1.1制度健全，严格执行。
在法定的行政权力行使于具体规划工作过程中，城市规划严格遵守“一书两证”制度和国家制定的有关技术规范。
1.2政府唯一具有和行使规划管理权。
1.3公共管理性。
公众监督和参与已对城市发展越来越重要，同时也是城市规划发展的新动力。我国当代城市规划已具有明显的公共管理特点。经济的发展促进着城市规划的转型，城市规划由传统的单一技术管理和行政管理正逐步走向以人为本的现代化公共管理。
2.公共管理视角下的城市规划职能探讨
按照管理的运行职能，我国城市规划可以分为计划、组织、领导和控制四种职能。
2.1计划职能
狭隘的城市规划定义是对城市的发展建设进行计划，它主要包括城市空间和土地两方面利用的计划。公共管理中的计划职能主要通过以下步骤来实现：第一，设立可行的任务和目标，用来保障城市的可持续性综合发展，最大程度的满足市民的物质、文化需求；第二，城市规划的制定是为满足经济社会发展的要求，因此，它为未来城市多个方面的发展提供了方向，同时也为城市经济指标等数据提供了参考标准；第三，得到相关法律通过后，城市规划就可以由城市规划部门进行从宏观到微观、整体到局部的详细规划，逐步将目标落实到具体项目上；第四，城市规划进入审批流程，经过相关部门逐级按照法定程序审批通过后，开始具备法律效力。计划职能在城市规划的职能地位是首要的，它决定未来城市规划的整体布局和方向。计划职能运行过程中，必须公共管理的力量，使各项计划具有合理性和先进性。
2.2领导职能
在整个公共管理过程之中，城市规划始终负有领导职能，领导职能主要体现在规划协调、规划权利和规划引导三方面。规划协调，城市规划管理部门应充分利用规划学、社会学、公共管理学等各种相关理论，充分尊重各因素之间的相互作用和影响，以及用科学的眼光分析它们的发展规律，通过各种先进的方法和手段，对城市各种资源进行统一的管理和规划，以实现城市规划可持续发展和健康的目标；规划权利是指各级规划主管部门依法采取各种手段（包括命令手段）、措施对城市规划的制定、土地使用等一系列城市建设进行组织、监督和指挥。通过规划权利来给社会主体提供公平、民主地参与城市公共管理的大环境中来；引导职能是指城市规划管理部门通过建立有效的控制规范和引导机制，确保城市规划的目标贯彻到具体建设项目中。
2.3组织职能
公共视角下的组织职能主要包括城市规划组织构成，组织运行机制和组织管理体制。城市规划的的组织机构既包括传统的城市规划设计院、城市行政主管部门、以及当地政府等官方的组织机构，同时还应包括建设投资主体和广大市民等。各组织机构应在各司其职的同时应分工协作。在规划管理运行机制方面，我国远未达到良性运行的要求。其主要表现在规划的行政干预过大和市场调节机制不健全和决策机制不完善，比如对于城市规划的有些决策，还停留在个别领导片面、轻率拍板的情况。在组织管理体制方面，也存在种种问题使城市规划难以充分发挥。比如，单一政府行政管理和控制，其他机构难以发挥作用等。
2.4控制职能
由于事物的规律是不断发展变化的，同样城市规划也受限于领导的认知水平和办事能力，往往难以做到毫无纰漏，这就决定了有关部门必须及时收集、整理和分析相关信息，确保城市规划朝着预定的目标发展，做到边做边改进，以上即为城市规划的控制智能。城市规划控制职能主要由控制规则制定、规划监督和规划执法等三方面工作组成。城市规划是政府行政管理法定职能中的一种，必须严格做到依法行政。为了使城市规划的宏观调控作用发挥到最大化，就必须制定和完善切实的规划控制规则体系。做到首先以法规建设为主，辅之科学的规划技术标准及规范和必要的行政规则，做到两手抓，使整个城市规划的控制工作有据可操，有法可依，有令可行。为了确保城市规划活动的合理性、有效性和合法性，必须加强城市规划监督，规划监督是城市规划控制职能的重要环节。规划监督分成两大类：一类是对城市规划实施的监督，即依据“两证一书”制度，国家颁布的城市规划法律法规和各类事实依据等对规划实施进行监督，使城市规划具有公开性和合法性。另一类是对规划管理活动的监督，即通过内部自我监督和外部公共监督保障规划管理在健康的轨道上运行。在规划执法方面，由于我国经济正处于转型期，公民的法制意识相对薄弱，为保证城市规划的顺利实施、城市建设良好有序等方面，必须运用有力度、具有一定震慑力的规划执法。
3总结
2006年8月22日凌晨，广州开展一场代号为“粤鹰2” 声势浩大治安严打战，其行动持续时间之长、投入参与警力之多、打击严厉之程度，都堪称广州城市治安整治历史之最。
在这场治安整治的狂风暴雨中，所取得成果不仅破了纪录、更是大大了振奋的人心。在困扰多年的广州治安之乱迷思中，这种大规模的政府严厉行动给日益黯淡的社会信心带来新的曙光，更给我等本地民众打上一支强心针。
长久以来，广州持续不断的城市治安问题以及媒体铺天盖地的负面报道，不断蚕食着市民的安全感以及维持正义社会风气的信心——在对社会安全保障机制失去信任的前提下，人们多数情况下选择了自保——正因如此，许多关于英雄独斗歹徒无人施以援手，最后倒毙街头的报道也屡屡出现。我们与其批评人性的冷漠，不如说是政府在建立保障见义勇为的有效社会机制上、以及在倡导、激励市民树立社会正义风气、共同打击犯罪行为上的缺位。
如果我们将城市当成一个企业，社会的风气就如同于企业的文化，而政府的角色就是引导、构建、塑造企业文化的管理者。广州要建立一座长治久安的文明城市，不仅是要政府持续采取切实有效的治安整治行动，通过公共关系手段激发民众的治安共防意识、改变社会风气的冷漠也是其中关键因素之一。
当我们环视世界上许多治安良好、犯罪率低下的大城市，其管理的手法都离不开虚实二招：一是通过政府的管理手段，持续有效对城市治安进行整治，尽力将犯罪行为扑灭在萌芽或初始阶段，绝不让其形成燎原之势；二是运用公关手段，不断激发民众共同努力、共护一方平安的责任感与公共意识，打响民众广泛参与的人民战争。
美国民权先驱马丁·路德曾经说过：“造成我们时代最大的罪恶的不只是少数人的残忍行为，更是因为大多数人的袖手旁观。”所以，当人性冷漠成为一种社会习惯，这种冷漠无疑就为犯罪分子的猖狂行为打上了强心针，在这种社会风气下，而政府再严厉的打击行动也难以实现对犯罪行为的完全根治——警来我退，警退我进，在与警方的长期对峙中，歹徒们已经学会了一定的生存智慧。
所以，只有强大的民众基础才是决定犯罪分子是仍能一息苟存还是被彻底根治的决定性力量——如果大多数民众都对犯罪行为实现零容忍、对犯罪活动实现共制止、对犯罪分子实现同打击，那么，这些犯罪分子将发现他们陷入了一场无处可逃的人民战争之中：他的邻居会举报他、陌生路人互相提醒监视他、当他作案时众人一拥而上围捕他——犯罪分子所要面对的已不仅仅是某一个警察，也不是某一群警察，而且是有高度反犯罪意识的成千上万的民众。
从长远管理的角度看，政府必须从舆论引导上强化民众的共防意识与治安责任感，从民意基础上推动民众一起支持参与到反犯罪战争之中，鼓舞民众合力共保社区平安的信心与决心，为社会治安的好转赢得最广泛的群众支持，这将是广州是否能实现长治久安的关键因素之一。
