摘要:在全球化和区域一体化浪潮滚滚而至,市场化、工业化、城市化和现代化进程加速推进的背景下,我国区域性公共问题急剧滋生起来,由此引发新型的治理形态———区域公共管理。区域公共管理要求政府打破行政区划的刚性桎梏,摒弃狭隘的行政区行政的种种制度缺失,建构“科学发展观”与“和谐社会”视野下区域公共管理的制度基础和政策框架。因此,文章分析了区域公共问题的滋生及其成因,剖析了我国区域公共管理中存在的制度缺失,并探讨了创新区域公共管理制度的政策建议。
关键词:区域公共问题;区域公共管理;制度缺失;制度创新
从历史的层面说,自伍德罗?威尔逊(Wilson,1887)以来,公共管理作为一门拥有自身合法地位的社会科学,在其百多年的演进和流变历程中,始终不乏各种争奇斗妍的学术论争和理论流派,甚至出现“理论丛林”的局面;而公共管理实践作为一种“国家的艺术”,伴随其纷繁杂芜的气候生态和波澜壮阔的丰富实践,也总会有治理安排上的结构转型和制度创新。20世纪90年代中期以来,为了适应国内外公共管理环境的权变需求,也为了更好地体认公共管理这门学科的社会性和应用性特色,本文作者在国内公共行政学界率先对“区域行政”和“区域公共管理”进行了探索性研究①。现在看来,伴随全球化和区域一体化浪潮滚滚而至,我国市场化、工业化、城市化和现代化进程的不断加速,传统社会公共问题“区域化”和无界化的态势更加明显,一种有别于全球治理(国际公共管理)、国家公共管理、地方公共管理的区域公共管理,正在迅速凸显和逐步成形。区域公共管理面对和要解决的是区域性公共问题,因而它区别于传统的“行政区行政”②,对政府公共管理的治理结构和制度建构提出了新的挑战和诉求。
一、区域公共问题及其成因
(一)全球化和区域化的发展滋生了大量宏观和中观的区域公共问题。自二战结束以来,公共管理所面对的世界景象和社会生态发生了亘古未有的嬗变。当前,人类更是全面过渡到一个全球化和区域化齐头并进又交相辉映的时代。在全球化和区域化浪潮突飞猛进的时代,诸多的因素和复杂的背景交织在一起,诱发甚至引爆了大量“宏观区域性公共问题”和“中观区域性公共问题”。一方面,伴随经济全球化进程和世界新区域主义运动的兴起,民族国家间的区域化已经由传统的“浅表一体化”向“深度一体化”①、封闭式区域化向更具开放性的区域化模式转变,加之作为政治目的的区域化进程的加快,使得洲际内跨国间的宏观区域性公共问题明显增加。诸如相互贸易与投资、国家安全、环境治理、公共卫生、危机管理、国际恐怖主义治理等跨国性公共问题,依靠民族国家的内部力量已经无法解决,必须寻求洲际区域内大部分国家甚至所有国家的集体决策和协调行动。另一方面,全球化和区域化的发展,使得由若干毗邻国家或地区结成的“次区域”变得更加相互依赖,由此滋生了更多难以回避的中观区域公共问题,如“新柔廖”次区域(新加坡、马来西亚和印尼三国毗邻区域)的合作供水问题,“图门江流域”次区域(中国、朝鲜、俄罗斯三国毗邻区域)的经贸关系、公共安全、政治合作问题,“澜沧江湄公河地区”(大湄公河流经的中、越、缅、老、柬、泰等国)的经济、政治、社会、文化领域合作,“一国两制”下粤、港、澳次区域的竞争力、经济合作、环境治理、公共卫生和危机管理、政府协调等问题。
(二)市场化进程的推进催生了诸多区域公共问题。1949～1978年的近30年间,中国长期实行高度集权的中央计划经济体制,政府管理社会公共问题的惟一机制是自上而下的科层制,缺少市场机制和社会机制。因此,社会公共问题往往被禁锢于行政区划内部,通过内向型行政方式予以解决。改革开放以来,特别是1992年我国正式提出建立社会主义市场经济体制以来,国内的分权化改革和市场化进程在不断推进,迫切要求有一个“全国一盘棋”的统一市场环境;而2001年中国正式加入WTO,更宣告中国的市场经济必须与国际市场机制接轨,需要主动或被动地接受国内和国外两个市场的激烈竞争。从集权与分权的政治逻辑来看,市场经济下中央政府实行经济性分权政策是好事,它能够诱发哈耶克所谓的自发秩序的慢慢形成,有利于调动地方行动主体(包括地方政府)发展经济和参与市场竞争的主动性、积极性。然而,由于国家政治体制改革和法治建设进程的滞后,加之尚未顺利实施行政性分权的配套改革,我国市场化改革的直接后果是催生了诸多新型的社会公共问题,比如地方政府的GDP崇拜和政绩主义、地方政府间的恶性竞争、地方保护主义、地区发展的马太效应等。我国市场化进程中催生的这些问题,不仅突破了传统行政区划的刚性束缚,扩散和蔓延到由多个地区组成的某一经济区域,而且还超越了计划体制下那种由上至下的政府治理能力域限,衍生为区域性公共问题。在这种情况下,传统的行政区行政的僵化法则已经力不从心,迫切呼唤区域公共管理这种治理新机制的诞生。
(三)工业化和城市化的推进产生了棘手的区域公共问题。近20多年来,中国的工业化进程和城市化速度在迅速提升,由此引发了社会公共问题的空间重组和空间集聚,其结果也萌发了复杂的区域公共问题。主要表现在:1.城乡二元结构问题。中国是一个有着2000多年农耕历史的国家,目前占社会六成以上的人口是农民,因此,农村城市化的压力巨大,解决城乡二元结构也任重道远。在我们看来,中国的城乡二元结构问题,从某种意义上说,是城市与乡村两种不同政治行政区域之间存在着短期难以弥合的公共管理的制度差异,进而需要两种功能区域之间进行制度协调、制度创新、制度重构的问题。从这一视角看,转型时期的城乡二元结构问题,非常值得区域公共管理开展长期的理论与实证相结合的探究,比如“假性城市化”现象、“城中村”问题、农民失地问题、村改居问题、社区公共物品的供给问题,等等。2.行政区划变革问题。从历史发展的角度看,中国几千年来,行政区划的调整更迭似乎是一个永恒的话题。特别是改革开放以来,在市场化、工业化和城市化等多股动力的促动下,我国行政区划的变革与调整尤为频繁。从一定意义上说,行政区划变革已经成为政治权力和治理权限在区域空间上的较量和政府体系内部的再分配过程,其中隐藏着多维的利益博弈关系,牵涉到公共管理的深层次症结。因此,需要加强公共管理学科视野的研究。3.流域治理问题。从自然区域的角度看,流域是一种整体性极强的区域,流域内各自然要素的相互关联极为密切,特别是上下游间的相互关系密不可分。但是,从行政区域的角度看,流域又是不完整的,它往往被不同的行政区域所分割。特别在市场化和工业化的双重压力下,地方政府在经济利益的驱使下,俨然成为流域内利益独立的博弈主体。因此,流域治理的公益要求(如环境保护、产业协调、城市规划等)与地方政府的功利动机(主要是经济发展、财税指标、后发困境等)之间,存在着难以调和的矛盾甚至冲突。总之,流域治理引发的区域公共问题甚为棘手但又亟待解决。(四)现代化进程中的区域公共问题日益加剧。从现代化进程和发展理论视角来看,从清末的“洋务运动”、“西学东渐”到建国后的“四个现代化”建设,再到改革开放以来的区域非均衡协调发展,近代以来的百多年间,我国的现代化事业历经艰辛,迄今已取得举世瞩目的成就。毋庸置疑,由于中国是一个后发赶超型现代化国家,因而与西方发达现代化诸强相比,我国的综合现代化水平还很低,仍基本处于“经典现代化”发展阶段;与发达国家的“再现代化”甚至超现代化水平相比,更有天壤之别。尤为突出的是,中国是一个严重非均衡发展的国家,其内部的现代化程度和发展水平在空间区域上表现出巨大的落差,由此产生一系列事关国家或地区发展前途的区域公共问题。这些问题主要有:1.国内的东、中、西部之间,在经济发展水平、制度文明、社会发育、竞争优势等方面差距明显,形成发达区域、次发达区域和欠发达区域的发展鸿沟。2.东北老工业基地与中部一些工业基础较好的省份出现滞胀和结构性萧条的发展困境,已经凸显出“问题区域”的态势。3.老、少、边、穷的地区现代化水平不容乐观,与沿海先发区域间有差距扩大的“马太效应”趋势。4.沿海一些发达省份的内部区域发展差距问题日益突出,尤其是广东、江苏、山东、福建较为明显。笔者认为,从中国内部的区域发展与公共管理的互动逻辑来看,在某种意义上可以说,21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域协调发展的挑战,处理和解决好了上述一系列区域性公共问题,和谐社会的发展愿景就不再遥远。
二、我国区域公共问题管理中政府制度的缺失
就目前来看,对于区域公共问题的治理,无论是我国公共管理的理论界还是实务部门,都缺乏系统的理论思考和操作策略;而最为关键的是,我国政府公共管理的制度设计和制度链条中,还存在诸多的漏洞与缺失,难以胜任区域公共问题的合法、合理和高效治理。这些缺失主要是:
(一)行政区行政的治理思想根深蒂固。众所周知,中国有几千年的封建官僚制度传统和“大一统”治理意识,对于社会公共问题的管理,历代统治者习惯将复杂问题简单化,而新中国成立后实行了几十年的高度集权的计划体制,更是强化了“国家简单化”的治理理念。如果从治理的技术层面来说,我国政府传统的这些治理特质,可以概括为“行政区行政”。所谓行政区行政,简单地说,就是基于单位行政区域界限的刚性约束,民族国家或地方政府对社会公共事务的管理是在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态。它有以下基本特征:1.从政府治理的社会背景看,行政区行政适应了农业文明和工业社会的基本诉求,是封闭社会和自发秩序的产物。它发轫于农业社会下自给自足的小农经济基础,契合了政府专制统治的传统。自工业社会以来,基于韦伯的“现性”而构建的稳态的“科层制”结构,更是使行政区行政模式的封闭性和机械性发挥到了极致。2.从政府治理的价值导向看,行政区行政的根本特征在于,它是以民族国家或国内地方政府的、明确的单位行政区划边界作为管理出发点的。这种根据行政区划的人为切割来治理国家和地方的模式,可以称之为“内向型行政”或“闭合型行政”模式。内向型行政模式从根本上讲是“画地为牢”和“各自为政”的,甚少关注行政区划边界或跨行政区域的“区域公共问题”。3.从社会公共事务的治理主体上看,行政区行政是一种垄断型统治行政模式。在这种模式下,政府是管理国家和地方行政区域内部公共事务的惟一主体,政府成为万灵和万能的“全能”政府,可以预见和处理所有社会公共问题,制定各种公共政策并监督其执行,从而包办和代办了单位行政区域内部的大小公共事务。4.从公共权力运行的向度上看,行政区行政模式强调政府管理权力运行的单向性和闭合性。也就是说,根据“科层制”所内蕴的层级分设和层级节制的基本法则,政府公共管理权力在行政单元内部的日常运作是自上而下的和单向度的,由此形成一种单一权威中心的“金字塔”式闭合结构。特别是在中央集权的单一制国家,由于一贯坚持“下级服从上级,地方服从中央”的政治原则,这使得按行政区划切割的地方政府,必须严格遵循“中央政府地方政府”的博弈规则,很难自觉生成一种“地方政府区域公共管理共同体地方政府”的谈判协调的制度安排。5.从公共问题治理的层次设计看,自上而下的等级制层次设计是行政区行政的基本法则。具体来说,就是将国家内部的社会公共问题切割为若干层次,进而设计机构类同、职能重叠的等级治理架构。很明显,那些跨越这些等级层次的外溢性区域公共问题,不在等级制治理的层次设计视野之内。
(二)现代区域政策框架尚未成形。区域公共问题的治理,特别是国内区域问题的治理,需要有组织完善、设计精细、有的放矢的一整套区域政策作为保障框架。新中国成立以来,我国政府在不同历史时期进行过多次区域范围的划分,也先后实行过区域均衡发展、区域非均衡协调发展和梯度发展等多种发展战略,投入了大笔公共财政资源。但是,区域发展的公共绩效一直较为低下,达不到政策设计时的理想目标。其中的症结何在?有学者认为,中国迄今为止尚无真正意义上的区域政策,是我国区域发展一直走不出恶性循环的主要根源[1](P540)。其理由是:1.中国没有形成完善的区域政策制度基础,比如区域政策实施机构不是立法的产物,没有专门负责区域政策的职能部门。2.不存在可供区域政策利用的区域划分框架,比如中国的区域划分都是草率、笼统的,范围太广,不具有实施区域政策的针对性和可操作性。3.区域政策工具残缺不全,除扶贫政策外,缺乏针对问题区域的政策。4.缺乏有效的政策监督与评估机制。笔者认为,这种观点较为实际地揭示了我国区域政策的误区和问题。中国确实缺乏西方发达国家意义上的区域政策。这是因为,欧美国家的区域政策有一个良好的公共管理的制度基础(包括成熟的市场经济、法治、有限政府、公共治理的多元机制等),而中国的区域政策过程,由于长期受人治行政、集权体制、全能政府、扭曲市场经济等诸多因素的影响,一直难以有完善的制度基础、设计精细的区域划分框架以及具有可操作性的政策工具、有效的区域政策监督与评估机制等。因此,“上有政策、下有对策”、“政策的部门分割”、“政策的相互打架”症状就成为中国区域政策过程中的普遍现象。
(三)区域公共管理的具体制度安排不健全。我国区域公共管理中政府制度的缺失,除了上述两大问题外,在诸多具体的制度安排方面也很不健全。主要有:1.宏观与中观区域公共问题管理的制度安排有待完善。国际上“深度一体化”进程和宏观区域治理最成功的典范当属“欧盟”。与之相比,我国与亚太国家结成的宏观区域或者与相邻国家结成的次区域,其治理结构和制度框架仍处于探索和发展阶段,需要中国政府的积极参与并加以完善。2.解决我国普遍存在的地方保护主义和地方政府间恶性竞争的制度安排非常脆弱,成为影响国家和区域整体经济绩效的病灶。3.我国黄河、长江、珠江、淮河等大江大河的流域治理制度弊端甚多,其中涉及的水权制度、生态补偿机制、利益协调机制、政府间关系等问题尤为突出。4.区域公共协调机制并不健全,比如市长联席会议制度、区域公共基础设施协调制度、“一国两制”下粤-港-澳联席会议制度、“泛珠三角”区域协调制度、省际区域公共协调制度,等等。5.行政区划调整与空间规划中的问题突出,政策随意性和长官意志浓厚,尚未有建基于制度和法治原则的制度约束机制。6.城市化进程中的城乡二元结构问题突出,城市区域与农村区域之间缺乏有效衔接的制度融合机制。
三、区域公共管理制度创新的基本路径
(一)治理理念的转变:从行政区行政到区域公共管理。区域公共问题管理中的政府制度创新,首先要突破以单位行政区划的刚性约束和政府统治为要义的行政区行政的缺失,确立区域公共管理的新思维。1.在政府治理的社会背景上,区域公共管理是开放社会和无缝隙社会的产物,它迎合了全球化和区域化浪潮的需要,因应了市场化、工业化和现代化进程的大势所趋。在这样一种权变、风险、不确定性的复杂社会生态下,社会公共事务表现出高度渗透的趋势,区域乃至全球社会间结成“你中有我,我中有你”的相互依赖状态,区域性和区域化的“广度”与“深度”得到前所未有的倍增。2.在政府治理的价值导向上,区域公共管理以公共问题和公共事务为价值导向,而非以行政区划的切割为出发点。它摒弃了传统的“内向型行政”或单边行政的弊病,奉行“区域性行政”和合作治理的哲学观,把大量跨越国界和行政区划的“外溢性”公共问题和“区域性”公共事务纳入自身的管理范围,由此实现社会公共事务的分层治理和细分治理。3.在社会公共事务治理的主体上,区域公共管理的主体是多元化的。它既有代表官方的政府组织,也有非官方的民间组织和私营部门,涵盖了区域内的民族国家间政府、中央政府、地方政府及其联合体,以及区域性的多样化非政府组织、自愿组织和经济组织,形成了区域政府与公民社会、私营部门等多元主体共同治理区域公共事务的新格局。4.在公共权力的运行向度上,区域公共管理倚赖的是多元的、分散的、上下互动的权威,彼此间是合作网络和交叉重叠的关系。它主要通过合作、协调、谈判、伙伴关系、确立集体行动的目标等方式实施对区域公共事务的联合治理。这种联合治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的相互合作。总之,根据区域涵盖界域的大小,我们可以把现代区域公共管理划分为国家间区域公共管理、次区域公共管理和国内区域公共管理3种类型(见表1)。
