（一）与盈余管理相关的理论
1.委托理论
委托理论源于现代公司制度下的两权分离，由于利益出发点不同，委托人与人之间存在着“问题”。委托人会根据人的经营业绩来进行激励或者惩罚，因此，为使得企业披露的盈余满足委托人的要求，进而获得更高的报酬，人会使用各种手段来粉饰企业业绩。基于这样的动机，使得委托理论成为企业盈余管理产生的理论根源。
2.契约理论
契约理论认为，企业是“一系列契约的结合”。契约被用来约束企业行为，以保障利益相关者的权益。契约的“刚性”特性决定了契约一经订立，不得随意更改。因此，企业为了平衡契约各方的利益，只能通过调整会计信息，而不是通过修改契约来实现。为了影响最终的契约结果和利益分配，实现自身利益最大化，管理者往往会进行盈余管理。
（二）与债务融资相关的理论
1.信号传递理论
信号传递理论是指外部投资者根据企业传递出来的信号来衡量企业的优劣。在众多传递出的信息里面，公司规模是衡量企业优劣的一个重要信号。从投资者角度出发，公司规模是衡量企业价值的重要指标，公司规模越大，其价值也越大，债权人承担的风险越小，因此他们也愿意接受更低的债务成本。信号传递理论给管理者和外部投资的启示是，一方面，企业应当以适当的方式传递企业经营状况，以使债权人充分了解企业内部基本情况。另一方面，作为债权人，对企业传递的信号应当正确分析处理，理性决定债务融资成本和规模。
2.融资优序理论
融资优序理论认为企业在融资时存在一种顺序：经理人会最先选择内部融资，当内部融资不足以满足融资需求时，会转而选择成本相对较低的债务融资，如果上述两种方式还不能满足资金需求，经理人才会选择股权融资。融资优序理论的研究建立在信息不对称理论基础上，并且考虑了融资成本。由于内部融资相比于外部融资，无需支付任何融资成本，因此企业在选择融资方式时会优先利用内部留存，只有当内部留存无法满足资金需求时，企业才会考虑外部融资。
二、相关文献综述
（一）与盈余管理相关的研究
Healy&Wahlen（l999）认为，盈余管理是管理者通过选择会计政策或者构建真实交易来变更财务报告，用以误导企业外部利益相关者。Healy（1985）指出，若将管理人员的奖金设定在一个区间内，此时管理人员更可能选择降低收入的盈余操纵；若不存在一个限定区间，管理人员更多地会选择向上的盈余管理。Watts&Zimmerman（1986）指出，当债务相对较高时，管理者会通过盈余管理来降低债务条款违约的可能性。Magnan，Nadeau&Corniier（1999）以1976-1992年17家申请反倾销的企业为研究对象，结果发现这些企业为得到外贸法庭支持，在被调查年份会通过操纵短期应计项目进行向下的盈余管理，且盈余管理幅度超过了报告期总盈余的50%以上。陆正飞和魏涛（2006）的实证结果显示，我国上市公司在配股前普遍会进行盈余管理行为。饶艳超和胡奕明（2005）采用问卷调查的方式，重点关注在银行信贷过程中，银行是否重视客户的会计信息，以及关注的何种会计信息。通过调查，笔者发现，银行在信贷过程中对客户的会计信息非常重视，尤其是客户的长短期借款、应收账款和利润总额等会计信息。
（二）与债务融资相关的研究
Diamond（1991）研究发现，债务可以促使管理当局提高信息披露的质量，以获得较低的借款成本。Shleifeeta（l1997）指出，治理结构越好的公司，其债务融资成本也越低。罗进辉和万迪日方（2009）研究了债务融资决策与第一大股东终极持有的现金流量权比例之间的关系，实证结果表明，负债能够有效约束非国有大股东的行为，但并不能有效约束国有大股东的行为。黄文青（2010）实证研究发现，资产负债率水平与公司绩效显著负相关。相对于商业信用融资与银行借款，长期债务和企业债券融资能够更好地监督制约上市公司经理层。钟海燕和冉茂盛（2010）对比分析了我国民营上市公司和国有上市公司的负债治理效应，研究发现，前者的负债治理效应显著强于后者。
三、债务融资与盈余管理的相互影响
（一）债务融资对盈余管理的影响
债务融资对盈余管理的影响表现在两个方面，一是积极的影响，即债务融资一定程度上可以抑制盈余管理的发生；二是消极的影响，即债务融资成为盈余管理的动机之一。以下对这两种影响进行分析阐述。社会的发展以及生产专业化程度的提高使得公司出现了两权分离。由于委托人与人所追求的经济利益不同，使得他们之间产生“问题”。人为了实现自身效用最大化，可能在日常管理或者做出相关决策时违背委托人的要求，甚至从事一些损害委托人利益的行为，从而产生问题。而引入债务融资能够形成一种激励机制，降低行为的发生。当公司存在债务时，债权人拥有优先于股东利润分配的权力，使得公司不得不先还本付息，再进行资金投资，这样可以避免一些无效率的投资，约束企业自由现金流的支出。作为公司的人，经理人员必须勤勉工作才能避免企业陷入财务困境，因此可以说，适度的债务能够有效制约经理人员的行为。在众多会计信息中，公司的盈余信息尤为重要。通常情况下，资本市场会基于公司的盈余对其进行价值评估，分析师会根据公司的盈余对其进行价值预测。对投资者来说，盈余信息计算简单，容易理解，能够帮助投资人了解公司经营的效率和效果。既然投资者判断人经营效果效率的主要依据是公司盈余，那么为了获取额外的激励和报酬，管理人员便存在粉饰盈利的动机。在债务契约中，盈余信息同样被广泛应用。由于公司债务融资的获得、定价、信用评级以及债务契约的签订等都很大程度上依赖于公司报告的盈余，因此，为了获得更多的债务融资或者更低的债务融资成本，公司往往有动机来操纵盈余。
（二）盈余管理对债务融资的影响
盈余管理对债务融资同样会产生影响，具体体现在管理者操纵公司盈余的行为被传递给债权人后，债权人对公司披露的盈余进行调整，进而做出相关决策。但是债权人能够对披露盈余进行调整的前提是市场是有效的。在不同的市场效率下，盈余管理对债务融资的影响也是不同的。
1.强势有效市场下盈余管理对债务融资的影响
强势有效市场是指公司所有的信息都能够在资本市场得到反应，包括未公开或保密的信息。当公司不能满足债务契约条件时，往往会操纵盈余。而在强势有效市场下，一旦公司盈余纵，这一信息将迅速在市场公开，市场对企业的风险评估将可能改变，银行等债权人会通过诸如不发放贷款、减少发放贷款、提高贷款利率、加强限制性条款等手段来应对公司的操纵行为。这不仅能够保障债权人的利益，提高债权人的风险回报，而且也使得债务人企图通过操纵盈余来获得债务融资或者降低债务融资成本的目的无法实现。因此，在强势有效市场中，债权人能够获取充分的信息来做出合理的决策，而债务人则必须付出公允的代价。
2.半强势和弱势市场下盈余管理对债务融资的影响
在半强势有效市场中，除了市场交易数据中所包含的全部信息外，已公开的与企业发展前景有关的信息也可以在股价中得到反应。在弱势有效市场中，市场交易数据中所包含的全部信息可以在股票价格中得到反应，弱势市场的效率最低。在半强势和弱势市场中，虽然全部公开的信息能够被资本市场所反映，但企业通过盈余管理来操纵盈利属于非公开的信息，债权人不能及时准确对此做出反应，甚至做出与强势有效市场中完全不同的决策。如果债权人不能识别企业的盈余管理行为，那么以银行为代表的债权人可能就会向企业提供更多、更廉价的贷款。由此我们可以看出，在半强势和弱势市场中，企业的盈余管理行为损害了债权人的利益。
四、政策建议
（一）给债权人的建议
第一，从多角度对企业进行评估。企业盈利是评价企业的基本依据，因此为了获得融资，企业会通过各种盈余手段来操纵盈利。要想改变这种局面，债权人应当从多个角度对企业进行评估，而不是单纯依靠企业盈利信息。这样，企业操纵盈利的动机也就降低了。第二，对盈余管理进行事前评估。以银行为代表的债权人在签订债务契约之前，应当对企业进行评估和资信调查。在对企业进行调查评估的一套体系中，应当包含企业的盈余管理水平。事前评估企业的盈余管理水平有助于债权人做出合理的决策。
（二）给管理人员的建议
第一，保护债权人的利益。从长远来看，盈余管理不利于企业的发展，会损害股东的利益。债权人承担与股东相同的风险，并且随着企业的发展壮大，债权人对企业的作用将越来越大。因此，保护债权人的利益将有利于企业长远的发展。第二，完善内部控制制度。完善企业内部控制制度，可以一定程度上避免盈余管理行为的发生，这不仅有利于企业的长期发展，而且可以保障股东和债权人的利益。建议企业完善内部控制制度，及时监督评价容易发生盈余管理行为的环节。
（三）给监管部门的建议
关键词：高校；债务管理；思考
近几年来，随着“科教兴国”战略的落实，我国高校的办学规模不断扩大，普通高校的在校生人数由1998年340多万人增加到2004年底的1350万人，目前全国各类高等教育在校人数已超过2300万人。高校的扩招，使中国高等教育的发展实现了历史性飞跃，创造了世界高等教育发展史上的奇迹。同时，随着国内市场经济体制改革的不断深入，竞争机制逐步引入高等教育领域，各高校都将面临着国内和国际间的相互竞争的挑战。扩容和竞争的双重压力促使各个高校抢抓机遇，创造条件，举债办学，加速发展，极大地改善了学校的基本办学条件。但由此所带来的巨额债务压力和教育经费紧缺的问题也日益突出。目前，有的高校没有考虑自身的实际，盲目扩张，过度举债。贷款资金快速增长的背后，隐藏着潜在的财务风险，不利于高校的健康、有序和稳定发展，也不利于国家信贷资金的安全运行。因此，在这种新形势下，高校财务管理工作正面临着严峻的挑战。这就需要我们把债务管理作为高校财务管理工作的一项重要内容，加强对举债规模的评估与控制，加强负债资金管理，防范和化解财务风险。
一、举债过程中值得注意的若干问题的思考
高校在财政拨款增长相对有限而自筹收入又不能满足发展要求的情况下，举债办学是当前形势下高校加速发展的必然选择。在举债办学过程中，高校财务管理将面临许多新情况新问题。我们必须用全新的视觉、全新的思维，全面审视、研究和思考举债办学的相关问题，探索新形势下债务管理的新模式。
1、举债的合法性思考
1998年1月1日起实施的《高等学校会计制度（试行）》，首次将“负债”作为单独的会计要素引入高等学校的会计核算制度。会计制度规定，高等学校因借贷行为而形成的债务及其偿还情况，在“借入款项”科目核算。因此，《高等学校会计制度》为借款办学这一经济业务事项提供了核算依据。高校扩招后，政府提供一定建设性贷款的财政贴息也在某种程度上对高校引入贷款机制加快高等教育事业发展进行了肯定。尽管如此，我们还需进一步思考。
《预算法》规定不得编制赤字预算。而实际上，目前我国很多高校都有举债的现象，按照“谁举债、谁偿还”的原则，政府不会也没有财力的可能来替学校还债，这样便产生了高校实际上预算赤字的问题。部分地区尤其是一些经济欠发达、缺乏后续财源地区的高校和一些生源较差的高校，为了盲目发展，不惜代价，超能力举债，背上了沉重的债务负担，一些高校的债务已经带来了突发性或计划外的偿付压力，影响了学校事业资金的正常运转，某种程度上也背离了《高等教育法》规定的“财政拨款是高等教育事业发展的主渠道”的精神。
到目前为止，国家尚未出台规范高等学校银行贷款行为的规范性文件，没有明确归口部门和贷款审批程序，使得高等学校在贷款使用方向、贷款规模等方面缺乏政策指导与约束。目前，出现了盲目贷款、盲目投资、过度建设和重复建设等现象,贷款表现为随意性。甚至，有的高校在贷款的决策中也没有履行合法程序，只是少数领导行为。另外，学校贷款性质主要为建设用款，主要是用在教学、科研等方面的基础设施建设项目上，而有的高校却出现将贷款用在平衡预算抵补日常经费不足以及提高或变相提高人员待遇上等方面。学校完全根据自身发展的需要和认识决定是否贷款、贷款用途、贷款规模等，高校债务的举借和偿还行为尚缺乏法律和制度上的有效约束。
2、举债的风险性思考
按照教育部、财政部组织开发的“高等学校银行贷款额度控制与风险防范模型”的方法和思路来分析，我个人认为，目前我国有相当一部分高校尤其是有新校区建设的高校已经达到财务风险预警线，债务包袱日益严重，财务风险已经显现。
对高校而言,偿还负债的主要来源一是靠财政拔入的教育经费，二是靠高校自己所收取的学生学杂费，三是靠科技产业创收以及资金运作带来的收益（目前大部分高校这方面能力很弱），实际上，这些资金基本上都用于维持高校的教学、科研等方面的正常支出。对银行贷款的偿还只能依赖于高校招生人数和学费标准的增加，给高校带来教育事业收入增加的预期，但是这种预期往往会因为生源紧张、招生困难被高估。我们应该看到，随着我国加入WTO，外国人将纷纷进入我国进行跨国办学，参与中国的生源竞争，国内的民办高校、国有民办二级学院等众多的办学模式的高校也加入了竞争的行列。这样，我国公办高等教育市场的垄断性将被彻底打破。而且，据权威部门统计,我国今后在校大学生的人数到2008年以后将会大幅度地减少。从我国的国情看，学费上涨空间很有限。另外，按现行5年期项目贷款的年利率5.85%计算,如果一个学校贷款几个亿资金的话,每年仅支付利息就要上千万甚至几千万。偿债能力被高估以及利息的支付压力已经影响了学校的正常运转，更何况还有巨额本金需偿还，这必将导致高校财务危机。对银行而言,金融风险的增大也在所必然。
3、举债的效益性思考
美国可口可乐公司的前任董事长德拉夫是位极保守的金融家。他一生最厌恶负债，他的谨慎战略是可口可乐公司在经济大萧条中免遭灭顶之灾，但公司也因此长期得不到发展。后来，戈苏塔担任了公司董事长，一改前任的作风，看准方向，大举借债。他接手后，可口可乐公司的长期债务从不到资本的2%猛增到18%，公司也因此从困境中被解救出来。戈苏塔敢于举债的勇气来自于看准方向，目标正确。他不是滥用借债款，加重企业负担，而是将借款用在生产的关键环节上，这样，暂时的负债会赢得长期的效益。而当前我国部分高校贷款资金的使用效果值得我们深思。
