息管理制度，构建完善的信息管理系统，体现现代化信息技术的数据处理优势，加强现代化技术应用培训，提升全体工作人员的计算机应用能力以及互联网应用能力，推进整体监管工作的信息化发展智能化发展[6]。
（二）着力构建智慧监管系统，发挥信息技术优势
首先，适应监管机构的改革实际需求，加强业务整合以及数据整合力度，不断推进智慧监管工作机制建设。整体而言，要构建完善的基层工作平台以及互联网优化平台，借助现代化信息技术来提升整体监管工作质量与工作效率。其次，开发统一的软件，避免软件重复开发而造成的资源浪费。在软件开发环节，应当注重软件的综合性，提升数据的精准判定能力以及系统承载能力。最后，着力构建信息数据处理中心，这是推动整个智慧监管系统发展的重要基础与核心步骤。通过各种先进技术的引入，可以实现智能化信息处理，构建符合实际情况的数据库，提升整体数据运转效率。除此之外，还应当注重对外的服务系统建设工作，各个部门之间协调统一。这不仅是智能化建设的需求，更是提升服务水平以及服务时效性的重要手段[7]。
（三）积极引入人工智能技术以及大数据分析技术
市场监管工作智能化发展还应当注重管理模式以及管理理念的优化与创新，人工智能技术与大数据分析技术有助于提升企业在数据采集分析、信息处理以及信息合理利用效率。市场监管工作的开展，需要借助这两种先进技术从技术层面展开模式创新、理念创新，适应互联网的发展趋势。在此环节需要始终贯彻以下原则：首先，以数据为准，利用现代化信息技术来整合资源，构建完善的信息处理中心。其次，引入社会力量。在职能变革这一背景下，相关人员的工作眼光应更加长远，积极引入外界力量，以此提升自身的现代化信息建设水平。最后，进行分步处理，结合实际稳扎稳打，不断对建设环节当中的各个时间与节点展开调整，以此提升现代化监管工作水平[8]。
（四）定期开展信息系统升级，构建完善的信息共享平台
随着国内现代化信息技术的日渐发展与进步，市场监管工作的需求发生着明显变化。为紧随互联网时展步伐，市场监管工作的信息化建设应当加强。对各种信息以及数据进行分类，构建完善统一的管理系统。在信息升级环节，应当安排专业人员来对本单位各个运行系统状态展开评定与分析，从长远角度展开系统调整与系统优化，不断完善市场管理系统，确保互联网系统可以有效预防各种突况以及突发事件，并合理设定分支系统，使其成为市场监管工作顺利开展的重要助力与支撑，从而实现信息价值最大化这一目标，提升信息化建设水平。相关人员应当注重完善监管平台，这也是整个智能化发展环节中的根本性操作。因此，市场监管相关单位应当详细明确管理平台当中的岗位职责，合理分配各个部门任务，强化各个部门沟通与联系，树立大局意识，用发展的眼光看待智能化监管平台的建设工作。应最大程度实现资源共享，实现资源的有效利用，确保互联网平台构建的科学性与合理性，充分发挥各种资源的作用与价值。通过合理规划监管工作发展方向，制定完善的监管工作标准，培养市场监管方面的专业人才，引入现代化管理模式与互联网管理理念，定期进行互联网系统升级，加强监管部门之间的有效沟通与联系，大幅度提升市场监管工作效率，实现监管工作信息化发展目标。
（五）应用云计算技术，提升数据存储与处理效果
建议在市场监督信息化发展的过程中，应用云计算技术，增强数据存储和处理效果。（1）将Hadoop体系作为主要的大数据存储体系，其中涉及的分布式文件系统和列式数据库系统，能够提供统一性、安全性、灵活性、可扩展性的存储平台。其一，使用云计算大数据存储技术，数据采集交换的功能较为完善，可以按照数据类型特点和数据库的情况针对性使用不同的工具，例如：从结构化数据信息到Hadoop采集的SQOOP软件、ETL工具软件、收集日志的工具等；其二，数据处理体系中涉及离线类型、内存类型的计算技术，机器学习技术和搜索引擎技术等，分别与各类场景相互对应；其三，为确保技术的有效应用，还需创建集群管控平台系统，统一进行整体分布式集群的管理，在平台技术生态体系内开发现代化的管控功能，例如：分布式任务调度管控功能、资源管控功能、数据安全管控和访问安全管控功能、服务监督和管理功能；其四，配置大数据处理工具进行数据整个生命周期的管理，从数据建模阶段到数据定义阶段、数据关系处理阶段、数据可视化处理阶段和数据服务化处理阶段，都可以利用相关的技术进行有效管控。（2）合理采用分布式计算技术。市场监督管理的过程中会涉及来自很多方面的各种类型数据信息，主要包括市场监督管理局内部的数据信息、其他部门数据、网络数据信息等。数据的种类很多，相互之间的关系较复杂，数据量庞大，只采用传统的数据查询技术和分析技术很难满足当前的数据计算和处理需求。因此，需要使用云计算技术和大数据技术等进行海量数据信息的计算分析。其一，在非实时性海量数据信息统计工作中，可以用来自动化生成市场监督管理汇总的数据，可以按照月度周期、季度周期、年度周期汇总数据；其二，实时化数据信息的计算和分析，主要是针对实时所获取的数据信息进行计算处理，快速作出响应，数据吞吐量较高、处理工作具有一定的时效性；其三，实时性进行数据信息的查询处理，按照用户所输入的内容，及时进行数据的查询，作出相应的反应，整体系统不会对查询的条件进行限制，用户可以将查询条件自定义组合，随时按照市场监督管理的工作需求查询数据内容，快速获取需要的结果和信息；其四，数据信息的深度挖掘和利用就是通过人工智能技术、机器学习技术、自然语言处理技术等从海量数据信息中挖掘、发现隐藏的有价值的数据信息，为市场监督管理工作的有效实施提供数据查询和处理的基础保障。（3）做好市场监督管理工作的数据应用场景分类，制订针对性的云计算技术和大数据处理技术的应用方案，例如：使用分布式技术有效执行海量数据信息的非实时化计算任务，利用流式计算技术方式准确进行各类实时数据的计算分析，同时还可以借助数据交互式查询技术对市场监督管理大数据动态性查询处理。另外，可以利用先进的数据信息挖掘技术，深入挖掘市场监督管理数据中有价值的内容，全面整合内部数据、部门数据、网络数据，为市场监督管理工作的数据分析、验证、研究等提供一定的支持，使其通过挖掘、研究来自各个层次、各个方面的市场监督管理数据信息，寻找出有助于提高市场监管工作效果和水平的内容，合理进行市场监督工作整体情况的分析、研究、判断，促使各方面工作效果和水平的提升，充分发挥云计算技术和大数据技术应用的价值。
结语
市场监管工作的信息化发展是未来市场监管工作的必然趋势，二者之间具有诸多互通之处。相关人员可以通过实施一体化优化策略，提升基层监管效率、着力构建智慧监管系统，发挥信息技术优势、积极引入人工智能技术以及大数据分析技术等方式来开展市场监管工作，为提高市场监管工作水平奠定坚实的基础。
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1、文化市场监管立法体系概况
文化市场监管立法体系概况文化市场的繁荣发展需要良好的市场经营环境和有效的监管与服务，法律法规体系的建设对于维护文化市场有序发展、保障监管服务顺利开展至关重要。
在文化立法现有法律法规体系框架下，与文化市场监管相关的立法除现有法律、行政法规、部门规章、地方政府规章外，还存在着大量的“意见”、“通知”、“办法”等其他规范性文件。特别是随着综合执法改革试点的推进，与文化市场综合执法改革相关的规范性文件和政策大幅增加。
2、文化市场监管立法存在的主要问题
2.1、立法效力层次偏低，体系有待完善整体而言，中国文化市场监管立法还处于初级阶段。现有的法律法规对于文化市场的概念没有准确的界定，对文化活动的监管与服务缺乏统一的标准。监管执法依据多是一些条例、规定、通知、办法，法律层面缺少对监管服务的规定，法规和规章及规范性文件的地域性、针对性较强，对于相应领域和本地区的文化市场监管作用明显，但与现有的针对个别领域出台的具体性法律一样，都不能有效引导文化市场监管的全局工作”就文化市场监管相关法律法规内容而言，在保护知识产权、促进发展、保障新兴网络市场等许多方面都存在立法滞后的现象，有关法律规范集中分布在互联网经营、音像市场、文艺演出市场和出版等几个特定领域，特殊群体的文化权利保障还未受到足够重视。
2.2、立法思想中工具主义色彩较浓
现行文化市场监管法律法规的具体内容表现出文化市场管理办法和条例、执法管理办法及人员培训、举报受理制度等规定占据了较大的比例，对经营主体多偏重于监督、规范、处罚，促进、保障、权利、服务等方面提及较少，控制色彩浓厚等特点。执法管理办法类法规，对执法机构、执法人员、执法程序和监督、责任追究等方面的规定比较全面，但对执法权限、裁量范围、救济途径等方面的规定尚待强化和完善。整体来看，加强管理、服务特征明显，权力规制存在缺憾加之政出多门，缺少必要的系统性，文化监管的综合手段及其协调性和有效性还不够成熟，呈现出较浓重的法律工具主义思想，也给市场监管的实际操作造成困难。
