[关键词] 国内区域合作 法律性质特征 立法完善
随着我国经济社会的快速发展，国内区域合作问题倍受关注并已提升成为国家发展战略。但现实中却存在着不少问题，其中最为突出的是这种合作缺乏相应有效的保障机制和约束力，以至于落实的不多，“作秀”的不少，严重地影响了“国家战略”的实现，还带来其它问题。法律作为上层建筑必须为经济社会服务。在实施“依法治国”的今天，以法律规范、调整国内区域合作势在必然。然而，目前这方面的法律明显欠缺，急需立法完善；但相关的法学研究却凸现薄弱、滞后，特别是对国内区域合作的法律性质这一基础性问题缺乏清晰、准确的认识，成为“研究”和“立法”的严重障碍。鉴于此，本文从国内区域合作现象这一最基本的问题出发，阐析其法律性质、特征，进而提出相关立法建议。
一、国内区域合作现象分析
作为一种社会现象，区域合作表现为不同的地区就相互关联的某一或某类事务进行合作，其实质是社会关系。“区域”概念的伸缩性很强，时下和本文所说的“区域”，是与政权管辖地区相对应的地方及其组合。区域合作关系由主体即合作者共为一定的行为而产生，通常是签订“合作协议”；合作内容一般由“合作协议”确定。广义的区域合作应该是不同国家(国家联盟)之间或同一国家的不同地区之间各种各样的合作，从主体、范围上有国际区域合作与国内区域合作之分，前者如欧盟等，后者如“泛珠三角区域合作”（简称“泛珠合作”）等；在内容上有政治、经济、军事等方面，当今世界以经济合作为主导、主流。
国内区域合作是一国之内不同地方的经济合作，兼有相关的其它合作；在我国表现为不同行政区之间在经济社会现实利益与发展利益方面的合作，即合作主体是行政区，内容主要是经济方面的；一般由主体（通过其代表）共同签订“合作协议”而产生。例如，“泛珠合作”由广东、广西、江西等九个省级行政区和香港、澳门两个特别行政区（简称“9+2”）的政府首长（代表），于2004年6月14日在广州共同签订《泛珠三角区域合作框架协议》而产生；“协议”的第4条规定合作领域（内容）为：基础设施（能源、交通等）、产业投资、商贸、旅游、农业、劳务、科教文化、信息化建设方面（其后还共同续签了相关协议）。
区域合作是经济社会发展的客观规律，是在区域差别存在和市场经济不断推进、深化条件下合作主体利益需求的必然结果。区域差别表现为区域范围大小、自然资源、基础设施、人口素质等各有不同，本质是经济社会发展水平不平衡，因此不同区域的人和社会的利益需求、发展方向、目标等亦不相同。区域合作的原因和目的是谋求取长补短，协调利益，共同发展。在经济社会的发展导致经济市场和社会分工不断深化、细化的情况下，区域之间各种利益需求的交往、交易越发不可缺少，加上交通、信息的现代化提供了便利，区域间的联系更趋紧密和必需。“联系”包含着竞争与合作，当合作之利大于竞争时，自然就选择合作――国际国内都是如此。
二、国内区域合作的法律性质、特征
法律服务于社会的基本形式，是通过法律规范来调整社会关系，由此形成由主体、内容和客体“三要素”构成的法律关系，并由于法律对“三要素”的不同规定而形成各种性质不同的具体的法律关系。事物的性质通过其特征表现出来；不同性质的事物应用不同的方式方法处理。所谓“完善立法”，总是针对一定的社会关系、法律关系而言。法律关系是一切法律问题的核心，其原理同时也是对社会现象进行法律分析研究，对系统意义上的法律关系进行分类、定性的基本方法。因此，分析判断国内区域合作是否法律关系，是何种性质的法律关系，是科学地进行相应“立法完善”的前提和出发点。据此，本文有如下的分析和判断：
1.国内区域合作因其主体、内容和客体“三要素”都有相应的法律规定，符合法律关系的一般特征，所以是一种法律关系。(1)主体，为行政区，由政府代表。主体及其代表的资格――权利能力、行为能力，是法律关系的首要问题，由法律规定。行政区是根据宪法和法律将国家领土整体划分为不同层级的若干部分而形成的区域。根据《宪法》规定，我国行政区域划分为省、市（州）、县（市）、乡（镇）四级；并“在必要时得设立特别行政区”；各级行政区设人大和政府；人民行使国家权力的机关是全国人大和地方各级人大；县级以上地方各级人民政府依法管理本行政区域内的经济、文化等事业和财政、民政等行政工作。据此，行政区作为区域合作的主体以及政府代为区域合作行为，均于法有据，具有法律上的主体资格。(2)内容，即主体的权利义务，由“合作协议”确定。行政区人大及政府（包括政府部门）的权利（职权）和义务（职责）由宪法、行政法（广义）规定。现实中的“合作协议”内容，一般都在宪法规定的“本行政区域”的职权范围内，以经济建设、规划为主，故亦于法有据。(3)客体，即主体权利义务所指向的对象，是对“合作协议”所规定的权利义务的行使、履行、执行,主要表现为相应政府的组织实施行为，一般都在政府的法定职权、职责内。
2.国内区域合作的法律性质是行政区之间的行政合同（协议）关系，是一种较为新型的法律关系。其法律特征反映出这一性质：（1）合作关系主体是行政区，主体及其代表的资格由宪法规定，权利（力）来源于宪法，各方法律地位平等，一般情况下是相同或相当的级别或层级。（2）合作协议是“合作关系”产生的依据，是各方合意的结果，具有合同性质。(3)合作内容主要表现为宏观上的经济建设规划，目的是发展本行政区的经济、社会事业，是综合性的、更具公共性的利益；这种发展和利益同时也符合合作对方利益需要。（4）合作关系的客体主要是在各方各自的行政区域内的组织、协调，属宪法规定职权范围内处置本行政区的事务的综合性政府行为。（5）根据我国宪法关于国家政体的设置和权力配置，合作内容的有效性要受到法律和本级人大、上级政府的制约。
国内区域合作之所以是一种较新型的法律关系，除对它的研究较少、较晚，认识尚未深入，相关的实践也不多外，主要是它与其他相关或相似的法律关系比较有明显的区别。简言之：一是主体方面，以行政区为主体的法律关系尚不多见，或者提及很少。二是它虽为合同关系，却不是为了私法上的利益，而是为了公共利益，合作各方都是平等的公法主体，合作内容是综合性的。这显然不同于民事合同关系和一般的行政法律关系、行政合同关系。此外的相关比较，区别更是明显，故不赘述。
三、国内区域合作的立法完善
由上可见，国内区域合作虽是法律关系但却缺乏法律保障。这种法律缺失的情形在我国并不鲜见，通常的做法是予以相应的立法使之完善。但国内区域合作的立法完善因其上述之“性质”和“新型”，在认识和实践上或许要考虑得更多些。本文针对性地提出如下思路和建议：
1.以科学发展观和宪法精神为指导，深化对国内区域合作重大意义的思想认识。发展经济，缩小并消除贫富差别，实现共同富裕的和谐社会，是人类社会发展的客观规律，是党和国家的崇高使命和宪法精神。贯彻落实“统筹区域协调发展”等“五个统筹”以实现发展经济、共同富裕，是符合科学发展观的正确认识和决策。经济建设须充分发挥中央和地方两个积极性，国内区域合作属“地方”间的关系和“地方积极性”，因此是落实“五个统筹”的必要形式和必由之路，并且“统筹区域协调发展”对其他四个“统筹”具有很强的综合、涵盖关系（限于篇幅不展开）。“十一五规划纲要”明确将区域合作提到了国家战略的高度，具有宪法意义，应予有力保障。实施宪法规定的“依法治国”方略，关键是政府依法行政。政府在区域合作中“唱主角”，如签订协议，组织实施等，这些行为涉及到国家统一法制与地方行政区权限，“政府诚信”（不受法律制约的“协议”缺乏公信力和约束力），民众利益，资源环境等多方面的复杂社会关系和利益，更需依法规范。
