公共产品是公共经济学理论的核心概念，其中以保罗•萨缪尔森的定义最为代表性，即“公共产品是具有消费的非排他性和非竞争性等特征的产品”。消费的非排他性，按照萨缪尔森的阐述具有三个方面的含义:(1)公共产品在技术上不易排除众多的受益人;(2)公共产品还具有不可拒绝性;(3)虽然在技术上可以实现排他性原则，但是排他的成本极高。消费的非竞争性，指一个人的消费不会减少其他人的消费数量，或许多人可以同时消费同一种物品。1965年，公共选择学派的创始人布坎南在其著名的《俱乐部的经济理论》一文中提出，同时具备非排他性和非竞争性这两个因素的公共产品是纯公共产品;完全由市场来决定的产品是纯私人产品;而现实社会大量存在的是介于纯公共产品与纯私人产品之间的一种产品，称为混合公共产品或准公共产品。
根据上述对公共产品的定义，可以判定城市公共交通作为一种公共资源属于准公共产品:一方面，每一个社会成员都可以共同平等地乘坐公交系统，其消费行为具有大众性、共同消费的特点，任何人对公共交通的使用不会影响其他人对公交产品的消费，即其具有非排他性;另一方面，城市公交有运营成本，每一位想要获得城市公交使用价值的人必须付费，而当公交车出现满载，就会存在边际拥挤成本，影响其他消费者的消费。
二、公交车不可忽视的安全问题
公共产品的安全是现代社会生活的基石。但近年来，全国频发公交车安全事故。公共交通本身及由其带来的危害，一方面是由人的麻痹大意和对其危害程度认识不够所造成的，另一方面则是人对此项技术的认识不足、掌握不全面和此技术的不成熟所造成的。人对现代技术的过分依赖和崇拜，不计后果地完全享受现代技术给人带来的舒适、便捷，而忽视了这种由人的知识堆积出来的技术成果也因为人类知识的不完善存在着某种缺陷。恩格斯曾经指出，“我们只能在我们时代的条件下进行认识，而且这些条件达到什么程度，我们便认识到什么程度。”基于这种局限性，人们便会不恰当地使用这些技术成果。公交车况的不安全缺陷主要包括刹车失灵，轮胎爆裂，方向盘转动不灵等。刹车盘铸件属薄壁小件，技术要求高，而国内生产出口刹车盘的企业，大多采用手工造型，冲天炉熔炼铁液，成分变化较大，给生产技术管理和铸件质量控制带来一定难度，此外，刹车盘铸件在生产过程中也存在气孔、缩松、金相组织不达标等缺陷。汽车轮胎安全与否，直接关系到车辆的行驶安全和运营效率，但轮胎的保养和翻修仍存在技术上的难题。
三、消除公交车安全隐患的措施
首先，要以人为本、科学规划，完善城市公共交通系统。人的生存与发展不可能离开技术，人不可能脱离技术而生存。技术的本质与最终归宿是为人服务的。但人类又不能局限于技术或受制于技术，而是应该超越技术本身，追寻人性，追寻人的生存价值。“关心人本身，应当始终成为一切技术奋斗的主要目标”。政府要继续加强对城市公交行业的监管工作，督促各级公交行业主管部门建立健全城市公交安全评价制度，制定安全评价标准，并将有关措施落到实处，从管理体系上强化行业主管与公交企业作为安全生产两个主体责任。使企业通过科学规划和建设，提高线网密度和站点覆盖率，优化运营结构，形成干支协调、结构合理、高效快捷并与城市规模、人口及经济发展相适应的公共交通体系。
公共卫生安全是医学领域涉及人群最广、影响最大的学科，它包括食品安全，职业病防治，传染病防治，流行病，药品安全，自然灾害、事故灾难和突发性社会事件等多个方面，是国家安全、城市安全的重要组成部分。随着社会经济水平和人们生活水平的不断提高，公共卫生安全问题越来越为人们所关注。公共卫生安全问题一旦发生，将会直接或间接地影响国家或地方的经济、社会和政府的稳定与发展。因此，如何提高公共卫生安全监管，有效预防和控制公共卫生安全事件，避免或减少危害，确保人们安全便成为当今社会重要课题之一。
一、公共卫生安全内涵简述
公共卫生是医学领域中最为复杂的学科，从衣、食、住、用、行等多个角度影响每一位公民的日常生活，是研究如何维护全体居民身心健康、生命安全的学科〔1〕，包括传染病防制、地方病防制、职业病防制、食品药品安全、灾难事故、突发性事件等一切影响公共健康事件的预防和控制。
（一）传染病防制
（二）地方病防制
地方病，又称地方性疾病，是指某些特定地区相对稳定并经常发生的疾病。如，克山病、地方性甲状腺肿、地氟病等等〔3〕。
（三）职业病防制和食品药品安全
（四）灾难事故、突发性事件
灾难事故是指自然灾害和人为事故，如火灾、地震、海啸、重大交通事故等等。突发事件有广义和狭义之分，广义的突发事件指所有突然发生的事件，狭义的突发事件是指突发公共卫生事件，是指突然发生，造成或者可能造成社会公共健康严重损害的重大传染病疫情、群体不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件〔3〕。
二、公共卫生安全全球化
随着经济全球化的深入发展，公共卫生安全全球化的时代已经到来，经济全球化的好处我们已经感受，缺点也得到了证实。公共卫生安全同信息安全一样，是国家安全的重要组成部分。在国家与国家、地区与地区间深度联系的基础之上，全球化增大了各国社会经济发展的机会和风险，以往大家印象中只有在第三世界发生的传染病已经不再有国界之分，如，2003年的SARS爆发，2009年的“甲流”，2013年的禽流感等等，使我们深刻意识到，全球化时代的疾病如很多事物一样，突破国界。
三、公共卫生安全与政府职责