2.3、公众参与度需进一步放开
广泛的公众参与是民主立法的重要体现，立法中的公众参与机制是现代民主社会进步的重要标志，但公众参与立法其制度设计本身就存在很多漏洞，如提出议案的主体范围过于狭窄，公众参与立法的程序制度不完善，立法公开程度不够，缺乏立法监督制度等。从公众参与角度而言，文化市场监管立法更为迫切的任务是要保障立法动议权的平衡和强化具体监管工作中公众参与监督机制的完善。
当前的文化市场存在经营范围广，经营单位多、散、乱等状况，文化市场管理及稽查工作面临人员少、任务重、经费紧张，管理中存在以罚代管、收受甚至索取贿赂等问题，大量的违法违规行为到有效遏制，直接影响文化市场的健康发展。这些问题的解决，需要广泛地发动公众监督，充分利用座谈会、个别访谈、电话、有关报刊、互联网站、听证会等多种途径，广泛听取民众呼声，进行信息沟通和互动，使文化市场监管在生活上与百姓融合，落到实处。
3、完善文化市场监管立法的若干建议
3.1、确立正确的文化市场监管立法理念
首先，应树立服务型监管的立法理念，监管不等于控制，监管立法不应是控制理念下的监督和管理，而应是服务理念下的监督与管理，在“监管就是服务”的服务型监管模式下，监管与服务并不是截然对立的，而是辩证统一的。监管是前提，是监管工作的主线：服务是目的，推进“以市场监管促进文化繁荣”目标的实现”监管是为了服务，服务也是为了更好地监管”只有监管到位，才能服好务，只有做到优质服务，才能切实监管到位。
中共十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出《建立健全现代文化市场体系》“构建现代公共文化服务体系”的文化体制创新举措，这是中共中央对新时期公共文化建设提出的新要求。明确文化事业政府主导、文化产业市场主导，一手抓公益性文化事业、一手抓经营性文化产业，”两手抓、两加强”，这不仅需要加强公共文化体系自身的建设，更需要通过有序、健康、丰富、积极的文化市场来丰富和促进公共文化服务体系。因而，变“被动监管’为“主动服务”，积极为经营者出点子、当参谋，提高业务水平和管理技能，通过服务与监管的结合引导文化市场繁荣发展的立法理念应成为新时期文化市场监管立法的主导。
3.2、做好立法规划，加快制定$文化市场监管法
［关键词］ 河北省；商品市场；监管制度；研究
［中图分类号］ F203.9 ［文献标识码］ A ［文章编号］1003－3890（2006）10－0035-04
改革开放以来，河北省商品市场得到了快速发展，截至2003年底，其有各级各类商品市场（包括消费品市场和生产资料市场）4 880个，位居全国第5位；交易额2342.29亿元，位居全国第4位，占河北省生产总值的33％。河北省商品市场虽经多次整治，但市场主体行为不规范、市场规则不完善、市场运行机制不健全、市场秩序较混乱和市场中介服务功能弱等问题仍很突出。因此，针对河北省实际，建立健全商品市场监管制度，构建市场监管体系，解决困扰河北省商品市场监管中的一些深层次问题，将对河北省市场监管工作起到一定的指导作用，使河北省市场监管工作逐步走上科学化、规范化和现代化。
一、商品市场监管面临的新形势
改革开放以来，河北省商品市场管理工作大致经历了培育建设（1978~1994年）、办管脱钩（1995~2001年）和市场监管（2002~现在）三个发展阶段，实现了从培育建设市场向监督管理市场的转变。目前，河北省商品市场交易持续繁荣，市场改造升级步伐不断加快，市场运行机制不断健全，品牌经营趋势明显，新型业态发展迅速，商品市场建设从整体上呈现出理性化、规范化、网络化、商场化、市场组织形式实体化和市场买方化等新趋势。
1. 市场建设理性化。当前的市场培育建设与第一次市场建设（垒台子、圈院子、搭棚子）和第二次市场建设（扩大市场规模、提高市场档次）相比，突出的特点是更加理性化。主要表现在：一是各级政府加强了对市场建设的宏观调控，各地都制定了市场建设的中长期发展规划，每年都专门做出年度工作安排；二是市场建设项目必须经过论证，从而减少了盲目性，有场无市和空壳市场逐渐得到遏制；三是市场建设做到了从当地实际出发，定位准确，不盲目攀比；四是市场建设针对经济发展的热点和难点问题来开展，如积极安排下岗职工再就业、开拓农村市场、扩大内需及搞活粮食流通等，提高了市场建设的针对性和时效性。
2. 市场建设网络化。河北省第一次市场建设重点是零售市场，第二次市场建设重点是批发市场和专业市场。近几年来，河北省市场建设定位更高，其不仅站在本省的角度，而且站在全国乃至世界的角度来定位每一个具体的市场，注重多门类多层次培育建设市场。即从注重商品市场建设转向既注重商品市场建设也注重要素市场建设，使商品市场与要素市场协调发展；从单个市场建设转向网络化市场建设，既注重批发市场、零售市场建设，也注重产地市场、销地市场和中转集散型市场建设，并使之协调发展。现在许多市场建设项目是从商品物流、生产要素流链条的薄弱环节中发掘出来的，是对市场网络的延伸和完善。如近年来各地建设的装饰材料市场、汽车市场等。
3. 市场建设规范化。在第一次市场建设中，市场建设是在政府的领导下，由工商部门出面建设市场，资金来源主要是财政拨款；在第二次市场建设中，面对社会建市场的积极性高涨和市场建设资金不足的矛盾，各级政府发动全社会的力量建设市场，形成了政府、企业和个人一起上的局面，有效地解决了资金不足的问题。但同时也带来了一些问题：一是个别集资建设的市场，市场建成运营后不能按时还本付息；二是个别企业在出面组织、吸收部分业户资金建设市场的过程中出现了纠纷，有的甚至出现上访等问题，形成了不稳定因素；三是市场建设程序不规范，个别市场没有经过政府严格规划、立项、论证等程序，市场建成后形成了空壳市场，虽然这样的市场极少，但影响很不好。针对这些问题，近几年来，各级政府加大了对市场建设的宏观调控和监管力度，市场建设项目必须经过严格论证；集资建设的市场，集资合同必须规范，必须按照图纸进行施工建设，市场建设行为更加规范，减少了纠纷。
4. 市场建设国际化。过去我们习惯于将市场划分为国内市场和国际市场。中国加入WTO后，对外开放进入了一个全新的阶段，中国经济迅速与世界经济溶为一体，国内市场逐步国际化。从广义上来看，河北省的各类市场已成为整个国际市场的有机组成部分，已经不再有国内市场和国际市场的界限。这对市场建设提出了新的更高的要求，为此，省政府提出了河北要建设几个国际知名市场的目标，进一步为河北省商品市场建设指出了努力的方向。
5. 市场建设商场化。近几年来，河北省市场建设的水平、档次明显提高，特别是省政府提出的建设一批国际化大市场的宏伟目标对河北省市场建设产生了深刻影响，一批在建的国际化大市场也对其他市场起到了示范作用。一批新建的市场无论从硬件、软件环境来看都达到了商场的水平，与大商场区别不大。如新建成的新华集贸中心女子世界、南三条金正市场等。从硬件来看，这些市场是楼寓式市场，设施齐全配套，有电梯、卫生间、休息座椅等设施，整个市场宽敞气派；从软件环境来看，市场营业员微笑服务，统一着装，统一结算，基本实现了现代化管理。
6. 市场组织形式实体化。河北省的集贸市场过去主要是由工商部门主办，在第二次市场建设中，一部分企事业单位、个体私营企业也积极兴办市场，一些市场实行了企业化经营管理。工商部门实行市场管办脱钩、省以下垂直领导后将市场移交给地方政府进行管理，按照国务院的要求，移交后的市场实行企业化经营管理，应建立起现代企业制度。如新华集贸中心已完成了由管委会向现代企业制度的改制。
7. 市场买方化。中国市场建设是在短缺经济的情况起步的。当时，商品处于短缺状态，加之流通渠道不畅，因而商品供不应求，处于卖方市场的状态。但经过20多年的改革开放，中国经济发展十分迅速，特别是经过第二次市场建设，那种生产供不应求、商品流通不畅的状况得以彻底改变，现在几乎不存在供不应求的商品，商品价格呈现出稳中有降的态势，买方市场在中国已经全面形成。买方市场的形成使流通领域的竞争加剧，首先使流通业态之间的竞争更加激烈，传统的流通业态受到新兴流通业态的激烈挑战，即传统零售商业受到新兴超市的挑战，传统批发模式受到物流配送的挑战，传统店铺销售受到电子商务的挑战，等等。其次市场之间的竞争更加激烈，省内市场与省外市场之间的竞争，如安国药市与亳州药市之间的竞争，省内市场之间的竞争也将更加激烈。通过这种竞争，河北省市场格局将发生很大变化。
二、商品市场监管存在的主要问题