2.“国内区域合作”“入宪”。其必要性：一是国内区域合作是涉及到宪法、民法、行政法的庞大、复杂的综合性法律关系系统，具有最高层次的位阶，现又成为了“国家战略”，应以宪法条文明确规定，为相关立法提供宪法依据。二是国内区域合作直接涉及到的中央与地方、人大与政府、上级与下级等国家机关的权限关系，本应由宪法调整的。三是国内区域合作是我们党具有全局性意义的重要思想，在初始阶段以政策方式指导施行是必要的，但如长期缺乏法律保障，则与党的“依法执政”理念不相一致。“执政党重要思想入宪”符合我国国家性质并有先例，如“依法治国”、“‘三个代表’重要思想”入宪。
一、区域经济宏观调控及其法治化
区域经济，又称地区经济，是在经济结构关系或经济空间的地域分异过程中形成的一个具有地方化特点的地域经济综合体或地域生产综合体。一般来讲，区域经济的特征可以概括为：一是区域经济发展的综合性。与专业化分工形成的行业经济不同，区域经济作为社会劳动地域分工的结果，一定程度上可以看作是国民经济在局部地区的缩影，不论其包括的地域范围大小，都可以按照产业、行业和部门进行分解，可以从所有制结构、技术结构、产业结构等角度进行划分。因此，区域经济虽然只是整个国民经济的一个局部，但仍具有相对的完整性和综合性；二是区域经济发展的差异性。地区之间的差异性是地域分工和区域经济形成的基础，不同的地区，地理条件、资源优势不同，人文传统、制度环境不同，生产力发展水平不同，采取的经济发展战略也不尽相同，事实上，也正是地区之间存在的差异，决定着国民经济的地区布局，也是国家制定区域经济政策，实施区域经济宏观调控的依据所在；三是区域经济发展的相对性。区域经济作为国民经济在空间范围内的划分，可以有不同的划分方法，亦即区域经济的划分，具有相对性。从大范围来讲，我国可以划分为东部，中部，西部三大地带，又可以划分为六大经济区（六大经济区域的划分是指把我国国土大致划分为东北、华北、华中、中南、西北和西南六个部分），还可以具体分为省域经济、县域经济等等。不同的划分方法形成不同层次的区域经济。所谓区域经济的宏观调控，应当理解为国家从国民经济的整体利益和宏观战略出发，对于国民经济影响重大的区域经济活动进行的协调和干预。我国要建立的社会主义市场经济是国家宏观调控下的市场经济，在我国建立和完善社会主义市场经济体制的过程中，国家的宏观决策与战略指导，地方政府的政策传导以及区域内部的发展部署都是必不可少的。随着我国经济体制改革的不断深入，我国区域经济的管理方式发生了很大变化。但是，由于当前的改革本身存在的诸多缺陷，特别是由于改革措施缺乏制度化保障这一薄弱环节，改革的效果并不尽人意。作为改革预期目标的中央、地方两级调控体系远不完善。有学者认为，当前我国区域经济发展的难点问题可以概括为区域之间的分工和协作淡化，地区封锁和地区垄断，区域产业结构趋同化，地区间经济发展差距急剧拉大，区域经济增长和区域矛盾激化以及公平和效率在区域发展上的两难选择等几个方面，这些方面的问题都反映着我国区域经济宏观调控明显乏力这一客观现实。实现区域经济宏观调控法治化，就是要把国家在对区域经济实施宏观调控过程中形成的各种关系普遍地纳入法制轨道，实施法律调整，明确法律责任，实现依法调控的法治化，重在“法治”观念的树立。“法治”是和“人治”相对称的概念，“法治”不等同于法制即法律制度，而更多地体现为一种法律至上、法律权威高于一切的治国精神。传统计划经济体制下也有法制，但由于政府权力凌驾于法律之上，政府的权力无所限制，因此，其仍然逃脱不了“人治”、“政策之治”的根本属性。（2）区域经济宏观调控的法治化，重在对政府行为的规范。政府行为（包括中央政府和地方政府）不规范始终是影响我国区域经济健康发展的一大危害，因此，我国区域经济宏观调控的制度设计，要切实转变到规范政府行为的重点上来，法治的目标取向从中国的国情出发就是从制度层面上规范政府的行为。（3）我国区域经济宏观调控的法治化，重在实现依法调控。合法性和合理性是判断政府经济管理工作的两个基本标准。对于政府经济管理行为而言，虽然合理性的取向更为理想，但由于其具有管理操作和评判标准上的难度，故而实践中的政府经济管理工作当倾向于以合法性作为基本的评价标准。“政府经济管理首先必须合法，其行为不能越出国家经济法律规范，一切违反法律的政府行为都将得到纠正直至惩罚”。国家对区域经济的宏观调控，必须首先注重合法性，强调依法调控，但同时也要注重法律制度设计的合理性，以保证宏观调控决策的科学化。
二、区域经济宏观调控法律制度的体系
构成和基本内容区域经济宏观调控基本法规范的对象主要是区域经济宏观调控主体，其内容一般涉及区域经济宏观调控的体制性规定，包括区域经济宏观调控主体的调控权限、调控范围、调控原则、调控方式和手段、宏观调控中各主体的权利义务等等，其目的主要是制约政府宏观调控行为，杜绝宏观调控权的滥用，并为区域经济的宏观调控奠定体制基础。这一类法律尽管在区域经济宏观调控法中数量不多，但都属于基础性、框架性的规定，起纲领性作用。因此，称之为区域经济宏观调控基本法，是较为适宜的。有学者认为，宏观调控法，“主要表现为国家通过经济政策间接影响市场主体行为选择的法律手段”，也就是说，宏观调控法主要是具有法律形式的经济手段。体现在区域经济宏观调控法领域，就表现为由国家区域政策法律化所形成的区域经济政策法。这一类法律占据了区域经济宏观调控法的绝大多数，其内容因国家区域经济政策的内容而各异，如区域开发制度、区域财政制度、区域投资制度等等。区域经济宏观调控基本法，作为规范政府区域经济宏观调控行为、确定区域经济管理体制的基本法律制度，主要是要建立旨在制约政府区域经济宏观调控行为，促进区域经济宏观调控科学化、适度化的法律机制和调控体制，其内容主要包括区域经济宏观调控主体、调控权限、调控范围、调控原则、调控方式和手段以及调控的法律责任等等。区域经济宏观调控主体是对享有区域经济宏观调控权的一系列国家机关的总称，包括全国人民代表大会及其常委会、国务院以及国务院的综合经济职能部门等等。如何在这些机构之间配置宏观调控权限，是一个必须由法律解决的问题。一般来说，区域经济发展战略、方针以及重大的区域经济政策的决策权，须由全国人大及其常委会行使，国务院享有一定的经济政策制定权，区域发展计划权由计划委员会实施，区域财政政策、金融政策和重大建设项目的审批权等等，分别由国务院及国家计划发展委员会、中国人民银行等相关部门行使。有学者提出，应当设立国家区域协调发展委员会，来综合行使区域经济宏观调控的权利。笔者认为，设立综合性的区域经济发展协调机构，统一行使区域经济宏观调控权和协调各职能部门的工作，乃是世界各国发展区域经济的通行做法，对于我国，设立这样的机构必然有利于维护区域经济宏观调控权的统一性。区域经济宏观调控权应当包括区域经济发展决策及调控权和区域经济发展协调权：（1）区域经济发展决策及调控权，应当理解为中央政府为实现国民经济区域布局的优化组合，对于区域经济的发展方向、发展目标以及实现发展目标的措施和步骤进行决定的权利，这种权利可以细分为区域经济发展方针、战略的决定权、区域经济政策的决定权、区域经济发展计划的决定权等等；（2）区域经济发展协调权，应当理解为中央政府为实现各地区的公平发展，对于区域经济发展中的区际关系进行协调，推动地区协作和促进横向联合中所享有的权利。这种权利与区域经济发展决策及调控权相辅相成，缺一不可，共同构成了区域经济宏观调控权的主要内容。