一、关于“纯粹的”公共部门与“纯粹的”非公共部门之区别
人类社会是一个整体，然而这个整体又是由各个部分组成的。人们可以对这些不同的部分给予不同的称谓，如社会团体、社会群体、社会部门等。其中，有关这些社会部门的分类，人们又可以从不同的角度或运用不同的标准对之加以区分。例如，传统社会科学一般将整个社会部门分为政治部门、经济部门、文化教育部门、科学技术部门，等等。为了从更宏观上对社会部门进行分类，并有助于研究不同社会部门管理的规律，当代一些社会科学家将整个社会部门区分为三大部门：第一部门为政府组织，这是纯粹的公共部门；第二部门为工商企业，这是非公共部门，西方的一些学者将之称为私人部门；第三部门是介于政府组织与工商企业之间的一些部门，这些部门非常复杂，有的更具有工商企业的特点但又不同于工商企业，往往被称为公共企业或公益企业；有的则更类似于或依赖于政府组织，往往被称为非政府公共机构。前者如在城市中由市政府投资兴办和经营的自来水公司、城市公共交通公司等；后者如由政府投资兴办和主管的高等院校、科研机构、社会福利机构、非营利性的公共医疗机构以及类似于中国青少年基金会的中介组织等等。
政府作为所谓“纯粹的”公共部门，它具有以下基本特点：第一，政府组织的基本职能是对社会公共事务进行管理。这里所说的公共事务包含了社会中除私人领域（按西方学者的观点，竞争性的工商企业一般属于私人投资领域，因而这方面的事务被划归于私人领域，属私人事务）以外的所有事务。在人类社会生活中，有些事情固然可以通过私人或私人组织来进行处理，小到个人的谈情说爱、结婚生子，大到组织生产、经营管理；但是，还有很多事情是无法由私人或私人组织来办理的。例如，人口的控制和管理、社会治安、大江大河的治理和维护、社会公共设施的建设和维护、公民基本生活的社会保障、国民素质的提高和智力开发，等等。有关这些事务的管理，必须由一个超越私人或私人组织之外的公共组织来进行处理或加以管理。第二，政府组织用来从事公共管理的权力是一种公共权力。把这种权力称之为公共权力，主要基于以下两方面的理由：一是这种权力就其性质而言，它总是表现为社会中占统治地位的某一个阶级的权力，而不仅仅是一种个人的私人权力。在中国的封建社会，尽管皇帝把皇权当成自己的一种家族权力，但它实际上是代表整个封建地主阶级的，离开了它所代表的整个阶级，这种权力就不会存在了；在资本主义社会，政府组织的权力被宣称为是一种来自于全体公民的权力，尽管它实际上仍然是有产阶级的权力；在我国社会主义社会，国家的一切权力属于人民，这已经被写入了共和国的宪法。一句话，自从政府产生以来，几乎所有社会的政府组织的权力在性质上都是公共的，当然，由于社会性质的不同，在“公共”这一概念下所隐含的意义有所区别。第三，政府组织所掌握和运用的资源是一种公共资源。我们知道，政府要通过行使其权力来实现其职能，必须以掌握一定的资源为前提。没有一定的人、财、物作基础，整个政府组织就无法运转起来。而在人、财、物等资源中，从政府控制的角度而言，对财源的控制又是非常基础的。政府组织的财政来源于全体公民的税收，因而其财政实质上是一种公共财政。此外，政府所控制的国土、矿山、水利等重要资源，也是一种公共资源。作为一种公共资源，就其本质而言，是为全民所共享的。第四，政府组织为社会所提供的产品是一种公共物品。这种物品的基本特征是：它作为一个整体是不可分割的，它不能单独提供给每一个人，而是自动提供给社会中的所有人。例如，国防作为一种公共物品便是如此。一个国家的国防力量保卫着该国的全体居民，而不需要每一个人单独购买。因此，单个个人不会花钱也可能享受公共物品，即所谓的“搭便车”现象。这样，单个个人一般不会自己花钱来购买公共物品，这种物品只能由政府来购买或提供。第五，政府组织行为的价值取向是公共利益。政府组织是一种公共服务组织，从理念上讲，它应该把全体公民当成自己的服务对象，它不应该有自己的特殊利益。对于政府组织来说，凡是追求自己本组织、本部门利益的行为都是错误的。因此，政府应该是一种“公益人”而不应该是一种“自利人”。它应该也只能把追求和维护公共利益作为本组织、本部门的行为目标。在这里，公共利益应该理解为全体公民的共同利益。当然，在一个存在着不同阶级、不同团体的社会里面，由于不同阶级之间、不同团体之间的利益是相互冲突的，而且这此不同阶级、不同团体的利益与全体公民的共同利益也可能发生冲突，因此，在政府如何对待社会共同利益的问题上也有一个哪个阶级、哪个团体的利益优先的问题，但这并不能因此否定政府组织行为以公共利益作为基本价值取向这一事实。
竞争性工商企业作为“纯粹的”非公共部门，主要有以下特点：第一，竞争性工商企业的基本投资主体，在西方国家主要是私人，因而其权益主要归私人所有。这表明，这类组织所控制的资源，实际上归企业的所有者所有，因而是一种非公共资源。当然，这里的私人不一定是某一个人，而可能是多个人的联合，但其产权是非常明确的，因而每个人所享有的权益也是非常明确的；在我国，国有资产也将逐步从竞争性行业中退出。在有些竞争性企业，虽然国有资产还占有很大比例，但已实行所有权和经营权分离，企业享有充分的自主经营权，实行自负盈亏，因而也正在逐步向真正的非公共部门过渡。第二，竞争性工商企业为社会所提供的产品，一般属私人物品而非公共物品。私人物品的基本特征是：它能够加以分割，因而每一部分能够分别按竞争价格卖给不同的个人，而且一般不会对他人产生外部效应。因此，个人对私人物品的消费是可计价的，这样的物品可以由私人自己购买，而不必由政府来提供；其价格完全可以通过市场竞争来加以确定，而不必由政府来加以控制。第三，竞争性工商企业的行为价值取向是本企业利益的最大化。竞争性工商企业活动所遵循的是“经济人”原则，这种原则实际上是一种“自利人”原则，其目的是追求本企业利润的最大化。尽管企业必须提供社会所需要的产品，并在这个过程中创造出有益于整个社会的价值，但就其基本动机而言，为社会提品只是手段，其目的是追求自身利润的最大化。这种经济人的实质正如18世纪英国经济学家亚当·斯密在其著名的《国民财富的性质和原因的研究》（即《国富论》）一书中所指出的那样：“我们每天所需的食料和饮料，不是出自屠户、酿酒家和烙面师的恩惠，而是出于他们利己的打算。我们不说唤起他们利他心的话，而说唤起他们利己心的话。我们不说自己有需要，而说对他们有利”[1]（第14页）。这就是经济学家眼中的“经济人”，这也是竞争性工商企业的基本特性。