(二)治理机制的创新:从科层制到组织间网络制。在公共事务的治理机制上,区域公共管理观认为,治理纷繁杂芜的公共事务尤其是区域性公共事务,没有绝对的医治百病的“灵丹妙药”。传统的科层制面对区域公共问题的挑战,已经显得力不从心,因此,针对不同层次、不同类型的区域公共问题,必须借助于科层制、市场机制、自组织制等混合机制来对其进行“多中心”治理,形成一种组织间网络的区域公共问题治理新机制。诚如著名学者约瑟夫?S.奈、约翰?D.唐纳胡所指出的:“全球性的最大特点是网络性,因此,这些治理机制也应当是网络性的,而不是等级制的。”“治理仍将建立在民族国家为中心的基础之上。国家权力、国家间的权力分布仍然十分重要……但是,‘国家’的旧有形象或许将变得越来越与实际不符,因为国家机构与私人部门、第三部门的联系越来越网络化而难分彼此。跨政府关系网络、跨国关系网络将变得越来越重要。”[2](P13)组织间网络治理最成功的典范莫过于欧盟的区域治理。欧盟区域公共管理的研究专家贝娅特?科勒—科赫认为:集体意愿的组织原则和的观念是区分社会政治体系的两个构成性要素,因此,根据两者的不同方式组合,可以区分出4种不同种类的治理机制(见表2);在这4种治理类型中,法国一般被贴上“国家主义”的标签,美国以“多元主义”而著称,瑞士是“和谐主义”的典范,而欧盟则成为“交织主义”(即网络治理)的实例。在此基础上,国内有学者对贝娅特?科勒—科赫的4种治理机制做了进一步的诠释,归纳和概括出其中的主要特征(见表3)。由此可以看出,国家主义、多元主义、法团主义治理机制主要适用于某个民族国家或行政区政府,而网络主义治理机制则适合于特定的跨国或跨行政区的区域共同体。这些特征也与上文分析的区域公共管理的主要特色并无二致。
(三)制度基础的建构:从“国家简单化”管理到“国家精密化”管理。从目前的现状来看,我国区域公共问题管理的制度基础非常薄弱。由于尚未建构起适应区域公共问题管理需要的相应制度体系,政府对区域公共问题的管理仍沿袭“国家简单化”的思维观念和方式手段。所谓国家简单化管理,是指高度集权的计划体制下,由于国家官僚的极度理性而设计的一种“假、大、空”式的公共问题管理制度,在这种制度逻辑下,政策具有随意性,制度设计严重脱离实际而不具有可操作性和问题的针对性。简而言之,国家简单化管理,就是官僚在过分自信的情况下滥用国家权力,对复杂的社会公共问题做简单化处理的一种治理安排[5](P3)。国家简单化的管理制度,难以应对区域公共问题的治理诉求,因此,必须借鉴发达国家那种“国家精密化”的管理制度。所谓国家精密化管理,是指成熟市场经济国家的行政官僚,在有限理性驱使下设计的一种缜密、精细、法治的公共问题管理制度。比如以区域发展的制度基础为例,为了确定结构基金(StructuralFunds)以及其他区域政策工具的受益区域范围,欧盟当局制定了通用的区域体系(NUTS区域)。整个欧盟的区域划分为3个NUTS层次,每个成员国分为1个或多个NUTS-1区,每个NUTS-1区又分为1个或多个NUTS-2区,NUTS-2区又进一步分为几个NUTS-3区。同时,对应落后病、萧条病和膨胀病3类区域问题,至少有3类问题区域划分,即落后区域、萧条区域与膨胀区域。又如,具体到英国区域发展的制度基础来看,英国把英伦三岛之一也是最重要的英格兰划分为9个标准区域,分别成立9大区域发展局(RDAs)①,在9大RDAs下面又做次级甚至更多层级的区域划分,从而使区域问题的治理变得更有针对性,工具和策略更有可操作性。反观中国或国内的一些省份,区域协调发展政策的制度基础尚较为薄弱,表现在:政策随意性强,没有一种一以贯之的可持续发展的区域政策框架;区域的划分非常简单和笼统,而且变动很大,很难真正确定区域政策的受益范围;尚未有相对独立、具有法治基础的专门区域管理机构,等等。
(四)区域政策的创新:从内部政策到区域公共政策。传统上我国中央政府或地方政府,只有面向国内或地方的内部政策,缺乏面向国外和区域间的区域公共政策。要进行区域公共管理的政府制度创新,重要的内容还在于实现从内部政策到区域公共政策的转变。
1.国家间政策一体化。政策一体化是指政府有意采取超出国民待遇范围的措施,通过调整、协调或对国家政策和执行机制的相互认可来减少管理体制所带来的市场分割的负面效应。目前,国际上的区域一体化安排(RegionalIntegrationAssociations)如欧盟(EU)、澳大利亚与新西兰之间的密切经济关系协定(CER),在国家间政策一体化方面堪称典范。通过国内政策配合、国家标准和规章的协调,以及对外国管理体制和达标评定程序的认可3种模式,国家间政策一体化可以获取丰厚的经济收益,主要是降低交易成本、扩大开放和增加国内市场的公平竞争、将外部溢出效应“内部化”、对实行自由贸易的成员方进行补偿的机制等[6](P97)。因此,中国政府应积极参加东盟“10+1”自由贸易区,尽快实现与这些国家的政策一体化目标。
2.政治目的下的“次区域”一体化政策。由相邻的若干民族国家或地区结成的“次区域”一体化安排,几个成员国之间实行“俱乐部规则”,可以共同提供国家安全、和平环境、有助于某些社会的政治制度,以及民主价值观的形成等区域性政治公共物品。这种“次区域”一体化政策可以减少邻邦间的摩擦、减缓社会及政治压力、巩固民主与政治制度、提升“弱小政体”的谈判和讨价还价能力,比如中国与俄罗斯以及中亚几个国家建成的“上海合作组织”、中国与东南亚诸国结成的“大湄公河”次区域合作组织等。
3.实施区域功能政策。(1)竞争政策。在现代市场经济条件下,竞争政策在区域经济一体化和建设统一大市场、消除政府间恶性竞争方面起着极其重要的作用。比如在欧盟,竞争政策被奉为单一欧洲市场的第三根支柱,因为它的目的是通过消除一切阻碍、限制或扭曲欧盟范围内自由竞争的行为,保证欧洲统一大市场中公平竞争的和谐有序进行[7](P13)。欧盟竞争政策有着雄厚的法律基础。然而,我国目前的竞争政策的法律基础很不完善,除《中华人民共和国反不正当竞争法》(1993)第7、30条有相关限制不正当竞争的条款外,很少有其他法律涉及地方政府间竞争和地方保护的规定。因此,要规范我国地方政府间的合理竞争,消除地方保护主义现象,就必须建构竞争政策的法制基础。(2)区域(地区)发展政策。这一政策旨在协调区域发展,减小区域间的发展差距。正如上文所分析的,区域政策必须以坚实的制度基础做保障,比如,欧盟的区域政策有3个必不可少的方面:欧洲地区发展基金(后又发展为包括发展基金、结构基金、凝聚力基金在内的丰富的资金体系)、涉及地区问题的政策机构(主要包括欧洲投资银行、欧洲社会基金、欧洲煤钢共同体、欧洲农业指导与保证基金)、对各类具有不同程度地区效应的政策予以协调[8](P159)。可以看出,独立运作的基金、专门负责的职能机构和区域政策间的协调是保证区域发展政策有效落实的基础。因此,在区域协调发展事业中,我国政府必须关注这方面的问题。
[参考文献]
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[4]吴志成.治理创新:欧洲治理的历史、理论与实践[M].天津:天津人民出版社,2003.
论文摘要：我国从建国以来走出了一条符合自己国情的中国特色社会主义政治发展道路，其别区域自治制度对于中国的统一有着十分重要的理论和实践意义。本文在介绍特别区域自治制度的含义及历史渊源的基础上，着力分析了将特别区域自治制度纳入中国特色政治发展道路制度架构的重要性和必要性，详尽阐明了其意义，并针对我国的现状提出了研究特别区域自治制度理论的建议。
从1949年建国至今，虽历经艰辛，但中国走出了一条符合自己国情的中国特色社会主义政治发展道路，这条道路是中国共产党与中国人民长期奋斗的重大理论和实践成果，反映了中国的时代特点，顺应了世界政治发展的潮流，体现了中国特色社会主义事业的发展要求。尤其是实行改革开放以来，政治体制改革不断得到深化，民主制度日益进步和发展，相应的关于中国特色社会主义政治发展道路的理论也逐步丰富和完善。在刚刚闭幕的中国共产党十七大上，中国特色社会主义发展道路被概括为：“坚持马克思列宁主义思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想和科学发展观在发展社会主义民主政治中的指导地位，确保中国政治发展方向；坚持实行人民代表大会制、共产党领导的多党合作和政治协商制、民族区域自治制，充分发挥中国政治制度的优势和作用；坚持中国共产党领导和发挥参政党作用相结合，形成推动中国特色社会主义政治发展的强大力量；坚持运用选举民主和协商民主两种重要的社会主义民主形式，不断扩大社会各界的有序政治参与；坚持加强社会主义民主法制建设，切实保障人民民利的实现。”从以上的概括可以看到，中国特色社会主义政治发展道路的制度架构被定义为“人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度和基层群众自治制度”。不难看出，以这个制度构架来考量我国现实的政治版图，有一个明显的空白，就是香港、澳门目前实行的特别行政区自治制度。香港、澳门特别行政区实行的“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治的方针，显然不属于“民族区域自治和基层群众自治”的范畴，而是一种典型的特别区域自治制度。
特别区域自治制度在我国已经是现实存在，这是不可否认的事实，而且，从我国的政治发展前景看，未来很可能还会有新的特别自治区出现，特别区域自治制度相应地就有其长期存在的必然性和独特价值。因此，研究总结符合中国国情的特别区域自治制度，将其纳入中国特色政治发展道路的制度架构，具有重要的理论和现实意义。
一、特别区域自治制度的含义及历史渊源
特别区域自治制度是指一个国家的领土中，由国家最高权力机构授权或承认某一个特别区域享有高度自治权，实行特别的政治、经济制度，这样的区域一般被称为“特别自治区”。特别自治区在当今世界并不算罕见，如印度尼西亚的日惹特别自治区，其政治体制独立于国家。印度尼西亚是共和制国家，但日惹特别自治区却变相实行君主制，日惹苏丹哈孟古·布沃诺十世自1946年继位以来一直兼任日惹特别自治区行政首长。喀麦隆的巴蒙王国也存在类似情形，喀麦隆是共和制国家，但根据传统及其同中央政府达成的协议，巴蒙王国实行高度自治，国王管理内部事务。
一个国家的领土内部之所以会出现独立于中央政权的特别自治区，都有其独特的历史或文化上的渊源。位于希腊东北部马其顿省的阿苏斯神权共和国是世界上仅存的真正的僧侣政治领地，它有自己的海关、港口、律法和特殊签证，因为希腊政府承认它是宗教圣地，给予它最大限度的自治权力。
在我国，特别行政区是指在中华人民共和国版图内，根据本国宪法和法律的规定专门设立的具有特殊的法律地位，实行特别的社会、政治、经济制度，直辖于中央人民政府的行政区域。目前，我国承认的特别自治区有香港和澳门。依照《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》的规定，香港、澳门特别行政区享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。这个特别区域自治制度是基于“一国两制”(Onecountry，Twosystems)伟大的理论构想，在承认香港、澳门特别行政区是中华人民共和国不可分离之部分的前提下，在这两个地区不实行我国宪法所规定的社会主义制度和政策，也不是完全实行资本主义制度。以香港为例，香港特别行政区的制度安排不采用“三权分立”制度，也不实行人民代表大会制度，而是从中国政治发展和香港实际情况出发，在体制和组织运作方面适当保留了香港已有制度的某些做法，它兼顾到各个阶级、阶层的利益，同香港的社会经济制度相适应，既有利于保证祖国的统一，也利于保持香港的繁荣稳定。这样的制度设计，从根本上是出于对港澳两地历史与现状的尊重、对港澳同胞政治生活与经济生活愿望的尊重。
二、将特别区域自治制度纳入中国特色政治发展道路制度架构的意义
1、特别区域自治制度现实存在并将长期存在
自回归大陆，实施“一国两制”以来，香港连续12年成为全球最自由的经济体系，2004年跻身世界城市竞争力排名第二。GDP增长率逐年上升，2004年至2006年年均增长7.6％，人均GDP也增至2.72万元。香港2004、2005、2006年经济增长率分别为8.6％、7.3％、6.8％。香港、澳门回归祖国以来的事实证明，特别区域自治制度在两地的实施是可行的、也是成功的。同志在十七大报告中指出，香港、澳门回归祖国以来的实践说明“一国两制”的构想是完全正确的，具有强大生命力，按照“一国两制”实现祖国和平统一符合中华民族根本利益。因此，香港、澳门特别行政区的自治模式将会继续存在，《香港特别行政区基本法》第五条也明确规定“香港特别行政区保持原有的资本主义制度和生活方式，五十年不变”。根据我国《宪法》和特别行政区基本法的规定，至少在我们可以预见的未来，特别区域自治制度的实行将在香港、澳门得以持续，虽然随着时间的推移，一些具体的制度会被不断修订，但两地作为特别自治区的地位不会改变。
将特别区域自治制度纳入中国特色政治发展道路的制度架构，从实践的角度看，是对香港、澳门回归前后至今一系列政治探索和实践的肯定，同时也是对香港、澳门同胞未来政治生活的制度承诺；从理论上看，是对“一国两制”伟大构想的理论肯定(即承认“一国两制”是中国政治和法律体制的重大突破)和制度落实，从根本上确认了邓小平提出的“一国两制”学说对建设具有中国特色社会主义理论的重大贡献，是对马克思主义国家结构制度理论作出的新探索，同时也是对中国特色政治发展道路理论的重大发展。
2、特别区域自治制度是解决的必然选择
邓小平的“一国两制”构想，一开始就是为解决而提出来的。1979年1月，邓小平访问美国时首次表示“只要台湾回归祖国，我们将尊重那里的现实和现行制度”，1982年1月11日，他在一次谈话中说：“台湾回归祖国、实现和平统一的‘九条方针’是以名义提出来的，实际上就是‘一个国家，两种制度’。”这是邓小平首次提出“一个国家，两种制度”的概念。随后他又提出，国家统一后“台湾可作为特别行政区，享有高度的自治权，并可保留军队，中央政府不干预台湾地方事务”，“台湾现行社会、经济制度不变，生活方式不变，同外国的经济、文化关系不变，私人财产、房屋、土地、企业所有权、合法继承权和外国投资不受侵犯”等等，凡此已经奠定了“台湾特别自治区”的基本构架。
