关键词：行政规划；法律性质；法律效果
Abstract:Thecompetingtheoriesofthelegalnatureofadministrativeplanningcoverthemono-naturedoctrineandthemulti-naturedoctrine,bothofwhichhavetheirmeritsaswellasdemerits.Administrativeplanningpersedoesnotimplypracticallyincurring,alteringorfulfillingrightorobligation.Traditionally,itisthoughtthatonlywithafterwardoperationscanrightandobligationbeputintopractice,andlegaleffectishardlytheinherentpurposeofplanning.However,suchanotionshouldbeputundersuspicion.Indeed,itmaywellbethatimpactandrestrictionistheeffectsoughtbyadministrativeagencies.Further,somepartialandspecificmandatoryplanningischaracterizedby“directness”and“necessity”andshouldbeheldtohaveimmediatelegaleffects.Administrativeplanningmayleadtodistinctadministrativeactandfactualact,eachofwhichhasitsrespectivefeatures.Astothenotionof“planningdeterminesprocedure,”onemayfindmanyfallacies.Planningandthedecisiontohaveaplanningaretwoseparatebehaviors.Thenatureofplanningisdecidedonlybyitsowncontentsandfactorsanditisanerrortoassumethatitisdecidedbythedecisiontohaveaplanning.Thesolutionofthedisputeonaspecificmandatoryplanningshouldcenteronplanningitselfratherthanbehaviorsthereaftersoastosettletheproblemasearlyaspossible.
KeyWords:administrativeplanning;legalnature;legaleffect
“规划（Planning）无疑已经成为正在膨胀的行政国家的一部分”［1］。伴随着行政规划的广泛运用和对人们权益影响的日益加大，行政法学对其进行的研究也逐渐升温，而行政规划的法律性质成为首当其冲的基础性问题。近日拜读了王青斌先生的论文《论行政规划的法律性质》（以下简称《王文》），该文的结论认为“行政规划的性质取决于‘确定规划裁决’的性质，而‘确定规划裁决’性质取决于其能够产生的法律效果”，在法律没有规定“确定规划裁决”的情况下，“行政规划只能被认定为行政事实行为”［2］。这一结论是值得商榷的，原因就在于得出结论的逻辑推理前提是不成立的。有鉴于此，本文就行政规划的法律性质谈一些浅见，以求教于法学同仁。
一、研究行政规划法律性质的意义
研究行政规划的法律性质有着重要的法律意义，主要体现在三个方面：
一是有利于行政规划在行政行为体系中的准确定位。法律性质可以说是一种法律身份，目的是对行为和事物等在法律上进行科学、准确的定位。由于现代国家的行政任务繁重，行政行为的方式也是多种多样的，因此形成了一个庞大的行政行为体系。但是这个体系虽然庞大，却是杂而不乱，究其原因就是在公法秩序中，每一种行政活动的方式都建构起了自己的行为体系，如行政立法、处罚、许可、契约，甚至包括某些权力意味浓厚的事实行为莫不如此。从根本上讲，也就是这些行为被赋予了适当的法律性质。行政规划是行政机关频繁采用的活动方式之一，因此明确其在行为体系中的位置，是十分必要的，否则，很可能造成体系的混乱和无序，并进而影响行政规划一系列后续问题在法律上的认定和处理。
二是有利于与行政规划有关的法律制度的建构，进而为规划内容的合法性、科学性以及规划争议的解决寻求一种有效的路径。行政规划法律制度的建构是与其法律性质密切相关的，正确的把握其法律性质，是建构良性的、适当的法律制度的基础之一。如程序方面，不同性质的规划就会有不同的程序规定，哪些规划要经过批准程序，哪些规划不必经过批准程序，法律往往会根据其不同的性质做出选择。规划相对人的法律救济路径，包括复议和诉讼，也取决于行政规划的法律性质。若规划构成了具体行政行为则可对其提起行政复议或诉讼，否则，不会被受理。这为规划争议的解决指出了一条可能的制度管道，尤其是在我国城市规划拆迁纠纷不断的情况下，如果可以直接针对规划本身进行复议和诉讼，那么就会从根本上改变传统上只能针对根据规划而做出的后续具体行政行为进行复议和诉讼的做法，从而有效避免损失的扩大和矛盾的激化。
三是有利于行政法学对行政规划理论研究的深入进行和理论体系的完善。对于行政规划法律性质的研究，有助于回答一些长期困扰理论界的问题，如行政规划应不应该纳入行政法学研究的范围？在行政法学体系中它应该处于一种什么位置？行政规划是否有直接的法律效果？行政规划是属于行政行为还是事实行为？能不能针对规划本身提起复议或诉讼？等等。可以说行政规划的法律性质是寻找理论突破路径的一个探路石。由此也可以理解为什么在国外和我台湾地区每次直接针对规划的诉讼中一旦判决对规划性质进行了认定都能掀起一次理论研究的波澜，人们总是希望能够借助于实践的力量为规划性质的研究寻求一个平台，以
克服理论研究自身的局限，从而把有关行政规划的理论研究推向一个新的高度。
二、行政规划法律性质理论上的争论与评析
行政规划的样态纷繁复杂，客观上也为其法律性质的把握提出了较高的理论和技术上的要求，不仅要包容所有的行政规划，又要力争为实践尽可能的提供理论支持。于是人们进行着种种的尝试，理论上的论争也在所难免。目前的观点：可分为单一性质说与非单一性质说。以下分别评述。
（一）对单一性质说的质疑
单一性质说的核心是尝试以一种单一的性质来概括所有的行政规划，因此，这种情况下对于行政规划法律性质的界定本质上要求必须是一个具有包容性的概念。
单一性质说主要包括4种观点［3］：（1）法规命令说。这种观点认为，行政规划产生的法律效果，是针对不特定多数人的抽象效果，与法规命令所具有的效果相同，因此应被视为是法规命令。行政规划公布后，对于公民权利的限制和侵害，仅仅具有抽象的可能性，并非必然的要发生。要使这种可能性变为现实性，必须要依照规划的内容、方法、步骤或措施等由行政机关作出后续具体行政行为，抽象的法律效果才被具体化。（2）具体行政行为说。具体行政行为说的核心是认为行政规划是一种人数众多但特定或可得特定的具体行政行为。（3）执行规范说。这种观点认为行政规划不属于传统意义上的行政行为，而是一种新的行政活动方式，兼具法规命令和具体行政行为的双重性质。行政规划具有规范秩序形成的作用，但是规划对于后续执行行为的效果预为直接且拘束性的确定，因此规划又并非是纯粹的法规命令。执行行为在实质上已经丧失了独立存在的意义。（4）规划行为说。该观点同样认为行政规划是一种全新的行政活动方式。行政规划以一般人为对象，关系到超个人的一般公共秩序，从这一意义上说类似于立法行为。但是，由规划产生的权利限制等效果却不是抽象的，远比法令的效果具体而强烈，从这一意义上，又不如说类似于行政行为［4］。可以称之为“规划行为”。需要说明的是“执行规范说”和“规划行为说”关注的重点是不一样的，前者关注后续行为必然发生的执行作用，后者更关注规划本身的作用。
这4种观点可以以现有行政法的理论体系为坐标将它们分为两类：一类是体系内的观点；一类是体系外的观点。前者包括法规命令说和具体行政行为说，这两种观点均企图把行政规划纳入传统的行政行为体系之中，以现有的行政法学理论来解释规划的法律性质；后者包括执行规范说和规划行为说，二者都跳出了现有行政法的理论体系，以一种全新的理论来解释规划的性质。
单一性质说面临着以下的挑战：
首先，在理论上难以达到逻辑上的周延，在实践中不可避免的存在理论覆盖的空白和漏洞。行政规划的样态复杂多样，数量繁多，而且其法律效果亦难以统一，因此现有的任何一种行政行为类型都难以包容所有的规划。这点在法规命令说与具体行政行为说中表现得最为明显。根据传统行政行为的定义来分析，各种各样不同的行政规划中既有法规命令，也有具体行政行为，而且还存在事实行为，把其完全归为二者中的某一种显然难以从理论上解释清楚。
第二，行政规划单一的法律性质必然会影响与现有法律制度的衔接。如法规命令说和具体行政行为说认为所有形态的行政规划都单一的构成法规命令或具体行政行为显然与现有的制度如程序制度和诉讼制度等难以契合，因为现有的行政立法和具体行政行为程序制度显然不适用于所有行政规划，诉讼制度同样如此。至于执行规范说和规划行为说这二种现有理论体系外的观点，遇到的问题就会更为严重，因为现有的法律制度如行政复议和诉讼制度等是以传统的行政行为体系为基础所建立的，也就是说现行的制度只与传统的行政行为内容相配套，因此把行政规划视为一种新的行政行为类型，必然为现有的法律制度所排斥。
第三，执行规范说和规划行为说的观点，在理论体系上存在着缺陷。二者不仅缺乏实践的支撑，而且缺乏充分而严密的论证基础与过程。正如有的人所认为的那样，执行规范说及规划行为说“尝试将行政计划之法律概念独立于传统行政行为之外，唯未能详确叙述行政计划特殊的性质及有何不同于传统行政行为之内容，均有其缺点。”［5］
（二）非单一性质说的优势与不足
面对形式多样的行政规划，多数人认为无法用单一的法律性质来进行概括，不同的规划法律形态各异而具有不同的法律属性。以德国、日本和我国台湾地区为例，通常认为行政规划的法律性质可以是：法律、法规命令、自治规章、行政处分、行政规则和事实行为［6］。
和单一性质说相比较，非单一性质说凸现了两个方面的特征：
一是非单一性质说完全回归到了传统的法学理论体系内来阐释行政规划的法律性质，以便找到其位置和坐标。回归传统理论体系讨论问题的一个最大的益处是可以使所研究的问题获得强大的理论支撑。任何结论不应是空中楼阁，应有坚实的理论基础，不经过充分的理论论证，就不可能达至成功。以现有的行政行为理论为依归，非单一性质说显然可以更好地避免在理论基础上可能遇到的质疑。
二是在制度层面上更具有操作性，由于法律性质是多样性的，可以有效地避免在界定规划时可能在逻辑上产生的周延问题。应当充分的保障各种样态行政规划都能找到其自身的位置，无论它是法律行为，还是事实行为。非单一性质说的最大的便利就在于可以有效地与现有的法律制度进行衔接，尤其是与现有的诉讼制度的对接。行政诉讼的受案范围就是根据传统的行政行为的类型而设计的，对哪些行政行为可以提讼，哪些不可以，都有明确的界分。如果可以准确地定位行政规划的法律性质，使各种行政规划和相应的行政行为类型相对应，那么对其有关的各种制度障碍如司法审查等基本上就可以迎刃而解。