区域经济政策法作为国家区域经济政策的法律化，其构成了区域经济宏观调控法的主体内容。区域经济政策，是指政府旨在改善一国范围内经济的空间结构所制定的公共干预的准则及所有的公共干预行为。区域经济政策的内容是极为广泛的，涉及计划、财政、投资、税收等多个方面，区域经济政策法的内容因区域经济政策的不同而各异。最基本的区域经济政策法律制度包括区域经济发展计划法律制度、区域开发政策法律制度、区域财政政策法律制度和其他区域政策法律制度等。区域经济发展计划法律制度，是国家区域经济发展计划的法律化，主要指国家对区域经济发展进行战略规划所形成的法律制度。区域经济发展计划法律制度的主要内容包括战略目标、战略重点、战略布局和战略措施：（1）战略目标。战略目标是区域经济发展战略规划的核心。区域发展战略目标一般包括社会进步目标、人民生活目标和经济增长目标三个方面的内容。区域经济发展的战略目标具有以下特征：一是时限性。战略目标不仅是“某一个战略时期的最终目标，而且要规划出在战略期间不同阶段所能达到的程度。”二是综合性。区域发展战略目标不仅包括社会进步目标、人民生活目标和经济增长目标多个内容，而且是全国各个地区发展目标的统一规划。三是可行性。区域发展战略目标的确定应当是建立在客观基础上的，能够最终实现。四是号召性。区域发展战略目标应当是积极的，鼓舞人心的，能充分调动区域经济建设积极性的。区域开发政策法律制度，是指国家为实现区域经济发展的战略目标而对特定区域（通常是欠发达地区）进行开发而制定的综合性政策法律制度。包括：开发区域的确定、区域开发的战略目标、区域开发的组织机构、区域开发的基本原则、区域开发的任务重点等。区域财政政策法律制度是国家区域财政政策的法律化，区域财政政策法律制度按其内容可为分为税收制度和财政支出制度。包括：区域税收制度、区域财政支出制度等。其他区域政策法律制度。除去区域经济发展计划制度、区域开发法律制度和区域财政法律制度之外，区域政策法还包括区域投资制度、区域金融制度、区际关系协调制度等。
一、区域经济宏观调控及其法治化
区域经济，又称地区经济，是在经济结构关系或经济空间的地域分异过程中形成的一个具有地方化特点的地域经济综合体或地域生产综合体。一般来讲，区域经济的特征可以概括为：一是区域经济发展的综合性。与专业化分工形成的行业经济不同，区域经济作为社会劳动地域分工的结果，一定程度上可以看作是国民经济在局部地区的缩影，不论其包括的地域范围大小，都可以按照产业、行业和部门进行分解，可以从所有制结构、技术结构、产业结构等角度进行划分。因此，区域经济虽然只是整个国民经济的一个局部，但仍具有相对的完整性和综合性；二是区域经济发展的差异性。地区之间的差异性是地域分工和区域经济形成的基础，不同的地区，地理条件、资源优势不同，人文传统、制度环境不同，生产力发展水平不同，采取的经济发展战略也不尽相同，事实上，也正是地区之间存在的差异，决定着国民经济的地区布局，也是国家制定区域经济政策，实施区域经济宏观调控的依据所在；三是区域经济发展的相对性。区域经济作为国民经济在空间范围内的划分，可以有不同的划分方法，亦即区域经济的划分，具有相对性。从大范围来讲，我国可以划分为东部，中部，西部三大地带，又可以划分为六大经济区（六大经济区域的划分是指把我国国土大致划分为东北、华北、华中、中南、西北和西南六个部分），还可以具体分为省域经济、县域经济等等。不同的划分方法形成不同层次的区域经济。所谓区域经济的宏观调控，应当理解为国家从国民经济的整体利益和宏观战略出发，对于国民经济影响重大的区域经济活动进行的协调和干预。我国要建立的社会主义市场经济是国家宏观调控下的市场经济，在我国建立和完善社会主义市场经济体制的过程中，国家的宏观决策与战略指导，地方政府的政策传导以及区域内部的发展部署都是必不可少的。随着我国经济体制改革的不断深入，我国区域经济的管理方式发生了很大变化。但是，由于当前的改革本身存在的诸多缺陷，特别是由于改革措施缺乏制度化保障这一薄弱环节，改革的效果并不尽人意。作为改革预期目标的中央、地方两级调控体系远不完善。有学者认为，当前我国区域经济发展的难点问题可以概括为区域之间的分工和协作淡化，地区封锁和地区垄断，区域产业结构趋同化，地区间经济发展差距急剧拉大，区域经济增长和区域矛盾激化以及公平和效率在区域发展上的两难选择等几个方面，这些方面的问题都反映着我国区域经济宏观调控明显乏力这一客观现实。实现区域经济宏观调控法治化，就是要把国家在对区域经济实施宏观调控过程中形成的各种关系普遍地纳入法制轨道，实施法律调整，明确法律责任，实现依法调控的法治化，重在“法治”观念的树立。“法治”是和“人治”相对称的概念，“法治”不等同于法制即法律制度，而更多地体现为一种法律至上、法律权威高于一切的治国精神。传统计划经济体制下也有法制，但由于政府权力凌驾于法律之上，政府的权力无所限制，因此，其仍然逃脱不了“人治”、“政策之治”的根本属性。（2）区域经济宏观调控的法治化，重在对政府行为的规范。政府行为（包括中央政府和地方政府）不规范始终是影响我国区域经济健康发展的一大危害，因此，我国区域经济宏观调控的制度设计，要切实转变到规范政府行为的重点上来，法治的目标取向从中国的国情出发就是从制度层面上规范政府的行为。（3）我国区域经济宏观调控的法治化，重在实现依法调控。合法性和合理性是判断政府经济管理工作的两个基本标准。对于政府经济管理行为而言，虽然合理性的取向更为理想，但由于其具有管理操作和评判标准上的难度，故而实践中的政府经济管理工作当倾向于以合法性作为基本的评价标准。“政府经济管理首先必须合法，其行为不能越出国家经济法律规范，一切违反法律的政府行为都将得到纠正直至惩罚”。国家对区域经济的宏观调控，必须首先注重合法性，强调依法调控，但同时也要注重法律制度设计的合理性，以保证宏观调控决策的科学化。
二、区域经济宏观调控法律制度的体系
构成和基本内容区域经济宏观调控基本法规范的对象主要是区域经济宏观调控主体，其内容一般涉及区域经济宏观调控的体制性规定，包括区域经济宏观调控主体的调控权限、调控范围、调控原则、调控方式和手段、宏观调控中各主体的权利义务等等，其目的主要是制约政府宏观调控行为，杜绝宏观调控权的滥用，并为区域经济的宏观调控奠定体制基础。这一类法律尽管在区域经济宏观调控法中数量不多，但都属于基础性、框架性的规定，起纲领性作用。因此，称之为区域经济宏观调控基本法，是较为适宜的。有学者认为，宏观调控法，“主要表现为国家通过经济政策间接影响市场主体行为选择的法律手段”，也就是说，宏观调控法主要是具有法律形式的经济手段。体现在区域经济宏观调控法领域，就表现为由国家区域政策法律化所形成的区域经济政策法。这一类法律占据了区域经济宏观调控法的绝大多数，其内容因国家区域经济政策的内容而各异，如区域开发制度、区域财政制度、区域投资制度等等。区域经济宏观调控基本法，作为规范政府区域经济宏观调控行为、确定区域经济管理体制的基本法律制度，主要是要建立旨在制约政府区域经济宏观调控行为，促进区域经济宏观调控科学化、适度化的法律机制和调控体制，其内容主要包括区域经济宏观调控主体、调控权限、调控范围、调控原则、调控方式和手段以及调控的法律责任等等。区域经济宏观调控主体是对享有区域经济宏观调控权的一系列国家机关的总称，包括全国人民代表大会及其常委会、国务院以及国务院的综合经济职能部门等等。如何在这些机构之间配置宏观调控权限，是一个必须由法律解决的问题。