以上分析表明，“纯粹的”公共部门与“纯粹的”非公共部门之间至少存在以下三点区别：一是在它们所占有的资源问题上，作为“纯粹的”公共部门的政府组织所占有的是一种公共资源，公共权力也可以看成是公共资源的一部分；而作为“纯粹的”非公共部门的竞争性工商企业所占有的是一种产权明确的非公共资源。二是在它们为社会所提供的产品和服务方面，政府组织所提供的是一种公共产品和公共服务（包括对社会公共事务的管理），而竞争性的工商企业为社会所提供的则是一种私人化的产品。三是在它们的行为价值取向上，政府组织必须以公共利益作为其行为的价值取向，而工商企业则往往以其自身利润的最大化作为其行为的价值取向。
二、关于第三部门及其与公共部门的关系
第三部门即公共企业或非政府公共机构既不同于竞争性工商企业，也不同于政府组织，但又既与竞争性工商企业相联系，也与政府组织相联系。在保罗·A萨缪尔森、威廉·D.诺德豪斯所著的《经济学》一书中有这样一道供讨论的问题：“思考一下一种从纯粹公共物品到纯粹私人物品序列是有用的。在一张纸上画出这种序列并用下面这些例子填上：纯粹私人、大部分私人、一半私人一半公共、大部分公共、纯粹公共。”[2]（第1211页）这个问题表明，从私人物品到公共物品之间存在一个链条，并且这个链条又存在着由细（私）到粗（公）的变化。同样，在竞争性工商企业与政府组织之间也存在着一个链条，这个链条也是变化的，即第三部门由这样一个链条构成：公益性企业、公共事业、非政府公共机构。第一类组织即公益性企业，如城市自来水公司、城市公共交通公司、城市公共工程公司等。其基本特征是：一般由政府投资或政府投资为主体，为社会提供公共服务或准公共物品，生产由政府垄断，其服务或产品价格由政府定价；但实行企业化管理，自负盈亏，必要时由政府补贴。如果套用萨缪尔森等人的话来说，这类组织所生产的是大部分私人或一半私人一半公共的物品，其性质属于（竞争性）企业化倾向比较明显的准公共部门。第二类组织即公共事业，如公立幼儿园、小学、中学；公立高等院校；政府投资兴办的科学研究机构；政府兴办的社会福利机构，如老年人福利院、儿童福利院、残疾人福利院等。这类机构的基本特征是：主要由政府投资，所需资金主要由财政提供，部分资金由其为社会服务所得收入予以补充；其基本功能是为社会提供公共服务或准公共产品，其服务或产品价格由政府定价；但一般不实行企业化管理，政府对这些组织实行必要的行政管制，要求这些组织的活动优先体现政府的意图，甚至直接用来为实现政府的目标服务。这类组织所生产的物品或提供的服务，按萨缪尔森的说法，是大部分公共的。第三类组织即非政府公共机构，如中国妇女联合会、青年联合会、学生联合会、中国青少年基金会等，这类组织活动所需的经费一般可能由政府或财政提供，如中国妇女联合会等组织便是如此；也不一定由政府或财政提供，如中国青少年基金会便是如此。但无论其经费是否由政府或财政提供，它的职能在很大意义上与政府相似，承担着很多有关社会公共事务的管理工作或公共服务工作。这类组织所提供的服务基本上是纯粹公共的，至少也是大部分公共的。以上三类组织除了分别具有上述特征外，它们还有一个共同特征，这就是非营利性。当然由于这三类组织所具有的“公共性”程度的不同，它们所具有的“非营利性”程度也不同。一般说来，第一类组织还具有一定的“赢利”，即“非营利性”程度较低；第二类组织基本无“赢利”或只有少量“微利”，“非营利性”程度较高；第三类组织就其实质而言属于完全无“赢利”组织，因而是真正“非营利性”的。可见，从“营利性”这一特征来看，第三部门由从“少量赢利”组织到“微利”组织再到“无赢利”组织这一系列组织或部门构成。
人们通常所说的公共部门应该既包括“纯粹的”公共部门即政府组织，也包括“准”公共部门即第三部门。第三部门之所以被归入公共部门，主要原因在于：第一，第三部门主要是一些从事公益事业的组织，其生产或活动的基本目标是公益性，即为公共利益服务，这与政府组织即“纯粹的”公共部门的目标是一致的。第二，第三部门市场化程度较低或非市场化，其生产、活动的内容和方式往往由政府实行控制或必要的行政管制，因此它与政府组织存在着十分密切的关系，甚至被当做政府组织用来实现其目标的一个重要工具。第三，第三部门为社会提供的产品也往往是一种公共物品或“准”公共物品，这与政府为社会所提供的物品是一致的，至少基本是一致的。第四，第三部门的投资主体或提供资源的主体也主要是政府。当然，在现代市场经济条件下，某些第三部门也应向私人资本开放，允许私人资本进入某些第三部门，毫无疑问这是对的，甚至是一种趋势。但私人资本在这些领域的投资不可能是完全市场化的，它必须受政府的高度控制，其产品或服务价格必须接受政府的行政管制。第五，第三部门的“非营利性”与政府组织以“公共利益”作为行为价值取向的目标或原则是一致的，即都是以一种“公益人”而非“经济人”的面貌出现的。从这个意义上说，第三部门很难被归入私人企业部门或竞争性工商部门，尽管它不属于“纯粹的”公共部门，将它称之为“准”公共部门是合理的。
三、关于公共管理学的研究范围及其与行政管理学之同异
什么是公共管理学？简单地说，就是研究公共部门管理过程及其规律的科学，主要是研究公共部门如何高效率地为社会提供公共服务和公共产品的科学。既然公共部门既包括作为“纯粹的”公共部门的政府组织，又包括作为“准”公共部门的第三部门，因此，公共管理学不仅仅要研究政府组织的管理问题，而且也要研究作为第三部门的公益企业和事业组织、非政府公共机构的管理问题。政府组织的管理问题与第三部门的管理问题共同构成公共管理学的研究范围。
从上述关于公共管理学的研究范围的观点看，公共管理学与目前我国学界所公认的行政管理学至少在研究范围上存在着明显的区别。早在20世纪30年代，英语中的PublicAdministration一词就被译为“公共行政”，至80年代这一学科在我国恢复时，“公共行政”一词广泛地被“行政管理”所代替。在政府和学界的共同推动下，行政管理学作为一个相对独立的学科被很快地发展起来。从那个时候起，我国的行政管理学就被定义为研究政府组织及其管理社会公共事务的规律的科学，这是人所共知的事实。也就是说，从目前我国的实际状况看，行政管理学的研究范围仅仅是政府组织自身的管理以及政府组织对社会公共事务的管理。至于第三部门的管理问题，即公益企业与事业组织的管理问题、非政府公共机构的管理问题，则在行政管理学的视野之外。