然而根据现有的非单一性质说的观点，在理论上仍然会产生一定的问题。最为明显的就是容易造成一个错觉，即把某些规划完全等同于法律、法规、规章和行政规范性文件，甚至会使行政规划失去了独立存在的意义。如有的规划要由国家民意代表机关或地方民意代表机关审批，取得了法律、地方性法规的形式，若把他们视为是法律、地方性法规的话，则成为了立法行为，不再具有行政行为的属性。但是从实质意义上分析，这类规划虽然具有法律、地方性法规的形式，但是并不能算是一种立“法”行为。因为这种规划和法还有很大的区别的，其表现在以下4个方面：一是法律、法规的效力可以针对不同的对象反复地适用，非因客观情势的变化而被修改或废止，理论上可以永久的存在，而规划的效力存续一般有明确的期限，并非可以永久的反复适用；二是规划的制定和通过并不完全适用立法的程序；三是法是针对不特定多数人的，而有些规划却是针对特定的对象；四是一般法律的规范构造采用的是“要件——效果”程式，目的是为人们提供行为模式，而规划规范构造是“目的——手段”模式，并不为人们提供行为模式，而是绘就未来的目标蓝图。因此，此类规划与立法有本质的不同，虽然经过了民意代表机关的批准，但是并不是真正意义上的立法，可以把其看作是一种特殊的行政行为。以预算为例，在实践中就曾经对其进行过这样的界定，认为它是一种行政行为而不是立法行为。如我国台湾地区“司法院”大法官《释字第391号解释的理由说明书》中就认为：“预算案、法律案尚有一项本质上之区别，即法律系对不特定人（包括政府机关、一般人民）之权利义务所作之抽象规定，并可无限制的反复产生其规范效力，预算案系以具体数字记载政府机关维持其正常运作及执行各项施政计划所需之经费，每一年度实施一次即失其效力，两者规定之内容、拘束之对象及持续性完全不同，预算案实质上为行政行为之一种，但基于民主之原理，预算案又必须由立法机关审议通过而具有法律之形式，故有称之为措施性法律者，以有别于通常意义之法律。”［7］有的人称之为“特别法律”［8］。有人表述的更为明确，认为预算虽以法律形式出现，但仅具有“法律的形式”，而没有规制人们权利义务的法规范内容。因而仅仅是“形式的法律”，而非“实质的法律”［9］。人们倾向于把预算排除在抽象的规范之外［10］。因此，预算在性质上可以看作是一种具有法律、地方性法规形式的行政行为。行政规划和行政法规、规章以及其他行政规范性文件的区别类似于和法律、地方性法规的区别，主要表现在效力存续、适用程序、针对对象以及规范构造的不同等。因此，基于以上的理由，虽然有部分规划在形式上会以法律、法规、规章或其他规范性文件的方式表现出来，但是并不能在它们之间划等号。
然而，无论是单一性质说还是非单一性质说都没有明确回答一个最基本的问题，即行政规划作为设定未来目标的蓝图，并不现实地产生、变更或消灭相对人的权利义务，是否有法律效果存在？这是区分行政行为和事实行为的最重要标准。假如有法律效果的话，能否有直接的法律效果，进而构成具体行政行为？这关系到行政规划是否能为现有的行政行为理论吸纳，并进而适用于现有的各项行政法律制度等基本的问题。
三、行政行为抑或事实行为？
根据单一性质说中的执行规范说和规划行为说，行政规划被认为是一种全新的特殊的法律的制度安排，现有的行政行为理论并不能将其吸纳。下面对此展开论述。
通说认为，行政行为是行政主体为实现行政管理的目标而行使行政权力，对外作出的具有法律意义、产生法律效果的行为。行政行为需要具备以下4个方面的要素：一是主体因素。行政行为是行政主体的行为；二是权力要素。行政行为必须是行使行政权的行为；三是法律效果要素。即行政行为必须产生法律效果，即以设定、变更或消灭相对人的权利义务为目的。四是目标要素。行政行为的目的在于实现国家行政管理的目标。在关于行政规划法律性质的探讨中，以上四个要素中，最容易引起争论的就是有关法律效果要素。人们传统上一般认为，行政规划是对未来事项的设定，是一个对于未来目标的蓝图，对于相对人权利义务的设定、变更和消灭只有在未来通过后续行政行为的实施才能实现，并不现实的发生作用，因此行政规划本身并不具有法律效果，人们只能针对根据行政规划而做出的后续具体行政行为如行政征用、行政强制、行政许可等提起复议和诉讼。然而，近年来，理论和实务不断地对以上传统的认识提出质疑，认为规划虽然具有未来性，但并不能因此就认定某些强制性行政规划就不具有法律效果，因为某些强制性规划会对人们的权利义务或利益造成影响和限制，这种影响和限制足以具有权益侵害性，“将所谓对于国民权利之影响，作狭义的解释，倾向于只有权利之得、丧或消灭，才称为‘权利变动’。单纯之权利限制，不能称为‘变动’。……不能自由行使自己的权利，又怎能不认为是具体的权利侵害。……如单纯将权利限制的效果除外是有疑问的。可知计划的权利限制效果，事实上应是具备了权利侵害性。”［11］上述强制性规划的影响和限制并非完全是附随效果，而是行政机关行使行政目的所追求的结果之一，在这一点上与不以法律效果实现为目的的行政事实行为有显著的区别。当然，非强制性规划并不产生上述影响和限制的效果，下文将进行说明。
强制性规划可以分为针对不特定多数人的强制性规划和对象特定的强制性规划，下面分就它们的法律效果另予以说明：
对于针对不特定多数人发生作用的强制性规划而言，虽然会对相对人产生影响和限制的法律效果，但是它是一种间接的法律效果。以综合性城市规划为例，虽然它是强制性规划，但是其对未来目标的设定非常概括和抽象。拘束力主要是针对行政机关的，对于相对人的法律效果是间接的，应该把其视为抽象行政行为。
在理论和实务中争议最大的是某些对象特定的强制性规划是否具有直接的法律效果，进而构成具体行政行为。
在司法案例中，既有肯定结论，也有否定的结论。如在日本最高法院判决的“东京事业规划案”中，经合议庭审理，以8名法官赞成5名法官反对而最终通过的判决理由对此持否定的态度。判决书中认为细部事业规划公告后，对于区域内土地、建筑物所有人和租赁权人造成的权利限制，只是法律所赋予的伴随事业规划公告的附随效果，并不构成使土地建筑物所有人或租赁权人的权利发生变动的具体行政行为。但是值得注意的是在5名法官的反对意见中，提出了与此针锋相对的结论，认为事业规划公告本身会对规划区域内的土地和建筑物所有人或租赁人的权利造成限制，而且权利义务关系的内容会随着后续行政行为的进行，而面临着具体化和现实化的危险。行政机关具有使事业规划发生法律效果的意图，并且在这种意图的驱使下，才会公布规划的内容，因此事业规划在公告后，已经具备了针对特定人的具体行政行为的法律性质，应该视为是一种具体行政行为［12］。日本也有案例最终做出了肯定的结论，如在日本最高法院判决“大阪市街地再开发事业规划案”中，一审法院认为该计划不具确定的法律效果，不构成具体行政行为。二审法院认为规划直接对规划区域内土地和建筑物的所有人权利和义务造成了干涉，属于具体行政行为。最终，最高法院认为再开发事业规划在决定公告后，施行区域内的土地和建筑物所有人的法律地位将受到直接的影响，应认为已经符合行政诉讼对象的“处分”性质［13］。在我国台湾地区也有类似的案例做出了肯定的结论。如我国台湾地区“司法院”大法官会议曾经针对一起直接诉请都市变更计划违法的行政诉讼案件做出的《释字第156号解释》认为：“主管机关变更都市计划，系公法上之单方行政行为，如直接限制一定区域内人民之权利、利益或增加其负担，即具有行政处分之性质，其因而致特定人或可得确定之多数人之权益遭受不当或违法之损害者，自应许其提愿或行政诉讼以资救济……”［14］。
那么，如何从理论上理解这一问题呢？我们在谈到具体行政行为时，一般注重强调其可以对外产生“直接的法律效果”。如我国台湾地区的“行政程序法”第92条第一款规定：“本法所称行政处分，系指行政机关就公法上具体事件所为之决定或其他公权力措施而对外直接发生法律效果之单方行政行为。”那么，“直接发生法律效果”的含义是什么呢？它实际上包括两个方面，首先是法律效果“直接性”；其次是法律效果“必然性”。前面已经说过，对相对人的权利义务或法律上的利益进行限制和影响也是行政规划机关追求的目的之一，而不仅仅是规划公告后的附随效果。需要注意的是人们出于对权利义务的关注，往往会忽视对于法律上利益的影响和限制，这也是直接法律效果的一种重要的表现形式。权利相对于利益来讲是较为狭窄的一个概念。“直接发生法律效果，应包括对‘法律上利益’发生影响之情形在内。”［15］对于事项比较具体的细部规划，如特定区域的空间规划和专项规划等而言，因为这些规划针对的对象是特定的，而且其规划的目标蓝图非常的具体，由于其强制的拘束力，在规划规定的时间内，后续行为是必然会发生的，而且规划目标蓝图和后续行为已经成为一个前后连接，不可分割的整体，在这种情况下，从某种意义上说后续行为已经失去了独立存在的意义。虽然从表面上看，行政规划对于公民权利义务的设定仅具有未来可能性，但是会对相对人的权益造成强烈的影响和限制，足以恶化相对人的权利状态。因此可以说，这种影响和限制既是“直接的”，又是“必然的”。以具体的城市规划为例，一经公布后，土地上原有土地建筑物，除准修缮外，不得增建或改建，如被指定为公共设施保留地，则不得为妨碍指定目的的使用，因此不能不说已经直接限制了一定区域内人们的权利、利益和增加了其负担［16］。已经具有了事件具体性，应被视为具体行为［17］。在日本理论界，也有越来越多的意见认为对于特定人的权益发生直接具体影响的具体行政计划，形式上虽属“超个别”的一般行为，但亦应承认其“行政处分”的性质［18］。笔者认为，肯定这类行政规划具体行政行为的属性，更有利于利害关系人的权利保障，也比较符合现代社会保障公民人权的理念，因为可以及时地给予利害关系人提供救济。若一定要等到依据规划而做出的后续行为发生后，才给予公民复议或诉讼的机会，显然不利于权利救济的及时性，甚至有时由于已经形成既成事实而使救济的意义大打折扣。
非强制性规划虽然也会产生一定的影响，但是这种“影响”是普通意义上的理解，而非法律上对权利义务或利益的影响，与强制性规划的“影响和限制”在性质上是完全不一样的。因为非强制性规划的实现需要相对人的自愿配合，它本身不足以导致后续行政行为的必然发生，不足以导致相对人权利状态的恶化和改变，行政规划机关也不追求这种效果，它并不以产生法律约束力和实现某种法律效果为目的，因此，它们属于传统上的行政事实行为。
四、行政规划性质取决于“确定规划裁决”性质之谬
《王文》的最终结论“行政规划只能被认定为行政事实行为”实际上基于两个前提推论，第一个就是认为“行政规划的性质取决于两个因素：一是行政规划通过何种形式确定；二是‘确定规划’的性质。”该文认为“并非所有的行政规划均采用‘裁决’的方式予以确定。在我国，很多行政规划并没有经过裁决，实际上行政规划一经拟定就告完成，并不经过‘裁决’，此时行政规划的确定和拟定之间的区分是不明显的，通常也由一个机关完成，在此情况下的‘行政规划确定’并不具有权利处理性，就不应认定是具体行政行为。”因此，在排除所有非经“裁决”方式而确定的规划具有具体行政行为属性的情况下，就得出了第二个也是对最终结论有决定性意义的推论认为“具有什么法律效果就成为判断行为性质的核心要素。行政规划的性质，也就由‘确定规划’具有的法律效果所决定了。”
法律效果是判断行为性质的核心要素，这一点笔者是没有异议的，而且前文笔者对此也有论述。问题的关键是两个前提性推论是否成立。
1.第一个推论是否成立？