1. 商品市场监管存在的根本问题――“三个不明确”。（1）商品市场的法律地位不明确。表现为商品市场的概念不明确，在国家和地方有关法律法规文件中表述不一；商品市场的组织形式决定了其法律地位不明确；市场登记的法律地位不明确。（2）市场主办者与进场经营者之间的法律关系不明确。（3）市场主办者的法律责任不明确。
2. 市场“办管脱钩”的最终目的尚未达到，市场监管体制尚未理顺。地方政府及有关部门从工商行政管理部门接收的大部分市场并未明晰产权，实行企业化经营运作，变成了其他政府部门或下属单位的附属物，形成了新的“办管合一”。工商行政管理部门与其他政府职能部门对商品市场的监管定位不清，彼此之间难以实现必要的协调和合作。
3. 政府有关部门对上市商品质量缺乏系统科学的长效监管制度。基层执法人员事后被动查处多，事中检查力度小，事前预防措施少，往往根据上级的安排，对不同的商品开展阶段性专项整治，整治过后，假冒伪劣商品又卷土重来，充斥市场。
4. 市场监管技术手段落后，监管效能低。对市场主体的前置审批、登记注册、分类监管、市场巡查、行政处罚、纳税情况和融资情况等尚未形成上下一体、横向联贯、统一规范的网络信息体系；市场主体准入信息和日常监管执法信息不对接，尚未形成信息共享、网络互动、快速执法、协同作战的综合监管执法网络平台。
5. 市场中间服务组织发展缓慢，社会公众参与市场监管的渠道和方式少。各种赢利性的专业市场中介服务机构少；各种非赢利性的行业协会（如市场协会等）尚未建立，不能发挥行业协会的自律和“律他”作用、架起政府与市场之间的桥梁。政府部门、市场主办者与社会公众间存在着严重信息不对称，难以形成强大的社会监督氛围。
三、重构商品市场监管制度体系
商品市场是现代市场体系的基础，加强商品市场监管是政府履行市场监管职能的具体体现。国外对商品市场的监管具有极为严格和周全的制度。日本管理市场主要采取政府监督与市场中介组织自律相结合的方式；英国形成了以保护消费者利益为出发点，以维护和促进竞争为核心，包括法律法规、政府监管、行业自律、企业自我约束及社会各方面监督的综合市场监管体系；美国形成了政府监管、司法监督和消费者权益保护组织相结合的市场监管体系；秘鲁不仅立法完善，而且市场监管和执法机构更具特色，其“保护自由竞争及知识产权委员会”全面承担了对市场进行综合统一监管和执法的职责，是各国市场监管和执法机构设置模式的一个典范。这些国家的监管制度对保护消费者权益、形成全国统一开放竞争有序的市场体系都起到了积极的作用，很值得我们研究和借鉴。
河北商品市场监管制度的构建，应从理顺市场监管者、市场主办者、进场经营者和消费者四方面关系入手，明确市场主办者的法律地位和法律责任，明确市场主办者与进场经营者的法律关系；通过建立企业（个体户）分类监管制度，加强市场主办者和进场经营者的信用监管；积极实施商品市场准入制度，加强上市商品质量监管；借助现代信息技术，不断完善市场监管方式方法；运用综合职能监管市场，形成政府监管、行业自律、公众监督和司法保证相结合的市场监管制度体系。
1. 解决“三个不明确”问题，加强对市场主办者的规范管理。（1）建议河北省人大常委会对《河北省商品市场监督管理条例》进行修改，明确市场主办者的法律地位和责任，明确进场经营者的权利和义务；进一步明确工商、卫生、食药监、质监及税务等有关部门监管市场的职权和责任。（2）建议河北省政府制定《商品市场管理规范》，对市场开办、上市商品、经营秩序、经营管理及监督管理等进行规范；政府有关部门联合制定《诚信市场和诚信经营户公示办法》，下发《商品市场监管责任追究制度》等。（3）采取注册登记方式明确商品市场的法律地位，使市场主办者成为市场秩序的“第一责任人”。（4）明确市场主办者和进场经营者是场内交易权利买与卖的法律关系，利用合同示范文本规范市场主办者、进场经营者与消费者的行为和权益。
2. 推行信用分类监管，建立对市场主办者和进场经营者的长效监管机制。商品市场信用标准应由市场主办者信用指标和场内经营者信用指标两部分组成，分为守信、警示、失信和严重失信四类标准。工商行政管理部门应依据市场信用指标所反映的信用状况，将市场主办者和场内经营者相应地分为不同的管理类别，进行有针对性的监管。
3. 实施商品市场准入制度，强化上市商品质量监管。（1）建立和完善市场主办者和进场经营者商品质量管理制度。其具体应包括商品质量进货检查验收制度，商品质量销售责任制度和市场主办者质量责任制度等。（2）建立和完善政府有关部门商品质量监管制度。其具体应包括全面落实市场巡查制度，完善上市商品质量监测制度，严格实施不合格商品退市制度，建立和完善商品质量信息公示制度，建立健全案件通报、协办、督办制度，建立和完善申诉举报快速反应制度等。
4. 借助现代信息技术，不断提高市场监管效能。积极创造条件，尽快开发河北省统一的市场信用监管软件，将市场主办者和进场经营者的注册登记信息、市场巡查信息、查办案件信息、广告监测信息、履行合同信息、申诉举报信息、商品质量信息、纳税信息及偿债信息等统一纳入“经济户口”进行整合，实施分类监管。在开发统一软件的基础上，建立河北省统一的信用监管平台，通过联网实现各监管部门资源共享、信息互通、快速反应、协同作战。
5. 建立政府监管、行业自律、公众监督和司法保证相结合的商品市场监管制度体系。（1）各级政府应建立商品市场监管协调指导委员会或联席会议，办事机构设在工商行政管理部门，吸收有关部门参加，各部门协调联动、齐抓共管。（2）应尽快建立省、市商品市场协会，组成一个统一的行业自律组织，制定统一的行业规则，成为商品市场监管的桥梁和纽带；引导和探索龙头企业为主体，在自愿互助基础上建立各种中介服务组织，提高产品进入市场的组织化程度。（3）不断完善消费维权组织体系，加快政府各部门申诉举报系统建设。（4）政府各部门应建立市场监管信息定期制度和新闻发言人制度，使市场监管工作公开、透明，置于社会公众的监督之下；各新闻媒体应充分披露商品市场中的违法行为，敢于批评政府部门不作为或乱作为的行为。（5）司法部门应加大商品市场违法案件和政府部门违法行为的惩处力度；政府市场监管部门应按照行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的有关规定，及时向公安部门移送案件，绝不能“以罚代刑”。
（课题负责人：卢玉平；课题组成员：张献国，李金霞，金洪钧，孙茂增，王 琳）
［参考文献］
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［3］中国工商行政管理学会.市场监管理论与实践研究［M］.北京：中国工商出版社，2002，2003.
［4］张经.论现代市场体系若干问题［M］.北京：中国工商出版社，2003.
今天，我们在闻名中外的小商品集散地浙江义乌召开现场会，主要目的是。认真贯彻党的十七大精神，深入落实科学发展观，按照进一步做到“四个统一”和积极推进工商行政管理工作制度化、规范化、程序化、法治化建设的要求，现场观摩学习浙江省义乌市开展市场信用分类监管的经验，总结交流各地推进市场信用分类监管取得的成绩，研究采取更加有力的措施，推动市场信用分类监管工作深入开展，努力构建市场监管长效机制，不断提高市场监管执法效能和水平。
这次会议在浙江义乌召开，受到了浙江省委省政府、金华市委市政府和义乌市委市政府的高度重视和大力支持。昨天晚上，浙江省委赵洪祝书记、浙江省政府吕祖善省长会见了我们总局来的同志，对我们在浙江义乌召开的现场经验交流会，给予了极大的关心和支持。浙江省政府副省长王建满同志，金华市委副书记、金华市市长陈昆忠同志，金华市委常委、义乌市委书记吴蔚荣同志今天在繁忙的公务中亲临会议指导，刚才作了重要讲话。中央和地方有关新闻单位对我们的工作十分关心和支持，也分别派代表出席了今天的会议。浙江省和义乌市工商局的同志们为开好这次会议。精心筹备。周密安排，为我们提供了周到的服务，营造了良好的工作环境。特别需要指出的是，这些年来，在省委、省政府的正确领导下。浙江省工商系统的同志们锐意改革、开拓创新。在维护市场秩序、服务改革发展、创新监管制度、加强队伍建设等方面做了大量的工作，取得了显著成绩，为促进浙江经济社会又好又快发展作出了积极贡献。浙江省工商系统不少工作走在了全国前列，在全国工商系统引起了良好反响，近年来又培养树立了义乌中国小商品城这个实行市场信用分类监管的典型，为我们召开这次现场会和在全国推进市场信用分类监管工作提供了鲜活和可资借鉴的宝贵经验。在此，我代表总局党组和与会各省市代表，对浙江省委、省政府、金华市委、市政府和义乌市委、市政府的领导。对新闻界的朋友，对浙江省及义乌市工商局的同志们，表示真诚的感谢!