目前，我国部分高校缺乏科学的规划和民主的决策程序，贷款项目和额度缺乏严格、科学的可行性论证，盲目攀比建新校区、重复建设、资产重复购置、浪费严重等现象比较普遍，而且，对贷款的高额利息支出对教育资源产生的负效应认识不够，甚至有的只考虑当前资金需要，把贷款当作融资的主要方式，效益观念淡薄。没有从切实加强管理、提高资金效益上动脑筋、想办法，没有充分挖掘内部潜力、整合现有资源、合理调度资金，没有通过自有资金的有效运作来减少贷款额度、降低贷款成本。
4、举债的偿还性思考
当前，有很多高校认为，贷款可以不承担还款责任，因为高等学校是国家的学校，学校的资产都是国有资产。高等学校是社会公益事业单位，不是企业，没有“高等学校破产法”，而且，《高等教育法》明确规定，“国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措高等教育经费为辅的体制，使高等教育事业的发展同经济、社会发展的水平相适应。”显然，财政拨款是高等教育事业发展的主渠道。而且，以前国有大中型企业银行贷款不归还可能给一些学校以“幻想”和“启示”，另外，从上述“举债的风险性思考”中我们也看到高校的还贷能力确实有限，因此，学校向银行贷款不必担心倒闭的问题，学校虽是独立法人但不承担倒闭的风险。站在银行的角度，银行认为学校是国家的学校，学校不会倒闭，尤其是国家重点高等学校。因此，银行认为对高校贷款风险较小。于是在贷款审批上未按商业贷款条件及程序审查贷款，即不设立担保或财产抵押，基本靠学校信誉实行信誉贷款。这一做法极大地方便了学校申请和使用银行贷款。正因如此，出现了极个别学校的巨额贷款现象。
然而，按照“谁举债、谁偿还”的原则，政府不会也没有财力的可能来替学校还债。而且，《高等教育法》明确规定，“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理”、“高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任”。因此，贷款高校作为贷款的主体，必须承担还贷责任。
如果高校不能如期归还银行贷款,不但影响高等教育事业的可持续发展，也必将造成巨大的银行损失,可能会重蹈计划经济时期，国有大中型企业巨额银行贷款不能归还形成死帐的覆辙，这一后果将是极其严重的。
二、加强高校债务管理的思路
1、进行债务清查，摸清债务家底
债务清查作为一项重要的基础管理工作，在当前高等教育快速发展时期，不仅对于探索建立适应教育体制改革要求的高校财务监管制度，推动高校完善管理和建章建制具有积极作用，而且对于加强高校财务管理，防范财务风险，提高资金使用效益具有重要意义。
开展债务清查，就是要摸清学校债务的数量、分布、结构、资金成本、来源去向、使用、偿还和管理情况等，进一步弄清核实债务家底，反映问题，为下一步搞好债务管理奠定基础。学校应该精心组织、统筹安排、严格要求，坚持全面清查、突出重点，加强分析，具体清查每一笔贷款的贷款银行、贷款日期、贷款期限、贷款金额、贷款利率、贷款用途以及每一笔资金的进出等，了解贷款程序是否规范、使用是否合理、安全是否保证、效果是否明显，认真查明债务清查时发现问题的性质和原因，为领导决策和制定相应对策提供可靠的依据。使得学校在以后的债务管理中能够根据自身的财务状况，以对资金成本的承受能力和筹资还贷能力来确定和控制贷款规模，做到“来源清，去向明，管理规范，效益优先”，有效防范风险，确保高等教育事业的健康、可持续发展。
2、坚持科学民主决策，发挥贷款效益
高校各级领导应该以保持共产党员先进性活动为契机，坚持科学的发展观和政绩观，在学校发展过程中，正确处理好眼前与长远发展的关系、事业发展需要与实际承受能力的关系，坚持科学民主决策。
在贷款建设时，要从实际国情、校情出发，坚持量力而行，不能搞盲目攀比、重复建设、重复购置、奢侈浪费；学校应该制订出科学合理的总体发展战略规划、校园建设规划、学科与师资队伍建设规划，在总体规划下根据事业发展需要和实际偿债能力确定经过严格、科学可行性论证的贷款项目及适度的贷款规模。在决策过程中，一定要充分征求广大教职工的意见，集思广益，发扬民主。
在贷款过程中，必须坚持效益优先的思想。根据需要合理确定资金的需要量，根据项目进度合理控制资金的投放时间，尽可能减少资金占用，防止浪费；周密研究资金的投向，把有限的资金用在关键的、急需的项目上，大力提高投资效果；充分挖掘内部潜力，努力开辟多收入渠道，认真选择资金的来源，力求降低资金成本；切实加强管理，合理调度资金，优化资源配置，切实提高资金的使用效益。
3、做好债务预算，完善偿还机制
高校债务预算是学校综合预算的一个有机组成部分，是要将学校债务的收入和支出在预算中进行反映。编制债务预算是控制和防范财务风险的需要，是保证财务预算的真实性、完整性和稳定性的需要。编制切实可行的债务预算，可以落实偿债资金，以预算管理机制来约束举债和偿债行为，实现高校债务管理规范化和法制化，从而有效地防范和化解债务风险。
高校债务预算，应按高校债务资金的来源和支出结构，来反映高校债务借入和使用的情况，应包括高校债务举借资金收支预算、高校债务偿还资金收支预算和高校债务资金收支平衡预算。高校债务举借资金收支预算主要反映当年债务举借资金的去向，高校债务偿还资金收支预算主要反映高校债务偿还资金的来源和支出情况，债务收支平衡预算主要反映当年高校债务收入与支出的平衡关系。
债务预算的编制要与学校综合财务预算的编制同步进行。学校要根据债务规模情况，建立相应的债务偿债准备金，在当年预算中进行反映，由财务部门实行专户管理。偿债资金的来源可为财政预算内拨款、学校自主收入等，主要用于消化因举债而形成的隐性风险。
4、落实管理责任制度，切实防范风险
要从根本上控制和防范高校财务风险，首先，政府应尽快出台规范高等学校银行贷款行为的规范性文件，按经费供给关系确定高校举债行为的归口管理部门，同时，教育主管部门要加大对高校贷款管理的宏观监控力度。最重要的是高校必须建立科学有效的债务管理机制，落实管理责任。
（1）建立有效的风险防范责任制。贷款高校应成立以校(院)长为组长、主管财务副校(院)长为副组长，财务、基建、监察、审计、工会等部门负责人为成员的贷款资金管理领导小组，负责组织贷款项目的论证、贷款资金的使用、管理与监督。建立“责权利”和“借用还”相统一的债务管理机制，如项目论证制度、民主决策制度、贷款资金的财务管理制度、监督评介制度等，规范举债程序，控制债务规模，落实管理责任，切实防范风险。
（2）建立项目管理责任制。按照"统一领导，分级管理"的原则，建立贷款资金项目管理责任制，责任到人，各负其责。贷款高校的校(院)长是高校贷款项目的总负责人，对全部贷款资金使用的安全性、合理性、效益性和偿还性负责，项目负责人对项目建设资金的有计划、安全合理的使用以及项目建设质量负责。各级财务人员应对资金的使用和管理负责，确保贷款资金专款专用。
（3）建立债务风险预警提示制度。以教育部、财政部共同组织开发的"高等学校银行贷款额度控制与风险评价模型"为基础，研究确定本校合理的贷款控制规模，以负债率（债务余额与当年学校各项总收入的比例）、债务率（债务余额与当年可支配财力的比例）、偿债率（年度还本付息额与当年可支配财力的比例）等为重点，对债务的规模、结构和安全性进行动态监测和评估，随时掌握和了解自身的财务风险状况。（4）建立项目财务监督制度。财务部门要及时、准确地掌握学校负债建设项目贷款及配套资金等的使用情况，会同有关部门加强稽核检查，严防项目举债突破计划规模。负债项目建设完成后，学校应组织有关财务、监察、审计等部门要对项目的社会效益、经济效益、功能作用以及债务偿还能力等进行全面的绩效评价。同时，学校还应按规定积极主动地对凡累计贷款余额达到本校近三年平均总收入10%的贷款项目的可行性研究报告、分年度贷款额度方案、具体还贷计划和措施等相关材料报送主管部门备案，建立大额贷款备案制度，接受上级部门的宏观管理与监控。
在高校债务问题日益突出、财务风险逐渐显现的新的形势下，认真审视和研究高校债务管理问题，对高校的稳定和可持续发展，对推动高等教育思想观念、教育体制和运行机制的改革和创新，都将有着深刻的现实意义。
参考文献：
[1]教育部,财政部.关于进一步完善高等学校经济责任加强银行贷款管理切实防范财务风险的意见.教育部财政部文件，教财[2004]18号.
[2]马树来，洪中强.防范财政风险必须将政府债务收支纳入预算管理.预算管理会计月刊，2004（6）.
[3]尹之海.高校贷款规模过大的影响、原因和对策.教育财会研究，2005（5）.
[4]浙江省人民政府。关于加强地方政府性债务管理的通知.浙江省政府文件，浙政发[2005]5号.
作者简介：第一作者：朱炜（1966-），男，汉族，安徽怀宁人，安徽理工大学副教授。
第二作者：尹之海（1959-），男，汉族，安徽淮南人，安徽理工大学财务处会计师。
联系地址：安徽省淮南市安徽理工大学财务处朱炜
ReflectonCollegeDebtManagementUnderNewSituation
ZhuWeiYin-Zhihai
发行规模是影响流动性的重要因素。例如,，1992年，加拿大固定收益基准债的发行规模增加后，交易量比例也相应提高。对新发债券的发行规模和买卖价差作以具体比较，表明发行规模的增加会导致买卖价差的相对缩小。
（2）到期期限分配
政府在新发债券的期限选择上要考虑到平衡点。一方面，如果新发债券的期限没有满足投资者的期望，那么后者就会要求一个额外的收益率溢价作为补偿，这会提高政府的融资成本。另一方面，如果新发债券的期限过多，那么每一期的规模就会减少，从而降低流动性，而投资者所要求获得的流动性溢价也会提高政府的融资成本。
国债市场品种期限结构安排应该考虑国债价格的波动性以及不同投资者的风险厌恶程度。投资者对风险厌恶的程度不同，体现在对收益率曲线上不同位置国债品种的偏好。风险厌恶程度较高的投资者多选择短期品种，风险厌恶程度低的投资者多选择期限较长的品种。市场中投资者的风险偏好程度千差万别，即使同一投资者在不同时期，风险偏好也会因为其资产负债结构的变化而发生改变。期限品种结构丰富的市场，能够在不同程度上满足投资者的多种需求，投资者能够随时实现在不同品种上的投资转化，因而市场表现活跃，流动性就好。反之，如果市场中期限结构表现不均匀，缺乏某些期限品种供投资者选择，当国债投资者希望改变投资组合的风险系数时，投资品种的转化无法及时实现，投资者只能采取延迟交易或通过其他市场满足需求的策略，市场的流动性必然受到影响。
在这一点上，G—10国家似乎遵循了相似的道路—大多数国家试图将发行期限结构分布在四个区域：短期（1年或1年以内）、中期（1至5年）、长期（5至10年）、超长期（10年以上）。具体见表2。由于近年来许多国家的赤字和债务水平呈现下降趋势，相应减少了期限种类并提高了平均发行规模。例如从1992年开始，加拿大将固定利率付息债券的发行集中在四个关键期限（2年、5年10年和30年）并相应提高基准债券的发行规模。美国也停止了3年期债券的发行以适应融资需求的减少。大多数国家通过定期对已存在的债券进行续发行（Reopening）以建立更大规模的基准。
在上述国家中，一种或多种关键期限的新发债券被作为基准，也就是说，这些基准债券作为宏观经济指标被追踪或作为相关债券的定价参考。由于新债券的付息利率更接近于市场利率而价格接近于面值，这简化了债券久期的计算及为税收和会计目的而进行的债券本金利息的拆分，因此，投资者倾向于将其作为对冲或短期交易工具。此外，发行规模中相当大的部分是被活跃的交易人如一级交易商（而不是被为持有而购买的投资人）所持有，从而确保了基准债券的流动性。
短期国债在货币市场发展方面具有独特作用，一般而言，富有流动性的短期证券更容易满足金融机构的流动性需要，投资者持有、销售短期国债以及为债券投资组合交易融资的风险较小，成本较低[6]。通常短期债券是定期发行的，季度内每次发行额大致相同，这便于投资者形成稳定的预期和投资决策；而季度之间每次发行额有所不同，它是根据季度国库收支预测决定的。除定期发行外，发达国家偶尔还不定期地发行期限在13周以内的债券，即现金管理债券，以满足国库支出的临时性需要。由于现金管理债券是不定期发行，因此其筹资成本高于定期发行的短期债券。见表3。
注:爱尔兰、奥地利和葡萄牙很少发行国库券，但这几个国家发行商业票据。卢森堡发行规模太小，此处忽略不计。
（4）指数债和本息剥离债
应该说，在经济波动频繁或高通货膨胀的环境下，实现中长期债券市场发展的目标相对困难，而指数联结债券则是此种情况下较好的解决办法。一般来讲，发行指数联结债券主要有以下目的：一是在政府的资产比例和现金流和通货膨胀相连的情况下，可以提供内部资产的对冲工具；二是和普通债券相比，付息成本的波动性较小，从而有助于平抑预算赢余或赤字的规模；三是为市场提供了多样化的投资机会，促进了流动性和市场效率的提高。应该说，指数债券的发行一方面与债务管理的总体目标相一致—即以最低成本和可接受风险筹集、管理和偿还债务，另一方面为也为政策制定者和市场参与者提供了真实的收益率参考和一个可以防范和分散风险的有效工具。
二、市场结构
（1）一级交易商系统