首先，看第一个因素，行政规划的性质取决于“行政规划通过何种形式确定”是否成立？行政规划的确定方式并不影响规划的对外法律效果，只是一个影响规划成立或生效的条件。规划确定的方式是多样的，包括拟定机关自行确定，经过上级机关或民意代表机关批准确定，在德国和我国台湾地区某些规划还可以通过确定规划裁决确定。需要注意的一点时，在《王文》中和我们目前学界关于行政规划的研究中，常常有意无意的把我们通常理解的“规划确定”和德国及我国台湾地区规划确定程序中的“规划确定”混淆，进而把上级机关的批准（裁决）等同于计划确定裁决，这是不妥的。德国和我国台湾地区的“规划确定程序”是一个有着特定含义的法律制度，考其本意，是指若制定行政规划经一定的程序，比如依序经过拟定规划、公开规划、听证、审议后始为确定的，该程序之整体称为“行政规划确定程序”［19］。“若更以严谨的意义言之，此种程序亦即是一种确定计划主体和计划所涉及之相关人间法律关系，并产生行政机关间集中事权效果的一种行政程序。”［20］“集中事权”是“规划确定程序”和一般行政规划程序之间最重要的区别之一，指在经过听证或其他方式征求有关行政机关的意见后，经过确定规划裁决核准的规划，在以后的规划实施和采取必要措施时，即使应该得到其他行政机关的核准或同意，也可得免除。若不能集中事权，即使规划要经过上级行政机关批准确定，也不能成为是“规划确定程序”。具有形成效果、批准效果和集中事权效果的规划确定裁决是专门针对德国和我国台湾地区的“规划确定程序”而言的。我们通常理解的“规划确定”既可能是拟定行政机关自身确定，也可能是上级机关甚至民意代表机关确定，但是与“规划确定程序”中的确定有根本的区别。世界上除了德国和我国台湾地区没有任何一个国家或地区确立了“规划确定程序”。后来日本和韩国在制定《行政程序法》时曾经打算引入该制度，但经过考量最终放弃［21］。应该明确的是即使在德国和我国台湾地区有规划确定程序，也并非是所有的规划都要经过确定规划裁决，根据他们现行《行政程序法》的规定，规划确定程序仅仅适用于具体的空间规划和土地规划。但是除这些规划之外，在德国和台湾地区还有大量的不经过规划确定程序而的规划存在，“如计划之事务，并非处理具体事件之专案规划，而是就一个地区内多数不同事务之整盘规划，如都市计划之类，或者计划之内容并非直接涉及人民之权利或义务，如提供经济资讯、政策取向及发展预测之经济计划，或政府编列之年度预算等，则不适用此种计划确定程序。”［22］能说这些规划都没有法律效果么？显然是不行的。《王文》为引出第二个因素，把未经过“裁决”确定的所有规划都排除在具体行政行为之外，理由是规划未经过“裁决”确定，行政规划的确定和拟定机关之间的区分不明显，在此情况下“行政规划确定”不具有权利处分性。这个理由显然也是不成立的，无论确定和拟定规划的区分是不是明显，都会对规划的内容进行确认，从而使行政规划成立和生效。无论行政规划通过何种形式确定，无论是行政机关自行制定后确定对外公布，还是经过上级机关批准后公布，抑或象德国和我国台湾地区那样经过规划确定裁决后对外公布，都不会对规划自身对外法律效果产生根本性的影响，行政规划的法律效果由其自身内容决定，而不可能由确定其成立和生效的方式决定。
其次，看第二个因素，行政规划的性质取决于“‘确定规划’的性质”是否成立？从上下文来看，该文是把“确定规划”视为和德国及我国台湾地区“确定规划裁决”完全等同的概念，并在结论中写明“行政规划的性质取决于‘确定规划裁决’的性质。”那么，我们首先来看一下“规划确定裁决”的性质是什么？德国的实践和理论普遍认为“确定计划之裁决为一行政处分”［23］裁决的相对人包括规划拟定机关、集中事权涉及到的机关、对规划内容提出异议的人以及受到规划影响而参加到规划确定程序中的人等，他们分别享有裁决赋予的不同权利，承担裁决规定的不同义务。这些相对人是特定的，确定规划裁决属于具体行政行为，相对人对其不服可以提起行政诉讼。由此可见，行政规划和确定规划裁决是属于两个不同的行为，那么一个行为的性质要由另一个的独立的具体行政行为的性质来决定，从法理上是难以证成的，行为自身的性质要取决于自身的内容和要素。
2.第二个推论是否成立？
第二个推论认为“行政规划的性质，也就由‘确定规划’具有的法律效果所决定”。下面分析一下其存在的问题。《王文》认为“行政规划的性质取决于‘确定规划裁决’的性质，而‘确定规划裁决’性质取决于其能产生的法律效果。”“确定规划裁决”性质取决于其自身能产生的法律效果这一点是没有任何问题的，它自身的性质当然由其自身的法律效果决定。上文已经分析“确定规划裁决”是一种具体行政行为。它的法律效果主要有三种，即形成效果、批准效果（也称为核准或许可效果）和集中事权效果（也称为取代或权力集中效果）。《王文》进而在结论中认为“在我国，由于目前尚无相应的法律规范对行政规划的‘规划确定裁决’进行规定，因此，其能否产生‘权利形成效果’也是不确定的。因此，就目前而言，行政规划尚不能认定为是具体行政行为。”在以上的推理中明显存在着逻辑上和法理上的混乱。“权利形成效果”是“确定规划裁决”的法律效果，它具有权利处分性，能够决定“确定规划裁决”是具体行政行为是当然的。但是这不能证明或否定行政规划本身直接的法律效果，并进而能够成为或不能成为具体行政行为。否则就是张冠李戴。
首先，即使法律明确规定了确定规划裁决的“形成效果”，也不能证明行政规划就一定具有直接法律效果。虽然就像《王文》所认为的那样确定规划裁决“是对规划拟定机关与相对人之间的争议进行处理的‘裁决行为’，含有明显的权利处理性”，但这只是作为具体行政行为的规划确定裁决“形成效果”的具体体现，是对于同为相对人的“规划拟定机关”和“规划影响的人”之间未来规划关系的裁决，是规划确定裁决法律效果的内容。“裁决行为”的权利处理性是针对“规划拟定机关”和“规划影响的人”的，在这里“规划拟定机关”和“规划影响的人”都是规划确定裁决的相对人，前者并不是作为行政主体存在，对他们之间关系的形成效果只能证明规划可以成立，双方之间在规划成立后会形成规划关系，并不能就证明成立后的行政规划就一定会有直接的法律效果。比如说经过确定规划裁决确定的规划也可能是抽象行政行为或行政事实行为，并不因为确定规划裁决具有形成效果，就必然导致行政规划是具体行政行为。
其次，法律没有规定确定规划裁决及其形成效果，并非行政规划就不具有直接法律效果。法律没有规定确定规划裁决及其形成效果，并不能否定行政规划影响和限制相对人权益的法律效果存在，细部的、具体的强制性行政规划一经确定（如前所述，这种确定方式是多样的）并对外生效，这种直接法律效果就产生了。行政规划的性质只能由自身的法律效果来决定，显然不能有另外一个独立的具体行政行为——“确定规划裁决”的法律效果来决定。在实践上，也可以完全证伪这个结论。比如在日本并没有建立规划确定程序，法律也没有规定确定规划裁决及其“形成效果”，但是像上文提到的在日本发生的案例所揭示的那样，实践中却有判决认定行政规划是具体行政行为，这显然是《王文》的理论所无法解释的。
因此，《王文》的结论认为“可以通过立法对行政规划的‘确定程序’及其法律效果加以规定，若如此，行政规划就可以被认定为是具体行政行为。否则，行政规划就只能被认定为行政事实行为，也不能被纳入行政诉讼的受案范围。”在逻辑上和法理上显然是不成立的。
五、结论
行政规划可以分为内部行政规划和外部行政规划，行政法关注的重点是外部行政规划。行政规划的法律性质具有多样性，可以把外部行政规划的法律性质分别界定如下：
以行政规划是否以产生某种特定的法律效果为目的，可以把其性质区分为：
（一）行政事实行为。不以产生特定的影响和限制相对人权益法律效果为目的的非强制性行政规划，属于行政事实行为。
（二）行政行为，也称为行政法律行为。以产生特定的影响和限制相对人权益法律效果为目的的强制性行政规划，属于行政行为。
根据行政规划是否需要经过民意代表机关的批准，从而是否具有法律、地方性法规的形式为标准，可以把属于行政行为的行政规划性质分为：
1.具有法律、地方性法规形式的行政行为。由国家和地方民意代表机关批准的行政规划，具有法律、地方性法规的形式，但是由于效力存续期间、制定程序、规范构造以及适用对象等因素与法律、地方性法规并不相同，因此实质意义上仍然是行政行为，而不是立法行为，在性质上也可以称之为准法律性行政行为。这类规划主要包括国家和地方政府预算，以及国家和地方国民经济和社会发展规划等。
具有这种性质的规划由于要经过民意代表机关的批准，因此一定意义上具有了更多政治决策的成分在内，公民也不得对之寻求直接的法律救济，因此理论上可不必再作具体行为和抽象行为的区分。
2.一般意义上的行政行为。绝大多数的行政规划并不需要经过民意代表机关的批准，和一般的行政行为一样他们完全由行政机关制定和批准。需要说明的是，根据我国的法律规定，有些行政规划在报上一级行政机关批准之前会经过规划拟定机关同级人大常委会的审议，审议意见交规划拟定机关处理并和规划草案一起报送批准规划的上级行政机关，但仅仅是审议而不作批准，那么这时行政规划的法律效力仍然完全源于行政机关
（注：如我国《城乡规划法》第16条规定：“省、自治区人民政府组织编制的省域城镇体系规划，城市、县人民政府组织编制的总体规划，在报上一级人民政府审批前，应当先经本级人民代表大会常务委员会审议，常务委员会组成人员的审议意见交由本级人民政府研究处理。镇人民政府组织编制的镇总体规划，在报上一级人民政府审批前，应当先经镇人民代表大会审议，代表的审议意见交由本级人民政府研究处理。规划的组织编制机关报送审批省域城镇体系规划、城市总体规划或者镇总体规划，应当将本级人民代表大会常务委员会组成人员或者镇人民代表大会代表的审议意见和根据审议意见修改规划的情况一并报送。”。）
进一步讲，以行政规划是否针对特定的相对人作出，并是否产生直接法律效果为标准，可以把属于一般意义上行政行为的行政规划性质分为：
（1）抽象行政行为。针对不特定的相对人，并且不产生直接法律效果的强制性行政规划是抽象行政行为。
作为抽象行政行为的行政规划并不能与行政法规、规章和其他行政规范性文件完全等同，它有自身的特殊性，如它的效力存续一般有明确的期间；不完全遵循行政立法和文件制定的法定程序；规范构造有明显的区别等等。
（2）具体行政行为。针对特定的相对人，并且产生直接法律效果的强制性行政规划是具体行政行为。
作为具体行政行为的行政规划和其他一般的具体行政行为相比较仍然有其特殊性，就是它产生的直接法律效果是对相对人的权益进行影响和限制，而后者则是产生、变更或消灭相对人的权利和义务。
根据传统的观点，行政规划需要通过后续行政行为才能使法律效果现实化，相对人只能针对后续行政行为而不能针对行政规划本身提起行政复议或诉讼。这种看法有改变的必要，对于构成具体行政行为的行政规划，应该纳入行政复议或诉讼的受案范围，将规划争议提前化解，而不必等到后续行为发生而致损失扩大时才针对后续行政行为着手解决，从而更有效保障相对人的权益。这一点对于我国城市化过程中因城市规划而引起的纠纷解决更有着现实的意义，因为如果相对人只能针对城市规划后续的行政征收、行政强制或行政补偿等提起复议或诉讼，往往会使相对人的财产如房屋等已经被损坏而无法恢复，从而会激化矛盾，目前，因房屋拆迁而引起的屡屡发生就是例证。在这种情况下，把争议解决的对象变为规划本身而不是规划实施中的后续行为应该是一个有效的解决路径之一。