公共卫生安全不仅关系到每一位公民的日常生活，群体的健康和生活，还关系到经济的发展、社会的稳定和政治的安全。所以，公共卫生全球化的同时，加强公共卫生安全监管与防控也显得尤为重要。从管理的角度上看，只要涉及到公共卫生安全的行政部门就有其行政职责，如卫生部门、食品安全部门、疾病控制部门、工商部门等等。2003年SARS流行暴露了我国政府在危机管理上存在的问题，其中之一是我国政府长期把注意力放在经济发展上，忽视了公共卫生安全方面的职能，政府危机防范意识不强。对于公共卫生安全领域往往采用传统强制模式进行管理和事后补救，在公共卫生安全领域财政投入严重匮乏。面对公共卫生安全领域严峻局面，单靠公民的自我救济力量明显不足，由于公共卫生安全涉及每一位公民的自身权益，这一特殊性使得私人利益与公共利益之间的冲突弱化，一致性提高，此时政府应以恰当的行为方式进行帮助、引导和管理〔7-8〕。在公共卫生安全领域与政府职能方面暂时还没有相关的法律法规约束，相关部门在行使其职能时多靠道德和觉悟，而这无法保障国家权利主体和人民对其行政机构和公共部门进行有效的监督，使得重大疫情来临时，政府能发挥多大作用无法评价。所以，应加强政府职能部门与公共卫生安全的行政责任。
四、公共卫生安全问题的预防
突发公共卫生事件具有突发性、群体性、复杂性、广泛性、难控制性、危害严重等特点，处理时比较困难，主要以预防和控制为主，所以应根据国情建立不同的危机管理模式。首先，增强危机防范意识和忧患意识，养成居安思危的习惯。建立适应不同类型的公共卫生安全事件的应急体制，以政府主管部门为中心，相关政府职能部门开展具体工作，明确各级政府部门责任和义务，完善沟通体制，快速有效追究失职渎职。第二，建立各场所公共卫生安全应急体制。如学习、生产、生活、工作等场所的公共卫生安全应急体制的建立。第三，加大政府在公共卫生安全方面的经济投入。定期为公民进行公共卫生安全方面的教育和培训，加强公民在应对公共卫生安全问题的应急能力和自救互救能力，让每一位居民在应对危机时，反应及时、措施果断、应对有效、依靠科学、团队协作。增加公共卫生安全应对时的物资储备制度。加大公共卫生安全方面的科研、教育、宣传、培训制度和预演制度。第四，进一步加强公共卫生安全方面法律法规建设，进一步明确各级政府和相关部门的职责。
五、公共卫生安全监管的全面参与性
关键词：公共管理视域；多元主体；食用菌安全；监管；路径研究
1食用菌安全监管概述
我国食用菌行业发展迅速，是食用菌生产和出口大国。但随着行业规模的不断扩大，安全问题也不断出现，为此我国制定了食用菌安全相关法律法规及政策对行业进行监管[3]。
1.1食用菌安全相关法律法规
近年来，食用菌质量安全问题屡有发生，严重影响了人们的身体健康。为此我国制定了一系列法律法规为食用菌行业提供安全保障，目的是要完善和维护食用菌行业能够有序发展，为食用菌行业的发展提供法律依据.
1.2食用菌安全相关的政策
面对频发的食用菌安全事件，…我国迅速制定了相关法律法规加以管理，其中在《全国食用菌质量安全行动意见》中提出这样的目标：要务必保证避免重大食用菌产品质量安全事件发生，不断提高食用菌质量、品质，保证人民群众能够吃上健康安全的食用菌。其中在食用菌安全方面对以下几点做出了要求：第一是给栽培食用菌的菇农、市场上的经营者等展开培训工作，使得菇农、经营者等树立食用菌质量安全意识、此外还要培训菇农、经营者的基本的食用菌质量安全检测技术，使他们在缺少专业仪器和设备的情况下也能对食用菌的品质有基本的判断；第二是要不断提高食用菌菌种的品质，这样做能够在源头上使得食用菌安全不出现漏洞；第三是要尽快制定食用菌菌种生产、食用菌生产、经营的安全标准，使得菇农和经营者能够按照标准来生产、经营，为了让菇农和经营者尽快使用质量安全标准，可以派专门的技术人员进行示范让菇农、经营者进行学习；第四是创建食用菌生产、经营、运输信息流动平台，给每批食用菌建立独立的编号用以识别，在进行到下一个环节之前进行安全验收并在信息平台上进行标注已表明之前的环节无差错，这样的平台能够保证食用菌质量一旦出现安全问题就能够迅速找到问题所在环节，有利于问题的高效解决；第五是要加大提高食用菌生产技术水平的投入，生产技术水平的提高能够生产出高品质的菌种进而能够生产出高质量的食用菌，此外在食用菌安全标准方面也要加大投入，制定出合理的质量安全检测标准；第六就是在食用菌安全监督方面要加大人力、物力的投入，定期检查菇农、工厂的生产规程是否满足安全标准，从菌种选育、生产到食用菌生产、加工、包装、运输方面进行全面监督[5]。
2多元主体参与食用菌安全监管的路径现状分析
食用菌质量安全的问题与社会多方面有关，包括：政府、市场、社会公众等，目前是由政府为主导力量协调各方进行管理、保障食用菌质量安全，在市场层面，食用菌协会制定了行业相关的规程以及成立相关的检查小组对企业生产食用菌各个环节进行质量安全监督；在社会层面，主要是由社会媒体以及公众进行监督、监管食用菌安全问题。食用菌安全监管在各方的努力下目前己经取得了初步成果，但是仍然存在很多问题。
2.1社会媒体与公众参与程度不够
社会媒体和公众本身参与监管的程度不够，部分媒体在曝光食用菌安全问题时具有片面性，不能全面分析；报道不及时导致带来更大的问题；为了获得更高的收视率，部分媒体人对报道信息进行夸大披露等。公众参与食用菌质量的安全监管具有重要意义，公众的积极参与有利于食用菌的安全监管。但是目前公众参与到安全监管的程度还不够，一方面是因为公众欠缺监督的意识，认为监督监管是政府的职责，与公众本身无关；另外一方面是一些企业从各方面阻碍公众的监督，认为群众的做法会损害到企业或者公司的利益，因此想尽办法来阻碍公众参与进来。这样会导致公众参与监督的程度不够。