一般来说，区域经济发展战略、方针以及重大的区域经济政策的决策权，须由全国人大及其常委会行使，国务院享有一定的经济政策制定权，区域发展计划权由计划委员会实施，区域财政政策、金融政策和重大建设项目的审批权等等，分别由国务院及国家计划发展委员会、中国人民银行等相关部门行使。有学者提出，应当设立国家区域协调发展委员会，来综合行使区域经济宏观调控的权利。笔者认为，设立综合性的区域经济发展协调机构，统一行使区域经济宏观调控权和协调各职能部门的工作，乃是世界各国发展区域经济的通行做法，对于我国，设立这样的机构必然有利于维护区域经济宏观调控权的统一性。区域经济宏观调控权应当包括区域经济发展决策及调控权和区域经济发展协调权：（1）区域经济发展决策及调控权，应当理解为中央政府为实现国民经济区域布局的优化组合，对于区域经济的发展方向、发展目标以及实现发展目标的措施和步骤进行决定的权利，这种权利可以细分为区域经济发展方针、战略的决定权、区域经济政策的决定权、区域经济发展计划的决定权等等；（2）区域经济发展协调权，应当理解为中央政府为实现各地区的公平发展，对于区域经济发展中的区际关系进行协调，推动地区协作和促进横向联合中所享有的权利。这种权利与区域经济发展决策及调控权相辅相成，缺一不可，共同构成了区域经济宏观调控权的主要内容。区域经济政策法作为国家区域经济政策的法律化，其构成了区域经济宏观调控法的主体内容。区域经济政策，是指政府旨在改善一国范围内经济的空间结构所制定的公共干预的准则及所有的公共干预行为。区域经济政策的内容是极为广泛的，涉及计划、财政、投资、税收等多个方面，区域经济政策法的内容因区域经济政策的不同而各异。最基本的区域经济政策法律制度包括区域经济发展计划法律制度、区域开发政策法律制度、区域财政政策法律制度和其他区域政策法律制度等。区域经济发展计划法律制度，是国家区域经济发展计划的法律化，主要指国家对区域经济发展进行战略规划所形成的法律制度。区域经济发展计划法律制度的主要内容包括战略目标、战略重点、战略布局和战略措施：（1）战略目标。战略目标是区域经济发展战略规划的核心。区域发展战略目标一般包括社会进步目标、人民生活目标和经济增长目标三个方面的内容。区域经济发展的战略目标具有以下特征：一是时限性。战略目标不仅是“某一个战略时期的最终目标，而且要规划出在战略期间不同阶段所能达到的程度。”二是综合性。区域发展战略目标不仅包括社会进步目标、人民生活目标和经济增长目标多个内容，而且是全国各个地区发展目标的统一规划。三是可行性。区域发展战略目标的确定应当是建立在客观基础上的，能够最终实现。四是号召性。区域发展战略目标应当是积极的，鼓舞人心的，能充分调动区域经济建设积极性的。区域开发政策法律制度，是指国家为实现区域经济发展的战略目标而对特定区域（通常是欠发达地区）进行开发而制定的综合性政策法律制度。包括：开发区域的确定、区域开发的战略目标、区域开发的组织机构、区域开发的基本原则、区域开发的任务重点等。区域财政政策法律制度是国家区域财政政策的法律化，区域财政政策法律制度按其内容可为分为税收制度和财政支出制度。包括：区域税收制度、区域财政支出制度等。其他区域政策法律制度。除去区域经济发展计划制度、区域开发法律制度和区域财政法律制度之外，区域政策法还包括区域投资制度、区域金融制度、区际关系协调制度等。
一、财政金融立法与民族自治地方经济发展的关系
财政和金融活动都有着久远的历史，而且在经济发展中二者有密不可分的关系。财政和金融有融通资金之意，只不过前者为公共金融，后者一般更强调民间的资金活动。在现代市场经济条件下，自由竞争在经济活动中具有主导性作用，政府一般不能直接介入市场竞争活动而只能以宏观调控者的身份参与经济活动，因而财政和金融政策成为政府的主要调控手段。财政金融法律制度既有微观的又有宏观的，在选择扶持民族自治地方的财政金融手段时，要注意有关财政金融立法是否具有政策性和可选择性。
1.微观金融活动立法中的意思自治法则是民族自治地方金融市场的基本规则。
在微观的金融活动中，由于资金的融通是民间主体的活动，因而主要是以商事主体活动为主的，要尊重商事主体的意思自治。正如民法学者所说的：生活资源之得丧变更肇因于大自然之造化者，非人类所得任意安有b因而私法所可担负之任务，止于顺乎自然法则而作规定。[1]所以我们不能任意破坏这些法则，否则就等于违背了自然法则。在现代市场经济中，商业银行、保险公司、证券公司、信托投资公司等众多的金融商事主体都是私法主体都按照意思自治法则和法律的微观规制进行决策。经济分析法学派的代表波斯纳说：依照自愿交易的资源转移，将导致高效率。[2因而支持民族自治地方的财政金融活动不应当是在微观领域因为如果一旦破坏了微观主体的正常决策，其结果是得不偿失的。而且民族自治地方也必须依法构建自由和有序的金融市场环境。
2.税法的普适性和公平、效率原则是民族自治地方微观财政活动的基本要求。
财政法在微观财政法领域体现的是具体的行政法律关系，比较典型的是税收征管法律关系。在这个法律关系中征管机关和纳税义务人的行为应当按照基本的行政法律规则行事。纳税人的纳税申报、税务和缴纳税款行为与征管机关的征收、稽查、强制措施等行为都不能以发展某地区的经济为理由而加以改变。这是因为“税法是体现税的形成特征和规则所在”[3，“税法的普适性，既是法制和时代的要求，也是公平、效率的要求。同时还是税法的基本原理和原则的要求”。[4]税收本身的规律在民族自治地方不会有所改变。而且民族自治地方应当按照法律的要求提高本地区的行政执法水平，国家也应当对民族自治地方的执法水平给予合理的支持和监督。尤其是我国加入WTO以后，税收执法应当遵守WTO的非歧视原贝IJ、透明度原则、统一实施原则、司法审查原则的要求。这样我们没有在民族自治地方的微观行政法律规则上变通的可能性，而且民族自治地方也必须努力使自己的微观领域的法治状况符合法律的要求，用体现市场经济规律的规则来营造良好的法治、经济和社会环境。
二、我国财政立法与民族自治地方的经济发展问题
民族区域自治法第六章规定国家支持民族自治地方的资源开发项目和基础设施建设、企业的技术创新、农林牧产业和区域经济发展，这些都需要财政政策的支持，因而也就需要在相关财政立法中得到体现。从我国的财政法律体系来看，包括预算法、税法、国债法等法律部门。但是，在我国的财政法律部门中还缺少一个特别重要的法律部门一转移支付法。转移支付法调整的是国家的财政资金如何向特定主体或区域转移的问题，只有规范合理的转移支付制度才能很好地扶持落后地区和弱势群体。所以建立有效的转移支付制度对于落实民族区域自治法有关财政政策具有十分重要的意义。
1.预算的法治化是实现对民族自治地方财政支持的最根本前提。
我国于1995年开始以法律的形式规范国家的财政预算活动，建立了分税制为基础的财政预算制度，基本上是符合市场经济需要的。但预算法仍然有许多制度缺陷，在支持包括民族自治地方在内的落后地区经济发展方面更是有很多不足。民族区域自治法规定民族自治地方有较大的财政自主权，应当说这是有利于保障民族自治地方经济发展的。但是由于民族自治地方本身的财力是比较弱的，光有财政自主权不足以促进本地区的经济发展，所以从预算制度上保障民族自治地方经济发展己经是十分必要了。