在这次会上，刘凡同志将代表总局作主题报告，全面阐述开展市场信用分类监管的重要意义，认真总结义乌等地创造的宝贵经验，对深入推进市场信用分类监管工作作出部署。希望同志们认真学习领会，抓好贯彻落实。下面，我就如何认识和推进市场信用分类监管工作。讲三点意见。
一、实行市场信用分类监管，是新时期改进和完善市场监管机制的重要创新
深入推进市场信用分类监管，首先必须统一思想，深刻认识实行市场信用分类监管的重要性、必要性和可行性，进一步增强抓落实的自觉性和责任感。
(一)实行市场信用分类监管，是适应社会主义市场经济蓬勃发展、创新市场监管机制、提高市场监管效能的必然要求。
今年是我国改革开放三十周年。伴随改革开放的伟大历史进程，我国的社会主义市场经济体制经历了从初步建立到不断完善的发展阶段。市场作为商品流通的载体。也随着市场经济前进的脚步迅速发展壮大。市场组织形态从简易的农贸市场发展到设施完备的现代化市场，从单一的生活资料市场扩充为生活资料市场、生产资料市场、生产要素市场共同发展，从有形的商品市场发展到虚拟市场网络交易、电子合同等无形市场；市场经营主体从以个体私营经济为主发展成为多元经济主体同场竞争：市场交易方式从对手交易为主发展成为多种交易方式并存。拍卖、经纪、展示、电子商务、连锁经营等新型现代交易方式逐渐成为主导交易方式。作为联接生产与生活、城市与农村、内贸与外贸的重要桥梁与纽带，各类市场在促进我国经济社会发展和扩大对外开放中发挥着越来越重要的作用。各类市场的兴起和发展。对监管、规范工作提出了新的课题和挑战。加强市场监管，是市场机制充分发挥作用的重要保障。工商行政管理部门承担着维护市场秩序的法定职责，必须适应不同历史时期市场发展的状况，改进和完善市场监管的方式与手段。改革开放初期。由于市场形态比较简单，主要采取驻场监管方式。上个世纪九十年代中期，适应市场不断发展的需要。工商行政管理部，门先后推出了市场巡查制、市场预警制等新的市场监管方式方法。进入新世纪。面对蓬勃发展、星罗棋布、全面?转型升级的市场，面对逐渐向信息化、网络化、国际化迈进的市场，仅靠有限的监管力量和传统的监管手段已经不能适应市场迅猛发展的需要。必须坚持与时俱进，加快机制创新。创新是推进事业发展的不竭动力，创新市场监管机制是市场监管工作跟上时代步伐的必然选择。为此，近年来，总局在实行企业信用分类监管、个体工商户信用分类监管之后，在总结各地开展市场信用分类监管探索实践的基础上，部署全系统全面推进市场信用分类监管工作。
各地开展这项工作的实践充分表明。实行市场信用分类监管，切实可行、成效明显，有利于增强市场开办者和经营者的责任和诚信意识，从源头上防范违法违章经营行为的发生：有利于合理配置行政资源，依法实施科学监管，切实提高监管效能，是新时期完善市场监管机制的重要创新。同时，也是工商行政管理部门深入落实科学发展观，进一步做到监管与发展、监管与服务、监管与维权、监管与执法“四个统一”和积极推进各项工作制度化、规范化、程序化、法治化建设的有力举措。
(二)实行市场信用分类监管抓住了市场经济条件下建立和维护良好市场秩序的关键。
创新市场监管机制，提高市场监管效能，必须遵循市场经济的客观规律。坚持依法监管的原则，落实不断完善的工作要求。从近年来推进市场信用分类监管的实践和效果看，主要有以下几个方面的现实意义。_是实行市场信用分类监管。抓住了市场经济条件下维护良好市场秩序的关键。诚实是金。信用是魂，市场交换的本身是信用交换，市场经济的本质是信用经济，诚信守约是构建现代市场经济的基石。实施市场信用分类监管，以信用建设为核心。通过采集记录市场开办者和经营者信用信息，为区分市场开办者、经营者优劣，实施精确监管，奠定了坚实基础；通过公示市场开办者、经营者信用信息，为进行社会监督，促进市场开办者、经营者自我约束。提供了有力保障；通过依据信用优劣实施不同的监管措施，激励守信行为，惩戒失信行为。使信用与市场开办者、经营者成本效益直接挂钩，能有效提高市场开办者、经营者诚信意识，促进自觉守法经营。因此，实行市场信用分类监管，反映了市场经济客观规律的要求，抓住了建立和维护良好市场秩序的关键，是整顿规范市场秩序的一项治本之策。二是实行市场信用分类监管。体现了依法行政的基本要求。社会主义市场经济是法治经济，必须依法进行监督管理。保障经济规范有序运行。实施市
场信用分类监管，以区分市场主体信用优劣为基础、以健全市场规则为I保障，依法实施不同的监管，进一步规范了监管行为，有力地提高了监管效能，是在市场监管工作中推进制度化、规范化、程序化、法治化建设的重大举措。三是实行市场信用分类监管，是对近年来监管机制创新成果的丰富和发展。近几年来，为创新监管机制、提高执法效能，我们先后在全系统推进了企业信用分类监管、个体工商户信用分类监管，去年在全国产品质量和食品安全专项整治中又实现了“两个1000％”和“一个彻底解决”的目标等改革举措，取得了良好效果。实施市场信用分类监管，将信用监管的对象从单一的市场主体(企业和个体工商户)扩展到市场开办者和入市经营的各类市场主体，进一步拓宽了信用分类监管的领域，是监管机制改革举措的丰富发展和创新突破，也是全国产品质量和食品安全专项整治成果巩固的需要。
(三)浙江义乌的改革实践，为深入推进市场信用分类监管提供了可资借鉴的宝贵经验。
义乌，这座被誉为“建在市场之上的城市”，改革开放以来，走过了从简易的马路市场发展成为驰名中外的小商品批发市场的不平凡历程。特别是近年来，根据义乌中国小商品城向现代化、信息化、国际化升级转型对市场监管提出的新要求，义乌市工商局在当地党委、政府和浙江省工商局的正确领导下，认真落实国家工商总局创新市场监管机制的部署，紧扣“信用立市”的脉搏，以信用监管为突破口，通过不断探索实践，创建了集信用征集、评价反馈、分类监管、分类奖惩为一体，以商业文明为引领，经营户信用分类监管和商品分级监管为基础。信用指数、品牌比对、质量监测三大中心为链接，知识产权保护、消费维权、合同履约、经营者自律四大机制为保障的市场信用分类监管体系。
义乌的改革实践表明，实行市场信用分类监管，是新形势下提高市场监管效能、服务经济社会又好又快发展的有力举措。一是有利于从根本上规范市场经营秩序。通过开展市场信用分类监管，公开信用记录，实施分类监督，有力地鼓励了守信经营，有力地惩戒了失信行为。同时在信用监管机制的引导下，经营者诚信守约意识、依法经营意识得到明显提升。诚信经营成为广大经营者自觉的行为规范，市场经营秩序从根本上得到了有效规范。二是有利于整合市场监管资源，进一步提高监管效能。实施市场信用分类监管，根据经营者不同的信用等级实施不同的监管措施，有利于把有限的行政资源用在“刀刃上”，增强了监管的针对性和有效性。三是有利于维护经营者和消费者的合法权益。通过实施信用分类监管，有效提高了广大经营者防范和化解交易风险的能力，进一步增强了广大消费者保护自身合法权益的意识。四是有利于促进社会信用体系建设。实施市场信用分类监管，公开经营者守信信息，披露经营者失信记录，提供市场信用信息查询。既服务了社会，降低了交易风险，又强化了社会监督，加大了失信经营成本，促进了社会信用体系建设。五是有利于促进地方经济发展。诚招天下客，通过开展市场信用分类监管，有利于营造诚信经营的浓厚氛围，维护公平竞争的市场秩序，促进市场交易规范的扩大。促进市场的繁荣活跃，促进地方经济又好又快地发展。
总之，义乌创建的市场信用分类监管模式，体系比较健全，结构比较合理，信息化程度高，可操作性强，切实可行，效果良好，为我们在全系统深入推进市场信用分类监管提供了可资学习借鉴的有益经验。
二、抓住关键环节。进一步夯实市场信用分类监管的基础
市场信用分类监管是一项复杂的系统工程，环节多、涉及面广、工作量大，必须紧紧抓住主要问题和关键环节，打牢工作基础。扎实稳步推进。
(一)充分调动市场开办者和入市经营者的积极性。
市场主要由开办者和人市经营者两个部分构成。实施市场信用分类监管。必须充分调动市场开办者和入市经营者两个积极性。一是要充分调动市场开办者的积极性。市场开办者是市场交易的组织者和管理者，应当要求其牢固树立诚信管理意识，认真履行市场信用管理制度和职责，诚信提供市场交易场地和设施，诚信组织管理市场交易，诚信做好相关服务工作。二是要充分调动入市经营者的积极性。入市经营者是商品经营的主体，各个经营者的信用度直接构成和影响市场的总体信用度。要积极引导、督促人市经营者牢固树立诚信经营意识，自觉做到诚信兴商、守法经营、公平竞争。同时还要充分调动消费者的积极性。没有消费者无以成市。诚实守信既是商品生产经营者赖以生存的基础和不断发展壮大的保障，也是消费者的愿望。广大消费者作为诚信经营的直接受益者，也是市场信用度的权威评判者。要通过建立消费维权联络员、健全12315投诉举报机制等多种形式，调动广大消费者积极参与到信用市场建设活动中来，努力营造推进市场信用建设的良好社会氛围。