国家第三代领导集体针对所面临的国内外形势的变化，在全面继承和深入贯彻“和平统一，一国两制”基本方针的基础上，创造性地提出了解决的一系列具有鲜明时代特色的重要论断和主张。1995年提出发展两岸关系，推进祖国统一进程的主张，进一步肯定了“一国两制”是解决的可行之路。同志在十七大报告中强调，解决、实现祖国完全统一，是全体中华儿女的共同心愿，我们将遵循“和平统一、一国两制”的方针发展两岸关系。
要实现和平统一，必然要部分甚至大部分地承认台湾地区的政治现状，尽管台湾与香港的现实状况存在许多本质的不同，但特别区域自治仍然应该成为其必然的选择。当前，“”分裂势力加紧进行分裂活动，严重危害两岸关系和平发展，渐行渐近。设想即使最终我们不得不通过武力解决“”，但在以后，特别区域自治制度依然是最好的选择。台湾回归祖国以后，根据我们对台湾民众主流政治意愿的了解，完全推行大陆地区的社会主义制度显然是不太可行的，最可能实行的还是类似香港的特别行政区自治模式。2001年春天，台湾几家主流媒体先后在台湾岛内做了民意调查，赞成台湾实行“一国两制”的人数急速增加，其中《联合报》民调显示，有高达33％的民众认为“一国两制”符合双方人民利益，是台湾回归祖国可行的模式。纵观从建国以来至今中国民主制度的建立和发展历史，中国民主化进程的演进本身就是以基层自治作为起步的，比如现在搞的乡村一级的村民自治，即农村基层群众性自治制度，也称村民自治制度，就是在中国共产党领导下，在人民民主的社会主义国家政权领导下，按农村居住区组织起来的，由广大农民群众管理自身事务的新型基层社会政治制度。严格意义上的农村基层群众性自治组织，产生于十一届三中全会以后。1998年11月4日，九届全国人大常委会五次会议通过《村民委员会组织法》。至此，基层群众自治的制度安排基本确定，并呈现出强大的生命力。如果我们把眼光放开阔一点，那么可以认为台湾的民主模式就是省级民主自治，如果我们把台湾的民主实践当作是中国民主化进程的一部分，保证台湾地区继续实行区域民主自治，也就对中国特色政治发展道路的一种探索和完善。
3、特别区域自治制度为中国未来政治制度演进预留空间
可以想见，在今后数十年中，随着中华民族的和平崛起和世界政治格局的变化，中国未来民主政治制度的演进或许会有某些变数，比如由单一制国家向联邦制国家转变的可能性，因为“一国两制”作为一种政治筹划和制度设计，已经将中国自秦汉以来一向实行的单一制国家结构形式和世界上一些国家实行的复合制国家结构形式适度地结合了起来，从特别行政区实行高度自治来说，“一国两制”又不完全等同于单一制国家，而是具有联邦制的特点，在某些方面甚至超过了联邦制；或者中华民族大家庭进一步扩大的可能性等等。如果确认特别区域自治制度为我国重要的政治制度，将其纳入中国特色政治发展道路的制度构架，可以为国家未来的政治发展预留制度空间，使我们的政治制度构架能适应更多的可能性。
基于这样的认识，笔者认为，把特别区域自治制度纳入中国特色政治发展道路的制度架构，不仅具有现实的必要性，而且从未来着眼将大大提高中国特色政治发展道路的包容力，拓宽国家未来发展空间，扩大中华民族统一阵营，形成开放包容的政治制度格局。
三、关于特别区域自治制度理论研究的建议
特别区域自治制度的稳定和发展需要先进的理论作指导，目前我国关于特别区域自治制度还缺乏系统的理论研究，进行这方面的研究需要对现有经验进行总结，吸纳国际上其他国家的实践与理论成果，形成中国特色特别区域自治制度的理论体系。其重点在以下三个方面。
1、特别区域自治制度的法理解释
特别区域自治制度实施的基础是其法理的合理性和科学性，其中关键是《宪法》的认可。《宪法》作为一国的根本大法，理应涵盖一切子法，包括《特别行政区基本法》；同时，《宪法》作为一国的最高法，具有至高无上的权威，任何法律都不能违背《宪法》的基本精神，与《宪法》相抵触。我国《宪法》第三十一条规定：“国家在必要时设立特别行政区，在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定”，这就为特别区域自治制度提供了基本法律依据。但是，《宪法》中其它一些条款，如《宪法》序言中居于重要位置的“四个坚持”、以及随后章节中地方各级人民代表大会、社会主义公有制、计划生育政策等一些内容，并未适用于香港和澳门，与《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》中的对应内容也存在抵触。因此，从长远来看，如果承认特别区域自治制度将长期存在，可能需要修改《宪法》以利基本法立足，否则《宪法》的权威性将受到质疑，各自特别行政区基本法也难以长久立足。
修改《宪法》的目的及基本要义是为特别自治区谋求一种公平的、合法的存在方式。理论上，“一国两制”是由两个基本概念组成的，它们的关系不是简单的并列，而是有主有次。“一国”是两制的前提，“一国”也是两制的基础。没有对“一国”的认同，“两制”的实行就无从谈起；从现实格局来看，香港、澳门的自治模式却是“两制”实而“一国”虚，港澳地区对于中央的权利和义务是不均衡的。如果实行“一国两制”导致不同区域的国民待遇相差悬殊，则是人为制造了一个特权区域，更严重的是以法律的形式将这种分野合法化、永久化、固定化，违背了最起码的宪法原则，侵犯了大陆公民的宪法权利，这样做从长期来看所能解决的问题也许还没有带来的问题多，为此，需要探索中央与特别自治区的规范化分权：要维护中央权威，克服地方制度差异性引发的消极后采，处理好地方制度多样性与国家整合的关系：要科学合理地划分中央与地方的权限，克服中央权力或地方权力过重的现象；要建立和完善有关制度和相应机制，使中央与地方关系走上法制化、规范化的轨道，形成合理、公平的多边游戏规则，并将其上升到普适性的宪法意义。
2、特别区域自治的行政体制
在国家层面上，特别区域自治制度涉及国家结构制度的问题。现代国家的国家结构制度主要有单一制和联邦制两大类。单一制是指国家由若干个不具有独立性的行政单位或自治单位组成，各组成单位都是国家不可分割的一部分的国家结构制度。我国《宪法》明确规定，中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家。这一规定表明我国是多民族的单一制国家，这一选择取决于历史和民族的因素，我国自秦始皇以来一直都是统一的中央集权制国家，虽也曾有过分裂割据的状况，但持续的时间相对比较短暂，国家统一的局面一直居于主导地位。但目前我国的单一制从总体上看，是具有中国特色的单一制国家结构制度，这就是在历史发展过程中，形成了带有复合因素的单一制，这种国家结构制度独具特色，它以中央与地方关系的三种实践模式为内容：中央与普通地方行政区关系模式、中央与民族自治地方关系模式以及中央与特别行政区关系模式。虽然形成了独具特色的带有复合因素的单一制国家结构制度，但这样的国家结构制度对特别区域自治制度的兼容仍然相对较为困难，因为中国特别行政区制度既有别于国内其他地方政治制度，又不同于国外分权单一制和联邦制的地方政治制度，它的区域既具备了地方区域的地位又享有联邦制成员国某些权力，在一定程度上体现了联邦制特征。联邦制是指国家由两个或两个以上具有某种独立性的成员单位(邦、州、共和国等)组成的联盟国家或国家联盟的国家结构制度，在联邦制下除了有联邦的宪法外，各成员国还有自己的宪法，除设有联邦立法机关、政府和司法系统外，各成员国还有自己的立法机关、政府和司法系统；公民既有联邦的国籍，又有成员国的国籍。如果想要维持香港、澳门、台湾长期的自治地位，中国将倾向于转变成为一个联邦制国家，如果这样也许就有必要借鉴一些联邦制国家的政治实践成果，比如大陆地区另立基本法，与香港、澳门、台湾基本法平行，使之都兼容于国家宪法，那也就向联邦制迈进了一步。
在区域层面上，特别区域自治制度涉及国家权力分配的问题。目前香港、澳门特别行政区享有高度的自治权，除国防、外交以及其他根据各自特别行政区基本法应当由中央人民政府处理的行政事务外，特别行政区有独立的行政管理权、立法权、司法权和终审权、自行处理有关对外事务的权力。高度自治是“一国两制”方针的最重要体现。“一国两制”模式与联邦制模式都是自治的形式，但显然特别行政区享有的自治程度要大大高于联邦制国家成员国所享有的。这种模式为人所诟病之处在于，中央政府由于权力分配的因素导致在政策上对特别行政区过于倾斜，例如：按照“一国两制”的设计和《香港特别行政区基本法》的规定，中央政府对直辖的香港特区保持繁荣稳定负有重大责任；又如：2003年内地与香港签署了《内地与香港关于更紧密经贸关系的安排》(CEPA)，此后又先后签署三个补充协议。“据统计，CEPA已为香港创造出超过2.9万个新职位，新增54亿港元服务收益和55亿港元资本投资额”等等。香港澳门尽享大陆市场和资源之利，也从中央获取了国防、外交等公共服务，却不对国家财政有所贡献，更无需向大陆开放市场特别是劳动力市场，未免有些失之公平。这样的分权格局在设计之初旨在继续保持回归后港澳的繁荣与稳定，“维持现状”的意味十分浓厚，其实质是维持殖民地时期的基本利益格局不变，显然乃是权宜之计，难以长期适用，更不可能作为一种普适性的模式加以推广。因此，今后香港、澳门特别行政区与中央的权利义务关系，以及未来新的特别自治区的分权模式，都需要在实践中不断探索和演进。
3、特别区域自治的民主模式
(一)交易成本在公共治理中的引入
交易成本是西方新制度经济学中的重要理论。交易成本思想首先由科斯(RonaldH．Coase)提出，他认为，“市场上每一笔交易所进行的谈判签约等都是有成本的，这就是交易成本。实际上，交易成本就是价格机制运行的成本。”科斯的思想改变了传统经济分析立足于“无摩擦”世界的抽象假设与逻辑演绎，强调了“交易成本对经济运行的影响”。之后，阿罗(KennethJ．Arrow)、威廉姆森(OliverE．Williamson)等学者进一步拓展了交易成本的理论研究。随着交易成本理论的日趋成熟，该理论被广泛运用于诸多领域“如关系、寻租活动、企业内部考核、外部性问题、纯粹市场与层级组织之间的各种类型的经济组织形态、经济史甚至政治制度等”。在政治领域，早在上世纪60年代以布坎南(JamesMcgillBuchanan)为代表的公共选择学派，就开始将“经济人”假设和复杂交易范式引入对政府行为分析中。关于能否将交易成本理论引入对政府行为的分析上，新制度经济学强调“交易”与“合同”概念在交易成本理论中“起着中心的作用”，“不论是经济关系还是其他关系，只要它表现为，或者可以表述为签约的问题，就都能根据交易成本经济学的概念做出评价”。事实上，与市场交易一样，政府治理过程中也充斥着各种交易，“政治活动本身就是一种交易。”“只不过与市场交易活动相比，政府公共管理过程是更为复杂的交易过程，它所面对的是具有特殊身份的‘公民’而不是一般的‘顾客’。”尽管政治市场远比经济市场要复杂得多，但政治市场中的交易活动是普遍存在的。当前，“政治市场和政治交易的概念已经被普遍接受”，交易成本已成为分析政府公共管理活动的重要工具。
(二)地方政府合作的交易成本
地方政府合作过程必然产生为达成合作的各种交易成本。一般而言，地方政府合作的交易成本越高，合作产生“摩擦”与风险的可能性越大，合作越不容易达成。对于交易成本的构成，学者们观点各异。科斯将交易成本分为“搜寻和信息获取成本、讨价还价成本、履约成本”。威廉姆森将其“分解为事前交易成本(包括签约、谈判、保障契约等成本)和事后交易成本(包括适应性成本、讨价还价成本、建构及营运成本、约束成本)”。迪屈奇(MichaelDietrich)则将交易成本分解为“调查和信息成本、谈判和决策成本以及制定和实施政策的成本”。尽管分类标准不同，实际上学者们“对交易成本的定义没有实质性的差别，只是其侧重点或范围不同而已。”本文将地方政府环境治理中的交易成本分为协调成本、信息成本和监控成本三部分。
(1)协调成本。
随着社会分工和专业化的发展，组织结构的复杂化使得协调问题日益突出。为有效解决跨区域环境问题，客观要求相关地方政府介入其中，实现整体性治理。由于政府本身的结构性特征，尽管从宏观意义上，政府是以一个有机整体而存在的，但这并不排除其“内部也是充满着冲突和矛盾。”受制于认知、利益、体制等因素影响，在环境治理中，地方政府有可能做出有悖于区域整体利益的行为选择，为此，强化地方政府间的协调就显得尤为重要。然而，地方政府间协调并不是在“真空”中完成的，为了实现区域整体利益最大化，必然产生大量的协调成本。一般而言，地方政府间协调成本越高，环境合作越不容易发生。因此，降低协调成本成为推进地方政府环境合作的必要条件。
(2)信息成本。
公共问题的复杂性和多变性客观要求治理主体必须掌握充分有效的信息。一般而言，信息越全面充分，公共决策质量越高，政府治理效果越好。在区域环境治理中，由于条块分割所导致的信息不对称是普遍存在的。为了消除信息不对称，地方政府必须在获取、加工、处理以及共享信息方面进行大量投入，从而形成环境合作中的信息成本。它是地方政府“为了减少决策结果的不确定性，收集、加工、储存、传递、利用信息中花费的代价。”具体包括建立环境风险识别系统成本、区域间信息共享平台及其软件更新成本、信息处理过程中人力资源投入与开发成本等。需要说明的是，在区域合作治理中，政府信息成本是客观存在的，但关键是如何将政府信息成本控制在合理限度之内。如果信息成本过高，政府间合作的创生将十分困难。因此，将信息成本投入限定在合理区间内，促进地方政府间的信息资源共享已成为促进地方政府环境合作的必然要求。
(3)监控成本。
当前，地方政府也是具有自身利益的“经济人”。特别是随着政府分权化改革的推进，地方政府的自利性显著增强。环境治理投入高、收效慢以及正外部性的属性，决定了地方政府在区域环境治理中很可能出现“道德风险”，即地方政府出于自身利益最大化的动机有可能做出有损于区域环境整体利益的不当行为，因此，在地方环境治理中建立相应的监控约束机制就显得尤为必要，其目的就在于通过对各方违约行为的惩罚来保证政府间环境合作的可持续。所谓监控成本就是监督和约束政府间环境合作履约状况的各种投入的总和。监控成本的高低受制于诸多因素影响，它不仅取决于各地方政府自身的约束能力，而且与合约完善程度、各方行为信息掌控能力以及监督约束机制的效力有关。一般而言，地方政府自我行为约束能力越强，相关方信息获取越充分，策略性环境投机行为越不容易发生，相应地，政府环境合作的监控成本也越低，从而能够有效保证地方政府间环境合作的可持续。
二、跨区域环境治理中地方政府合作的困境分析
地方政府合作必然产生为达成合作的交易成本。因而，降低交易成本成为推进地方政府合作的重要保证。受制于诸多因素影响，合作的交易成本过高往往成为阻碍区域环境合作的重要障碍。
(一)合作意愿不足