同时，政府也应该有意识去塑造、树立、宣传一些民间的反犯罪英雄，在政府的有效管理之下，通过英雄的现身说法、楷模行为的宣传，为孱弱的社会风气注入强心针。民间代表的反犯罪英雄的塑造，将使其成为作为社会正义的代表，他的行为将感动一些人，他的正气将影响了一些人。而当他的正义的身影出现了越来越多的跟随者时，他的行为就会变成了他们的行为，而他们的行为变成了社会的集体行为——一场有着强大民间基础的反犯罪人民战争就由此打响。
上海：运用公关策略汇集民众力量
在城市治安管理中，上海政府深知“警力有限，民力无穷”的道理，要真正治理好社会的治安痼疾，就必须运用公共关系手段，加强舆论的宣传与影响去发动全民参与，强化与民众的互动，不断提高他们对城市治安管理的积极性，将治安管理这种传统意义的警匪之间的拉锯战，变成一场全民参与的群众防卫战。
1999年上海警方开通了“110信箱”，这是继“110报警台”后，在警民间架起的又一座桥梁：对新出现或尚处于萌芽、隐蔽状态的治安现象，老百姓一经发现，即可写信向警方举报。短短两年，警方受理“110信箱”信件8000余件，根据群众提供的线索，破案近1500起，抓获违法犯罪嫌疑人近万名。接着，上海警方治安、交通、法制、纪检四大部门又开通了“公安热线”，群众可按不同的部门，直接打电话或发电子邮件与警方沟通。警方又多了一条渠道，扩大了信息源，变得更加“耳聪目明”。
运用公关沟通思维，强化与民众进行互动，向民众“讨招”，请市民与警方一起共同破解治安难题，这是上海城市治安管理的又一特色。上海市公安局治安总队与《新民晚报》联合举办有奖征集“防范一招”活动。消息刊出后，引起市内外民众极大关注，纷纷为治安防范献计献策，警方一下子征集到防盗、防诈骗、防抢劫、防人身伤害等防范妙招800余个。此项活动，不但使群众学得“防身术”，而且在申城掀起了一个治安防范的热潮，其意义不可估量。
另外，上海警方在发动民众参与，创建的社会治安问题发现机制也迈出重要一步——成立了上海市社会治安市民巡访团，159名市民作为志愿者受聘上岗，成为寻找社会治安问题的“啄木鸟”。这种巡访团是由自愿性群众组织，成员大多来自新闻媒体、政法部门和基层社区，通过集中与分散、明查与暗访相结合的方式开展活动，发现和寻找社会治安存在的突出问题并向市、区县两级综治办反映。通过有效的指引及管理，巡访团成为观察和反映上海治安“晴雨表”的“顺风耳”、“千里眼”，为上海社会治安管理决策起到辅助作用。
关键词:公共财政;城市公共资源;城市公共资源整合
城市化既是经济发展的产物,同时又是经济发展不可或缺的条件。而我国城市化的进程带有浓重的转轨经济色彩,改革开放以来城市人口增加基于以下三个主要因素:城市人口的自然增长,经济发展引致城市人口的迅速增加,以及随着计划经济时期被人为控制在各行政区划的人口的解禁而增加的流动人口。
城市化速度的加快使本来隐性的城市公共资源短缺很快显现出来,20世纪90年代中期至今,城市公共资源短缺的集中爆发从大城市逐渐蔓延到中小城市,并且集中表现在以下几个方面,如水务问题、公共交通、垃圾处理、供暖问题、城市管网建设等。各城市在极度被动的状态下开始了“兵来将挡、水来土堰”的城市公共资源供给的攻坚战,但政府很快就发现这是个无底洞,政府的投入永远无法满足城市化带来的公共资源需求膨胀,政府开始寻求其他的途径提供公共资源。在这方面实践走在了理论的前面,如PPP(Public-PrivatePartnership公私合作体制)模式。在国外比较着名的是英国撒切尔时期进行的私有化改革,在国内较早对这一领域进行探索的是天则经济研究所的公用事业研究。由于转轨经济的特殊性,在我国可参照的经验不多,更无可直接引用的案例,天则的公用事业研究也是边理论边实践,至今已有一些正待检验的案例。因此,可以说在我国城市公共资源的供给从理论到实践尚无比较成熟理论体系和可操作性规范。本文尝试从公共财政的视角分析城市公共资源整合的目标与原则,而这恰恰是进行城市公共资源整合所要解决的首要问题。本文包括如下三部分内容:城市公共资源内涵(本文所讨论概念的界定);城市公共资源管理研究的范围界定;城市公共资源整合的目标与原则。
一、城市公共资源的内涵
(一)城市公共资源的界定
城市公共资源是指自然生成或自然存在的资源以及由政府作为供给主体,被全体人民共享并具有一般公共物品特征的、城市生存和发展中不可或缺的物品。它能为人类提供生存、发展、享受的物质与条件,这些资源的所有权由全体社会成员共同享有,是人类社会经济发展共同所有的基础条件。
(二)公共资源的特点
城市公共资源属全体人员共同享有,一个物品是公共资源,必须有以下特点:
1.公共资源具有公共物品的特性。公共物品是相对于私人物品而言的。与私人物品相比,公共物品具有非排他性和非竞争性的所有权不属于某个人,而是属于部分成员和全体成员所有。它同时存在多个使用者,每一个使用者不存在竞争性,具有公共性质。
(1)公共资源的非排他性。一个使用者使用公共资源不会引起另一个使用者的效用减少。公共资源是一定区域内全体人员赖以生存的基础,是区域经济可持续发展的根本。
(2)公共资源的外部性。一旦公共资源遭到破坏时,对其他使用者来说会产生一种额外支出,例如,同使用一条河流的上下游两用户,上游企业排放污水必然会影响到下游居民正常生活。
2.公共资源具有稀缺性。在工业化社会以前,各种资源丰富,人们认为公共资源是取之不尽用之不竭的,然而随着工业化带来的经济飞速发展,科技的不断进步以及人口的剧增,人们才认识到了公共资源的稀缺也在日益增加。
3.公共资源具有整体性。这就决定了一旦某项公共资源受到破坏,将影响到公共资源的整体价值。如城市的环境污染、水资源短缺等会降低城市的整体价值。
4.公共资源价值具有一定的公益性。评价公共资源价值不仅偏重于其经济价值的评价,更重要的是偏重于对其公共资源的社会价值的评价,即公益性的评价。
城市公共资源具体包括:
1.城市中的自然资源。如空气、水、土地、森林、草地、湿地、矿产、海洋等资源。
2.城市中的社会资源。主要包括:一是有形资产。可经营资源、城市基础设施、城市生态环境、文物古迹和旅游资源等;二是无形资产。依附于有形资产的名称、形象、知名度和城市特色文化等无形资产的使用权、经营权、冠名权等相关权益。本文所讨论的公共资源问题主要集中在城市中的社会资源。
二、城市公共资源管理研究范围界定
通过上述公共资源的内涵分析,以及考察现代市场经济国家对城市公共资源管理的沿革,我们将城市公共资源管理的研究对象作如下界定:
(一)城市公共资源的提供
城市公共资源的提供主要针对上述分类中的公用事业部分而言。和其他转轨国家一样,我国公用事业也带有较为明显的计划经济的痕迹,因此我们在理论上首先应根据公共财政理论明确哪些是纯公共品,是由政府必须无偿提供的;哪些是准公共品必须由政府有偿提供的;哪些应该由市场提供的;哪些是暂时无法分清的。
(二)城市公共资源建设的融资模式研究
