关键词：混合所有制职业院校；内涵；特征；价值
作者简介：万卫（1979-），湖北工业大学职业技术师范学院讲师，教育学博士，华东师范大学教育学部职业教育与成人教育研究所博士后，研究方向为职业教育；李德武（1965-），湖北公安人，长江职业学院副教授，研究方向为职业教育。
基金项目：湖北省高等学校人文社会科学重点研究基地湖北职业教育发展研究院基金项目“湖北省混合所有制职业院校治理问题研究”（编号：2015A104），主持人：万卫；湖北技能型人才培养研究中心基金项目“湖北省混合所有制职业院校运行机制研究”（编号：A2015002），主持人：万卫；中国博士后科学基金资助项目“混合所有制职业院校运行机制研究”（编号：2015M581555），主持人：万卫。
中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2016）31-0005-05
2014年，国务院《关于加快发展现代职业教育的决定》，提出“探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术管理等要素参与办学并享有相应权利”。在这样的背景下，混合所有制职业院校的发展引起了人们的极大关注。然而，目前人们对混合所有制职业院校的基本理论问题认识并不清晰，已经严重地阻碍了其进一步发展。因此，对混合所有制职业院校的基本理论问题进行深入讨论，就显得十分迫切。在本文，我们将讨论以下问题：何为混合所有制职业院校？混合所有制职业院校的基本特征是什么？发展混合所有制职业院校有何价值？
一、混合所有制职业院校的内涵
界定混合所有制职业院校的范畴，是研究混合所有制职业院校的基本前提。如果我们要定义混合所有制职业院校，就应该明确混合所有制的内涵。混合所有制是政治经济学的一个新概念，可以从宏观和微观的层面进行理解。
从宏观的角度看，混合所有制是指整个社会经济的所有制包括公有制和私有制。所谓公有制，就是生产资料归劳动者共同所有；所谓私有制，就是生产资料归个人所有。所有制是生产关系的重要组成部分，决定于生产力的发展水平。目前，我国已经基本形成了以公有制为主体，多种所有制经济共同发展的基本经济制度。从这个意义上说，我国的社会经济已经是混合所有制经济。我国选择混合所有制，归根到底是由生产力发展的状况决定的。实践表明，以公有制为主体，多种所有制经济共同发展的基本经济制度促进了我国经济社会的快速发展。
从微观的角度看，混合所有制是指企业的所有制包括公有制和私有制。也就是说，企业的资本构成不仅包括公有资本，还包括私有资本或外资资本。在混合所有制企业中，一般采用股份制的形式。应该明确指出的是，混合所有制不等于股份制。混合所有制说明的是企业资本来自公有制和私有制，与企业的所有权相联系；股份制说明的是企业资本的实现方式，与企业的经营权相联系[1]。在采用股份制的企业中，由于资本来源的分散，带来了经营上的难题。为此，企业的所有股东一般将经营权委托给职业经理人。这就导致了股份制企业中所有权和经营权的分离，由此a生了委托问题。企业一般通过完善治理结构来解决这一问题。从这个意义上说，混合所有制在我国还有一段较长的路要走。
那么，何为混合所有制职业院校？我们认为，所谓混合所有制职业院校，是指职业院校的所有制包括公有制和私有制。对此，我们可以从宏观和微观的层面进行理解。
从宏观的角度看，混合所有制职业院校是指职业院校包括公立职业院校和私立职业院校。所谓公立职业院校，是指职业院校的资本由劳动者共同所有；所谓私立职业院校，是指职业院校的资本归个人所有。在我国，人们习惯将私立职业院校称为“民办职业院校”。根据《2013年中国教育统计年鉴》的数据，2013年我国有中等职业教育学校数12262所，其中民办中等职业教育学校数2482所，约占总数的20.24%；高职（专科）院校数1321所，其中民办高职（专科）院校数325所，约占总数的24.60%。可见，我国已经基本形式了公办职业院校为主体，民办职业院校共同发展的职业教育办学体制。从这个意义上说，我国的职业院校已经是混合所有制职业院校。我国选择发展混合所有制职业院校，是由经济、政治、文化等多方面的因素决定的。实践表明，以公办职业院校为主体、民办职业院校共同发展的职业教育办学体制符合我国的基本国情，促进了我国职业教育事业的发展。
从微观的角度看，混合所有制职业院校是指职业院校的资本不仅包括公有资本，还包括私有资本或外资资本。也就是说，职业院校只有公有资本或者非公有资本，不能称之为“混合所有制职业院校”。一般而言，混合所有制职业院校宜采用股份制。股份制将混合所有制职业院校的所有权和经营权进行了分离，有利于资本的自由流动，有利于校长的职业化，有利于学校治理的现代化。不过，股份制也给混合所有制职业院校带来了委托问题，这就要求混合所有制职业院校完善治理结构。职业院校可以在多个层次实行混合所有制，如学校、专业、实践基地、学生宿舍等。也就是说，不论职业院校在哪个层次实行混合所有制，都可以称之为“混合所有制职业院校”。
综上所述，所谓混合所有制职业院校，是指职业院校的所有制包括公有制和私有制。从宏观的角度看，混合所有制职业院校是指职业院校包括公立职业院校和私立职业院校。从微观的角度看，混合所有制职业院校是指职业院校的资本不仅包括公有资本，还包括私有资本或外资资本。本文讨论的是微观层次的混合所有制职业院校。
二、混合所有制职业院校的特征
明确混合所有制职业院校的特征，是研究混合所有制职业院校的重要内容。所谓特征，就是一个事物区别于其他事物的特点。我们认为，混合所有制职业院校的基本特征是：资本来源多元化、治理结构法人化、治理模式市场化。
（一）资本来源多元化
所谓资本来源多元化，是指混合所有制职业院校的资本不仅包括公有资本，还包括私有资本或外资资本。可以说，资本来源多元化是混合所有制职业院校的本质特征。20世纪90年代，我国产生了若干所混合所有制职业院校，如苏州工业园区职业技术学院。根据有关资料显示，1999年苏州工业园区职业技术学院的股权结构是：光华公司占65%，园区管委会占32.50%，市教育局占1.25%，市人力资源与社会保障局占1.25%。[2]可见，苏州工业园区职业技术学院的资本来源既包括公有资本――园区管委会、市教育局和市人力资源与社会保障局，还包括私有资本――光华公司。从发展应用技术大学的角度看，独立学院是一支重要的后备力量。独立学院产生20世纪90年代，办学类型多样，可以分为混合型独立学院和公办型独立学院。混合型独立学院的资本来源既有公有资本，也有私有资本。例如，北京航空航天大学北海学院的出资方包括广西壮族自治区北海市人民政府、北京航空航天大学、投资方（2004-2008年为北海大学经济园区发展有限公司，2008年之后为陈瑞生）。
资本来源多元化是混合所有制职业院校面向市场办学的经济基础。在资本来源单一化的条件下，职业院校面向市场办学还存在着许多现实困难。在公办职业院校，行政化的色彩还非常浓。例如，公办职业院校的校长一般通过行政命令进行任命。这就导致校长们热衷于研究政府的意志而非市场的需求，学校处于“半死不活”的窘境。在民办职业院校，政策歧视依然十分严重。例如，民办职业院校很难获得政府的资助。在政府加大对公办职业院校资助的背景下，民办职业院校面临着日益激烈的市场竞争。资本来源的多元化将帮助混合所有制职业院校面向市场办学。一方面，随着私有资本进入公办职业院校，为破解公办职业院校的行政化创造了条件。在混合所有制职业院校里，校长一般由董事会进行聘任，政府将无法通过行政命令来任命校长，这就迫使校长从研究政府意志向市场需求转变。另一方面，公有资本进入民办职业院校，民办职业院校可以获得政府一定程度的资助。例如，紫琅职业技术学院原是一所民办职业院校，通过引入江苏省教育发展投资中心，转变为混合所有制职业院校，不仅登记为事业单位法人，还成功升格为南通理工学院[3]。
（二）治理结构法人化
所谓治理结构法人化，是指混合所有制职业院校独立地行使权力和承担责任。法人，团体人格者也。法人的要件有二：一是团体；二是人格。团体包括两个基本要素，即财产和人。一方面，团体只有拥有财产，才能独立地开展民事活动和承担责任；另一方面，团体不仅由自然人组成并由其出任法人代表，财产还来源于自然人的捐赠、投资等。人格则是民事权利主体的资格，一般由法律所赋予。可见，混合所有制职业院校只有具备法人条件，它才可以独立地行使权力和承担责任。总的来看，混合所有制职业院校的治理结构呈现出明显的法人化色彩。首先，混合所有制职业院校可以独立地行使权力。混合所有制职业院校实行董事会领导下的校长负责制，混合所有制职业院校的校长由董事会负责遴选、聘任和考核。例如，苏州工业园区职业技术学院董事会从学院自身发展定位和实际需求出发，面向社会海选校长，最终高薪聘请了原苏州大学社会学院院长助理单强教授[4]。其次，混合所有制职业院校可以独立地承担责任。混合所有制职业院校一般具有法人条件。如果混合所有制职业院校进行民事活动发生纠纷，就可以根据自己的财产独立地承担责任。例如，某独立学院学生何小强原华中科技大学武昌分校一案[5]。在此案审理的过程中，原华中科技大学武昌分校以法人的身份进行了应诉。
治理结构法人化是混合所有制职业院校面向市场办学的制度基础。一方面，它可以正_协调股东与学校之间的关系。由于资本来源多元化，混合所有制职业院校的所有权比较分散。然而，为了混合所有制院校的发展，经营权必须集中。在这样的条件下，混合所有制职业院校一般实行股份制。随着所有权和经营权的相对分离，混合所有制职业院校的委托问题就开始显现出来。如果混合所有制职业院校不能很好地解决委托问题，就会产生严重的“内部人控制”现象，从而损害股东的利益。混合所有制职业院校通过治理结构的法人化，破解了委托问题，保障了股东的利益。另一方面，它可以正确协调学校内各利益集团之间的关系。在混合所有制职业院校，主要的利益集团包括股东、校长、教师和学生。为此，混合所有制职业院校一般借鉴公司治理，形成了较为完善的法人治理结构。股东大会代表全体股东的利益，由它遴选和任免董事会成员。校长由董事会遴选和任免，接受监事会的监督。监事会由股东代表、教师代表和学生代表等组成，对董事会和校长进行监督。混合所有制职业院校通过治理结构的法人化，保障了各利益集团的利益。
（三）治理模式市场化
所谓治理模式市场化，是指混合所有制职业院校的治理主要依靠市场进行资源配置。混合所有制职业院校治理模式的市场化主要表现在两个方面：首先，专业设置市场化。职业院校的专业设置受多方面因素的制约，如区域经济、社会分层、社会分工和技术进化等。混合所有制职业院校的专业设置，关键是依靠股东的力量。例如，海南职业技术学院的股东有海南省教育厅、海南省广播电视大学和罗牛山公司。罗牛山公司是一个上市公司，担任海南职业技术学院的大股东。因此学校的专业设置紧紧依靠罗牛山公司，充分利用海南旅游业和热带农牧业等特色产业，体现了市场针对性[6]。其次，高管任命市场化。校长是混合所有制职业院校最重要的高级管理人员。一般而言，混合所有制职业院校的校长由董事会负责遴选和任免。在校长遴选和任免的过程中，市场的力量起决定性的作用。例如，苏州工业园区职业技术学院面向社会海选校长。
治理模式市场化是混合所有制职业院校面向市场办学的动力基础。一方面，它有利于平衡职业教育的供求矛盾。我国职业教育的供求矛盾还比较突出，主要表现在职业院校的教育质量不高，无法满足广大人民群众接受优质职业教育的需求。在这样的条件下，混合所有制职业院校通过治理模式的市场化，有利于改进职业教育的供给。例如，混合所有制职业院校专业设置的市场化。混合所有制职业院校通过设置市场亟需的专业，能够帮助学生顺利走上工作岗位。另一方面，它有利于学校更好地服务社会。职业院校服务社会的方式主要是人才培养和科学研究。公办职业院校的行政化导致其服务社会的能力较弱，而民办职业院校的力量弱小导致其无法更好地服务社会。混合所有制职业院校通过市场配置资源，可以增强其服务社会的能力。例如，混合所有制职业院校高管任命的市场化。混合所有制职业院校通过高管任命的市场化，可以迫使高管将精力投入学校的发展，改进人才培养和科学研究工作。
三、混合所有制职业院校的价值
阐明混合所有制职业院校的价值，是研究混合所有制职业院校的基本内容。所谓价值，就是客体对主体需要的满足。我们认为，混合所有制职业院校的价值主要是：提高职业院校的资本供给、增强职业院校的运行效率、改善职业院校的治理效率、协调职业院校的利益分配。
（一）提高职业院校的资本供给
职业院校资本供给的主要特征是：资本来源单一，资本供给的总量偏少。首先，资本来源单一。国家通过财政拨款的方式举办公办职业院校，其资本来源是公有资本。自然人或者公司法人通过投资的方式举办民办职业院校，其资本来源是私有资本或外资资本。可见，不论是公办职业院校，还是民办职业院校，其资本来源都是单一的。其次，资本供给的总量较少。根据《2014中国教育经费统计年鉴》的数据，2014年度，中等职业学校教育经费占教育经费总投入的6.58%，而普通高中占10.63%；高等职业学校教育经费占教育经费总投入的4.78%，而普通本科学校占21.48%。可见，职业教育的投入远低于普通教育。然而，职业教育要花费大量资金进行实训基地建设和技能训练，生均培养成本是同级普通教育的2-3倍[7]。由于职业教育投入不足，许多职业院校的教W设施还相当落后，严重制约了职业教育质量的提高。