地方政府合作需要以合作意愿的达成为基本前提。地方政府合作的动机很大程度上取决于地方政府的利益偏好及其角色定位。从政府性质来看，地方政府作为民选的产物，应该立足于公众角度，从维护公共利益的着眼点出发，积极投身于区域环境治理，但是按照公共选择理论的解释，地方政府并不应然成为公共利益的代表，事实上它本身就是“一个具有独立经济利益的行为主体”。特别是在强烈的“政绩冲动”下，地方政府的“理性经济人”属性显著增强，追求自身利益最大化特别是直接的经济利益最大化成为地方政府行为选择的根本动因。我们知道，区域环境治理具有较强的正外部性，这意味着某个地方政府的环境治理投入所产生的社会收益要远大于自身的个体收益。同时，环境治理成效的潜在性和长远性较为突出，地方政府出于自利的考虑，其参与环境治理合作的动力是明显不足的，而“搭便车”或不作为往往成为地方政府在区域环境治理中“最明智”的选择。显然，这种“非合作”态度是不利于地方政府间环境合作有序开展的，最终将对区域整体环境带来负面影响。不可否认，当前，中央政府出于区域环境整体利益考量已开始着手推进地方政府间的环境合作，但其治理成效是需要以有效的制度化保障为前提的。实践说明，如果没有有效的制度激励和行为规制，现实中的地方政府仍有可能采取机会主义的行为策略，做出有悖于区域环境整体利益的行为，从而导致区域环境合作无法持续。
(二)合作制度尚待完善
制度是约束和引导人类行为的重要工具。制度“包括两个层面，一是正式的，如政治规则、经济规则和契约等，它由公共权威机构制定或由有关各方共同制定，具有强制力。而非正式制度是人们在长期交往中无意识形成的，具有持久的生命力，并构成代代相传的文化的一部分。”制度的创设对于降低合作的交易成本具有重要作用。当前，合作制度的不健全已成为阻碍地方政府环境合作的重要障碍。从法律制度而言，“我国宪法和地方组织法中关于政府合作的具体规定和条例几乎是空白”，虽然《中华人民共和国环境保护法》第十五条对跨行政区的环境污染和防治工作做出了规定:“由有关地方人民政府协商解决，或者由上级人民政府协调解决，作出决定。”然而，上述规定都是原则性的，缺乏可操作性。其中对于政府间的协商合作如何启动?协商合作如何展开?合作中各主体的权利义务边界如何界定?如何监督各方履约行为以及一旦发生策略行为如何对于不合作方进行惩戒等问题缺乏明确具体的规定，增加了地方政府间合作的交易成本，影响了地方政府间的合作。从组织制度而言，官僚组织“鸽笼式”的结构本身就蕴含着组织间沟通不畅的风险，加之政府间职责不清、职能转变不到位则进一步阻碍了地方政府间的环境合作。当前，中央政府已意识到地方政府环境合作的重要性，并开始尝试打破地区分割，“设立非常设性机构来解决跨部门或跨地区的综合性、协调性问题”，如在环保领域设立泛珠江流域环境合作联席会议、专题工作小组等。但是，这种非常设性机构式的合作同样由于缺乏相应的制度保证，使得“区域合作往往以领导的个人意志为转移，以‘非正式’的形式体现。……一旦领导人更换，原有的合作关系就会受到影响或被架空或荡然无存。”可见，“府际合作的组织形式制度化程度相对较低，组织形式相对较为松散”仍是制约地方政府合作的普遍问题。从组织文化来看，政府组织业已形成的行为习惯、价值理念、意识观念虽不如正式制度对组织合作产生直接影响，但其作为组织运行的“剂”在减少交易成本，推进政府合作方面仍具有重要影响。长期以来，中国地方政府治理中缺少合作的制度文化，特别是在锦标赛式的官员晋升机制下，各级地方政府官员为了赢得有限的晋升机会更多注重本地经济发展在同级政府间的排名，而忽视了政府间的协同与合作。正是由于缺乏必要的合作文化氛围，客观上对地方环境合作的达成产生了一定的阻碍。
(三)缺乏有效的运行保障机制
合作机制的建构是促进地方政府环境合作的重要保障。目前，合作机制的不完善也成为阻碍区域环境合作的重要障碍。首先，信息共享机制缺乏。有效的信息沟通与共享是实现区域环境治理合作的基础。当前，地方政府及其部门间的条块分割、各自为政现象仍普遍存在。由于缺乏明确而规范的信息沟通程序和机制，相关部门和政府的公共信息难以实现有效交流和实时共享，客观上增加了政府间环境合作的信息成本，影响了地方政府间环境合作的创生。其次，激励机制不足。地方政府合作是以利益考量为基本前提的，政府愿不愿意合作关键在于“该利益在其利益结构中到底占据多大的权重，地方政府很有可能根据该权重的不同而做出重视还是不重视、合作或者不合作的选择”。由于地方政绩导向的偏差以及成本分担和利益分享机制的缺失，理性自利的地方政府往往不愿意将主要精力投入于环境治理，导致环境合作创设及其维持的困难。最后，监督机制尚待完善。当前，地方政府间的监督约束主要有两种途径:一是地方政府间的自我问责与约束，二是外部力量的监督与问责。就地方政府间问责而言，其主要依靠各成员的自觉与相互信任，由于这种约束并不能对相关各方产生强有力的约束，因而，仅靠地方政府间的问责是无法有效抑制策略行为的发生，从而蕴含着政府合作失败的可能。就外部问责而言，当前外部问责主要体现为上级政府的追责。虽然出于环境整体利益的考虑，上级政府特别是中央政府有发起合作并监督合作的内在动力，但受制于自身能力和信息不对称的影响，上级政府对地方政府间环境合作行为的监督也是有限的。
三、推进跨区域环境治理中地方政府合作的对策
(一)培育地方政府间合作共识
降低交易成本，促进合作的前提在于地方政府合作共识的达成。当前，地方政府的自利性导致区域环境治理中大量“非理性”行为的发生，因此，从互利共赢角度出发，形成环境治理的共识十分必要。这就要求地方政府必须“走出固步自封的误区”，充分认识到区域环境治理具有整体效应，一荣俱荣，一损俱损，任何单个地方政府的“非理性”行为将会带来区域环境的整体性灾难。然而，地方政府合作共识的形成并非易事，若仅仅依靠地方政府在多次环境“试错”中的反思，将会对经济社会发展带来严重损失。鉴于此，中央政府作为环境整体利益的维护者，必须采取积极措施引导地方政府合作共识的达成。一方面，要发挥标杆的示范效应。在环境治理中，对跨区域环境治理的典型案例应及时总结和推广，利用各种可能的场合，“加大对这些案例的宣传力度，或者高一级的行政区组织本地有合作条件的地方行政首长到这些地方考察学习，”通过标杆的示范作用，培育地方政府合作意识。另一方面，要注重绩效评估的导向作用。绩效评估是推动地方政府治道变革的重要工具。当前，狭隘的政绩观往往导致地方官员在环境治理中的行为失当。为此，需要不断创新地方政绩考核体系，将区域环境合作成效纳入地方官员政绩考核中，通过修正地方官员狭隘的“政绩观”，引导地方政府“建立地方公共利益或区域公共利益观念，……避免出现‘公用地悲剧’现象”。
(二)强化地方政府合作的制度建设
当前，“政府合作的制度短缺引发了大量的短期行为和盲目举措”，成为影响地方政府环境合作的重要障碍，因此，加强相关制度建设成为推进环境合作的必然要求。首先，要完善区域环境合作的相关法律制度，如《区域环境合作章程》、《区域环境合作条例》等，尽可能细化环境治理中政府合作的范围、形式和内容，各方的责任、权利和义务，尤其是对违约方责任的追究与惩罚。只有健全和完善相应的法律法规体系“才能减少合作中的交易成本，形成有约束力的合作机制”。其次，要加强跨区域地方政府合作的组织制度建设。在区域合作中，打破政府官僚体制的行政分割，构建地方政府间合作组织平台尤为重要。在国家层面上，应推进区域环境协调管理机构的建立，这“在一定程度上可以对地方政府的行为起到监督和约束作用。”同时，应探索构建区域合作组织运行的长效机制。比如，对于业已形成的区域联席会议制度，可从日常办公机构的设立、办公制度和工作流程的合理化等方面进行制度创新，以减少地方政府合作的交易成本，推进环境合作的可持续。最后，要培育合作共赢的制度文化。在当代，社会问题的复杂化意味着单靠某一地方政府很难应对区域性的公共危机。树立合作共赢理念已成为有效应对区域公共危机的必然选择。为此，中央政府应通过教育宣传、制度激励等多种方式，培育合作共赢的新型组织文化，为区域政府间环境合作创造组织文化条件。
(三)健全和完善地方政府合作的运行机制
关键词：区域；环境治理；创新模式
区域是优化资源配置以及整合区域孔家结构而形成的多层次、多核心的城市群，聚集着众多人口以及大规模的产业，主要是以文化、经济、生态、政治等要素构成的复杂系统，进而发挥出其作用，推进区域经济的全面增长。与此同时，区域存在着高度的经济集中、污染物的远距离输送以及同质性的资源利用等问题，进而对生态环境造成了破坏和污染，导致生态文明被破坏，资源被过度消耗和浪费，增大了生态环境保护与社会经济发展的矛盾，阻碍了经济社会的发展，并威胁着社会民众的健康。
一、区域环境污染现状
首先，固体废弃物的大量集中和扩散，导致二次污染事故频发。区域经济的迅猛发展以及人口过于集中的特点导致区域固体废弃物的不断堆积，造成大量土地资源浪费的同时加剧了对水体、土壤以及大气的污染。许多没有经过处理的工业固体废弃物被直接倒入江中或是堆放在城市的周边，增加了污染源，并且这些大量的固体废弃物还得不到无害化的处理以及回收，进而导致环境问题越来越严重。其次，土壤污染出现转移现象，严重威胁着农产品的安全。区域中的土壤污染主要表现在污染物随着大气和水体进行着空间的转移和变化。举个例子来说，大气沉降将工业废气以及含有重金属的锅炉粉尘带到附近的城市之中；工业生产所排放出的二氧化硫会形成酸雨，对土壤和河流造成酸化现象；垃圾场的垃圾会随着地下进行渗透，进而造成地下水污染，同时威胁着农产品的安全。再次，水污染的现象频发并逐渐堆积，造成水资源严重紧张。多年的工业化发展造成了大量未达标或零处理的污水排放，严重超过了水体自身的纳污能力。中国的水污染问题十分严重，并且成因极其复杂，污染物总量高且种类多，造成了水资源的严重紧张。区域面临着水质危机和水资源短缺的危机，同时污染范围还逐渐扩展到了地下水，由原来单一的污染发展到复杂性的污染，逐渐形成了工业污染与生活污染共同存在的堆积状态，进而导致一次污染物与二次污染物的肆意叠加，形成了复合污染的状态，所以创新区域环境治理模式迫在眉睫。
二、区域环境治理体系中所存在的问题
首先，没有明确制定相关的法制，无法通过法律来对环境进行保护。区域环境治理模式中最为重要的保障就是法律法规，现阶段中国已有的环境法律并没有对区域环境治理的责任和主体进行明确的划分，缺少一定的可操作性，进而很难做到落实和执行相关的法律，政策的力度也被大大削弱。并且各个部门之间没有进行沟通和协商，只是根据自身的利益来制定关于环境保护的规划和政策，导致各部门之间缺乏有效的衔接，甚至存在一定的矛盾。区域之间都有自己所制定的环境标准，具有明显的差异性，行政交接的区域很容易出现排污企业转移的现象。与此同时，区域所执行的政策过于单一化，主要以强制性的手段为主，缺乏鼓励性以及经济调节性的政策，并且缺乏其他的辅助性手段，进而导致社会力量边缘化。其次，机制被破坏，区域环境治理模式呈现出碎片化的现象。生态环境是典型的公共产品，具备非排他性和非竞争性的特征，很容易造成“公用地悲剧”的情形出现。中国现有的垂直型行政体制与区域的中心结构不相符，区域往往是根据中央政府或特定行政区政府所下达的政策和命令作为行动的准则和标准，属于一种自上而下的管理方式，进而导致区域被传统的科层管理所约束，出现中心和区域松散合作的现象。区域内部的协调机制并没有理顺清楚，导致双方合作之间存在模糊的法律地位、环境政策无法执行到位以及协调机构不具备一定的权威等等问题，进而造成行政区各自行政，出现脱节的情况，所以区域的协调机制还需要进一步的完善。再次，体制不完善，没有制定系统规划以及顶层设计。城市群的划分主要是以行政区为单位，进而很难形成顶层设计，制约区域资源的一体化和整合处理的发展。现阶段，区域中的城市都以自政为主，以封闭式发展为发展模式，没有统一建设基础设施、空间结构、产业发展、环境保护以及功能定位等等，进而出现了环境恶化、规模失控、结构失调、盲目竞争等等问题。与此同时，区域建设还没有考虑生态、文化、社会以及经济等影响因素，只是一味地追求经济利益，而忽略了区域经济快速发展所带来的负面影响。除此之外，人为因素的强制性影响造成了区域组织系统的凌乱，出现了脱节的现象。资源环境的约束越来越严重，无法保证粗放式、外延式的区域发展模式可持续进行。
三、区域环境治理模式的创新策略
(一)通过文化的带领形成绿色生产、绿色生活的新模式
提高人们的生态文明民族意识应将人们的行为方式和思维模式与自然生态文化相融合，进而建立起国民环保意识，养成尊重自然的生态文明文化，推进社会格局、生产方式以及产业结构的节约资源和保护环境模式的形成。与此同时，将低碳发展、绿色发展以及循环发展作为建设绿色环境的重要工作，重视发展低污染低消耗的服务业，将产业结构向环境污染少、资源消耗低、科技含量高的模式转变，积极推进绿色生产方式，促使生产过程实现无害化、清洁化以及废物处理资源化，进而形成具有高效循环特征的生态产业文明。除此之外，积极宣传文明、健康、科学的生活方式，消除不良的生活观念和消费理念，逐渐建立起绿色的消费模式。并且大力推广和普及新能源技术、减排技术以及环境政策等等科研教育，让民众能够主动参与到保护环境的志愿服务中，倡导民众使用清洁能源以及节能电器等，培养共建共享、绿色出行的理念，建设区域中的城市公共交通，强调绿色出行，进而带领公众实现低碳生活。
(二)多方实行共同治理，加强社会监督和内部约束
对政府、非政府组织、企业以及公众等的利益主体进行权责和地位的明确制定，进而建立起多层次网络化的多方共同治理机制。主要是采取建立合作互信愿景来履行共同环境治理的责任，主要以保护环境为目标，横跨公私机构和组织，共同发挥出自身的社会作用，进而建立起公民社会与政府、与市场之间的依赖合作关系。与此同时，应将生态文明建设的成果纳入考核政绩中的标准之一，强化对考核信息的揭示。制定关于损害生态环境的责任追究和倒查机制，实施行政复议以及行政诉讼，进而对司法诉讼程序进行优化，合理制定出各方责任，并且创新社会民众进行诉讼的激励制度，鼓励社会民众进行监督，充分发挥出其监督作用，确保环境中的公平，还可以通过现代信息技术来完善举报机制。除此之外，增强非政府组织、企业以及民众的环境保护工作参与，进而为区域环境治理的可持续发展奠定良好的基础。不断督促企业完善践行环境保护责任、激励以及补偿机制，向民众自愿的公开环境保护信息，自觉履行控制污染、节能减排的责任。同时也要支持和引导非政府组织进行环境保护，给予其更自由的自主权和独立性，充分发挥出其在社会中的作用。充分利用社交网络以及现代社交技术的资源，增强区域环境治理的责任和政策的落实和贯彻，并且通过实施听证制度以及公开环境信息以及通报的制度，进而推进建设社区公众以及网络的参与机制，多方协商建立环境保护的法律法规。
四、结语
区域作为促进经济发展的中坚力量，汇聚了众多人口和大规模的产业，进而造成了资源消耗过大以及污染排放过多的问题。这就需要我们通过分析现阶段区域环境治理所存在的问题来对原有的治理模式进行创新研究，进而保证区域环境治理的良性发展。
参考文献：
[1]谢刚.政府治理模式变迁的治理主义视角[J].学术探索,2004(03).