(二)积极健全科学有效的市场信用考核评估体系。
建立健全体系完整、构成合理的市场信用考核评估体系，是实现市场信用分类监管的基础性工作。市场信用由商品质量、合同履约、知识产权保护、消费维权、信贷、纳税等众多要素构成，各个要素之间相互联系、相互制约，在市场信用体系建设中发挥着不同的作用，对市场信用产生着不同的影响。开展市场信用分类监管，必须对构成市场信用的要素及其重要性、影响力进行认真的分析和研究，按照体系完整、结构合理的原则，努力构建科学有效的市场信用考核评估体系，为准确评定市场信用等级、依法实施分类监管打下坚实的基础。
(三)大力推进监管方式和监管手段的现代化。
实行市场信用分类监管，是按照适应社会主义市场经济监管的需要，努力实现监管领域由低端向高端延伸，监管方式由粗放向精细转变，监管方法由突击性、专项性治理向日常规范监管转变的重要机制创新。要保障这个机制充分发挥作用，必须积极创新监管手段，努力做到以现代化、高科技的手段。体现高水平的监管。建设高信用的市场，实现高效益的发展。各地要把推进市场信用分类监管同加强市场监管信息化、网络化建设紧密结合起来，将市场信用信息数据库建设和网络监管平台建设列3,32作日程，积极研究开发市场信用分类监管软件，抓紧建立互联共享、传输迅速、查询方便、运转高效的市场信用分类监管网络信息平台，努力实现市场信用分类监管手段的信息化、网络化、现代化，以现代监管技术为支撑，不断提高市场信用分类监管的水平和效能。
三、加强组织领导，积极推进市场信用分类监管工作
推进市场信用分类监管，加强领导是关键。各级工商行政管理机关要把市场信用分类监管工作列入重要
议事日程。高度重视，统筹安排，精心组织，抓好落实。
(一)统一思想认识，积极稳步推进。
各级工商行政管理机关要从深入落实科学发展观，努力做到“四个统一”，积极推进工商行政管理制度化、规范化、程序化、法治化建设，进一步提高监管执法效能，更好地服务经济社会又好又快发展的高度，深刻认识实施市场信用分类监管的重要性。进一步增强责任感和紧迫感。要在认真学习借鉴义乌经验的基础上，结合本地实际，研究制定切实可行的工作方案和措施办法，积极稳步地推进市场信用分类监管工作扎实深入开展。
(二)加强队伍培训，适应工作需要。
市场信用分类监管是运用现代信息技术进行的监管，科技含量较高，必须建设高素质的干部队伍，才能适应工作需要。目前我们市场监管队伍的素质与形势任务的要求还有一定的差距。必须进一步重视教育培训。大力加强人才队伍建设，努力造就一支政治上、业务上、作风上过硬的高素质市场监管执法队伍。一是要加强队伍政治理论素质建设。不断增强广大干部全面落实科学发展观的自觉性和坚定性。二是要抓好现代市场监管业务知识的学习和培训。努力使广大市场监管干部掌握实施市场信用分类监管所需要的新知识。三是要强化现代信息网络技术的学习和培训。要通过岗位培训和继续教育等多种方式，对市场监管人员进行信息网络知识和技能的培训，努力培养一批既掌握信息网络技术又熟悉市场监管业务的复合型人才，适应全面推进市场信用分类监管工作的需要。
(三)搞好舆论宣传，营造良好氛围。
重点是抓好对市场开办者和人市经营者的宣传。各地工商行政管理机关要采取各种有效形式，广泛宣传开展市场信用分类监管的重要意义和积极成效，使市场开办者充分认识到信用是强市之路，使广大经营者充分认识到信用是经营之本，从而积极支持、热情参与信用市场创建活动，努力营造开展市场信用分类监管的良好氛围。
(四)及时请示汇报。争取重视支持。
[关键词] 公共治理 市场监管 监管边界 监管方式
一、基于现代公共治理视野下的市场监管
1.现代公共治理的基本内涵和特征
起源于西方的现代公共治理运动，其主要价值取向在于重新审视和调整政府组织与市场和社会的关系，改变政府作为社会惟一权力中心的格局。公共治理理论及其实践活动，不仅反映了20 世纪70 年代以来西方发达国家政治治理和行政管理的新趋势，也反映了发展中国家经济转型和社会超越发展所需要的政治条件,对我国公共事务管理体制的变革和市场监管改革具有重要的理论和现实意义。
综观现有的各种公共治理定义，其内涵和基本特征包括：
(1)多中心治理。公共治理的主体，不再仅仅是政府和权力机关，而是一个由来自不同领域、不同层级的公私行为体(如个人、组织，公私机构，次国家、国家、超国家,权力机关、非权力机构，社会、市场、国家等)、力量和运动构成的复杂网络结构。公共治理的范围也超越一国治理的范围。
(2)治理手段多样化。公共治理的方式，既实行正式的强制管理,又有行为主体之间的民主协商和谈判妥协；既有刚性的制度安排，也有柔性化的非正式的制度安排。
(3)治理目标明确。各行为主体在互信、互利、相互依存的基础上进行持续不断的协调谈判，参与合作，求同存异，化解冲突与矛盾，维持社会秩序，在满足各参与行为主体利益的同时，最终实现社会发展和公共利益的最大化。
2.市场监管：本质上属于公共治理范畴
(1)公共治理视野下政府角色定位。围绕着政府与市场的关系及政府角色的定位，西方发展经济学经历了古典经济学、结构主义、新古典发展经济学、新古典政治经济学等四个阶段，不同阶段对政府与市场关系，以及政府定位都有不同的观点。简要地概括起来，起源于17世纪～18世纪的古典发展经济学主张采取自由放任、反对国家干预的政策措施;二战后发展起来的结构主义发展经济学，强调要政府对经济进行干预;20世纪60年代～70年代期间，以鲍尔、凡纳、哈勃勒尔、舒尔茨等人为代表的新古典发展经济学家反对国家干预，强调实行自由贸易、充分竞争的市场经济；20世纪80年代以后，发展经济学在借鉴新古典经济学和新制度经济学的相关理论和分析方法，形成了新古典政治经济学体系，对政府与市场在经济发展中的作用有了更成熟的认识，纠正了只强调政府力量或市场力量作用的片面性，而是主张发展中国家应该对两者有正确的定位和合理的搭配。
西方主流经济学一般是从“市场失灵”去定位政府的角色，“垄断、公共产品、外部效应、不完全信息、不完善市场、经济周期性、失业、通货膨胀和通货紧缩、收入分配不公和非优效品”等因素被认为是导致市场失灵的主要原因。因此，市场失灵是政府干预和实施政府监管的正当理由。新凯恩斯主义的代表人物斯蒂格利茨（Stiglitz，1986）认为，政府拥有市场所不具备的相对优势，正是这些优势使政府能做许多市场不能做的事情。即使存在政府失灵，“政府失灵也不比市场失灵更糟”。马斯格雷夫（Musgrave，1989）也指出，市场机制自身并不足以实现所有的经济职能，离开了政府，市场将无法正常运转。
我国学者对政府与市场关系的研究也是以“政府失灵”作为逻辑起点而展开的，试图通过对“政府失灵”的论证，作为推动政府职能改革的理论支撑。国内学者主要观点有：①认识到政府与市场在社会资源的配置中有特定的边界,两者应在特定边界内发挥作用（余立，2004）；政府与市场的特定边界不是一成不变的；政府与市场作用的发挥应体现“凸性组合”与“机制均衡”。②政府与市场的组合模式具有多样性（刘祖云、郭振林，2006）,这种多样性深深地扎根于不同国家的政治、经济与文化背景中，这些模式具有借鉴意义，但不能机械地模仿。③主张构建一个政府与市场共生的模式（徐永贵、后小仙，2004）。④对于政府干预，主张从过度干预转向适度干预，从公共服务的缺少干预转向加强干预。
综合中外学者的基本观点，从公共管理的视角来审视政府角色，不外乎这样几点：一是明确政府的职责是“掌舵而非划桨”(Savas,1987)；二是要调整政府与社会的关系，建设“有限政府”和“责任政府”；三是利用市场和社会的力量，推动公共服务社会化，实现从“政府管理”向“公共治理”的转变；四是借鉴私营部门的管理经验和市场化工具，提高公共治理的效率；五是强调顾客导向和流程再造，提高公共服务的质量等。
(2)传统理论和思维对“市场监管”的误解。2002年3月5日，朱基总理在九届人大五次会议上的《政府工作报告》中指出：“必须进一步解放思想，彻底摆脱传统计划经济的羁绊，切实把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。”这是我党文件中首次正式提出“市场监管”的概念，也是第一次正式将“市场监管”与其他三项政府职能并列使用。