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[论文关键词]规划行政权 规划效率 法定规划 [论文摘要]有效发挥规划行政权的核心问题是寻求权力保障与行政效率的平衡点。作为行政法的城市规划应是积极的和有效率的，并应受到公众的有效制约。公众参与的有效性和规划行政权的效率取决于规划过程的设置。为了更好地发挥规划的引导与控制作用，应明确区分法定规划和指导性规划。 城市规划编制与实施既是增进和保障公共利益的过程，也是对私有财产的制约过程。2011年全国人大通过的宪法修正案提出：“公民的合法私有财产不受侵犯”“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或征用，并给与补偿”。宪法修正案不仅提出了要建立产权制度，还提出了要规范政府行政权。城市规划作为政府干预市场、维护公众利益的重要行政权，在公民的财产权利保护方面发挥着重要的作用，理应按照宪法的要求进行重构。对于如何正确使用规划行政权的问题，本文从现代行政法的角度，探讨规划行政权与制约机制、权利保障与行政效率、公众利益与私有财产保护、规划引导与规划依法控制、规划过程等问题，并对目前城市规划中作为抽象的行政行为的规划编制和作为具体的行政行为的规划行政许可提出改进建议。 1城市规划的现实问题与复杂性 1.1城市规划的现实问题 我国的城市规划作为工程技术已十分完善。虽然在20世纪90年代我国已颁布《城市规划法》，但作为行政法的城市规划，其发展仍然没有较大的进展。“我国城市规划立法均有这样一个普遍的特征：重实体性内容的规范，轻行为实体的约束”(张萍，2000)。姚昭晖(2004)在总结规划管理体制存在的八大问题时提到，城市规划目前存在动机的庸俗化、内容的技术化、过程的简单化、调整的自由化等问题。这些均说明我国目前的城市规划作为行政法是存在缺憾的。 作为对物质要素层面进行控制的城市规划，面对多元化的利益主体和投资主体的博弈，其作用显得十分乏力，规划调整的自由化随之产生。城市规划在处理个体案例时，要么因过于刚性而显得僵化，要么因自由裁量权过大而显得随意。法定规划与指导性规划的界限模糊，导致一任领导一个规划，规划的多变成为一个常见的现象。由于规划编制与审批的效率低下，规划“滞后”成了社会评论规划的常用语，也成了规划在地域空间上遭到肢解的借口。规划的编制程序和实施过程由于缺乏公众参与，公民权得不到有效的保障。这些均是作为行政法的城市规划在市场经济条件下所面临的困惑。 1.2城市规划的复杂性 要建立与社会主义市场经济相适应的城市规划制度，必须认识到城市规划的复杂性。城市规划的复杂性可从4个方面来认识：①产权的多元化带来了利益的多元化；②未来的不确定性；③整体性和全面性，即城市的全面发展能提升城市的竞争力；④规划中体现出来的人文精神，即城市规划应公平、公正、透明地介入社会经济的发展之中。这些都使得城市规划如何干预城市发展、如何更好地为城市社会经济发展服务等问题变得更加复杂。在社会主义市场经济条件下，作为工程技术的城市规划已难以适应引导与控制城市发展的需要，因此我们应从规划行政权的角度来认识城市规划。如何规范城市规划的行政行为，如何建立高效的城市规划制度变得十分重要。规划行政权的发挥与制约，规划行政的效率与效益，对公民合法财产和合法权益的保护，应是目前作为公共行政管理的城市规划要研究的课题。 2积极行政与有效制约 2.1宏观调控与政府职能 城市规划是政府干预市场的一种重要手段。政府的基本职能是促进经济与社会的协调发展，其基本作用是调控宏观经济，促进竞争，维护法权，并提供公共物品。在市场经济条件下，“不完全竞争”和“信息不对称”是导致市场失灵的重要原因。市场机制无法解决经济的外部性问题和公共物品的有效供给问题，这是政府介入经济发展的重要依据。对发展中国家而言，政府在现代经济增长中发挥着不可替代的作用，特别是在培育国家竞争力方面表现得更为明显(国研中心，2001)。如果一个地区没有高效的政府行政服务，就难以引进更多的资本、技术和人才，从而导致该地区的竞争力和就业率的下降，甚至造成资金、技术和人才的流失，最终会制约城市的发展。经济学界认为，发展中国家在走向现代化的过程中，政府引导是一个十分重要的因素，并且政府和市场是相互补充的关系。虽然政府可以在经济发展中发挥重要 作用，但是对政府的有效性的评价，在很大程度上要以市场的有效性为标准(国研中心，2001)。在新公共管理范式下，关于政府职能的争论焦点是政府如何介入社会经济的发展(张刚，2003)。 2.2积极行政与制约机制 积极行政在制定城市发展战略和引导城市发展中发挥着极为重要的作用。然而，我国的经济学界在讨论市场“失灵”的同时，也讨论政府“失灵”。在培育市场、加速工业化、促进经济、社会协调发展的过程中，重要的并不是政府所发挥的作用的大小，而是其“定位”和“范围”的合理性，……最重要的是政府要创造有效率的市场环境(国研中心，2001)。因此，在发挥城市规划积极作用的同时，也应对城市规划行政权进行制约。 传统行政的法治理念是对自由裁量权的限制，运用的是控权论的思想。而新的行政管理则是强调行政机关和行政相对人之间的交流和沟通。罗豪才等学者在分析现代行政法的发展趋势时提出平衡论，认为：“现代行政法应当在维护、监督行政主体依法行政与保护公民、法人、其它组织的合法权益之间，谋求一种平衡—一种通过对行政主体与行政相对方的有效激励与制约，实现行政权与相对方权利的结构性均衡，以兼顾公共利益和个人利益，确保社会的持续稳定发展”(罗豪才，2004)。平衡论强调通过博弈实现权利和义务的动态平衡、公民权利和公共利益的平衡，既要防止公民权的滥用，同时也要防止行政权的滥用。而平衡的取得依靠的是公众参与，在充分陈述和辩论的过程中取得妥协或共识。依据积极行政和平衡论的思想，城市规划的行政应是引导型、参与性、效率性和服务型的。 3权利保障与行政效率 3.1产权保护与公众利益 在社会主义市场经济体制下，城市投资主体多元化、财产权多元化产生了利益多元化。城市各要素是相互联系的，其外在影响普遍存在。外在影响既包括正面影响也包括负面影响，它影响了相邻土地的发展。土地开发时序、公共设施建设时序均影响了土地的价值。多元的利益主体谋求利益的最大化，使得作为城市发展资源配给机制的城市规划，面临多方利益的博弈。在市场经济条件下，政府的一项重要职责是界定和维护产权。要使城市和谐发展，城市规划应致力于产权的保护和公共利益的维护。 城市规划对土地的财产权进行界定、保护及控制是城市发展的基本要求。城市规划可将大产权地块划分为多个小产权地块，也可将几个小产权地块整合成一个大产权地块。同时，城市规划还应根据发展战略对土地发展权进行确定，根据公共利益对房地产权做出相应的规定。城市规划的过程也可以说是对房地产产权的界定、维护和“侵害”的过程。但这种“侵害”是建立在公共利益之上的。因此，城市规划也自然成为一种对财产权进行管理的法规和对财产权进行制约的机制。现代物权制度的核心是界定清晰、权责明确、保护严格，同时物权的自由性和不可侵犯性受到了国家与公共利益的制约，以谋求个体利益和社会利益的协调发展，其关键是在私有产权和公共利益之间取得平衡。城市规划正是通过发展权的配给、相邻关系的确定、公共利益的维护、财产权的保护，来维持城市的健康和有序发展。 3.2权利保障与行政效率 在市场经济条件下，经济外部性的普遍存在足以说明，一方面是公民权的滥用，另一方面是公民权保护的乏力。和行政权滥用一样，公民权的滥用不仅会侵害其他公民的权利，同时会侵害公共利益。保障公民权应在维护公共利益的前提下，给公民最大的自主和自由(罗豪才，2004)。要处理好个体利益和公共利益的关系，这要求管理者既不能片面强调公共利益，也不能置公共利益于不顾，应让市民广泛参与，在利益博弈和协调中寻找平衡点。 然而，保障公民权利的程序可能影响行政效率(应松年等，2004)。效率是一个中立的概念，指广义的投入和产出的关系。在公共行政管理的理论中，效率是一种基本的价值观和目标。在20世纪80年代以后的新公共管理运动中，效率也是行政管理的一个重要特征。英国和美国所进行的行政改革的一个重要方面就是在保证公平、公正的前提下，追求行政管理的效率。可以说，经济全球一体化背景下的经济竞争，同时也是政府效率的竞争。但是，“对于公共组织，尤其是政府组织来说，过分强调效率，甚至将其视为一种终极的价值观，不可避免地要与公共组织的其它价值标准如正义、公平和参与产生冲突，这种冲突也是公共行政范式不同组分间内在紧张性的根源”( 张刚，2003)。放松管制，也可使经济实现短期繁荣，但行政法的实践表明，自由放任经常会引起经济的波动和社会的无序(罗豪才，2004)。英国的新自由主义城市规划实践表明，放松管制将带来环境污染和交通问题。 因此，城市规划制度的设置不仅要考虑行政的效率和效益，而且还要考虑公平、正义和秩序。 4城市规划过程 4.1规划过程 城市规划的作用在于对未来的预测和引导。目前的城市规划存在重实体、轻程序、轻过程的现象。在市场经济条件下，由于多种因素的影响，城市规划很难对未来进行准确的预测。这要求城市规划应具有渐进的理念。城市规划不仅要有终结目标，而且还应具有程序性和过程性。这种过程既包括实施的过程，也包括决策的过程。对于实施的过程，城市规划既要重视远期目标，也要重视近期目标，并且规划须根据发展形势的变化不断进行调整和修正。对于决策的过程，参照行政学中的行政过程论(湛中乐，2004)，城市规划过程可被定义为：城市规划行政主体和其他规划参与者(如立法机关、利益集团、大众媒体、公民)行使各自的权力或权利，相互影响、相互作用，设定并实现政府城市发展政策目标的活动过程。它是各个法律主体之间在城市规划编制、实施、监督和法律救济等阶段相互作用的过程。 4.2公众参与 西方城市规划中的倡导式规划和沟通式规划是通过公民的参与、知情和监督，为公众提供表达和参与的机会。政府通过规划信息的、资料的提供和规划的公开展示，减少规划信息的不对称性，有利于公民的参与，并形成平衡的城市规划机制。随着公民素质的不断提高和参与能力的不断增强，城市规划可逐步具备社会利益表达机制、社会利益平衡和协调机制。在规划编制阶段的公众参与，有利于城市规划更好地表达公共利益，而在建设项目的规划许可阶段的公众参与，则有利于保障公民的权益，并通过行政复议和行政诉讼，使公民的相关权益得到救济。 4.3城市规划程序与行政效率 提高城市规划的行政效率应是社会、经济发展对城市规划的基本要求。梁鹤年(2000)在研究加拿大的开发管理程序时指出，开发程序对开发者而言，程序步骤越多，时间越长，开发成本越高，市场越难把握，开发越没有可预见性。规划的程序无疑直接影响行政的效率。在新公共管理的实践中，在更好地维护公共利益的同时，应追求审批效率，即简化程序、缩短时间和增加透明度。影响规划程序的最重要的因素是公众参与的过程。公众既可包括个人，也可包括利益集团和专家群体。公众参与既可维护利益相关人的权益，也在如何寻求公共利益方面发挥重要作用。过短的公众参与时间，不利于公众意见的表达。应松年等人(2004)认为，制定行政程序法主要有两个方面：一是保护公民程序性权利，二是提高行政效率。行政管理部门应在保证相对人的基本权利的前提下，尽快做出行政决定。 处理规划矛盾的最佳办法“不是在收到开发者的申请后，才多开会、多聆听，而是在制定总体规划方案和管理程序上多考虑、多研究、多咨询”(梁鹤年，2000)。这说明规划方案和程序的重要性。城市规划编制的质量特别是科学性和民主性，将影响建设项目的行政许可的质量。行政程序应符合权利保护与行政效率的双重要求。一般而言，抽象的行政行为优先考虑公平、公正，同时兼顾效率；具体的行政行为则应优先考虑行政效率，兼顾公平。城市规划编制应设置包括公众参与的程序，而建设项目的审批可在正式程序的基础上配以简易程序、协商程序等非正式程序，以提高行政效率。 5法定规划与指导性规划 5.1法定规划 法定规划的价值取向应重在公平和权利保护，兼顾效率。对物权的保护与制约应以法定的城市规划为依据。根据西蒙的有限理性的理论，任何组织不可能获得完全真实的、充分的市场信息，规划须根据发展形势的变化不断地调整和修正，而作为规划行政许可依据的城市规划应是确定或稳定的。因此，规划的制定既要给行政机关留有自由裁量权，以根据市场发展的变化及时调整规划；又要防止行政机关频繁修改规划，不利于物权的保护，影响行政相对人的利益(王克稳，2004)。由此可见，规划的“稳定与变化”的双重特性要求将稳定的法定规划和适应市场变化的指导性规划相分离；同时要求规划不仅仅是描绘远景蓝图，更重要的是要使规划程序法制化。 中国目前以城市总体规划为法定规划。而大城市的总体规划内容比较宽泛，不适于作为法定层面的规划。而控 制性详细规划太细致，不利于城市规划适应市场的变化。笔者建议小城市采用总体规划，而大中城市采用分区规划作为法定规划(法定图则)。在规划编制时，对于建成区应充分重视现有的财产权，以财产权地块为基本单元，合理确定财产权地块和综合发展地块。综合发展地块的确定应征求财产权当事人的意见。在管理制度方面，可建立公众参与的规划委员会。 5.2指导性规划 目前，我国的指导性规划和法定规划的界线难以区分。面对迅速多变的市场，城市规划的修改或修编也常常发生。为此，我们应将法定规划和指导性规划分离。法定规划应处于相对稳定之中，而指导性规划要适应日益多样化的城市发展的需要。指导性规划可采用形式多样、追求效率的模式。如近期建设规划可被制定成指导性规划，作为政府近期的行动目标或行动规划。 [