【关键词】马克思主义民族观 民族区域自治制度 综述
民族区域自治制度作为马克思主义民族理论的典型产物，是我国的一项基本政治制度，民族区域自治制度的理论与实践关系到国家政治发展。新时期我国出现的新疆“7.5”烧暴力事件、“3.14”事件等一系列少数民族问题，使得民族区域自治制度受到了少数人的质疑，现将我国改革开放以来关于民族区域自治制度相关研究进行综述。
一、关于民族区域自治制度理论
（一）民族区域自治的概念
关于民族区域自治的概念，金炳镐的观点代表了大多数学者的观点。他认为：我国的民族区域自治，是在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。但是陈云生没有像学术界通常所作的那样沿用“国家统一领导”的表达方式， 而是采用了“国家的宪法体制内“的表达方式。他认为这种表述体现了民族区域自治政策和制度的根本特点的同时强调了民族区域自治与宪法的关系。他认为这种从“行政”立场看待“民族区域自治”，不仅可以避开划分“民族内部事务”与“民族地方性”的困难，而且还突显了民族区域自治的本质特点。
（二）民族区域自治制度的确立
关于民族区域自治制度在我国确立的依据， 大部分学者认为包括两个方面， 一是马克思主义的民族观，二是中国的具体国情。图道多吉主编的《中国民族理论与实践》对此的论述具有代表性。他认为： 我们党和国家把民族区域自治作为解决我国民族问题的基本政策， 是根据马列主义关于民族问题的理论原则， 结合我国具体的历史条件和现实情况而决定的。第一， 马列主义关于民族问题的理论原则。民族区域自治是马列主义解决民族问题的一个重要原则， 是多民族民主国家的一项普遍原则。第二， 中国的历史条件和现实情况。
陈云生则从马克思主义民族观和中国传统思想文化的关系入手， 他认为中国民族区域自治产生的社会文化背景包括两个方面：一是马克思主义的民族观，而是中国传统的社会文化思想的影响。他认为从一定的意义上说，中国的民族区域自治是历史上传统的社会文化思想及相关的国家机构模式演变到当代的必然结果， 是中国共产党把先进的西方思想， 中国传统的社会文化思想同中国的国情和民族实际相结合的产物。方晨曦认为中国民族区域自治制度是历史的必然产物。他特别指出：中央极权的统一国家的长期历史是实行民族区域自治的社会条件，中国民族关系的特点是实行民族区域自治的政治基础。杨剑波在《当代中国民族区域自治制度的确》中认为民族区域自治制度在中国的确立考虑了三个因素：一是中国各民族在政治上连为一体的历史趋势是中国各民族的最根本利益所在；二是正视少数民族社会结构和经济、政治制度处于不同社会历史发展阶段的现实。三是把马克思民族理论的基本原理同中国民族问题相结合，确立平等、团结、互助的社会主义民族关系， 维护国家统一。
（三）民族区域自治的特点
关于民族区域自治制度的特点， 勒士信在《民族区域自治制度的中国特色及意义》中指出， 民族区域自治制度具有鲜明的中国特色，这主要体现在：自治制度高度的原则性、自治形式极大的灵活性、自治权利的广泛性等。金炳镐在《民族理论通论》中总结了我国民族区域自治的特点：一切实行民族区域自治的地方， 都是中华人民共和国不可分离的部分。我国民族区域自治的性质， 是工农为主体的少数民族人民的自治。一切民族自治地方必须遵循国家宪法规定的总原则总道路， 贯彻执行国家的政策、法令， 履行它规定的义务。一切聚居的少数民族都有权实行民族区域自治， 设立自治机关， 管理本地区、本民族内部事务。
吴大华在《民族法学通论》一书中也总结了我国民族区域自治的特点：一是民族区域自治的组成， 必须以少数民族聚居区为基础；二是民族区域自治地方，享有高度的自；三是民族区域自治地方的自治机关， 必须实现民族化。杨剑波补充认为民族区域自治是人民民主在少数民族地区的体现和具体形式。关于民族区域自治制度的功能， 吴仕民认为： 民族区域自治制度具有多方面的功能， 它包括政治功能、经济功能、文化功能、社会功能， 并指出其功能的发挥受到多种条件的制约， 包括自然条件和社会条件， 法制条件、自治机关的状况。黎莲芬在《论民族区域自治制度的价值蕴含和价值功能》中认为民族区域自治制度的价值功能主要体现在： 增进民族感情， 热爱民族与热爱祖国的和谐统一； 把进步的积极的民族主义保持在一个合理的限度内； 为经济社会发展营造了良好的环境，包括优惠的政策环境、健全的法律环境、稳定的社会环境和可持续发展环境； 为少数民族文化的保护和发展提供了条件。
二、民族区域自治制度的发展历程
民族区域自治从最初的党解决民族问题的一项政策演变到今天被确定为一项基本政治制度， 经历了长期的探索、实践和比较的过程。学者们对这一过程进行了大量的研究， 研究者大都将这一过程分为几个时期。青觉在《中国共产党民族区域自治制度的形成与发展》中把我国民族区域自治政策的形成分为四个时期： 第一个时期是中国共产党民族自治观的萌芽。第二个时期是中国共产党民族区域自治理论的明确提出。第三个时期是中国共产党民族区域自治理论的发展和完善。第四个时期是中国共产党民族区域自治政策的法制化建设。关于民族区域自治制度发展的相关国内研究大致如下：
改革开放以前，关于民族区域理论方面的贡献主要是李在1961年9月至1962年发表的6篇阐述民族理论和政策的文章，重点揭示了民族区域自治制度的性质和特点，阐述实行这一制度的历史必然性和长期性。改革开放以来，国内发表了大量研究民族区域自治制度的论文与论著，极大地丰富了中国民族区域自治制度的内涵与外延，推动了民族区域自治制度的进一步发展与完善，总体上看来，主要存在以下几种研究取向：
（一）偏于规范的法律制度研究
主要是对意义上的正式规则进行诠释和描述，如解释民族区域自治制度的原则和内涵等。从代表性的论著来看，陈云生的《中国民族区域自治制度》依据2001年修订的《民族区域自治法》，从宪法学的角度来研究民族区域自治制度。王戈柳主编的《民族区域自治制度的发展》从规范和实证两个角度详细地阐释了2001年修订的《民族区域自治法》对发展和完善民族区域自治制度的重要作用。陈嘉陵的《中国民族区域自治制度》依据1984年的《民族区域自治法》，从政治学的角度来研究民族区域自治制度。张尔驹编著的《中国民族区域自治史纲》、《中国民族区域自治的理论与实践》分别从历史与现实的角度详细地论述了民族区域自治的历史依据、理论来源、建立过程、法制建设、基本内容、成就、基本经验及完善措施等。
（二）从制度的运行以及发展完善方面的研究
此种研究倾向于注意把目光从制度规范转向现实的制度运行情况，进而试图分析其中存在的问题以及改进对策。从代表性的论著来看，戴小明的《中央与地方关系：民族自治地方财政自治研究》从中央与地方关系的角度集中论述了民族自治地方财政自治权的行使。江平的《的民族区域自治》，张锡盛、朱国斌等的《民族区域自治在云南的实践》，吴仕民的《西部大开发与民族区域自治》，孙兆文、苏利娅主编的《民族区域自治与蒙古族的发展进步》，陈国裕主编的《历史的辉煌――新疆实行民族区域自治50年》等论著主要涉及了民族区域自治制度在民族自治地方具体实践中所取得的成就。
（三）从地方政府相关实施经验方面的研究
从代表性的论文来看，金炳镐的《试论自治机关的建设与自治权的行使》认为自治机关的设立和建设、自治权的行使是民族区域自治的两个基本问题。侯德泉的博士论文《湘西民族区域自治初探》，以政治体系为分析框架探讨了民族区域自治在湘西的实践。吴宗金的《民族区域自治法制的思想理论与实施机制》认为民族区域自治制度的法律监督机制建设应包括上级国家机关的“配套法规”建设机制、民族自治地方的“配套法规”建设机制、自治机关行使自治权机制、民族自治地方的上级国家机关的职责机制、有关各项基金和资金状况及运行监督机制、民族区域自治法贯彻实施的实体监督机制。从实现形式来看，民族地区的城市化将对民族区域自治制度挑战，应设立自治市；从自治机关民族化与自治机关的设置来看，目前自治机关干部民族化在民族地区只是表现在上一级政权机关，而所属的下一级或更下一级政权机关在干部民族化方面没有法律要求，这样，民族干部的培养和成长在连续性方面有所缺陷，在自治机关的设置上应当包括乡一级的人民代表大会和政府；从民族区域自治法律制度来看，对违反以《民族区域自治法》为核心的民族法律制度的监督和处罚机制是目前的一个薄弱环节，应当予以加强。
三、当前相关研究的问题
从以上情况来看，近些年来对于民族区域自治制度的研究已经取得了不小的成就，为今后的研究提供了许多观点、理论视角的启发以及资料信息方面的便利。当然，对于现有的相关研究成果，也应看到其中存在的问题与不足，主要表现如下：
（一）由于这一问题的研究既敏感又有很大难度，研究人员主要集中在民族研究和教学部门、以及从事民族实务工作的同志，造成研究力量相对薄弱，研究队伍的学术水准参差不齐。
（二）学术性不强，理论抽象与概括不够，理论创新不够，理论的解释力有待进一步提高。现实中的民族区域自治产生了许多问题，但是现有的研究没有解释力。许多研究多处于对有关政策的解释与宣讲方面。正如国内学者陈云生所说：“纵观近二十多年来在全国陆续出版的有关民族区域自治的著作或书籍，在思路上基本趋于一致，在内容上也大同小异。” 日本学者松本真澄也认为，虽然一年之内中国国内就有上千篇有关“民族”的，但是在证明“中华民族的多样性”、“中国历史的多元性”、“中华民族的一体性”、“区域自治论”等主题的正确性方面，“无论那一个论文的论点都几乎是一样的”。
（三）在研究方法上，偏于传统的规范研究与法律制度描述，讲“应然”者多，“实然”者少，静态分析多而动态的、政治过程分析者少。回避问题，只讲成就。
（四）从研究视角来看，多囿于民族政策和法律制度的视角，偏重于把民族区域自治作为一个政策和法律制度加以描述，鲜有从其他的学术视角，如政治学视角，致使民族区域自治制度长期被作为民族学和法学的问题提出来，缺乏新的理论视野。
参考文献：
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关键词：新区域主义；区域主义；范式转变
中图分类号：C912.8 文献标识码：A
文章编号：1674-4144（2013）-12-04（4）
早在1938年，社会学家Howard W.Odum和Harry Estill就曾用“新区域主义”来描述当时社会文化、政治经济区域化的发展现象。[1]随着二战的结束，尤其是经济全球化的发展所带动的各种国家间多边协议的签订，“新区域主义”开始从区域经济发展的实践开始走向国际政治学、区域经济学、城市发展等多个学术层面的理论研究，所以目前学界对“新区域主义”并没有一个清晰的范畴界定。但从区域发展的视野来看，“新区域主义”作为20世纪90年代以来的新兴理论，其对城市发展中的城市群规划，尤其是对区域发展过程中的政府间协调机制建设产生了深刻的启发。
1 “新区域主义”的溯源
“新区域主义（New-Regionalism）”源自于20世纪五、六十年代的“旧区域主义（Regionalism）”浪潮，“旧区域主义（Regionalism）”产生的背景是20世纪初期欧洲工业化迅速推进过程中城市内部出现了显性的环境恶化、人口膨胀以及隐性的生活质量下降等城市问题。针对这一问题，以社会生态学家盖迪斯（P.Geddes）和规划学家芒福德（L. M umford）为代表的学者主张城乡均衡、分散发展，而被称为生态学派的区域主义。但区域主义真正出现发展演化则是在二战后期，尤其是瓦尔纳（Viner，1950）关税同盟理论的引入，其贸易创造（trade creation）理论和贸易转移（trade diversion）理论大大加快了区域经济一体化的进程，从此区域主义开始成为区域经济发展和城市发展的核心理论之一。
进入20世纪60-70年代后，区域主义无论是在理论的内涵和实践的外延上都出现了极大的拓展，表现为：“一方面，从权力结构、社会动力机制、区域治理模式等视角，研究和解决不同类型区域的经济、社会和环境的协调发展问题；另一方面，区域主义通常被用来分析社会凝聚力（共同继承的民族、族群、语言、宗教、文化、历史、意识等）、经济凝聚力（贸易模式、经济执行程度）、政治凝聚力（体制形态、意识形态）以及组织凝聚力（正式区域机构的存在）等的程度，尤其关注区域互相依赖关系及其走向。”[2]
在实践上，区域主义的发展主要表现为两大实践推动力：第一个推动力来自欧洲一体化的实践。区域主义作为一种具有推动力的思潮，对当时欧洲一体化产生了一定的积极作用，但由于其未能提出真正解决欧洲各国间的贸易分隔问题，未能有效促进各国经济、贸易、文化交流，未能有效抑制个别超级大国的国际政治力量上的“单级化”。到20世纪80年代末期，区域主义日渐式微。区域主义的另一实践推动力来自美国和欧洲城市群（大都市区）各政府间的合作。[3]具体案例有1960年代的加拿大多伦多大都市政府，1964年荷兰的大鹿特丹政府，1965年英国的大伦敦政府及成立与1974年的西班牙的巴塞罗那联合政府，二战后至90年代前期美国的“大都市区政府”实践。
2 “新区域主义”的内涵
2.1 新区域主义理论兴起的时间
新区域主义是上世纪90年代初期之后对传统的区域主义的再思考。进入20世纪80年代后，随着美苏霸权的衰落，和欧洲在一体化进程中的迅速崛起，区域主义面临的环境已经发生了深刻的变化，原先各国签订的带有对抗性质区域贸易协定（RTA）已被更加自由的贸易环境所代替，区域主义研究出现了明显的复苏，此时的区域主义研究已不同于以往超国家主义和国家中心主义，出现了区域经济发展的第三条路线、区域治理的网络化决策机制等一系列主张。
2.2 新区域主义对区域的分类
新区域主义将区域分为两大类，一类是国家层面之上的各类区域，这类区域主要是跨大洲的经贸合作组织，如欧盟、东盟、亚太经合组织、北美自由贸易区等。另一类是国家层面之下的各类区域，这类区域在近些年的城市化浪潮中主要表现为区域空间规划和区域治理。在欧洲“新区域主义”是欧盟空间发展蓝图（ESDP）的重要理论基础，较有影响力的实践如20世纪90年代至今的新大伦敦空间总体规划[4]、德国在1997年《德国的欧洲大都市地区》（European Metropolitan Areas Germany）中要引导打造的7个大都市地区[5]以及美国洛杉矶、东北沿海地带的大都市区治理。无论哪一类区域，它完全不同于自然地理特质的空间概念，而是不同尺度的制度、政治、经济、社会和文化的综合功能空间。[6]
2.3 新区域主义的核心论点
“新区域主义”是在反思“区域主义”的基础上而得以兴起的。所以，新区域主义的核心论点无论是其对作为子概念的区域的表述、还是对区域主义的运作机制都做了较为深刻的变革。这些变革使得新区域主义已经成为不同学科和不同价值的聚合理论。
3 “新区域主义”与“区域主义”的比较
新区域主义在理论上源自对传统区域主义的发展，同时又在很多理念上与区域主义有着重大区别。在区域管理机构上，由于旧区域主义主要是冷战时期两极政治架构制约下的产物，它主要呈现的是以强权为中心的统治格局。而新区域主义则产生于后冷战时期全球多极架构下，它呈现的是以国家、市民社会和企业公司共同构成的治理格局。[7]在区域成员所承担的责任上，传统区域主义的科层制机构使得区域成员在成本收益上出现不匹配，而新区域主义强调的自愿协作是区域内成员在利益一致的前提下，着眼于相互信任和依赖的分工与合作，可以确保区域成员间形成可信任的承诺和协调，从而有利于促进区域内成员间的信息迅速交流和实现既定目标。[8]在对外开放程度上，传统区域主义强调行政边界的划分和因此形成的权利和义务，而区域主义在强调行政边界的融合外，更加强调政治、经济、社会等全方位的有机融合。在区域化的内容上，传统区域主义的实施存在着大量的前设性条件，极大地限制了区域主义的主题内容。而新区域主义则对前设性条件要求较少，因此，区域内成员的协作主题内容更加充实广泛。“新区域主义”与“区域主义”的比较具体内容见表1。
4 “新区域主义”与西方大都市治理
普遍认为，西方国家在对大都市地区区域治理模式和治理机制的理论探讨和实践中形成了阶段性鲜明的三种大都市区治理理论：以建立科层制集权型大都市区政府为目标的“区域主义”；以分权化的市场机制实施大都市区治理的“公共选择派”；以在大都市区建立网络化治理机制的“新区域主义”（图1）。