对“市场监管”的种种误解表现如下：
①将“市场监管”理解为政府的经济管理职能。宋晶认为，“市场监管职能已成为我国政府管理经济的一种独立的、重要的职能”，市场监管“是政府管理微观经济的职能”。在此基础上，他把“市场监管”划分为综合性的市场监管和专业性的市场监管两大类(宋晶，2001)。这种观点颇具代表性，成为国内学界主流观点。
②将市场监管视为工商行政管理部门的职能，等同于“双生资料”市场管理。长期以来，工商行政管理部门将自己视为“市场监管的主管部门”，或认为“市场监管是本部门的主要职能”，其具体任务就是对生产资料和生活资料市场进行管理。到后来，又有人主张以建立“大部门”体制为契机，以工商行政管理部门为基础，建立综合市场监管体制，“监管社会主义统一大市场”。亦有全国人大代表建议，将工商、质监、药监等部门全部撤消，合并成立中华人民共和国国家市场监督管理部，统一监管市场经济秩序 。
③将市场监管理解为刚性的制度安排，在实际工作中将它等同于强制执法或权力的单向行使，把市场监管与“经济发展、社会服务、消费者维权”对立起来。结果便是市场监管的失效和市场秩序持续恶化现象的恶性循环。
以上几种观点，笔者以为都是对“市场监管”的误解。根本原因，就是将“市场监管”同公共管理、公共治理对立并割裂开来，将市场监管的职能和作用部门化、具体化、利益化，把市场监管理解为某一个或几个行政部门的一种具体的行政行为，而没有从现代公共管理、公共治理的高度和视角去看待市场监管的职能和作用。
(3)从公共治理视角看，市场监管本质上是公共事务治理。什么是市场监管？定义不下百种。市场监管的内容、作用范围等，到目前仍没有统一的认识。国内学术界主流观点认为，市场监管是政府管理经济的一种重要职能，它是政府为弥补市场失灵、维护正常的市场秩序，对市场主体及所从事的市场交易和竞争行为进行的监督和管理（肖兴志、宋晶，2006） 。
笔者以为，这样的认识过于狭隘。必须从公共管理和公共治理的视角，重新审视市场监管的职能、作用及监管的方式方法。
从公共治理的视角看，市场监管本质上是公共事务的治理。什么是公共事务？“公共事务是随着公共问题的出现和解决而产生的关系到国家、集体、个人共同利益的社会性事务，包括公共物品的生产与提供和公共服务的设立与开展两个方面” 。公共事务的主要特点在于公共性，可以从内容和性质两个方面来分析。从内容看，公共事务指的是公共物品和公共服务的生产与提供，即如何组织公共物品的生产、如何提供公共服务？从性质看，公共事务涉及全体人民的利益，它不是私人事务，而是直接体现公共性质。
市场监管所涉及的事务完全符合公共事务的定义，市场监管的行为涉及到全社会公共利益。
各级工商行政管理部门是我国行使市场监管职能职责的重要部门之一。国家工商行政管理总局将该行政机关的职能职责概括为15项，实际上可归结为三大类：
第一类，市场准入监管。包括市场主体登记注册、监管管理及依法相关注册基础信息等；
第二类，市场竞争监管。指依法规范和维护各类市场经营秩序。监督管理市场交易行为、网络商品交易及有关服务的行为，包括对传销和直销业的监管、不正当竞争行为的监管、经纪人、经纪机构及经纪活动监管等；
第三类，市场活动监管。包括食品安全管理、广告管理、合同管理、商标管理、信用管理、消费维权等管理。
这三大类监管涉及的都是公共利益和公共事务。因此，我认为，市场监管，本质上属于公共事务的治理，市场监管活动是涉及到公共利益和公共事务的活动，是“市场失灵”条件下或市场机制不起作用的范围内政府和有关部门的监督管理活动。市场监管活动具有公共治理的基本特性：
①市场监管活动具有公共品的属性。公共品是指大众共同受益的消费品。它通常具有受益的非相斥性和边际消费成本为零的特性。非相斥性，是指面对同一消费品，一个人的享受不会影响也无法排斥另一个人享受；边际成本为零，是指在一定界限内增加一定数量的消费者享受公共产品的益处，无需增加任何成本。市场监管的实施，保障了社会公平与正义，规范了市场交易秩序，为人民提供良好的公共消费环境和公共消费安全，保障了全体人民的合法消费权利等，使全体人民受益。
②市场经营活动、交易行为、竞争行为等具有外部效应。市场经营活动既能满足人们生活的需要，繁荣经济，但同时也会产生巨大的负外部性。如环境恶化、扰乱社会秩序、欺诈、不良商品、过度竞争、不正当竞争、侵害消费者权益等。对这种外部性的治理，市场机制通常会失灵，需要政府或有关部门实施市场监管。
③不完善的市场。我国各类商品市场、交易市场很不规范，存在较大的风险。市场监管就是对市场失灵的回应。
④信息不对称（不完全信息）。在市场中，生产者和消费者不可能掌握完全信息，不完全信息是市场的常态。这种状况，会加剧市场的风险。
因此，市场监管应属于公共管理和服务的范畴。按照王乐夫和陈干全把公共事务划分为“国家公共事务、行政公共事务、社会公共事务和国际公共事务”的分类 ，市场监管的事务应当属于行政公共事务和社会公共事务类别。
二、公共治理视野下市场监管的边界
市场监管边界划分，总的原则是要发挥市场机制的基础性作用，即凡是市场机制能够解决的问题坚决交给市场。政府和有关部门绝不能干预和插手市场经营行为。
边界的划分，还应当坚持标准统一、职能归并、界限明晰、着重实效的原则。
1.市场监管的垂直边界
即按照行政组织功能、体系和架构，市场监管纵向活动的范围。组织中的垂直边界体现为等级制度。等级制度界定了不同地位、权力和权威的下限，各级组织、各个职位都有明确的职责。联结上下级之间的是命令链，以命令自上而下单向传递为特征。如我国省级以下的工商行政管理机关实行垂直管理（下管一级）体制。
2.市场监管的水平边界
即按照行政组织功能，市场监管活动横向或平面方向上的展开。在任何行政组织内部，都存在职能或功能的水平分工，表现为行政组织内部的各个部门职能的延伸和展开。行政组织内部水平边界模糊，是现阶段制约市场监管效率提高的重要原因。在我国工商管理系统内部各职能部门，就存在对企业（市场）多头检查、重复检查的问题。目前按专业口实行线条管理模式，各自为政，经常出现一种专业执法无法查处另一起违法现象的尴尬局面。
3.市场监管的外部边界
即不同市场监管主体职能职责划分及相互之间的界限。对任何一个行政组织来讲，外部边界可以理解为组织与公众、社区等外部环境的一层隔膜。在边界以内，组织受制度的约束；在边界以外，组织受交易成本的制约。市场监管的外部边界具有内在的扩张性，这其中，既有市场监管组织的自利倾向，也包括市场监管组织内部制度外部化问题。在我国，不同市场监管主体内部制度外部化、部门利益公共化、外部边界模糊、职能相互交叉等现象较严重，各监管部门对企业(市场)各自收费、各自年检、监管信息相互封闭，“有利的事争着办、无利的事没人管”现象很普遍。
4.市场监管的空间边界
即市场监管作用的范围和地域。我国市场监管体制是按行政区域划分而建立的，市场监管形成了较严重的条块分割、空间分割、地域分割状况，如各地监管标准不统一、监管方式不尽相同等等。这种状况，如同“铁路警察各管一段”，市场监管的职能被人为割裂，整体职能受到削弱。从全国整体看，这种空间边界的确立、划分和割裂，不符合发展社会主义统一大市场的要求。
市场监管边界需要调整和重建。在垂直边界上，要加强垂直机构上下联系（上级机构的指导与下级机构的反馈）；在水平边界上，要明晰监管组织的职能，形成市场监管的合力；在外部边界上，要清理、调整、归并不同主体的职能职责，规范市场监管行政执法权力；在空间边界上，要统一各地区市场监管职能职责和方式方法，加强市场监管协作。
三、公共治理视野下市场监管的方式
1. 从集权到分权：公共治理主体多元化的趋势要求实现市场监管领域的“多主体监管”
政府是公共事务和公共服务供给的主体，但并非所有的公共事务都由政府来提供。传统管理观念认为，市场监管就是政府唯一责任，政府是市场监管的惟一承担者。而在治理机制中，政府不会扮演唯一的公共管理者角色，公共部门不再排斥非公共部门参与治理。现代公共治理强调多元主体治理、多中心治理，从根本上改变了政府对市场监管的垄断甚至独占的做法，通过授权和分权，将第三部门中的非政府组织、非营利组织和公民自主组织等多中心的组织制度安排,引入到公共物品和公共服务的提供与生产之中,使它们与政府组织共同承担起市场监管和社会公共事务管理的责任。