主要研究内容包括:全部由财政投资的公共资源;财政与市场共同出资的公共资源;由市场融资建设的公共资源。具体融资形式体现在:财政融资,包括财政预算、国债、政策收费等;银行贷款;企业和项目直接融资等。其中近年来表现尤其活跃的是企业和项目直接融资,涌现出很多重要的做法,包括:企业发行“准市政债券”;以信托为工具的“准市政债券”(如国内第一个成功的案例是上海外环隧道项目);保险资金的进入。2003年底,国务院常务会议原则通过《投资体制改革方案》,提出鼓励和促进保险资金间接投资基础设施。这些投融资模式应进行操作程序的规范、操作方法的完善,并逐渐将其一般化。
(三)城市公共资源的经营模式研究
在城市公共资源中有相当一部分是有偿提供的,这是一笔只要城市存在就永远不会枯竭的收入,现在由于经营城市公共资源的大都是国有企业,国有经济效率低是经济学人所共知的,因此现在经营城市公共资源的国有企业大都亏损。而私营经济的目标是利润最大化,在公众利益与其经济目标发生冲突的时候,难免会发生损害公共利益的事情,伦敦机场由于私有化而一度出现滞留旅客无法登机的混乱局面就是先例。城市公共资源经营模式研究从理论到操作细节的设计,以及适用的条件都应有事先的充分准备,而且需要通过区域试验不断积累经验,最终形成法律规范。
(四)城市公共资源的监管、评价体系研究
城市公共资源的监管、评价体系是城市公共资源正常有序运营的保障,监管、评价体系的不健全是转轨经济的又一特点,因此监管、评价体系的研究与城市公共资源运营模式研究同等重要。
三、城市公共资源整合的目标与原则
(一)城市公共资源整合的目标
通过城市公共资源的理论研究,以及对具体城市公共资源提供与管理的现状和背景分析,在借鉴国外和国内先进经验基础上,提出具体城市公共资源整合目标:理顺政府对城市公共资源管理的责任、地位和作用;规范市场进入公共资源领域的规制及程序;完善城市公共资源监管体系;建立城市公共资源管理评价体系。
(二)城市公共资源整合的原则
1.以公共财政的理念为城市公共资源整合的基本理论指导
城市公共资源主要解决城市公共品的提供以及外部性的纠正,因此对现有城市公共资源进行整合的理论基础应是公共财政理论,以公共财政理论为基础,对具体城市的公共资源供给现状进行分析,确立政府对城市公共资源管理的责任、地位和作用,确定市场进入城市公共资源领域范围。
2.以经济环境、人文环境和制度环境的区域性特征为城市公共资源整合的基本出发点
城市公共资源管理带有较强的地域特征,不同地区的自然情况、经济发展、文化传统以及制度基础对城市公共资源的管理有较大的影响力,特别是在城市公共资源的经营模式上,在尝试改革之前应做本土化的可行性论证和细节推敲。
一般来说,以政府机构与公众及私人组织之间的相互作用水平为准,政府管理方式发展至今经历了信息、交互、提交和交易这四个阶段[1](见表1)。目前处于交易阶段,这一阶段政府管理方式不再是单纯的信息与公共服务提供,而是政府信息、服务的融合,公众通过政府信息平台能够更方便进入一个多机构、多服务的政府管理系统。这也是政府管理方式的一次变革,其更关注政策或战略的制定,为公众和企业提供更有效的全面在线服务媒介,而且能够借助外部的技术和人力资源来完成这些活动。这一阶段,受众能够全面与政府服务机构交互,享受全面和制定式的信息及公共服务。这是一个更加复杂和不断完善的系统,丰富的信息、交易平台及多媒介是主要的特征。交易阶段的政府管理模式的一个明显特征是政府显着的数字及多极化特征,因此,这一阶段的政府也被成为“数字政府”。数字政府包含狭义和广义的定义,美国得克萨斯州数字政府规划中将数字政府明确定义为:“各级政府与公众、企业之间借助电子通信技术开展的政府活动,包括:产品及服务的提供和购买,产生及接受(政府)指令,提供及获取信息以及完成金融交易”。[2]
数字政府被认为是新公共管理理论革命最后的实践,成为公共部门改革公共服务的主要推动力,其对政府管理的影响更倾向于归入后新公共管理理论。 最早的数字政府可以追溯到1997年,由美国国家科学基金会发起并逐步引入。1997年,基于一份关于21世纪迈向数字政府的报告,美国国家科学基金会开始指导美国联邦政府利用Internet技术来提高公共服务透明度,由此利用现有的先进技术建立高效数字政府的理念雏形,随后发展迅猛并得到推广和应用。仅1997年,世界范围内有1915个中央级政府机构建立了相应的政府公共网站,2000-2001年,短短一年,这一数字增长到9363个,美国以拥有403家政府公共服务网站(这里,仅以数量计,不论服务质量)独霸数字政府发展鳌头,一些发展较早的国家包括法国、巴西、葡萄牙及丹麦等。Gartner将数字政府的特征概括为:“数字政府,即通过各种技术、网络及新媒体发展,推动政府机构内部及社会外部的连续转型,从而对政府提供的公共服务,参与公共事务活动的能力和管理水平进行最优化的结果”,其实质是政府管理手段和管理理念的公共化和透明化。[4]Pardo进一步概况了数字政府区别于传统政府的主要功能:(1)公众获知政府信息更加便利;(2)更加清晰地遵守一般性规则;(3)公众借助政府提供的数字平台和公共协助更有效地取得个人利益;(4)政府之间活动及政府与企业之间活动的便利和公开;(5)政府对政府的信息和服务融合;(6)公众参与公共管理活动的更广泛性。[5]数字政府将进一步带动整个社会信息技术的融合和应用,形成“数字政府———数字企业———数字公众”三位一体的“数字社会”。Fang将数字政府的交互内容概况为八种:政府—市民,市民—政府,政府—企业,企业—政府,政府—政府供职人员,政府—政府,政府—非营利组织,非营利组织—政府。数字政府的建立需要重视其中的五种关系:市民—政府,企业—政府,政府—政府,政府—非营利组织,政府—政府供职人员。[6]
具体来看,首先,市民—政府的关系反映了公众个人对政府提供的公共信息与服务的需求,这些服务包括发放有关许可和执照,如驾驶许可,渔业许可等,不仅包括纳税人对中央政府及地方政府的税费支付,也应该囊括政府对纳税人的退税等服务。其次,企业—政府的关系主要是企业、商务活动及合作组织对政府提供服务的需求,包括营业许可,用工信息及经营选址等服务。最后,政府—政府,政府—非营利组织,政府—政府供职人员的这三种关系源于其三者相互之间及其内部机构及政府供职人员提供与完善政府服务的要求,包括政府公务活动、政府采购、政府内部资金转移及其他相关的服务。目前,数字政府的发展阶段主要存在于市民—政府,企业—政府,政府—政府这三种关系之间,尤其是前两种服务需求较大,发展较快。[7]根据上述八种关系,多极数字管理体系的运行机理可以展示为图2。如图2所示,城市数字管理系统是不同机构与组织之间相互传递信息,内外部联动的“开放式循环”,其中内部的信息双向流动包括地方政府与中央政府之间,以及这两级政府与非营利组织之间的交流,外部信息流动分支包括地方政府与公众之间,以及地方政府与企业之间的相互传递,这里,地方政府不仅承担着本级政府与公众和企业之间的信息、服务联通,更重要的是公众及企业与中央政府之间信息交换的媒介,中央政府的各种信息,需要通过地方政府的相关活动进行传递和解读,因此,地方政府在整个数字整合系统中承担着举足轻重的作用,是中央政府信息传递与反馈的主要渠道,这显示出城市管理系统的重要性,地方政府建立的城市管理系统不仅提供了公众与企业及其他组织需要的信息及服务来源,而且是贯通中央政府信息上下流动的决定性环节,通过地方政府实施的城市管理系统,中央政府的各种信息及政策才能得到顺畅的和贯彻,意味着借助于城市管理系统,地方政府成为中央政府实现其政策目标的主要执行者,也是公众及企业信息及其他服务需求的主要提供者。