(1)预算法应当与民族区域自治法有关预算资金安排的规定加以协调，对于中央预算和地方预算如何支持民族自治地方的经济发展做出明确规定。而现行预算法仅在第31条中规定了中央预算和有关地方政府预算中安排必要的资金，用于扶助经济不发达的民族自治地方的经济文化建设事业。而该条规定实施起来是十分困难的，没有可操作性。民族区域自治法第59条规定了国家设立各种专项资金和临时性的民族补助专款，但该规定并没有在预算法中得以体现，所以预算法应当做出相应的规定，明确上述各项专项资金的预算编制。
(2)我国预算法的一些基本原则也是不利于对民族自治地方实施财政支持的。我国预算法奉行的“量入为出”原则和有关复式预算的规定对支持民族自治地方的经济发展的财政政策有密切关系。“量入为出”原则表面上看可以控制预算支出，防止出现大规模的财政赤字。但是“这一原则实际上是反映了封闭型经济条件下政府预算自身收支的内在联系和运动规律，是计划经济体制下比较行之有效的一种预算收支原则，实质就是计划经济的产物”。[51这一原则不能反映政府的财力需求，政府的预算受预期收入影响很大，不利于进行科学合理的财政预算编制。这样中央和地方预算在安排扶持民族自治地方经济发展的预算资金时必然受到政府财政收入预期的约束，因而资金安排也就会受到影响。所以引入西方国家预算法一直奉行的“以支定收”原则，这样有利于在预算编制中政府加大对民族自治地方扶持的预算开支。
在这种预算框架下，政府把扶持民族自治地方经济发展看做是客观的资金需求，进而提高政府的支出效率。另外我国预算法上规定了复式预算制度，但是却规定复式预算的编制办法和实施步骤由国务院规定，实际上，我国目前还没有真正实现复式预算。20世纪90年代中后期开始，政府则不再明确编制复式预算。[6复式预算的最大好处在于能够把政府的经常性开支(即所谓吃饭财政)和建设性开支(即所谓建设财政)分开，政府能够把用于经济建设的支出明确地列出来。这样有关政府可以把扶持民族自治地方的预算资金列入建设性预算之中，真正实现对民族自治地方的预算扶持。
2.合理地运用税法上的税收优惠政策，促进民族自治地方的经济发展
税法一般来说为政府的财政决策提供了一定的空间，政府可以充分地利用税法所包含的政策手段来促进经济的发展。而且税收政策比预算法的实施灵活得多，因此各级政府可以充分地利用税收政策来扶持民族自治地方的经济发展。
民族区域自治法明确规定采取税收政策扶持民族自治地方经济发展的项目包括：(1)商业、供销和医药企业;(2)农业、牧业、林业等生产条件和水利、交通、能源、通信等基础设施;(3)合理利用民族自治地方本地资源发展地方工业、乡镇企业、中小企业以及少数民族特需商品和传统手工业品的生产。但是由于税法本身的规律和税法的复杂性也导致采取税收政策扶持民族自治地方的经济发展存在困难。我国税法目前对上述项目采取税收政策专门扶持的立法非常之少，只是在増值税的免税中规定，对国家定点企业生产和经销单位经销的专供少数民族饮用的边销茶免征増值税。作为我国第一大税种的増值税一般不能作为支持特定区域经济发展的税收政策。因为増值税其征税目的就是为了能够促进商品在不同区域和不同环节的无障碍地流通，如果针对不同区域而采用相应的税收优惠政策，将会破坏増值税的内在价值。
此外还没有专门针对民族自治地方的上述经济发展项目做出税收优惠规定。要把有关税法的税收优惠规定与民族区域自治法的相关规定衔接起来是一个很大的系统工程。一般来说作为直接税的所得税是实施税收优惠政策的主要措施，“税收收入的减少便可以成为医生在产出下降时开出的良药。”[8我国的企业所得税条例也规定一些扶持民族自治地方经济发展的税收优惠政策，如规定民族自治地方的企业，需要照顾和鼓励的，经省级人民政府批准，可以实行定期减税或者免税。预算法明确规定了分税制，即中央和地方财政根据各自的事权来划分相应的税收收入。政府在没有中央财政支持的情况下实施税收优惠政策是十分困难的。我国目前把企业所得税列入中央和地方共享税，这样民族自治地方政府在实行减免税政策的同时不会减少本地区的财政收入，当然在所得税返还上应尽量对民族自治地方进行照顾。
3.国家应当建立转移支付法律制度，真正解决民族自治地方经济发展的瓶颈问题
我们上面提到的许多扶持民族自治地方经济发展的财政措施，最终都需要转移支付法律制度的配合。民族区域自治法充分地看到了转移支付制度对于扶持民族自治地方经济发展的价值。民族区域自治法第62条规定：随着国民经济的发展和财政收入的増长，上级财政逐步加大对民族自治地方财政转移支付力度。通过一般性财政转移支付、专项转移支付、民族优惠政策财政转移支付以及国家确定的其他方式，増加对民族自治地方的资金投入，用于加快民族自治地方经济发展和社会进步，逐步缩小与发达地区的差距。西方发达国家一般都通过转移支付法来平衡地区之间的经济发展水平。如德国在转移支付制度方面有《联邦财政均衡法》，该法以一定方式使联邦政府的财力能够在各州之间进行合理配置，以使它们的财政实力相对平均。[9而我国目前仍没有转移支付法，我国目前的政府间财政转移支付制度，是一种非规范化的、过渡性的，新旧制度的混合体，[10]因而民族区域自治法规定的转移支付措施也就没有法律保障。民族区域自治法规定的对民族自治地方的转移支付有一般性转移支付、专项转移支付和民族优惠政策转移支付。
但由于我国目前的财政转移支付具有很强的随意性，有许多体制上和结构上的缺陷，因而针对民族自治地方的财政转移支付很难达到预期效果。有学者在论证西部开发的财政转移支付时指出：应在转移支付目标体系中増大特定目的的非均衡政策目标比重，即要减少一般性补助，増加专项补助”。[11]上级财政应当加大专项财政转移支付，用于发展有利于民族自治地方综合发展的项目，如农林牧产业、地方特色经济、合理的资源开发，以及改善基础设施。民族区域自治法还规定上级财政应当帮助企业的技术创新，有关专项转移支付应当扶持。特别指出的是专项财政转移支付应当有相当数量的资金用于民族自治地方的人力资源的引进与开发。所以我国迫切需要建立转移支付法律制度，以促进经济发展的平衡和加强包括民族自治地方在内的经济欠发达地区的经济和资源开发。
三、金融立法与民族自治地方的经济发展
金融法律制度对于扶持民族自治地方的经济发展是比较间接的，不像财政法律制度那样可以把资金或者减免税的政策直接兑现给民族自治地方。在金融法律制度框架下，必须谨慎合理地使用金融政策。因为金融政策关系到国家的货币政策是否稳健以及维护金融安全。民族区域自治法第57条规定：国家根据民族自治地方的经济发展特点和需要，综合运用货币市场和资本市场，加大对民族自治地方的金融扶持力度。”一国的金融市场体系是由货币市场和资本市场构成的，而这些市场领域法律到底能够提供多少优惠政策还是一个值得研究的问题。
1.金融立法应充分利用货币政策工具为民族自治地方的经济发展提供资金支持。
我国基本建立了货币市场的法律制度，形成了以中国人民银行法和商业银行法为核心的货币市场的法律体系，但是这些法律制度中都没有扶持民族自治地方经济发展的规定。所以我们必须认真研究有关货币市场的法律制度，使之能够与民族区域自治法相配套。根据民族区域自治法第57条的规定：金融机构对民族自治地方的固定资产投资项目和符合国家产业政策的企业，在开发资源、发展多种经济方面的合理资金需求，应当给予重点扶持。”此外，根据民族区域自治法的规定，企业技术创新、商业和医药企业的发展，国家的金融政策也应当给予扶持。而在货币市场的金融立法上，没有关于扶持民族自治地方经济发展的规定，而且货币市场上的优惠政策还受货币市场的特殊规律的制约。对于商业银行来讲，它对于自己的信贷管理是以资产的质量和效益为核心。