发展混合所有制职业院校，提高了职业院校的资本供给。第一，资本来源单一无法满足职业院校发展的需要。我们目前还处于社会主义初级阶段，经济社会发展的任务依然十分繁重。因此，公办职业院校寄希望于政府在短时间内大幅提高财政拨款并不现实。民办职业院校是我国职业教育的一支重要力量。然而受多方面因素的制约，民办职业院校的发展举步维艰。在提高职业教育质量的背景下，职业院校亟需改善办学条件。可见，资本来源单一已经无法满足职业院校发展的需要。第二，资本来源多元化满足了职业院校对资本的渴求。混合所有制职业院校资本来源多元化，主要有两个方面的意义：一是混合所有制职业院校产权主体走向多元化。产权主体多元化意味着混合所有制的所有权由集中走向分散，这就为其通过社会化的方式融资创造了条件。二是混合所有制职业院校必须面向市场办学。在市场经济体制逐步建立的条件下，市场成为职业教育资源配置的决定性力量。在这样的条件下，混合所有制职业院校的资本社会化必然依赖市场，这就要求其必须面向市场办学。否则，混合所有制职业院校将无法获得市场的青睐。
（二）增强职业院校的运行效率
民办职业院校普遍采用公司化管理，具有较高的运作效率。然而，公办职业院校的运行效率还比较低下。首先，中等职业学校实行的是校长负责制。尽管如此，公办职业学校校长办学的权力还很小，经费、人员、设备等都由政府部门控制。例如，中等职业学校招聘教师，需要纳入政府人力资源和社会保障部门的统一管理，导致学校经常无法选聘适合的教师。其次，高等职业院校实行的是党委领导下的校长负责制。根据《高等教育法》的规定，校长行使组织教学活动、科学研究和思想品德教育等多项职权。尽管如此，政府部门对公办高职院校的直接管理，导致校长的办学权力实际上比较小。例如，公办高等职业院校的校长由政府直接任命，使得校长难以集中精力面对市场办学。
发展混合所有制职业院校，增强了职业院校的运行效率。究其根源，混合所有制职业院校一般实行股份制，所有权分散而经营权集中。所谓经营权集中，就是混合所有制职业院校的校长具有充分的办学权。经营权集中符合混合所有制职业院校发展的客观规律，增强了其运行效率。第一，经营权集中要求职业型校长领导混合所有制职业院校的发展。根据《2013中国教育统计年鉴》的数据，2013年度，中等职业学校的校均规模为1568人，高等职业院校的校均规模为5876人。可见，职业院校的规模已经比较庞大。在这样的条件下，校长无法依赖于经验进行管理，必须走向科学化。这就要求混合所有制职业院校的校长向职业化转型。职业型校长领导混合所有制职业院校的发展，前提是其经营权的集中。第二，经营权集中是混合所有制职业院校所有权分散的必然结果。在所有权分散的条件下，出资者既不具备管理混合所有制职业院校的能力，也无法全部参与混合所有制职业院校的管理。因此，出资者必然将混合所有制职业院校的经营权集中，并将其委托给职业型校长。他们相信，职业型校长是混合所有制职业院校发展的最佳选择。
（三）改善职业院校的治理效率
关键词 混合所有制职业院校；历史发展；性质；功能
中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2016）30-0028-05
混合所有制职业院校是一个比较新的概念。2014年，国务院《关于加快发展现代职业教育的决定》，提出“探索发展混合所有制职业院校”。人们对发展混合所有制职业院校的态度迥异。有学者提出，混合所有制职业院校要谨慎推进[1]。也有学者表示，混合所有制职业院校要有大发展[2]。笔者认为，研究混合所有制职业院校的发展，应该重视其性质与功能。究其原因，它不仅是理解混合所有制职业院校的核心问题，也是在现代职业教育体系为混合所有制职业院校找到合理定位的关键因素。因此，本文拟从混合所有制职业院校的历史发展入手，探讨其性质与功能。
一、混合所有制职业院校的历史发展
所谓混合所有制职业院校，是指职业院校的所有制包括公有制和私有制。对此，我们可以从宏观和微观的角度对其进行理解。从宏观的角度看，混合所有制职业院校是指职业院校包括公立和私立。在我国，私立职业院校通常被称为“民办职业院校”；从微观的角度看，混合所有制职业院校是指职业院校的资本不仅包括公有资本，还包括私有资本或外资资本。
从宏观的角度看，我国混合所有制职业院校的历史并不算短。有关资料显示，新中国成立时，我国有中等职业学校564所，其中民办中等职业学校235所，约占总数的41.7%[3]。随着社会主义改造的推进，政府将民办职业院校改造成公办职业院校，民办职业院校在我国消失了。改革开放以后，随着经济体制改革的推进，为了满足经济建设对技能型人才的需求，在大力发展公办职业院校的同时，我国决定重新发展民办职业院校。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》提出：“发展职业技术教育，要充分调动企事业单位和业务部门的积极性，并且鼓励集体、个人和其他社会力量办学”。这就打开了民办职业院校发展的大门。20世纪90年代以来，随着《教育法》《职业教育法》《民办教育促进法》等法律法规的施行，我国民办职业院校的发展迎来了春天。根据《中国教育统计年鉴2013》的数据显示：2013年，我国有中等职业学校12262所，其中民k中等职业学校2482所，约占总数的20.24%。可见，我国公办职业院校和民办职业院校实现了共同发展，混合所有制办学的局面基本形成。
从微观的角度看，我国混合所有制职业院校的历史还比较短。根据公开的资料显示，苏州工业园区职业技术学院可能是我国第一所微观意义的混合所有制职业院校。1997年，苏州工业园区管理委员会、苏州市教育局、苏州市人力资源与社会保障局和中新苏州工业园区开发有限公司共同出资创建苏州工业园区职业技术学院[4]。可见，苏州工业园区职业技术学院的资本既有公有资本，还有外资资本，属于混合所有制办学。经过20年的发展，混合所有制职业院校呈现办学形式丰富、办学层次多样的特征。首先，从办学形式来看，包括公办职业院校引入社会资本、民办职业院校引入国有资本、公办民办职业院校相互委托管理、不同资本合作投资新办职业院校、公私合作共建职业院校基础设施等[5]。其次，从办学层次来看，包括“大混合”和“小混合”。所谓“大混合”，是指公有资本与私有资本或外资资本共同出资举办职业院校，在学校法人层次进行混合。例如，江苏江海科教开发有限公司与江苏省教育发展投资中心共同出资举办南通理工学院。所谓“小混合”，是指公有资本与私有资本或外资资本共同出资参与职业院校的办学，在学校的二级学院、专业、实训基地、研发中心等进行混合。例如，山东交通职业学院和山东通达国际船舶管理有限公司共同出资举办山东交通职业学院航海学院。可见，从概念上讲，混合所有制职业院校属于新鲜事物。然而从实践来看，人们已经对混合所有制职业院校进行了富有成效的探索。本文讨论的是微观层次的混合所有制职业院校，主要考察“大混合”。
尽管人们对混合所有制职业院校进行了积极的探索，但其在发展过程中也存在一些突出的问题。大致说来，主要有以下几个方面：
第一，如何认识教育公益性与营利性之间的矛盾？人们参与举办混合所有制职业院校，具有投资办学的特征。这就有两种情况：一是人们投资混合所有制职业院校，主张所有权，但不要求得到回报。根据笔者的考察，这种情况比较少。二是人们投资混合所有制职业院校，既主张所有权，还要求得到回报。事实上，这种情况占绝大多数。既然人们是投资举办混合所有制职业院校，那就必然存在营利的问题。许多人认为，教育具有公益性，不应该有营利行为。这种观点的依据主要来自法律。1995年制定的《教育法》第二十五条规定：任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。那么，如何正确认识教育公益性与营利性之间的矛盾呢？首先，教育的公益性与营利性不是一对矛盾。教育的公益性是指教育可以为受教育之外的其他社会成员带来收益，教育的营利性是指教育能够产生利润并归出资者所有。可见，教育公益性是指教育带来的影响，而教育的营利性是指办学利润的处理。因此，教育的公益性与营利性不是矛盾的两个方面。其次，教育的公益性与营利性可以并存。一方面，人们从混合所有制职业院校接受职业教育，可以为其他社会成员带来收益，因而具有公益性；另一方面，混合所有制职业院校通过良好的运行，能够为出资者带来利润。再次，政府应该加强对教育营利性的监督。追逐利润是资本的天性。既然是投资办学，人们就希望混合所有制职业院校能够为自己带来利润。在这样的条件下，政府应该加强对混合所有制职业院校的监督，以保证其公益性的实现。最后，国家对政策进行了适当的调整。2015年，国家将《教育法》第二十五条第三款改为第四款，修改为“以财政性经费、捐赠资产举办或者参与举办的学校及其他教育机构不得设立为营利性组织”。可见，教育的公益性与营利性具有非矛盾性。
第二，如何建构良好的混合所有制职业院校内部治理？混合所有制职业院校的基本组织形式是股份制。股份制的基本特征是所有权和经营权分离，这就导致混合所有制职业院校必然产生委托问题。一方面，混合所有制职业院校的所有权比较分散。与公办职业院校、民办职业院校不同，混合所有制职业院校的资本不仅包括公有资本，还包括私有资本或外资资本。这就导致混合所有制职业院校的所有权比较分散。另一方面，混合所有制职业院校的经营权必须集中。在所有权分散的条件下，混合所有制职业院校的经营权必须集中。否则，混合所有制职业院校的办学就会失去方向。通常情况下，混合所有制职业院校的股东会将办学权委托给职业型的校长。例如，苏州工业园区职业技术学院。为了解决委托问题，混合所有制职业院校应该建构良好的学校内部治理。首先，混合所有制职业院校通常会参照公司治理。在混合所有制职业院校，一般设有股东大会、董事会（理事会）、监事会和校长。股东大会由全体股东的代表组成。董事会（理事会）由股东大会选举产生，接受监事会的监督。监事会由股东大会选举产生，对董事会和校长进行监督。校长由董事会进行聘任。其次，混合所有制职业院校应该对公司治理的通行做法进行适当的改造。目前，混合所有制职业院校的董事会和监事会通常由股东代表担任。笔者认为，混合所有制职业院校的董事会和监事会应该有教师和学生代表。究其原因，教师和学生是混合所有制职业院校重要的利益相关者，应该参与学校重大事项的决策，并且对校长的办学行为进行监督。
第三，如何优化混合所有制职业院校办学的制度环境？目前，我对职业院校的办学进行分类管理，即公办和民办。所谓公办职业院校，是指其办学资金主要来自政府提供的财政性经费。公办职业院校一般注册为事业单位法人，国家按照事业单位对其进行管理。所谓民办职业院校，是指其办学资金主要来自社会组织或者个人提供的非财政性经费。民办职业院校一般注册为民办非企业法人，国家按照《民办教育促进法》《民办教育促进法实施条例》等法律法规对其进行管理。根据定义，混合所有制职业院校的办学资金既有财政性经费，也有非财政性经费。在这样的条件下，政府按照哪类法律规范对混合所有制职业院校进行管理就成了迫切需要解决的问题。事实上，政府一般按照民办学校对混合所有制职业院校进行管理。例如，广西理工职业技术学院。根据《民办教育促进法实施条例》的规定，政府按照“三分法”对民办学校进行管理，即捐资办学、出资者要求取得合理回报和出资者不要求取得合理回报。这种分类方法切合中国民办教育的实际，得到潘懋元等学者的支持[6]。然而，也有学者对“三分法”表示了明确了反对，提出要对民办学校进行营利和非营利性的划分[7]。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出：“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”。在这样的条件下，“两分法”正式登上民办教育管理的舞台。尽管“两分法”具有良好的政策预期，然而操作起来比较困难。如果混合所有制职业院校选择营利性，这就意味着它必须注册为公司法人，接受《公司法》的管理，照章纳税。这让混合所有制职业院校的利益相关者难以接受。如果混合所有制职业院校选择非营利性，它就可以注册为事业单位法人，享受与公办学校同等的税收及其他优惠政策，但是出资者必须放弃所有权。这就意味着出资者捐资办学，难以令人接受。可见，从法律上完善对混合所有制职业院校的管理，还需要认真研讨。
二、混合所有制职业院校的性质
性质是一个事物区别于其他事物的根本属性。混合所有制职业院校是一个比较新的事物，具有自己的属性。总的来看，混合所有制职业院校具有以下性质：
（一）教育性