据此，我们认为，仅就研究范围而言，行政管理学与公共管理学在以下方面是共同的：无论是行政管理学还是公共管理学都必须研究“纯粹的”公共部门即政府组织的管理问题，把探讨政府组织如何高效率地运用公共资源为社会提供更有效的公共服务或提供更多的公共产品作为自己的重要研究内容。因此，政府部门的组织问题、领导问题、决策问题、执行问题、监督问题及其管理过程中的规律性问题，既是行政管理学关注的重要问题，也是公共管理学关注的重要问题。对这些问题的关注和探究，构成了行政管理学与公共管理学的共性问题，也就是二者之间的相同点。
但是，公共管理学与行政管理学至少在以下几个方面存在着差别：
第一，公共管理学的研究领域不仅仅是作为“纯粹的”公共部门的政府组织的管理及其规律问题，而且还应包括作为“准”公共部门的第三部门的管理及其规律性问题，而行政管理学的研究领域仅仅限于“纯粹的”公共部门即政府组织的管理及其规律性问题。仅就这一点而言，公共管理学与行政管理学就存在着明显的区别：前者的研究范围要大于后者的研究范围，或者说，前者所探讨的范围是后者的一部分。从这个意义上说，公共管理学与行政管理学的研究范围之间的关系可以看成是整体与部分的关系。
第二，公共管理学所研究的是“纯粹的”公共部门与“准”公共部门管理过程中共有的规律性问题。在公共部门中，“纯粹的”公共部门与“准”公共部门之间是存在着明显区别的，既然二者之间存在着区别，它们各自的管理方式及其规律也是有所不同的，也就是说，它们各自都有特殊的管理方式和管理规律。研究这些特殊的管理方式和规律并不是公共管理学的任务，而是行政管理学、公共事业管理学等学科的研究任务。同时，我们还应看到，“纯粹的”公共部门和“准”公共部门既然都是公共部门，因此，它们除了具有各自特殊的管理方式和管理规律外，还应有共同的管理方式和管理规律，研究各种公共部门所共有的管理方式和管理规律才是公共管理学的任务。由此看来，公共管理学的研究对象是全部公共部门所共有的管理方式与管理规律，而行政管理学的研究对象则仅仅是“纯粹的”公共部门所特有的管理方式和管理规律。从这个意义上说，公共管理学与行政管理学的研究对象之间的关系可以看成是一般与个别的关系。
第三，公共管理学所关注的是公共部门如何高效率地利用现有公共资源为社会提供更多的公共服务和公共产品，它在研究“纯粹的”公共部门即政府组织时，也是把政府组织当成一个为社会提供公共服务和公共产品的机构的，研究的重点是如何把政府机构自身管理好，以便更有效地为社会提供公共服务和公共产品；在公共管理学看来，包括政府组织在内的所有公共部门都是管理的客体，至于政府机构作为管理社会公共事务的主体地位，公共管理学则关心不多，而这一点正是行政管理学所十分强调的。行政管理学把政府机构既看成是管理的客体，又看成是管理的主体。当它把政府机构看成是管理的客体时，它所强调的是要把政府机构自身管理好；当它把政府机构看成是管理的主体时，它所强调的是要求政府把社会公共事务管理好。而在公共管理学的视野里，政府组织与工商企业一样，只是性质以及方式不同罢了。因此，公共管理学更强调公共部门自身的管理，而行政管理学则更强调公共部门（“纯粹的”公共部门）对社会公共事务的管理，这也是公共管理学与行政管理学的区别。
【参考文献】
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这一抽象命题在全球化、市场化和分权化背景下的展开，则是作为国际社会科学前沿话语的治理理论与实践问题。前沿孕育着未来。本文立足于政治科学知识体系的变革，说明这样一个观点：作为公共管理的治理理论，她是民主政治的一份科学研究纲领，是现代政治学本来就应该是的样子。
一
从上述事实性知识或判断性知识来审理治理理论，这一理论兴起的直接原因来自于公共权力结构和政府管理的破碎、僵化并出现危机，反映在治理话语中，则集中体现在三个论点上。其一是面对越来越复杂的社会，国家已经丧失应有的行为能力，也难于预测自己的行为后果，甚至难于避免产生有害的决策；并受落后的思想束缚，不时颁布不适宜的或无必要的合法性迫使各种群体接受。其二是社会结构急剧变化，地位危机、社会一致性分裂和文化分裂，公众对公共权力的效能和未来越来越不抱幻想，公众的心灵世界碎片化，行为边缘化日趋严重。其三是作为社会一致性中枢的公共行政体系能力衰减，并进一步成为公众的负担，中央集权、分等论级的控制不再有效；科层系统陷入了的怪圈，公共政策无力承受大量社会需求，无法对太多和太矛盾的公共问题做出裁决，超优政策真正的仲裁者是国际市场。对于这一总体性的危机，治理话语走向了积极的知识重建：在文化上返古希腊之本，在政治上重开自由主义之源，在实践出路上择定新制度经济学，在技术上亲和于管理主义，从而推出具有建设意义的政治学理论和分析方法。
从知识论的角度来看，治理理论是人类在寻求解决社会一致和有效性问题上做出的一次深刻的认识转折与制度突破，在一定意义上，包括近代以来在内的一切政治学知识都在这一框架下实现了新的整合，无论是在事实上还是在判断上，政治学知识体系都在悄悄地脱离统治这一核心而转向个人对公共事物的关心这一主题，由此导致现代政治类型在三个维度上发生重大转向：
第一，从高级政治向低级政治变迁。一般而言，高级政治首先是指那些在国际关系中意义重大、影响非凡的决策活动，如讨论一国是战争还是结盟等等。其次高级政治是指在共同体层次上、有关民族国家问题的重大决定和政策制定，如号召种族或集团一体化，或是与产权制度有关的政治关系的变革，如私人产业国有化，或者对政府的体制和形式进行根本性变革等等。所谓低级政治也是一种政治类型，这类决策不涉及对国家或国际社会中社会、政治和经济结构的变革，它涉及次要性的决策，如将大型社会系统保持在某种均衡状态。低级政治通常由官员和管理者们在公共行政领域中实行，一般属于官僚政治行为，功能是在不干扰社会政治经济现状的条件下为贯彻高级政治决策所进行的活动。在国内层次上，低级政治包括通过有关防止环境污染的法规；决定提高最低工资和社会福利标准；对外贸易、旅游和投资往来的促进等等。现在应当已经到了把上述思维方式颠倒过来的时候了。