二、全国省会数字城市管理体系构建的综合比较
根据城市管理体系运行的主要组成部分,我们选择政府门户网站开通情况、城市管理专门机构的设立、城市管理专门条例或规定颁布情况、城市管理分类规章及制度颁布实施情况以及数字网格化管理模式建立等五个方面的指标,对全国31个省会城市(包括直辖市)的数字城市管理体系进行了比较。(1)从拥有政府门户网站情况看,全国31个省会城市(包括直辖市)无一例外都建立了政府门户网站,提供有关政府政策文件、法律法规信息、重大事件、经济社会发展状态、近期工作进展、公共服务信息等一系列浏览和查询服务,并提供政府直属机构及各相关部门的链接,实现了政府信息与机构的互通互联,体现出政府信息化建设初步成功和“数字城市”打造的前期成果。(2)从颁布专门性城市管理条例情况看,除天津和长沙外,其余城市都没有出台相应的城市管理专门条例,城市管理法制体系的建立相对滞后,统领性的城市管理条例出台势在必行,其颁布实施将有助于完善城市管理法律法规体系,为未来城市管理的法制化创造必要条件。(3)从城市管理分类条例或规定实施情况看,市容环境卫生管理、市政管理和园林绿化管理规定实施情况最好,除乌鲁木齐和兰州外其他城市都有市容环境卫生管理规定,市政管理规定仅长春和乌鲁木齐没有,园林绿化管理规定没有出台实施的是石家庄和兰州。(4)从数字网格化城市管理模式建立情况看,北京、上海、天津、重庆、西安、成都和昆明都已经启动,其中重庆和成都不仅较早推行实施了数字网格化管理模式,且取得了较好的成效,在此方面已走在全国前列。
综合来看,有两项指标没有体现的为北京、重庆、南昌、杭州、南京、合肥和广州;表现较好、仅有一个指标没有达到的城市包括上海、西安、成都、昆明和长沙;而表现最突出,所有指标都有所作为的是天津,显示了天津市近年来对城市管理工作常抓不懈、突出重点、统筹规划、强调落实获得的良好成效。通过对全国省会城市管理体系的综合比较,发现以下几个特点:(1)从管理主体上看,政府仍是城市管理活动的组织者、指挥者及承担者,目前通过营利性企业和非政府组织配合政府提供公共物品与服务的城市较少,政府管理城市的任务艰巨且过于繁杂,无法完全发挥其最重要的市场维护和监督职能,管理主体过于单一,不利于分担政府管理事务,一定程度上降低了城市管理运行效率。(2)从管理技术上看,数字网格化城市管理模式仅在几个城市得到应用,大多数城市还没有建立起科学的数字城市管理系统,一定程度上反映出目前管理技术相对滞后的现状,制约“柔性化”城市管理的转变及发展。(3)从管理手段上看,包括城市交通管理、市容环境管理、旧城区改造管理、公共服务保障、公共安全管理、综合执法等多个领域的城市管理运行系统整合仍需时日,不同城市都不同程度地存在完善与修订城市专门性管理条例、加强城市管理资源整合和配置的问题。(4)从管理目标上看,城市管理目标的法制化是保证其实现的首要因素,我国法制化的城市管理体系虽已起步,但进展较慢,目前还没有城市形成较成熟的城市管理法典,管理目标多体现为政府短期政策目标,从城市长远发展角度考虑形成的固定化城市管理目标仍是未来政府城市管理活动的努力方向。
三、建立多极数字城市公共管理体系的政策建议
1?建立现代城市管理三元治理结构。加快引入私营部门、第三部门等新的组织要素,建立由政府、企业、社会组成的多元化主体城市治理结构,以弥补政府失灵和市场失灵。这种三元治理结构中,政府是组织者和指挥者,其行为决定和影响其他城市管理主体的活动方式和活动效果;营利性企业和非政府组织配合政府提供城市公共物品与服务,其有利于分担政府管理事务,提高城市管理运行效率和效益;社会公众作为基础通过公开与不公开途径参与城市管理活动,推动城市管理机制内生化转变。[8]其中,政府突出其统领与指导作用,企业突出其专业与独立作用,社会突出其监督与制衡作用,完成“小政府+大社会”的改造,对于城市公共服务中的自然垄断产品,建立严厉的政府监督下的市场供给体制,对于共有资源或纯粹公共产品和服务的供给,政府作为投资主体可以通过市场交易委托给专业的建造者或经营者,提供高效高质的第三方产品或服务。[9]
一般来说,以政府机构与公众及私人组织之间的相互作用水平为准,政府管理方式发展至今经历了信息、交互、提交和交易这四个阶段[1](见表1)。目前处于交易阶段,这一阶段政府管理方式不再是单纯的信息与公共服务提供,而是政府信息、服务的融合,公众通过政府信息平台能够更方便进入一个多机构、多服务的政府管理系统。这也是政府管理方式的一次变革,其更关注政策或战略的制定,为公众和企业提供更有效的全面在线服务媒介,而且能够借助外部的技术和人力资源来完成这些活动。这一阶段,受众能够全面与政府服务机构交互,享受全面和制定式的信息及公共服务。这是一个更加复杂和不断完善的系统,丰富的信息、交易平台及多媒介是主要的特征。交易阶段的政府管理模式的一个明显特征是政府显着的数字及多极化特征,因此,这一阶段的政府也被成为“数字政府”。数字政府包含狭义和广义的定义,美国得克萨斯州数字政府规划中将数字政府明确定义为:“各级政府与公众、企业之间借助电子通信技术开展>！
数字政府被认为是新公共管理理论革命最后的实践,成为公共部门改革公共服务的主要推动力,其对政府管理的影响更倾向于归入后新公共管理理论。 最早的数字政府可以追溯到1997年,由美国国家科学基金会发起并逐步引入。1997年,基于一份关于21世纪迈向数字政府的报告,美国国家科学基金会开始指导美国联邦政府利用Internet技术来提高公共服务透明度,由此利用现有的先进技术建立高效数字政府的理念雏形,随后发展迅猛并得到推广和应用。仅1997年,世界范围内有1915个中央级政府机构建立了相应的政府公共网站,2000-2001年,短短一年,这一数字增长到9363个,美国以拥有403家政府公共服务网站(这里,仅以数量计,不论服务质量)独霸数字政府发展鳌头,一些发展较早的国家包括法国、巴西、葡萄牙及丹麦等。Gartner将数字政府的特征概括为:“数字政府,即通过各种技术、网络及新媒体发展,推动政府机构内部及社会外部的连续转型,从而对政府提供的公共服务,参与公共事务活动的能力和管理水平进行最优化的结果”,其实质是政府管理手段和管理理念的公共化和透明化。[4]Pardo进一步概况了数字政府区别于传统政府的主要功能:(1)公众获知政府信息更加便利;(2)更加清晰地遵守一般性规则;(3)公众借助政府提供的数字平台和公共协助更有效地取得个人利益;(4)政府之间活动及政府与企业之间活动的便利和公开;(5)政府对政府的信息和服务融合;(6)公众参与公共管理活动的更广泛性。[5]数字政府将进一步带动整个社会信息技术的融合和应用,形成“数字政府———数字企业———数字公众”三位一体的“数字社会”。Fang将数字政府的交互内容概况为八种:政府—市民,市民—政府,政府—企业,企业—政府,政府—政府供职人员,政府—政府,政府—非营利组织,非营利组织—政府。数字政府的建立需要重视其中的五种关系:市民—政府,企业—政府,政府—政府,政府—非营利组织,政府—政府供职人员。[6]