作为新型的大都市区治理理论，沃利斯（Wallis）认为，新区域主义的关键，是要依靠公民的广泛参与和责任，创建治理的合法性，提高治理的能力。[9]藉此，同过去的区域主义相比，新区域主义表现出五个方面的特征：强调治理能力的发展，而非政府的扩张；治理的主体为跨部门联盟，而非单一的公共部门；跨部门的合作代替政府间的协作；治理的性质为过程性的，而非结构性的；构筑以任务和项目为驱动的合作治理网络，代替正式的政府组织。[10]基于大都市区在空间上和职能上是多中心的、空间连绵不断、服务功能相互交织扩散的广域地区。新区域主义认为，建立统一的大都市区政府存在诸多现实困难，应该强调通过综合性政府改革来促进形成治理战略。[11]它提出有效的大都市区治理可以不依赖成立统一的区域性政府，相反，区域性治理可以通过合作性安排来实现，这种安排建立在政策相关者之间的谈判过程之中。[12]与区域主义主张以县市合并实现大都市区政府的主张不同，塞维奇（Savitch）和（Vogel）认为新区域主义主要有三条实践途径：多层级政府方法（“multitiered” approach），由处于不同层级的政府提供与之相对应的不同范围的公共服务；功能链接方法（“linked functions”appraoch），建立区域功能的合作或地方政府间的合作协议；综合网络方法（“complex networks” approach），通过多层次，多主体的合作协议网络来促进区域治理。[13]新区域主义的这种有别于传统区域主义的治理理念已经成为代替科层制与市场制的第三条治理之道。代表着大都市区治理理论的新趋向。
5 新区域主义与区域治理的“第三条道路”
新区域主义理论在区域发展理论上的创新之处就是其对传统的二维管理体系的发展，提供了一个由区域多层级政府、区域发展多功能融合而形成的网络体系，最大限度地实现了区域各类资源的高效动员，并且其将区域发展的视野拓展至包括经济发展在内的全方位领域。在治理方式上走出了一条超越于政府干预和市场自发调节的“第三条道路”。
更为重要的是，新区域主义已经逐渐成为对区域管治最具影响深远的方法之一，为区域发展过程中的协调机制建设提供了新视角。在欧洲，大都市政府作为一种区域协调管理机构开始复兴，如1994年意大利的波各那省的48个自治市组成了大都市政府ACM，1996年成立的荷兰鹿特丹大都市政府以及1994年成立的德国斯图加特地区政府。在北美，Calforma州政府设立一定的基金或税收优惠政策，以奖励投资于区域利益行为的地方当局；Oregon地区那样设立区域基础设施发展基金等。[14]新区域主义倡导建立信任、互惠、合作、创新的治理方式以及在此基础上，政府、私营部门和非赢利部门积极参与区域项目；其将区域看做是不断演进和变化的空间，新区域主义被视作一个过程和社会构建[15]；以及其淡化模糊区域界限和行政区界限的内涵，新区域主义的这些理论精髓也为我国同城化浪潮中城市政府间关系的协调提供了极为有益的启发。
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[关键词]区域法治发展；法理学；本体论；价值论；方法论
当下，推进法治中国建设、实现社会可持续发展，已成为新时代党和国家的一项重要任务。而随着我国经济高速增长和社会主义市场经济的逐步建立，区域发展问题，诸如区域经济发展问题、区域教育发展问题、区域社会发展问题、区域文化发展问题、区域民俗发展问题均成为各级政府决策的核心问题之一，也成为学术界和社会所关注的重大实际问题与理论问题。区域法治亦不例外。从我国法治进程的历史与现实来看，区域法治的形成是政治、经济、行政区划、区位、资源、制度、观念、历史、人口、文化、风俗、信息等因素共同作用的结果。不同地区在不同发展阶段，每个社会因素的作用都是不同的，从而造成区域法治发展的差异性是客观存在的、长期的。区域法治的完善程度对于我国实现依法治国，具有不可替代的基础性、战略性甚至是决定性的作用。
本文从区域法治发展的核心问题出发，将区域法治发展的概念内涵、客观基础、发展模式等本体论问题作为逻辑起点，进而对区域法治发展的价值依归、多重功能、存在问题等价值论问题进行深入考察，并在此基础上探寻有利于区域法治事业发展的科学的方法论。通过对这些问题的研究，我们试图构建起区域法治发展基本理论的研究框架。从学科角度而言，本文实际上是想初步尝试对区域法治发展进行宏观的法理学思考，长远目标是构建“区域发展法理学”。
一、区域法治发展的本体论研究
在一个理论体系中，本体论居于逻辑起点的地位，它所要探究的是一定的社会现象赖以存在的根基。区域法治发展的本体研究亦不例外，它涵盖了区域法治的概念内涵、必要性与可行性、合法性与合理性、区域法治发展的各种基础、发展模式（道路）、发展动力（机制）等根本性的理论问题，构成了这一论题的思想发源和理论基石。
（一）概念内涵研究
分析区域法治，首先要从区域的概念着手。对此，经济学方面的专家学者可谓先行其道，对区域的内涵进行了深入的挖掘，作出了各个层面的界定。例如，1922年全俄中央执行委员会直属经济区划委员会认为：“所谓区域，应该是国家的一个特殊的经济上尽可能完整的地区。这种地区由于自然特点、以往的文化积累和居民及其生产活动能力的结合而成为国民经济总链条中的一个环节。”又如，美国区域经济学家胡佛（E.M.Hoover）1970年对区域的定义，颇为学界知晓且影响较广：“区域是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个应用型整体加以考虑的一片地区。它可以按照内部的同性质或功能一体化原则划分。”再如，我国有经济学家认为，区域或经济区域的概念，一般可以分为三个层面，即“一国国内的经济区域；超越国家界限由几个国家构成的世界经济区域；几个国家部分地区共同构成的经济区域。”“在大多数情况下，区域这一概念表明的是一国经济范围内划分的不同的经济区。”这些定义以不同的方式，从经济学的角度揭示了区域的本质含义，并为其他学科提供了有益的启迪。
目前区域已经是一个为各门学科广泛使用的范畴，并不断被注入新的、丰富的内涵。例如，社会学中的“区域”，是指一种“具有共同语言、共同信仰和民族特征的人类社会聚落”；经济学中的“区域”，则指“人们的经济活动所造就的，具有特定的地域构成要素的，不可无限分割的经济社会综合体”；地理学认为，区域是地球表面的地域单元；行政学观点则将区域视为国家管理的行政单元，等等。综合各学科来看，现代区域科学上所指向的“区域”，一般是指跨越于国家或行政区划的，在经济、政治、社会和文化等各方面都具有共同性和固有特点（即区域性问题）的地域共同体。
而对于区域法治来说，由于区域法治研究的基本任务是解决如何为我国区域协调发展提供强有力的法治保障，因此，这里的区域可以从以下几个层面来理解。一是纯法律意义上的区域。有学者认为，这一意义上的区域，即法治区域，一般是指“在国家管辖和支配的特定领域，通过‘法的主治’（Rule of law）而形成的具有良好法治秩序的区域，它包含立法、执法、守法和培育法治理念等诸多实现法的价值和功能的各种要素的综合体。”在这个意义上，“法治中国”这一概念具有重大的理论意义和时代价值。二是行政区划意义上的区域，或可称为行政性区域。这时的区域法治就基本上与依法治省（或“法治江苏”、“法治浙江”等等）、依法治市、依法治县的内涵和要求相一致。三是经济发展意义上的区域，或可称为经济性区域。如我国的长三角区域、珠三角区域、环渤海经济区、京津冀三角区、长珠潭经济区，等等，它们都是能够担当某种专业化分工职能的尽可能完整的经济区，具有跨行政区划的特点。四是综合区位意义上的区域，或可称为综合性区域。如我国的（西部）大开发战略、振兴（东北）老工业基地、促进（中部）地区崛起等发展战略的区域，都是在国家建设与发展规划中深受关注的大区域或特大区域，既有跨行政区划的特点，又综合了大区域内的经济、政治、文化以及社会状况的特点与发展需求。五是跨国界意义上的区域，或可称为国际性区域。如欧盟、东盟、北美自由贸易区等跨国家的、具有某种共性和固有特点的地域统一体。
（二）必要性与可行性研究
1.区域法治发展的必要性
（1）内在原因：法治发展的渐进性
众所周知，与法治有关的一切智识与经验，是由长期、反复的法治实践累积而成，法治发展具有渐进性。诸如法律、道德、习惯、制度、思潮、文化等一切社会现象都是以一种累积式、渐进性发展的方式而得以逐渐形成的。正如哈耶克所言：“只有依据这一累积性发展的框架和在此框架内，人的理性才能得到发展并成功的发挥作用。”法律、法治、法律文化、法治发展等关键词，其产生与沿革都不是断裂的，应当具有持续性、传承性，不能中断。
区域法治发展正好符合了我国法治道路的渐进性发展规律，体现了事物循序渐进的发展方向。尽管中国作为一个单一制国家，法治建设必须强调政权、制度和法律的统一性，但我们更不能忽视中国是一个大国，不同区域的主体有着不同的法权要求。因此，中国的法治建设应当以一种新的法治理念为基础，即“区域性的规则共治”。这种理念的基本要点是：中国的法治实践应当逐步建立区域化的规则共治模式，并且在这种理念的指导下，首先允许形成不同经济生活区域的不同程度、不同形式的共治秩序，然后才能够逐步实现整个社会层面的秩序转换。这一理念充分考虑了中国的国情与地情，也符合中国当代法治建设的特点。诚如有学者指出：“对于中国这样的文明古国和有着自己传统生活方式的中国人来说，在充分考虑传统生活方式和行为习惯基础上的制度转型，可能是最为合理也最为有效的转型方式。”区域法治与社会秩序、经济水平的渐进式变迁相呼应，使现代化程度不同的区域形成了各自不同的治理模式，而这必将更有利于不同区域的社会发展与法治建设。
（2）外在条件：区域的差异性与不平衡性
经济学家已经发现，近30年来，以及未来的100年内，全球范围内最重大的经济事件应当包括中国经济的崛起。而在这一过程中，最为重要的经济现象就是农村劳动力从欠发达地区跨省流动到沿海地区，以及由之所加剧产生的中国区域与城乡发展问题的复杂性。因此，“对中国问题的理解应当被放置在两个具有中国特色的背景之下，一是严重的城乡分割，二是严重的区域分割。”
这一国情的显例就是沿海与内地的差距与非对称性，它有着深刻的历史原因与当代条件。当我们上溯历史会发现，沿海与内地的地区差异，并非现代才有的现象，而是在唐宋时期即已发端。唐代以后，尤其宋朝时期，连通中国西部与中西亚大陆的“丝绸之路”逐渐被海上航运线路取代。到了公元10世纪宋朝时期，“丝绸之路”已经很少作为对外贸易的途径。与之相对，东部的对外贸易则日渐兴旺，国家的经济重心逐渐东移，沿海的经济活动比内地要发达得多。到了近代，由于“洋务运动”、外商投资与民族工业的兴起，东部沿海集聚了中国近现代工业中的大部分，经济发展水平、社会开放程度、人民生活水准明显高于内地。尤其改革开放以后，随着经济全球化的不断深入、社会主义市场经济的逐渐确立，沿海与内地之间的差距随之再次扩大。这种持续扩大的区域差距，在中国不仅是一个经济问题，更是一个社会问题，关系到中国当代社会的和谐稳定。
基于缩小地区差异的考虑，我国于2000年开始先后提出实施“西部大开发”、“振兴东北等老工业基地”和“中部崛起”等区域均衡发展战略，以及在中西部地区加快基础设施建设，加强生态环境保护建设，积极调整产业结构，加大改革力度，等等。这些致力于实现区域协调发展的政策，在一定程度上有助于落后地区实现长期的经济增长，其效果尚待时日检验。
但是，中国固有的城乡差距、地区差距不仅未能消减，近几十年来反而呈加大趋势。这是由于，中国目前正处于社会变革的转型时期，各地方在经济、文化、城市建设等各个方面均有差异性与不平衡，这使我国的法治进路充满了复杂性与特殊性。1981年的全国人大常委会工作报告中提到：“我国国家大，民族多，各地的政治、经济、文化的发展是不平衡的。立法应当注意全国千差万别的具体情况，避免一刀切。”这说明早在当时，人们就已经意识到，中国社会各地区发展的不平衡性，使转型中国的法治建设不可能整齐划一，法治的进程也不可能呈现出齐头并进的状态，而是必然在具有统一性与协调性的同时，关注区域特性和地方特色，或者说“地情”。
2.区域法治发展的可行性
（1）区域的能动性决定了区域法治发展的可能性
我国虽然是一个具有严重不平衡发展现实的国家，但社会中所具有的多层面、多元化的现象并不是杂乱无章的。同一个地理区域中的经济形态、秩序样式、文化内容、思想传统、法治化水平往往是比较类似的，这就为实现区域法治提供了良好的现实基础。
不仅如此，区域的能动性决定了区域法治发展的可能性。众所周知，任何主体的活动不仅受到客观世界的制约，更具有主观能动性。区域法治发展进程中，区域的能动性主要是指各区域在国家法治化、区域法治化过程中所发挥的能动作用。例如，在区域立法方面，这种能动性表现为根据本区域的具体情况，对国家已颁布的法律或行政法规做出具体的规定，或是对国家尚未立法，且不受国家专属立法权调整的事项进行先行立法。又如，区域性的行政执法、行政法治，比中立的司法更显积极主动性，力图灵活处理区域内的各种行政事务。再如，即使是以被动、消极、中立为重要特性的司法，也要在国家现行法律框架内，根据地情和区域实际开展能动司法。这些都反映了区域法治发展的精神与要求，不仅推动了整个国家法治化的进程，也为区域法治的发展提供了宝贵的经验。
（2）区域建设发展的成效为区域法治发展奠定了现实基础
近年来，我国一些经济较发达的地区已经率先提出了开展区域建设的问题，其中最富典型意义的就是对外开放，它具有空间渐进性。1979年，在邓小平同志的指挥下，我国在深圳、珠海、汕头和厦门尝试设置经济特区。1984年，中央政府又将开放政策扩大到14个沿海城市，并为经济特区和沿海开放城市制定了特殊政策。1988年，我国进一步扩大对外开放范围，采取“沿海地区发展战略”，把长江三角洲、珠江三角洲和闽南三角地区扩大为对外开放的一个“大三角”，同时将辽东半岛、胶东半岛、河北的环渤海湾地区和广西靠近北部湾的一些城市列为沿海开放区。20世纪90年代，我国继续实施这一战略，相继批准上海浦东新区的开发、开放，增设浦东外高桥、天津港、深圳沙头角和福田等保税区，并在深圳特区建立保税生产资料市场。
不仅是对外开放政策下的经济特区，中国其他区域的开发与发展同样经历了由东向西、由南往北、由沿海至内地的过程。随着东部沿海战略的实施，在20世纪90年代中后期，中国的区域发展差距开始加大。为了同时也促进中西部地区的发展，我国在世纪之交全面实施西部大开发战略，2003年开始振兴东北老工业基地，2004年开始高度重视中部崛起，最近又批准设立了上海自由贸易试验区。上述这种区域发展的空间渐进是我国区域发展战略取向不断调整、稳步推进的成功范例，为区域法治发展奠定了现实基础。
（3）已有的区域法治实践探索佐证了区域法治发展的可行性
早在约十年前，我国一些经济比较发达的省、市、区、县已经率先提出了开展区域法治建设的问题。例如，2004年7月，《法治江苏建设纲要》颁布出台，并被称为“全国第一部区域法治建设纲要”；2004年2月，上海徐汇区也提出了“营造良好的区域法治环境”的目标；2005年5月，福建、江西、湖南、广东、广西、海南、四川、贵州、云南九省（区）地方税务局通过协商制定的《泛珠三角区域地方税务合作协议》中也提出了“坚持依法治税，强化税收征管，优化征税服务，营造泛珠三角区域法治、公平、文明的税收环境”等有关跨行政区域的区域法治概念。又如，2006年7月，辽宁、黑龙江、吉林三省签订了《东北三省立法协作框架协议》，从此开始了我国区域法治建设中的立法协作；2009年，北京天津等五省市签署《环渤海区域政府法制工作交流协作框架协议》，对此后环渤海地区的立法合作活动做出了相应规定，等等。
国外发达国家在区域法治建设方面也已经颇有建树，取得了较为丰富的成功经验。例如，美国自19世纪开始，直到20世纪六、七十年代的西部开发过程，就是以一系列的法律、法令为重要推动力的，这些法律对促进美国的区域发展起到了纲领性的作用；英国也是一个区域发展差异较为突出的国家，对此，英国政府颁布了多项法律，在这些法律的基础上形成了一系列解决区域问题的区域政策；德国更是具有重视解决区域失衡的历史传统，推行均衡发展的区域战略，并将实行均衡区域发展写进宪法，使德国的区域发展战略具备了坚实的法律基础；在经济建设上取得重大成就的日本，其有关地区经济振兴的立法比欧美国家还要完善，为了实现全国各地区的经济发展，实施以国土综合平衡发展为目标的地区振兴政策，并为政策的执行提供切实可行的法治环境；韩国也建立了比较系统的区域发展法律体系，巴西、欧盟也为解决区域间冲突差异做出了巨大的努力，取得了显著的成效，等等。可见，世界上许多国家都有自己的区域法治建设过程，推动区域化的法治发展绝不仅仅是我国的个别现象或特殊决策，而是具有全球普遍意义的、富有现实性的基本做法。