从组织的社会功能来看，混合所有制职业院校是一种特殊的教育组织。与公办职业院校、民办职业院校不同，混合所有制职业院校的资产来自不同性质的主体，因而是一种比较特殊的教育组织。混合所有制职业院校的教育性主要体现在两个方面：首先，以培养人为主要任务。当前，混合所有制职业院校的办学层次，既有“大混合”，也有“小混合”。不论是在哪个层面的混合，混合所有制职业院校都应以培养人为主要任务。其次，以培养学生的职业能力为主要目标。混合所有制职业院校的目标是多样的，如传授知识、科学研究、社会服务等。然而，培养学生的职业能力始终是混合所有制职业院校的主要目标。当前，有人重视混合所有制职业院校的经济性，忽视其教育性。这就有可能将混合所有制职业院校带入歧途。
混合所有制职业院校实现教育性，需要具有一定的条件。第一，它需要一支数量充足、质量过硬的“双师型”教师队伍。这就要求混合所有制职业院校既要重视“双师型”教师的引进，还要重视“双师型”教师的培养。第二，它需要一套符合产业和职业需要的教育内容。这就要求混合所有制职业院校既要重视专业的设置，还要重视专业教学标准、课程标准的编制。第三，它需要一定数量、较为先进的实训基地。这就要求混合所有制职业院校充分利用合作企业的优势，培养学生的职业能力。
（二）经济性
从组织的法律属性来看，混合所有制职业院校是一种社会组织。根据现有法律规定，公办职业院校属于事业单位法人，而混合所有制职业院校属于民办非企业法人，是一种服务社会的组织。因此，“大混合”比“小混合”面临更多的困难。混合所有制职业院校的经济性主要体现在两个方面：首先，它是出资者投资形成的。混合所有制的出资者既包括公有资本，还包括私有资本或者外资资本。根据笔者的调查，出资者并不是捐资参与举办混合所有制职业院校，它们都希望通过投资办学获得一定的回报。其次，它追求效益与效率。与公办职业院校不同，混合所有制职业院校既追求效益，还追求效率。从法律的角度看，混合所有制职业院校是利用非财政性经费创办的，属于民办职业院校的一种，具有公益性。在此基础上，混合所有制职业院校还要追求效率。究其原因，混合所有制职业院校是出资者投资举办的。既然如此，混合所有制职业院校就会优先考虑资源的优化配置。当前，有人强调混合所有制职业院校的教育性，忽视其经济性。这并不符合混合所有制职业院校的客观实际，无法调动出资者参与办学的积极性。
混合所有制职业院校实现经济性，需要具有一定的条件。第一，它应该面向市场办学。当前，公办职业院校的办学依然具有浓厚的计划性[8]。这就导致公办职业院校培养的学生难以适应就业市场的需要。混合所有制职业院校应该面向市场办学，使学生获市场的认可。第二，它应该建立良好的治理结构。只有具有良好的治理结构，混合所有制职业院校才能妥善地解决委托问题。在解决委托问题的条件下，混合所有制职业院校可以更好地追求效率。第三，它应该具备良好的制度环境。一方面，人们应该正确认识混合所有制职业院校的公益性与营利性。我们既应该认识到混合所有制职业院校的公益性和营利性，还应该认识到公益性和营利性不是一对矛盾。另一方面，人们应该妥善处理混合所有制职业院校的产权问题。产权清晰是混合所有制职业院校的经济基础。我们应该以谨慎的态度推动民办教育的分类改革，为混合所有制职业院校明晰产权创造条件。
（三）民办性
从组织的运行机制来看，混合所有制职业院校按照民办机制运行。我国探索发展混合所有制职业院校，重要目的是改革公办职业院校的运行机制。一般而言，混合所有制职业院校采用董事会（理事会）的校长负责制。具体来说：首先，董事会负责学校重大事项的决策。例如，董事会决定校长的人选。其次，校长负责执行董事会的决策，做好学校的日常运行。例如，校长负责学校专业的设置。再次，监事会负责对董事会和校长进行监督。例如，监事会负责监督校长对董事会决策的执行情况。在这样的治理结构下，混合所有制职业院校能够具有良好的运行效率，保障出资者的利益。
混合所有制职业院校按照民办机制\行，需要具有一定的条件。第一，利益相关者应该具有改革的勇气。公办职业院校的领导是进行混合所有制改革的重要利益相关者，应该从学校发展的高度推动改革，不能斤斤计较个人的荣辱得失。第二，增强利益相关者改革的动力。利益相关者进行改革时会进行成本收益的分析。当改革的成本大于收益时，利益相关者就会缺乏改革的动力。反之，利益相关者则会积极推动改革的进程。公办职业院校进行混合所有制改革的利益相关者有学校管理者、教师和学生等。我们应该高度重视制度环境的优化，不仅不能削弱利益相关者的收益，还应该增加其收益。第三，政府积极推动公办职业院校的混合所有制改革。探索发展混合所有制职业院校，政府应该发挥主导作用。总的来看，公办职业院校已经陷入“路径依赖”。如果没有政府的强势介入，公办职业院校很难脱离原有的发展路径。
三、混合所有制职业院校的功能
总的来看，混合所有制职业院校发展的历史还比较短，属于新事物。尽管如此，各地纷纷探索发展混合所有制职业院校，形势喜人。究其根源，混合所有制职业院校发挥了重要的功能，其作用难以替代。笔者认为，混合所有制职业院校的功能主要有：
（一）创新办学模式
职业教育的办学模式主要解决的是职业教育“谁来办，如何办”的问题。应该说，混合所有制职业院校发展，创新了职业教育的办学模式。首先，它丰富了职业教育的办学主体。通过发展混合所有制职业院校，能够吸引企业、行业和个人参与职业教育办学。其次，它利用了两种办学体制的长处。根据办学体制的不同，职业教育可以分为公办和民办。混合所有制职业院校能够利用两种办学体制的长处：一方面，它利用了公办职业院校的办学资源。与民办职业院校相比，公办职业院校的办学资源比较丰富，如教师、学生、专业、课程、实训基地等。混合所有制职业院校可以充分利用公办职业院校的资源优势，具有较高的起点。另一方面，它实行了民办职业院校的运行机制。与公办职业院校相比，民办职业院校按照民办机制运行，实行董事会（理事会）领导下的院长负责制，具有良好的运行效率。混合所有制职业院校采用民办职业院校的运行机制，提高了资源的配置效率。
（二）推进学校治理
学校治理主要解决的是公办职业院校的“行政化”问题。公办职业院校的“行政化”主要表现在：一是政府对公办职业院校的行政化管理，导致学校缺乏办学自；二是公办学校内部管理的行政化，导致行政权力压制学术权力。公办职业院校的“行政化”导致学校缺乏应有的活力、价值观严重扭曲，阻碍了职业教育的发展。在一定程度上，混合所有制职业院校的发展，推进了学校治理的进程。首先，它按照民办机制运行。通过实行董事会（理事会）领导下的校长负责制，混合所有制职业院校的行政权力和学术权力能够各归其位，比较均衡。其次，它获得更多的办学自。混合所有制职业院校的办学资金主要来自非财政经费，因此政府按照《民办教育促进法》对其进行管理。在现有条件下，民办职业院校比公办职业院校具有更多办学自。
（三）增加办学经费
我国职业教育面临着办学经费不足的问题。《2014中国教育经费统计年鉴》的数据显示：2013年中等职业学校生均公共财政预算教育事业费支出为8785元，普通高中为8448元，两者相差约4%；中等职业学校生均公共财政预算公用经费支出为3578元，普通高中为2742元，两者相差约30.49%。根据世界银行 1988 年的一项研究结果显示：发展中国家职业技术学校的生均成本通常比普通中学要高153%[9]。可见，尽管我国职业教育的生均公共财政预算教育事业费和公用经费均已高于普通教育，但离发展中国家的平均水平还有一段距离。通过发展混合所有制职业院校，能够吸引企业、社会团体、个人等参与职业教育办学，增加职业教育的办学经费，弥补国家财政性经费投入的不足，职业教育的办学条件能够得到一定程度的改善。
关键词 混合所有制；职业院校；制度变迁；动力
中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2017）12-0042-06
一、问题的提出
20世纪90年代，混合所有制职业院校开始在我国兴起，经过10多年的发展，其已经成为我国职业教育的一支重要力量。然而不论是从理论上，还是从实践上，混合所有制职业院校都是一项新事物。那么，混合所有制职业院校兴起的动力究竟是什么？这关系到混合所有制职业院校发展的前景。从某种程度上说，混合所有制职业院校的兴起是职业教育办学体制的一次重要变革。在这样的条件下，如果引入制度变迁理论，就可以为解释混合所有制职业院校的兴起提供一个新的视角。笔者将从职业教育办学体制的历史变迁入手，运用制度变迁理论解释混合所有制职业院校兴起的动力。
二、职业教育办学体制的历史变迁
所谓职业教育办学体制，主要是指职业院校与举办者之间的关系，包括不同办学主体关系所构成的一个国家的职业教育办学模式[1]。根据办学主体所有制的不同，可将职业教育办学体制的历史变迁分为三个阶段，即政府单一办学期、政府与私人共同办学期以及政府与私人混合办学期。
（一）政府单一办学期（1952-1984年）
随着社会主义改造的完成，我国建立了社会主义公有制，这就要求对旧社会遗留下来的职业学校进行改造。1952年，教育部《中等技术学校暂行实施办法》，标志着我国职业教育开始进入政府单一办学期。所谓政府单一办学，是指政府是职业学校资本的唯一来源。《办法》规定，“私立中等技术学校在学校董事会同意和条件具备的原则下，由省（市）人民政府审核，经大行政区人民政府（或军政委员会）批准，得改为公立学校”。在这样的条件下，我国政府开始成为职业学校的唯一出资者。这一时期，我国职业教育办学体制的基本特征有两个：
第一，私立职业学校走向消亡。新中国成立时的职业学校有公立、私立及教会学校。根据有关资料的显示，1949年我国有中等职业学校564所，其中私立学校235所[2]。可见，私立职业学校约占总数的一半。然而随着大规模社会主义改造的进行，私立职业学校在我国消失了。
第二，公立职业学校获得较快发展。社会主义改造完成之后，我国各类职业学校开始兴盛起来。首先，通过向苏联学习兴办职业教育的经验，发展技工学校。与1949年相比，1956年我国技工学校由3所增加到212所，在校生数由2700人增加到110867人。其次，为了适应新中国建设的需要，发展中等专业学校。与1949年相比，1956年我国中等专业学校由561所增长到755所，在校生由77100人增加到538500人。再次，为了适应农村经济发展的需要，发展农业中学。1960年我国有农业中学22597所，在校生230.2万人。然而，随着的进行，我国职业教育事业受到沉重打击。这就要求我国尽快恢复原有的职业教育办学体制。
（二）政府与私人共同办学期（1985-1996年）
改革开放以后，我国恢复了原有的职业教育办学体制。然而随着经济体制的变革，亟需对职业教育办学体制进行调整。1985年，中共中央《关于教育体制改革的决定》，标志着我国职业教育开始进入政府与私人共同办学期。所谓政府与私人共同办学，是指政府和私人分别成为职业学校资本的来源。《决定》提出，“发展职业技术教育，要充分调动企事业单位和业务部门的积极性，并且鼓励集体、个人和其他社会力量办学”。在这样的条件下，我国政府和私人开始分别成为职业学校的出资者。这一时期，我国职业教育办学体制的基本特征是：
第一，民办职业教育获得较快发展。根据《中国教育统计年鉴1996》的数据显示：1985年我几乎没有民办职业学校，1996年却达到568所，约占总数的5.65%；在校生数129463人，约占总数的2.73%。
第二，公办职业教育获得快速发展。根据《中国教育统计年鉴1996》的数据显示：1985年我国有中等专业学校3557所，1995年达到4049所；1985年我国中等专业学校在校生数为157.11万人，1995年达到372.15万人。
可见，随着职业教育办学体制的改革，我国职业教育获得了较快发展。然而，民办职业教育的数量少、质量低的问题逐渐显现，公办职业教育的机制也出现了僵化。这就要求我国对职业教育办学体制进行调整。
（三）政府与私人混合办学期（1997年- ）
1997年，中国共产党在“十五大”报告提出，“公有制经济不仅包括国有经济和集体经济，还包括混合所有制经济中的国有成分和集体成分”。“十五大”报告首次提出了“混合所有制经济”的概念，不仅是所有制理论的重大创新，还标志着我国职业教育开始进入政府与私人混合办学期。所谓政府与私人混合办学，是指政府和私人同时成为职业学校资本的来源。在这样的条件下，职业学校的资本来源开始多元化，增强了职业学校的办学活力，提高了职业教育的吸引力。这一时期，我国职业教育办学体制的基本特征是：
第一，混合所有制职业院校的办学形式多样化。根据有关资料显示，混合所有制职业院校出现了公办职业院校引入社会资本、民办职业院校引入国有资本、公办民办职业院校相互委托管理、不同资本合作投资新办职业院校、公私合作共建职业院校基础设施等办学形式[3]。
第二，混合所有制职业院校的办学层次多元化。从办学层次来看，包括“大混合”和“小混合”。所谓“大混合”，是指公有资本与私有资本或外资资本共同出资举办职业院校，在学校法人层次进行混合，例如南通理工学院。所谓“小混合”，是指公有资本与私有资本或外资资本共同出资参与职业院校的办学，在学校的二级学院、专业、实训基地、研发中心等进行混合，例如山东交通职业学院航海学院。