2.2食用菌企业自身缺乏监管责任意识
近年来，由于企业自身缺乏监管意识导致食用菌行业发生多起质量安全事件，表2是部分食用菌安全事故，这些问题的出现对我国食用菌行业的国内发展以及出口贸易造成了很大影响[6]。分析这些食用菌质量安全事件，是由于部分食用菌企业自身缺乏自我监管意识造成的。这些企业为了赢得更高的市场份额，忘却了企业本身监管自己的责任，监管的缺失在以下几个方面体现的较为明显。第一，经营观念滞后。部分食用菌企业盲目追求企业利益，但由于经营观念落后，在食用菌安全出现问题后不知道在哪个环节有问题，这就直接导致了食用菌安全监管效率的降低。第二，缺乏自律。我国部分食用菌企业一直没有进行设备的更新与换代，生产食用菌时一直利用较为落后的设备导致食用菌品质不高，虽然在一定程度上节约了成本，但是质量安全问题频出，得不偿失。而随着食用菌行业的进一步发展，食用菌企业也会越来越多，监督监管部门的工作难度也越来越大，因此企业能够做到自律才能够有效保障食用菌的质量安全。第三，质量安全意识薄弱。食用菌企业自身也需要监管自身，但是不能忽视的问题是部分企业在监督、监管过程中体现出质量安全意识薄弱的特点。只顾盲目追求自身利润，在一定方面选择性忽视了食用菌质量导致诸多问题。因此，只有食用菌企业不断增强质量安全意识才有利于食用菌安全的监督、监管。
2.3政府部门监管力度缺失
政府有关监管部门监管不力也是导致食用菌市场不安全的原因之一。主要表现为：第一是监管部门职能划分交叉，这就意味着监管部门监管的范围有重叠，与此同时有些需要监管的地方却无人问津，导致监督、监管的效果不好；第二是政府的问责机制还不够健全，体现在一旦发生食用菌质量安全事件，那么部分部门推卸责任，互相踢皮球，不愿意承担本部门原来应该承担的责任；第三是政府的监督制度还不够完善。主要是因为在监督过程中多是对生产者、经营者的监督，但是对这些监管者本身的缺乏监督；第四就是政府制定的监督标准和相应技术指标相对落后，这主要是因为目前较为缺乏先进的质量检测设备，同时评价经验还较少，这样的情况对我国的食用菌安全监管非常不利。
3构建多元主体参与的食用菌安全监管路径研究
食用菌行业快速发展所带来的安全问题不容忽视，监管主体所采取的的监督机制及标准也应该随着行业发展而及时调整[7]。以政府为主导力量，各个监管主体之间相互联系、相互监督的监管模式。构建起这样的多元主体参与食用菌安全监管路径，政府、市场、社会大众及媒体有效联合监督方能起到“1+12”的作用，促进食用菌行业健康发展。
3.1加快完善相关法律法规，构建多元主体参与食用菌安全治理模式
多元主体共同参与食用菌安全监管的法律法规目前还较为缺乏。应当清楚各方的联合监管、协同配合监督是要靠各种公共机构以及私人个体共同参与进来，并且持续参与的过程。但目前食用菌安全监管多元主体尚不能做到采取联合行动对食用菌行业进行监管。
3.2搭建多元主体监管信息平台，发挥互联网作用
现代社会是一个互联网高科技时代，在食用菌安全监管上应充分发挥互联网的作用使得多元主体能够及时、有效的参与食用菌安全监管。可以搭建网络信息共享平台，确保各个主体之间有效协调与沟通，保证参与到食用菌安全监管。通过网络平台，社会公众、媒体等监管主体可以及时获得关于食用菌安全事件的信息，哪些质量不合格的食用菌信息都会公布在网上，以及政府或者食用菌协会颁布的相关法律政策、行业规定等。这样的综合性网络平台增强了食用菌食品安全相关问题透明度、公开性。这样监管主体之间联网加强联系，及时反映食用菌安全问题，起到有效的监督作用。
3.3增强主要监管主体力量，加大监管力度
食用菌质量安全联合、协调监管机制包括监管主体、监管政策、监督约束机制在内的整个系统工程。为了整合所有监管资源、信息要素、社会集体力量等，必须培育监管的主体力量来主导监管，显然食用菌行业安全监管的主导工作应由政府来完成。政府应强化主导职能。政府制定的法律法规和政策以及行为应当代表人民的意愿，因此政府部门不能推卸社会公共责任，要勇于承担，并且凭借着政府平台创建有效的监管、监督模式，让各方监管主体都参与进来，共同治理好食用菌质量安全问题。
[关键词]公共卫生；安全；监管；全民参与
[中图分类号]R197 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2013）07 — 0034 — 02
公共卫生安全是医学领域涉及人群最广、影响最大的学科，它包括食品安全，职业病防治，传染病防治，流行病，药品安全，自然灾害、事故灾难和突发性社会事件等多个方面，是国家安全、城市安全的重要组成部分。随着社会经济水平和人们生活水平的不断提高，公共卫生安全问题越来越为人们所关注。公共卫生安全问题一旦发生，将会直接或间接地影响国家或地方的经济、社会和政府的稳定与发展。因此，如何提高公共卫生安全监管，有效预防和控制公共卫生安全事件，避免或减少危害，确保人们安全便成为当今社会重要课题之一。
一、公共卫生安全内涵简述
公共卫生是医学领域中最为复杂的学科，从衣、食、住、用、行等多个角度影响每一位公民的日常生活，是研究如何维护全体居民身心健康、生命安全的学科〔1〕，包括传染病防制、地方病防制、职业病防制、食品药品安全、灾难事故、突发性事件等一切影响公共健康事件的预防和控制。
（一）传染病防制
传染病是由病原体感染人体后引起的具有传染性的疾病。病原体可为病毒、细菌、衣原体、立克次体、支原体、螺旋体、真菌、原虫、蠕虫等，其中，由原虫和蠕虫感染是寄生虫病〔2〕。重大传染病是指某种传染病在短时间内发生、波及范围广泛，出现大量的患者或死亡病例，它的发生率远远超过常年的发病率水平〔3〕。如2013年SARS，2009年“甲流”等等。