世界各国对商业银行的监管一般要服从三个原则：安全性、有效性和规模性。因而从商业银行的运行规律上讲，它一般不愿意把资金投向民族自治地方，因为这样商业银行有比较大的风险，而且收益率也比较低。所以国家不能为了扶持民族自治地方的经济发展而责令商业银行向自治地方贷款，这是违反货币市场规律的。因此在货币市场上采取扶持民族自治地方经济发展的政策主要靠央行的货币政策。根据中国人民银行法的规定，央行的货币政策目标是以货币市场的稳健运行为核心的，稳定币值、经济増长、充分就业等都是央行的政策目标，“但是，中央银行并不能对这些目标加以直接控制，而只能通过货币政策工具对它们施加间接的影响和调节，使进入中央银行的目标区。在充分考虑货币市场的经济规律和法律制度的情况下，有关货币市场的法律制度可以采取下列措施扶持民族自治地方的经济发展。
(1)立法应当规定中央银行运用其货币政策工具扶持民族自治地方的经济发展。根据中国人民银行法的规定，央行的货币政策工具主要有:存款准备金、基准利率、再贴现业务、贷款业务和公开市场业务。中央银行使用再贴现业务和贷款业务两个货币政策工具扶持民族自治地方是可行的。中央银行可以对那些开展符合民族区域自治法规定扶持民族自治地方经济发展贷款项目的商业银行给予再贴现或者央行贷款支持，以鼓励他们向民族自治地方提供资金。这种作法应当在中央银行法中有明确的规定，并且要与民族区域自治法相互配套。
(2)通过政策性银行的直接贷款促进民族自治地方的经济发展。我国借鉴国际上的作法，于1994成立3家政策性银行，即国家开发银行、农业发展银行和进出口银行。政策性银行的资本金由国家投入，贷出款项一般是专款专用，不具有派生存款和信用创造功能。政策性银行具有很强的引导投资功能和补充功能，解决商业银行不愿投资的领域缺乏资金的问题。但我国政策性银行的运营还处于中央政府指挥和命令之下，其运营缺乏法治化的运作机制。有关政策性银行的法律规定，只见于中国人民银行法第35条的规定：中国人民银行对国家政策性银行的金融业务，进行指导和监督。该规定过于原则，对政策性银行的贷款导向和资金安排没有任何规定，这将可能导致把国家的资金贷给自己的关系户。所以政策性银行资金投向的法治化对于民族自治地方的经济发展十分重要。在立法的改革过程中要把扶持民族自治地方经济发展的内容和政策性银行的资金投向都在中央银行法中加以规定。
2.利用资本市场上的国家风险投资基金孵化民族自治地方的创新型企业。
【关键词】区域行政法律冲突 冲突法 区域行政合作
国内各区域经济一体化的快速发展，要求消除用以保护地方利益为目标的地方立法之间的冲突，区域行政法律冲突研究因此应运而生。区域行政法律冲突是指我国大陆地区享有地方法制定权的两个以上互不包容的行政区域之间的行政法律冲突。区域行政法中的“区域”是指有权制定地方性法规和地方政府规章的行政区域，而非“区域经济”中所指的具有紧密文化、经济和地缘关系的多省、市地区的联合区域。也不同于一国境内不同法域之间的区际法律冲突。①“行政法”一般是指规定国家行政管理活动，调整行政关系的法律规范的总称。②而构成区域行政法律冲突的“行政法”仅指具有地方法制定权的地方政府机关所制定的地方性行政法规和地方政府规章。
产生区域行政法律冲突的原因主要有：立法主体多元化的存在；各行政区域政治、经济、文化、生活等差异的存在；行政区域边界划分不明确和跨边界行政事务的大量存在等。区域行政法律冲突的存在损害了国家法制的统一，动摇了法律权威，给执法、守法、司法造成混乱，同时也破坏了我国统一的社会主义市场经济，并造成了不必要的资源浪费，最重要的是直接给公民利益造成严重损害。
我国关于解决区域行政法律冲突的立法现状
尽管实践中区域行政法律冲突已经给国家、社会和公民的发展、利益造成严重损害，但我国关于解决区域行政法律冲突的法律规定少之又少，而且非常不明确。除了在立法法中规定了各个地方制定的法规在本地区实施，各部门制定的规章和地方政府规章在各自权限范围内实施外，就是在行政处罚法、公司登记管理条例、婚姻登记条例、收养法、担保法、土地管理法、行政救助制度、流动人员计划生育工作管理办法等行政法规中对于行政管辖冲突分别作出了由行为发生地行政机关管辖、行政相对人所在地行政机关管辖、不动产所在地行政机关管辖、行政救助的地域管辖、计划生育行政事务的地域管辖等原则。显然立法对于法律冲突的规定是非常有限的，除了作出“地方性法规、地方政府规章、自治条例和单行条例仅在本行政区域内实施”的一般性规定外，没有真正意义上的法律选择法规定。而且是否确定了地域管辖就意味着确定了适用的法律？该管辖机关是否必须适用其本行政区域的地方法？是否存在适用其他区域的地方法更合适的机会？这些问题都值得研究。
解决我国区域行政法律冲突的建议
针对法律冲突，国际私法中的解决途径有两种：一种是制定统一的实体法规范，但这种方式对于我们解决国内区域行政法冲突是不合适的。因为制定统一的中央实体法就违背了地方法存在的积极意义，也就与发挥地方积极性和创造性背道而驰。我们只能比照国际私法的另外一种主要方法，那就是采用区域行政冲突规范去缓和地方法冲突，这种方式既能发挥地方的积极效用，又能克服法制不统一而产生的消极影响。在某些方面，也可以效仿国际法的相关规定，采用行政协助和行政合作等手段从根本上解决法律冲突。
制定区域行政法律冲突法。冲突法是国际私法独有的法律制度，是指明某一法律关系应当适用何种法律的法律选择法。杨解君、孟红老师在其著作里将区域行政冲突法称为区域行政法。③但作者认为区域行政法应当包括所有解决区域法律冲突的行政立法，除了包括冲突法以外，还应包括区域行政合作所订立的统一立法。
区域行政冲突规范可以针对不同的行政法律关系有不同的规定，作为对于该问题的初步研究，作者在此也只能提出一些法律适用或选择的原则：
属人原则。该原则是依法律关系中当事人的居所作为标准的原则。在国际私法中，属人法是作为一项系属公式，主要以当事人的国籍、住所或习惯居所作为连结点。在区域行政冲突规范中属人原则应当包括行政相对人的住所和行政机关所在地两种标准。比照国际私法的做法，针对有关行政相对人的身份、能力、资格等方面，因各地具体情况不同导致法律规定的不同，而在选择法律时考虑到身份、能力、资格往往是与行政相对人所处地方关系较为密切的原因，一般适用行政相对人的住所地法律是较为合适的。
物之所在地原则。“物之所在地法”是国际私法上较早产生也是较为普遍适用的一项系属。这一原则能够广泛适用是因为它既符合物之所在地的利益需要，也方便了对于物权的控制和保护。在我国各个地方的行政立法中也有对于土地的使用权转让和房屋的所有权转让的不同规定。
行政相对人的行为地或事件发生地原则。“行为地法”在国际私法中是指法律行为发生地所属国的法律，它起源于“场所支配行为”这一法律古谚。因为法律行为的多样性导致国际私法中“行为地法”内容的丰富多彩。比如包括“合同缔结地法”、“合同履行地法”、“婚姻举行地法”、“侵权行为地法”等。行政相对人所作的行为一般都是由行为地的行政机关管辖并且适用当地的地方性行政法律规范。所以行为地原则在区域行政法规范中因受到行政法自身的羁束性和强制性的影响，主要表现为行政相对人的行为地原则的普遍适用。