三、混合所有制职业院校兴起的动力
制度变迁理论认为，制度变迁需要动力。根据动力的来源不同，可将制度变迁的动力分为内动力和外动力。所谓制度变迁的内动力，是指制度变迁的动力来自制度的内部；所谓制度变迁的外动力，是指制度变迁的动力来自制度变迁的主体[4]。
（一）混合所有制职业院校兴起的内动力
总的来看，二十世纪九十年代，混合所有制职业院校兴起的内动力主要源自经济体制的改革、法制环境的改善和办学体制的变革。
1.经济体制的改革
经济体制的改革为混合所有制职业院校的兴起提供了物质基础。改革开放以后，我国的经济体制开始由计划经济体制向市场经济体制进行转型。所谓计划经济体制，就是政府在资源配置中起决定性作用；所谓市场经济体制，就是市场在资源配置中起决定性作用。我国建立社会主义市场经济体制，关键是要处理好政府与市场的关系。在建立社会主义市场经济体制的过程中，既要发挥好市场的决定性作用，又要发挥好政府的宏观调控作用。
经济体制的改革增强了经济的活力，我国经济进入快速发展期。一方面，国内生产总值快速增长。所谓国内生产总值，是指一个国家或地区拥有的生产要素所生产的最终产品和劳务的价值，被认为是最重要的宏观经济指标。根据国家统计局的数据显示：1978年国内生产总值为3678.7亿元，1998年增长到85195.5亿元。通过20年的努力，国内生产总值增长了20多倍，国家经济的总体状况得到根本改善。另一方面，居民消费水平快速提高。所谓居民消费水平，是指居民在物质产品和劳务的消费过程中，在满足人们生存、发展和享受需要方面所达到的程度，反映了居民在取得基本生存资料的基础上逐步向需要享受和发展资料的方向发展的趋势。根据国家统计局的数据显示：1978年居民消费水平为184元，1998年增长到3126元。居民消费水平增长了约15倍，居民的消费能力得到相当大的提高。
经济的快速发展为混合所有制职业院校的兴起提供了物质基础。首先，私有资本具备投资举办混合所有制职业院校的能力。毋需置疑，混合所有制职业院校的兴起离不开私有资本的参与。从微观角度看，混合所有制职业院校是指职业院校的资本不仅包括公有资本，还包括私有资本或外资资本[5]。当前，外资资本参与举办职业院校还有比较多的约束条件。换言之，如果没有私有资本的积极参与，混合所有制职业院校就成了“无源之水”。随着国家经济总体状况的根本改善，私有资本的投资能力明显增强。1978年，非公有制经济占国内生产总值的比例约为1%。然而根据《1998年国民经济和社会发展统计公报》显示，全年全社会固定资产投资 28457 亿元，非公有制经济投资9078亿元，占比已经攀升到31.90%。其次，居民具备分担职业教育成本的能力。1986年，美国教育经济学家约翰・斯通提出，根据“谁受益，谁支付”的原则，高等教育的成本应由学生、父母、纳税人和学校共同承担。鉴于职业教育具有一定的非公共性，教育成本分担理论同样适应职业教育。居民消费水平的提高，在一定程度上意味着居民的可支配收入明显改善。根据国家统计局的数据显示：1978年城镇居民家庭人均可支配收入343.4元，农村居民家庭人均纯收入133.6元；1998年城镇居民家庭人均可支配收入增长至5425.1元，农村居民家庭人均收入增长至2162.0元。
2.法制环境的改善
法制环境的改善为混合所有制职业院校的兴起提供了法律基础。改革开放以后，我国民办教育的法制建设经历了从无到有的过程。改革开放以前，我国没有一部关于民办教育的法律法规；改革开放以后，我国逐渐颁布了《关于社会力量办学的若干暂行规定》（1987年）、《社会力量办学条例》（1997年）等法律法规。我国改善民办教育的法制环境，重点是秉持规范和鼓励的原则。在改善民办教育法制环境的过程中，既要坚持规范的原则，使民办教育走上健康的发展道路；还要坚持鼓励的原则，使民办教育成为我国教育事业的重要组成部分。
法制环境的改善增强了民办职业教育的活力，我国民办职业教育迎来了发展的春天。一方面，民办职业教育的规模快速扩张。根据《中国教育统计年鉴》的数据显示：1998年我国有民办职业中学899所，占总数的8.92%；民办职业初中招生数为4149人，占总数的1.18%；民办职业高中招生数为109887人，占总数的6.02%。另一方面，民办职业教育的办学条件有所改善。根据《中国教育统计年鉴》的数据显示：2003年民办中等职业教育有专任教师36585人，在校生数793804人，生师比为21.7∶1；具有高级职称的教师8098人，占专任教师的比例为22.13%；具有研究生学历的教师1019人，占专任教师的比例为2.79%；生均校舍面积为15.9平方米，生均图书28.3册，生均仪器设备值2934元。
我国改善民办教育的法制环境，主要做了以下几方面工作：首先，民办教育的地位逐渐提高。《关于社会力量办学的若干暂行规定》第三条规定：“社会力量办学是我国教育事业的组成部分，是国家办学的补充”。《社会力量办学条例》第三条规定：“社会力量办学事业是社会主义教育事业的组成部分。从“我国教育事业”到“社会主义教育事业”，民办教育的政治地位明显提高。其次，民办教育的管理逐渐规范。《关于社会力量办学的若干暂行规定》没有对民办教育机构的内部管理进行明确规定。然而，《社会力量办学条例》规定，民办教育机构实行董事会领导下的校长负责制。再次，民办教育机构的法人财产权获得确认。《关于社会力量办学的若干暂行规定》第十六条规定：“社会力量举办学校的全部收入以及固定资产，归学校所有”。《社会力量办学条例》第三十六条规定：“教育机构在存续期间，可以依法管理和使用其财产，但是不得转让或者用于担保”。这就为民办教育机构取得法人地位提供了经济保障。
3.办学体制的变革
办学体制的变革为混合所有制职业院校的兴起提供了政策基础。改革开放以后，我国职业教育的办学体制逐渐从单一化向多元化转变。所谓职业教育办学体制的单一化，是指职业教育由政府举办；所谓职业教育办学体制的多元化，是指职业教育由政府和市场共同举办。我国在变革职业教育办学体制的过程中，既要发挥好政府的主体作用，又要充分调动市场的力量来举办职业教育。
1985年中共中央《关于教育体制改革的决定》，拉开了职业教育办学体制改革的序幕。经过20多年的努力，我国职业教育办学体制单一化的局面已经被打破，多元化的办学格局开始形成。一方面，办学主体多元化。根据办学主体的不同，我国职业教育可以分为公办职业学校、民办职业学校和股份制职业学校[6]。根据《中国教育统计年鉴》的数据显示，1998年我国民办职业中学约占总数的1/10。另一方面，办学形式多样化。根据产权分割的不同，我国职业教育开始具有“国有民办”“民办公助”“私人办学”等多种办学形式[7]。
我国改革职业教育的办学体制，是在多种因素作用下的结果。首先，经济体制的改革。潘懋元先生提出，“教育要与社会发展相适应”[8]。换言之，教育体制必须适应经济体制的变革。我国原有的职业教育办学体制建立在计划经济体制之上。随着市场经济体制的逐步建立，我国必然要对原有的职业教育办学体制进行改革。其次，政治体制的改革。1998年，我国对国务院机构再次进行了改革。随着国务院机构改革的推进，许多中等职业学校的归属发生了变化。同时，政府积极转变职能，对职业学校的管理由直接管理向间接管理转变。在这样条件下，我国职业教育的办学体制必须进行调整。再次，社会心理的变化。一方面，人们逐渐接受了交费上学的现实。长期以来，人们普遍认为，社会主义教育事业应该实行免费政策。通过改革，人们开始习惯交费上学。否则，混合所有制职业院校就没有生存的土壤。究其根源，出资者一般是投资举办混合所有制职业院校。另一方面，人们逐渐接受了职业教育。尽管职业教育依然缺乏足够的吸引力，但人们已经把到职业院校学习谋生技能作为一项可选择的投资。
（二）混合所有制职业院校兴起的外动力
制度变迁离不开主体的积极参与。在混合所有制职业院校兴起的过程中，社会力量和地方政府虽然具有不同的利益损益，但是都发挥了重要作用。因此，混合所有制职业院校兴起的外动力主要源自社会力量和地方政府的共同努力。
1.社会力量的利益损益
社会力量参与举办混合所有制职业院校，既要追求经济利益，还要追求社会效益。鉴于办学资金主要来自非财经性经费，因此混合所有制职业院校属于我国民办教育的组成部分。投资办学是我国民办教育的重要特征[9]。所谓投资办学，就是社会力量参与举办混合所有制职业院校，主张收益权和所有权。社会力量主张收益权，是基于对混合所有制职业院校财产的占有。在这样的条件下，社会力量可以依据自己占有混合所有制职业院校股权的比例，参与办学收益的分配。社会力量主张所有权，不仅是其主张收益权的基础，还可以实现产权的流动，实现资本的保值和增值。毋需讳言，既然社会力量是投资举办混合所有制职业院校，获利就是其重要的利益诉求。在获得经济利益的同时，社会力量还履行了社会责任，取得了一定的社会效益。公司是参与举办混合所有制职业院校的重要社会力量。作为现代企业的典型代表，公司需要追求社会效益。从某种程度上说，公司追求社会效益，就是履行社会责任。所谓公司的社会责任，是指公司在谋取自身及其股东最大经济利益的同时，从促进国民经济和社会发展的目标出发，为其他利害关系人履行某方面的社会义务[10]。公司通过参与举办混合所有制职业院校，促进了国民素质的提高和经济社会的发展，提高了自身的美誉度。
社会力量参与举办混合所有制职业院校，存在着利益损失的风险。首先，机会成本。所谓机会成本，是指为了得到某种东西而要放弃另一些东西的最大价值。社会力量投资举办混合所有制职业院校，既能获得经济效益，还能获得社会效益。然而，教育投资的回报是长期的。在较短时间内，社会力量可能难以从混合所有制职业院校获得可观的收益。同时，社会力量还要放弃投资其他行业而获得的收益，如房地产、互联网等。其次，法律风险。我国民办教育产权政策的基本特征是重视法人财产权，忽视出资者的所有权[11]。不论是《关于社会力量办学的若干暂行规定》，还是《社会力量办学条例》，都没有涉及出资者的所有权。在这样的条件下，出资者的财产就面临着一定的风险。一方面，出资者无法获得剩余索取权。《社会力量办学条例》第三十七条规定：“……教育机构的积累只能用于增加教育投入和改善办学条件，不得用于分配，不得用于校外投资”。另一方面，民办学校的终极所有权安排不明确。《社会力量办学条例》第四十三条规定：“……教育机构清算后的剩余财产，返还或者折价返还举办者的投入后，其余部分由审批机关统筹安排，用于发展社会力量办学事业”。
2.地方政府的利益损益
地方政府参与举办混合所有制职业院校，尽管追求的是社会效益，但是兼顾了经济利益。首先，地方政府追求社会效益。所谓社会效益，就是利用有限的资源最大限度地满足人民群众日益增长的物质文化需要。改革开放后，人民群众接受教育的需求日益增长。职业教育的主要目的是帮助人们获得一技之长，从而实现“无业者有业，有业者乐业”的社会愿景。职业教育可以解决地方政府的两大问题，即就业问题和发展经济问题。一方面，随着国有企业实行“抓大放小”的改革策略，大量工人下岗后面临着再就业，混合所有制职业院校可以为他们提供转岗培训；另一方面，随着改革开放的深入，地方政府发展经济的压力日趋沉重，混合所有制职业院校可以为其提供大量的技术技能型人才。例如，1999年海南省政府兴办混合所有制职业院校――海南职业技术学院，就是基于海南建省后经济社会发展对技术技能人才的需要[12]。其次，地方政府兼顾了经济利益。1994年我国实行分税制改革，地方政府成为追求经济利益最大化的政治组织。显然，地方政府发展混合所有制职业院校，可以推动地方经济的发展。根据有关资料显示，海南职业技术学院建校15年，为社会输送了3.1万名技术技能人才，累计培训1.6万余人[13]。可见，海南职业技术学院的兴建，有力推进了海南经济社会的发展。
地方政府参与兴办混合所有制职业院校，存在着利益损失的风险。首先，中央政府事后追J存在着风险。地方政府兴办混合所有制职业院校属于制度创新行为，只有获得中央政府的事后追认，才能获得合法性。然而，中央政府的事后追认行为取决于地方政府的谈判能力、权威的扩散化程度以及中央政府从中获得的收益[14]。其中，地方政府的谈判能力是主要影响因素，决定于地方政府的经济实力。如果地方政府缺乏谈判能力，那么其制度创新行为就很有可能无法得到中央政府的事后追认。事实上，我国第一所混合所有制职业院校就诞生于江苏省苏州市。其次，政治风险。改革开放之初，我国选择的是中央政府主导的制度变迁方式。在这样的条件下，只有中央政府向地方政府授权，地方政府才能够进行制度创新。如果没有中央政府的授权，地方政府的制度创新行为就面临着一定的政治风险。事实上，地方政府参与兴办混合所有制职业院校，没有得到中央政府的授权。如果兴办混合所有制职业院校没有获得成功，地方政府负责人的政治生命就很可能被断送。
四、结论
混合所有制职业院校的兴起不是孤立的事件，而是多种因素共同作用下的结果。通过以上分析，我们可以得出如下基本结论：