（二）地方病防制
地方病，又称地方性疾病，是指某些特定地区相对稳定并经常发生的疾病。如，克山病、地方性甲状腺肿、地氟病等等〔3〕。
（三）职业病防制和食品药品安全
职业病是因从事职业的因素而引起的身心方面的疾病〔4〕。如矽肺是石棉工人、煤矿工人易得的职业病。近年，食品药品安全事件频繁报道，如2013年维C银翘片中含有西药禁用成分，2013年禽流感导致活禽食品安全问题，等等。
（四）灾难事故、突发性事件
灾难事故是指自然灾害和人为事故，如火灾、地震、海啸、重大交通事故等等。突发事件有广义和狭义之分，广义的突发事件指所有突然发生的事件，狭义的突发事件是指突发公共卫生事件，是指突然发生，造成或者可能造成社会公共健康严重损害的重大传染病疫情、群体不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件〔3〕。
二、公共卫生安全全球化
随着经济全球化的深入发展，公共卫生安全全球化的时代已经到来，经济全球化的好处我们已经感受，缺点也得到了证实。公共卫生安全同信息安全一样，是国家安全的重要组成部分。在国家与国家、地区与地区间深度联系的基础之上，全球化增大了各国社会经济发展的机会和风险，以往大家印象中只有在第三世界发生的传染病已经不再有国界之分，如，2003年的SARS爆发，2009年的“甲流”，2013年的禽流感等等，使我们深刻意识到，全球化时代的疾病如很多事物一样，突破国界。
全球化时代对于公共卫生安全的负面影响表现如下〔5-6〕：1.传染病跨国界传播的可能性加大。从1983年美国首例艾滋病报导到2002年，全球死于艾滋病的患者已达300万人之多。而且新发传染病已有30余种。这些极大地威胁着群众的健康。2.随着进口贸易不断扩大，境外污染食品和与健康相关产品的流入也不断增多。如疯牛病事件，二噁英事件等等。3.部分国家产业结构调整，促使一些污染密集的产业流向发展中国家。据统计，我国大部分大中城市和工业化的农村处于不同程度的污染状态，极大地影响者当地居民的生产生活。此时的职业危害与保护便成为重要的研究课题。4.生物恐怖事件危险加大。“9.11”事件后，美国炭疽病的出现，使人们再次认识到生物恐怖事件的危害。尤其是近年来生物技术的飞速发展，使得制造杀伤性生物武器成为可能。这些生物战剂具有传播快，传播性强、易蔓延和流行的特点，危险极大。
三、公共卫生安全与政府职责
公共卫生安全不仅关系到每一位公民的日常生活，群体的健康和生活，还关系到经济的发展、社会的稳定和政治的安全。所以，公共卫生全球化的同时，加强公共卫生安全监管与防控也显得尤为重要。从管理的角度上看，只要涉及到公共卫生安全的行政部门就有其行政职责，如卫生部门、食品安全部门、疾病控制部门、工商部门等等。2003年SARS流行暴露了我国政府在危机管理上存在的问题，其中之一是我国政府长期把注意力放在经济发展上，忽视了公共卫生安全方面的职能，政府危机防范意识不强。对于公共卫生安全领域往往采用传统强制模式进行管理和事后补救，在公共卫生安全领域财政投入严重匮乏。面对公共卫生安全领域严峻局面，单靠公民的自我救济力量明显不足，由于公共卫生安全涉及每一位公民的自身权益，这一特殊性使得私人利益与公共利益之间的冲突弱化，一致性提高，此时政府应以恰当的行为方式进行帮助、引导和管理〔7-8〕。在公共卫生安全领域与政府职能方面暂时还没有相关的法律法规约束，相关部门在行使其职能时多靠道德和觉悟，而这无法保障国家权利主体和人民对其行政机构和公共部门进行有效的监督，使得重大疫情来临时，政府能发挥多大作用无法评价。所以，应加强政府职能部门与公共卫生安全的行政责任。
行政责任是指行政法律规范所规定的一种法律责任，包括法律义务和法律责任两个部分，分为法定责任和道义责任〔9〕。公共卫生安全是整个社会卫生状况能否正常有序运行的卫生指标，2003年的SARS、2009年的“甲流”和2013年的禽流感破坏了我国的公共卫生安全，从全局角度看对我国影响不大，但是带给人民的经济影响和心理恐慌却是不可忽视。从2003年至2013年的十年间，我国政府不断努力，多方面采取措施，强化公共卫生安全工作。一是先后出台了《突发公共卫生事件应急条例》、《中华人民共和国食品安全法》、《消毒管理办法》等等法制法规，加强行政立法、法规支持和指导政府行为规范化建设。二是行政信息公开制度建设，满足公民知悉权，公民可以在任何时间从政府网站上，或从电视电台新闻中了解到我国或其他国家公共卫生安全现状。三是严格执法，完善并处罚了失职和违法行为，如在《中华人民共和国传染病防治法》中提及从事传染病的医疗保健、卫生防疫、监督管理人员和政府有关部门而造成传染病传播和流行的，给予行政处分，情节严重的追究刑事责任。
四、公共卫生安全问题的预防
突发公共卫生事件具有突发性、群体性、复杂性、广泛性、难控制性、危害严重等特点，处理时比较困难，主要以预防和控制为主，所以应根据国情建立不同的危机管理模式。首先，增强危机防范意识和忧患意识，养成居安思危的习惯。建立适应不同类型的公共卫生安全事件的应急体制，以政府主管部门为中心，相关政府职能部门开展具体工作，明确各级政府部门责任和义务，完善沟通体制，快速有效追究失职渎职。第二，建立各场所公共卫生安全应急体制。如学习、生产、生活、工作等场所的公共卫生安全应急体制的建立。第三，加大政府在公共卫生安全方面的经济投入。定期为公民进行公共卫生安全方面的教育和培训，加强公民在应对公共卫生安全问题的应急能力和自救互救能力，让每一位居民在应对危机时，反应及时、措施果断、应对有效、依靠科学、团队协作。增加公共卫生安全应对时的物资储备制度。加大公共卫生安全方面的科研、教育、宣传、培训制度和预演制度。第四，进一步加强公共卫生安全方面法律法规建设，进一步明确各级政府和相关部门的职责。