第二，从暴力政治向规劝政治变迁。战争或以战争相威胁，革命及各种规模的国内骚乱等等是暴力政治形式。个体或国家之所以发动战争或以战争相威胁，其目的总是在于改变或控制对手的行为。虽然只要暴力或暴力威胁仍被人们用于实现政治目的，那么人们就不能否认暴力在政治中的地位，但是这种地位应当是有限的。相反，规劝政治应该是公共政治活动中的基本形式。规劝政治一般是指伦理的、道德的、合作的和相互依存的和交易性的政治，比如谈判、协商、立法、集体讨价还价，经济、社会、文化和科学合作或激烈的竞争。当然，前提是这种竞争是普遍接受的，并且在预先规定其法则的基础上进行。
第三，从等级政治向复合政治变迁。等级政治是权力和权能的增殖以金子塔结构为前提的，由等级政治所决定的政治关系表现为下级单位从属于上级单位，每个等级社会当中的顶峰都是最高权威，但这一权威并不一定总是合法的，权威的下属是各级权力层次，每一下属权力层次又控制着更多的下级次层次，这一系统最后通到普通公民，最后为塔基部分决大多数的人民无所抗辩地承认。与之相反，复合政治是指平等或接等的行为者们之间的政治关系，在这种关系当中，社会由信息畅通的、积极的和自治的政治单位组成，这些政治单位对维护自身的独立和幸福往往采取十分戒备的态度，然而它们也承认相互合作和秩序井然的共存既对自身利益有利，同时也是整个社会的利益所在。复合政治只有在具备充分的商品和服务以满足其成员需求的社会中才能付诸实践。进一步推断，复合政治应有一套自由的和竞争性的教育和信息系统，该系统无需依赖于对大众传媒介实行垄断性控制，而等级政治的目的是通过发动具有强烈倾向性的宣传运动来造成一种虚假的社会一致感。[NextPage]
政治学知识要具有真理性，她就必须客观地、全面地、深刻地反映政治生活的本质与规律，但这是一件不太容易做到的事。因为它需要政治生活的充分的展开，真正成为符合人的本性的而不是同人相异化的日常生活。政治学知识的发展与人类思维的进步是联系在一起的，只有当人类的思维已经进展到能够充分把握自身生活的程度时，政治生活的神秘性、彼岸性才会消失。低级政治、规劝政治和复合政治的形成，使得政治学知识发生重大转变，并为治理型政治学代替统治型政治学提供了基本概念。兴起于现实公共政治生活危机中的治理理论，它之所以能引起政治学知识的转向，根本原因就在于它以新的思维回应了当代人类生活的变革。从近代从统治—解放的政治到治理—生活的政治的变迁，体现了公共权力运动发展的内在规律，当公民权利真正成为公共权力唯一合法性源泉时，治理—生活的政治才真正有利于市场秩序，政府制度才会内生于市场秩序。应该说这才是民主政治本来应该有的样子，换言之，主流民主政治学长期以来都未能到位。所以治理理论更体现了现代政治文明精神。
二
从治理型政治学的应用或其实践战略来看，新公共管理的实践是其必然的逻辑展开，是治理型政治学在现实中的具体表现形态。如果把治理型政治学看成是一种新的政治科学研究纲领，那么按照拉卡托思科学研究纲领方法论中有关硬核和保护带的理论，治理和新公共管理之间的关系恰恰体现了科学研究纲领中硬核和保护带的关系。因此，割裂这两者之间的关系，不仅容易降低新公共管理的政治学科的性质，减弱治理理论在回应现实问题时的力度，而且也使治理理论在学术论战中失去有效的保护带。国外有些学者认为，新公共管理之所以和治理理论有关，是因为“掌舵”是分析公共管理的核心，而“掌舵”是治理的代名词，简略分析一下新公共管理的原则框架，将有助于我们认识这一点。
作为新公共管理内容的主体，它有两个基本学术支持：管理主义和新制度经济学。管理主义在这里的应用是把私人部门的管理手段引入公共部门，强调直接的职业管理、明确的绩效标准和评估标准、根据结果进行管理，以及更晚些时候所提出的接近消费者——公民的观念。新制度经济学则是把交易成本分析和激励结构引入公共服务中，通过新的激励制度安排削减官僚机构，通过承包和准市场的运作方式实现更有效的竞争以及消费者选择。而关键也最具有质感的口号是用企业家精神的政府来代替受统治结构羁旁的官僚政府，以企业家精神的政府推动服务提供者之间的竞争，其基本的理论框架大致如下：(1)把控制权从官僚手中转到社群手中授予公民；(2)推崇市场机制而不是官僚机制；(3)驱动政府管理者前进的是自己的目标——部门和角色的使命，而不是文本的规则和规定；(4)公共管理者重新把自己的公众定义为消费者，并且为它们提供选择的机会；(5)把问题解决在萌芽状态而不是简单地提供事后服务；(6)把精力放在赢利而不是简单地支付财政拨款上；(7)实行分权制度，主张参与式管理；(8)；公民评估自己的者的绩效时，关注的不是投入而是结果(9)关注的目标不仅仅是公共服务的提供，还包括激励所有的部门和公民，为解决他们社群中存在的问题采取行动。显然，新公共管理的这些观念和低级政治、规劝政治及复合政治都关心竞争、市场、消费者以及结果，公共部门围绕这些主题的转变就是脱离统治政治的、更小的政府，而另一方面则是更多的治理。
三
在一个全球化和不确定性日益增加的大变革时代，各个发达国家和发展中国家都在寻找一种更好地适应环境的新的治理形式，以便在经济的竞争中赢得优势并让社会获得有质量的增长，治理理论正成为回应这一变革的强势政治理论话语，支持这一话语体系的价值观和以之相一致的知识文本，修正了主流政治学的统治理论，并在全球范围引起政治家、学者以及官员、实业家的共识。立于中国公共管理实践理解治理理论时，我们深感这对重构中国民主政治知识体系，寻求善治的制度平台和有质量、有效率的公共政策制定模式，摆脱市场化进程中公共管理的低效甚至多方面的失败，在新的合法性基础上重建社会信仰，均是十分重要的理论资源。从社会或区域之间竞争的可持续性来看，治理理论资源合法充足的利用，应当是十分重要的社会资本的一种提升途径。中国正在发展公共管理制度，开始研究公共管理的知识，以便为有效地治理中国提供基础性条件，这一努力要趋于最后的成功，可能需要在以下三点达成共识：[NextPage]
首先要对政治学的知识类型的实行转换，尤其在人为秩序与自然秩序、辩证理性与有限理性、意识形态与实证主义方法、形式主义运作和效率至上原则之间作出整合性选择，从而使得政治科学知识在现代社会中的担负真正来自于公民社会而不是意识形态。因为治理模式的选择和善治目标的达成有一定的路径依赖，而一个社会知识的状况或称之为存量结构总是形成发展与变革路径的根本，知识状况已成为制度学派分析社会问题时的一个重要变量。而不能掌握社会变革所需要的知识，其结果就会形成社会的创伤。因此当代社会发展的竞争在一定意义上就是知识存量的长期性竞争。