第一，混合所有制职业院校的兴起是职业教育办学体制的一次重要变革。在我国职业教育的办学历史上，职业院校的出资者一直是单一的。也就是说，公办职业院校的出资者只有政府；私立职业院校的出资者只有私人，我们习惯将其称为“民办职业院校”。然而，混合所有制职业院校的出资者是多元的，包括政府和私人。无疑，这是我国职业教育办学体制的一次重要变革。然而，鉴于混合所有制职业院校的出资者是多元的，它们之间的利益冲突不可避免。在这样的条件下，混合所有制职业院校应该建立良好的利益协调机制，保障学校的健康发展。
第二，混合所有制职业院校的兴起是内外部因素共同作用下的结果。经济体制的改革、法制环境的改善和办学体制的变革是混合所有制职业院校兴起的内动力，社会力量和地方政府的共同努力是混合所有制职业院校兴起的外动力。假设只有内动力，没有社会力量和地方政府的共同努力，混合所有制职业院校是否会兴起？或者假设只有外动力，没有经济体制的改革、法制环境的改善和办学体制的变革，混合所有制职业院校是否会兴起？以上是无法回答、不能成立的问题。人是制度变迁的主体。如果没有社会力量和地方政府的共同努力，混合所有制职业院校就不可能产生。宏观环境是影响制度变迁的重要因素，如果没有经济体制的改革、法制环境的改善和办学体制的变革，混合所有制职业院校也不可能产生。
第三，社会力量和地方政府的利益损益是影响混合所有制职业院校兴起的关键因素。社会力量和地方政府兴办混合所有制职业院校，既有利益诉求，也有风险。那么，社会力量和地方政府在什么条件下才会兴办混合所有制职业院校？无疑，只有社会力量和地方政府的利益诉求分别大于风险，他们才会兴办混合所有制职业院校。那么，降低社会力量和地方政府的风险，就可以有效地增强他们兴办混合所有制职业院校的动力。一方面，应该调整和完善民办教育的法律体系，降低社会力量兴办混合所有制职业院校的法律风险；另一方面，中央政府应该继续向地方政府分权，降低地方政府兴办混合所有制职业院校的政治风险。
参 考 文 献
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【关键词】职业院校 混合所有制 政策支撑
前言：2017年1月18日，中国政府网对外公布，国务院《关于鼓励社会力量兴办教育 促进民办教育健康发展的若干意见》，提出创新体制机制，推广政府和社会资本合作（PPP）模式，鼓励社会资本参与教育基础设施建设和运营管理、提供专业化服务等，为职业院校推广混合所有制模式起到推波助澜的作用。
职业院校实施混合所有制政策背景
2014年，是中国职业教育史上的一个重要纪元，一个新的里程碑。重大的转机始于2月。2月26日，国务院总理主持召开国务院常务会议，部署加快发展现代职业教育。把发展职业教育定性为“促进转方式、调结构和民生改善的战略举措”，要“以改革的思路办好职业教育”。
其实我们对“混合所有制”并不陌生。《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（国发[2014]19 号）提出：探索发展股份制、混合所有制职业院校，发挥企业重要办学主体作用，实现校企深度融合。这符合职业教育发展的一般规律，也是世界职业教育发展的先进经验。
“纯粹的公办，活不起来；纯粹的民办，大不起来。我国职业教育近年来发展快速，成绩显著，然而由于受计划经济模式影响，政府往往包办学校的方方面面，存在体制僵化、办学封闭、活力不足、缺乏特色的弊端。作为一种跨界教育，职业教育一头连着学校，一头连着产业，因此，要办好职业教育，必须走出封闭的围墙，与行业、企业、产业合作，充分调动社会要素。
让我们来看看国家出台的相关政策规定……
引导支持社会力量兴办职业教育。积极支持各类办学主体通过独资、合资、合作等形式举办民办职业教育；探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利。探索公办和社会力量举办的职业院校相互委托管理和购买服务的机制。社会力量举办的职业院校具有同等的法律地位。推动公办和民办职业教育共同发展。
――摘自2014年2月28日国务院总理主持召开国务院常务会议部署加快发展现代职业教育作出的决定
创新民办职业院校办学模式，积极支持各类办学主体通过独资、合资、合作等多种形式举办民办职业教育；探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利。
――摘自2014年5月2日《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》
创新民办职业院校办学模式。支持发展一批品牌化、连锁化和中高职衔接的民办职业教育集团。积极支持各类办学主体通过独资、合资、合作等多种形式举办民办教育，探索发展股份制、混合所有制职业院校。开展社会力量参与公办职业院校改革，建立混合所有制院校试点，允许社会力量通过购买、承租、委托管理等方式改造办学活力不足的公办职业院校。鼓励民间资本与公办优质教育资源嫁接合作，在经济欠发达地区扩大优质职业教育资源。鼓励企业和公办职业院校合作，举办混合所有制性质的二级学院。允许社会力量以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权力，探索在民办职业院校实行职工持股。鼓励专业技术人才、高技能人才在职业院校建设股份合作制的工作室。
――摘自 2014年6月16日教育部、国家发改委、财政部、人社部等六部门印发的《现代职业教育体系建设规划》
全国高职院校混合所有制路径探索
1.公立民办型 以苏州工业园区职业技术学院为代表。该学院2000年开办，资金由苏州工业园区管委会全额拨款，苏州市教育局、苏州市劳动局为合作方，属公立性质。经过2001年、2003年的两次改制，成榛旌纤有制的办学体制。目前学院股东由六方组成：上海翔宇教育集团（40%）、苏州光华集团（40%）、苏州沸点教育咨询管理有限公司（9%）、学院管理团队（9%）、苏州市教育局（1%）、苏州市劳动和社会保障局（1%），实行董事会领导下的院长负责制。
2.公有民营型 以齐齐哈尔职业技术学院为代表。该学院的前身是齐齐哈尔第一机床厂职工大学，1993年，机床厂教育处曹永安接受委托管理齐齐哈尔第一机床厂职工大学。第一次在这所民办高校中，拥有了国有资产存量和全民身份的教职工。也由此开启了中国民办学校与地方政府“政校合作”的先河。2001年，黑龙江省政府批准成立齐齐哈尔职业技术学院。2011年4月，教育部批准齐齐哈尔职业学院升格更名为齐齐哈尔工程学院，学院属本科层次的普通高校，隶属齐齐哈尔市人民政府。
3.民办公助型 以南通紫琅职业技术学院为代表。南通理工学院是经教育部批准建立的一所全日制普通本科院校，其前身是紫琅职业技术学院，建于2000年6月，是经江苏省人民政府批准创建、教育部备案的一所全日制民办普通高等职业院校；2012年6月开始由江苏江海科教开发有限公司与江苏省教育厅直属教育发展投资中心共同举办；2013年4月获得民办事业单位法人证书，成为江苏省第一所民办事业单位法人高校；2013年年底，学院成为全国非营利性民办高校联盟26个发起单位之一。2014年5月升格为应用型普通本科高校。
4.“小混合”型 以沈阳职业技术学院为代表。沈阳职业技术学院是经辽宁省人民政府批准，教育部备案的一所全日制普通高等学校，是部级示范性高等职业技术院校。沈阳职业技术学院下属的多个二级学院（专业）都引入企业资源，以企业占一定股份的方式进行合作。此类办学模式在宁波职业技术学院、杭州职业技术学院、温州职业技术学院、新疆农业职业技术学院等高职院校都有比较创新的先行先试。
关键词：混合所有制；职业院校治理；性质
作者简介：万卫（1979-），男，湖南衡阳人，华东师范大学教育学部职业教育与成人教育研究所博士后，湖北工业大学职业技术师范学院讲师，教育学博士，研究方向为职业教育。
基金项目：中国博士后科学基金资助项目“混合所有制职业院校运行机制研究”（编号：2015M581555），主持人：万卫。
中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2017）07-0036-05
改善我国职业院校治理是一个富有意义的研究主题。近年来人们借鉴公司治理理论，对该主题进行了诸多考察。笔者认为，研究我国职业院校的治理，应该重视其性质。2014年国务院《关于加快发展现代职业教育的决定》提出：“探索发展混合所有制职业院校”。混合所有制改革具有重要价值，有可能成为改善我国职业院校治理的一个突破口。本文将从我国职业院校治理的性质入手，讨论混合所有制改革对改善我国职业院校治理的影响{1}。
一、我国职业院校治理的性质
当前，我国职业院校治理属于何种性质？对于这个问题的回答，将在一定程度上影响着我国职业教育究竟需要建立什么样的治理体系。治理的观念兴起于二十世纪八十年代，目前已成为非常“时髦”的词语[1]。全球治理委员会指出，治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。可见，治理具有多主体性、协调性等特点。从治理的性质来看，我国职业院校的治理属于行政性治理。所谓行政性治理，就是行政机构依靠行政权力对职业院校进行管理。职业院校的行政性治理主要表现在以下几个方面：
第一，治理的权威来源以政府为主。从外部治理来看，职业院校的办学自源自政府的授权。《高等教育法》规定：高等学校在专业设置和调整、人事管理、教师评聘、收入分配等方面具有办学自。尽管如此，高等职业院校在这些方面的办学自依然比较少。《职业教育法》对中等职业学校的权力没有明确规定，中等职业学校缺乏基本的办学自。从内部治理来看，职业院校内部权力的分配源自政府的授权。《高等教育法》第二十七条规定，申请设立高等学校的，应该向审批机关提交章程等材料。然而直到今天，制定章程的高等职业院校数量依然比较少。《职业教育法》第二十四条规定：设立职业学校应该有章程。但是，制定章程的中等职业学校依然凤毛麟角。可见，职业院校治理的权威主要来自政府。换言之，只要政府没有授权，职业院校就难以取得办学自，其内部权力的分配也难以合理。
第二，治理的运作过程以自上而下为主。从外部治理来看，地方政府必须服从中央政府的领导。职业教育管理的基本体制是“在国家统一领导下，地方负责，分级管理，政府统筹，以市为主”。在这样的体制下，中央政府高度享有职业教育的管理权力，地方政府必须服从中央政府的统一领导。从内部治理来看，下级管理人员必须服从上级管理人员的领导。当前，职业院校实行的是科层化管理，其基本机制为等级制。中等职业学校的管理岗位一般设有处级正职、处级副职、科级正职、科级副职、科员、办事员等六个等级，高等职业学校的管理岗位一般设有厅级副职、处级正职、处级副职、科级正职、科级副职、科员、办事员等七个等级。科层化管理使得职业院校建立了一整套的正式规则，各个部门分工明确，组织权力进行了“金字塔式”的分层。可见，职业院校治理的运作过程以自上而下为主。换言之，职业院校的治理强调上级的权威，下级必须服从上级。
第三，治理的权力行使呈现管控性。从外部治理来看，政府主要依靠行政命令、指令性计划等手段对职业院校进行管理。当前，职业院校校长均由政府部门任命，并具有一定的行政级别。职业院校的办学经费主要来自政府部门的财政拨款，其基本依据是学生在学人数。如果职业院校需要购置教学与实训设备，就必须事先向政府有关部门申报购置计划。从内部治理来看，学校主要依靠行政命令、指令性计划等手段对院、系、专业进行管理。高等职业院校一般实现学院制。院长的产生一般由学校党委集体讨论后进行任命。学院的办学经费主要来自学校对财经经费的分解，基本依据是学院的学生在学人数。如果学院需要购置教学与仪器设备，就必须提前向学校有关部门申报计划。尽管中等职业学校实行的是专业部制，但学校对专业的管理方式与高等职业院校对学院的管理方式类同。可见，职业院校治理的权力形式呈现出管控性。换言之，政府与学校、学校与学院或专业的地位还难以平等。
职业院校的行政性治理已存在比较长时间，它导致职业院校成为政府的附属机构，呈现过度“行政化”色彩。当前，行政权力不仅主导了职业院校发展，还出现了泛化。不论是高等职业院校，还是中等职业学校，教师都处于无权地位。我国著名的高等教育专家梅贻琦曾经提出，“所谓大学者，非谓有大楼之谓也，有大师之谓也”。言下之意，教师是大学成功与否的关键因素。从世界高等教育发展的成功经验来看，学术事务一般由教师决定。因此，我国学者提出“教授治学”的理念，它与西方“教授治校”的理念明显不同。别敦荣教授指出：教授治学是根据我国国情和高等教育改革与发展的实际需要而提出的适合我国大学的管理理念[2]。根据教授治学理念，教师应成为大学学术事物的决定者。然而在高等职业院校，学术事务基本上被行政人员控制。例如，高等职业院校的课程设置一般由教务部门决定。在中等职业学校，行政权力决定着学校的资源分配。因此，教师均渴望到行政部门任职。
二、我国职业院校治理的目的