具体来看,首先,市民—政府的关系反映了公众个人对政府提供的公共信息与服务的需求,这些服务包括发放有关许可和执照,如驾驶许可,渔业许可等,不仅包括纳税人对中央政府及地方政府的税费支付,也应该囊括政府对纳税人的退税等服务。其次,企业—政府的关系主要是企业、商务活动及合作组织对政府提供服务的需求,包括营业许可,用工信息及经营选址等服务。最后,政府—政府,政府—非营利组织,政府—政府供职人员的这三种关系源于其三者相互之间及其内部机构及政府供职人员提供与完善政府服务的要求,包括政府公务活动、政府采购、政府内部资金转移及其他相关的服务。目前,数字政府的发展阶段主要存在于市民—政府,企业—政府,政府—政府这三种关系之间,尤其是前两种服务需求较大,发展较快。[7]根据上述八种关系,多极数字管理体系的运行机理可以展示为图2。如图2所示,城市数字管理系统是不同机构与组织之间相互传递信息,内外部联动的“开放式循环”,其中内部的信息双向流动包括地方政府与中央政府之间,以及这两级政府与非营利组织之间的交流,外部信息流动分支包括地方政府与公众之间,以及地方政府与企业之间的相互传递,这里,地方政府不仅承担着本级政府与公众和企业之间的信息、服务联通,更重要的是公众及企业与中央政府之间信息交换的媒介,中央政府的各种信息,需要通过地方政府的相关活动进行传递和解读,因此,地方政府在整个数字整合系统中承担着举足轻重的作用,是中央政府信息传递与反馈的主要渠道,这显示出城市管理系统的重要性,地方政府建立的城市管理系统不仅提供了公众与企业及其他组织需要的信息及服务来源,而且是贯通中央政府信息上下流动的决定性环节,通过地方政府实施的城市管理系统,中央政府的各种信息及政策才能得到顺畅的和贯彻,意味着借助于城市管理系统,地方政府成为中央政府实现其政策目标的主要执行者,也是公众及企业信息及其他服务需求的主要提供者。
二、全国省会数字城市管理体系构建的综合比较
根据城市管理体系运行的主要组成部分,我们选择政府门户网站开通情况、城市管理专门机构的设立、城市管理专门条例或规定颁布情况、城市管理分类规章及制度颁布实施情况以及数字网格化管理模式建立等五个方面的指标,对全国31个省会城市(包括直辖市)的数字城市管理体系进行了比较。(1)从拥有政府门户网站情况看,全国31个省会城市(包括直辖市)无一例外都建立了政府门户网站,提供有关政府政策文件、法律法规信息、重大事件、经济社会发展状态、近期工作进展、公共服务信息等一系列浏览和查询服务,并提供政府直属机构及各相关部门的链接,实现了政府信息与机构的互通互联,体现出政府信息化建设初步成功和“数字城市”打造的前期成果。(2)从颁布专门性城市管理条例情况看,除天津和长沙外,其余城市都没有出台相应的城市管理专门条例,城市管理法制体系的建立相对滞后,统领性的城市管理条例出台势在必行,其颁布实施将有助于完善城市管理法律法规体系,为未来城市管理的法制化创造必要条件。(3)从城市管理分类条例或规定实施情况看,市容环境卫生管理、市政管理和园林绿化管理规定实施情况最好,除乌鲁木齐和兰州外其他城市都有市容环境卫生管理规定,市政管理规定仅长春和乌鲁木齐没有,园林绿化管理规定没有出台实施的是石家庄和兰州。(4)从数字网格化城市管理模式建立情况看,北京、上海、天津、重庆、西安、成都和昆明都已经启动,其中重庆和成都不仅较早推行实施了数字网格化管理模式,且取得了较好的成效,在此方面已走在全 国前列。
综合来看,有两项指标没有体现的为北京、重庆、南昌、杭州、南京、合肥和广州;表现较好、仅有一个指标没有达到的城市包括上海、西安、成都、昆明和长沙;而表现最突出,所有指标都有所作为的是天津,显示了天津市近年来对城市管理工作常抓不懈、突出重点、统筹规划、强调落实获得的良好成效。通过对全国省会城市管理体系的综合比较,发现以下几个特点:(1)从管理主体上看,政府仍是城市管理活动的组织者、指挥者及承担者,目前通过营利性企业和非政府组织配合政府提供公共物品与服务的城市较少,政府管理城市的任务艰巨且过于繁杂,无法完全发挥其最重要的市场维护和监督职能,管理主体过于单一,不利于分担政府管理事务,一定程度上降低了城市管理运行效率。(2)从管理技术上看,数字网格化城市管理模式仅在几个城市得到应用,大多数城市还没有建立起科学的数字城市管理系统,一定程度上反映出目前管理技术相对滞后的现状,制约“柔性化”城市管理的转变及发展。(3)从管理手段上看,包括城市交通管理、市容环境管理、旧城区改造管理、公共服务保障、公共安全管理、综合执法等多个领域的城市管理运行系统整合仍需时日,不同城市都不同程度地存在完善与修订城市专门性管理条例、加强城市管理资源整合和配置的问题。(4)从管理目标上看,城市管理目标的法制化是保证其实现的首要因素,我国法制化的城市管理体系虽已起步,但进展较慢,目前还没有城市形成较成熟的城市管理法典,管理目标多体现为政府短期政策目标,从城市长远发展角度考虑形成的固定化城市管理目标仍是未来政府城市管理活动的努力方向。
三、建立多极数字城市公共管理体系的政策建议
1?建立现代城市管理三元治理结构。加快引入私营部门、第三部门等新的组织要素,建立由政府、企业、社会组成的多元化主体城市治理结构,以弥补政府失灵和市场失灵。这种三元治理结构中,政府是组织者和指挥者,其行为决定和影响其他城市管理主体的活动方式和活动效果;营利性企业和非政府组织配合政府提供城市公共物品与服务,其有利于分担政府管理事务,提高城市管理运行效率和效益;社会公众作为基础通过公开与不公开途径参与城市管理活动,推动城市管理机制内生化转变。[8]其中,政府突出其统领与指导作用,企业突出其专业与独立作用,社会突出其监督与制衡作用,完成“小政府+大社会”的改造,对于城市公共服务中的自然垄断产品,建立严厉的政府监督下的市场供给体制,对于共有资源或纯粹公共产品和服务的供给,政府作为投资主体可以通过市场交易委托给专业的建造者或经营者,提供高效高质的第三方产品或服务。[9]
2?运用先进数字信息管理技术提升“数字城市”水平。“数字城市”提供给城市管理强大的技术和数据支持,使城市管理各部门能够最大限度地利用城市资源,实现工作流程的标准化、规范化和网络化,作为其中重要组成的“数字城管”,更是强调运用信息技术、地理信息技术、无线通信技术等现代科学技术,在城市管理信息综合平台基础上建立综合性的管理信息系统,提供准确、适时、有效的信息搜集和加工处理,为城市管理者的决策和职能履行服务。[10]目前,“数字城管”已发展到城市部件管理和万米单元网格相结合的阶段,初步实现对城市管理对象的定量、定性和定位,为实现城市管理工作的快速性和准确性提供了基础的数据保障。因此,应加快建立市区两级网格化管理体系,并在此基础上搭建城市管理信息综合平台,推进综合性管理信息系统的建设,从市区两级完成城市部件管理和万米单元网格的整合互通,在技术上保证城市管理系统的安全高效运行。