关键词：公共管理、私营化、管理伦理、信息时代、美国
公共部门私营化在今日美国已是风起云涌。各种规模、各种类型的政府都在提供公共服务的过程中重新界定政府的角色与责任。"为创造一个运作更有效，花费更少的政府"（createagovernmentthatworksbetterandcostsless，这是美国副总统戈尔的《国家绩效检讨报告》中的著名标题。），在可能并可行的地方，城市、县、州和联邦政府都已开始与私营组织--不管是营利的还是非营利的--建立新的关系。在一些领域，政府可以完全卸下公共服务的沉重包袱――原先这是政府必须承担的，而在另一些领域，政府与私营企业通过订立合同共同对公共服务负责成为首选的改革措施。
私营化浪潮--如果可以这么称呼的话--与信息化浪潮几乎同时席卷发达国家。二十一世纪的曙光已现，美国乃至全球范围的人们都在购买个人电脑，光盘（CDROMs），争相上网。互联网、万维网、浏览器、搜索引擎、电子邮件、列表服务、聊天室以及超文本标记语言（html）等已成为日常词汇。今天的工作场所--无论是中央控制室、专业办公室还是家庭--都日益高科技化，信息化。
未来是如此明显，连原本对我们十分有意义的公共与私营的历史区分好象也不再有效，而且当人们进入网络空间被扭曲的时空时，过去与现在的差别一样没有意义。然而目前显现的私营与公共、过去与现在的虚拟界限怎样构成对管理伦理的挑战？我们是否正在进入一个虚拟管理伦理（virtualmanagerialethics）的时代？今天的公共管理者，在日益高科技化、信息化的工作环境中，正伸开双臂拥抱私营化，那么以往通行的道德原则、伦理价值还能不能指引他们适应新的时代？未来是不是意味着一些不可见，却是不祥的可能？
私营化与公共管理的道德伦理
我们首先来看私营化如何改变公共管理者的道德面貌。
公共管理伦理部分扎根于二十世纪初席卷全美的进步改革运动（ProgressiveReformMovemen），充斥市政府、法院甚至各州首府的丑闻、腐败以及无节制的贪欲迫使改革运动树立一套新的道德准则，它以效率、责任、美德、政党中立（或称无党派，non-partisanship）及公共服务为内容。随着政府模式从市长-议会式向议会-市政经理式的推进，行政格局从分赃体制向公众服务系统的转换，以及政党中立和大规模选举的实现，新的伦理价值观逐步走向制度化。而1914年市政经理联合会（theCityManagersAssociation）及1939年美国公共行政协会（theAmericanSocietyforPublicAdministration）等专业化组织的成立则在精神上坚定地支持并践行着新的伦理准则。也许政府私营化带来的伦理困境唤起了持续近一个世纪的道德关怀。新世纪已揭开序幕，许多人认为，我们可能给太多美好的事物束缚了手脚(Thompson1993)，也就是说，原本进步的改革运动连同官僚制度的繁文缛节创造了一个运作低效、成本高昂的政府。
1992年，奥斯本（Osborne）和盖伯勒（Gabler）响亮地提出了"改革政府"的口号，其回应空前热烈。改革者支持私营化并号召公共管理者以企业家精神带领政府进入二十一世纪，但他们很少提及私营化与企业精神对管理伦理的影响。十分遗憾，我们无法从《改革政府》一书的目录中找到丝毫与道德有关的内容。也许奥斯本、盖伯勒及其追随者会说他们只是让管理者在法律框架内尝试不同的管理，而并没有让他们从事非法活动，因而也就不必关心道德的问题。
私营化改革能否把伦理道德减少到最低标准？如果它并非不合法，是不是就一定意味着可行？如果可行，会不会必然出现道德的低地？
因此我们有必要看一看私营化与企业精神对管理伦理的可能影响。
腐败与公共利益
乔治·弗里德瑞克森（H.GeorgeFrederickson）在其著作《公共行政之精神》（TheSpiritofPublicAdministration，1997:194）中斩钉截铁地断言，私营化运动不会有成功的前景，在贪欲、腐败刚刚得到遏制，政府行政能力受到人们倡扬之时，这一运动很可能又将退回到原来的状况。他提醒道，我们总是在"为贿赂与欺诈创造一个诱人的环境"。难道已没人记得美国副总统斯皮罗·阿格纽（SpiroAgnew，1969－1973）是为何辞职的吗？弗里德瑞克森的抨击坚定不移（1997:18）："越来越多持私营化观念的人被任命到政府职位上，从而越来越多的政府服务采取企业模式，我们又将面对可恶的腐败与种种不道德的行为。"
琳达·德莱恩（LindadeLeon）对私营化、企业化公共管理及道德的看法较为乐观。虽然她承认，成功的私营企业家一般具有相同的价值观--自负、自私、我行我素、旺盛的支配欲以及不择手段--如果在公共部门中得不到合理约束与督察，可能会危及公共领域的道德基础。不过她(1996:496)说："就其最佳状态而言，公共管理企业化是道德的。"自我服务、追求利润、精打细算的公共企业家们如果取得成功，一定能够把握机会，合理调配资源，开拓创新。当然两者相抵，道德环境不容乐观。尽管如此，德莱恩依旧相信，道德的企业化管理是有可能的，并且会得到公共组织的鼓励。
我们有什么证据能证明私营化、政府再造和企业化经营威胁到政府管理的伦理道德，甚至又使腐败与不道德行为沉渣泛起？理论推导也许是困难的。科恩（Cohen）和埃米科（Eimicke）在调查了企业化公共管理的三个案例--加州橙县财政破产案（theOrangeCountyfinancialbankruptcycase）、加州维萨利亚宾馆合作项目（thehotelpartnershipprojectinVisaliaCalifornia）、印第安纳波利斯废水处理厂私营化项目（theprivatizationofIndianapolis''''wastewatertreatementplants）--之后提供了某种证据(1996)。