[论文关键词]规划行政权 规划效率 法定规划 [论文摘要]有效发挥规划行政权的核心问题是寻求权力保障与行政效率的平衡点。作为行政法的城市规划应是积极的和有效率的，并应受到公众的有效制约。公众参与的有效性和规划行政权的效率取决于规划过程的设置。为了更好地发挥规划的引导与控制作用，应明确区分法定规划和指导性规划。 城市规划编制与实施既是增进和保障公共利益的过程，也是对私有财产的制约过程。2011年全国人大通过的宪法修正案提出：“公民的合法私有财产不受侵犯”“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或征用，并给与补偿”。宪法修正案不仅提出了要建立产权制度，还提出了要规范政府行政权。城市规划作为政府干预市场、维护公众利益的重要行政权，在公民的财产权利保护方面发挥着重要的作用，理应按照宪法的要求进行重构。对于如何正确使用规划行政权的问题，本文从现代行政法的角度，探讨规划行政权与制约机制、权利保障与行政效率、公众利益与私有财产保护、规划引导与规划依法控制、规划过程等问题，并对目前城市规划中作为抽象的行政行为的规划编制和作为具体的行政行为的规划行政许可提出改进建议。 1城市规划的现实问题与复杂性 1.1城市规划的现实问题 我国的城市规划作为工程技术已十分完善。虽然在20世纪90年代我国已颁布《城市规划法》，但作为行政法的城市规划，其发展仍然没有较大的进展。“我国城市规划立法均有这样一个普遍的特征：重实体性内容的规范，轻行为实体的约束”(张萍，2000)。姚昭晖(2004)在总结规划管理体制存在的八大问题时提到，城市规划目前存在动机的庸俗化、内容的技术化、过程的简单化、调整的自由化等问题。这些均说明我国目前的城市规划作为行政法是存在缺憾的。 作为对物质要素层面进行控制的城市规划，面对多元化的利益主体和投资主体的博弈，其作用显得十分乏力，规划调整的自由化随之产生。城市规划在处理个体案例时，要么因过于刚性而显得僵化，要么因自由裁量权过大而显得随意。法定规划与指导性规划的界限模糊，导致一任领导一个规划，规划的多变成为一个常见的现象。由于规划编制与审批的效率低下，规划“滞后”成了社会评论规划的常用语，也成了规划在地域空间上遭到肢解的借口。规划的编制程序和实施过程由于缺乏公众参与，公民权得不到有效的保障。这些均是作为行政法的城市规划在市场经济条件下所面临的困惑。 1.2城市规划的复杂性 要建立与社会主义市场经济相适应的城市规划制度，必须认识到城市规划的复杂性。城市规划的复杂性可从4个方面来认识：①产权的多元化带来了利益的多元化；②未来的不确定性；③整体性和全面性，即城市的全面发展能提升城市的竞争力；④规划中体现出来的人文精神，即城市规划应公平、公正、透明地介入社会经济的发展之中。这些都使得城市规划如何干预城市发展、如何更好地为城市社会经济发展服务等问题变得更加复杂。在社会主义市场经济条件下，作为工程技术的城市规划已难以适应引导与控制城市发展的需要，因此我们应从规划行政权的角度来认识城市规划。如何规范城市规划的行政行为，如何建立高效的城市规划制度变得十分重要。规划行政权的发挥与制约，规划行政的效率与效益，对公民合法财产和合法权益的保护，应是目前作为公共行政管理的城市规划要研究的课题。 2积极行政与有效制约 2.1宏观调控与政府职能 城市规划是政府干预市场的一种重要手段。政府的基本职能是促进经济与社会的协调发展，其基本作用是调控宏观经济，促进竞争，维护法权，并提供公共物品。在市场经济条件下，“不完全竞争”和“信息不对称”是导致市场失灵的重要原因。市场机制无法解决经济的外部性问题和公共物品的有效供给问题，这是政府介入经济发展的重要依据。对发展中国家而言，政府在现代经济增长中发挥着不可替代的作用，特别是在培育国家竞争力方面表现得更为明显(国研中心，2001)。如果一个地区没有高效的政府行政服务，就难以引进更多的资本、技术和人才，从而导致该地区的竞争力和就业率的下降，甚至造成资金、技术和人才的流失，最终会制约城市的发展。经济学界认为，发展中国家在走向现代化的过程中，政府引导是一个十分重要的因素，并且政府和市场是相互补充的关系。虽然政府可以在经济发展中发挥重要 作用，但是对政府的有效性的评价，在很大程度上要以市场的有效性为标准(国研中心，2001)。在新公共管理范式下，关于政府职能的争论焦点是政府如何介入社会经济的发展(张刚，2003)。 2.2积极行政与制约机制 积极行政在制定城市发展战略和引导城市发展中发挥着极为重要的作用。然而，我国的经济学界在讨论市场“失灵”的同时，也讨论政府“失灵”。在培育市场、加速工业化、促进经济、社会协调发展的过程中，重要的并不是政府所发挥的作用的大小，而是其“定位”和“范围”的合理性，……最重要的是政府要创造有效率的市场环境(国研中心，2001)。因此，在发挥城市规划积极作用的同时，也应对城市规划行政权进行制约。 传统行政的法治理念是对自由裁量权的限制，运用的是控权论的思想。而新的行政管理则是强调行政机关和行政相对人之间的交流和沟通。罗豪才等学者在分析现代行政法的发展趋势时提出平衡论，认为：“现代行政法应当在维护、监督行政主体依法行政与保护公民、法人、其它组织的合法权益之间，谋求一种平衡—一种通过对行政主体与行政相对方的有效激励与制约，实现行政权与相对方权利的结构性均衡，以兼顾公共利益和个人利益，确保社会的持续稳定发展”(罗豪才，2004)。平衡论强调通过博弈实现权利和义务的动态平衡、公民权利和公共利益的平衡，既要防止公民权的滥用，同时也要防止行政权的滥用。而平衡的取得依靠的是公众参与，在充分陈述和辩论的过程中取得妥协或共识。依据积极行政和平衡论的思想，城市规划的行政应是引导型、参与性、效率性和服务型的。 3权利保障与行政效率 3.1产权保护与公众利益 在社会主义市场经济体制下，城市投资主体多元化、财产权多元化产生了利益多元化。城市各要素是相互联系的，其外在影响普遍存在。外在影响既包括正面影响也包括负面影响，它影响了相邻土地的发展。土地开发时序、公共设施建设时序均影响了土地的价值。多元的利益主体谋求利益的最大化，使得作为城市发展资源配给机制的城市规划，面临多方利益的博弈。在市场经济条件下，政府的一项重要职责是界定和维护产权。要使城市和谐发展，城市规划应致力于产权的保护和公共利益的维护。 城市规划对土地的财产权进行界定、保护及控制是城市发展的基本要求。城市规划可将大产权地块划分为多个小产权地块，也可将几个小产权地块整合成一个大产权地块。同时，城市规划还应根据发展战略对土地发展权进行确定，根据公共利益对房地产权做出相应的规定。城市规划的过程也可以说是对房地产产权的界定、维护和“侵害”的过程。但这种“侵害”是建立在公共利益之上的。因此，城市规划也自然成为一种对财产权进行管理的法规和对财产权进行制约的机制。现代物权制度的核心是界定清晰、权责明确、保护严格，同时物权的自由性和不可侵犯性受到了国家与公共利益的制约，以谋求个体利益和社会利益的协调发展，其关键是在私有产权和公共利益之间取得平衡。城市规划正是通过发展权的配给、相邻关系的确定、公共利益的维护、财产权的保护，来维持城市的健康和有序发展。 3.2权利保障与行政效率 在市场经济条件下，经济外部性的普遍存在足以说明，一方面是公民权的滥用，另一方面是公民权保护的乏力。和行政权滥用一样，公民权的滥用不仅会侵害其他公民的权利，同时会侵害公共利益。保障公民权应在维护公共利益的前提下，给公民最大的自主和自由(罗豪才，2004)。要处理好个体利益和公共利益的关系，这要求管理者既不能片面强调公共利益，也不能置公共利益于不顾，应让市民广泛参与，在利益博弈和协调中寻找平衡点。 然而，保障公民权利的程序可能影响行政效率(应松年等，2004)。效率是一个中立的概念，指广义的投入和产出的关系。在公共行政管理的理论中，效率是一种基本的价值观和目标。在20世纪80年代以后的新公共管理运动中，效率也是行政管理的一个重要特征。英国和美国所进行的行政改革的一个重要方面就是在保证公平、公正的前提下，追求行政管理的效率。可以说，经济全球一体化背景下的经济竞争，同时也是政府效率的竞争。但是，“对于公共组织，尤其是政府组织来说，过分强调效率，甚至将其视为一种终极的价值观，不可避免地要与公共组织的其它价值标准如正义、公平和参与产生冲突，这种冲突也是公共行政范式不同组分间内在紧张性的根源”( 张刚，2003)。放松管制，也可使经济实现短期繁荣，但行政法的实践表明，自由放任经常会引起经济的波动和社会的无序(罗豪才，2004)。英国的新自由主义城市规划实践表明，放松管制将带来环境污染和交通问题。 因此，城市规划制度的设置不仅要考虑行政的效率和效益，而且还要考虑公平、正义和秩序。 4城市规划过程 4.1规划过程 城市规划的作用在于对未来的预测和引导。目前的城市规划存在重实体、轻程序、轻过程的现象。在市场经济条件下，由于多种因素的影响，城市规划很难对未来进行准确的预测。这要求城市规划应具有渐进的理念。城市规划不仅要有终结目标，而且还应具有程序性和过程性。这种过程既包括实施的过程，也包括决策的过程。对于实施的过程，城市规划既要重视远期目标，也要重视近期目标，并且规划须根据发展形势的变化不断进行调整和修正。对于决策的过程，参照行政学中的行政过程论(湛中乐，2004)，城市规划过程可被定义为：城市规划行政主体和其他规划参与者(如立法机关、利益集团、大众媒体、公民)行使各自的权力或权利，相互影响、相互作用，设定并实现政府城市发展政策目标的活动过程。它是各个法律主体之间在城市规划编制、实施、监督和法律救济等阶段相互作用的过程。 4.2公众参与 西方城市规划中的倡导式规划和沟通式规划是通过公民的参与、知情和监督，为公众提供表达和参与的机会。政府通过规划信息的、资料的提供和规划的公开展示，减少规划信息的不对称性，有利于公民的参与，并形成平衡的城市规划机制。随着公民素质的不断提高和参与能力的不断增强，城市规划可逐步具备社会利益表达机制、社会利益平衡和协调机制。在规划编制阶段的公众参与，有利于城市规划更好地表达公共利益，而在建设项目的规划许可阶段的公众参与，则有利于保障公民的权益，并通过行政复议和行政诉讼，使公民的相关权益得到救济。 4.3城市规划程序与行政效率 提高城市规划的行政效率应是社会、经济发展对城市规划的基本要求。梁鹤年(2000)在研究加拿大的开发管理程序时指出，开发程序对开发者而言，程序步骤越多，时间越长，开发成本越高，市场越难把握，开发越没有可预见性。规划的程序无疑直接影响行政的效率。在新公共管理的实践中，在更好地维护公共利益的同时，应追求审批效率，即简化程序、缩短时间和增加透明度。影响规划程序的最重要的因素是公众参与的过程。公众既可包括个人，也可包括利益集团和专家群体。公众参与既可维护利益相关人的权益，也在如何寻求公共利益方面发挥重要作用。过短的公众参与时间，不利于公众意见的表达。应松年等人(2004)认为，制定行政程序法主要有两个方面：一是保护公民程序性权利，二是提高行政效率。行政管理部门应在保证相对人的基本权利的前提下，尽快做出行政决定。 