3?推进城市管理资源和管理体系整合。城市管理运行系统内容繁杂,包括城市交通管理、城市市容环境管理、城市旧城区改造管理、城市公共服务保障、城市公共安全管理、城市综合执法等多个领域,涉及面多,牵涉面广,必须采用科学的管理手段才能达到整合管理资源、管理机制,提高管理效率和管理水平的目标。继续加快建设城市交通诱导信息系统,建立ITS(智能交通系统),通过大范围和密集的信息交换及集成,组织管理交通运输,缓解交通拥阻,提高出行质量。完善城市基础设施和公共服务的快速应急管理,建设快速抢险信息系统,形成突发环境、安全及灾害事件的应急处理系统。[11]目前全国许多城市已完成突发环境、安全与灾害事件应急处理预案的编制,但具体的处理流程及机制设计还未落实,应急与预警处理体系建设相对滞后,应进一步加快应急处理流程及机制设计,并建立统一指挥与调度体系,保证各区域应急资源、信息之间的统筹调配。
城市公共体育场馆主要是为了满足体育竞赛、活动锻炼以及民众健身等一系列需要而设立的，是体育直属系统——体育场馆的一个总称，根本目的是为国家培养体育人才后备力量。当前我国各大城市的公共体育场馆的管理经营机制主要包括租赁制、目标制、承包制、差额制、全额制、委托制等多种形式，科学合理的管理运营机制是推动城市公共体育场馆健康、可持续发展的重要保障。
一、城市公共体育场馆管理与运营的价值与意义探究
与西方发达国家的体育行业相比，我国目前的公共体育场馆设施无论是数量方面还是经营管理方面，都与其有着巨大的差距。但是，汲取国外公共体育场馆的先进经营管理模式，不仅需要承担高额的知识产权非，而且很有可能会出现使用不合理或者在国内不适用的现象。所以，从我国的实际发展情况出发，对我国目前的公共体育场馆的管理经营进行深入的探究，提出可行性、针对性强的商业化运营管理方案，当然也可以制定拥有自主知识产权的运营管理体系与经营手册等，这些问题已经为我国公共体育场馆领域急需解决的主要课题。有关城市公共体育场馆的研究，不仅有助于体育文化行业市场的开发，提升体育场馆的基础设施建设、科学化管理以及高效运营，而且有助于促进体育的大众化发展，丰富我国广大民众的休闲娱乐以及文化活动，提高公民的生活水平与生活质量等。
另外，随着当前越来越多的实践结果证明，伴随着我国体育产品消费行业的不断完善，构建专业化的体育场馆管理运营队伍是公共体育场馆的必然发展趋势。同时，国外诸多公共体育场馆优秀管理企业的成功操作方案与模式都为我国公共体育场馆的管理运营提供了重要参考与指导，也为推动我国体育产业的整体发展发挥了关键的价值与意义。[1]
二、我国公共体育场馆的管理运营存在的主要问题
(一)管理运营效率的不高
部分公共体育场馆所涉及到的管理单位比较冗杂，致使其资源配置无法科学合理的进行，事务的处理程序也过于繁琐，直接造成其管理运营效率不高。诸如，某省的公共体育场馆有两个管理单位，其中，省公共体育场负责的是田径场，主要是对田径场的日常经营、维护等进行管理，体育管委会则负责对田径场外的体育广场进行管理，尽管这两个行政单位属于一个系统，但其管理方案却大相径庭，而在实际管理经营的过程中还需要这两者的共同参与、相互协调，这就不可避免会出现程繁琐、环节冗杂的问题。
(二)专业管理人才的匮乏
公共体育场馆的市场化培育与发展，其核心就是人才，特别是适应市场经济的综合性体育管理经营人才。就当前的实际发展情况分析，我国城市公共体育场馆在专业人才方面极其匮乏，大部分工作人员都是来自退役的教练员、运动员以及刚从体育院校中毕业的学生，还有一少部分来自于退伍军人和体育内部系统中的人员。鲜有通过公开招聘形式，面向社会吸纳专业的、复合型的经营管理人才。
(三)管理经营体制的落后
我国公共体育场馆经营管理的效率低下，最为关键的一个诱因就是落后体制的限制。缺乏市场化、企业化的运营管理体制，致使场馆的经营管理积极性受挫，对体育的市场化发展认识不到位，给财政造成了一定的负担，并使得我国的公共体育场馆发展缺乏活力。[2]
三、我国城市公共体育场馆管理与运营的途径探索
(一)完善公共体育场馆的法律体系
当前我国公共体育场馆的经营管理迫切需要国家政策的支持与市场规范化管理，建立健全公共体育场馆的收费、经济、财政以及税收等相关政策，完善体育场馆各方面的法律法规体系。通过财政政策的倾斜，增加对公共体育场馆的资金投入，通过税收与扶持等方面的优惠政策，对税收进行适当的减免或返还，弥补实际经营管理出现的成本与收益反差较大的缺陷，减轻公共体育场馆的运营负担，推动我国公共体育场馆步入持续、良性、高校的发展轨道。
(二)树立企业化的公共体育场馆管理经营理念
公司化的治理方式本质是对现代化的企业管理制度的择取与构建。对大型的公共体育场馆实施公司化的结构改革，尤其是股份制的改革，是比较彻底的一种改革方式。我国当前实施的统管、统支以及统收的服务管理模式，造成相关单位缺乏自主权的状况，使得很大部分的国有资产被闲置，不利于公共体育场馆的发展。而对公共体育场馆的相关资源进行整合，初步构建以体育产业为基础，综合房地产、演艺、会展等相关领域为一体的产业化体系，制定现代化的企业管理制度、操作规范以及运营机制等，树立企业化的公共体育场馆经营管理理念。
(三)强化公共体育场馆的人才队伍建设
人才是支撑行业发展的重要力量，公共体育场馆的建设与发展同样也需要人才的推动。管理人员可以采用猎头方式从商业性场馆直接聘请高水平、专业化的经营管理人才，或者从当前岗位中选拔一些优秀人员进行专门的培训，对其进行大型体育场馆营销方面的教育，还可以从体育院校中的一些相关专业中直接选拔高素质的人才。另外，公共体育场馆的管理人员需要建立健全人力资源方面的体制与机制，例如，构建绩效考评制度，把员工的薪资待遇与岗位业绩相管沟，实现真正的商业化经营管理模式。[3]
综上所述，我国目前的城市公共体育场馆不论是具体数量还是实际规模都取得了快速进步与发展。在社会主义的市场经济运行体制环境下，公共体育场馆的管理与运营模式构建必须以管理机制的大力改革作为根本出发点，将体育场馆的经营管理作为核心，把市场作为资源调配的最终导向，走集约化的经营发展道路。同时，大型物业管理公司的实体经济发展模式也可以作为我国公共体育场馆经营管理的重要参考，以实现城市体育场馆的整体性与区域化管理经营发展，最大程度的发挥城市公共体育场馆的经济价值与社会效益。
[关键词]城市规划；公共利益；公众参与
小谷围岛坐落于珠江北岸的P区新造镇，距Y市中心仅17公里。1994年，数十位艺术家在P区及新造镇政府的大力支持下，与其他业主先后建造了160多栋风格迥异具有较高品味的别墅，形成小有名气的艺术村。自1994年以来，艺术村的建设分别获得了P市（现P区）建委核发的《建设用地许可证》，P市国土局核发的《建设用地批准书》。2002年G省人民政府给艺术村的业主核发了《房地产权证》，拥有国家认定的70年的土地使用权和房屋所有权。