加州橙县案的进展对伦理以及合法性问题提出了突如其来的挑战。该县财务主管罗伯特·西特罗恩（RobertCitron）为获得巨额的财政增益，用当地的共享基金（pooledfunds）进行投资，不想利率陡然上升。随之暴露的财政危机迫使这位财务主管弃职而去，给该县留下破产的残局。维萨利亚宾馆合作案无论成功抑或失败对道德问题的冲击更大。该市动用闲置的城市财产（cityownedproperty）与瑞迪逊连锁宾馆集团（theRadissonhotelchain）合作建造并经营宾馆，使纳税人的钱承受很大的风险，最后的结果是城市被迫收购宾馆，承担债务。
印第安纳波利斯市对斯蒂芬·格德史密斯（StephenGoldsmith）市长的行动经常津津乐道，早在1990年初，他便在四十多个公共服务领域实施私营化改造，城市废水处理厂便是其中之一。虽然这个厂一直是有效率的，市政当局还是决定把该项服务外包出去。结果当地的供水公司以51%的股份与一家法国工厂赢得了合同并取得了重要的财政贷款。在考察这三个案例的基础上，科恩和埃米科归纳了如下结论，公共管理私营化能够在道德上成立，但是小心谨慎和胜任私营化的资格问题必须严肃对待。
对美国中部某州的一个都会县与当地商贸促进会（Thechamberofcommerce）开展合作的道德质疑在理查德·K·高尔（RichardK.Ghere，1996）看来是非常关键的。为繁荣旅游业，吸引会议产业（conventionbusiness），该县制定了一套吸引外地投资的经济发展战略。占有当地税收3%的旅馆床位税被用来实施这一战略。根据协议，由商贸促进会提供与该战略相关的服务。不用说，商贸促进会的官员对这项安排非常之满意，自然成为干劲十足的合作者--不过这种干劲也许太足了。随着时间的推移，违规事件屡屡发生：能拿到非竞争性授权的商人是因为与促进会的官员有着家族联系，开支报告、围绕会议而进行的商务活动经常弄虚作假，促进会为县领导人支付打高尔夫、外出赴宴甚至出境旅游的费用。高尔没有为我们提供商贸促进会向县政府渗透的更多具体细节，但有一点已经很清楚，那就是高层合作在培育道德风气方面所作甚少。这一案例提示，公共官员原本遵循的道德行为在公共职能私营化的今天已失去往日的功效。无疑，合同是诱导转变的媒介。
总之，私营化运动构成对公共官员，包括管理者的道德挑战。也许弗里德瑞克森的观点(1997:171)是值得称道的："政府正沿着私营化方向前进，对此我们无须心存介蒂，但对政府伦理的关注应同时提升。"
信息时代公共管理者面临的伦理挑战
为获取和沟通信息而"上网"引发了一系列挑战，地方、州、联邦各级的大量部门拥有".gov"或".org"的域名。全美市/县管理联合会(ICMA)1995年对地方辖区的调查显示，虽然54.4%的辖区还没有上网(n=580)，但毕竟已有近半数（45.6%）在互联网上占据了一席之地(MoulderandHuffman,1995)。今天，无数美国的市、县、州行驶在信息高速公路上，如果这项调新开展，拥有域名的政府数量必定大得令人吃惊。
技术的使用可能对公共部门的社会生活或集团生活造成影响，网络专业技术不但给管理者带来麻烦，而且在理解与改善不合需要，甚至有时是不道德的技术影响方面同样是苍白的。一项电子邮件对公司内部生活负面影响的最新调查显示，两方面的原因造成工作环境越来越缺乏个性化--一是技术本身（因为无须面对面的交往，社会关系变得公开化），二是因为用户或雇员为避免不期而遇的社会事务所做的有意识选择(Markus,1994:119)。不过信息技术对工作环境的社会影响不仅仅只是负面的，雇员能够而且已经作出选择，决定和谁或不和谁联系。事实上，努力提升组织伦理氛围的管理者很可能会发现自己周围，尤其在组织行动的基本知识方面已受到特殊挑战――不管是负面的还是正面的。
组织上网对管理者的挑战表现在如何对与互联网相关的操作和行为进行定义、管理和监督。对于以下操作，如游览万维网网站，下载、收搜索黄色信息，从事营利的性广告与，传播政治言论，张帖或下载有攻击性的涉及种族和性的内容，收集或兜售各种机会，冒名传播电子信息等等，公共组织及其管理者应尽快出台令人满意的互联网使用政策，全力预防相似事件的大规模扩散。
与此同时，管理者越来越意识到，互联网已成为建设责任政府和创新政府的重要途径，因而必须积极地创造环境，极大地鼓励雇员利用数据库和万维网这些信息宝库开展工作。对于公共管理者来说，在互联网的合理使用和滥用之间找寻平衡点，也许是最关键的伦理问题。
在雇员上网，使用Internet之外，伦理与合法性挑战还来自于政府行为。在线政府及其领导人应发扬并努力提高民主的理念与实践--在保护敏感信息的同时，保障公民获得公共信息。一方面要公布关于犯罪率与艾滋病的统计数据，另一方面要让公众能够获得受害人的姓名与住址。同样的问题是，当县资产评估办公室建立了包含资产价值与地址的查询数据库后，公共服务能不能得到有效保护？它会不会给罪犯运用同样的科技手段找到作案对象提供方便？
多数地方政府的财政状况是紧巴巴的，这为公共服务私营化创造了土壤，它们在政府主页上出售广告空间，或把商业产品作为市县政府的公共产品，这些做法是否道德，又是否合法？互联网的商业化已成定局，而在政府商业化的道路上美国政府能够并应该走多远？私营化是不是商业化的另一种形式呢？
最后，公共官员、市民及他们相互之间的电子沟通问题也值得注意。公民与官员之间的信息传递原来使用传真，现在则以电子邮件取而代之。而沟通路径一旦换在政府官员之间，情况则大不相同了。电子化方式的信息浪潮是不是有效地把政府暴露在阳光之下？公共管理者在使用电脑，把重要信息发送给他的同事和上级之前，有没有做到小心谨慎与踏实勤奋。
伦理进程的徘徊与困惑
私营化的迷雾和信息时代扭曲的时空观困扰着今日的公共管理者，本文一开始便提出以往的伦理价值和道德原则在今天还是否管用的问题。也许上文试着作了回答，但不确定性无疑仍存在。
诚实、正直、仁慈和尊严这些负责任的道德方式过去长期地与人们紧密地联系在一起，在私营化浪潮与信息时代到来之际的今天，它们依然是有效的。不过传统的伦理价值是否充分，回答则很可能是否定的。采取一种更适合二十一世纪现实的伦理观十分必要，至少在一段时间内，公共管理企业化与信息时代的现实是不该被忽视的。当然我们不能不重新思考在局部的和全球的工作环境中职员的行动究竟由什么推动。更进一步还应认识到，当个人成为道德主体因而对自己的行动负责时，他很可能生活在一个远为活跃与复杂的社会组织环境中。