处理规划矛盾的最佳办法“不是在收到开发者的申请后，才多开会、多聆听，而是在制定总体规划方案和管理程序上多考虑、多研究、多咨询”(梁鹤年，2000)。这说明规划方案和程序的重要性。城市规划编制的质量特别是科学性和民主性，将影响建设项目的行政许可的质量。行政程序应符合权利保护与行政效率的双重要求。一般而言，抽象的行政行为优先考虑公平、公正，同时兼顾效率；具体的行政行为则应优先考虑行政效率，兼顾公平。城市规划编制应设置包括公众参与的程序，而建设项目的审批可在正式程序的基础上配以简易程序、协商程序等非正式程序，以提高行政效率。 5法定规划与指导性规划 5.1法定规划 法定规划的价值取向应重在公平和权利保护，兼顾效率。对物权的保护与制约应以法定的城市规划为依据。根据西蒙的有限理性的理论，任何组织不可能获得完全真实的、充分的市场信息，规划须根据发展形势的变化不断地调整和修正，而作为规划行政许可依据的城市规划应是确定或稳定的。因此，规划的制定既要给行政机关留有自由裁量权，以根据市场发展的变化及时调整规划；又要防止行政机关频繁修改规划，不利于物权的保护，影响行政相对人的利益(王克稳，2004)。由此可见，规划的“稳定与变化”的双重特性要求将稳定的法定规划和适应市场变化的指导性规划相分离；同时要求规划不仅仅是描绘远景蓝图，更重要的是要使规划程序法制化。 中国目前以城市总体规划为法定规划。而大城市的总体规划内容比较宽泛，不适于作为法定层面的规划。而控 制性详细规划太细致，不利于城市规划适应市场的变化。笔者建议小城市采用总体规划，而大中城市采用分区规划作为法定规划(法定图则)。在规划编制时，对于建成区应充分重视现有的财产权，以财产权地块为基本单元，合理确定财产权地块和综合发展地块。综合发展地块的确定应征求财产权当事人的意见。在管理制度方面，可建立公众参与的规划委员会。 5.2指导性规划 目前，我国的指导性规划和法定规划的界线难以区分。面对迅速多变的市场，城市规划的修改或修编也常常发生。为此，我们应将法定规划和指导性规划分离。法定规划应处于相对稳定之中，而指导性规划要适应日益多样化的城市发展的需要。指导性规划可采用形式多样、追求效率的模式。如近期建设规划可被制定成指导性规划，作为政府近期的行动目标或行动规划。 [参考文献] 约翰·M·利维著，张景秋，等译．现代城市规划(第五版)[M]．北京：中国人民大学出版社，2003． 黎伟聪．香港城市规划检讨[M]．商务印书馆，1997． 柯武刚，史漫飞著，韩朝华译．制度经济学：社会秩序与公共政策[M]．商务印书馆，2002． 罗豪才．现代行政法的发展趋势[M]．法律出版社，2001． 张福森，等．干部法律知识读本[M]．法律出版社，2001． 梁慧星，陈华彬．物权法(第二版)[M]．法律出版社，2003． 王克稳．经济行政法基本论[M]．北京：北京大学出版社，2004． 湛中乐．现代行政过程论[A]．罗豪才．行政法论丛(第七卷)[C]．法律出版社，2004． 应松年，肖凤城．制定我国行政程序法的若干基本问题[A]．中国人民大学宪法与行政法治研究中心．宪法与行政法治评论[M]．北京：中国人民大学出版社，2004． 张 刚．公共管理学引论[M]．杭州：浙江大学出版社， 2003． [11]姚昭晖．从目前的问题谈规划管理体制改革[J]．城市规划，2004，(7)． [12]于 立．后现代社会的城市规划：不确定性和多样性[J]．国外城市规划，2005，(2)． [13]梁鹤年．开发管理和表性规划[J]．城市规划，2000，(3)． [14]张萍.加强城市规划法规的程序性—对我国规划法规修订的思考[J]．城市规划，2000，(3)
在对物流系统进行规划时，只有综合考虑各组成部分，合理配置，才能实现物流系统的整体功效。根据物流系统各个组成部分的特点和相关性，可以将物流系统分为“基础设施系统”、“物流作业系统”和“物流信息系统”三大部分。物流系统的基础设施是物流系统高效运作的基本前提和条件。虽然各组成部分的功能和作用不同，但就物流系统的整体最优而言，各组成部分都具有不可或缺和相关性。物流作业系统包括运输、储存、包装、装卸搬运、配送和流通加工等。其中，运输子系统在物流过程中具有非常重要的作用，因为物品的有效移动是物流系统最基本的职能。所以区域运输线路网络和网络节点（物流园、配送中心）的规划是物流作业系统优化的基本前提和设施保障，也是本文讨论的重点。
1.规划总体框架
在研究国外物流规划理论最新发展的基础上，根据我国物流发展的现状，将区域物流系统规划分为两大部分：区域物流网络规划和物流园规划。如下图1所示为物流规划理论研究的内容和方法构成。
区域物流系统规划分为网络规划和节点规划两部分，其中网络规划沿用传统的运输规划程序（即“四阶段法”）的思想，节点规划则根据节点功能的不同划分为：生产型配送、消费型配送和运输转运三类中心进行选址和规模的研究和规划。物流园规划主要包括物流园功能预测、物流园用地规划、物流园交通影响分析和物流园微观仿真评价四个部分。图1中椭圆表示将区域物流系统及物流园规划的理论方法用软件工程理论进行设计，用计算机语言实现，形成实用的物流规划设计软件。
所以物流规划理论应该囊括区域物流网络、物流节点和物流园内部规划设计的方法的研究，从宏观层面到微观层面对构成区域物流系统要素及其之间的关系进行深入、细致地论述和研究，才能使物流规划理论的研究朝着正确的方向发展，并为物流建设提供科学的理论依据。以下将分节对物流规划理论的主要部分进行阐述，和介绍国外在该领域的研究进展和应用，同时指出我国物流规划理论研究存在的问题，并指出今后研究主要方向。
2.区域物流系统设计
区域物流系统设计分为网络规划和网络节点规划两部分。
2.1网络规划
所谓物流网络是指实现物流系统各项功能的要素之间所形成的网络，包括物理层面上的网络和信息网络。本课题研究的范围为物理层面上的物流网络。
规划是指在一个确定的目标下选择的解决手段，广义的规划还包括目标的选定，即政策的拟定等。物流网络规划就是为了更加有效地进行物流活动，充分、合理地实现物流系统的各项功能，使物流网络在一定外部和内部条件下达到最优化，而对影响物流系统内部、外部各要素及其之间关系进行分析、权衡，确定物流网络的设施数量、容量和用地等。
物流网络长期规划主要是解决物流基础设施和大型物流设备的建设问题，按照物流需求制定建设方案、分析方案优劣，并对规划方案的实施进行指导，从而使物流网络的建设满足规划年的需求的过程。
和客运规划一样，在货运规划的发展中也曾引入了很多方法和模型。但是至今为止，学者和专家还是认为交通四阶段法是有效的，当然其中采用的模型有异于客运中采用的模型。货运规划和客运规划最大的区别在于货物运输决策者的多样化（货主、托运人、运输者等）、货物量度的多样化（有用吨、车、件等等度量单位描述的）和数据采集的困难（特别是非集计数据的采集），所以货运规划较之客运规划更复杂。交通四阶段法在货运规划中的应用和含义如下：
产生、吸引：对研究区域中各小区产生和吸引的货运量进行预测，单位一般为吨（t），也可能以货币作为单位。
分布：预测各小区之间的货物往来量，得到区域的货运OD量。
货运模式分担：预测不同运输方式所承担的货运量，得出不同运输方式（公路、铁路、航空、水路、管道和联运方式等）所承担的不同种类货物的数量，即分货种分模式的货运OD量。
分配：在将货运量（吨）转换为运载工具辆之后，按照费用最小的原则将车辆分配到运输网络（道路、铁路等等）之上。
如图2所示为区域物流网络战略规划的流程图，其中右边是模型，左边是由模型输出的数据及数据流向。基本思想是：首先预测区域产生、吸引的货运量（包括进出货运量、区域内部的货运量），再对不同运输模型所承担货运量经常预测，得到分货种分模式的货运量OD，进而转换为不同种类货车的OD，最后分配到不同的运输网络上，以到达优化区域物流网络的目的。从图中可以看出，其基本思想沿用了传统的运输规划程序，但是由于物流概念的引入和货运本身的复杂性，所以除了传统的“四阶段法”采用的模型之外，规划框架中引入了一些客运规划所没有的转换模型，比如价值-重量模型、时间分布模型和货物-车辆模型。
图2网络规划流程图
以下将对网络规划各步骤中所采用的模型、方法进行简单地介绍，包括国外的发展和应用现状。
(1)宏观经济模型
主要用于预测规划期区域的经济指标和区域内各小区与研究区域外进行的不同货物的贸易量（单位一般为货币），其中预测的经济指标一般包括GDP、人口、行业就业人口等。预测小区的进出口贸易量的模型（以下称为货运贸易模型）是传统的“四阶段法”中很少采用的，模型所采用的形式一般为重力模型，变量为GDP、人口和小区对外交易的阻抗等，有时也采用Input/Output模型，输出为各小区对外贸易OD量（单位为货币），最终通过价值-重量模型转换为小区对外货运OD量（单位为吨）。
(2)区域货运模型
区域货运模型用于预测区域内各小区发生、吸引的货运量及在各小区之间的分布，即包括“四阶段法”中的产生、吸引和分布两个步骤的模型。货运需求取决于区域的经济活动，而经济活动受很多因素的影响，所以区域货运模型的主要目的是预测在经济正常发展水平的前提下，经济和政策的变化在中长期对该区域货运需求的影响。因此区域货运模型关注的不是短期的需求，也不仅仅是对货运发生、吸引增长率的预测，而是在于描述未来产业结构的变化与货运需求的关系。
区域货运发生、吸引量的预测方法一般有趋势法、系统动态模型、Input/Output模型和增长率模型等。趋势法有简单的增长率法和复杂的自回归法两种，经常选取的外部变量有GDP等，该方法由于需要的数据少、简单易行，所以得到了广泛的应用，但是趋势法无法考虑政策因素对货运量的影响，所以一般只用于短期的预测。系统动态模型主要对在一定时期内经济、土地利用、环境与货运量之间的关系进行模拟，同时可以对货运量的分布、货运模式分担进行预测，该方法不需要大量的数据，而且模型中可以考虑诸如土地利用和政策因素等，但是该方法很难对参数进行统计检验。Input/Output模型（同时可以预测货物的分布）是各国货运规划最常用的模型之一，可以考虑区域经济、政策因素等，但是需要Input-Output表（投入产出表）和严格的假设。从国外的理论研究和实际应用来看，对区域货运发生、吸引量预测方法的研究并没有多大的进展，主要集中在对Input/Output模型的改造上和对原有模型标定方法的改进上。而国内这方面的研究很少，在发表的刊物上常见的研究多集中在增长率法、回归模型和神经网络模型之上。
分布模型就是用于预测各小区之间的货运量。使用得最广泛的是重力模型，即两小区之间的货运量与小区的产生、吸引货运量成正比，与小区间的阻抗（比如小区间的运输费用等）成反比，关于重力模型应用的关键在于阻抗的确定，这点我们将在本文的其余部分进行介绍。
(3)价值-重量模型
建立不同种类货物的重量和货物价格之间的关系，将贸易量（货币）转换为货运量（吨）。预测货物的价值是一件相当棘手的工作，到现在为止除了时间序列法之外还没有研究出更合理的模型或者方法。国外在货运规划中对货物价值-重量模型的研究始于上世纪80年代，如1983年的TPR模型、1994年的VTI模型等，而至今国内还没有关于这方面研究的报导。
(4)时间分布模型
预测不同货种不同时段的产生、吸引量，输出分货种分时段的货运OD量(单位为t)。应用该模型的主要目的是求出区域在规划年间的货运高峰量，根据规划的需求可以是区域货运的季度高峰、月高峰、日高峰和小时高峰货运量等。随着划分的细化，模型也趋于复杂，所以至今无论是国外还是国内还没有研究人员就这一问题提出完备适用的研究成果。