五、公共卫生安全监管的全面参与性
公共卫生安全问题关系到每一位公民的健康和安全，当突发公共卫生事件来临时，作为受害或可能受害的公民不能袖手旁观，应参与到其中。公民可以通过公共卫生信息和疾病监测报告系统，或电话告知所发现情况和问题，之后再由相关部门进行核实。普及健康教育，当遇到重大突发公共卫生安全事件需要群防群控时，动员社会人员广泛参与，快速反应，但这种动员应由政府相关部门统一协调和调动，不可妄自行动。这种动员应依据科学提出，通过政府指令，报纸、广播、电视、网络等媒体多种方式进行发动，并有专业的指导后才可采取措施〔10〕。平时根据本地区情况，建立义工性质的人才库，当突发公共卫生安全事件来临时，分级响应，先调动有知识基础的中青年力量，再调动无知识基础、但有相关经验的中青年力量，最后再调动其他人员。
2008年“5.12”汶川地震和2013年雅安地震后，国家先后多次发送物资到灾区分给灾民，但还是不能灾后即刻满足灾民的需求。如若公民养成居安思危的生活习惯，平时就储备“应急包”，在应急包内存放满足生活所需的应急物资，这不但可减轻国家在灾后救援的压力，而且还可让灾民顺利度过灾后救援物资到达所需时间。
总之，公共卫生安全问题是全社会共同关注的问题，也需要全社会的共同参与。
〔参 考 文 献〕
〔1〕王晓红.提升北京公共卫生安全应急能力的思考〔C〕//城市安全：首都国际化进程研究报告，2010：97-104.
〔2〕尤黎明，吴瑛.内科护理学〔M〕.北京：人民卫生出版社，2012：653-653.
〔3〕李立明.流行病学〔M〕.北京：人民卫生出版社，2010.
〔4〕孙贵范.职业卫生与职业医学〔M〕.北京：人民卫生出版社，2012.
〔5〕李建明.全球化与国家公共卫生安全〔J〕.湖北社会科学，2004，（03）：3-5.
〔6〕刘秀梅，侯蓉蓉.试述公共卫生安全的全球性〔J〕.预防医学论坛，2006，（02）：244-245.
〔7〕张成福.从公共卫生安全到全面危机管理〔J〕.领导决策信息，2003，（20）：15.
〔8〕王景斌，方芳.行政指导与公共卫生安全〔J〕.当代法学，2005，（06）：114-119.
关键词：公共管理视域；多元主体；食用菌安全；监管；路径研究
1食用菌安全监管概述
我国食用菌行业发展迅速，是食用菌生产和出口大国。但随着行业规模的不断扩大，安全问题也不断出现，为此我国制定了食用菌安全相关法律法规及政策对行业进行监管[3]。
1.1食用菌安全相关法律法规
近年来，食用菌质量安全问题屡有发生，严重影响了人们的身体健康。为此我国制定了一系列法律法规为食用菌行业提供安全保障，目的是要完善和维护食用菌行业能够有序发展，为食用菌行业的发展提供法律依据.
1.2食用菌安全相关的政策
面对频发的食用菌安全事件，…我国迅速制定了相关法律法规加以管理，其中在《全国食用菌质量安全行动意见》中提出这样的目标：要务必保证避免重大食用菌产品质量安全事件发生，不断提高食用菌质量、品质，保证人民群众能够吃上健康安全的食用菌。其中在食用菌安全方面对以下几点做出了要求：第一是给栽培食用菌的菇农、市场上的经营者等展开培训工作，使得菇农、经营者等树立食用菌质量安全意识、此外还要培训菇农、经营者的基本的食用菌质量安全检测技术，使他们在缺少专业仪器和设备的情况下也能对食用菌的品质有基本的判断；第二是要不断提高食用菌菌种的品质，这样做能够在源头上使得食用菌安全不出现漏洞；第三是要尽快制定食用菌菌种生产、食用菌生产、经营的安全标准，使得菇农和经营者能够按照标准来生产、经营，为了让菇农和经营者尽快使用质量安全标准，可以派专门的技术人员进行示范让菇农、经营者进行学习；第四是创建食用菌生产、经营、运输信息流动平台，给每批食用菌建立独立的编号用以识别，在进行到下一个环节之前进行安全验收并在信息平台上进行标注已表明之前的环节无差错，这样的平台能够保证食用菌质量一旦出现安全问题就能够迅速找到问题所在环节，有利于问题的高效解决；第五是要加大提高食用菌生产技术水平的投入，生产技术水平的提高能够生产出高品质的菌种进而能够生产出高质量的食用菌，此外在食用菌安全标准方面也要加大投入，制定出合理的质量安全检测标准；第六就是在食用菌安全监督方面要加大人力、物力的投入，定期检查菇农、工厂的生产规程是否满足安全标准，从菌种选育、生产到食用菌生产、加工、包装、运输方面进行全面监督[5]。
2多元主体参与食用菌安全监管的路径现状分析
食用菌质量安全的问题与社会多方面有关，包括：政府、市场、社会公众等，目前是由政府为主导力量协调各方进行管理、保障食用菌质量安全，在市场层面，食用菌协会制定了行业相关的规程以及成立相关的检查小组对企业生产食用菌各个环节进行质量安全监督；在社会层面，主要是由社会媒体以及公众进行监督、监管食用菌安全问题。食用菌安全监管在各方的努力下目前己经取得了初步成果，但是仍然存在很多问题。
2.1社会媒体与公众参与程度不够