在政府债券的现货市场，很多国家采用了一级交易商制度（PD）。央行或财政部授予PD参加一级市场招标和央行公开市场操作的权利，并在二级市场上承担做市义务（如在某种程度上确保流动性）。另外，PD还承担在一级市场报价和向央行和财政部报告的义务。在英国，PDs还承担指数联结债券市场的做市义务。当交易商之间竞争变激烈时，买卖价差变窄从而促进流动性。但是，过度竞争会通过对买卖价差产生向下的压力而影响交易商利润，这会销弱其做市功能。因此，在一级市场上提供给PD的独占利润在某种程度是二级市场流动性的补贴金，否则很难达到社会的最优化水平。基于此，PD制度的设计试图综合考虑交易商竞争的益处和维持做市功能之间的平衡。
（2）透明度
政府债券市场的信息包括多种层面：通常是价格或交易量，包括交易前信息（报价或指令招标规模）、交易后信息（合同价格或交易量）；信息公开范围（向交易商还是面向公众）；信息公开频率和时滞（是实时还是定期公布）。从上述层面考察，现货交易客户市场的透明度最小，期货市场的透明度最强，现货交易商间市场居中。
在G—10国家中，与一级市场透明度相关的突出特点是招标时间表和发行条款提前几天或更多时间公布。在这些国家中，预发行交易（When—Issued—Trading）十分活跃。预发行是指政府债券在招标前（或紧随招标）清算前出售。所有的交易商能在投标前视情况对发行额进行分配，从而有利于加强一级市场的深度，招标前分配的机制有助于开发二级市场的功能，促进价格发现，从而提高招投标的准确性。总之，这种交易制度有利于做市商测算对发行特定债券的可能需求,从而有效管理风险。同时，有助于做市商提前检验新发债券的真实价值并参与市场主导定价，会使买卖价差缩小，从而提高一级市场招标价格决定机制的效率及二级市场的流动性。
（3）做空机制
市场参与者的卖空能力有利于提高债券市场的流动性。当交易人持有空头时，他们必须在清算日前补齐头寸。如果做空机制缺乏会提高做市成本，导致流动性减少。G—10国家中普遍具有促进政府债券卖空的政策和机制。一方面，所有国家都存在回购市场，交易上能够通过买入或逆回购获得所需债券而不对存货管理产生不利影响。其次，在大多数国家都具有对交付失败的规定，如果交易商不能按期交货，仅付一定的赔偿金就可推迟交付。第三，在大多数国家，政府在某种债券短缺时可通过增发或短期借券（lending）满足市场需求。
（4）交易机制
发达国家主要证券交易场所的交易机制设计虽然有很多差别，但总体上看，可分为指令驱动和报价驱动的交易机制。指令驱动（ORDER—DRIVEN）机制又称为竞价交易机制，其特点是买卖双方直接进行交易，或通过经纪人将委托指令传递到市场的交易中心进行撮合交易。竞价交易又分为集合竞价和连续竞价两种方式。我国目前上交所和深交所的交易机制是指令驱动。报价驱动（QUATE—DRIVEN）机制又称为做市商交易机制，其特征是证券交易买卖价差均由做市商报出，交易者通过做市商的买卖价差达成交易。这一制度的优点是能够使交易在合理的买卖价差内保持连续性，一般采取连续报价的方式。另外还有一种混合型交易机制，指在电子撮合的基础上，做市商主导部分时段或证券品种的交易机制。如纽约证券交易所（NYSE）的专家制度。
政府债券市场交易机制的安排，其目标在于保证市场的流动性、透明度、稳定性、高效率以及低成本。这些目标都是政府债券市场健康运行的基本前提，然而各目标之间存在方向性和政策措施上的矛盾，使管理者很难同时实现上述目标。因此，交易机制目标的协调与选择方式不同，对市场效率、尤其是市场流动性会产生重大影响。
由于国债市场债券数量多、品种复杂、价格和实际利息的计算复杂，难以实现标准化的交易，因此场外市场（OTC）成为发达国家国债交易的主要场所。美国、英国、德国等发达国家和东南亚新兴市场国家和地区的政府债券主要在场外市场进行交易。从广义上讲，场外市场是指交易所之外的所有证券交易市场形式。目前存在的场外市场交易机制主要包括单纯的做市商制度、做市商与指令报价机制结合的形式以及交易者之间直接进行询价的形式。目前，做市商双边报价机制是场外市场最主要的交易机制。场外交易具有不受交易网络覆盖面限制和交易成本低的特点，适应国债发行规模大和品种多的特点，同时为中央银行进行公开市场操作提供了平台。
三、税收问题
交易税如印花税被认为是外部成本，由于这类税收会对市场流动性产生负面影响，因此许多国家对政府债券市场采取交易税收免除政策。但是，利息税的预扣政策在许多国家仍存在。这类税收从不同的途径增加了交易成本。例如，如果对换手率很高的政府债券预扣利息税，买方和卖方之间就要对真实的利息进行调整。这种调整增加了操作成本和利息的机会成本，从而进一步提高交易成本。如果纳税实体和非纳税实体之间存在差异待遇，市场就会被分割，导致债券在不同持有人之间定价的差异。由于考虑到交易税对市场流动性的不利影响，绝大多数国家仅对交易欠活跃的个人征收预扣利息税。
政府债券市场发展的方向与途径
从世界各国的经验看，政府债券市场发展的方向应是深度、流动性的市场，而提高市场流动性的途径主要包括：
1．满足基准债的市场需求
政府债券为投资者提供了无信用风险的储蓄和对冲工具。考虑到投资人对时间的不同要求，政府债券应将发行期限集中在四个区内—短、中、长、超长，并合理调整各区的权重。为确保每个区的流动性，有必要保证其余额足够充分及基准债券的发行规模足够大（至少和投资者的偏好数量相匹配）。同时，为建立更大规模的基准债，对已经存在的品种进行增发是十分必要的。
基准利率是指金融市场利率体系中具有普遍参照价值，并对整个金融市场利率体系的变动趋势起先导和示范作用的利率。。中央银行货币政策调控意义上的基准利率需要具备可控性、可测性、相关性等特征，而金融市场上的基准利率则需要具备稳定性、相关性和公信度高的特点。从国际金融市场发展的一般规律来看，有资格成为金融市场基准利率的只能是那些信誉高、结构合理、流通性好的金融商品的利率，而市场上最具备这一特点的利率就是国债利率或国债收益率。所谓基准国债是指流动性好、价格波动小、收益率为市场普遍接受，能够为市场定价提供参考的国债品种。由于基准国债的利率接近市场均衡利率水平，因此能够很好地满足投资者对冲风险和调剂短期资金头寸的需要。当市场中基准国债在各个期限中分布均匀时，市场的整体定价效率就会得到提高，不同品种之间的套利更容易进行，有利于价格的稳定。
G—10国家中，除日本以外，其他10个国家都进行增发操作。尽管增发的一般目标是提高基准债券发行的可替代性，但美国的情况似乎不同于其他9国。在美国，即便是基准国库券不存在替代能力问题，增发操作也照常进行以提高基准债的规模。
另外，预先公布发行计划和招标条件也会减少做市商和交易人对一、二级市场供求预期的不确定性。同样这也是执行预发行交易的先决条件。
2．交易的竞争性结构
不论是做市商制度还是交易所市场的撮合驱动，保持一个竞争性的结构对提升市场流动性都是至关重要的。做市商之间的竞争会缩小买卖价差，而交易所之间的竞争会使一种特定产品的交易更集中在一个交易所。总之，不论是做市商之间还是交易所之间以及两者之间的竞争都会有助于降低交易成本，提高信息披露的效率，从而提高市场流动性。在上述竞争性的市场框架下，理想状态是市场参与者具有在不同特点的市场间选择的自由，而过多的市场分割无疑会降低流动性。
3．市场参与者的多元化
具有不同的交易动机和投资动机的市场参与者多元化在促进市场流动性方面也是十分重要的。市场参与者多元化并不必导致市场分割。例如，可以通过加强监管来增强流动性，如限制特殊的投资者参与市场交易，包括对非居民持有本币债券的限制。投机者也可通过持有头寸来熨平供求冲击来提高市场流动性。市场参与者的多样性反映出不同市场的制度性差异，例如会计核算、风险管理、个别情况下的交易商补偿计划等。因此，了解市场流动性与这种制度性安排的联系以及对公共政策与投资人行为的影响十分重要。
4．培育机构投资者
对新兴市场而言，缺乏实力强大、活跃的国内机构投资者和国外投资者兴趣，导致市场发展深度和流动性不够。许多新兴债务市场具有融资来源垄断性的特点,主要来自于税收力量的运用、对银行最低储备和流动性资产的要求，规定国内养老基金和其他社会保障基金投资于非市场化的政府债券。这些要求制约了政府债券市场的发展，由于非市场化债券不能在任何交易所挂牌，也不能交易，因而加剧了市场分割。同时，对银行最低储备和流动资产管理的规定人为地降低了这些工具的收益率，因而也会对市场发展产生不利的影响。所以，有必要引入可鼓励储蓄类机构购买市场化的、较长期债券的机制，以促进机构投资者的发展，而广泛的国内和国际投资者基础将有助于降低发行成本并促进未来发行。
5．将流动性的政府债券市场提升为核心资产市场
即便是采取了上述措施，由于市场参与者的偏好不同，不同市场和金融工具的流动性仍存在差异，两者相互作用在一定程度上导致了市场流动性的集中，例如在“自我实现”功能作用下，流动性市场的流动性逐渐提高，而非流动性市场则不断下降。基于此，如果要提高市场每一部分的流动性是不现实的，同样一种模式不能适用于所有市场。但是，如果界定流动性充足的核心资产市场并采取适合这些市场发展的政策，包括市场规则、清算、衍生工具，将会有效提高整个市场的流动性。从这个意义上讲，由于政府债券能为其他金融资产定价提供基准同时具有回购和期货市场，通常会担当核心资产的作用。在某些情况下，十分相似的私人部门市场也会和政府债券一样起作用，甚至比后者更优。例如在欧元地区，由于近年来出现财政调整及国债缩减的趋势，因而私人部门工具也在某种程度上承担了核心资产的功能，这可以从利率掉期曲线上看出，尽管有些研究认为做出这样的预计为时过早。
6．完善回购市场和衍生工具市场的功能
回购市场和衍生工具市场的运行将为交易商提供做空机制和对冲风险的工具，因而会提高政府债券现货市场的功能，并促进流动性，。包括期货和远期合约的建立可提供对冲风险的能力，STRIPS的运用，远期交易（包括预发行），掉期交易（最基本的掉期交易是固定利率与浮动利率的互换）。对新兴市场而言，这些工具有助于拓展风险管理的机会，促进二级市场流动性的提高。同样，流动性强的现货市场对前者的高效运行也至关重要。
值得注意的是，回购市场和衍生工具市场的发展也为一些投资人提供了“挤出”现货市场的机会。G—10国家通过对现货、回购和期货市场的密切监测来管理这种风险，在必要时通过诸如增发或借券—借出短缺债券（ShortSupply）来防止“挤出”。
7．标准化交易和清算操作
标准化交易和清算操作会降低交易成本，在不对市场差异性（多元化）产生消极影响的情况下提高有效供给，从而减少市场分割并提高流动性。从某种意义上说，这应是具有高度政策优先级的领域，因为清算与结算体系（包括托管体系）的质量是影响投资者信心的主要决定因素，包括对市场结构的效率和可信度的信心。完善的清算和结算体系可有效保证金融稳定，尤其是防范系统性风险，因此保证了一级市场和二级市场的平稳运作。例如，1999年欧元的引入促进了欧洲国家在政府债券市场的密切合作与结盟,如利率水平、付息日与期限等，并且类似信用等级的不同政府发行的债券在现货市场和期货市场上更容易相互转换，从而提高了流动性并降低了债务成本。就清算方式而言，近10年中DVP（DeliveryVersusPayment）方式已在发达国家的政府债券市场上成为主体，而其他的固定收益市场则没有实现同一程度的标准化。如果全球固定收益市场的清算日趋标准化，潜在套利和对冲交易需求就会增加，从而促进市场流动性。
8．将税收对流动性的负面影响最小化
前面已讨论过，交易税和预扣利息税作为外部成本通常会降低流动性。因此，政府有必要在提高税收收入和对市场流动性的冲击之间做出权衡，例如，取消政府债券的交易税，或仅对交易不频繁的实体征收预扣利息税。
9．提高交易信息的透明度
在讨论金融市场的透明度问题时，通常考虑的是金融资产发行人的信息披露，如信用状况，事实上，对于功能完善的市场而言，交易信息的透明度同样重要，特别是对价格发现和风险分散，而交易信息披露的最佳时间和程度则有待于进一步探讨。
10．市场监管
充分的市场监管对有深度的、流动性的债券市场是必要的：
一方面，对于一级市场而言，为防止证券集中在一定交易人的手中，几乎一半G—10国家（美国、加拿大、英国、法国和日本）在招标中都有报价和分销的限制性规定。这种途径不仅可防止市场垄断，同时还可使证券持有人多样化，因而有助于提高市场流动性。
另一方面，对于二级市场而言，下述措施对于降低市场操作如短期挤出的预期利润很有效。一是大多数国家（日本和德国除外）都制定交付失败的规则。这有利于证券市场的做空机制，提高了市场深度。二是通过增发或借券满足市场需求。英国、美国、意大利、比利时、德国、瑞典都具有债券借出计划允许央行借出短缺的债券。另外，加拿大、美国、意大利、英国和比利时在市场完整性方面面临的挑战则是增发债券。
此外，建立政府融资和二级市场发展相关的、可持续的、透明的法律和监管框架也至关重要。具体包括，政府借款结构的规定和还款的职责，可流通工具、抵押品、动产和不动产的规定，关于丧失抵押品赎回权和银行破产的政策的优先级应予以明确。另外，统一债券发行的注册方式，应详细说明上市、披露、评级要求、会计标准、交易、清算与结算平台等问题。毫无疑问，债券市场规则与监管的协调统一会给市场发展带来效率。
总之，政府债券市场的发展，既是金融改革的结果，也有助于改革。政府债券市场的流动性是货币和债券市场总体发展的催化剂。最终的流动性的好处不仅能降低国债的筹资成本，有助于缓冲国内及国际经济冲击的影响，而且有利于政府降低利率风险、货币风险以及其他金融风险。
参考文献：
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[6]托马斯·格雷斯纳，吉皮·雷德卡尔.政府债券市场发展问题[R].世界银行，2001.