意思自治原则和最密切联系原则。这两项原则属于主观连结点，比起其他客观连结点具有灵活的优点，但同时主观能动性过大会造成滥用的可能。所以，在国际私法中对这两项原则既鼓励发展又作出相应的限制。因此，有学者认为它们会赋予行政机关过大自由裁量权而造成滥用，而且由行政相对人自行挑选应适用的法律是不可想象的④，所以否定意思自治原则和最密切联系原则在行政法中的适用。但笔者却认为不尽其然，这两项原则虽然不能在国际私法中广泛适用，但在解决区域行政管辖冲突中还是有适用意义的。如在解决行政地域管辖冲突的规则中有协定管辖，即由冲突双方协定管辖区域，比如跨区域环境污染案件的管辖。同时还有选择管辖，即由行政人选择确定管辖。不管是协定管辖还是选择管辖，冲突的双方在协定管辖时必然也会考虑到最密切联系原则。在指定管辖中，由冲突双方的共同上级机关指定管辖时，根据行政职权法定性要求，上级机关的指定也必须依据一定法律标准，而作者认为在法律上设立最密切联系原则应当是比较恰当的。
区域行政合作。行政合作在一国内部和区际、国际行政主体之间广泛存在，对于实现行政执法、发展经济这两大行政职能都具有十分重要的意义。我国很早就开始着手勾画中国区域经济发展蓝图，到“十一五”初期基本完成总体战略布局。而“十二五”规划建议也将“区域发展”列为“重头戏”。如前所述，此“区域”是指具有紧密文化、经济和地缘关系的多省、市地区的联合经济区域，而非我们所讲的具有地方立法权的独立省、省会城市或较大城市的法律区域概念。联合区域的经济发展离不开法律区域之间的行政合作，以合作化解区域冲突，以互利增进各自优势，进而形成既有利于充分调动各地区积极性，又有利于各地优势互补、共同发展的利益格局。一国内的区域行政合作比较国家之间的国际合作更具有共同性和趋同性，所以合作的广度和深度更宽泛、更深入。
跨区域行政立法合作。对于跨区域行政立法合作，本文认为可采用两种方式，一是由各个区域行政主体之间通过签订协议进行立法，协议本身就是法律。换句话说，当本地立法与所签订的政府间协议存在冲突时，应当优先适用协议。具体到立法，如行政主体签订协议的法律依据，签订内容的范围限制、签订程序及协议的效力、执行问题还需进一步研究。有学者提出制定统一的区域合作开发法，以保障区域合作的顺利实施。⑤二是在国内区域经济一体化的背景下，可以在经济区域内部成立立法委员会，可效仿国际组织的做法。委员由各行政主体选派，立法委员会可以对于区域内的行政事务统一立法，还可在各个行政主体对于立法产生分歧时进行解释，负责清理各行政主体制定的与立法委员会立法相抵触的规定，还可对于区域行政法律冲突提供纠纷解决机制。当然，对于区域间行政立法委员会的立法权限、范围、所立法律的效力、位阶以及立法程序和法律监督体制等问题还需进一步讨论。
跨区域行政执法合作。在跨区域的行政事务中，当两个以上互不隶属的行政主体都具有管辖权时，一般由最先受理案件的行政主体管辖，其他行政主体就应当负有协助义务。包括协助调查情况，协助送达、执行行政决定等。对于行政协助的程序、可以申请协助的主体、申请条件、行政协助的费用及行政协助的责任等问题可参照司法协助的相关立法制定。
区域经济一体化的迅猛发展和某些行政事务的不可分割性使我国实践中大量存在区域行政合作行为，如长江三角洲区域合作组织、泛珠三角区域合作组织等，但这些区域合作组织制度化程度很低，基本上没有相应立法，这也就违背了政府行为必须有法律依据的原则。所以，在促进区域行政合作的同时必须注意立法的完善。
（作者单位为：安阳师范学院政法学院）
注释
①韩德培：《国际私法新论》，武汉：武汉大学出版社，2006年，第301页。
②周佑勇：《行政法原论（修订本）》，北京：中国方正出版社，2004年，第1页。
③杨解君，孟红：《特别行政法问题研究》，北京：北京大学出版社，2005年，第102页。
关键词：区域工业与生产业 发展 思考
当前，我国正处于城市化、工业化发展中期阶段，部分发达地区步入工业化后期阶段，区分一般工业化、城市化发展规律和较小城市和区域发展特色路径选择意义重大，而当前大多数经济界专家学者的研究沿用一般城市工业化、城市化发展的规律，不注重区分研究区域发展体系中个案、特色以及功能区研究，在指导和发展城市化、工业化实践中出现偏差。
城市化进程中工业与服务业发展一般趋势
（一）经济发展的阶段性
美国著名经济学家钱纳里等根据对多国数据的研究，将经济增长理解为经济结构的全面转变，在其借助多国模型提出的增长模式中，按人均收入增长而发生的结构转变过程被划分为6个时期和4个阶段。伴随着经济增长，从初级产品生产阶段向工业化阶段跃升，之后服务经济所占比重上升。
（二）经济发展过程中的结构性变化
按照发展经济学理论，在不同的发展阶段，产业结构不断变化演进，一个国家的产业结构高级化从三次产业产值结构上看，一般按照从“一、二、三”、“二、一、三”、再到“二、三、一”，最终到“三、二、一”的结构。据世界银行世界发展指标数据，2006年高收入国家、中等收入国家、中低收入国家的三次产业结构分别为1.7:25.9:72.4、8.7:36.1:55.3和10.5:34.9:54.6。
（三）城市化发展一般规律
据联合国对城市发展趋势的分析，1800年世界城市人口只有2％，1900年达到14％，2000年城市人口达到了55％。1950年，世界上10万人口以上的城市有484个，1970年增至844个，2010年全球已有50.6%的人口居住在城市，2050年将达到70%。城市在国家经济中的地位越来越重要，发达国家城市化率达到80％，预计到2020年上升到84％。城市化推进过程中，城市化率与经济增长、国民收入成正相关关系（见图1）。城市可持续发展是人类在21世纪所面临的紧迫挑战之一，发达国家面临的城市问题主要是人口老龄化、种族和移民冲突、贫富悬殊等，而城市贫困人口急剧增加是许多亚洲国家面临的严峻挑战，非洲城市化未能形成真正的工业经济，缺乏解决城市可持续发展问题的经济手段。
（四）服务业发展的阶段性特征
伴随全球城市化加速发展，服务业发展逐步占据主导地位。目前，全球服务业增加值占国内生产总值比重达到60％以上，主要发达国家达到70％以上，即使是中低收入国家也达到了43％的平均水平；在服务业吸收劳动力就业方面，西方发达国家服务业就业比重普遍达到70%左右，少数发达国家达到80％以上，服务业研究尤显重要。服务业发展从初级向高级，大致可以划分为以下三个阶段并表现出不同的阶段特征。
第一阶段（农业经济时代）：以住宿、餐饮、零售等个人和家庭服务的传统生活为主，主导部门是个人服务和家庭服务。第二阶段（工业经济时代）：服务经济逐步发育成长，中间服务投入逐步增长，直接面向生产的服务业飞速发展并逐步占据主导地位。在工业化初期，以发展商业、交通运输、通信业为主；在工业化中期，金融、保险和流通服务业得到较快发展；在工业化后期，服务业内部结构调整加快，新型业态广告、咨询、商务服务等发展较快。第三阶段（服务经济时代）：在生存需要和享受需要均得到较高满足的基础上，人类发展越来越受到重视，教育、医疗、娱乐、文化等个性化服务业发展潜力巨大。
工业与服务业区域差异化发展路径
通过探讨工业化与城市化发展一般规律，对于指导我国发展具有重要的意义。但是也应看到，在实际发展过程中，大量的文献将这种规律应用到单个城市，特别是分析一些中小城市、县域经济或者综合性城市中的功能性区域，混淆了研究的对象。