社会媒体和公众本身参与监管的程度不够，部分媒体在曝光食用菌安全问题时具有片面性，不能全面分析；报道不及时导致带来更大的问题；为了获得更高的收视率，部分媒体人对报道信息进行夸大披露等。公众参与食用菌质量的安全监管具有重要意义，公众的积极参与有利于食用菌的安全监管。但是目前公众参与到安全监管的程度还不够，一方面是因为公众欠缺监督的意识，认为监督监管是政府的职责，与公众本身无关；另外一方面是一些企业从各方面阻碍公众的监督，认为群众的做法会损害到企业或者公司的利益，因此想尽办法来阻碍公众参与进来。这样会导致公众参与监督的程度不够。
2.2食用菌企业自身缺乏监管责任意识
近年来，由于企业自身缺乏监管意识导致食用菌行业发生多起质量安全事件，表2是部分食用菌安全事故，这些问题的出现对我国食用菌行业的国内发展以及出口贸易造成了很大影响[6]。分析这些食用菌质量安全事件，是由于部分食用菌企业自身缺乏自我监管意识造成的。这些企业为了赢得更高的市场份额，忘却了企业本身监管自己的责任，监管的缺失在以下几个方面体现的较为明显。第一，经营观念滞后。部分食用菌企业盲目追求企业利益，但由于经营观念落后，在食用菌安全出现问题后不知道在哪个环节有问题，这就直接导致了食用菌安全监管效率的降低。第二，缺乏自律。我国部分食用菌企业一直没有进行设备的更新与换代，生产食用菌时一直利用较为落后的设备导致食用菌品质不高，虽然在一定程度上节约了成本，但是质量安全问题频出，得不偿失。而随着食用菌行业的进一步发展，食用菌企业也会越来越多，监督监管部门的工作难度也越来越大，因此企业能够做到自律才能够有效保障食用菌的质量安全。第三，质量安全意识薄弱。食用菌企业自身也需要监管自身，但是不能忽视的问题是部分企业在监督、监管过程中体现出质量安全意识薄弱的特点。只顾盲目追求自身利润，在一定方面选择性忽视了食用菌质量导致诸多问题。因此，只有食用菌企业不断增强质量安全意识才有利于食用菌安全的监督、监管。
2.3政府部门监管力度缺失
政府有关监管部门监管不力也是导致食用菌市场不安全的原因之一。主要表现为：第一是监管部门职能划分交叉，这就意味着监管部门监管的范围有重叠，与此同时有些需要监管的地方却无人问津，导致监督、监管的效果不好；第二是政府的问责机制还不够健全，体现在一旦发生食用菌质量安全事件，那么部分部门推卸责任，互相踢皮球，不愿意承担本部门原来应该承担的责任；第三是政府的监督制度还不够完善。主要是因为在监督过程中多是对生产者、经营者的监督，但是对这些监管者本身的缺乏监督；第四就是政府制定的监督标准和相应技术指标相对落后，这主要是因为目前较为缺乏先进的质量检测设备，同时评价经验还较少，这样的情况对我国的食用菌安全监管非常不利。
3构建多元主体参与的食用菌安全监管路径研究
食用菌行业快速发展所带来的安全问题不容忽视，监管主体所采取的的监督机制及标准也应该随着行业发展而及时调整[7]。以政府为主导力量，各个监管主体之间相互联系、相互监督的监管模式。构建起这样的多元主体参与食用菌安全监管路径，政府、市场、社会大众及媒体有效联合监督方能起到“1+12”的作用，促进食用菌行业健康发展。
3.1加快完善相关法律法规，构建多元主体参与食用菌安全治理模式
多元主体共同参与食用菌安全监管的法律法规目前还较为缺乏。应当清楚各方的联合监管、协同配合监督是要靠各种公共机构以及私人个体共同参与进来，并且持续参与的过程。但目前食用菌安全监管多元主体尚不能做到采取联合行动对食用菌行业进行监管。
3.2搭建多元主体监管信息平台，发挥互联网作用
现代社会是一个互联网高科技时代，在食用菌安全监管上应充分发挥互联网的作用使得多元主体能够及时、有效的参与食用菌安全监管。可以搭建网络信息共享平台，确保各个主体之间有效协调与沟通，保证参与到食用菌安全监管。通过网络平台，社会公众、媒体等监管主体可以及时获得关于食用菌安全事件的信息，哪些质量不合格的食用菌信息都会公布在网上，以及政府或者食用菌协会颁布的相关法律政策、行业规定等。这样的综合性网络平台增强了食用菌食品安全相关问题透明度、公开性。这样监管主体之间联网加强联系，及时反映食用菌安全问题，起到有效的监督作用。
3.3增强主要监管主体力量，加大监管力度
食用菌质量安全联合、协调监管机制包括监管主体、监管政策、监督约束机制在内的整个系统工程。为了整合所有监管资源、信息要素、社会集体力量等，必须培育监管的主体力量来主导监管，显然食用菌行业安全监管的主导工作应由政府来完成。政府应强化主导职能。政府制定的法律法规和政策以及行为应当代表人民的意愿，因此政府部门不能推卸社会公共责任，要勇于承担，并且凭借着政府平台创建有效的监管、监督模式，让各方监管主体都参与进来，共同治理好食用菌质量安全问题。
一、公共建筑安全监管概念和延伸
（一）公共建筑的概念和特点。所谓公共建筑，包含办公建筑、商业建筑、旅游建筑、科教文卫建筑以及交通运输建筑。它们突出的特点：1、密集度高；2、流动量大；3、使用时间长。
（二）传统的公共建筑安全监管概念和概念的延伸。传统的对于公共建筑的安全监管更侧重于安全生产，所谓“安全生产”，是指在生产经营活动中，为避免发生人员伤亡和财产损失的事故而采取的相应的事故预防和控制措施，以保证从业人员的人身安全，保证生产经营活动得以顺利进行的相关活动。公共建筑直接关系着大众的生命安全，关系到投资效益的最大化和国民经济的持续健康协调发展，关系到和谐社会的建立。它的密集度高、流动量大、使用时间长三个突出特点要求它的安全监管必须能够从规划、招标、设计、施工、维修等各方面实现动态的监管。
二、公共建筑安全监管的弊端和原因
（一）公共建筑安全监管现状
1、监管制度上，我国自1984年开始对建筑实施质量监管，各地相继设立了建设工程质量监督站，涉及的政府部门有建设部、监管处、地方政府等。管理结构不够清晰，涉及开发商、建筑商和监理单位的管理关系复杂。