因此，现代市场监管需要由政府单一主体向政府、行业、企业、舆论、公众等多元主体的监管体系转变，即建立行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的、四位一体的市场监管体系，发挥多元主体监管市场的整体效能，达到不断提高市场监管的效果。
2.从垄断到开放：公共治理过程中权力开放的趋势要求实现市场监管领域的“协商式监管”
现代公共治理发展的一个趋势就是权力从垄断走向开放，治理过程本身就是一个公共权力重新配置的过程。在市场监管执法权的分担上，政府与其他公共事务承担主体之间不是统治与被统治的关系，而应该是建立在合理分工基础上的伙伴式的协商关系,与其他社会主体合作，共同分担社会公共事务,在多主体合作的基础上实现有效率的公共事务管理。
我国目前市场监管主体众多，监管权力过于分散，这并不是公共权力开放的结果，也不是市场监管改革的方向，而是传统体制所致。因此，在我国当前监管主体众多、职能分散的情况下，要协调工商行政管理、技术监督、商品检验、物价管理、商务管理、证券管理、金融管理等主体的职能职责和执法行为，共同合作监管市场，实行协商式监管。即便是将来过于分散的市场监管执法权适当归并后,为避免各执法主体职能交叉、重复执法，促进市场监管行为统一、规范、高效地开展，更需要实行协商式监管。
3.从管制到服务：公共治理服务化本质的要求实现市场监管领域的“服务式监管”
现代公共治理采取“顾客导向”，把权力中心主义转变为服务中心主义，实现了从管制到服务的转变。公共权力社会化，公共管理变成为公众服务，服务成为政府公共管理的主题。因此，市场监管方式也需要改革，要在执法过程中体现服务，将服务寓于管理的全过程。市场监管部门不仅仅是执法，还要建立健全重要商品的查询、分析、评估、跟踪、预警等信息服务体系，法律政策支持服务体系，市场管理监督检查体系，市场运行监测体系等，为社会（市场）提供高效、便捷和多样化的服务。努力做到监管与发展、监管与服务、监管与维权、监管与执法的统一, 建立监管者与被监管者和谐融洽的新型关系。
4.从法治到善治：公共治理人性化的趋势要求实现市场监管领域的“人本化监管”
“善治”就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就是在于它是政府与公民对社会生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新型的关系，是两者结合的最佳状态。它具有六个特性，即合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效。合法性要求市场监管机构最大限度的协调各种公民之间,以及公民与政府之间的利益矛盾，以便市场监管活动取得公民最大限度的同意和认可；透明性要求和公民利益相关的各种市场监管的信息能够及时告知公民；责任性与回应性共同要求运用法律和道义的双重手段，增大市场监管机构的责任；法治则要求将市场监管活动置于法制监督之下；有效性则在于强调政府与公民之间应建立良好合作的关系。善治的基本特性即人性化和以人为本，在市场监管领域要实现人本化的管理。
参考文献：
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[4]肖兴志 宋 晶:政府监管理论与政策[M].大连:东北财经大学出版社,2006,206
[5]王乐夫 陈干全:政府公共管理[M].北京:中国社会科学出版社,2007,3
论文摘要：中国证券监管在思想认识上模糊不清的问题有六个方面：证券监管理念、证券监管与经济发展、与证券市场发展、与金融创新、与市场规律、法规制度规范与政策干预。探讨它们之间的关系，澄清误解，是完善中国证券市场监管，提高证券市场运行效率的关键。
各国证券市场在运行中所表现出来的问题具有共同性，如财务欺诈、虚假信息，美国有安然公司和世通公司，中国有银广夏和蓝田公司；但是不同国家的证券市场也表现出很大的差异，这些差异不是表现为发达国家成熟的证券市场与发展中国家新兴的证券市场之间所处不同发展阶段的差异，而是表现为市场经济体制国家的证券市场与体制转轨国家证券市场之间运行机制的根本不同。
对于证券市场监管，确立一定的监管体制，通过立法、信息公开来实施监管，这在各国都是一样，但监管效果却各不相同，特别是在中国，以政策干预来进行证券监管，表现出头痛医头、方法单一、法规不健全、措施相互矛盾等方面的问题。这说明中国证券市场监管存在的问题是全方位和多层次的，根本性的原因在于：对证券市场监管，对证券监管与经济发展、证券市场发展、金融创新、市场规律等方面的关系存在很多认识上的误区。只有解决好认识上的这些问题，才能完善中国的证券市场监管，提高证券市场的运行效率。
一、证券市场监管理念
监管理念反映了监管者对证券市场基本功能和作用的认识，决定着证券市场的制度建设和采取的监管体制。证券监管是因为证券市场在运行中出现了问题，市场机制被扭曲，市场功能不能发挥，即出现了市场失灵。概括地说，市场失灵有三种情况：自然垄断的存在、外部效应(指未被市场交易包括在内的额外成本及收益)和信息不对称。监管是政府提供的为满足公众要求、矫正市场失灵的一种行之有效的方法，能提高潜在的公共福利。关于监管，有三种理论：一是社会利益论；二是俘获论；三是经济监管论。三种理论都是从监管产生的原因、监管带来的社会效益方面来论述监管问题的，三种理论表现出了理论研究上的递进关系。
证券市场是一个最容易产生市场失灵的市场，也是一个最需要监管的市场。从上个世纪30年代一直到今天的历史充分证明了这一点。对于证券市场监管目标，在中国占主导地位的观点是：把证券市场监管目标划分为宏观层次的目标和微观层次的目标，在宏观层面上，以维护国民经济的稳定和发展作为目标；在微观层面上，是为了解决市场运行中出现的各种问题。如果我们把促进经济增长作为证券监管目标，那么我们就必须面对两个不容回避的问题：
一是证券市场是否具有促进经济增长的功能，如果有，以促进经济的稳定增长为证券监管的目标还算是有的放矢，虽然其促进经济增长的具体途径或方式还值得研究；如果没有或者作用很小，那就是缘木求鱼了。而且，即使是证券市场有促进经济增长的功能，我们也不能因此把促进经济增长作为证券市场监管的目标，证券市场的功能与证券市场监管的目标虽然相互联系，但实际上是两个不同的问题。
二是以促进经济的稳定发展作为证券监管的目标，该如何操作?证券市场监管如何实现其促进经济发展的目标?中国实行的是政府监管体制，中国证监会是一个政府部门，为促进经济增长，证券监管就会以政府的经济目标为中心。由于政府的经济目标、经济政策具有短期性、变动性，而证券市场监管，是要对证券市场机构、证券市场行为实施常规的、持续的监管，把证券市场监管作为实现政府经济目标的手段，不利于证券市场长期稳定的发展。而且，政府把证券监管作为实现其目标的手段，政府又作为一个利益主体参与证券市场的活动，违背了监管的根本原则。
监管就是监管，因为市场失灵而产生，以解决市场失灵为目的。这样来认识证券监管问题，既简单明确又易于实施执行。证券监管不是为了解决上涨还是下跌的问题，不是为了解决市场波动问题，不是为了保证投资者赚钱，也不是为了促进经济发展，而是为了提供公平竞争的市场环境，保证证券市场的有序运行，为市场规律发挥作用提供保障。国际证券监管机构提出，股票市场监管目的有三个方面：一是保护投资者的利益；二是增加市场的透明度；三是减少系统性风险。这与中国提出的“公开、公平、公正”的原则是一致的。
二、证券市场与经济发展
证券市场与经济发展的关系是一个值得我们深入研究探讨的问题。一般而言，股市干预政策分两类，一类是维护市场稳定发展的政策，一类是调节股市为实现一定经济目标服务的政策。中国管理者对股市的监管就总是在这两者之间摇摆。当经济需要时，股市的功能被夸大了，变得无所不能，如筹资、优化资源配置、建立现代企业制度、国企扭亏、发挥财富效应等等；当股市过热时，又采取政策来直接调控，大肆宣传泡沫经济的危害，强调股市的稳定发展。之所以如此，是因为我们对股票市场发展与经济增长的关系存在认识上的误区。