诸多二、三线城市特别是在中西部地区，历史上出现诸多开发区，而工业园区工业项目支撑乏力，园区圈而未得到充分利用，在经历10-15年开发中，成为房地产项目用地居多，期间发生的土地闲置、国家财税流失以及拆迁安置等社会问题较多；在一些大城市、中心城市的郊区、远郊区也存在类似现象。当前诸多城市规划工业区、产业区、科技区还是存在大量雷同地规划电子信息、生物医药、新材料等现象。在产业政策上，“工业为大、工业为重、工业为先”的思想较重，推进工业可以“零”地价、还可以给予税收5-10年“奖励”，给予技改贴补等政策，与之相反对现代服务业特别是科技知识智力密集型服务业重视不够，地价、税收优惠较少，激励措施乏善可陈。
由上述分析可知产业发展与实际需求产生较大的偏差。究其原因，有对城市化、工业化发展路径认识的偏差问题，以及对城市价值和定位的认识问题、制度与激励措施误区等问题。实际上，大多数经济学者对工业化、城市化一般规律谈得多，对处于二线、三线乃至县域城市、县域城镇、都市郊区等非我国主要城市的发展差异性、特色性研究不足，在整体研究城市圈、都市圈的同时，对比较小的区域、功能性区域研究不足，总体发展思路模式上呈现出特色不够、产业布局不合理、城市功能发展不足、城市人文生态绿色功能弱化等问题。
一、以《民族区域自治法》为依据更具灵活性和适应性
一般行政地区的财政转移支付制度是以《宪法》的原则精神为指导的，而民族自治地区的财政转移支付制度不仅以《宪法》的原则和精神为指导，同时还依据《民族区域自治法》的原则和精神为指导。《宪法》是我国的根本大法，是制订我国全部法律的总章程。而《民族区域自治法》是以《宪法》为基础制定的具体实施民族区域自治制度的基本法，其地位和效力仅次于《宪法》。这两部法律是民族区域自治立法的根本原则和依据，任何有关民族问题的法律、法规、规章等都不能与之相抵触和相割裂。民族自治地方的财政转移支付制度在遵守《宪法》原则的基础上，以《民族区域自治法》的原则和精神为依据体现了实事求是的精神，也更具灵活性和适应性。由此，民族区域自治，已经显示出民族自治地方所享有的巨大优越性。《民族区域自治法》规定了关于资源开发、边境贸易、财政自主、基础设施建设及文化教育等方面对民族自治地方的支持力度，并明文为法律，具有法律效力和强制力。民族区域自治法第五十五条规定了上级国家机关关于帮助、指导民族自治地方经济发展战略的研究、制定和实施方面的要求，以及从财政、金融、技术和人才等方面，帮助各民族自治地方加速发展经济、教育、科学技术、文化、卫生、体育等事业的规定。此外，民族区域自治法还规定了关于“优先在民族自治地方合理安排资源开发项目和基础设施建设项目；适当增加投资比重和政策性银行贷款比重；加大对民族自治地方的金融扶持力度；国家设立各项专用资金扶助民族自治地方发展经济文化建设事业；对民族自治地方的商业、供销和医药企业，从投资、金融、税收等方面给予扶持；扶持民族自治地方发展对外经济贸易，并扩大民族自治地方生产企业对外贸易经营自，鼓励发展地方优势新产品的出口，实行优惠的边境贸易政策；扶持民族自治地方改善农业、牧业、林业等生产条件和水利、交通、能源、通信等基础设施；把民族自治地方的重大生态平衡、环境保护的综合治理工程项目纳入国民经济和社会发展计划，统一部署”等。这些内容的确定和充实，极富对实践的指导意义在《民族区域自治法》中，还增加了关于“国家采取措施，对资源输出的民族自治。地方给予一定的利益照顾”的规定，这一内容的充实，加强了对民族地区的扶贫的力度；国家和各级人民政府应当从财政、金融、物资、技术、人才等方面加大民族自治地方的贫困地区的扶持力度，帮助贫困人口尽快脱离贫困状况，实现小康。在这一法律规范内，还增设了关于“合理调整生产关系和经济结构，努力发展社会主义市场经济”的条款，这一条款的充实是与我国实行社会主义市场经济的国情相适应的。《民族区域自治法》为民族地区经济发展规定了基本的模式和有效运行的机制，为实现民族地区经济社会的全面发展提供法律保障。所以在民族自治地方实施财政转移支付制度，以《民族区域自治法》为依据更具灵活性、适应性、现实性。
二、民族自治地方享有更优越的财政自
民族区域自治制度是我国的一项基本政治制度。《民族区域自治法》是民族自治地方自主发展的特有的法律支持，是我国民主与法制政治的集中体现。我国社会主义建设的实践证明，民族自治地方的经济发展，不能仅靠国家的投入和支援，还需要自主创新、自力更生、自我谋划、自行发展。民族自治地方应当以法律法规赋予民族地方所特有的优惠权利政策为中心，充分发挥法律优惠政策所赋予的特权的功效，结合本地区的实际情况，在国家有关法律的保障下，用足用活国家政策，使相对落后的民族地区对民族地方财政自在政策和意识形态上都受到重视。民族区域自治权中的财政权是民族区域自治地方所拥有的一项基本的自治权，民族自治地方的财政是一级财政，是国家财政的组成部分，是在民族区域自治地方，由民族区域自治机关依法所享有的管理民族区域财政的权力。这种权力具体是指在国家现行的财政体制下，民族自治地方根据《宪法》和《民族区域自治法》的精神，依照自治条例的具体规定，结合当地经济发展的实际情况和少数民族经济、文化的特点，制定落实财政自治权具体权限的财政自治单行条例或有关法律的变通及补充规定，组织财政收入，统筹分配财政资金，自主地管理本民族地区财政事务。民族自治地方享有的自治权中财政权的基本内容包括财政立法权、财政资金管理权、税收管理权和接受财政援助权等。民族区域自治法第三十二条和第三十三条的规定都体现出了民族自治地方的财政制度比一般行政地区更为优越，尤其是地方财政收入全部自留和享受国家财政照顾方面的授权。从民族区域自治法的相关规定来看，民族自治地方的财政权利较一般行政地区更优越，更具有灵活性，更具有活力。
三、中央加大对民族自治地方的资金投入
“民族自治地方的财政预算支出，按照国家规定，设机动资金，预备费在预算中所占比例高于一般地区。”从这一法律规范中可看出，国家在资金上对民族自治地方的帮助，除了每年安排的机动金和预备费以外，还设置了各项补助费用，主要包括民族地区是优惠的，体现在补助费、支援经济不发达地区的发展资金等一些方面。这些专项资金，专款专用，逐年增长，对于发展民族自治地方的经济、文化建设事业，乃至发展公共福利事业均起到了很大的保障作用。进一步说，这一规定以法律的形式把国家对民族自治地方在财政上的帮助和扶持的事实和原则确认下来，赋予自治机关享有该自利的法律地位，这对于发展民族自治地方的经济文化建设事业，具有重要意义。《民族区域自治法》第三十二条、第六十二条都制定了中央财政相对于民族地区实行大力扶持的相关政策。从各项转移支付的提高，以及对实行专门的民族自治地方财政转移支付制度得以体现。从中可看出对我国民族政策的兑现，追求各民族平等发展思想和国策的体现。
四、国家实行西部大开发战略以促进民族自治地方经济发展
为了加快民族自治地方经济的发展和社会的进步，稳步缩小其与发达地区的差距，促进我国地区间经济的协调和可持续发展，国家实行西部大开发战略，在这一社会实践中增加对西部地区的财政转移支付费用和建设资金的投入，并在对外开放、税收、土地、资源、人才等方面采取优惠政策，这方面的实例已有很多。目前，我国所面临的国际和国内环境使得促进民族地区经济发展的任务十分繁重。同时，促进民族地区经济发展也是我国国民经济实现全面协调、统筹兼顾发展的应有之义。所以，必须助推我国民族地区经济驶入快速发展的轨道。同时，改革开放以来，我国已经奠定了雄厚的国力，具备了许多有利条件，能够实现国民经济快速发展。随着国民经济的发展和财政收入的增长，国家也会加大对民族自治地方的财政转移支付力度及对民族自治地方的资金投入，用于加快民族自治地方经济发展和社会进步，使民族地区与其他地区缩小经济差距。