内容提要:晚近由于经济发展、消费形态之变更，随着信用制度之扩大发展，无论企业法人抑或自然人，负担多重债务而无力清偿之情形，已成为严重之社会问题，有鉴于台湾地区及中国大陆在自然人债务清理法制之议题仍处于法制之新生阶段，本文爰分析台湾地区《消费者债务清理条例》之相关制度，期能作为两岸未来增修法规之比较参考。
一、前言
晚近由于经济发展、消费形态之变更，随着信用制度之扩大发展，无论企业法人抑或自然人，负担多重债务而无力清偿之情形，已成为严重之社会问题。如何清理种多重债务，使其能解放而重建经济、社会生活，实为世界各国当前甚为重要之议题。然而，就此议题之理解上，各国因其民情、立法沿革等不同背景，致使立法模式、用语各有不同，也因此极易造成理解上之困难。[1]是以本文爰定义“债务清理”之对象，即指在其债务到期应偿付时，陷于清偿不能，或其资产小于负债之状态之债务人。[2]所谓“债务清理法制”，即系处理债务人无力偿债时之法律制度，其内容应涵盖“破产、清算”、“重整、更生、债务调整”、“和解、债务协商”等各式不同制度。[3]
就“自然人债务清理法制”之议题，美、日等其他国家均早已确立相关之机制。然而台湾地区及中国大陆，就此议题却同时处于法制之新生阶段，台湾地区因2005年年底爆发双卡风暴，于2006年4月由金管会先予推动“债务协商机制”，为紧急因应此社会经济状况之变迁，学者专家在不到一年之时间，即完成《消费者债务清理条例草案》（简称消债条例或债清条例），此草案已于2007年7月11日公布，定于9个月后的2008年4月11日施行。[4]而中国大陆地区历经12年的多次修改，终于在2006年8月27日通过《企业破产法》，该法于2007年6月1日起施行，惟该法仍将“非法人组织及自然人”排除在破产主体之外，随着实践的发展及学界对此议题之高度关注，“自然人债务清理法制”之议题，势必成为下一波之修正重点。是以，本文爰分析台湾地区《消费者债务清理条例》之相关制度，期能作为两岸未来增修法规之比较参考。
二、债务清理制度之目标与功能
（一）债务清理制度的目标
依联合国国际贸易法委员会《债务清理法制立法指南》第一部分“有效和高效率的债务清理法制的关键目标”的内容，主要包括以下九个方面：1．为市场提供确定性以促进经济稳定和增长。2．资产价值最大化；3．在清算和重组之间求得平衡；4．确保对处境相近的债权人的公平待遇；5．规定及时、高效并公正地解决破产事务；6．保全破产财产以便公平分配给债权人；7．确保有一部鼓励收集和提供资料的有透明度和可预测的破产法；8．承认原已存在的债权人的权利，就优先债权的排序确定明确的规则；9．建立跨国界破产的框架。[5]
（二）债务清理制度的功能
无论自然人或法人，于社会经济上皆为经济个体，倘其个人之债务已不能清偿时，并非仅单涉及己身，若债务人之经济状况持续恶化，债权人之资产无法获得清偿而持续恶化，将对其他个人或企业出现连锁影响，导致连串社会经济问题。债务清理制度之目的在于“谋求债务人经济复苏更生”及“债权人公平受偿之双重机能”，因此债务清理法制其有构筑社会经济防火墙之功能，以缓和社会经济状况之恶化。
三、自然人债务清理法制之形态
分析各国债务清理法制之立法可分为三种形态：[6]
（一）清算型（liquidation）
也就是依据法定程序变卖债务人所拥有的全部财产后，按照债权比例平均分配给各债权人。此种制度的优点在于能一举解决债务人与所有债权人间的债务清偿关系，缺点是对债务人而言，一旦将所有财产变价，要从一无所有至东山再起将有相当之困难。具体法制如美国破产法第七章清算，日本破产法及台湾地区破产法第三章破产。[7]
（二）重整/债务调整型（reorganization/adjustmentofdebts）
原则上采取在司法监督下，债务人与所有债权人成立偿债方案，债务人以其现有资产与未来收入履行该方案完毕，视为其债务已全部清偿之作法。个人重整制度在美日等国发展渐趋于成熟，主要是以社会总体利益为目标，其特色在于主动声请的债务人必须以未来相当规律性的收入来还清偿其既有债务，例如以固定的薪资收入或者其他定期性的投资回报。目的在挽救已有破产之虞而又有财务再生希望的债务人，使其能在维持一般生活标准的同时，又创造出对债权人更多权益的满足，以达成整体经济以及社会的稳定。具体法制如美国破产法第十一章重整、第十三章债务调整，日本民事再生法与会社更生法。[8]台湾地区公司法之重整制度、消费者债务清理条例之更生程序。
（三）债务协商型（亦可称和解型）
也就是在债务人财务发生困难时，及早与各债权人达成债额成数降低或延迟付款期限等协议。和解型可说是一种预防破产的机制，让债务人在发生破产可能之时，及早规划个人的财务状况，并提出还债计划。其缺点则是在实际执行时易发生债务人故意拖延还款、部分债权人恶意干扰使债权人会议无法达成和解共识，或是程序冗长等情况。一般债务清理法制均包含清算与重整更生两种作法，而因债务协商本质：原为私法和解，纵债务清理之法律未特别明文规定，亦可适用一般民事法律之和解章节。[9]
四、台湾地区《消费者债务清理条例》之评析
（一）立法背景
台湾地区现行债务清理法制主要以公司法之重整规定及破产法为主。[10]而适用破产法之要件，应仅有债务人不能清偿债务此项，且于民商合一制度下，破产法应可通用于商人与非商人（即采一般破产主义），并准许债务人与债权人提出申请，而破产法之内容涵盖“重建型程序之和解制度”与“清算型程序之破产制度”，两种程序各别独立。
然而实务上，囿于司法机关不当限缩之见解，致使债务人无论声请破产法之和解或破产程序之案件，往往被认定“债务人债务清理财团无从构成”（即债务清理财团不能清偿债务清理程序之费用与债务，简言之，即所谓“无产可破者”）或“债权人仅一人无进行破产程序之必要”，而驳回其申请。晚近学说虽均已修正立场，然而因前开实务见解仍存在，基于其权威性，其仍继续极大幅度地且无任何正当理由地限制人民利用和解制度与破产制度，导致现有之破产法给予债权人获得平均受偿，与帮助债务人重建其经济社会生活之立法目的，皆无以达成。
其后，为建立起全面性健全之债务清理法制，虽就《破产法》密集召开研修会议，最初原拟先就现行破产法增订“消费者债务清理专章”，并配合修正总则、和解等其他条文，然而因2005年底之双卡风暴严重席卷台湾社会，司法院为了应对立法委员、消费者团体、民间团体及各界舆论纷纷表示关切之急切压力，乃决议先抽出《现行债务清理法草案》中关于《消费者债务清理》之部分，单独草拟过渡性之消费者债务清理条例。[11]
（二）《消费者债务清理条例》之概述
1．立法体例
该条例分4章、13节，共158条。为兼顾债权人、债务人双方之利益，使陷于经济上困境之消费者得以清理债务，本条例采双轨制，分重建型之更生及清算型之清算程序，利用此两种程序妥适调整债务人与债权人及其他利害关系人间之权利义务关系，保障债权人获得公平受偿，并谋求消费者经济生活之更生机会。而更生及清算程序，实质上即为破产法上和解及破产之特别程序。[12]
2．不同程序之目的
（1）第四章程序外协商之前置（第151条至第154条）。债务人受法院裁定开始更生或清算程序者，其生活、资格、权利等均将受限制，该程序系债务清理之最后手段，于债务人无法与债权人协商时，始适用更生或清算程序清理其债务。基于债务人对于金融机构所积欠之债务法律关系较为单纯，为使债务人得自主解决其债务，明定债务人对于金融机构因消费借贷、自用住宅借款、信用卡或现金卡契约而负债务之情形，采协商前置主义及申请之对象、协商者应遵循之程序、协商成立之要式要件、及法院审核程序并赋予执行名义。
（2）第二章更生程序（第42条至第79条）。旨在促进债务人自立更生，藉由强化法院之职权调查，将债务人之财产状况透明化，减轻其负担，降低债权人会议可决更生方案之条件，及法院之适时介入，得径为裁定认可更生法案，使债务人得于尽其能力清偿债务后免责，而获重生之机会。
（3）第三章清算程序（第80条至第145条）则为鼓励债务人努力更生，迅速处理分配应属清算财团之财产予债权人，就应属清算财团之财产，以固定主义为原则，兼采膨胀主义[13]，并于法院裁定终止或终结清算程序后，迅予债务人免责及复权。而为避免债务人滥用此制度，产生道德危机，并予严谨之限制。[14]
（三）立法检讨
1．任意双轨制之疑虑
台湾地区双轨制之设计，较接近于美、日之立法。[15]不过，完全任由债务人得在更生程序与清算程序为选择，在美国过去之实证经验上，往往出现债务人多倾向于选择清算程序以迅速获得免责之现象。有鉴于此，在更生程序与清算程序间之选择，亦必须为一定之限制，或使清算程序之免责可能予以严格化，以避免滥用。[16]
事实上，当初立法时“行政院”曾建议于第81条加入“债务人财力测试”之设计，可惜最终三读条文并未采纳。其建议条文为：“Ⅰ．债务人于法院裁定开始更生程序或许可和解或宣告破产前，得向法院声请清算；债权人纵为一人，债务人亦得为声请。Ⅱ．债务人向法院声请清算前二年内之收入总额扣除自己及依法应受其扶养者所必要生活费用之数额达无担保或无优先权之债务总额百分之二十者，除债务人未来无工作能力或无固定收入外，法院应驳回债务人清算之声请。Ⅲ．债务人有前项法院应驳回其清算声请之情事者，经债务人同意，以其清算之申请视为申请更生。”依其说明可知，“2005年美国修正破产法之目的之一，即为避免破产制度被滥用，其具体之规定即为提高适用清算程序之门槛，债务人申请清算程序需经财力测试，未通过该门槛测试者，则被认定为滥用破产，法官将予以驳回清算声请或径予裁定适用更生程序，藉此防止有固定收入之受薪者，藉由清算程序免除债务，以适度保障债权人权益。爰建议参照美国实施破产法之经验纳入申请清算程序之门槛机制。”
2．裁判外债务清理程序之配套措施尚不完备
要求债务人在进行法院之债务清理程序以前，先进行法院外之协商或咨询程序，乃晚近其他重要先进国家立法之趋势，盖法院外之债务清理协商不论是对债权人、债务人或国家而言，均为较经济便宜之程序，亦能促使债务人为重建经济生活，主动地采取必要之努力。亦即，裁判外债务清理程序如能发挥机能，不仅可以减轻法院之负担，节省债务人之花费，并可加速债权人之受偿，惟此项机能之发挥必须以可能促成债务清理之合意为前提。因此，倘未充实裁判外程序之适切担当机关或人员，或不可期待债权人在程序上协力或强制其参与程序之机制，径行采取裁判外债务清理程序，不但可能延滞债务人之更生，而且将会增添关系人之不必要劳费上负担。[17]
此外，“行政院”曾参考美国《破产法》，建议于第3条增订信用咨询制度（creditcounseling）。[18]不过，就协商前置事件而言，是否有再另行进行信用咨询之必要，此是否会增加债务人之负担，能提供信用咨询之单位、处所为何及其收费标准为何，均值斟酌。最后，此项建议并未获立法通过。其实，信用咨询程序宜与法院外之协商程序为适当整合。此一方面可提供债务人信用咨询，另一方面又可同时进行债务协商，以简化前置程序。如能促成协商成立，亦得减轻法院之负担。[19]
五、中国大陆法制引入个人破产制度之展望
（一）中国大陆之特殊经济结构
由于中国大陆社会主义之经济体系，初始于1986年颁布的第一部破产法，当时系出于“政策性”之考虑，是以破产主体仅限定于“国有企业”，其后，随着经济发展，1991年《民事诉讼法》始将破产主体扩大及于“企业法人”。然而，由于“市场经济之结构尚未完善”、“物权制度之不完备”，[20]以及中国的特殊国情，尤其是“个人商业信用的现状”等因素，破产法虽于2006年进行大幅度之改革，但其破产主体仅限定于“企业法人”，仍然将“非法人组织”及“自然人”排除在破产主体之外，显然，这削弱了破产法的完整性。[21]
（二）引入个人破产制度之疑虑
对于中国大陆地区是否应引入“个人破产制度”，当初将“自然人”排除破产法适用的最大原因，即系认为“个人破产制度”入法的时机尚未成熟。盖实施“个人破产制度”的前提是，国家具有比较“完备的个人财产登记制度”和“良好的社会信用环境”，而目前中国于这方面的制度还不完善，此种情形下，自然人可以隐匿、转移财产逃避债务，如此将造成债务人借破产为名而逃避债务。
然而，上开之疑虑固然成立，但从另一方面说，即使没有破产制度，自然人也大量存在隐匿财产的行为，“破产”与“隐匿财产”没有必然性联系，况且，以企业法人而言，固然其隐匿财产、逃避债务的便利性可能较自然人困难，但这并不等于说法人就不存在隐匿财产的行为，实际上，就逃债的可能性而言，两类主体难分伯仲，如何防止债务人假破产真逃债，此为法律设计与执行的问题，任何法律在执行层面均有其一定之困难性，世界各国亦同样存在恶意逃债的行为，但法律执行的难度并不能成为不制定这个法律的理由。
破产制度是人类文明进步的产物，是适应市场经济要求的制度，个人破产制度确实可能会给社会带来一定的震荡，产生一些消极的不当后果，但不能仅因这些消极的后果而因噎废食，破产制度本身同时也能为社会带来积极的正面效果。[22]是以，现阶段实应正视个人破产制度之必要性，与其坐等时机成熟，不如起身从基础构建，并加速相关配套措施之完善。[23]
（三）引入个人破产制度之必要性及迫切性
1．市场主体地位平等之考虑
从经济史的角度来看，个人破产本是所有破产法的起源，而企业法人的破产，只不过是个人破产基础的延伸。事实上，在发达国家的司法实践中，个人破产也一直占绝对比例。以美国为例，2000年美国破产案件约130万件，其中个人破产案件高达120万件。私法的重要精神之一就是主体平等，在市场经济活动中，一切主体都平等地拥有享有权利、承担义务的机会，在面临困境时，也应该获得同等的救济。无论是企业法人，还是非企业法人，无论是商事自然人，还是一般自然人，在理论上，他们都应平等地适用破产程序。[24]
2．稳定市场、维护经济秩序之考虑
随着私营经济的大量产生，信贷消费的普及，个人资产出现严重资不抵债的情况已不在少数，然而由于这些主体不具备破产能力，债权人只能通过诉讼程序解决，可当法院对此类案件进行执行时，又会由于债务人自身的偿还能力导致执行不能。司法已无法实现人民心中的正义，反而成为经济和社会不安定的因素。
再者，市场是一个环环相扣的机制，各市场主体间紧密联系相互依赖，放任一些具备破产原因的主体继续参加市场运营，只会造成市场秩序混乱，影响其他主体的正常经营，倒不如建立一套完善的退场机制，反可维护经济秩序。
5．现实社会发展之需要