2、数据表明，建筑业事故死亡人数，从2001年的1160人上升到2004年的2789人，年平均增长率为34%；2005年、2006年死亡人数有所下降，分别为2607人和2538人，工程建设施工安全事故位居第三，紧排在交通、矿山行业之后，是事故多发行业。而建筑业事故的相当大比重与公共建筑相关。
（二）公共建筑安全监管的弊端。任何制度都不是孤立的，木通的短板原理表明整体的制度体系受制于相关制度中最不成熟的。除了安全监管制度自身的不足之外，相应支持监管制度的其他制度也存在明显弊端，并没有形成制度链。公共建筑安全监管制度本身的弊端：
1、公共建筑安全监管机构设置不合理。（1）安全监管机构自身定位的困境。《建设工程质量管理条例》中规定“国家实行建设工程质量监督管理制度”，“国务院建设行政主管部门对全国的建设工程质量实施统一监督管理”。从以上表述可以看出，公共建筑安全监管履行政府机构的实际职能，但处于政府委托的地位，在委托范围内对有关工程实物质量及其各方责任主体行为实施监督。现实中，监管机构由于本身定位的不明确一直处于尴尬的地位中。（2）安全监管与工程质量监管机构的分离。公共建筑安全监管应有安全监管与工程质量监管两个方面，缺一不可。现实中，安全与工程质量监管体系分离，缺乏协调。虽然安全与工程质量监督管理体系同属建设系统，但分属于不同的机构，安全和质量归属不统一，且两机构无法律规定的协调合作。
2、新经济环境下的监管漏洞。
3、公共建筑欠缺后期监管措施。公共建筑建设完成后，投入使用后的监管几乎处于停滞或者空白的状况。在更多关注施工安全和工程质量安全的同时，忽略了公共建筑对周围环境的影响和环境变化对于建筑安全影响的全方位考虑。
4、公共建筑安全监管相关制度的落后与缺失。（1）公共建筑安全监管相关法律制度落后。法律、法规的规定落后导致诸如居民生活小区的配套建筑本应纳入公共建筑监管的无人监管。此外，公共建筑工程在交付使用后，在使用过程中可能会有产权的转换和功能的转换，由此带来的一系列问题至今法律没有明确的规定。（2）强制工程保险制度的缺失。我国现在没有实行强制工程保险制度。工程质量出了问题，质量责任者可能早已不存在，在没有工程保险的情况下质量责任将难以追究，处理费用将难以落实，公共建筑的意外状况没有防范措施。
（三）监管不力原因分析
1、从安全监管制度本身的不足看。（1）基于部门利益的局部眼光导致政府部门之间的利益争夺。公共建筑通常作为大型项目，涉及的资金巨大，在各部门分工不明确、机构设置不合理的现实状况下，事故责任追究时，互相推托。（2）实质为内部的监管体系，难以实行严格公正的监督。工程建设体制本身存在着政企不分、政出多门的状况，由此形成的局部封闭管理导致许多工程的业主、勘察、设计、施工、监理单位和质量监督站来自同一系统，隶属于共同的主管部门。此种监管体制的隶属使得监管部门没有形成应有的部门权威性，同时由于封闭式的管理体制，不但难以实现客观公正的监督作用，同时使受贿等违法行为有机可乘。
2、从相关制度角度看。（1）准入制度、审批制度和保险制度都与监管制度一样存在很多的问题。在此种条件下，必须加快相关制度的建设和完善，才能确保制度链的形成，使公共建筑的安全监管制度发挥最大作用。（2）在政府由管理型向服务型转变的过程中，政府角色的转换能够促使机构的整合，整合的机构通过一段时间的实践才会发挥应有的作用。
三、建筑安全监管对策
（一）在建筑安全监管的自身制度完善方面。本文认为，应建立独立的安全监管机构，提高队伍的业务水平，全面负责公共建筑的安全监管工作。
1、建设独立的包括安全生产监管和工程质量监管的垂直监管模式，推行巡查制度。这样，监管部门作为真正政府直接对于上一级监管部门负责而非对本级政府负责，最高的监管部门对政府负责，可以改变权力界限混乱的局面，更加明确监督机构的职责。
独立垂直的安全监管模式在矿产等其他部门有成功使用的先例，对于建设，由于复杂原因初期没有采用，现在公共建筑安全监管借鉴此种模式的原因有：（1）能够明确部门职责，避免封闭管理，制衡地方行政权力。垂直的监管系统能够对抗扩张的行政权力，实现权利的制衡。（2）能够更为有效地实现权力行使的监督，防止腐败。在法制相同条件下，垂直独立的模式内部关系简单、明确，更有利于提高监管工作的透明性，便于对其进行司法监督。
2、为适应快速发展的建筑工程技术，应加强工作人员的专业素质，提升工作设施的技术含量。质监系统技术水平始终是立身之本。
（二）在相关制度链建设方面同样重要。应加快与公共建筑安全监管的领域最密切的四个制度的完善。
1、完善市场准入制度。市场的准入制度能够提高参与公共建筑的门槛，使参与建筑的单位具备相应的必需的条件和能力。
2、逐步建立市场诚信机制。建立健全以道德为支撑、以产权为基础、以法律为保障的市场信用制度，形成建设工程市场信用体系。
【关键词】城市公共安全；地铁电梯事故；政府监管缺位
一、各地频发的地铁电梯事故回顾
据新华网、人民网等媒体报道，近年来，各地“电梯惊魂”一再上演。2007年12月21日，上海轨道交通4号线世纪大道站一部上行的自动扶梯突然逆行，造成5人重伤。2009年12月21日，上海地铁早高峰期间，一自动扶梯因故障导致踩踏事故，4名乘客骨折。2011年7月5日北京地铁四号线动物园站A出口奥的斯自动扶梯在上行过程中突然逆转下行，造成1人死亡，30人受伤；而在事故发生几天后，7月10晚，深圳地铁四号线清湖站自动扶梯又发生事故，造成2人受伤……