我国职业院校的治理究竟要达到何种目的？根据治理目的的实践特点，可将其分为价值性目的、操作性目的和底线目的。总的来看，我国职业院校治理的价值性目的是“产教深度融合”，操作性目的是“提高利益相关者的参与度”，底线目的是“变革行政性治理”。
（一）价值性目的：产教深度融合
所谓产教深度融合，就是产业系统和教育系统通过一定的机制融为一体[3]。职业教育既要促进学生的生涯发展，还要实现社会的全面进步。其中，职业教育要通过促进学生的生涯发展，从而实现社会的全面进步。可见，如何提高人才培养的质量，是职业教育发展的根本问题。如果缺乏质量，职业教育就无法形成强大的吸引力。业教育人才培养质量的高低，在一定程度上取决于产教融合的程度。职业院校治理以产教深度融合为价值性目的，旨在破除制约产教深度融合的障碍，提高人才培养的质量。
如果没有产教深度融合，职业院校就很难从根本上提高人才培养的质量。产教融合的程度不高，是我国职业教育无法回避的基本事实。产教深度融合的基本内容是：专业设置与产业企业岗位需求对接，课程内容与职业标准对接，教学过程与生产过程对接，毕业证书与职业资格证书对接，职业教育与终身学习对接[4]。然而总的来看，这些内容都还没有真正实现。在这种的条件下，职业院校既无法真正促进学生的生涯发展，也无法实现社会的全面进步。
职业院校治理能够提高企业参与职业教育办学的积极性，实现产教深度融合。与普通教育不同，职业教育具有“跨界性”。如果企业缺乏参与职业教育办学的热情，产教深度融合难以落到实处。当前，职业院校一般以感情为纽带，强化校企合作。然而，校企合作的纽带尚未真正建立，“校热企冷”的局面也未得到根本的扭转。职业院校治理要求政府发挥主导作用，突破现有体制和机制的藩篱，增强企业参与职业教育办学的积极性。
（二）操作性目的：提高利益相关者的参与度
从管理学角度看，利益相关者是指能够影响组织目标实现的或组织在目标实现过程中所能影响的团体和个人。职业院校办学的利益相关者是多元的。从外部来看，职业院校办学的利益相关者有政府、企业和社会；从内部来看，职业院校办学的利益相关者有党政人员、教师和学生。显然，职业院校属于利益相关者组织[5]。也就是说，职业院校办学追求的是利益相关者的整体利益，而非某一团体或个人的利益。在这样的条件下，职业院校办学目标的实现，就取决于利益相关者参与职业院校办学的程度。职业院校治理以提高利益相关者的参与度为操作性目的，就是要为利益相关者参与职业院校的办学建立良好的体制机制。
如果没有利益相关者的积极参与，职业院校很难实现自己的办学目标。职业院校具有教育性、经济性、行政性、社会性、学术性等多种性质。然而，职业院校既不是单纯的教育组织，也不是单纯的经济组织，更不是单纯的行政组织。但是，教育性等性质都要在职业院校有所体现。可见，职业院校的办学目标已日趋复杂。忽视任何一种目标，都无法实现职业院校办学的整体目标。在这种条件下，我们应该将职业院校视为利益相关者的组织。因此，职业院校应该建立一定的机制，让利益相关者能够参与职业院校的治理。
职业院校治理能够提高利益相关者的参与职业院校办学的程度。从外部治理来看，政府能够通过分权赋予职业院校更多的办学自，社会组织能够通过评估等手段参与职业院校的办学。从内部治理来看，职业院校既能够通过教职工代表大会、董事会、学术委员会等机构，赋予教师参与职业院校办学的权力，还能够通过董事会等机构让学生参与职业院校的办学。简言之，职业院校治理就是要通过提高利益相关者参与办学的程度，实现职业院校办学的整体目标。
（三）底线目的：变革行政性治理
如何变革行政性治理，是职业院校治理应该达到的底线目的。行政性治理的实质，是将职业院校看作行政性组织，职业院校成了政府的附属机构。我国将职业院校视为行政性组织，既有历史的原因，也有现实的原因。从历史的角度看，我国通过“反右”等政治运动，对职业院校进行了政治化改造。通过政治化改造，政治性在职业院校得到了强化。改革开放以后，大规模的政治运动在我国基本结束。然而，职业院校的政治性并未削弱，并且实现了政治行政化。从现实的角度看，职业院校的职能已经日趋多样。例如，高等职业教育的职能有人才培养、科学研究、社会服务、文化传播等。在这样的条件下，职业院校必然增设行政机构，招募行政人员，以更好地履行职责。
职业院校治理以变革行政性治理为底线目的，就是要改变把职业院校当作政府附属机构的现实。职业院校治理应注意以下几点：第一，治理并不是否定现有领导体制。当前高等职业院校实行的是党委领导下的校长负责制，中等职业院校则实行校长负责制。变革行政化治理并不是否定职业院校现有的领导体制。否则职业院校治理就无法取得合法性。应该明确，职业院校治理是职业院校党政领导下的治理。第二，治理是对现有管理体制的补充和完善。职业院校具有多种属性，行政化治理无法帮助职业院校履行自身多样化的职责。因此，职业院校的行政化治理应该进行变革。在原有治理机制的基础上，职业院校通过嵌入一些新的治理机制，为利益相关者主张权益搭建平台，有利于职业院校更好地实现办学目标。
综上所述，我国职业院校治理的目的包括价值性目的、操作性目的和底线目的。如果以上目的没有实现，我国职业院校治理就失去了应有的意义。
三、混合所有制改革：改善职业院校治理的一个突破口
职业院校治理如何才能实现目的？笔者认为，混合所有制改革有可能成为改善职业院校治理一个可能的突破口。
（一）职业院校治理面临的困境
一般认为，公司治理的本质是要解决所有权和经营权相分离而产生的问题。公司的所有权属于股东，而经营权归于经理。公司问题的产生，源于股东和经理之间信息的不对称。因此，公司治理的核心就是要处理好股东与经理之间的关系。在这样的条件下，公司治理必须重点解决好两个方面的问题：一方面，股东要充分地赋予经理经营权，否则，经理就无法经营好公司；另一方面，股东要对经理进行有效监督，否则，经理就有可能面临道德风险。在西方发达国家，公司治理面临的主要困难是股东如何有效地监督经理。在我国，国有企业的治理却面临两难选择：一方面，政府需要向企业的经营者充分地赋权，但又害怕出现“内部人控制”问题；另一方面，政府必须对企业的经营者进行监督，但又难以避免浓厚的行政化色彩[6]。可见，我国国有企业治理遵循的是股东利益至上原则，这就要求解决以上两难问题。
职业院校治理与国有企业治理相比，既有相同点，也有不同点。相同的是，职业院校治理也面临两难选择：一方面，鉴于职业院校缺乏充分的办学自，政府需向职业院校的办学者更多地赋权；另一方面，政府必须对职业院校的办学者进行监督，这就难以避免行政性治理；不同的是，职业院校治理无法遵循股东利益至上原则。究其根源，职业院校具有多种属性，办学目标也日趋复杂。在这样的条件下，我们应该将职业院校视为利益相关者组织。作为利益相关者组织，职业院校不能只关注政府的利益，而应考虑利益相关者的利益。可见，与国有企业治理相比，职业院校治理面临着更加困难的局面。
（二）混合所有制改革对职业院校治理的影响
职业院校治理的底线目的是变革行政性治理。行政性治理的产生原因是复杂的。从经济学的角度看，产权主体单一化是职业院校行政性治理的经济基础。国家是职业院校唯一的出资者。因此，国家成了职业院校唯一的产权主体，它通常委托政府对职业院校进行管理。在这样的条件下，政府可以利用所有者的身份对职业院校的办学权进行安排。在计划经济体制时代，政府将管理权和办学权融为一体，职业院校缺乏基本的办学自，完全成了政府机构的附庸。随着我国向市场经济体制转型，政府逐渐将管理权和办学权进行分离，职业院校开始具有一定的办学自。然而，行政性治理的局面并未从根本上得到扭转，职业院校依然是政府部门的附庸。
混合所有制改革可能成为改善职业院校治理的一个突破口。究其根源，混合所有制改革将使产权主体走向多元化，这就为改革职业院校的行政性治理奠定了经济基础。所谓混合所有制职业院校，从微观的角度看，就是职业院校的资本来源不仅包括公有资本，还包括私有资本或者外资资本[7]。当私有资本或者外资资本进入职业院校之后，它必然关注职业院校的治理。否则，它的利益可能被职业院校的办学者忽视。一般而言，混合所有制职业院校实行股份制，在治理模式上采用董事会领导下的校长负责制。其中，私有资本或者外资资本可以凭借所有者的身份成为职业院校董事会的成员。当混合所有制职业院校的办学出现问题时，私有资本或者外资资本就可以行动起来，对校长为首的学校领导班子进行调整。可见，随着混合所有制改革在职业院校的推进，职业院校的行政性治理将从根本上得到扭转。因此，混合所有制改革有可能成为改善职业院校治理的一个突破口。
四、混合所有制职业院校发展的制度条件
混合所有制职业院校是一项比较新的事物。这就意味着职业院校的混合所有制改革比较欠缺规则的约束，它需要全社会的共同努力。否则，混合所有制职业院校的发展就难以有比较大的突破。总的来看，混合所有制职业院校发展亟需的制度条件主要有：
（一）尽快落实顶层设计
尽快落实顶层设计，为混合所有制职业院校提供发展路径。顶层设计总揽全局，为混合所有制职业院校提供基本的发展路径。从实践经验来看，独立学院是混合所有制办学的典型代表。《独立学院设置与管理办法》第三条规定：独立学院是民办高等教育的重要组成部分。那么，政府可能将混合所有制职业院校纳入民办教育进行管理。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出：积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理。显然，这是对于民办教育管理的顶层设计。目前，人们对于民办教育的分类管理还存在争议，相关的制度安排也没有得到妥善修正。这就要求政府向社会广泛征求意见，尽最大努力凝聚全社会的共识。通^尽快落实民办教育分类管理的顶层设计，为混合所有制职业院校提供可选择的发展路径。
（二）调整教育产权政策
调整民办教育的产权政策，为混合所有制职业院校提供发展基础。通过调整民办教育的产权政策，既能最大化投资者的收益，还能降低投资者的风险。一般而言，出资者是通过投资参与混合所有制职业院校办学。在这种条件下，出资者既要考虑如何扩大自身收益，还要注意如何降低自身风险。如果将混合所有制职业院校纳入民办教育进行管理，就需对民办教育的产权政策进行调整。当前，民办教育的产权政策呈现重视法人财产权、忽视出资者所有权的特点[8]。根据现有政策规定，出资者缺乏投资举办职业院校的动力。因此，为了激发出资者参与举办混合所有制职业院校的动力，民办教育的产权政策既应重视民办学校的法人财产权，还要关注出资者的所有权。调整民办教育的产权政策，还可有效地降低出资者的风险。当发现混合所有制职业院校办学情况不佳时，出资者可以通过产权流动来降低自身的风险。这就要求调整现有民办教育产权政策，为教育产权市场的建立创造条件。
（三）优化学校治理结构
优化学校治理结构，为混合所有制职业院校提供发展动力。学校治理结构主要解决的是如何处理好学校治理主体之间的关系。从外部治理来看，混合所有制职业院校的治理主体有政府、学校、企业和社会；从内部治理来看，混合所有制职业院校的治理主体有党政人员、教师和学生。所谓优化学校治理结构，就是要对混合所有制职业院校治理主体之间的关系做出适当的制度安排。当前，混合所有制职业院校通常借鉴公司治理，实行董事会领导下的校长负责制，它遵循的是股东至上原则。从本质上说，混合所有制职业院校是一个利益相关者组织，应对目前的治理模式进行适当改造。一方面，对于增量改革，在董事会和校监会成员的安排上，可以考虑引入学生、教师、政府机构、社会组织的代表。在这样的条件下，混合所有制职业院校将摈弃股东至上原则。另一方面，对于存量改革，应正确处理好党委会与董事会之间的关系。别敦荣教授指出，建立董事会机制，是要将校外相关办学力量与学校合法地联系起来，使校外相关力量与学校形成合力[9]。可见，混合所有制职业院校建立董事会制度，不是要取消原来的领导体制，而是要嵌入一种新的治理机制，优化已经趋于僵化的治理结构。
（四）建立风险防范机制
建立风险防范机制，为混合所有制职业院校提供发展保障。存量改革是发展混合所有制职业院校的重点，应特别注意防止国有资产的流失，这就要求尽快建立风险防范机制。发展混合所有制职业院校，是学校产权制度层面的一次深刻变革，它涉及到利益格局的重大调整。在国有企业的混合所有制改造过程中，曾出现国有资产大量流失、部分人一夜暴富的现象，这是一次深刻的教训。发展混合所有制职业院校，应遵循以下原则，建立风险防范机制：第一，积极发展的原则。地方政府要大力鼓励、积极推动，使混合所有制改革成为职业院校深化改革的重要方向。第二，稳步推动的原则。发展混合所有制职业院校，政府不应设时间表和任务书，应有计划地推进改革。地方政府可以选择有改革愿望的职业院校进行试点，为改革积累经验。第三，小心操作的原则。发展混合所有制职业院校，地方政府应做到公平、公正、公开，使权力在阳光下运行，最大限度地降低改革风险。
注释：
{1}本文的“职业院校”是指公办职业院校。
参考文献：
[1]俞可平.治理和善治引论[J].马克思主义与现实，1999（5）：37-41.