在对物流系统进行规划时，只有综合考虑各组成部分，合理配置，才能实现物流系统的整体功效。根据物流系统各个组成部分的特点和相关性，可以将物流系统分为“基础设施系统”、“物流作业系统”和“物流信息系统”三大部分。物流系统的基础设施是物流系统高效运作的基本前提和条件。虽然各组成部分的功能和作用不同，但就物流系统的整体最优而言，各组成部分都具有不可或缺和相关性。物流作业系统包括运输、储存、包装、装卸搬运、配送和流通加工等。其中，运输子系统在物流过程中具有非常重要的作用，因为物品的有效移动是物流系统最基本的职能。所以区域运输线路网络和网络节点（物流园、配送中心）的规划是物流作业系统优化的基本前提和设施保障，也是本文讨论的重点。
1.规划总体框架
在研究国外物流规划理论最新发展的基础上，根据我国物流发展的现状，将区域物流系统规划分为两大部分：区域物流网络规划和物流园规划。如下图1所示为物流规划理论研究的内容和方法构成。
可以看出区域物流系统规划分为网络规划和节点规划两部分，其中网络规划沿用传统的运输规划程序（即“四阶段法”）的思想，节点规划则根据节点功能的不同划分为：生产型配送、消费型配送和运输转运三类中心进行选址和规模的研究和规划。物流园规划主要包括物流园功能预测、物流园用地规划、物流园交通影响分析和物流园微观仿真评价四个部分。图1中椭圆表示将区域物流系统及物流园规划的理论方法用软件工程理论进行设计，用计算机语言实现，形成实用的物流规划设计软件。
所以物流规划理论应该囊括区域物流网络、物流节点和物流园内部规划设计的方法的研究，从宏观层面到微观层面对构成区域物流系统要素及其之间的关系进行深入、细致地论述和研究，才能使物流规划理论的研究朝着正确的方向发展，并为物流建设提供科学的理论依据。以下将分节对物流规划理论的主要部分进行阐述，和介绍国外在该领域的研究进展和应用，同时指出我国物流规划理论研究存在的问题，并指出今后研究主要方向。
2.区域物流系统设计
区域物流系统设计分为网络规划和网络节点规划两部分。
2.1网络规划
所谓物流网络是指实现物流系统各项功能的要素之间所形成的网络，包括物理层面上的网络和信息网络。本课题研究的范围为物理层面上的物流网络。
规划是指在一个确定的目标下选择的解决手段，广义的规划还包括目标的选定，即政策的拟定等。物流网络规划就是为了更加有效地进行物流活动，充分、合理地实现物流系统的各项功能，使物流网络在一定外部和内部条件下达到最优化，而对影响物流系统内部、外部各要素及其之间关系进行分析、权衡，确定物流网络的设施数量、容量和用地等。
物流网络长期规划主要是解决物流基础设施和大型物流设备的建设问题，按照物流需求制定建设方案、分析方案优劣，并对规划方案的实施进行指导，从而使物流网络的建设满足规划年的需求的过程。
和客运规划一样，在货运规划的发展中也曾引入了很多方法和模型。但是至今为止，学者和专家还是认为交通四阶段法是有效的，当然其中采用的模型有异于客运中采用的模型。货运规划和客运规划最大的区别在于货物运输决策者的多样化（货主、托运人、运输者等）、货物量度的多样化（有用吨、车、件等等度量单位描述的）和数据采集的困难（特别是非集计数据的采集），所以货运规划较之客运规划更复杂。交通四阶段法在货运规划中的应用和含义如下：
产生、吸引：对研究区域中各小区产生和吸引的货运量进行预测，单位一般为吨（t），也可能以货币作为单位。
分布：预测各小区之间的货物往来量，得到区域的货运OD量。
货运模式分担：预测不同运输方式所承担的货运量，得出不同运输方式（公路、铁路、航空、水路、管道和联运方式等）所承担的不同种类货物的数量，即分货种分模式的货运OD量。
分配：在将货运量（吨）转换为运载工具辆之后，按照费用最小的原则将车辆分配到运输网络（道路、铁路等等）之上。
如图2所示为区域物流网络战略规划的流程图，其中右边是模型，左边是由模型输出的数据及数据流向。基本思想是：首先预测区域产生、吸引的货运量（包括进出货运量、区域内部的货运量），再对不同运输模型所承担货运量经常预测，得到分货种分模式的货运量OD，进而转换为不同种类货车的OD，最后分配到不同的运输网络上，以到达优化区域物流网络的目的。从图中可以看出，其基本思想沿用了传统的运输规划程序，但是由于物流概念的引入和货运本身的复杂性，所以除了传统的“四阶段法”采用的模型之外，规划框架中引入了一些客运规划所没有的转换模型，比如价值-重量模型、时间分布模型和货物-车辆模型。
图2网络规划流程图
以下将对网络规划各步骤中所采用的模型、方法进行简单地介绍，包括国外的发展和应用现状。
(1)宏观经济模型
主要用于预测规划期区域的经济指标和区域内各小区与研究区域外进行的不同货物的贸易量（单位一般为货币），其中预测的经济指标一般包括GDP、人口、行业就业人口等。预测小区的进出口贸易量的模型（以下称为货运贸易模型）是传统的“四阶段法”中很少采用的，模型所采用的形式一般为重力模型，变量为GDP、人口和小区对外交易的阻抗等，有时也采用Input/Output模型，输出为各小区对外贸易OD量（单位为货币），最终通过价值-重量模型转换为小区对外货运OD量（单位为吨）。
(2)区域货运模型
区域货运模型用于预测区域内各小区发生、吸引的货运量及在各小区之间的分布，即包括“四阶段法”中的产生、吸引和分布两个步骤的模型。货运需求取决于区域的经济活动，而经济活动受很多因素的影响，所以区域货运模型的主要目的是预测在经济正常发展水平的前提下，经济和政策的变化在中长期对该区域货运需求的影响。因此区域货运模型关注的不是短期的需求，也不仅仅是对货运发生、吸引增长率的预测，而是在于描述未来产业结构的变化与货运需求的关系。
区域货运发生、吸引量的预测方法一般有趋势法、系统动态模型、Input/Output模型和增长率模型等。趋势法有简单的增长率法和复杂的自回归法两种，经常选取的外部变量有GDP等，该方法由于需要的数据少、简单易行，所以得到了广泛的应用，但是趋势法无法考虑政策因素对货运量的影响，所以一般只用于短期的预测。系统动态模型主要对在一定时期内经济、土地利用、环境与货运量之间的关系进行模拟，同时可以对货运量的分布、货运模式分担进行预测，该方法不需要大量的数据，而且模型中可以考虑诸如土地利用和政策因素等，但是该方法很难对参数进行统计检验。Input/Output模型（同时可以预测货物的分布）是各国货运规划最常用的模型之一，可以考虑区域经济、政策因素等，但是需要Input-Output表（投入产出表）和严格的假设。从国外的理论研究和实际应用来看，对区域货运发生、吸引量预测方法的研究并没有多大的进展，主要集中在对Input/Output模型的改造上和对原有模型标定方法的改进上。而国内这方面
的研究很少，在发表的刊物上常见的研究多集中在增长率法、回归模型和神经网络模型之上。
分布模型就是用于预测各小区之间的货运量。使用得最广泛的是重力模型，即两小区之间的货运量与小区的产生、吸引货运量成正比，与小区间的阻抗（比如小区间的运输费用等）成反比，关于重力模型应用的关键在于阻抗的确定，这点我们将在本文的其余部分进行介绍。
(3)价值-重量模型
建立不同种类货物的重量和货物价格之间的关系，将贸易量（货币）转换为货运量（吨）。预测货物的价值是一件相当棘手的工作，到现在为止除了时间序列法之外还没有研究出更合理的模型或者方法。国外在货运规划中对货物价值-重量模型的研究始于上世纪80年代，如1983年的TPR模型、1994年的VTI模型等，而至今国内还没有关于这方面研究的报导。
(4)时间分布模型
预测不同货种不同时段的产生、吸引量，输出分货种分时段的货运OD量(单位为t)。应用该模型的主要目的是求出区域在规划年间的货运高峰量，根据规划的需求可以是区域货运的季度高峰、月高峰、日高峰和小时高峰货运量等。随着划分的细化，模型也趋于复杂，所以至今无论是国外还是国内还没有研究人员就这一问题提出完备适用的研究成果。
但规划亦不是一件简单的事情，资料的收集要做到事无巨细；规划的最后出台要考虑方方面面的利益；实施规划的方法和措施要优中选优，减少不合理的浪费；规划所要达到的目的要既不与现实脱节又不好高骛远。其中资料收集合理意见是作出一个科学和理性规化的重中之重。我国社会主义市场经济的逐渐建立，政治体制改革的推动下，为公众参与原来只是“肉食着某之”的公共行政决策提供了契机。行政规划是当今政府治理国家社会的一个重要手段，其从提出到最后的完成一般须经过立项、拟定、确定、执行等四个步骤，其中确定程序承上启下。在这个过程中建立一个有机参与机制，一方面有利于协调不同利益团体的纷争，另一方面有利于加强规划的权威，使其在将来的实施过程中减少阻力。本文拟简要论述一下行政规划确定程序中的参与机制。
一、行政规划的界定
（一）“计划”变“规划”
在我国长期的计划经济体制时期，“计划”对国民经济的发展有过很重大的推动作用。但是在这一时期，计划的固有弊端也表现的淋漓尽致，“计划原为人们为组织、治理经济而对其加以事先规划的一种方式；但计划一旦产生、并得以作为‘体制’确立后，借助着国家权力渗透到国民生活的各个方面、各个层次，‘无微不至’地‘关怀’着人们的生活，不仅对经济发展的积极意义荡然无存，而且成为全面控制人们的一种‘桎梏’。”[1]
党的十六届五中全会，主要议题之一是研究和审议《中共中心关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》。延续了50多年的国民经济和社会发展“计划”首次变成“规划”。这“一字之差”，传递出中国经济社会发展的三大信号：凸显政府更加注重发挥市场对资源配置的基础性作用；政府更加注重对经济社会发展的宏观把握和调控；政府职能转变迈出新步伐。[2]
（二）目前行政法学界对行政规划的界定有不同的争论，不同的学者基于不同的思考方式对行政规划的内容、性质、作用等，提出了不同看法。比较具有代表性的有这样几种：
1、计划行为是指预先确定目标，以及设计为实现目标所需要的措施的行为。[3]
2、行政计划，是指行政权为了实现一定的公共目的而设定目标，综合地提出实现该目标的手段的活动。[4]
3、行政计划系指行政机关为将来一定期限内达成特定之目的或事先一定之构想，是前就达成该目的或实现该构想有关之方法，步骤或措施等所为之设计与规划。[5]
4、行政规划，也称行政计划，是指行政主体在实施公共事业及其他活动之前，首先综合地提出有关行政目标，事先制定出规划蓝图，以作为具体的行政目标，并进一步制定为实现该综合性目标所必需的各种政策性大纲的活动。[6]
以上几种不同的界定都包含这样几个因素：行政目标前景的展望，目标的实现，社会资源和现实状况的调查分析，以及在此基础上所采取的手段和措施等部分内容。本文为了论述的方便，拟采用行政程序法专家试拟稿的意见，即行政规划是指“行政机关为了实现国土或城乡规划、兴办公共事业或者公共设施等行政目标，对将来一定期限之内拟采取的方法、步骤、措施而对外作出具有法律约束力的规划”。[7]
二、参与主体
当今社会利益复杂化、多元化越来越突出，社会发展过程中新事物、新现象层出不穷，在行政规划的确定过程中除了要考虑公共行政的原理，规划自身所要达到的目标外，必须考虑其所处的外部社会环境，包括人文、地理、资源等因素。一个科学、合理的规划是在不同的作用力共同作用之下形成的。笔者认为影响一个规划作出的大致有以下两个方面的原动力：
其一，完全按照公共行政的原理，行政法治的价值理念，以及行政规划所要实现的目标，采取的措施相结合而形成一个规划，这样从原理上找不出毛病，我们称为“生理现象”。
其二，行政规划的确定除了考虑以上因素外，还要考虑规划的拟定机关、规划执行机关以及规划所涉及的广大的相对方，包括公民和其他组织的利益，甚至还可能包含长官的意志在内，我们称其为“病理现象”。
根据上面的论述我们认为行政规划确定程序中参与主体应包括规划拟定机关，规划裁决执行机关，公民个人以及公民为参与规划裁决所结成的团体和其他组织。