2002年1月9日，Y市规划局公布了《Y大学城发展规划》。按照规划，Y大学城将建在P区小谷围岛及其南岸地区，规划范围约43.3平方公里。在整体规划中，艺术村所在地被划定为Y大学城的文化共享区。2003年4月18日，Y市国土资源和房屋管理局突然下发了收回b区谷围山庄和c区临江苑所有的国土资源使用权的通知。同年8月29日，Y市国土资源和房屋管理局再次“*房拆字「20034号Y市房屋拆迁公告”，该公告宣布：“小谷围艺术村、临江苑、谷围山庄地段房屋及其附属物均须于2003年8月29日起至2004年4月29日止拆迁完毕。”
2003年10月21日，约60位业主共同委托律师向Y市人民政府申请行政复议，以拆迁依据不足等为由，请求停止对小谷围艺术村三个小区的拆迁行为，并撤销上述《拆迁公告》。
2004年3月16日，申请行政复议的部分业主收到了Y市人民政府的行政复议决定书，维持了Y市土地开发中心的拆迁决定。之后业主正式向Y市中级人民法院和G省高级人民法院提起行政诉讼，两院均不予受理。截至2004年8月10日已有20余栋别墅被。
小谷围艺术村案是典型的因实施城市规划，使得不符合规划的土地利用被排除而引起的纠纷。城市规划作为调整城市空间的公共规则，客观上起着分配城市空间利益的作用，因此，城市规划必须符合公共利益。该案中，尽管引起纠纷的直接原因是土地征收，但是该征收乃基于在先的城市规划而作出。故，其实质争议指向的却是Y大学城规划是否符合公共利益问题。
一、城市规划中的公共利益如何可能
城市规划，从性质上说是一种行政计划。既为计划，一个突出的特征是前瞻性、不稳定性和裁量的广泛性、政策性。这势必造成在判断一项城市规划是否符合，至少是是否完全符合公共利益时，没有一个可得确定的标准，甚至无法运用一般的社会观念来评判。出于行政法学研究的视角，以及城市规划的性质使然，通过实体规则界定公共利益似乎并不现实。
何况，城市规划往往具有涉益对象的广泛性、权利影响的持久性和多阶段性。由此导致城市规划过程中利益的多元化和分散化，甚至可能在此过程中因利益的重组形成共识的失坠现象。然而，公共利益依最简单的理解，其正当性的最低基础应当是社会（成员）在特定问题上达成了共识。对社会共识的诉求与城市规划中共识的失坠形成了公共利益判断上的绝大难题。
更为重要的是，在城市规划中，规划行政部门往往无法秉持行政中立原则，这为公共利益的判断形成了比较大的障碍。传统上，行政机关（公共利益的具体判断者）是被假设为中立的，在公共利益的判断过程中应当遵守行政中立原则。对于可能涉及多方利益的行政行为，行政机关超然于各方，严格按照相关的事实和法律作为。但是，现代行政的任务除单纯消极的秩序维持之执行功能外，更包括积极的形成功能（如给付福利、利益调整、资源分配等），即行政并非仅是单纯的执行法律，更应包含政策拟定与决定的成分。[1]尤其表现在城市规划领域，行政机关因积极主动地设定和追求政策目的，与社会的关系已经发生了变化。德国公法学家Larl-HeinzLadeur指出，在19世纪自由主义法治国家传统的见解中，在范式上行政被认为是与私利相分离的、自律的、为实现公共目的而行动的（公共行政），但是，这种范式并不能理所当然地适用于现代的城市规划领域，城市规划针对社会的功能性要求，已经不具有“中立性”而成为与其他当事人相并列的“当事人”。[2]因此，在编制城市规划过程中，对于行政机关而言，考虑符合自身行政目的的因素应当比超然于当事人利益而遵守立法之程序、准则更为重要，从而优先考虑符合行政目的的因素和利益。从某种意义上说，行政的封闭性、行政的无谬性和一贯正确性已经被逐渐打破。传统上公共利益判断中行政中立的假设已经与现实相悖离，公共利益判断的正当基础已受到冲击。
以小谷围案为例，部分业主称，政府之所以如此迫切希望尽快收回艺术村地块，将艺术村拆迁搞道路和绿化，是因为艺术村地块面临珠江，风景优美，是块难得的风水宝地。目前谷围岛的拆迁费用为4至5万元一亩，而谷围岛的市场价则扶摇直上。另据Y市当地媒体报道称，由于大学城开发和修建地铁、桥梁等因素，小谷围岛土地价格已经成倍暴涨。2003年底Y市国土房管局公告准备拍卖的三个邻近艺术村但位置和景观均不如前者的地块，底价已达每亩250万元，业界则估计最高可拍得每亩500万元。而面对如此大的利益，作为土地的实际运作人——Y市国土部门的后续行为是值得关注的，因为尽管在现有制度框架下行政具有相当的裁量空间，但违反目的乃至违反动机的行政，其合法性仍将受到质疑。事实上，被征收的土地并没有在规划中被全部用作大学城的教育用地，在2004年12月，Y地区高校新校区（即Y大学城）就推出三块房地产经营性用地进入土地一级市场，[3]而且这仅仅只是一个开始。
在我国目前的法律体系下，政府可能借助尚未完善的制度使自己既是一个利益分配规则的制定者又是利益分配的受益者。在这样的状况下，如何保障一项城市规划符合公共利益是很值得怀疑的。如何对存在利益偏好的行政在界定公共利益时所具有的裁量空间进行压缩和规范是面临的最大的问题；而在现有制度框架下，基于行政在公共利益界定过程中的决定性地位，一旦无法对之进行规范，公共利益难免不会被权力所捕获，成为权力利益篡取的合法性工具。
二、以公众参与回应城市规划中的公共利益判断难题
（一）公共利益应当是什么？
面对城市规划中公共利益如何可能的诘问，有必要探讨公共利益应当是什么这个比较基础但非常棘手的问题。从事实和规范层面上说，公共利益的存在与必要是没有争议的。不过对于公共利益是绝对的还是相对的仍不乏争议。如果承认公共利益是绝对存在的，那么，公共利益有可能侵害个体利益就成了一个假命题。我们很难肯定公共利益对个体利益的侵害是不存在的这种假设。而对其相对性的肯认又使得公共利益在定义上备受争议。在法学史上，人们对其所作定义不计其数。按照美国学者Sorauf教授的总结大致有五种比较典型的定义，包括公共利益是共同拥有的价值（commonly-heldvalue）、是一种明智（wise）或者优越（superior）的利益、是一种道德需要（moralimperative）、是利益的平衡（aBalanceofInterests）及是不可定义的（thepublicinterestundefined）。[5]从上述各具千秋的定义看来，并不容易从抽象的高度来概括公共利益，纵使立法者希望对“公共利益”下一个定义式的规定，亦是为一种奢望，因为作为一种为取得多数同意的代价，立法者经常有意留下一些没有答案的问题。[6]
在概念或内容视角的定义无法深入的情况下，有必要转换公共利益定义的进路。从功能上看，公共利益概念的形成是以利益多元化为前提的，因为只有在利益不一致且政策制定是必需的情况下，公共利益方有存在的必要。因此，公共利益不是脱离个体利益而在先存在的，而是基于多元利益流变，需要在上述利益之间进行取舍、平衡而生成的一种规则或程序。也就是说功能视角上公共利益是作为一种规则或程序存在的，它蕴涵着对政策决定过程中相互竞争的诸价值和利益的衡量。[7]当公共利益被恰当的定义为是一种程序时，它表明：1、任何一方个体利益都不能宣称代表公共利益和整个社会的利益。任何公共利益的受益人是所有的人而不是某一或特定的利益共同体，倘若所谓的公共利益只是某些或某一特定利益主体受益、满足特定人的利益需求或愿望，这种“公共利益”不可以成为社会的普遍利益，因而不是真正的公共利益。2、公共利益本身不是实体的，而是程序的。公共利益实质是一种规则，是一种协调个体利益的规则；从实体上来定义公共利益从一定意义上说是一个伪命题。正如Sorauf所述“公共利益不是对实质目标的追求，而是存在于不同集团利益协调的过程之中”。