中国大陆近年来消费信贷的情形已与日俱增。车贷、房贷以及近年兴起的信用卡消费，使信贷消费急剧膨胀，信贷消费之模式虽然大幅度提升人们的消费能力，但也提高了普通家庭的负债率。依据中国社会科学院的一项统计显示，北京、上海两大城市的居民家庭整体负债率已高于欧美家庭。北京的家庭债务比例高达122％，超过了2003年美国家庭债务的比例115％，上海、青岛、杭州、深圳、宁波等城市家庭债务比例分别达到155％、95％、91％、85％、79％。中国年轻人中，有57％的人表示“敢用明天的钱”，48％的人不为自己成为“负翁”担忧。有统计数字表明，1998年以前，个人消费贷款还是零，而2004年底，这个数字为2万亿元，占整个金融贷款的10％。[25]在这种情况下，市场经济的风险及不确定性，将使个人破产制度之议题愈显急迫。
4．与国际社会接轨之需要
随着国际经济交往日趋密切，各国立法不得不考虑本国法的域外效力及外国法的承认与执行问题。而在市场经济法律体系中，破产法更是极为重要的部分，破产法上甚至已有地区统一破产法出现和订立国际统一破产法的趋势。以现今世界主要国家之破产法体系观之，均就个人破产制度有所规范，倘若中国仍未建立个人破产制度，则不管是在我国境内的外国自然人还是在外国境内的我国自然人，当具备破产原因时，其处理程序则会发生很多的矛盾冲突，势必造成破产司法上的许多冲突，对中国在世界经济中之发展实属不利。[26]
（四）引入个人破产制度之立法设计
1．考虑城乡结构性差异
中国是城乡二元结构，城乡差异非常大，以现今而言，多数农民收入还不高，如果强行在农村推行个人破产制度，将可能形成大量的“自动破产”农民。[27]然而许多大、中城市消费信用的交易模式已十分普遍，已具有一定规范个人破产制度之条件，是以，推行个人破产制度宜采用“逐步推展”的方式，以兼顾城乡间结构性之差异。
2．完善个人财产登记申报制度
法人财产的流转具有公开的特点，其财产范围较容易确定，各国法律对法人的财产登记、申报制度亦有详尽的规定，相较之下，自然人由于和家庭联系过密，清查自然人财产的难度较大，所以，如欠缺相关制度掌握自然人财产的变化，自然人利用破产制度来逃避债务的风险即大幅增加。因此，通过个人财产登记申报制度，能够划清个人财产与家庭财产的界限，使得破产管理人能够迅速、清楚地管理破产人的财产，也可以在一定程度上防止破产人通过非法手段隐匿、转移财产。
3．完善个人财务信用征信体系
征信体系是现代金融体系运行的基石，是金融稳定的基础。其主要功能是促进企业和个人积累信用记录，帮助商业银行防范信用风险，保持金融稳定，促进金融发展。近年来，消费者提前消费的意识已日益普及，如无适当的把关机制，即可能造个人破产之情形大幅增加，亦造成社会问题，此时如能完善个人财务信用之征信体系，则在消费者利用银行信贷之初，银行或提供商为了减轻风险，保证这部分借贷资产不会变成不良资产，就会在业务开始时对借贷者进行严格的信用审查，包括对个人数据的审查、以前的银行信用记录，社会信用等方面的综合考察，排除信用不良之消费者。因此，完善建立个人信用制度，使个人信用记录和财产处在监控中，培养个人的责任意识，亦为建立个人破产制度提供了一个基本条件。[28]
4．防止恶意逃债的制度设计
立法上设立个人破产制度目的一方面是平等的满足债权人的利益，另一方面则是要保护诚信的债务人，为债务人提供了一次摆脱债务缠身的合法选择，给他们再生的机会，并不是给恶意逃债者“保护伞”。[29]是以，于个人破产制度之设计上，即须有完善防止恶意逃债之措施，如破产犯罪的惩罚制度、严格破产免责制度、制定事后监督制度等，以达到威吓之作用，避免个人破产制度遭到滥用。
（五）小结
综上，从各方面之分析，确实个人破产制度于中国大陆地区已完全有发展之合理性，然而因中国大陆地区实行社会主义的背景，要跨入自由市场经济，无论是在法制度的设计上亦或是人民的观念接受度均存有一定难度之磨合期，再加上城乡结构的严重差异，更使得中国在个人破产制度的推动上更添难度，本文尝试从各方面分析，期能就未来中国个人破产制度的增修作一比较参考，以使整体之市场退出机制更加完善。
注释:*陈明珠，台湾地区翰霖律师事务所律师。
Lawyer，HanLinLawFirmofTaiwanArea
[1]在英国历史上，bankrupt与insolvency的使用是有区别的。1571至1861年间，英国实行商人破产主义，对不能清偿债务的商人，使用bankrupt，含有惩罚和蔑视之意；而对其他诸如医生、神职人员、地主、律师等士绅，则使用insolvency，该词没有贬义的味道。《牛津法律指南》对bankrupt的解释是指具有完整还债程序或制度下的破产，对insolvency的解释是指无力偿还全部债务的状态，无力偿还债务本身并无法律后果。英国1986年以前的破产立法称为“BankruptAct”，1986年改称为“InsolvencyLaw”（该法在香港被译作无力偿债法），立法用语的变化，反映了破产法救助债务人特别是拯救陷入困境的企业的新任务。德国1994年以前的破产法用的也是“Konkurs（bankrupt）”一词，而1994年的新破产法则改用“Insolvenz（Insolvency）”。另外，由于社会文化和法律历史发展的不同，在不同国家bankrupt和insolvency也会有不同的用法，例如在澳大利亚，自然人破产程序与公司破产程序有着各自不同的发展历程，前者被称为“bankrupt”，后者被称为“insolvency”。参见李曙光：《破产的概念》，《法制日报》2007年01月16日，第11版。
[2]参酌联合国债务清理法制立法指南（UNCITRAL），LegislativeGuideonInsolvencyLaw，1（2004）：debtorisgenerallyunabletopayitsdebtsastheymatureorwhenitsliabilitiesexceedthevalueofitsassets．[3]实际上，“破产”仅仅指的是债务人不能清偿到期债务这样一种事实状态，而在现实社会当中，对于这种事实状态有不同的处理方式。
[4]依据金管会之规定，“债务协商机制”系属临时过渡措施，该机制已在2006年12月31日停止运作。惟利用该机制而达成之还款方案仍不因此失效，债务人仍应按时还款。
[5]参自李曙光：《破产法的目标》，《法制日报》2007年3月24日，第11版。
[6]李礼仲：《建构我国消费者债务清理法制之刍议》，2007年1月，来源：台湾“国家”政策研究基金会。
[7]清算曾经在很长一段时间内被作为处理无偿付能力债务人的唯一方法，但近三十年来，经济学和法学的发展对此提出了质疑，即一债务人可能不会很快或立即丧失偿付能力，债务人丧失偿付能力有一个渐进过程，通过一定的对债务人偿付能力状况的预警制度和反财务危机手段，或许债务人就会避免被清算。而企业重组和拯救制度就是这样的方法。当然，它的前提是企业重组和拯救最终使债权人得到的利益比清算制度要多。参李曙光：《何谓破产清算？》《法制日报》2007年1月30日。
[8]王志诚：《从日本个人债务清理法制论<消费者债务清理条例>之立法得失》，《台湾本土法学杂志》（台湾）2008年1月第102期，第118—142页。
[9]徐汉堂：《债务清理法制之研究》，硕士学位论文，台湾大学法律学研究所，2007年，第11—15页。
[10]台湾地区之《公司法》重整规定（《公司法》§282）系针对“公开发行股票或公司债之公司”始有适用，属于破产法之特别规定地位。
[11]为全盘改革债务清理法制，台湾地区“司法院”于2007年1月30日公布了《债务清理法草案》，目的在取代现行《破产法》，并在其第4章增加大型公司220重整之规定，而作为债务清理法制之一般规定（亦即就自然人、非自然人、重建型程序、清算型程序之债务清理法制，进行全面性之研拟与建立）。事实上，非自然人之债务清理法制，原系委由公司法之主管机关“经济部”提出相关立法，“经济部”为使公司破产退场与重整更生之法制单一化，自2005年起加紧研拟《公司重整破产法草案》。然而因其后草案之研拟进度未如预期，反而“司法院”之《债务清理法草案》已于2007年1月正式对外发表征询意见，双方嗣于同年2月达成协议，有关公司重整破产之相关规定，亦由法院研修中之债务清理法修正草案一并规定。
[12]第13条：“债务人依本条例声请更生或清算者，债权人不得依破产法规定声请宣告债务人破产。”
[13]第99条：“法院于裁定开始清算程序后一个月内，得依债务人之声请或依职权，审酌债务人之生活状况、清算财团财产之种类及数额、债务人可预见之收入及其他情事，以裁定扩张不属于清算财团财产之范围。”
[14]王志诚：《清算型债务清理制度之解构——以消费者债务清理条例之清算机制为中心》，《月旦法学》（台湾）第150期（2007年11月），第38页。
[15]不同于德国，台湾地区之消费者债务清理条例比较接近美、日之立法方式，亦即“更生与清算”双轨制，由债务人予以选择，适合其进行之程序。参自沈冠伶：《消费者债务清理制度之研究——从德国法之发展评析<消费者债务清理条例>》，《台北大学法学论丛》（台湾）2007年9月，第63期，第138—143页。
[16]《由美国破产法看台湾<消费者债务清理条例>》，《一银产经信息》（台湾），2006年04月号，第49—50页。
[17]许士宦：《消费者债务清理之协商、更生与清算程序》，《台湾本土法学杂志》（台湾）第102期特刊（2008年1月），第32—33页。
[18]郭兵：《美国破产法律制度》，《人民司法》1999年第5期，第50—53页。
[19]沈冠伶：《消费者债务清理制度之研究——从德国法之发展评析<消费者债务清理条例>》，第156—173页。
[20]中国大陆由于曾长期实行计划经济，个人不被视为独立的市场经济主体，无“产”可言，也就无“破产”一说，亦即个人破产制度能够确立和存在之基本条件，即确立个人财产之存在，并设置一套完备的物权制度予以规定和保护。如此，在债务人需要破产清算时，才能明确区分何谓“自己财产”，以界定破产财产的范围和破产债权的范围，依法将财产进行拍卖、抵偿、予以分配清偿债权。
[21]彭兴庭：《新破产法实施，个人破产何去何从？》，见《中国经济时报》2007年6月7日。
[22]汪世虎、李刚：《自然人破产能力研究》，见《现代法学》1999年第6期，第39—41页。
[23]蔡八弟：《中国“负翁”大量涌现个人破产立法在交锋中徘徊》，见《中国经济周刊》2005年11月第43期，第30—32页。
[24]《平等适用破产程序是个人权利》，见《中华工商时报》2007年06月06日。
[25]李郁：《个人破产法离我们还有多远》，见《法制日报》2005年06月29日。
[26]蔡八弟：《负翁族大量涌现、个人破产需立法》，见《中国经济周刊》2005年10月第42期，第32—33页。
[27]李曙光：《破产法的重要性与新破产法的起草》
本文的任务，就是要对”企业拖欠“这一现象产生和发展的原因，它对微观经济活动和宏观经济运行的影响，在经济波动中所起的作用等问题进行定性与定量的分析，并对处理三角债问题的基本思路与具体做法，进行较深入的探讨。
本文所讨论的对象，是以企业财务报表当中的“人欠货款”为数量界限的企业间债务。由于缺乏债务拖欠时间、企业债务中拖欠部分比例的数据调查，我们主要通过对企业间债务总量的分析来展开讨论。除中国统计年鉴中的资料之外，我们还利用了两个样本数据，一个是国家统计局提供的“37万家乡以上工业企业”（以下简称37万家）统计资料，另一个是工商银行搜集整理的4000家大中型企业（其中绝大部分是国有企业，以下简称4000家）的统计资料。
一、企业间债务的一般原理
1．1企业间正常信用关系的经济基础：最终产品销售前景
从基本理论层次上说，企业之间的债务，无论是怎样发生的，属于社会总流通手段中的一个组成部分。
现代经济中最经常使用也是最主要的交易手段是以国家信用为基础、由政府货币当局发放的货币。但交易手段并非必然是由政府发行的，信用手段也不仅仅局限于政府信用或国家信用。从历史上看，纸币的最初形态是私人之间的信用票据以？quot；银行券；而另一方面，商业票据，也就是企业之间的债务凭证，至今仍然是中介企业之间交易活动而广泛使用的一种交易手段。在企业之间交易中，卖方根据对买方产品销售前景的信任（这是信用的基础），对其实行一定时间内的“赊销”，买方则在一定时间之后再支付货款，在市场经济下是一种普遍存在的信用关系。
从个别企业的角度看，企业间债务取决于对债务方产品销售前景的预期与信任，而从宏观经济的角度看，企业间债务的存在，取决于对最终产品（投资物品、消费物品以及出口产品）的销售前景的预期。在现实中，多数企业之间的交易所涉及的只？quot；中间物品”；多数企业生产的也并非最终产品，或者（如钢材）并不用作最终物品的目的，而是中间物品（钢材并非用作投资的目的，建设厂房，而是用作原材料，加工出其他物品）；但是从经济活动的全过程来看，只有最终产品的购买能够由货币实现，中间产品的价值才能够以货币形式实现；假定最终产品的购买是必须用货币实现的，①中间产品的价值也就可以最终由货币来实现支付，实现只不过需要一定的时间间隔。因此，企业事实上是以最终产品的销售前景为信用保证，赊？quot；中间产品“。
由此可以看出：从整个经济的角度看问题，企业之间的正常的信用规模，取决于”最终产品“的市场需求规模；一切对总需求（最终产品需求）产生影响的因素，都会影响到企业正常信用的规模。这也就意味着，企业间债务状况，与宏观经济运行的状况是密切相关的。这些基本关系在我们分析企业间债务与宏观经济波动的关系问题时十分重要。
1．2总交易量与两种不同的交易手段
虽然企业间债务最终一般还是要由货币来进行支付或结算从而完成交易的全过程，但在一定时间内（在一定的观测时点上），一国在一定时期内存在的未付商业票据的价值总额，就是在这一时期内由商业票据为中介的交易活动的总额；企业债务的存在表明在一定时期内已经实现交易的商品，有一部分不是由货币中介的，而是由企业间商业信用中介的。公式（1）表达这一关系：
（1）PT＝MV＋D
式中P代表物价水平，T代表交易总量（实物量），M代表货币量（政府信用），V为货币流通速度②，D为在本期内发生的未支付的企业间债务（增量）。等式右边的总和表示的是以一定速度流通的交易手段或信用手段的总额。
在有的情况下，经济现实中的企业间债务会达到或接近某种最大值，虽然还了旧债之后还会再欠新债，但总量基本稳定下来，不再增长（D＝0），社会交易总量PT和经济增长规模的变化，就主要由货币量M和其流通速度V所决定。这是人们通常忽略商业信用存在而只注意研究货币量变动的作用的原因。