金融与经济发展的关系，或者说证券市场与经济发展的关系，一直都是理论研究和实证分析的重要课题。传统的金融发展理论认为，在金融抑制状态下，经济发展的低水平，限制了金融的发展；金融抑制状态也不能积极促进经济的发展，两者是一种恶性循环的关系。因此，发展中国家应走金融深化的道路。新金融发展理论是随着最近20年来金融市场特别是股票市场的迅速发展产生的。它重视股票市场的发展与经济发展的关系，认为金融市场具有改善资金融通中信息不对称和降低交易成本的功能，从而便利企业融资，促进资本积累和技术创新，最终促进经济增长。金融市场发挥功能的途径包括：流动性创造、风险分散、信息搜寻、加强企业控制和改善企业融资结构。
但是，实证分析对这些理论命题的支持并不明显，或者说结果是相互矛盾、互不统一的。levine和zervos(1998)运用跨国回归分析的方法对49个国家1976---1993年的金融市场发展与经济增长的关系作了全面的分析，发现股票市场流动性与经济增长率、资本积累率之间存在着明显的正相关关系，而股票市场规模、波动性、国际一体化与经济增长之间不存在显著的相关关系，同时衡量股票市场发展的指标对私人储蓄率也没有影响。但是，harris(1997)发现，虽然在发达国家股票市场活动对经济增长有影响，但对发展中国家以及发达和发展中国家总体而言，股票市场对经济增长没有解释力。arestis等(2oo1)采用国别时间序列分析方法，分别分析了美、英、德、法、日五个发达国家20世纪70年代到90年代后期的股票市场、银行与长期经济增长的关系，他们发现，如果股票市场对经济增长有影响的话，那么这种影响相对于银行是比较小的。他们认为股票市场对经济增长的影响在跨国回归分析中被夸大了。
中国股票市场发展的时间还短，规模还小，把股票市场的运行状态与经济增长联系起来分析，可以看出两者之间的相关性不高。下面的资料可以说明这一问题：
资料来源：《社会经济统计公报》、《中国证券大全》2000第一卷
可见，中国股票价格的上涨和下跌、股市融资额的增加或减少，对中国的经济增长率没有什么影响，股票市场与经济增长的关系是弱相关或不相关的。这对于我们制定适当的股市监管政策有重要意义。在政策制定上，我们应以保证市场机制的发挥、以股票市场自身的稳定发展为取向。
三、证券市场监管与证券市场发展
中国证券市场运行中有一个大家认为理所当然的现象，当管理层强调监管时股票价格就下跌，当管理层强调发展时股票价格就上涨，监管与发展成了一对矛盾。虽然道理大家都明白，规范能维护秩序，监管有利于发展，但是，这是长期的。从短期来看，监管有利空的影响，这为广大投资者所认同。我们不能简单地认为这是对证券市场监管与发展关系的误解，这种观点的存在有其经济的、制度的根源。
中国设立证券市场是以深化经济体制改革和促进经济发展为出发点的，但是，如果股票市场的规模太小，它的作用就有限甚至发挥不出来。因此要发展股票市场，就要有更多的入、更多的资金投入到股票市场来，能够有更多的公司上市。中国股票市场的现状是：从投资者构成来讲以个人投资者为主体，从市场机制来讲只有做多机制，股票市场要以赚钱效应来吸引投资者。在单边市场机制条件下，股票市场要发挥功能只能靠股票价格上涨来实现。因此，在中国要发展股票市场。股票价格就单边上涨，此时，发展是第一位的，对市场违规行为、资金融通、资金流动的监管放松了。当股票价格上涨到一定程度，出现市场过热、泡沫经济的时候，当违法违规现象严重的时候，发展就退居其次，监管才变得重要起来，查处市场违规行为，提倡理性投资，挤出泡沫，股价也就下跌。所以，监管与发展在我国股市运行中表现出明显的阶段性。
造成这种现象的原因有两方面：一是如上所述是市场交易制度的缺陷；二是中国证券监管本身存在的问题，这方面的问题具体表现为证券监管的基础建设滞后，常规的持续性的监管不到位。具体表现为：法律法规不健全不完整，存在着有法不依(缺乏法制观念)、有法难依(法律法规缺乏可操作性)、无法无依(法律空白)的问题；证券监管体制不完善，政府监管机构、自律监管机构之间，及如何充分利用社会监管方面存在着职责不明确、配合不协调的问题；在实践中，把证券监管狭义地理解为对违法违规行为的查处，常规性的持续的监管被忽视。
相应地，要解决证券市场发展与监管相矛盾的问题，也应从两方面着手：(1)健全证券市场交易制度，在现有的现货交易的基础上，允许信用交易和期货交易，并进一步开发期权交易。对信用交易和期货交易要有正确的认识，既要看到它增加市场风险的一面，又要看到它的市场制衡作用，它所具有的套期保值、防范风险的一面。(2)要把监管当作一项常备不懈的工作来执行，实施连贯一致的证券监管。只有这样，才能真正使得证券市场监管与发展相互依存、相互促进。
四、证券市场监管与金融创新
金融创新是保持金融市场活力、促进金融发展的重要手段，金融创新包括金融制度创新和金融工具创新。1986年，英国颁布《1986年金融服务法》，被称为“金融大爆炸”；1996年，日本推行现代金融改革，被称为日本版的“金融大爆炸”；1999年，美国颁布《金融服务现代化法案》，其主旨都是放松金融管制，允许混业经营，以便加强金融业的竞争与发展。
中国要通过深化改革来实现金融制度的创新，要通过加快发展来实现金融工具的创新。中国金融业也必将朝着混业经营模式、多样化的金融市场形式、多样化的金融工具、多种类的交易制度、各种类型的融资投资主体、复杂的市场机制的方向发展。
这一切都对金融监管、证券监管提出了更高的要求：监管既要到位，又不能抑制金融创新、阻碍金融发展。关键在于我们的监管机构要明确自己的职责，明确哪些是应该管也可以管好的，哪些是不应该管也管不好的。
建立健全完善的法律法规体系，建立体系完整、职责明确的证券监管体制，顺应市场规律来发展证券市场，管理者不是以利益主体而是以裁判员身份来实施监管，这是我们的监管工作能够做也可以做好的；监管者规划证券市场发展的一切方面，证券市场的发展由行政政策来安排，把证券市场作为实现政府经济目标的工具，这是我们的证券监管不该做也做不好的，这样做最终的结果只能是适得其反。对此我们要有明确的认识。
五、证券市场监管与市场规律
证券市场监管的原因在于市场失灵，在这一点上各国一样。但是，在市场失灵的内容上各国却有很大的差异。发达国家证券市场的市场失灵，表现为某一时期或者某一方面市场机制出现障碍，市场规律的作用不能发挥；中国则不同，证券市场表现为全方位的市场失灵，或者说是过于强大的行政力量限制了市场规律的作用。
中国股票市场的设立、发展，与发达国家不同，不是一个自然发展的过程，而是在政策的支持下设立，在政策的规定下运行，在行政力量推动下发展。政府把股票市场的设立与发展，作为深化经济金融体制改革的途径，希望通过股票市场的建立与发展，为中国微观经济体制改革，为现代企业制度的建立提供市场条件，并推动中国的经济发展。政府对证券市场的一切方面做出设计和规划，市场机制没有用武之地。
因此，强调加强证券市场监管，发达国家和中国有不同的涵义，发达国家是要强化政府监管的作用，而中国则是要弱化政府的干预，充分发挥市场规律的作用。事实上，中国证券市场规律的作用已经不可忽视，虽然政策能短期地改变市场的运行，但是市场运行不可能长期背离市场规律。
中国证券监管要做的是，纠正市场运行中的偏差，为市场机制提供保障，而不是代替市场机制；要根据市场规律来发展证券市场，而不是通过行政安排来发展证券市场；要鼓励竞争，强化信息披露，以完善市场机制。
六、法规制度规范与政策调控
是通过法规制度来进行证券市场监管，还是通过政策措施来进行证券市场监管，这是市场经济国家与体制转轨国家之间在证券市场监管方式方法上根本不同的地方。
现代证券市场监管起源于30年代的大危机，监管是从立法开始的。针对股市崩溃，美国制定了《1933年银行法》、《1933年证券法》、《1934年证券交易法》，随后，又制定了一系列关于证券市场的法规，并多次对相关法规进行了修订；1999年美国颁布了《金融服务现代化法案》；2001年，华尔街惊爆财务欺诈丑闻，安然公司、世通公司相继因财务造假而破产，安达信会计师事务所出局，美国迎来了新的证券管理制度改革浪潮，颁布了《萨班斯一奥克利法案》。在美国，证券市场监管的法律规范是一个覆盖广泛、巨细无遗的完整体系。证券业是美国最严厉的立法领域。
在中国，证券市场监管则是通过行政政策来进行的。作为体制转轨的国家，虽然我们确立了市场经济体制，但有关证券监管的立法还不健全，我们对健全完善法规体系的重要性和紧迫性还认识不够，我们仍然习惯于通过行政政策来代替市场机制，来安排、规划整个证券市场活动。正如国外一位著名经济学家所说：在计划经济国家，管理者总是相信行政的力量无所不能。行政政策干预使得证券市场监管对行政政策更为依赖，事实上也成为了证券市场不稳定的因素。