[2]别敦荣，唐世纲.论教授治学的理念与实现路径[J].教育研究，2013（1）：91-95.
[3]杨善江.产教融合：产业深度转型下现代职业教育发展的必由之路[J].教育与职业，2014（11）：8-10.
[4]杨运鑫，罗频频，陈鹏.职业教育产教深度融合机制创新研究[J].职业技术教育，2014（4）：39-43.
[5]贾建国.我国高等职业教育制度的改革与创新――基于利益相关者的视角[J].职教论坛，2009（8）：14-17.
[6]郑红亮.公司治理理论与中国国有企业改革.[J]经济研究，1998（10）：20-27.
[7]万卫，李德武.混合所有制职业院校：内涵、特征与价值[J].职教论坛，2016（31）：5-9.
关键词：职业院校 混合所有制 机制 实践
中图分类号：G719 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2017）03（c）-0183-02
职业院校发展混合所有制办学机制的概念，提出已经有一段时间了，但是国内关于混合所有制办学机制的研究还比较少，可以参考的资料也比较有限。职业院校混合所有制办学教育的实践目标是希望通过股份制、混合所有制等资本流入模式，为职业院校的发展引进先进的技术、知识和管理经验，突破职业院校的发展瓶颈。股份制办学体制与混合所有制办学模式之间在资本运作的本质上并没有太大的区别，而且其办学的目标的主体也非常相近，强调职业院校办学和发展的多元化。但是，两者之间在管理和运营的模式上还是存在很大的差别。
1 明确概念，区别股份制与混合所有制之间的异同
对于混合所有制与股份制之间的区别和联系，很多人并没有搞明白，甚至有不少的院校认为两者之间没有差别，因此，也就出现了部分院校在混合所有制办学体制的概念出现之后，直接将自己原有的股份制的办学体制改成混合所有制办学。这种对概念混淆和区分不严谨的现象非常普遍。事实上，混合所有制主要是指公有资本与非公有资本之间的混合，并不等于股份制，两者之间还是存在一定的差别的。一种观点认为，股份制是混合所有制体制的一种表现形式，即混合所有制体制的范围更广。现有的主流的观念和认识是混合所有制体制与股份制之间确实存在很多相同的内容，但是两者之间还是有本质的区别的。其共同点主要表现在产权的多元化和院校运作管理的企业化。但是，根本的区别在于两者对于资本融合的要求，混合所有制办学体制要求资本的来源必须是两种不同的资本类型，及公有资本与私有资本之间融合，而股份制对于资本来源的类型就没有限定。从这个角度来看的话，混合所有制又是股份制中一个比较特殊类型。由此可见，混合所有制体制与股份制体制之间虽然存在很多的共同点，但也存在一定的差异。
2 创新职业院校办学体制，从非公即私，到公私合流
当前，随着高校发展与市场经济建设之间的联系不断紧密，“校企联合，工学交替”的办学模式成为职业院校发展的重要办学模式。企业参与到职业教育体制中，对于促进学校的教育教学改革，培养优秀应用型人才具有重要意义。在过去很长一段时间内，无论是高效还是政府机构，对于校企合作办学的实践都投入了大量的资源和资金，但是大量的投资之后，收到的效果却不尽理想，主要的原因是企业与高效校之间的合作存在体制上的约束。企业单一的接受学生并按照公司发展运作的流程进行培养，对于学校的教学过程和方向很难给出反馈的意见，学校也只把学生实习作为学校办学和吸引生源的一种手段，而对于企业的要求置若罔闻，长此以来，企业由于在这个过程中看不到明显的收益，对于校企之间的合作积极性也会大幅度降低，毕竟吸引进一名职业院校学生经过一段的时间培养之后学生返回学校，对于公司的管理成本和投入成本来说，也是一种浪费。究其原因，主要是高职院校原有的单一投资和办学模式制约企业参与职业院校教育的积极性。而股份制和混合所有制教学体制改变了这种困境，实现职业院校办学主体的多元化发展目标。
2.1 产权清晰，权责分明
混合所有制体制办学的优势是解决了公办和私办单独办学所面临的问题，提高教育资本的使用效能，尽可能的发挥公办和民办院校的优势，例如，公办院校最主要的特点是体制僵硬，流程复杂。而民办高校则面临着最常见的问题是经费不足，难以引进优秀的教育资源等等，混合所有制办学解决了这两者所面临的主要问题，通过企业化的经营和管理，简化组织机构，提高组织运营效率，引进社会优质资源，同时提高教学成效，建立完善的管理流程和绩效机制。
混合所有制办学的另一个主要的特点就是明确了产权的界定，明确资产的所有权和处置权，将资产的所有权和控制权制度化、法律化。使得学校管理从政府的管理体制中脱离出来，为学校的法人和股东争取行使权力的自由控制权，实现对教育教学资源的合理配置，提高职业院校的教学成效。
传统的公办职业院校或者民办院校，都存在一个普遍的管理瓶颈，就是管理者之间的权利和责任划分不清楚，两者之间难以形成明确的法律关系，这也给后期的管理和决策买下隐患，影响学校的发展。而混合所有制办学院校在管理者和举办者之间具有明确的权责划分，院校的所有权与其经营权是相互分离的，确保了院校发展过程中权利与职责的统一。
2.2 划分治理结构，规范运营管理
混合所有制体制下的高职院校，由于具备了法人资产的完整性，因此，其产权的各项职能也就被明确化了。例如资产的所有权、使用于处置权以及收益权益等，院校可以依据产权结构，成立相应的管理组织架构，例如成立董事会、股东大会和监督理事会等机构。以便实现对资产的合理投资和使用，在完成既定的教学目标下，实现经济收益。同时监督院校在经营和决策过程中的合理性。这种混合所有制体制下的治理结构，是通过资产所有者权和使用经营者之间的权利与义务关系来界定的一种治理结构，使得整个组织保持稳定的运营机制。明确两者之间的权利和义务，明确管理流程，使得组织结构中的各个主体模块都能够受到激励，解决传统的办学体制下职责不清晰，组织架构臃肿，运营效率低下等一系列的问题。
3 混合所有制办学机制下高职院校面临的困境
虽然高职院校在混合所有制体制办学的道路上探索出很多值得肯定的成果，但是对于混合所有制体制的怀疑也从未停止过，在运行的过程中还存在不少问题和困难，主要表现在以下两个方面。
一是职业院校的定位模糊。学校与企业之间的目的和需求是有很大差别的，学校体制建设一旦进行了混合所有制改革之后，就必须面临投资和股东回报的问题，这是市场经济的必然要求。而学校教育又必须保持其公益性，避免商业化。这两者之间的矛盾直接导致了职业院校在混合所有制体制化之后其自身的目标定位开始变得模糊，对于资源的使用和投资的公益性，以及经济利益回报率之间难以权衡。
二是公司化运营给学校教学管理带来困难。职业院校混合所有制办学的体制结构一旦确定，也就意味着学校将会想着企业运营那样进行公司化的治理，带有市场经济的盈利性目的。学校作为公益性的教学组织机构，其根本的存在价值和目的是为育人而不是获取经济利益，两者之间显然是存在一定的价值矛盾的，而这种矛盾的存在也势必会在一定程度上影响职业院校的发展和成长。
4 结语
职业院校引入混合所有制办学体制的实践，对于院校明确产权责任，合理运用资本，引进搞技术教育资源和发展壮大，具有一定的积极作用，同时，促进组织机构的精简和教学成果的提升。但是，混合所有制办学机制还处于时间摸索阶段，并不成熟。在实施的过程中还是要克服一系列的困难，例如，混合所有制体制实施对于教育机构目的性和价值的冲击，体制建设与组织结构之间的矛盾等，需要学者和专家进行深入的研究和持续性的实践总结。
参考文献
[1] 陈丽婷.高职院校混合所有制办学现实困境c发展路径研究[J].中国高教研究，2017（1）：107-110.