但是，相反的情况也会发生，即：给定货币量和流通速度，企业间债务增加，经济活动的规模（PT）也会发生相应的变化。这一重要关系是本文，特别是在后面几节里所要讨论的主要问题。
1．3企业间债务总量无限增长的可能性
假定在一个封闭的经济中（没有进出口），也无需向政府交税，只有工资（各种个人收入）是必须用货币支付的，只有消费品是必须用货币购买的（在假定工资只用于消费的前提下，这两个假定是等价的）；所有中间物品以及投资物品都可以在支付相当于工资成本的那一数量的货币之后，用企业间债务的手段进行交易。我们就有了一个极限性质？quot；乘数”，即工资成本与总销售额的比率的倒数。这一乘数与总贷款额的乘积，就是企业间债务的理论极限值。
而且，这一极限值并不是债务总量的极限，而只是债务增量的极限，因为这里的乘数是本期的工资成本与本期总交易量的比率。这就意味着，如果企业可以不还旧债的话，企业间债务的总量是可以无限地增长下去的，每年都可以增加不超过极限值的一部分债务（这也可以构成一？quot；稳恒态“，steady－state）。这时，要想使企业间债务增长速度放慢，唯一的办法就是增加货币的供给从而使可支付工资和消费品购买力规模下降并因此使整个经济活动的规模缩小。
这一极限值对于任何一个现实经济来说都显得”太大“，实际债务增量总会小得多。这其实不说明别的，只是说明，人们是”还债的“，企业间的交易并不是只靠相互欠债，企业间信用并不是人人都可以在任何情况下接受的信用，一个企业也不可能无限地欠债不还再无限地借新债。
因此，问题归结为，人们为什么要还债和企业之间为什么不会无限地借债？从微观经济学的角度说，这无非是因为欠债和被欠债都是有成本的，而及时还债和不过多向外借债是有好处的。
1．4企业间债务的微观行为分析
现在暂时假定我们将要讨论的企业都是”预算硬约束“的（下一节再放松这一假定），来看一下对于这样的企业来说，它借给别人债时和欠别人债时所考虑的各种因素。
（1）债权方。作为债权人，进行赊销对他的主要好处是与客户保持长久的交易关系从而保有市场；同时也是为了避免生产过程的波动所带来的成本。在经济不那么景气的时候继续给老顾客们发货并给他们一些信贷，也能使生产持续不断的进行，避免今天停产、明天再重新组织起来而引起的”生产重组成本“。
当然，这样作是有代价的，最基本的就是付出隐含的资金利率。一般说来，在商定的时间内，企业间债务是没有利息的，在各国实践中，发生债务拖欠时一般也没有利息惩罚（见Alrandariandschaffer，1995）。隐含在企业间债务中的利息通常表现为提前支付或直接用现金购买时卖方给予买方的价格折扣。如果发生”拖欠“，债权人除了利息损失加大之外，还可能发生资金周转的困难，影响自己正常的生产经营。因此，当一个企业允许另一些企业延长还款时间的时候（明知对方要拖欠，还是发货），可以视为一种”让利“行为或”降价“行为，是由于产品滞销或市场需求下降的时候企业不得不降价销售，降价部分就相当于允许拖欠时额外让出的利息（相反的情况是”抢手货“得先支”预付款“）。一般说来，企业不会无限地让不还债的人继续赊购下去。别人长期拖欠不还债，债权人却还继续发货，这种无法用正常经济原因解释的特殊情况当然只能由特殊的体制因素加以解释（见下一节）。
债权人长期拖欠债务，债权人一方还会发生”追债成本“：派人出去追债本身是费时、费力、费钱的，而且在对方”耍赖“的情况下有时还得作出的债务减免之类的”让步“；同时，债权人积极要债，可能使人们认为他自己的财务状况不佳，影响自己在市场上的形象与信用。这是所谓”消极债主“现象的一个重要原因（见BeggandPortes，1992）。这些成本会从债权人一方阻止债务的无限增长。
（2）债务方。从债务人的角度看，他超过付款期拖欠债款的好处当然是多占有了一部分利息，更可以在无法获得银行贷款的情况下，扩大自己的”灵活性“，没钱也能继续投资、继续生产，或将自己的资金周转用于别的用途，”一块钱当作两块钱用“。但拖欠债务的代价是落下”不讲信用“的名声而使以后再借债发生困难。在商业信用极为重要的经济环境中，为了占一点利息的便宜丧失信用是很不值得的。这是市场经济中不到万不得已企业总是尽可能及时还债的基本原因。
1．5企业间债务的规模与货币量（银行贷款）的相关关系
企业间债务的增长和规模与货币量之间存在着复杂的关系。
一方面，货币越多、越便宜，大家越没有必要相互欠债；而当政府采取宏观紧缩政策的时候，货币供给量越少，企业之间相互拖欠会变得越严重。但是在另一方面，根据前面第1．3小节的分析，货币量越多，企业以货币为基础所能创造出的企业间信用也会越多。就单个债务人的角度看，它越是能够获得较多的货币（银行贷款），它就越是可能更多地欠债，别人会因为相信它可以较容易地获得银行贷款而较为放心地借债给它；从债权人的角度看，如果他可以较容易地获得贷款，他就可能不那么积极地去”要债“，因为别人所欠债务虽然多一点，他仍可以从银行借到钱维持生产的正常进行。从整个经济的角度看，人们都是在一定量的货币基础上”创造“企业间信用，货币量越多，以此为”准备金“所能创造出的企业间债务的规模就可以越大。
从统计经验上看，西方主要市场经济国家中企业间债务与企业贷款规模的比率一般为一比一（Rostowski，1994）。我国目前企业间债务与企业贷款的比率总的来说还较低，约为67％，所以债务增长还有”余地“。从个案情况看，当企业间债务与贷款比率较低的时候，债务仍会增长；当这一比率接近于一或大于一的时候，债务增长的速度明显下降，企业本身也开始积极清理债务。这是值得引起注意的一个关系。
1．6债务总量与债务增量
企业债务总量是指到某一时点为止经济中全部未支付的企业间债务的总和（比如我国1995年末存在的8000亿企业间债务），是一个存量概念；企业间债务增量是在一定时期内新增加的债务量（比如1995年一年间我国企业间债务增加了2000亿元），是一个流量概念。
在一定时期中，企业会还旧债欠新债。新债是在本期发生的，但只要它没有超出还旧债的数量，债务总量没有增加，就可视为没有发生新增债务，因为还旧欠新？quot；还”的过程使用了货币，相当于用货币进行交易，没有用新增债务来中介本期的交易。正因如此，只有本期新增的债务，才与本期的经济活动相关；其他债务存量属于历史遗留下来的问题。
但是，企业间债务的存量与增量是相关的：就一般趋势而言，给定其他各种条件（包括宏观经济政策），企业间债务的增长速度会随着债务总量的增大而发生递减；存量相对于整个经济活动以及货币总量的规模越大，增量的相对规模会越小。原因就在于，从宏观的角度看，企业间已有的债务越多，建立在一定货币基础上的信用关系越是脆弱，新的信用创造余地越小。就个别企业来说，欠债越多，再借新债；或者别人欠的账越多，自己财务越难以再维持生产，进行更多？quot；赊销“。
因此，尽管我们并不知道在现实中企业间债务的实际极限是什么，但是由于以上两个小节所分析的种种原因，我们可以期待：给定货币供给的增长率（政策），给定经济的增长速度，企业间债务的增量随总量的扩大而递减（若货币供给增长率发生较大变化，债务增量会突然以较大幅度增长），至少，债务与交易总量的比重会发生递减。
企业间债务不会无限地增长，这个理论上的结论对于分析现实中债务的增长变动情况，也许是有用的。从我国的现实情况看，在宏观政策发生变化、实行紧缩性货币政策的初期，债务增量数额很大（见表1，主要工业企业的数据）；但在这之后，随着债务总量的进一步增大，债务增量下降，增幅递减，而不是每年保持同样的增长幅度。1988－1989年实行宏观调控后主要企业间债务增量与工业总产值的比率从1987年的0.76％猛增至1989年的3.98％，但随后逐步下降；1993年货币政策和宏观经济形势发生变化之后，企业间债务与工业总产值的比率从前一年的0.3％一下子猛增至14.63％，但在1994年这一比率已经下降至10.91％，债务增量的绝对值也开始下降。
二、中国现阶段企业间债务增长的特殊原因
2．1经济体制转型时期企业间债务正常的”体制性增长“
国有企业的一个基本体制特征是”预算软约束“。但这并不意味着国有企业就一定相互拖欠债务。在传统的计划体制下，企业仅与中央计划当局发生”垂直的“经济联系，企业之间并不发生直接的财务往来，交易的支付直接通过统一的银行帐户进行划拨，所以并不会发生所谓”三角债“现象。只有在由计划经济向市场经济体制转轨的过程当中，当集中计划的经济体制已经解体，生产经营决策权已经下放到企业，企业与企业之间发生横向财务关系的情况下，”三角？quot；才会发生。这就是说，“三角债”是“改革了的国有企业之间发生的债务拖欠”现象。在现实中，所有实行体制改革的社会主义经济，都发生了“三角债”从无到有、迅速膨胀的问题，就可以说明这一问题。
这就提出了一个问题：在转轨时期，企业间债务总额的增长，在一定程度上属于经济“货币化”、“信用化”的一种正常现象。我们称这种因体制变化所引起的企业间债务增长为“体制性增长”。我们当然很难确切地在统计上确定已经发生的企业间债务中有多少属于体制转轨时期的“体制性增长”（在本文后面的分析中我们将忽略这个问题，但仍请读者注意到这个问题的存在），但我们应该当作“问题”加以对待的只是超出正常的“体制性增长”的突发性“膨胀”或“额外增长”。
2．2国有企业的特殊问题
国有企业“预算软约束”的体制特征决定着企业间的债务，可能会大大超出“预算硬约束”条件下的债务水平。这是对于国有企业间债务过度增长的一个最基本的体制原因。这一基本原因具体表现在以下几个方面：
第一，国有企业本身享有“国家信誉”的背景，借债较容易。法律上说，国有企业是国家作为所有者和债务人的“无限责任公司”，只要国家“不破产”，企业的“信用等级”就总会好于别的企业。这是人们较容易借钱、借债给国有企业的原因，无论它们是否欠债不还。从这个意义上说，国有企业债务，一定程度上具有与法定货币同样的性质。
第二，在历史上，国有企业一般不会破产，亏损由国家补贴。财务状况不好的企业仍要生存下去，债务也就必然不断增加，不会因破产清偿而被勾销。不能破产，企业欠债就没有了最后的惩罚，债务的增长也就会“无所顾忌”，不良企业吃整个经济的“大锅饭”，占用盈利企业的资金，无法实现优胜劣汰和资源的有效配置，最终也会将盈利企业拖垮。
第三，在历史上，企业债务增加后，国家银行注入新的偿债资金“清理三角债”（1986年以后国家曾多次为清理三角债注入资金），更增强了人们对国有企业债务有国家作保证的预期。
正是在这种特殊制度背景下，国有企业之间的“三角债”很容易膨胀，超出企业自身的偿债能力；而且，国有企业事实上能够通过扩大企业间债务拖欠，扩大其事实上的“购买能力”，从而导致总需求的膨胀或减缓总需求缩减的速度。国有企业间“三角债”，在一定程度上相当于“企业以国家信用为背景自主先导发行的准货币”，也是货币发行“倒逼机制”的一个组成部分（见樊纲，1994，1995）。
假定D为企业间债务总额，ΔM为国家银行事后为“清欠”而注入的货币，则
式中的m可以定义为“企业间债务引致货币供给的系数”。假如“为清欠三元债务注入一元货币”，则m的经验值为3。
国家银行“注资清欠”会在一定程度上影响人们对国有企业间债务行为的预期并因此而影响到目前与今后一段时期中企业的行为。国家银行注入的资金越少，或者所承诺注入资金减少，m的“预期值”（Em）越低。理论上说，Em越低，“预算约束”越“硬”，企业间相互拖欠的数额会越小。所以，企业间债务在理论上是“预期货币供给系数”的函数：
（3）D＝f［Em］
任何经济中企业都存在着一定程度的预算软约束。国有企业与其他企业在体制上和行为上的差别，就在于Em较高从而拖欠行为会较为严重。但这并不否定同样是在国有经济条件下，Em仍会是一个可变的量，并且可以在一定范围内作为政府的一个政策变量。这一点在理解解决企业间债务拖欠问题上具有重要的意义。
2．3企业为什么被严重拖欠时还会继续“发货”
中国国有企业在被严重拖欠的情况下还会继续给予其他企业“发货”并继续进行生产，除了前面所说过的（A）为了保持与客户的长期关系，（B）为了防止生产停顿之后发生“生产重组成本”等一般性的经济原因，以及（C）企业“预算软约束”这一基本的体制性原因之外，还有以下一些较为具体的经济原因与社会原因。
（1）为了能发放奖金与增加福利。对于国有企业来说，现行体制是，工资、奖金的发放和利润提留取决企业是否在本期内有“销售额”；而只要产品已经发出，就算作发生了“销售”，就可以动用企业现有的资金或者有资格向银行借款发工资、发奖金、提福利、提留利润进行各种支出。企业可以不关心自己的实际财务状况被债务人拖垮（在预算软约束条件下，债权人对于借出债务的风险考虑也会小得多），但总是会出于管理者和工人的现实利益（不是所有者的利益）而关心是否发得出工资。因此，只有当企业间拖欠已经使企业可动用的资金（包括自有资金和银行可能的贷款额度）“用完了”的时候，企业即使继续生产也不再能发工资的时候，企业才会有较为强烈的动机，停止在收不到货款的情况下还继续发货。
由此可见，在国有企业的体制条件下，企业间债务的增量，会更接近上一节所说的“理论极限”－－只有“工资成本”构成对企业间债务增长的限制。
这一因素，并不是在任何时候、任何企业都一直起重要的作用。在高涨期之后、紧缩刚开始的时候，许多企业还有利润、也还有现金，还能发奖金，这一因素的作用就大些；一般地说，对于有利润、有现金的好企业，这个因素的作用总会大一些，而对于其他一些企业，当问题已经是没有现金、发不出工资的时候，这个因素当然谈不上多大了。
（2）为了获得更多的银行贷款。在现行银行体制下，国有银行在分配贷款指标的时候，执行一定的产业政策标准，其中重要的一个标准就？quot；企业的产品有市场“。在这种条件下，只要能够”发货“，无论是否收得到货款，企业都似乎更便于证明自己的产品有市场，以此作为申请贷款的理由。
（3）为了”社会安定“。作为国有企业，不可避免地承担着一些国家的社会职能。别人欠债不还，企业到头来会拖欠工人的工资。但据企业管理者和地方政府官员的解释，即使这样，只要生产还在进行，工人每天能有事作（同时企业和政府承诺以后一定补发工资），也比工人无事可作要更有利于社会稳定。这也构成”不付钱也发货“的一个重要原因。
2．4其他体制缺陷的作用
（一）筹资渠道单一，院校举债求生存