（三）合法性与合理性研究
1.区域法治发展是法治中国建设的题中应有之义。法治作为一个综合性的制度建构，应当具备宽覆盖度的层次体系。在各地利用区域法治来因地制宜地解决区域问题时，区域法治之极富先行性、创新性的尝试，是推进法治中国建设和社会主义法治体系建设的时代之需和题中应有之义。区域法治发展先行是推进法治中国建设的可行之策、现实之举。早在上世纪，就有学者提出：“用好用足地方立法权乃地方所需，国家所望。”
2.区域法治发展是区域科学发展的结果。在当今社会，随着全球化和地区化的并行发展，全球主义和区域主义共同崛起，使区域科学不断向深度和广度发展，从而导致“区域经济”、“区域政治”、“区域社会”、“区域文化”、“区域生态”以及“区域历史”、“区域行政”等研究的开展与深入，“区域法治”研究也必将提上社会科学研究的重要日程。
3.区域法治发展是我国法治发展的基本形式与手段。20世纪50年代，区域主义以一种国际关系理论的形态得以产生。②如今，学者们已基本达成共识，推进国家法治既要重视法治的统一性，又要关注法治建设在不同区域的差异性与特殊性，重视区域法治发展的必要性、现实性和紧迫性。近些年来，西部区域、长三角区域、沿海经济区域等都在积极探索完善，并以其成功经验表明，区域法治是国家法治在一定区域的表现形式，是实现法治国家和法治社会的重要基础。总体而言，区域法治是在一国管辖范围内，通过具有区域特征的法律治理而形成的具有良法秩序的治理模式。并且一国内的各个法治区域之间有着共同的基础与目标，彼此联系，且将各自的规则、制度、经验融入到整个国家法治建设的大局中。
4.区域法治是国家法治在一定区域内的展开，是根据区域不同的自然环境、经济基础、意识传统、民俗习惯等因素实施法治治理，形成区域特色的法治运行模式，也可以说是治国理政的区域模式，体现了国家法治统一性基础上的区域法治特殊性，以及国家法治整体性基础上的区域法治自主性、个别性。
（四）发展基础研究
1.区域法治发展的经济社会基础
法律与经济、社会的关系是马克思主义理论的重要内容。马克思和恩格斯从唯物辩证法和唯物史观出发，科学的揭示了经济社会基础与上层建筑的关系，这一原理成为马克思主义者分析一切社会的、历史的、法律的、文化的、观念的现象的理论根基。根据这一原理，经济社会基础是法律的决定力量，是法律的基础，法律是建立在相应的深刻的经济根源基础之上的。马克思说：“只有毫无历史知识的人才不知道，君主们在任何时候都不能不服从经济条件，并且从来不能向经济条件发号施令。无论是政治立法或市民的立法，都只是表明和记载经济关系的要求而已。”马克思还指出：“先有交易，然后才由交易发展为法律。”
因此，区域法治发展也是区域经济和区域社会发展的本质要求。区域法治发展的经济社会基础，是支撑、构成区域法治系统并推动区域法治发展的各种自然的、经济的、社会的必要因素的总和。区域法治发展的重要目标和任务之一，就是要因地制宜，因势利导，各展所长，优势互补，形成与区域经济和社会发展相适应的法治区域。这就要求在一定的区域范畴内，依据区域现有的社会、经济、文化状况、资源禀赋等，充分发挥区域的条件优势，并将其转化为法治优势，形成区域法治特色，促进区域法治发展。例如，区域所处的地理位置、土壤和气候、矿藏等自然资源，是区域法治发展的重要社会经济基础之一。为了对水源、土地、森林、矿藏、能源等具有稀缺性、分布不均衡性的资源进行保护，不少地方加强了自然资源保护方面的立法。例如《新疆维吾尔自治区草原管理办法》、《内蒙古草原管理办法》、《广州市白云山风景名胜区保护办法》、《沈阳市林业资源保护条例》、《甘肃省矿产储量管理条例》、《云南省珍贵树种保护条例》等等。
2.区域法治发展的理论基础
对区域法治发展问题的基础理论研究，着眼于对现实问题的探究意识，体现了研究内容的现实面向、问题意识与实践意义。对此，西方思想家、法学家们有卓越的贡献，对我们启迪颇深。例如，基于地域和文化特殊性研究法律问题的原初例子有：吉尔兹提出的“法律是一种地方性知识”的论断。人们同时也认为，法学研究离不开法律实践，“没有法学的法律实践是盲目的，而不与产生于实践的各种问题相交融的纯粹的法学，是空洞的。”
美国学者布莱克指出，法律是政府的社会控制，或者说它是国家和公民的规范性生活。法律是一个量，而且法律的量随时间和空间而变化，变化跨世纪、年代、年、月、日，甚至一天内不同的时刻。法律的量的变化也存在于所有社会、地区、社区、邻里、家庭和各种关系之中。像法律的量一样，法律的样式也随着时间和空间而变化。它因地区、年代、社会团体之不同而异变。它还随关系、法律环境、法庭和案件的不同而变化；因社会生活的分层、形态、文化、组织性和社会控制而变化。这就明确地指出了法律的区域性问题。
亚里士多德的“良法之治”理论可谓享誉中外，他指出：“邦国虽有良法，要是人民不能全部遵循，仍然不能实现法治。法治应包含两重含义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律应该本身是制定得良好的法律。”我们认为，“良法之治”在中国这样一个大国之下的解读，应当是规范严谨、结构合理、部门齐全、内部和谐、整体实施、有序推进等，其中包括了法治的区域性与渐进性。
前苏联著名法学家雅维茨指出：“如果法的规定不能在人们和他们的组织和活动中，在社会关系中得到实现的话，那法就什么都不是。”“立法者的话和法官的决定不是结束，只不过是达到一种社会结果的手段。如果法不在实际关系中实现的话，就歪曲了它的本质。”
同样的认识还有美国大法官霍姆斯的名言：“法律的生命不在于逻辑，而在于经验。”此外，富勒提出的法治八项原则，有一项是“法律的可行性”；庞德更是指出：“法律的生命乃在于它的适用和实施”。而积累法律适用的经验、探索法律实施的可行性，端赖具体区域的法治实践与发展。
我国学者对法治的区域性特征也有明确的表述：“我们知道，一个国家内部的法律并不是单一的，特别是大的或多民族的国家。它们往往是一国多制，如在我国古代有国家法和宗族法；古代罗马有市民法和万民法；欧洲在中世纪有教会法与世俗法之分，后者中又有王室法、城市法和庄园法之分；英国有普通法与衡平法；在现代社会国内有国家法与民间法。一个国家内部的法也往往有多种，如我国有大陆法、香港法、澳门法和台湾法。”这就指出了诸如我国这样疆域比较辽阔的国家，在法治上必然具有明显的区域性特征。
3.区域法治发展的文化基础
美国法学家马克斯・韦伯曾言：“任何一项事业的背后，必然存在着一种无形的精神力量；尤为重要的是，这种精神力量一定与该项事业的社会文化背景有密切的渊源。”中国也有学者指出：“法治的存续，不仅要靠制度建设，而且还要靠一种新型的法律文化，一种为政治家、法官和所有公民所共同信奉的法律文化。这种文化使人们有这样一种信念，法律应当得到遵守，没有人能够例外，掌权者更不能例外。”这些表明了区域法治文化的重要性，区域法治发展必须以文化为重要基础。正如一位俄国法学家指出的那样：“可以确信，大多数人的行为标准并不是法律，而是文化（一般文化和法律文化），因为他们并不知道具体的法律规定，也从未熟悉过法律。”文化是国家民族的血脉与灵魂，几千年来，中华民族在浩瀚史诗中累积了深厚的文化传统和强烈的文化认同。文化是法治的重要支柱，区域法治发展必须有理性的文化（包括区域文化）作为支撑和基础。
区域文化，涵盖了富有该区域特色的价值观念、风俗习惯、人文历史传统，并常以一种“遗传基因”的作用方式，深刻影响着本区域人们的心理素质、思维方式与价值观念，使之深深打上本区域、本民族的文化和历史特点的“烙印”，从而影响区域法治的发展。区域自身独特的、无法替代的历史、人文资源兼具传承与创新意义，是区域法治的文化特色，也是发挥区域比较优势的重要条件。近年来，“历史人文资源的空间集聚特征日益明显”。文化基础在塑造区域整体形象，增加区域法治的文化内涵、提升区域文化品味方面有显著的强化作用，能有效提高区域法治的实力与竞争力。同时，法律也能有效保护区域内的文化资源，包括历史人文遗产。例如，西安是我国历史文化名城，《西安市历史文化名城保护条例》的制定，有力促进了西安市独具特色的文化产业的发展，在保护区域独特的历史人文资源方面发挥了强有力的作用。
因此，区域法治发展的基础理论研究，应当深入开展区域法治文化研究和区域法治文化比较研究，深入开展区域法治发展的文化机理研究，深入开展区域法治发展的历史文化传统、社会文化背景、地缘文化特征等研究；深入开展区域文化认同、区域人文资源、区域风俗习惯、区域价值观念与区域法治发展的关联研究，深入开展区域立法、执法、司法、守法的文化机理研究。
（五）发展模式（道路）研究
上个世纪九十年代，笔者在研究世界范围法制现代化的多样化模式时，概括了法制现代化的三种模式：即内发型法制现代化、外发型法制现代化、混合型法制现代化。学界一般认为，法律发展的道路主要有两条：一是西方发达国家的“自然演进型”法律发展之路，另一种是发展中国家的“政府推进型”法律发展之路。同时，国内外已经有了开展区域法治建设和研究的丰富经验，其中一个最值得重视的经验就是重视并实行科学、有效、严密的发展目标。例如，美国本土的开发，就是由东部向西部推进的；而日本的北海道开发、英国的地区开发、德国为实现区域平衡发展而进行的立法，也明显具有分层次、渐进式的特点。根据这些研究，同时结合区域研究的具体情况，可以进行区域法治发展的模式或道路的研究。
（六）发展动力（机制）研究
对区域法治发展的动力和动力机制的分析，既要吸收法制现代化研究领域关于法制现代化的动力机制的阶段性成果；还要借鉴区域经济学领域关于区域经济发展动力与动力机制的研究成果。这里的动力机制，有内生和外生动力两种。其中，最根本、最本质的动力可以借用区域经济学上的“聚集”概念，即法治要素、经济要素、文化要素、社会要素在区域空间上的“聚集”，是区域产生的根本原因，也是推动区域法治的根本动力。
二、区域法治发展的价值论研究
区域法治发展的价值论研究，意味着一定的社会主体对区域法治这一社会现象和法治形态的评价、选择及其价值取向。区域法治发展的内在价值定位与价值选择，外在价值取向与价值追求，体现了区域法治蕴含的基本精神。
（一）区域法治发展自身的价值
美国著名法学家庞德曾经指出，法的价值问题是法律科学所不能回避的问题，“在法律史的各个经典时期，无论在古代和近代世界里，对价值准则的论证、批判或合乎逻辑的适用，都曾是法学家们的主要活动。”那么，何为价值？对此，马克思主义哲学价值论认为，“‘价值’这个普遍的概念是从人们对待满足他们需要的外界物的关系中产生的”。并且，价值是表征一定社会历史条件下主客体关系的范畴，是一定社会物质生产关系的产物。法的价值，通常涵盖了公平、正义、权利、秩序、自由等各种价值形态。区域法治发展也要体现并实现这些价值，同时，我们有必要将区域法治发展的自身价值，重点投放在更能体现区域特性的方面，比如，局部与整体、地方与中央、本土与域外之间的价值关系。在区域法治发展的自身价值问题上，首先要防止两个观念上的误区：一是国家整体主义，二是地方中心主义。前者无法正确的解释和解决地方法与中央法的冲突，后者则过于强调地方法治的重要性，忽略了国家法治的统一性。
因此，应当正确处理两对价值范畴的冲突与协调：一是统一与特殊，即“国家法治统一性”与“区域法治特殊性”的关系；二是整体与自主，即“国家法治整体性”与“区域法治自主性”的关系。由此我们认为，区域法治自身的价值，体现在国家法治统一性基础上的区域法治特殊性，以及国家法治整体性基础上的区域法治自主性、个别性。
1.统一与特殊
区域法治建设应当在坚持法治统一的原则下，以区域不同的自然环境、人文环境、经济特点等为基础，采取不同的规则和法律制度安排，形成各具特色的法治运行模式，以协调区域内各种法律关系，促进区域法治发展。区域法治建设既有国家法治建设的共性，又有其鲜明的区域特性。区域特殊性是区域法治发展的生命力。
在良好的法治状态下，区域内每个主体既能服从于统一的法律规则，又能使其个体意志得到充分尊重，从而形成既体现区域特色，又具备统一意志的社会局面。能达成这种状态的，只有区域法治。区域法治发展体现了“统一中的特殊”这一价值内涵和发展方式。
从法治的具体内容来看，区域法治建设和发展本身也是一项系统工程，它的内容包括区域的立法、执法、司法、守法和普法等环节。任何一个国家的法治建设、法律体系都是共性与个性、普遍性与特殊性的辩证统一。因此，区域法治与国家法治的互动关系是局部与全局的关系、方面与全面的关系、个体与全体的关系。区域法治是国家法治的重要组成部分，国家法治则是区域法治的有机统一，二者是相互促进、相辅相成、协调发展、共同前进的互动过程。
2.整体与自主
区域法治建设既要维护国家整体利益、社会公共利益，也要维护区域内的特殊利益。第一，维护社会公共利益是法治建设的重要任务。“任何值得被称之为法律制度的制度，必须关注某些超越特定社会结构和经济结构相对性的基本价值。在这些价值中，较为重要的有自由、安全和平等。所有法律制度都主张上述价值应当服从有关公益方面的某些迫切需要的考虑，而赋予公益的范围和内容则在各种形式的社会组织中相去甚远。尽管社会秩序因社会和经济制度的特定性质不同而呈现出不同的表现形式，我却依然相信，一种完全无视或根本忽视上述基本价值中任何一个价值或多个价值的社会秩序，不能被认为是一种真正的法律秩序。”第二，区域法治发展必须体现区域的自主性，维护区域内的特殊利益。“法的整个运行过程实际上就是地各种利益进行衡称、选择、取合并通过权利和义务对这些不同利益进行权限性、规范性调整的过程。”而克服区域内的利益冲突，调整区域内的各种利益关系，离不开区域法治的保障。
现代区域法治必须同时具备整体性与自主性。一方面，现代区域法治的根本属性之一就是整体性。在法治的土壤中，离开整体性的区域是缺乏生存根基的。在区域法治建设与发展进程中，法治是以“整体中的自主”这一方式来陆续构建的。每一个具体环节的区域法治建设，只有在以整体性的统帅之下，才能获得完整的性质。另一方面，现代区域法治的灵魂就是自主性，它使法治充满了生机与活力。顾名思义，自主性即自己当家作主。具体而言，区域法治的自主性，是指“在我国统一的国家内，在国家版图具有整体性的基础上，作为各构成部分的区域单位以及各利益主体同时具有自治、自立的属性。”
法治中国建设的整体推进，要依赖法治的每一个具体环节和领域。波斯纳在论述法的整体性问题时说：“与整体问题相比，零碎问题的价值并不小，而且从有用性上看，也同样具有根本性；它们只是比较狭窄而已。”通常来说，如果没有区域法治的努力建设，就不会有整体意义上的国家法治的建立和发展。“离开具体的法治，那种宏大而高扬的法治只不过是引起空气振动的口号而已。”
（二）区域法治发展对社会发展的价值
区域法治发展的价值，决不仅仅在于其自身的价值，更在于它与社会发展、稳定、和谐之间的特殊效用关系，是需要与满足的关系。
1.协调区域内的利益关系
区域法治发展的重要价值之一，就是对区域内各种利益关系的平衡与协调。没有利益协调就没有区域的和谐稳定，也就没有区域社会的健康发展。“社会关系之所以不和谐，深层次的根本原因是利益的失衡。”尤其我国正处于变革与转型之中，这种变革涉及到经济基础、社会格局、文化意识等多个方面，反映了社会中各种利益主体的不同需求，更使区域中的利益关系呈现出多元化的趋势。而克服区域内的利益冲突，促进区域社会的健康发展，就必然需要区域法治建设和发展来保障。
2.促进区域的可持续发展
可持续发展作为一种全新的发展观，其发展目标是实现经济持续发展、社会全面进步、资源持续利用、环境不断改善、生态良性循环等等，要求对经济增长方式、社会生活方式都进行相应的调整和转变。然而，无论是自然资源还是人类的物质生产活动，都以一定的自然区域为空间载体，都具有空间依附性，这使可持续发展具有明显的区域空间性及区域特征，以及由之产生的区域差异性。而且，可持续性发展不仅以区域内的资源、人口、经济、环境、文化等各种因素的协调发展为基础，还要求区域协调、城乡协调、局部与整体的统一、时间上的持续与空间上的公平。而要达到这些要求，就必须采用法治手段，即通过区域法治发展，使区域可持续发展战略得以有效实施。