对于想在迷雾中乘风破浪的公共管理者来说，前面的路在何方？最迫切的问题也许恰恰是思考与实践组织伦理。管理者应该时时刻刻问自己："在组织中培育一种道德环境，我能够并且应该做什么？"根据特定的案例确立相应的伦理准则当然是一种方法，但这远远不够，另一种更可靠的方法是雇用诚实的员工。当然，说来容易做来难。40年前约翰·F·肯尼迪总统的话至今仍余音绕耳："良好道德环境中的诚实之人是政府道德问题的最终答案。"
如何创造一个良好的道德环境，又如何判断你在这方面进展成功？回答后者相对容易一些。一个好的道德环境，应该有更高水平的尊重、信任，组织成员之间拥有良好的公开沟通，在这里，公正、平等、同情和关怀能得到最大的倡扬。最终，这些优良品质能超越工作空间而散布到整个社会之中。
管理者如何在他们的组织中培育一个优良的道德环境？一些建议已经提了出来（例如增加交谈的机会），但真正建立并维持组织道德所需做的自然会更多。至少管理者应尽力把道德自觉注入其组织并以此塑造与其他组织（无论是私人的，还是公共的）的关系。他们还要采取步骤开发与执行伦理原则，提供道德培训，建立道德投诉机制或在年终绩效评估中增加伦理的条款。这些措施无论是单独的还是综合的，都可以"作为组织发展的伦理道德"来看待(Zajac1997)。
总而言之，公共官员（选任的也好，非选任的也好）遇到越益复杂的道德挑战是不以人的意志为转移的，这一点毋庸置疑。对于经历了200多年的民主实践及建立在此基础上的美国政府来说，任何这方面的失误都将有损于公众对其的信心与信任。
参考文献：
1.Cohen,StevenandWilliamEimicke.(1996)"IsPublicEntrepreneurshipEthical?"PublicIntegrityAnnual.Lexington,KY:CouncilofStateGovernments.
2.deLeon,Linda.(1996)"EthicsandEntrepreneurship."PolicyStudiesJournal24(Autumn):496-514.
3.Frederickson,H.George.(1997)TheSpiritofPublicAdministration.SanFrancisco:Jossey-BassPublishers.
4.Moulder,EvelineaR.andLisaA.Huffman.(1996)"ConnectingtotheFuture:LocalGovernmentsOnLine."TheMunicipalYearBook1996.Washington,D.C.:InternationalCity/CountyManagementAssociation.
5.Osborne,DavidandTedGaebler.(1992)ReinventingGovernment.NewYork:Addison-WesleyPublishing,Inc.
行政管理可以分为三个鲜明的发展阶段：前传统阶段、公共行政传统模式阶段和公共管理改革阶段。每个阶段都有自己的管理模式。从上一个阶段过渡到下一个阶段并非轻而易举，从传统的公共行政到公共管理的过渡至今尚未完成。但这只是时间的问题。因为新模式背后的理论基础非常强大。这场变革运动以“新公共管理”著称，尽管这个名称引起了争论，然而它不但在蓬勃发展着，而且是对大多数发达国家已经采取的管理模式的最佳表述。传统的行政模式相对于它所处的时代是一项伟大的改革，但是，那个时代已经过去了。
一、前传统模式
很显然，在19世纪末官僚体制理论尚未健全之前，已经存在着某种形式的行政管理。公共行政已经有很长的历史了，它与政府这一概念以及文明的兴起一样历史悠久。正如格拉登(Gladden)指出的那样，行政的某种模式自从政府出现之后就一直存在着。
首先是创始者或领导者赋予社会以可能，然后是组织者或行政者使之永恒。行政或事务管理是所有社会活动中的中间因素，虽然不是光彩夺目，但对社会的持续发展却是至关重要的。
公认的行政体制在古埃及就已经存在了，其管辖范围从每年的尼罗河泛滥引起的灌溉事务到金字塔的建造。中国在汉朝就采用了儒家规范，认为政府应当是民选的，不是根据出身，而是根据品德和能力，政府的主要目标是谋取人民的福利。在欧洲，各种帝国——希腊、罗马、神圣罗马、西班牙等首先是行政帝国，它们由中央通过各种规则和程序进行管理。韦伯认为，中世纪“现代”国家的发展同时伴随着“官僚治理结构的发展”。
尽管这些国家以不同的方式进行管理，但它们具有共同的特点，这可以称为前现代。也就是说，早期的行政体制本质上是人格化的，或者说是建立在韦伯所说的“裙带关系”的基础上，也就是说以效忠国王或大臣等某个特定的人为基础，而不是非人格化的；以效忠组织或国家为基础而不是以个人为基础。尽管存在着这么一种观点，即认为行政管理本身不为人赞许的特点仅仅来自于传统模式，但早期的做法常常导致谋求个人利益的贪污行为或。在早期行政体制下，我们现在看来觉得很奇怪的做法曾是当时执政政府职能的普遍行为。那些一心走仕途的人往往依靠朋友或亲戚获取工作或买官，这就是说先以钱来收买海关官员或税收官员，然后再向客户伸手要钱，从而既回收了最初的买官投资成本，又可以大赚一笔。美国19世纪的“政党分肥制度”意味着在执政党发生了变化的同时，政府中的所有行政职位也发生了变化。
前现代官僚体制是“个人的、传统的、扩散的、同类的和特殊的”，而按照韦伯的论证，现代官僚体制应当是“非人格化的、理性的、具体的、成就取向的和普遍的”。个人化政府往往是低效率的：裙带关系意味着无能的而不是能干的人被安排到领导岗位上；政党分肥制常常导致腐败，此外还存在着严重的低效率。传统行政模式的巨大成功使得早期做法看起来很奇怪。专业化、非政治化行政在我们看来是如此顺理成章，以至难以想像到会有别的制度存在。西方的行政制度即使简单到通过考试选拔官员的想法，也是直到1854年英国的诺思科特—屈维廉报告出台后才开始建立，尽管这种制度在中国早已通行很久了。
二、传统的公共行政模式