关键词：混合所有制；职业院校；本质属性；衍生特征
作者简介：雷世平（1962-），男，湖南长沙人，空军航空维修技术学院基础教育学院院长，教授，研究方向为职业教育政策法规、职业教育制度、农村职业教育等。
基金项目：全国教育科学“十三五”规划2016年度教育部重点课题“我国混合所有制职业院校法人治理结构理论与实践研究”（编号：DJA160283），主持人：雷世平。
中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2016）22-0021-05
2014年5月，国务院的《关于加快发展现代职业教育的决定》明确提出，“探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利。”从理论上讲，这是社会主义基本经济制度在教育领域的一个重要体现，也是国家继经济领域改革之后，对职业教育体制机制改革的一种大胆尝试。“混合所有制职业院校”概念一经提出，立刻成为职教界热议的焦点话题。不少学者和职业院校高层管理者结合我国先期已经进行的混合所有制职业院校的办学实践，纷纷撰文对混合所有制职业院校的相关理论和实践问题进行了有益的探索。从已经发表的文章看，学界对混合所有制职业院校概念本身的描述并不存在什么问题，但在实际运用这个概念进行混合所有制职业院校的实践探索或进行相关的理论构建时，却存在一定偏差。笔者认为其根本原因在于对混合所有制职业院校的本质属性及其衍生特征等缺乏细致了解和全面把握。俗话说，理论是行动的先导，一旦对混合所有制职业院校的本质属性及其衍生特征的认识出现偏差，就会迷失混合所有制职业院校改革与建设发展的方向。因此，我们有必要对这一问题进行深入细致的思考。
一、混合所有制职业院校的本质属性
当前，职教理论界依据对混合所有制经济概念的理解，结合职业教育的特点，基本形成了对混合所有制职业院校的共识：即混合所有制职业院校是指其资本构成由国有资本、集体资本、非公有资本等交叉与融合形态的职业院校[1]。混合所有制职业院校作为微观层面的教育组织或教育实体，既包括从二级学院探索的混合所有制办学模式，又包括学校层面的混合所有制探索。但是，在实际运用中要准确理解和把握混合所有制职业院校的内在规定性，我们还必须明确以下两个本质属性：
（一）混合所有制职业院校必须有国有资本的参与
混合所有制职业院校是混合所有制经济概念引入职业教育领域而产生的一个新概念。因此，混合所有制经济的内在规定性，是我们理解和把握混合所有制职业院校内在规定性的基础和前提。
所谓混合所有制经济是指财产权分属于不同性质所有者的经济形式。从宏观上讲，混合所有制经济是指一个国家或地区所有制结构中，既有国有、集体等公有制经济，也有个体、私营、外资等非公有制经济，还包括拥有国有和集体成分的合资、合作经济；从微观上讲，混合所有制经济，是指不同所有制性质的投资主体共同出资组建的企业。当前，我国经济生活中所提到并实践的混合所有制经济，就是特指这种微观层次上的混合所有制企业。在我国当前的现实生活中，混合所有制的企业，不仅包括由国家控股、参股与外资混合组成的中外合资企业，同时还有国有资产和集体资产的混合，国有、集体与个人资产的混合等多种形式。由此，按照“混合所有制经济”概念的本意，它不是简单指“股权多样化”的经济单位、经济组织或经济实体，而是特指对国有企业进行改制形成的不同性质投资人组合而成的“多元股权”经济实体。无论股权多寡，都必须有国有资本参与，没有国有股份的经济实体便不能称之为“混合所有制经济”。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》又特别强调指出：积极发展混合所有制经济，“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式”，“允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。”由此也可看出，所谓混合所有制经济是特指具有“国有资本”参与的经济实体。混合所有制职业院校，作为混合所有制经济引入职业教育领域的一个概念，它必须保有混合所有制经济概念的内在规定性。因此，从资本所有制属性来看，混合所有制职业院校是特指以“国有资本”参与为前提，不同所有制属性资本之间交叉与融合而形成的教育组织和教育实体。它既可以是公有资本与非公有资本的融合，也可以是国有资本与集体资本的融合。而国有资本的参与，是构成混合所有制职业院校的前提条件。
（二）混合所有制职业院校必须是不同所有制性质产权结构的多元化
与一般意义上的职业院校相比，混合所有制职业院校最大的特点或最本质的属性是“混合”，即不同所有制性质产权结构的多元化。不同所有制性质产权结构多元化，特指混合所有制职业院校是一种国有资本、集体资本和非公有资本相互融合的产权结构。
产权结构的多元化，与产权的组织形式不同。从资本组织形式来看，混合所有制职业院校采取股份制形式，但混合所有制职业院校与股份制职业院校则不同，二者只是相互交叠的两种多元产权结构。混合所有制职业院校在产权结构上体现为不同所有制资本融合而形成的多元投资主体职业院校。判别一所院校是否属于混合所有制职业院校，关键要把握两个内在规定和本质属性，一个是多元投资主体，另一个是不同所有制资本的融合，只有同时具备这两个属性的职业院校才属于混合所有制职业院校。而股份制职业院校属于多元投资主体的职业院校，但如果是同一属性资本相互持股形成的股份制职业院校，如国有资本与国有资本或民营资本与民营资本交叉持股，则不属于混合所有制职业院校。由此可见，在产权结构上，混合所有制职业院校与股份制职业院校既相互交叠，又相互区别，混合所有制职业院校包括公有资本与非公有资本交叉持股形成的职业院校，但不包括公有资本与公有资本相互持股形成的职业院校。因此，混合所有制职业院校不限于股份制职业院校，也不限于股权多元化职业院校[2]。基于这一判断，我们不能简单地将混合所有制职业院校等同于股权多元化，因为，股权多元化可以是公有资本与非公有资本相互持股形成的股权多元化，也可以是公有资本与公有资本或国有资本与国有资本相互持股形成的股权多元化。其实，从更深层次意义上讲，混合所有制职业院校与股份制职业院校之间的区别属于所有制与所有制实现形式的区别。所有制与所有制的实现形式是两个既相互联系又相互区别的概念，一种所有制可以有多种实现形式，不同所有制也可以采用同一种实现形式。混合所有制职业院校是相对于公办和非公办职业院校等而言的，属于所有制的形态和范畴；而股份制职业院校是相对于非股份制职业院校而言的，属于职业院校组织形式和范畴，是所有制的实现形式，不能将两者混为一谈。
二、混合所有制职业院校的衍生特征
混合所有制职业院校，是适应我国经济社会发展，遵照职业教育发展的内在规律和客观需求，而在办学体制机制上所寻求的一种重要的现代高职院校制度创新。如果我们认可“国有资本的参与”和“不同所有制性质产权结构多元化”是混合所有制职业院校的本质属性，那么混合所有制职业院校资本所有权分散与教育经营权集中、产教深度融合、功能优势互补和形态多样化等特征则似乎是从属于这两个属性，或者说是从这两个属性中推衍而出的，姑且称之为衍生特征。
（一）产权结构多元化引发的资本所有权分散与教育经营权集中的特征
混合所有制职业院校的本质变化是不同所有制产权结构的变化，即由单一所有制向混合所有制的变化，这种变化必将使其产权关系出现所有权分散与教育经营权集中的特征。这一产权关系的变化，既体现了现代经济发展的客观需要，也反映了职业教育治理体系与治理能力现代化的本质要求。
混合所有制职业院校不同所有制产权结构的变化引起的资本所有权分散，适应了现代职业院校运行需要淡化所有权的要求。一方面，当职业院校以混合所有制形式组成时，强调的重点是混合所有制职业院校的教育经营权，而不是其资本所有权，即不管所有权掌握在谁手里，也不管所有权是否在不同的投资主体中转移，只要教育经营权是稳定的，那就不会影响混合所有制职业院校的实际运行。另一方面，资本所有权分散也使所有权与教育经营权相分离的现代高职院校治理制度建设成为现实。只有在资本所有权分散的条件下，资本所有权与教育经营权的分离才能彻底。这就要求混合所有制职业院校必须建立一个有效的内部治理体系，即需要其教育经营权的集中。这种教育经营权的集中不是在两权统一基础上的集中，而是在两权分离基础上的集中。这种教育经营权集中不是集中在所有者的手中，而是集中在职业化的教育专家（或称校长）手中。因此，教育经营权集中的实质就是把分散在不同所有者手中的教育经营权分离出来，集中到职业化的教育专家手中[3]。这种教育经营权集中的制度安排，不仅可以为职业化的教育专家市场的形成和发展提供制度条件，而且能促使混合所有制职业院校建立合理的治理结构，对规范混合所有制职业院校的办学行为，提高办学效率，更好地保证不同投资主体各方面利益的实现，具有非常重要的作用。
混合所有制职业院校资本所有权分散与教育经营权集中这一衍生特征的完全体现，从宏观上讲，必须以发达的现代信用制度为依托；从微观上讲，则必须以现代高职院校制度建设为基础。由多元产权关系构成的混合所有制职业院校要能顺利、高效运行，必须以其资本所有权与教育经营权相分离为前提。事实上，在我国先期已经存在的混合所有制职业院校中，资本、技术、土地等要素都是以所有权与经营权分离为特征进入院校实际运行的。教育资本社会化的结果一定是所有权分散，教育经营活动高效率的前提一定是教育经营权集中。无论从混合所有制职业院校产权制度的变化看，还是从混合所有制职业院校经营（治理）制度的变化看，都清晰地显示了这样的变化特征。
（二）产业资本注入职业教育领域而实现的产教深度融合特征
产教融合是职业教育的本质特色，也是职业教育与其他教育的最大区别。产教深度融合的基本内涵是产教一体、校企互动。长期以来，职业教育办学没有解决产教“两张皮”的问题，所谓融合只是“虚融合”和“浅融合”，而非深度融合[4]。产教融合固然是职业教育的特色，但产教融合不会自发实现。没有企业和学校的紧密融合，则产教深度融合无从谈起。因此，要从根本上解决产教深度融合问题，需要办学体制机制或产权制度的创新。而以产业资本注入职业教育领域为主要内容的混合所有制职业院校的出现，就是办学体制机制或产权制度创新的集中表现。
混合所有制职业院校，它既不同于混合所有制企业，也不同于其他混合所有制教育（如基础教育领域的混合所有制学校），从资本的形态来看，混合所有制职业院校严格地讲，应该是在不同所有制属性资本基础上的不同资本形态的融合，简单地说就是产业资本与教育资本的融合，即产教融合。它不仅包括了不同所有制属性的产业资本与教育资本的融合，就其内部构成的复杂性而言，它还可能内含着不同类型的国有资本（产业资本）与国有资本（如教育资本）的融合，不同类型的集体资本（如产业资本）与集体资本（如教育资本）的融合，不同类型的非公有资本（如资本、知识、技术、管理、设备等）之间的融合[5]。基于产业资本与教育资本融合的混合所有制职业院校，以利益共享机制的校企合作为纽带，通过产业资本向教育资本的渗透，把学校和企业有机联系起来，彻底打破了职业与教育、企业与学校、工作与学习之间的藩篱，促进职业院校与企业资本纽带链接的实质性合作。
混合所有制职业院校通过产业资本向教育资本的渗透，可以把教育教学、生产劳动、素质养成、技能历练、科技研发、经营管理和社会服务融为一体，不仅能促进高素质劳动者和技术技能型人才培养，还能将职业院校和企业的研发成果转化为现实生产力，推动企业技术进步和产业转型升级，更好地服务地方经济发展[6]，真正实现产教之间实质的、深入的、紧密的融合，推进困扰职业教育领域办学实践中的一系列难题得到有效解决。
（三）不同所有制资本合理组合所形成的功能优势互补性特征
混合所有制职业院校突破了单一公有制或单一非公有制的传统界限，实现了公有和非公有两种或两种以上所有制的相互融合和相互合作，它通过一定的治理结构，既可以有效整合各种所有制成分的功能优势，又能相对抵消它们各自的缺陷和劣势，是一种功能优势互补的最适宜市场经济发展的职业院校组织制度。
混合所有制职业院校功能优势互补的特性，集中体现在对办学活力的激化上，换句话说，体现在能进一步激发教职员工的积极性与潜力上。其一，依据新制度经济学的观点：产权变动可以生成、启动组织内部利益激励机制，从而有可能提高组织经营者的努力水平与绩效，产权变动是组织内部治理结构优化的必要条件。因此，在管理机制的绩效与激励方面，公有产权一般低于非公产权与混合产权。对职业院校来说，与混合所有制相匹配的管理机制比单一公有制的管理机制更富有绩效与激励作用，更能调动广大教职员工的参与度、责任感与质效感[7]。其二，混合所有制职业院校，可以按股份制公司模式运行，学校教职员工也可以投资入股成为学校的股东，这样既有利于学校根据市场需求和行业企业需要灵活自主办学，又有利于整合社会各方和校内各部门资源，调动教职员工的积极性，进一步激发其“主人翁”的责任感与创造力[8]。其三，混合所有制职业院校产权制度体系中包括以知识、技术等作为生产要素参与办学并享有相应收益，这将有效吸引企业中拥有较高技术与技能的“能工巧匠”，将其拥有知识产权的知识、技术开发、产品设计等投资入股，按股权分享收益或参与管理，这不仅可以改善职业院校的产权结构，也将有效调动“能工巧匠”加入“双师型”教师队伍的主动性、积极性，发挥各方优势，实现协同创新和协同育人。
混合所有制职业院校不同所有制产权结构的多元化也为打破一元化与行政化、“官僚化”的治理方式奠定了根本基础。发展混合所有制职业院校，有助于职业院校克服政府行政化治理，有利于学校真正成为面向市场自主办学的主体，实现按照市场机制配置资源，使办学机制回归职业教育的本质，同时也有利于实现办学效益最大化和效率最优化。
（四）资本所有者来源或成分复杂性而产生的形态多样化特征
混合所有制职业院校的形态是由联合出资的不同所有制产权主体所决定的。所谓混合所有制职业院校形态多样化特征，是指其资本所有者来源和成分是多样化的，是多元化的产权主体联合出资所形成的各种各样的教育实体或教育组织，它是一种综合的资产运动和实现形式。
从实际联合出资的产权主体来看，混合所有制职业院校构成的主体非常复杂。就职业教育领域而言，可能有职业院校个体、职业院校联合体、职教集团、职业院校中的二级学院等；就非职业教育领域来说，有国企、私企、外资、三资企业、科研机构、政府机构、民间金融、基金会、社会团体与个体等[9]。从交叉融合的主体数量来看至少是两个及其以上的产权主体。从资本交叉或融合后形成的样态来看，混合所有制职业院校作为不同所有制产权结构下的教育组织或教育实体，其交叉融合的样态，会因融合主体、混合态势、资本表现形态、实现形式等维度的不同组合而产生出丰富多样的可能样态或模式[10]。因而，我们不能简单地把混合所有制职业院校概括为一种或几种形态或模式。如果按照投资来源来划分，我们大致可以把它归纳为三种形态：中外合资的涉外职业院校形态、国有资本注入的民办职业院校形态、公办职业院校改制形态。如果从混合所有制职业院校的实现形式（即在其产权结构下教育经营活动的组织形式）来看，我们大致还是可以把它概括为合作制、股份制、股份合作制、中外合资等几种形式，其中股份制是其最典型的形式。
当然，混合所有制职业院校的形态并非固定不变。在市场经济体制日益完善的今天，投资主体和产权主体为了追寻教育资源的优良配置，处理好教育公益性与资本逐利性的矛盾，无时无刻不在调整其投资分布和产权构成，因此，混合所有制职业院校的形态也在不停地变化之中。但由于混合所有制职业院校自身具有可调节性，能够不断地对自身系统进行经营股本、经营结构、运行机制等方面的自我调整，以适应生产社会化和市场机制的需要，所以总的变化趋势还是有保有舍，由低效运行的状态通过联合、兼并、合并、转让、托管等形式，优化资本结构，使教育资本和产业资本不断向“优势”职业院校集聚，建立与现代市场经济体制相匹配的现代职业院校形态。
参考文献：
[1][5][7][9][10]高文杰.混合所有制职业院校的内涵与意义及其治理分析[J].职教论坛，2015（30）：6-12.
[2]李晓南.正确理解混合所有制经济[N].经济日报，2014-03-27（03）.
[3]顾钰民.所有权分散与经营权集中――混合所有制的产权特征和效率分析[J].经济纵横，2006（2）：45-48.
[4]张健.产教深度融合：为何与何为[J].江苏教育・职业教育，2014（12）：31.