具言之，区域法治手段能渗透于行政管理、市场运行、国民意识等诸多领域中，从而对区域的可持续发展产生较大影响。其一，区域法治的稳定性使区域可持续发展战略得以长期稳定有效的实施。典型表现就是区域立法为可持续发展提供了法律依据，并且法律法规的稳定性能满足可持续发展政策和机制稳定实施的基本要求。其二，区域法治调整对象的广泛性为区域可持续发展提供了有力的支撑。在一个法治区域里，法律法规的调整能力最强、调整范围最广，能将区域可持续发展的各个子系统纳入法治的调整范围，影响区域可持续发展的全领域和全过程。其三，区域法治的强制性为区域可持续发展提供有效的法治秩序。“运用法律系统解决外部性有一个很大的优点，在这个系统下，受害者有直接的利益，承担着执行法律的责任，而不是依靠政府来确保不发生外部性。很明显，这个系统更有效，因为受害者比政府更愿意弄清有害事件是否发生。”在区域建设中，人们通过法律机制依法管理可持续发展事务，对危害可持续发展的行为予以有效制止乃至制裁，从而建立可持续发展的良好法治秩序。其四，法治的规范性为区域可持续发展提供实现机制。其五，区域法治的特殊性是可持续发展区域性的内在要求。区域可持续发展必须体现区域特性，区域法治的重要价值之一，就是能积极发挥其主动性、特色性的优势，将国家法治具体化和地方化，解决区域可持续发展的特有问题，并为国家法治积累经验。
3.提升区域发展的核心竞争力
区域的发展取决并受益于法治化，区域法治发展是区域科学发展的必要条件与关键因素，区域法治化提升的不仅仅是区域内的法律品质，更是区域发展的核心竞争力，是区域内富有潜力的资源。
区域核心竞争力是区域优势的集中表现，是指区域所特有的，在资源、生产、经济、政治、文化、法律、环境等各个方面与其他地区相比具有较大竞争优势，且不易被其他地区所模仿或照搬的综合能力与素质。为了提高区域核心竞争力，必须提高区域的自主创新能力，尤其是技术创新与制度创新。而法治能提供一个最有利于创新的外部环境。具言之，法治能够弥补市场在配置资源上所自带的盲目性、局域性、随机性等弱点，加强法律制度的供给和安排，通过知识产权保护、财政资助等各种制度，激励技术创新，并为区域技术创新与人力资本开发提供保障。
4.提供区域发展的良好环境
区域法治发展不仅是区域科学发展的内生变量与内在要素，也是区域发展的外部环境。区域法治发展能为区域经济社会发展营造良好有序的社会环境、竞争环境、信用环境和法治环境，从而保障区域的和谐稳定发展。事实上，我国许多地区都根据当地情况，制定了一大批促进区域有序化的地方性法规，减少了社会矛盾与冲突，并使已经发生的纷争得到及时解决，对危害社会秩序的行为给予有效制裁，为区域发展提供了良好的社会环境；对市场主体的行为进行有效规制，维护了合理有效公平的竞争环境；通过区域法治的力量，建立健全区域社会的信用法律法规体系，将一切信用活动纳入法治化的轨道，从而促进诚信体系建设，为区域发展提供优越的信用环境。世界各国在社会管理、经济调控、保护公民权益时都非常重视法治环境的创建与培育。“市场的活力有赖于建立起保护法律权力的环境，而这种法治环境在发达国家往往被视为天经地义、理所当然。”国内有学者认为，一个区域良好的法治环境主要体现在区域信誉、法律公正、社会稳定、正气昭然和法制统一这五个方面，它们对区域的发展均产生了重要的影响。
5.实现区域与国家的一体化发展
区域法治发展对社会发展的价值，绝不限于局部意义上的区域社会，而是对整个国家与民族的发展均有重要意义。于是我们导引出了“一体化”这一概念，它指“多个原来相互独立的国家或区域，通过某种方式逐步结合成为一个单一实体的过程。”一体化过程涵盖了经济、政治、法律、文化等各个方面，是社会各个要素的一种全面互动的过程。区域和国家的一体化发展，既是各区域协调发展的内在需要，也是整个国家实施区域总体发展战略的客观要求。已有的区域发展实践表明，只有通过法治的保障，才能统筹区域内部的协调发展，推动跨区域间的合作，形成区域、城乡经济社会一体化的发展格局。曾有学者指出：“各种不同的个体如何组成一个和谐的整体，必须要有事物的组织法则与运行法则。”③法治区域往往跨越多个行政区划，涵盖无数市场主体，因此必须要有完善的法律规范并得以良好的实施。只有法治，才能使各个社会主体既有个体自由，又能形成统一意志，并服从于整体性的规则，进而从根本上保障区域与国家一体化发展目标的最终实现。
（三）对区域法治发展的价值评价
区域法治发展的价值评价是区域法治发展价值论中的十分重要的问题，因为全部价值问题都是与主体的价值判断、价值选择紧密相关的，没有区域法治的价值评价就没有区域法治的价值理论。而所谓区域法治的价值评价是指社会主体对区域法治是否能够满足社会需要的主观价值判断，也是区域法治的价值在主体意识中的反映，它反映了评价主体的法的价值观和基本的法的价值取向和选择。区域法治发展的价值评价主要有三个方面的内容，即区域法治价值评价的主体、区域法治价值评价的对象、区域法治价值评价的标准。
1.区域法治价值评价的主体
区域法治价值评价的主体是指由谁来评价区域法治价值。我们认为，评价的主体是人，“人作为价值的主体是很主动、很自觉的，他知道自己需要什么及需要是否获得满足，并可作出明确的价值评价。而且，这一切都能够直接通过一定的方式表达出来，并能在不同主体之间进行交流和传播。”在区域法治价值评价中，主体的对区域法治能否满足其需要的主观价值判断，归根到底是由人来做出的。尽管不同民族、不同时代、不同国家的人们，由于其法律价值观与思想观念的不同，对同一个法律现象有不同的评价，但人所具有的类本质决定了人类在一定的条件下必然存在着一些共同的、基本的价值追求和价值准则，对区域法治的价值评价也必然具有一定的共同性。而区域内一定的民族、一定的阶级、一定的社会组织也是区域法治价值评价的主体，其共同的文化传统、法律观念、经济和政治地位决定了它们在一定程度上具有共同的价值理想和价值观念，对区域法治也具有共同或相似的价值判断。区域法治价值评价的基本主体是人，他们根据其对区域法治的认识、法律生活经验和法律实践活动，对区域法治现象是否满足其地方性、特殊性、自主性等方面的需要而进行价值判断。
2.区域法治价值评价的对象
区域法治价值评价的对象是评价什么的问题，是区域法治价值评价的实证基础，它包括一定区域内的法与法治的全部现实及其秩序状况。具体而言，区域法治价值评价的对象包括：区域法治发展的指导思想、具体内容、运行机制等等。例如，区域法治发展的指导思想，应当是以科学发展观为指导，实现区域内经济、政治、社会、文化、生态彼此协调统一和人的全面发展。又如，区域法治发展的具体内容，是指要为了形成稳定有序的社会秩序、协调社会各方面的利益、促进城乡协调发展、促进区域经济与社会协调且可持续发展等诸多方面来加强区域法治建设。再如，区域法治发展的运行机制，是指要改革创新区域法治的方法与技术，增强区域法治的前瞻性，并通过对区域法治的程序、制度设计一系列工作的创新，实现区域法治的民主化与科学化，等等。此外，社会主体的法治思想、法律意识、法律行为也是区域法治价值评价的重要内容。
3.区域法治价值评价的标准
区域法治价值评价的标准，是指主体对区域法治进行价值判断时所遵循的基本准则，是区域法治价值评价的尺度。区域法治价值评价标准的确立，体现了评价主体对区域法治的应然状态的把握，体现了区域法治的理想，是区域法治调整目标的进一步展开，它集中体现了评价主体的法律价值观念体系。那么，区域法治价值评价有哪些标准呢？我们认为，主要有两个方面的标准体系，一是区域法治发展的形式价值标准，二是区域法治发展的实体价值标准。其中，形式价值标准是区域法治价值评价体系的结构性表征，而实体价值标准则是区域法治价值评价体系的功能性表征。形式价值标准与实体价值标准在区域法治发展进程中体现了运行与实效、结构与功能、进路与目标的统一。
区域法治发展的形式价值标准，主要包括：第一，完备的地方性法律法规体系，这是区域法治建设的基础和社会治理的基本依据。这里的“完备”，是指形成以宪法为中心，以国家法律法规为基本骨架，并与国家法律法规相配套的地方性法规、政府规章为有机构成要素的，内部和谐一致且充满生机与活力的法律有机系统。第二，具体、明确、操作性强的法律规范。从区域法治的意义上说，法律规范的普遍性、明确性与肯定性，能为人们提供具有很强操作性的具体的行为方式，从而有利于区域法规规章的高效实现。第三，社会治理和运作的程序化。第四，法律实施的高效益。法律实施的效益状况反映了法律的权威性，区域法治必须要保证法律能得到全面高效的实现，从而切实维护法律权威，营造稳定和谐的社会秩序和社会生活。
区域法治发展的实体价值标准，主要包括：第一，公共权力行使得到规范与约束。第二，保障和维护公民权利及其个人自由发展。第三，化解和调整社会矛盾及利益冲突。区域法治发展中应当建立一系列的调整和化解利益冲突的法律机制系统，如利益冲突的表达、评价、平衡、补偿、救济和保障机制，等等。第四，确立和弘扬现代法治文化。一个区域内的公民良好的法律意识和该区域社会中发达的法律文化，是区域法治建设的思想基础与重要标志。区域法治建设的终极目标，不仅是法治社会的建立，更为长远的是现代法治文化的确立与弘扬。
三、区域法治发展的方法论研究
在本体论、价值论研究的基础上，区域法治发展的理论研究必然要在运用的方法论上得到充分体现。所谓方法论，是指认识和处理客观对象的一系列基本原则、立场、观点和手段。美国社会学家波普诺曾言：“所谓方法论就是知识借以产生、发展的过程体系。没有方法论，社会学就比无根据的猜测强不了多少。”
（一）区域法治发展的一般方法研究
方法论从结构上具有层次性，是一个多层次的体系。由于法治与区域法治，均与一定的社会条件紧密相关，因此，我们认为，区域法治发展研究的一般方法，可以分为二个不同的层次：法学研究的传统方法、法律社会学的方法系统。
1.法学研究的传统方法
法学研究的传统方法，主要有哲理思辨的方法、历史的方法、实证分析的方法、比较的方法，等等。具言之，第一，思辨哲理的方法是以传统思辨哲学理论为基础，强调抽象的价值分析在法学研究上的重要性，以考察一定的法律制度、法律规则。价值分析包括价值认知、价值评价与价值选择等等。第二，历史的方法强调通过对法律制度及其学说的起源和历史发展来发现其内在精神，认为法律就像语言、风俗、道德等具有很强的民族性，具备历史的传统特征与生命力。第三，实证分析的方法。这种分析的方法主要是考察实在法的渊源、结构和规则等，对实在法的诸要素做逻辑上的分析。第四，比较的方法。这种方法强调对不同国家或法系在法律体系、法律制度所涉及的内容、结构、概念等要素的比较考察，从而指出法律的共通性以及差异性。
2.法律社会学的研究方法
法律社会学主张法存在于社会中，社会生活是法的基础。法律社会学的方法又可分为三个层次，即法律社会学的方法论、基本方法与具体方法。第一，法律社会学的方法论，是要指出社会学的研究方法在这个学科运用的特别意义。社会学的发展已有了很长的历史，在这个过程中它创造或从其他学科中引进的理论相当丰富，有的就形成为社会学通用的研究方法论，如功能主义、现象学、结构主义、系统论等。不同的方法论，可以为法律社会研究提供不同的理论思维的框架和思考的路径。第二，法律社会学的基本方法，是指法律社会学在研究中对法律现象所关注的角度和方式而言的。与法律社会学的方法论相比，常用的基本方法有法律角色分析、法律组织分析、法律规范或制度分析、法律比较分析等。当然，这些方法有时在研究中是交叉的。第三，法律社会学的具体方法，是指法律社会学在对法律现象进行研究时的技术性方法，如社会调查方法、社会实验方法、社会统计分析方法等。这三个方面的方法构成了法律社会学的方法论系统，它们之间是相互联系的有机整体。
（二）区域法治发展的类型研究
国内外不少学者在研究区域法治发展时，对其做出了各种各样的类型划分。例如，以民族为划分标准，关注民族自治地方的区域法治；以中央或地方这样的行政结构为分类角度，将区域法治发展划分为中央区域法治发展、省级区域法治发展、县级区域法治发展，等等。我们按照经济、政治、文化等各方面的共同性与固有特点，将我国当前的区域法治发展划分为行政性区域法治发展、经济性区域法治发展和综合性区域法治发展。
1.行政性区域法治发展
其典型就是省、市及下辖区、县等同一行政区划内的法治发展策略。我们将其称为“行政性区域法治发展”。相当于“法治江苏”、“法治浙江”、“依法治市”、“依法治县”等的内涵。
2.经济性区域法治发展
如长三角、珠三角、环渤海经济区、京津冀三角区、长珠潭经济圈、泛珠三角等区域的法治发展问题。它们因其跨行政区划而使这类区域法治建设与发展问题具有重要的社会价值与发展意义，有利于为相应区域的可持续发展提供必要的法治保障，从而促进其区域经济的整体发展和社会进步。
3.综合性区域法治发展
这是指针对我国落后地区开发或特定地区发展，并以实施我国区域开发和发展战略为背景的区域法治发展。如西部大开发战略、振兴东北老工业基地、促进中部地区崛起等发展战略的区域法治建设。这种类型中的区域，一般是现今在国家建设与发展规划中深受关注的大区域或特大区域，它们既具有跨行政区域的特点，又综合了具有许多共性且相对稳定的大区域内的经济、政治、文化以及社会状况的特点与发展需求。另外，以发展程度为标准，还可以分为发达区域法治发展、较发达区域法治发展、欠发达区域法治发展、落后区域法治发展，并开展研究。同时，还应充分关注新兴区域的法治发展研究，如新设立的上海自由贸易试验区的法治发展问题。
（三）区域法治发展的比较研究
1.宏观层面的区域法治发展比较研究
比较研究向来是法学理论研究的重要方法。需要指出，这里的比较，可以是不同类型区域间的比较，也可以是相同类型区域间的比较。如珠三角与长三角法治发展的比较研究。既可以是区域内部的次区域之间的比较，如江苏省区域内苏南、苏中、苏北的法治发展比较研究；也可以是不同区域的次区域之间的比较，如江苏苏州和浙江宁波之间的比较研究。以上种种，均可列为宏观层面的区域法治发展比较研究。
2.微观层面的区域法治发展比较研究
比较分析不仅已被运用于区域间或区域内的宏观比较，更被引入有关区域法治发展的微观考察中。例如，有学者以余杭、成都和香港法治建设及我国台湾地区公共治理为例，对地方法治建设的绩效测评体系模式进行了比较分析。具体而言，该学者认为，地方法治建设的绩效评估体系的构建，从目前已有的实践性测评体系的目标模式来看，产生了两种截然不同的价值取向，非常值得比较和研究。其中，一种是我国大陆余杭、成都等城市为代表的法治指数测评模式。这一测评模式有两个非常重要的特征，即党委政府的积极推动性、地方法治建设工作的层层分解整合性。另一种则是香港法治指数和我国台湾地区公共治理指标体系为代表的测评模式，它同样具有两个非常重要的特征，即广泛的民主参与性、地方治理状况的主客观性。
（四）区域法治发展的样本研究
区域法治发展的样本研究，其实质就是个案研究、实证研究、田野调查研究，侧重经验分析。对样本的研究，实际上是将区域法治发展的基础理论作为基点出发，涵盖区域的立法、执法、司法、守法等法治的各个方面。例如，有学者选取以河南为主体的中原经济区为研究样本，从区域协调发展与法治建设的内在关联为角度，分析了中原经济区的法治建设图景与法治区域构建状况。又如，有学者以西部开发法治研究为视角，提出应当积极开展区域法治研究。再如，有学者对“程序型法治”的湖南案例、“自治型法治”的广东案例、“市场型法治”的浙江案例进行了深入的考察，从而对国家建设视角下的地方法治试验作了科学的类型化分析。
需要特别指出的是，我们在这里提出的样本研究，其最重要的立足点，就是江苏。继2004年江苏率先颁布出台全国第一部区域法治建设纲要――《法治江苏建设纲要》后，在2012年江苏的区域法治发展目标又确定为“全国法治建设先导区”。人们认为，江苏作为中国东部发达的省级区域，应当更好更快地推进法治发展。
1.“全国法治建设先导区”发展目标的提出
2012年3月23日，江苏省委省政府在深化法治江苏建设大会上下发了《中共江苏省委关于深化法治江苏建设的意见》，提出了到2015年成为全国法治建设先导区的重要目标，努力实现江苏的法治政府建设水平、公正廉洁司法水平、社会管理法治化水平、法制宣传工作水平、法治创建绩效五个方面位居全国前列的目标。这一目标的提出是“两个率先”重要内容的体现，对江苏法治建设提出了新的更高要求。我们认为，江苏这一法治建设先导区的创建工作体现在地方立法、依法行政、公正司法和法治文化建设等方面。
2.法治江苏建设在主要领域内的重大实践
目前，不少学者已经深入考察并梳理了法治江苏建设在主要领域内的一些重要实践做法，内容涉及江苏地方的立法状况、行政复议与行政诉讼状况、非法集资治理状况、知识产权的司法保护、法律援助状况、慈善法治状况、区（县）法治评价指标体系建设、刑事和解实证分析，等等。