（一）规划拟定机关
规划拟定机关草拟出一个科学、合理的规划，是裁决程序的前提条件。规划拟定过程中也须要公众的参与，并且对规划的草拟亦是至关重要，但这不是本文的旨趣所在。拟定机关在规划裁决确定程序中，首先要说明的就是规划的目标所在，以及定此目标的事实根据和所要采取的措施，其次还要说明自己的规划既是在综合考虑当前状况的基础上做出的，又是对未来的一个切实可行的蓝图，既有公共利益之所在，又包含了规划所涉及的不同地区，不同部门和不同个人或团体的利益，这是很重要的。拟定机关在确定程序中的主要任务就是证实自己所拟定的规划的科学合理之处，说服其他参与主体，使自己制定的规划能顺利通过。
我国当前体制，规划的拟定机关都是行政主体，不管是《土地治理法》中的土地规划，亦或是《城市规划法》中的城市规划，概莫能外。为了保证行政规划方案的质量，必须对行政规划方案拟定机关的素质提出严格的要求。这“除了可以通过提高行政主体内部规划拟定机构的人员素质来实现外，还有一个途径就是实现行政事务的社会化，通过“课题委托”的方式由非行政机构来拟定行政规划方案。”“为了保证行政规划方案的质量，笔者建议可以通过招标的方式而由具备条件的非行政机构来拟定行政规划方案。”[8]这不失为一个很好的建议。
（二）规划执行机关
无疑，行政规划的要害部分是猜测，但一项行政规划，不仅包括确立目标和达到目标所需的资源，还包括可供选择的路径。也许一项规划中最难的任务就是执行了。“即使最好的计划也会出岔子，并且想要猜测到所有的障碍和情况并为之做好预备是不可能的”，[9]所以在规划过程中一定要考虑执行机关能否顺利地完成，这样执行机关作为一方参与这是毋庸置疑的。
另外，一个规划不可避免地要涉及到不同执行机关的职责，台湾行政程序法有“集中事权”一说，“为使确定后之计划能够顺利实施，避免再次征询有关机关之同意程序之繁琐，以增加行政效率，故拟定计划机关于实施计划而为必要之措施或其他设施时，可不必再经其他行政机关之同意或特许。”[10]
（三）公民个人以及公民为参与规划裁决所结成的团体
由于普通公民是规划结果的最终承受人，自然对规划有绝对的批评权利，但是现实情况却与我们的想象差的太远，就拿有限的城市规划来说：“公众参与变成了变相的‘收集资料’，而这些‘资料’或‘信息’在实际规划中占的分量又微乎其微”，[11]“我国城市规划的‘公众参与基本上还处于规划已经批准后的实施治理阶段即规划后的参与，即居于较低层次的参与”[12]实际上其他部门的决策、规划亦是如此。行政机关控制了公民参与的整个过程，由他们界定规划内容或者改变行政程序，再决定或答应公民参与的范围，甚至很多数据、材料仍处于秘密或半秘密状态，一般人很难靠近。公众参与规划的现实需要与实际情况脱节了。所以说公民参与行政规划确定程序是一个不争的事实。
但是亦应该看到，现实生活中公民作为一个个体来说，大都是将自身利益作为出发点来参与公共事务的，因此轻易产生利益冲突的困境。再者来说，公民的力量也比较分散，单独个人面对强大的行政机关在规划确定程序中的作用太渺小了。另外，受到我国传统思想的影响，很多公民不愿或不敢参与行政规划。对参与的方式、参与的内容知之甚少。分散的、单个的公民参与行政规划确定程序有诸多不利因素，但“在我们这个时代，结社自由已成为反对多数专制的一项必要保障”[13]可以让具有相同或相似利益诉求的公民结为一个团体，共同推举一个或若干个公民作为他们的代表参与（可以参照民事诉讼中的多数人诉讼机制)[14]。
（四）非政府组织
中国自改革开放以来各种行业协会和社团等非政府组织发展很快，非凡是在社会主义市场经济体制建设过程中，很多组织（社会团体）摆脱了以往计划经济体制的严格束缚。作为一个组织，他们一般为一特定的目标而结成，有一定的人、财、物基础，有很大的自主性，以及由此而带来的自主性利益。“它们是现代社会公民参与的重要途径：无论是行政相对人参与行政机关的具体行政行为，……还是一般公众参与政府决策，……非政府组织都在起着越来越大的，非公民个体所能起的，极为重要的和不可替代的作用。”[15]在去年国务院制定的依法行政实施纲要中，行政法学会就发挥了很重要的作用。
三、参与的方式——以城市规划为例
自1999年《中华人民共和国城市规划法》颁布以来，城市规划在城市发展过程中，在普通市民追求幸福生活的同时，发挥出重大的作用，与此同时学者们对城市规划的研究越来越多，包括对城市规划中公众参与问题的研究，有美加飞鸿专门介绍国外城市规划公众参与的，[16]有从比较的角度入手，分析外国城市规划公众参与对中国的借鉴意义的[17]，由从实证角度直接分析中国城市规划现状及不足并提出可行对策的，[18]可谓见仁见智，不同的学者基于自身不同的学术背景及不同的问题视角对城市规划公众参与问题进行了独到的论述。这些对于研究行政规划确定程序中公众参与问题提供了很好的素材。
（一）城市规划公众参与机制的问题：
公众参与公共行政过程的重要性在理论界和实务界有一定的共识，但是在实践中公众参与机制与人们所期望的还有很大的差别。胡云认为：缺乏应有的法律保障，参与的内容、方式与途径不明确，公众参与意识淡薄等是主要问题。[19]陈有利、朱京海认为公众参与的深度还不够，公众参与的宽度还不够，公众参与机制不健全是主要问题。[20]罗小龙、张京祥认为城市规划只注重个人的参与而忽视了社会团体的介入，城市规划的公众参与缺乏合理的组织机制，城市规划的公众参与缺乏法律上的支持和制度上的保障等[21]，如此等等不一而足。从参与主体到参与程序，从参与内容到参与的结果，以及参与保障机制方方面面都发现了令人不太满足的地方，并提出了一些合理化的建议。
（二）问题的解决方式：
发现实践中亟待解决的问题不是一件轻易的事情，怎样才能解决这些问题更是重中之重，针对不同的问题，任国岩提出，公众参与的实施应与城市规划编制同步进行，大致可分为六个程序[22]。罗小龙等主张构建非官方、具有体制保障的公众参与组织——城市规划公众参与委员会，并加强法律、组织、经济保障[23]；唐文跃认为应推进民主化进程，保障民众规划参与权，建立调控有力的规划治理体制。
由于城市规划是行政规划的一种非凡形式，在我国尚未建设关于行政规划一般程序立法的情况下，有关城市规划法和实践对研究行政规划有借鉴意义，这是一个从非凡到一般的过程。以上这些问题及建议都有极强的现实针对性，对未来行政规划公众参与机制的建立提供了宝贵的经验。
行政规划从表面上看来是一种政府行为，但它更是一种公共行为。不同利益主体在行政规划确定程序中应该处于一种主动的地位，不能仅仅处于一种被动地位，随着我国行政法治的发展，这一理念正在逐步深入人心。笔者认为，在具体的操作层面，行政规划确定程序中的公共参与应含两个方面：
（一）参与主体：规划拟定者，规划的执行机关，公民以及公民为共同利益结成之团体，其他非政府组织。
（二）参与方式：可借鉴美国联邦行政程序法的规定，分为非正式程序和正式程序。
1对我国整体控制性详细规划的分析
现阶段正处于我国城市化建设飞速发展的新时期，控制性详细规划已经成为我国城市整体规划和建设详细规划的重要环节，是我国目前城市规划设计的重要依据，同时也是土地有偿使用的基础条件。随着我国受到市场经济一体化潮流的影响，控制性详细规划也面临着新的机遇和挑战。我国从改革开放以来，经济一直保持着快速发展的态势，城市化的建设进程和力度不断加大，保证了社会发展的同时，也出现了种种失控现象。主要原因有：首先，开发商和建设施工单位往往以追求经济利益最大化为前提，这就出现了在实际规划建设当中要不断更改建设用地，增加建设的密度，这样虽然可以增加土地的利用率，但是导致了城市规划严重的失控。其次，作为建设规划单位的领导往往为了突出自己的工作政绩，大力推行招商引资政策，以行政干预强行控制和干涉城市的整体设计规划。根据现阶段的社会发展程度，笔者认为美国的控制性详细规划较为合理，主要表现为是市场经济体制下形成的产物，配套的规划性法规也较为完善，值得我们借鉴。
2城市规划和建筑设计法之间的关系
城市规划设计现在已经逐步发展成为一门综合性的学科，不仅要求有很高的理论基础，同时还要求在工作实践中将发展规划和建筑设计法、市政要求、景观设计等重要因素综合地考虑进去。城市规划设计拥有系统的原理和方法，主要解决城市点、面和线的问题。建筑设计法以城市规划为基本前提，要依据当前的建设要求把工程技术条件综合应用，同时还要根据建筑任务和目标，充分考虑其功能，以此确定建筑物的外观、尺寸、空间组合和建筑材料等。城市规划和建筑设计法二者相辅相成，城市规划要依靠建筑设计法和景观设计等实现。
2.1城市规划对建筑设计法有约束作用
随着我国建筑行业的发展，大多数的沿海城市在建设中大多选择的是强制性指标组合的方法。在早期开展规划工作的时候，先规定一些不同的控制组合方式，用建筑功能、绿化率、容积率和建筑高度等对今后的建筑设计法加以限制。但就目前的发展情况看，笔者认为开发强度和具体的建筑要求可以让建筑设计法有更大的发展空间和自由度，使其能够有效地满足规划要求。
2.2建筑设计法是对城市规划论证的过程
现阶段，我国一般是通过建筑设计法方案的可行性报告进行全面总结分析来充分论证规划指标的合理性，是目前应用最为广泛的互动方式。此种方法一般用于规划早期的调整阶段，以此来进行深层次的发展。在规划编制时，主要针对规划的地段和重要节点，来进行可行性建筑方案论证从而确定控制指标。
2.3城市规划与建筑设计法二者相辅相成
每一座城市设计都有着自己独具一格的设计风格和方式，对深化城市规划、指导城市建设有着重要的作用。城市设计将设计理念充分应用于城市的每一个细节，可以生动、具体地处理好城市地理和物质形态的关系，可以完善城市的各个组成要素和不同地域间的关系，将抽象的规划指标变得具体。在城市设计的指导下，城市建筑在功能和空间上可以很好地反映城市规划思想。
3正确处理好城市规划与建筑设计法的关系
城市规划是对城市整体空间的设计与分析，主要是对自然人生产生活的空间区域加以协调，可以动态地处理好各种建筑间的关系，以环保和可持续发展的观点展现城市的未来。建筑设计法主要指的是室内外空间使用的美观、经济和环保等，在一定历史条件下可以更好地反映城市历史和规划要求。
3.1认真做好城市规划设计工作
城市规划设计是将最基本的建筑物等不同物体进行有机的联合，使他们成为一个整体，设计人员不仅仅要充分考虑建筑物本身的规划设计，更要考虑的是这一物体和周围其他物体之间的关系。在城市规划实际中，不但要考虑城市建设的功能分区，更要考虑建筑物的外观、尺寸、颜色、造型等因素，因此城市规划设计工作的好坏直接影响城市的基本建设。所以，城市规划设计工作是我们工作的重中之重。
3.2建筑设计法要依赖于城市规划
在我国经济快速发展的时代背景下，建筑设计法也逐渐发展成为一门重要学科。建筑创造时代繁荣的同时，也带来了很多令人担忧的问题。建筑设计法人员在设计创作的时候，往往忽略的是整个城市的人文和环境保护，大多追求的是作品的新、奇、特，而没有充分考虑建筑物所处的地理环境条件，如我们首都的长安街，虽然每一个单体建筑都采纳了中国最高的设计意见，在造价和资金投入上也从不吝啬，但仅对其自身的艺术创作价值而言，大多忽略了环保、人文等重要因素，在当时的建筑设计法时没能充分考虑到整体的城市规划要求。所以，建筑设计法应该遵循城市的整体规划并且依赖于城市规划
3.3建立健全的建筑设计法评审制度
建筑可以很好地彰显城市基本形象，是城市的重要标志。因此，早期对建筑的设计评审一定要严格把关，要拥有一套完善的评审制度。首先，要严格审查建筑设计法方案是否符合城市规划设计的整体要求。其次，组织专家对建筑设计法方案的内容、要求进行评审，究其设计思想是否满足设计任务书的要求。在对建筑设计法方案进行最后决策时，要充分考虑和周围环境的协调发展，建立正确的价值取向。
4结语