（二）以公众参与回应城市规划中的公共利益判断难题
公共利益的相对性表明，个体利益先于公共利益而存在，公共利益是实现个体利益的规则。从个体层面上看，利益的表达与每个个体分别据有的独特的分立的知识有关，那么在社会层面上，公共利益之可能则需要集结、全面掌握个体据有的分立的知识。这就要求有一个利益表达的机制去集结个体的知识。当传统上依赖中立的行政机关来收集上述知识的行政模式无法适应于诸如城市规划等积极行政时，路径的再选择已成必然。
并且，一旦存在涉入了行政机关的偏私的可能时（逆中立），从法理上看行政机关就不应当再具体介入到公共利益的判断之中。然而，基于城市规划的性质使然，以及可行的替代方案的缺失，在目前的状态下只能“漠视”城市规划中的“逆中立”现象。一个可得选择的解决路径是重新定位行政机关的角色，将行政机关作为城市规划的“当事人”与其它当事人一起纳入到规划行政的过程之中。也就是说，通过公众参与不仅将相对人的利益引入到公共利益的规则之中，亦同时把行政机关的利益考虑引入其中，从而补强城市规划中公共利益判断的正当基础。从这个意义上说，在城市规划编制过程中，将公众参与规则融入到公共利益规则中，建立起独特的城市规划公众参与制度，即将传统的听取意见是一种机制、决策是另一种机制的公众参与模式转换到将行政机关作为一个个体利益代表者为特点的公共参与模式上来。只有这样，公共参与方才赋予城市规划以必要与确当。
（三）公众参与的功能分析
利益多元化社会条件下，基于个人对利益的思考具有个别性，对利益的追求具有单逐性，因此必须从观念和体制上承认利益的多样性，价值的多元性乃至民主的多维性；否则，可能会反过来塑造人的逆叛人格。当然，更重要的还应当在法制的框架内容许其表达上述利益诉求、价值理念和民主思想。表现在城市规划领域，倡导规划（AdvocacyPlanning）的代表人物P.Davidoff曾指出，在多元化的社会，规划没有一个完整的、明确的公共利益，只有不同的“特别利益”。也就是说，规划参与者被认为是特别利益的代表者，公开为自己的立场进行论争。[8]进而通过充分的公共意思沟通，寻求符合多数价值理念的具体的公共利益。[9]
公众参与对城市规划中公共利益形成的功能，归纳起来主要是：⑴对于政府机关，一方面，公众参与可以提供充分的信息，尤其是行政机关作为个体利益代表者参与信息的交换，可以改变传统上行政机关对信息的垄断而形成的信息不对称难题；另一方面，尽管囿于制度局限，对于参与者的意见，政府机关可以采纳，也可以不予采纳，但是公众参与由于与公开和舆论监督紧密联系，它会对政府公权力行使营造一种无形的监督氛围，对可能违法和滥用权力者形成一种无形的威慑力。[10]更何况，公共参与的社会性——团体性和地域性，增强了行政相对人与行政机关博弈的能力。⑵作为技术代表的专家，以其学识作为参与的基础，基于中立的地位为城市规划决策提供学识参考，使规划更具科学性和合理性；同时，在与一般公众相互讨论和辩论过程中，一般公众的意见往往给专业认识以很好的启发。⑶知情权、参与权、监督权是公众参与的基础。通过意见表达，可以使相关事实更明晰；以此为相互协调和妥协的平台，迅速化解纠纷，并且有助于从心理层面上和行动层面上解决争执，因为法律程序的诸多内容有时虽然无助于判决的准确但却有助于解决争执；[11]增强对公共决策体系的认同与支持，增强公共政策的整合能力，减少决策执行阻力。甚至通过提供意见表达的途径，可以缓解部分公众的逆反心理。凡此种种都无不在于协调利益冲突，获得最大可能实现的合理与科学，以及规范可能产生的权力滥用。
总而言之，通过公众参与，可以实现城市规划的民主化，杜绝暗箱操作，提升决策的可接受性，使城市规划具有权威性与正当性；同时，通过公众参与，也可以实现城市规划的理性化，减少甚至排除规划行政过程中的恣意、信息缺失和无意识差错等现象，使城市规划具有科学性和适应性。
三、小谷围案中的公众参与状况及其效果
小谷围案中，拆迁是基于规划在先形成的利益再分配公共规则。撇开大学城项目本身是否符合公共利益这一问题，首先探讨大学城规划是否符合公共利益。我们试图寻找和厘清相关的规划编制中的程序过程，但囿于详细信息的匮乏，我们只能对仅有的一些资料进行分析。
2000年下半年，Y市规划部门在C、P、H三区选出了12个候选地点，经过初步论证，从中选出了4个候选地点，分别是H区的狮岭镇和花东镇，P区的新造镇和化龙镇。2000年10月18日，G省教育厅、Y市规划局有关领导和Y地区10所高校的领导前往4个候选校址现场勘察，并座谈选址意见。其中以P区新造镇小谷围岛最受各高校青睐。其后，Y大学城的选址经过了国内外著名专家、学者及其有关部门的反复比较、科学论证后产生：起先选的是龙眼洞，但是随着高校扩招的逐年推进，龙眼洞面积已明显捉襟见肘，Y市规划局根据园区的用地规模和区位要求，拟定了4个备选地点方案：H区狮岭镇马岭水库周边；H区花山镇新庄水库和花东镇蟾蜍石水库两侧；P区新造镇小谷围岛；P区化龙中部地带。几经考虑，大学城最终选址小谷围岛。[12]2001年3月2日，Y市委常委会讨论决定，将新造小谷围及其南岸地区作为Y大学城的选址。2001年12月，G省长办公会议专题研究批准了《Y大学城发展规划》。
上述信息表明Y大学城的选址论证会参与人包括：“规划部门”，“省教育厅、市规划局有关领导和Y地区10所高校的领导”，“国内外著名专家、学者和有关部门”，但没有提到被选地区的居民代表以及其它公众代表，至于其他程序不得而知。专家论证会成为公众参与的唯一形式，但是据资料披露，当初大学城指挥部在向这些专家介绍岛上情况时，有意隐瞒了艺术村存在的事实。曾经参与Y大学城规划论证的同济大学建筑城规学院李铮生教授透露，专家们在讨论岛上规划时，有关部门没有介绍艺术村的情况，因此他们根本不知道艺术村的存在。也就是说专家、学者在参与Y大学城规划可行性论证过程中，可能影响规划编制的相关信息存在重大瑕疵——规划制定部门在专家论证会上向专家、学者隐瞒了规划区域内可能影响规划的重要信息。由此也可以推测Y大学城涉及小谷围岛部分的规划编制过程没有一般公众的参与存在；同时，专家的参与则存在瑕疵。
Y大学城规划编制中公众参与的缺失，或者说参与的不充分，使得公众参与本身的功能无法发挥。使得原本可能可以做的更科学合理的规划成为纠纷的缘起；使得原本在规划编制阶段即可消弭的利益冲突在规划实施过程中总爆发。这也可能加深公众对政府机关的不信任，加之相关救济路径的缺失，使得利益关系人的合法权益无法得到切实有效保障。
四、规制公共利益的判断——困境与希望（代结语）