二、城市地铁电梯安全的理论依据分析
1.城市公共安全与城市公共安全监管的概念与内涵理解。城市公共安全是指“在城市规模和生产的集约化发展过程中不发生公共突发事件，即自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件和社会安全事件（如恐怖事件）等的状态和能力，使社会和公民个人在从事和进行正常生活、工作、学习、娱乐和交往时有一个稳定的外部环境和秩序。”而作为城市公共安全的监管主体则是以政府为核心的众多的公共管理部门，包括公安、安监、交通、铁道、民航、卫生、环保、气象、林业等等各个部门。概言之，城市公共安全监管就是指城市公共安全监管的主体，为了维护社会的公共安全秩序，保障公民的合法权益以及社会各项活动的正常进行，综合运用政治的、经济的、管理的、法律的等多种方法而做出的各种行政活动的总和
2.加强和改进政府对城市公共安全监管的意义。城市公共安全监管，属于公共物品的社会管理和公共服务范畴，其涉及面广，危害严重，一旦发生事故和事件，即造成或可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态破坏和严重社会危害。加强和改进城市公共安全管理，维护和谐稳定的社会治安秩序，是构建社会主义和谐社会的重要内容，也是城市发展进程中的必然要求，是历史赋予我们的一项重大政治历史任务。
三、频发的地铁电梯事故中折射出的政府监管缺位问题
1.城市地铁电梯领域内相关法律、法规的缺位。尽管关于城市地铁电梯的安全问题，政府颁布了一系列法律法规。如，在国务院令第549号《特种设备安全监察条例》中，规定“将特种设备纳入监管的环节包括设计、制造、安装、改造、维修几个方面。”但从现实来看，政府在城市地铁电梯领域的立法仍存在不完善之处。具体表现为：1.地铁电梯标准缺乏法律规范2.电梯使用年限及强制报废制度缺乏法律依据3.有关监督执行的法律缺失。
2.建立完善的地铁电梯管理制度的缺位。一方面电梯安全监管制度尚不完善。从安全角度来讲，电梯维修期到了一定要进行维修，大修年限到了一定要大修，但目前政府在这一方面的监管仍有所缺失，进而导致目前我国仍有相当一部分的电梯没有安全检验合格证却仍在运行。另一方面政府对维保单位的监督不到位，致使维保单位内部管理混乱。目前电梯管理部门普遍实行电梯维保外包，而一些大单位接包后又会转包给挂靠在旗下的一些小公司以收取管理费，这样一旦电梯出现安全问题，就有可能出现多方推诿的情况。
3.构建健全的城市公共安全应急管理体系的缺位。自2003年抗击“非典”以来，我国以“一案三制”（应急预案，应急体制、机制和法制）为主要内容的公共安全应急管理体系建设取得了长足发展，全国应急预案体系基本建立，政府应对公共危机的能力和水平有了很大提高。但近年来城市频发的一系列公共安全事件又暴露出我国城市公共安全管理存在的缺陷和不足。具体表现为：第一，预案体系内容涵盖不全，定位不明。第二，城市应急管理体制建设、机制运行问题诸多，如体制方面，表现为机构设置和功能都不健全；而运行机制方面，突出表现为权责不明，相互间协调不够，沟通不畅。第三，国家虽然颁布《突发事件应对法》，为突发公共危机的处置提供了法律保障，但是各地配套的应对法实施细则尚未出台，致使贯彻落实工作远未到位。
四、加强和完善政府对城市地铁电梯监管的举措
1.建立健全城市公共电梯领域的相关法律、法规。一方面政府要更加重视地铁电梯的设计与制造问题，尽快将地铁电梯制造纳入到特种设备监督检验管理中来，出善相应的法律法规。另一方面政府还要积极出台关于电梯标准和强制报废的相关法律，并高度重视相关部门对法律贯彻的监督。进而切实加强电梯安全监察，深入排查电梯安全隐患，从严查处违法行为。
2.完善地铁电梯管理制度，落实问责制。公共安全管理是行政公权在公共安全领域中的适用过程。政府在公共安全管理中负有政治责任、法律责任、道德责任和社会责任。因此“公务人员问责制”要制度化、法制化，即公务人员若在应对公共危机事件中出现、失职、渎职等行为，必须要承担相应的法律和政治责任（引咎辞职、调离现职等），绝不能以政治责任代替法律责任，必须落实责任追究制，体现真正的权责一致。因此政府要进一步加强对电梯行业的监管，完善各项制度建设，并大力落实问责制，进而优化城市公共安全的治理模式。
3.健全城市公共安全保障体系。从目前来看，我国的城市公共安全保障体系仍存在诸多问题，与现实要求还有一段差距。需要在以下几个方面改进完善：第一，深化城市应急预案体系建设。预案必须具体详细，有可操作性、科学性和经济性；并定期完善修改；进行培训演练；要在城市形成“横向到边、纵向到底”的预案体系。第二，建立健全城市公共安全管理体制。第三，加强城市应急机制建设。具体包括建立健全公共安全预警机制；建立健全应急信息传递机制，保证信息渠道畅通；建立健全社会管理机制，形成对全社会有效覆盖和管理的体系；建立健全公众沟通和动员机制；建立健全公共安全保障机制；建立健全公共安全监督机制和协调机制等。
总之，政府在公共安全领域要持续努力，不断完善自身的监管责任，进一步弘扬安全文化，普及安全知识，使安全发展的科学理念和“安全第一、预防为主、综合治理”的方针更加深入人心，让更多的从业人员、社会公众参与到隐患排查治理和事故防范工作中来；使安全生产责任意识进一步得到强化，把企业主体责任、部门监管责任和属地管理责任真正落到实处。
【参考文献】
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