作为高等教育当前最具有影响力的投资者，政府的行为关系着这些高等院校尤其是高职院校的生存，当前，外部对高职院校的支持与激励明显不足，院校所在地政府对于其投入经费也要少于本科院校，这一状况不容乐观。而且，从高职院校毕业工作的技术工人在职称评定、养老医疗等方面也时不时的被政府政策所阻碍，抑制了高职院校的发展。此外由于院校收取的学费标准基本固定，增加幅度有限，且需要从中抽取部分比例用于教学师资、就业指导等用途，而随着通货膨胀的影响，这些事业支出、后勤支出等也在不断上升着，导致入不敷出情况时有出现，支出与收入的不配比也就迫使院校对外举债，加大了院校的债务风险，虽然近年来政府对高校的投入有了一定的增长，但教育投入占GDP的份额仍需提高。如江西省政府对高校教育的投入已经在逐渐加大，可以说是在用“温饱的经济”支持着“小康的教育”，扩散至各省市，对高校特别是职业教育的快速发展会有显著的作用。
（二）院校贷款盲目，加大债务负担
社会主义市场经济条件下的融资，要求主体多元化、风险分散化以及利益最大化同步，也要求借贷双方具有良好的信用契约关系。长期以来，国有商业银行的贷款利率偏高，出于风险考虑，银行等金融机构缩小贷款规模，即使银行库存资金充足，也不愿将之贷给对于资金迫切需求的民间中小企业，也面临着存款资金爆棚需要谋求出路的危机。这时，各大高职院校由于需要建设新校区、扩大招生规模、改善学校环境等需要引进大量资金，仅靠学费或其他有限的融资渠道已不能满足如此庞大的资金需求。因此，在有关政府部门的有意撮合下，银行与高职院校突破了以前简单的存贷关系，转而已“银校合作”的方式进行全面的合作。由于高职教育等院校有着其不同于一般企业不会破产的特殊性，又在政府的有意担保下，银行才会敢于发放巨额贷款，在院校出现还贷危机时，银行也难辞其咎。
（三）院校内部资金管理薄弱
贷款是一项工作非常繁杂的系统工程，这就需要具有专业融资人才进行内部管理，而这点对于技术型高职院校而言是一项重大的挑战，由于欠缺专业的融资财务人员，便难以对举债规模以及财务资金进行合理分析与管理。现在，很多高职院校面对学校盲目的资金需求，财务人员有的只是一时的短见，争取更多的贷款来缓解暂时的庞大资金需求，当举债成本高于院校进行投资的收益时，贷款资金的高成本必然导致院校债务风险的加大。此外，对于很多高职院校还欠缺完整的预算管理机制，对负债结构以及支出控制等要求不严，这也加大了债务风险。
二、高职院校加强资金管理与债务风险化解策略
（一）政府对高职院校消化债务提供政策支持
“化债”即化解高校债务风险政策。我国民办高职院校有着其显著的优势，其主要表现在专业设置比较灵活，能更好的适应市场需求，这也是高职院校在过去十年里能快速发展的重要原因，然而随着其持续的扩招，办学经费向多渠道筹集，使得财政拨款比例逐步下降，但在现行体制下，毋庸置疑，财政拨款仍是院校生存的主要支撑，为了实现高等教育更快更好的发展，政府的财力支持仍需加大，为教育事业的发展，为债务风险的加快化解增添一笔浓重的色彩。此外，也建议政府要建立和完善公共财政体制，在国家财政支出中真正体现教育优先发展的方针。对于政府的财政拨款机制也要尽快改革，积极创造条件，使院校能够在短时间内得到大量的教学资本从而改善教学环境。
（二）院校强化内部资金管理
院校内部也需要对资金的财务管理机制进行强化，这能在一定程度上防范并化解债务风险。首先需要科学合理的编制收支预算，收入预算要做到“积极、稳妥”，支出预算坚持“统筹兼顾、保证重点、勤俭节约、适度从紧”。银行贷款也应进行部门预算管理，院校在编制部门预算时，对于当前学校贷款进展，计划贷款额度、支出项目及可行性报告等应该做出专项说明，要严格按照预算执行，合理安排使用资金。其次，院校在举债时要把控好负债规模，应根据本身的办学规模与基础设施条件、经费核拨渠道、预算定额标准以及市场需求和经济环境的发展变化等因素综合分析，测定高校负债的最高限额。最后可从其他相关财经高校引进财务管理方面的专业人才，提高管理效率，还需建立高校偿债基金制度，高校贷款到期必须偿还的特点要求院校在利用资金“改扩建”的同时要有风险监测机制，以便及时应对并化解债务风险。而建立高校偿债基金制度能够保障高校到期偿还债务，也防范了举债风险。
（三）积极探索新的融资渠道
政府、银行的机制健全毕竟是化解高校债务风险的外部因素，而高校本身除了上文所提到的强化资金管理外，还需要积极探索新的融资渠道。高校所具有的三大功能包括人才培养、科学研究以及社会服务，当前应尽快推进“产学研”的结合，在推动产业发展与社会进步的同时积极探索新的融资渠道。比如，现在有许多高职院校都愿意放下身态，主动去与社会上的民企联系合作，使办学模式创新改变为“校企合作模式”，并与企业之间签订学生实习协议，可有效增加教育收入。此外加强社会对院校的捐助制度建设，院校也可开展系列活动吸引往届校友或社会企业家、慈善人士等进行捐助，然后通过院校所设立的各种基金会，有效合理的使用或投资这类资金，也能最大程度的保证捐助资金的保值增值，进而保证高校充足的资金链。
三、结论
一、地方政府债务概述
(一)地方政府债务的分类地方债务是指地方政府作为债务人按照合同或协议的约定或者依据法律的规定向债权人(可以是各类民事主体)承担资金的偿付义务。地方债务按照不同的标准或依据,可以有以下几种分类:
1.依据债务发生是否需要特定的条件,可以将地方政府债务分为直接债务和或有债务直接债务是指不需要特定的条件,即在经济运行中不依附于任何条件而地方政府都需要承担的债务。或有债务是基于特定事件的发生而形成的债务,即这类债务的出现与否取决于特定的事件的发生与否。这类债务要由其他事项的状况来决定,因而其发生的概率和规模往往很难预测。
2.依据债务的发生是否属于法定义务,地方政府债务分为显性债务和隐性债务显性债务是指由法律或政府签订的合同明确规定,由政府承担的债务。隐性债务是指没有法律或政府签订的合同明确规定,但某些事件发生,政府出于公众期望、政府压力和道义责任而承担的债务。
3.依据债务产生的预算级次,地方政府债务可以分为省(市、区)级、地(市)级、县级、乡镇级四级债务地方政府债务包括省(市、区)、地(市)、县、乡镇各级债务,而不仅仅只包括某一级次的债务。原因在于,在我国中央统一领导与地方分级管理相结合的单一制政治体制下,各级政府虽然可以相对独立地履行各自职能,统筹安排其辖区内的各项事务,包括债权债务关系,然而当下级政府一旦出现债务危机时,出于对国家、政治统一和社会稳定的考虑,上级政府必定会部分地承担起下级政府的债务清偿责任。从一个意义上讲,下级政府的债务,都是上一级政府的债务。
4.依据债务的表现形式,地方政府的债务分为赤字性债务和融资性债务赤字性债务是指以地方政府赤字的形式表现的债务,既包括账面赤字的债务(各种欠款),也包括挂账形式存在的债务。融资性债务是指以资金的融通为特征的地方政府债务,包括地方政府的借款和担保款项。
(二)地方政府债务的界定目前学术界对地方政府债务的界定存在一定的分歧,为了便于分析问题,我们对地方政府债务的内容界定为:
1.直接显性债务。主要包括地方政府出面借入的债务、国债转贷资金(是由财政部统一发行并转借给地方主要用于基础设施建设的债务)、地方政府欠款。
2.或有显性债务。主要包括地方政府担保债务、地方国有金融机构的不良资产和支付缺口、粮食企业亏损挂账、国有企业拖欠的养老保险基金、对自然灾害突发事件的救助。
3.直接隐性债务。主要包括跨年度公共项目的追加投资、社会保障资金缺口。
4.隐性或有债务。主要包括下级政府的财政收支缺口和所有未偿债务、地方非国有金融机构未偿债务的最后清偿、以政府名义融资违规运作形成的或有债务、地方国有商业银行和部分国有企业的救助、对非公共部门债务的清偿。
二、当前地方政府债务问题及其成因分析
(一)当前地方政府债务的现状与问题全国各地、各级地方政府大多负有各种各样的债务。尽管我国现行的《预算法》等有关法律中,严格禁止地方财政出现赤字和地方政府举债,但事实上,我国各地区、各层级的地方政府大都在不同程度存在举债度日或负债经营,而且所负债务的种类之多,负担之重,已超出一般人之想象(国务院发展研究中心,魏加宁)。从债务规模来看,全国各级地方政府的债务规模已经超过10000亿元(财政部网页数据);从较发达的地方,如北京市人大财经委调研的数据显示,截至2006年6月底,全北京市政府债务余额为数百亿元,债务负担率超过了20%,其中区县占近七成;从我们广西财政部门统计的数据看,至2005年底,全区政府性债务余额为827亿元(当年的全区财政收入为475亿元,GDP为4063亿元),其中自治区本级政府性债务余额303亿元,占全区的36.64%,地市及以下的为524亿元,占63•36%,县乡级债务高达210亿元以上,相当于当年县乡一般预算收入的2.5倍以上。
结合到广西的实际情况分析,地方政府债务状况主要存在以下问题(主要以2004年财政厅债务管理处的调研资料进行整理):1.债务存量大。从汇总的情况看,我区各级政府截至2004年5月底止,债务存量为455亿元。分别占2003年全区国内生产总值的17%,占全区财政收入133%,占全区财政一般预算收入的221%,全区财政可用财力的142%。全区4861万人中,人均政府债务量为936元。2005年底,全区债务总额已经达到800多亿元,增长速度过快。这几个指标已经变化为:23%、174%、292%、136%。前三个指标均有较大幅度的增长,债务规模有进一步增长的态势。据调查,个别县的债务规模已经到了影响政府正常运行的边缘。如某县2004年的直接显性债务就达到了6.4亿元,其中逾期债务4.2亿元,而当年的财政收入为2.4亿元。由于该县财政无力偿还到期的债务,相关债权人频频向法院,财政局的账户、办公楼、车辆被查封的现象时有出现。
2.直接显性债务占的比重大,而且逾期债务较大。在2005年全区现有债务827亿元中直接显性债务约占了存量的近一半。据不完全统计,全区逾期债务量占全部债务存量的三分之一,而且大多数为市、县、乡级政府数。如抽查中的某县,逾期债务额占债务余额的比重达到98%。3.部分债务人现有的债务存量与还债能力极不对应。部分县(市)的债务量占地方一般预算收入、可用财力的1至3倍以上。
4.部分市、县还债意识比较淡薄,偿还责任未明确。一是对本级债务存量状况不知底细,难以作出相应对策;二是部分党政领导认为还款是有关职能部门的事,与自己无关;三是由于财力有限,想还也没办法,只好得过且过,待被扣款或被到法院后再议;四是普遍未有建立偿债基金制度,一旦被上级扣款或被法院查封时显得束手无策,有的县、乡甚至起到多米诺骨牌效应,机关的正常运转和工资发放等都受到严重影响;
五是对逾期或应偿还款项未制订还款计划。
5.除以上几个问题之外,我区各级政府债务管理问题中还需要关注以下几个现象(1)以土地储备等形式进行的城市基础设施建设的融资现象。近年来,各级政府为了改变城市基础设施建设落后的面貌,扩大城市的知名度,加快招商引资步伐,达到筑巢引凤等目的,实行以土地储备等城市资源或项目收益作抵押等方式,通过城市投资开发公司或土地储备中心等公司名义,向商业银行或开发银行借款。据了解,A市仅2003年计划投资于城建的就有45亿元。截至2004年6月,该市通过土地储备等方式累计与商业银行签订贷款合同14亿元,与开发银行贷款37亿元。B市仅2004年实施的城市建设项目就有178项,安排建设资金122亿元,该市统计属于政府债务向国本内金融组织借款的90亿元,其相当部分投入到城建中去。不少地方通过贷款、发行债券等筹集资金投入到公益和非公益的城市设施建设中,绝大多数城建项目资金来源中的70%-90%均为贷款或其他途径借贷而来,形成了过重的财政负担,加大了财政风险。
(2)教育部门的“两基”欠债现象。据区财政厅教科文处提供的一份材料,至2003年,广西各地清理出的为完成基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲任务,而拖欠金融部门或承建单位、个人款项有26亿元(未经财政部门复核)。其中属于县(市)政府承担的3亿元,乡镇政府承担的8亿元,村民委承担的2亿元,教育部门承担的2亿元,学校承担的10亿元。因债务拖欠原因学校被封达1500多次数。许多县、市原来是想通过农村教育费附加等归还“两基”欠款的,但后来政策发生变化,还款资金来源就无法得到保证。
(3)交通部门的公路建设贷款现象。从广西的目前实际运作来看,向世界银行、亚洲开发银行、国家开发银行、交通银行、建设银行等金融机构均有贷款,这些贷款大多以过桥过路费和养路费作抵押。
(4)国有企业改制过程中政府举债打包购买债权的现象。一些县、市的国有企业在实行改制过程中,一方面为了招商引资吸引投资者,而对需要改制的特别是处于破产状态的企业在债务重组中,由政府拿出钱来购买企业的原有部分债务;另一方面政府为了社会稳定等原因,而需要通过支付职工身份置换金(如养老金、下岗费用)等形式,达到改制的目的。
(5)东巴凤大会战留下的债务现象。据某县反映,在东巴凤大会战中,项目资金仅包含土建部分的资金,而征地、拆迁补偿等费用则由县里自筹。该县仅县高中征地93亩就欠征地费400万元,还有二级路、通乡镇柏油路的征地拆迁费也欠了约600万元。而该县2003年的地方财政收入只有2360万元。这些债务的存在对当地经济产生了不利的影响。我区债务管理上的问题主要是:管理关系没有理顺,缺乏相关的机制;个别地方的借债资金存在被挪用的问题;借债所投资的项目没有达到预期效果;缺乏完善的偿还机制等等。如果这些问题得不到有效解决,很容易引起债务风险,尤其是给自治区一级财政带来风险。尽管自治区本级债务目前尚处于风险评估的安全状态,但下级政府的债务在一定条件下会逐级向上转移,影响到自治区一级财政。
(二)地方债务问题的成因我们认为,形成地方债务的原因是多方面的,主要体现为:1.体制方面的原因(1)各级政府之间事权与财权的划分不对称、不协调,事权有向下转移的趋向,而财权则有上收的趋向。实行分税制改革时,中央政府与地方政府的事权划分未能彻底进行,特别指出的是各级地方政府之间的事权划分工作几乎没有展开。与此相对应,财政的集中度却大幅度提高。中央财政收入占全国财政收入的比重从1993年的22%大幅度提高至2006年的53%。与此同时,省区级政府集中的财力也从1994年的16.8%提高到2006年的28%左右。近年来,一方面,地方政府公共管理职能和经济发展责任不断加重,事权有扩大的趋向,地方政府层级越低,增加开支的压力相对越大,一些重大改革措施(如出口退税改革)虽然在方向上是正确的,但在客观上却加大了地方政府的财政支出压力;与此同时,在税制设计上,留给地方政府尤其是基层政权的税源不足、稳定性差、征收难度大、增收力度小。
与事权和财权相比,地方政府的财源明显不足,只好举债保运行。(2)上级政府不合理的债务转移,影响基层政府财政的预算安排和运转,使基层政府财政负债沉重。一是中央转贷地方化解农村合作基金会和供销社股金服务部兑付股金的专项借款债务,全部转移给地方财政承担。首先,农村“两金会”问题属于全国进行农村经济改革试验的成本费用,主要责任不在县乡政府,化解农村“两金会”风险的资金支出应由中央承担;其次,名义上是“地方政府转贷”,但实质上是政治性的“要求”,由不得地方政府不贷。由于“两金会”借款难以追收,县级财政承借转贷给“两金会”兑付股金的款项便无法收回,自2001年以来,自治区财政连年对县级财政进行扣款偿还,使县乡财政的历史债务无力消化、新债不断增加,使本来就运转困难的县级财政更是雪上加霜。如我区某县自2001年以来,用财政预算资金向上级偿还了“两金会”专项借款本息1.43亿元,累积形成了一个巨大的财政资金缺口,造成历年拖欠工资3677万元无法兑现,历史债务7亿多元无法消化,每年都要占用上级追加的专款来平衡本级预算,导致累欠专款6222万元,难以保证按月发放工资。二是“普九”教育建设欠债全部转移给县级政府承担。虽然“普九”教育建设欠债是为了教育事业,但“普九”教育建设是教育部门自主决策的事项,在当时允许向农村和社会收取教育统筹经费和集资的背景下,县乡教育部门根据教育部的“普九教育建设达标”要求,教育部门和各学校自行筹划、超前使用未来钱进行建设的。根据自治区(桂政办发〔2003〕212号)的要求,“普九”教育建设欠债,要全部转移给县级财政承担偿还责任,这显然是不合理的,大多数县级财政也没有偿还能力。如根据该县教育部门的统计,全县各学校的“普九”教育建设欠债达2.43亿元,如这一巨额债务强行转移给该县财政承担,相当于用去其30000多干部职工一年的工资经费。
此外,还有造林世行贷款、造林国债转贷借款、下岗职工最低生活保障补助借款等,都要县级财政全部或者部分承担偿还债务。(本资料来源于课题组进行的调研)(3)政府职能转变不到位,行政机构繁杂、人浮于事。行政机构强调层层对应设置,造成机构臃肿。在我们调研的一些地方看,由于这方面原因而造成地方支出负担重,形成债务的,往往伴随着行政机构的繁杂,超编(或地方控制编制不严)的情况,如某县一个乡镇级的财政所,在上世纪九十年代末期到本世纪初期有三四十人的规模。(4)地方政府行政层级过多,地改市后财源匮乏。从我国的实际看,地方政府分为省(市、区)、地市、县(市)、乡镇四级,各级政府都强调其独立性,在一定程度上也会引起支出的膨胀。从广西的现实看,地区改设市的地方要履行独立一级政府的职能,存在财力不足的问题,也容易引起债务规模的扩大。(5)财政金融体制不健全,地方政府缺乏必要的融资渠道。目前在中国的财政金融体制不健全,作为金融市场上的一大类融资主体,地方政府缺乏必要的正规融资渠道,在不得已的情况下,只得通过各种非正规渠道进行变相举债、违规融资。由于非正规的举债融资方式隐蔽性强,缺乏有效的监督约束机制,因此更容易导致地方政府的债务规模失去控制。(6)信息披露机制不完善,缺乏地方政府的信用评估,引起对债务规模控制不严的情况。
2.政府行为的短期化行政管理体制缺乏约束机制,地方政府领导干部行为短期化。一些地方政府领导为了在有限任期内表示“政绩”,获取政治资本,不惜一切融资举债,用于“形象工程”和“政绩工程”建设,其结果是地方财政不得不通过挪用专款或通过向社会经济组织和个人借款以解决资金问题,从而留下大量的债务。而地方政府部门缺乏相应的法规进行监督;政府内部人事关系错复杂,从而造成债务责任人不明,最终群众成为受害者,成为地方政府债务的“买单者”。在我国城镇建设存在诸如国际大都市建设、超标准的广场、开发区和百里长廊等政绩工程,主要资金来源是地方政府负债。同时,下级政府总有上级政府的“庇护”,也使下级政府为了政绩而敢于冒发债的风险。
从广西的实际看,县乡政府债务较重,相当大一部分是县乡政府超越财力的可能上项目、上工程所引致。3.政府间的财政竞争,也容易引起地方债务规模的扩大不同地域、不同层级的政府之间为争夺可支配资源总会产生机会主义行为。问题的关键是,一个国家在公有财产、政府间财政、金融体系和司法等方面的制度安排是否能避免这些行为。一旦存在制度方面的漏洞,中央政府可能充分利用自身的优势制定规则,使自己“日子过得宽裕”,任由地方政府处于不利状态;而竞争中的地方政府也要设法利用制度漏洞,扩大资源的使用规模,扩大地方债务规模,最大限度地改善地方投资环境,争夺财政资源,并由此引起不利的后果———包括宏观经济冲击、自然资源的破坏、周边辖区的衰落等等。4.债务风险预警和控制机制缺失为了防范中央政府为地方政府提供隐性担保而产生的道德风险———地方政府通过过度举债享受债务短期收益而未来债务成本由中央政府承担,西方发达国家中央政府都制定了地方政府债务风险预警机制,对地方政府债务进行监控,便于及早采取措施进行防范、控制和化解。
我国目前地方政府债务种类多,或有债务比重大,这就使中央政府无法全面掌握地方政府债务的真实规模,从而使债务负担率、债务依存度、偿债率等指标无法运用,地方政府债务风险预警机制无法建立,大大削弱了中央政府对地方政府债务风险的监控,使地方政府债务管理在某种意义上处于无政府状态。5.地方经济发展缓慢与财力的严重不足,是债务规模难以控制的重要原因如广西,多年以来,由于受到多种因素的影响,自然资源优势未能转变为经济资源优势。一方面,广西与全国的其他地方相比,经济发展明显落后,上个世纪九十年代后,各级政府想方设法来开垦财源,积聚财源,同时还受到当时体制与环境的刺激影响,各地为了做大财政“蛋糕”,相当县市政府在自身财力严重不足的情况下,也敢于向银行、单位甚至是个人高息借款而投入到财源建设中去。而后出现的国家宏观政策的影响,加之企业规模小、产品质量差、市场低迷等原因,许多企业的产品无销路,效益差、亏损严重,甚至资不抵债直至破产。另一方面,由于财政体制等方面的原因,在财力上中央对广西的支持力度明显不够或不到位。
在这种本地经济发展不太景气、源于上级的补助又不足的情况下,地方政府为了保证机关的正常运行、保证社会的稳定与经济社会的协调发展,只能借债或扩大债务规模来保运行。此外,一些国有单位,超越自己还债能力向银行贷款,形成了政府的隐性或有债务。如国家审计署副审计长石爱中2006年底在接受记者采访时表示,今年各个大学城的财务审计已经完成,这两年的审计发现,由于不断扩招,不少高校都进行了巨额贷款,并因此负债累累。他说,一般高校的贷款都在4亿~8亿元,一些大院校更是高达10亿以上。其原因就在于国家近年停止给高校拨款,着重于补贴基础教育,而各个高校又在不断扩招,因此,高校都想方设法自己捞钱并加大贷款额度。广西的个别高校也存在类似情况。
三、防范和化解地方政府债务问题的对策思考
对待地方政府债务问题,我们应该一分为二地、辩证地分析。一方面应当看到,地方政府依靠各种手段融资负债对于发展当地经济和维护社会稳定等方面起到了一定的作用;另一方面也应当看到,由于地方政府债务种类繁多、成因复杂,而地方政府又无法破产,因此无论是弄清真实情况还是彻底清理整治都比处置私人或企业的不良资产更加困难,必须调动多方力量,采取综合配套措施,切实防范和化解地方政府债务所可能形成的危机。政府应出台一系列有针对性的、可操作性的控债措施,实现“借得巧、用得好、还得起”的目标,保证债务的安全、有效。
(一)逐步调整和完善现行的财政管理体制政府应逐步完善分税制财政管理体制,进一步细化和明晰地方政府事权界限,按照权利责任对等,事权财权相符的原则,合理确定各级政府的收入和支出范围,确保地方各级政府履行职能的财力需要。中央对省的财政体制无法在较短时间内调整,我们建议要根据实际需要进行调整;在省级以下的地方政府,省级政府在调整地方财政体制上,应起到主导作用。在财政支出方面,实行财政支出的合理化、标准化、显性化、规范化,继续推进政府机构改革,精简地方行政机构,精简财政供养人员,科学合理确定人员支出、公用支出定额标准和办公设施配备标准,规范个人工资外收入和职务消费,削减行政成本。在确定与调整地方的财政体制问题上,有一条底线,即要保证各级政府正常运行所需要的基本财力。而对一些历史上由于体制方面的原因而形成的债务,应分期分批地解决。如对于一些属于上级政府转移的债务(或由于事权下划,而相应财权没有保证的债务),上级政府应切实负起责任,逐步为下级政府解决有关债务问题,以保证下级政府的正常运行。
(二)建立健全各级地方政府债务控制体系和管理制度
1.明确政府性债务管理的范围。政府性债务包括:各级政府依法自行向金融机构的借款、农业综合开发借款和贫困地区开发借款;从中央转贷借入的外国政府贷款和国际金融组织贷款、国债转贷、解决地方金融风险专项借款等地方性债务;经确认的政策性粮食财务挂账;通过各级政府所属的投资公司为提供基础性和公益性公共产品并需要财政性资金偿还而举借的债务;政府举办的学校、医疗卫生机构等事业单位为提供基础性和公益性公共产品并且需要以财政性资金偿还的举借债务;政府依法提供担保的债务;等等,均应纳入各级政府预算管理范围。
2.实行各级政府债务统一归口管理。将所有政府债务纳入财政部门统一管理,由财政部门统筹负责债务统计、举债审查控制、偿债计划编制、偿债资金筹集及偿债资金调度等工作。
3.建立各级地方政府债务风险预警机制。各级政府应尽快制定债务预警指标体系,防止出现债务管理的无政府状态。要建立地方政府直接显性债务风险考核指标,如负债率、偿债率、债务依存度,也包括间接反映债务负担和偿债能力的指标。同时,要建立地方政府直接隐性债务和或有债务风险考核指标,从全局和整体角度出发,全面预测和监测风险走向,以防隐性债务引发财政危机。同时,注意建立与完善债务管理的各项制度。
4.建立完善政府偿债渠道。将偿债支出纳入财政预算管理,编制偿债计划。属于政府或财政本身借款的,将每年需偿还的资金编进部门预算,确保按期偿债;属于行政事业单位借款的,视单位财务状况将偿债资金纳入单位的部门预算,并采取预算通知财政代扣等方式督促其按期偿还;属于经营性建设项目借款的,将经营性收入纳入财政专户储存或监管,确保经营收益用于偿还债务。有条件的地方,应建立专门的偿债基金,除地方所建项目交付使用后产生的效益直接拨入该基金外,每年年初做预算时必须按一定的比例安排债务的还本付息支出。
5.严格实行责任追究制度将政府债务管理工作作为考核政府部门负责人的重要指标。对债务管理混乱无序、超过债务警戒线仍继续举债、债务不断恶性膨胀的地方,坚决追究地方政府负责人和有关部门负责人的责任
(三)清查各级政府债务存量状态组织政府债务清查,按照显性、隐性、担保债务和政府借贷的债务分类登记,找出债务的责任人,摸清地方政府债务的总量和结构。在此基础上,应根据债务的数量和期限,制定偿还机制。对显性债务,应坚持“谁借谁还”的原则,必要时可用法律手段进行追讨;对隐性债务,应加强管理,尽可能在经济、社会领域解决;对主要体现社会效益而经济效益低下的公益性项目,财政部门应以税收和其他经常性收入作为资金来源,实现经济、社会利益主体责、权、利相统一,强化利益主体的风险自我约束,转移地方政府的债务风险。当前最为迫切的是要规范地方政府行为,减少地方政府对商业银行等金融机构借贷业务的干预;加快国有企业改革步伐;同时,中央应给予和地方事权相应的财权,应加大对下级政府的转移支付力度,积极扶植地方主导经济,促进地方经济的壮大,为化解地方债务提供强大的财力保障。(四)加快国有企业改革,科学运作国有资产,化解地方政府或有债务经济体制的转换,必然带来国有企业的转制,国有企业的转制,必然显现出计划经济遗留的问题。政府作为国有企业的出资人,必须承担计划经济下国有企业的债权债务。
无论是从资源配置效率的角度,还是从社会政治经济生活稳定的角度,政府都应支持国有企业的市场化改革,保证国有资产的保值增值,切不可使国有资产流失。同时,加强城市商业银行监管,进而规范政府金融投资体制,防范金融风险转化为地方政府债务风险。城市商业银行的管理与市场化的要求差距甚远。一方面,商业银行仍未摆脱地方政府的行政干预,政府点贷的现象时有发生。另一方面,区域内人事关系复杂,工作效率和管理效率低下。这种情况必然导致城市商业银行的不良资产比重高,金融风险大。对城市商业银行若不严格监管和加快改组与改革,一旦出现巨大金融风险释放,发生存款挤兑,地方政府将面临较大的风险。对新成立的地方国有商业银行,必须按市场化的要求进行运作,确保其安全运行。
(五)严格控制政府债务新增规模在当前地方政府债务居高不下的情况下,当务之急就是要严格控制政府举债行为,遏制政府债务膨胀势头。一是严禁财政借钱开支。对预算不能平衡的地方,要主动调整支出结构,压缩支出规模,降低支出标准,不得买车换车,不得组织公款旅游,不得搞楼堂馆所建设,努力自求平衡。二是不准国有单位擅自举债。取消行政事业单位的举债权,严禁单位欠款借钱开支和负债搞基本建设,尤其要严禁地方政府举债搞形象工程政绩工程建设。对基础设施建设和公益事业建设也要量力而行,不能超越财政承受能力。同时,改革政府投资公益事业的方式,推行公益事业市场化,改变过去财政包揽一切基础设施建设投资的作法,对属于可盈利的项目,可以采取政府规划,招标竞争的方式,由民间资本投资建设;属于可产生部分收入但不能保证盈利的项目,可以采取由财政定额补助的方式,鼓励民间投资建设,以减轻财政压力。超级秘书网
(六)积极稳妥化解处理不良债务对已经形成的不良债务和逾期借款,按照实事求是,分清责任,分类处理的原则,积极稳妥地分期分批予以化解。对于粮食政策性亏损挂账,考虑到数额巨大,地方目前确实无力承担,建议先实行冻结,待粮食管理体制完全理顺后再视情况予以处理。对国债转贷资金,属公益性建设的,建议上级予以豁免。对地方政府办企业借款,由企业负债偿还,企业无力偿还的,按《破产法》及其他有关规定处理。其他不良债务或逾期债务,为减轻政府偿还压力,建议全部停息,允许和支持地方政府采取盘活闲置资产资源,出让国有企业股份等形式筹资偿还。
(七)要加强地方人大对地方债务的监控地方人大对地方债务的规模、使用方向、还本付息等享有审查权和监督权;明确政府举债,必须报同级人大备案,重大项目的举债,确立由同级人大审批的机制。当然,防范和化解地方政府债务问题还必须从发展地方经济着手,经济发展是降低债务风险的根本。
[参考文献]
[1]王连山.关于我国财政安全与财政风险的研究[M].大连:东北财经大学出版社,2006.
[2]苏道俨.广本论文由整理提供西财政研究[M].南宁:广西人民出版社,2005.