在19世纪末期，另外一种模式开始在全世界流行，这就是所谓的传统行政模式。它的主要理论基础来源于几个国家的学者，即，美国的伍德罗·威尔逊和德国的马克斯·韦伯，人们把他们和官僚制模式相联系；弗雷德里克·泰勒系统地阐述了科学管理理论，该理论也来源于对美国私营部门的运用，为公共行政提供了方法。与其他理论家不同，泰勒没有着力关注公共部门，可是他的理论却在该领域具有广泛影响。这三位理论家是传统公共行政模式的主要影响者。对于其他国家来说，还要加上诺思科特和屈维廉，他们对美国之外的国家的行政尤其是威尔逊的行政体制产生了重要影响。在19世纪中期，诺思科特和屈维廉最先提出了通过考试和品德来任命官员的主张，并提出了无偏见和行政中立的观点。
传统的行政模式有以下几个主要特点：
1.官僚制。政府应当根据等级、官僚原则进行组织。德国社会学家马克斯·韦伯对官僚制度有一个经典的、清晰的分析。虽然这种官僚制思想在商业组织和其他组织中采用过，但它在公共部门得到了更好和更长久的执行。
2.最好的工作方式和程序都在详尽全面的手册中加以规定，以供行政人员遵循。严格地遵守这些原则将会为组织运行提供最好的方式。
3.官僚服务。一旦政府涉足政策领域，它将成为通过官僚体制提供公共产品和服务的提供者。
4.在政治、行政二者的关系中，行政管理者一般认为政治与行政事务是可以分开的。行政就是贯彻执行指令，而任何事关政策或战略事务的决定都应当由政治领导者做出，这可以确保民主责任制。
5.公共利益被假定为公务员个人的惟一动机，为公众服务是无私的付出。
6.职业化官僚制。公共行政被看做是一种特殊活动，因而要求公务员保持中立、默默无闻、终身雇用以及平等地服务于任何一个政治领导人。
7.行政任务的书面含义是执行他人的指令而不承担由此而致的个人责任。
通过对比早期的行政模式，我们可以更好地理解韦伯体系的主要优点和不同点。韦伯制度和它以前的各种模式最重要的区别在于：以规则为基础的非人格化的制度取代了人格化的行政管理制度。一个组织及其规则要比组织中的任何个人都重要。官僚制度就其运作以及如何对客户做出反应方面必须是非人格化的。正如韦伯所论证的那样：“将现代公职管理归并为各种规定深深地触及了它的本质。现代公共行政理论认为，以法令形式来命令执行某些事务的权威已被合法地授予了公共机关。这并没有授予某机构具体情况下通过指令实施某种事务的权力。它只能是抽象地管制某种事务。与此形成鲜明对比的是，通过个人特权和赋予特许权管制所有事务。后者的情况完全是由世袭制支配的，至少就这些事务不是不可被侵犯的传统而言是这种情况。”
这一点非常重要。早期的行政管理以人际关系为基础，个人要忠诚于亲戚、保护人、领导人或政党，而不是对体制负责。有时，早期行政管理在政治上是比较敏感的，因为行政机关的人员是任命的，他们更是政客的臂膀或主流阶级。但是，它也常常是专制的，专制的行政可能是不公平的，特别是对那些不能够或者不愿意投入个人政治游戏的人来说更是如此。一个以韦伯原则为基础的非人格化的制度可以完全消除专制——至少在理想情况下是如此。档案的存在、前例原则的参照和法律依据意味着在相同的环境中总是会做出相同的决策。在这种情况下不仅效率更高，而且公民和官僚等级制中的人员都知道自己所处的立场。
其他的差别均与此相联系。在各种规定和非人格化的基础上，会很自然地形成严格的等级制度。等级制度及其规定在个人离开组织后保持不变。虽然韦伯强调的是整个制度，但他也注意到了官僚制组织中的个人任期和条件。
传统行政模式获得了极大的成功，它为全世界各国政府所广泛采用。无论是从理论上还是从实践上看，它都显示出了优势。与以前腐败盛行的制度相比，它更具效率，而且职业化公务员的思想对个人以及业余服务都是一个巨大的进步。然而，该模式现在也暴露出了问题，这些问题表明该模式即使不能说已经过时了，也可以说即将过时。
传统官僚制度是在工业发展过程中的某个特定时间段发展起来的，它的制度和技术适用于更早的时期。如果政府工作人员被看做机器人，只需对简单的刺激做出反应，难以承担起做出决策的责任，而且在操作手册中都有了事无巨细的规定，那么传统的行政管理模式可能是合适的。然而在私营部门，正式的等级制度不再被认为是运行良好的了。
公共行政的理论支柱已经难以描述政府现实了。政治控制理论已经问题重重。行政意味着遵从他人的指令，因此要求有一个秩序井然的收发方法。指令的发出者与实施者之间有一个明确的划分。但是这并不现实，并且随着公共服务规模和领域的扩大而愈加不可能。传统模式的另一理论支柱——官僚制理论也不再被认为是组织的特别有效形式。正式的官僚体制可能有它的优势，但人们也认为它往往培养墨守成规者而不是创新者；鼓励行政人员规避风险而不是勇于冒险，鼓励他们浪费稀缺资源而不是有效利用。韦伯曾把官僚制看成是“理想类型”，但现在这种理想类型却培养了惰性、丧失进取心、导致平庸和低效率，这些被认为是公共部门的特有病。它也由此遭受批评。实际上，“官僚”这个词在今天更多地被看成是低效率的同义词。
传统模式的所有事实都已经受到了挑战，官僚制的确有威力，但不是在所有的情况下都适用，它会带来一些负面的结果。试图探求惟一的最佳方式是不切实际的，这会导致组织运作的僵化。私营部门中率先采用的灵活管理体制正在被政府部门所采用。政府直接提供公共服务并不是政府产品和服务供给的惟一形式。而且行使官僚权力并不意味着政府对公共产品的直接提供，政府实际上可以通过补贴、法规或合同间接地在这一领域起作用。政治和行政在现实中很长时间里都一直相互交错。公众要求在原先政府独立于民众而运作的领域中建立更好的责任机制。虽然公务员可能会受到公共利益的奖励，但现在看来政治游戏者有他们自身的利益这一点也是无可争辩的。他们也可能是为了自身的进步或所在部门的发展而工作，而不再是原来想像的那样时刻都是出于纯洁和无私的动机。现在公务员的不同寻常的雇用现象已经弱化多了，特别是考虑到私营部门在这方面的变化，私营部门雇用制已是非常少见了。最后，公共部门的任务现在被认为具有了更多的管理性质，这要求行政人员对于他们的工作绩效负起责任来，而不仅仅是行政命令和执行指令。
关键之处在于，传统模式在大约一百年里没有多少变化，而现在却发生了全面变化。诸多观点构成了一种范式——传统的公共行政模式，而现在由于传统模式本身的问题，范式已经发生了变化和转移。
传统模式是僵化的、官僚的，只是侧重于结构和过程。然而它确实比以前存在的模式要好得多。以功绩制为基础的任命制、正式的官僚制以及政治和行政能够并且应该分开的想法都足以构成一个行政体制的充分原则，尤其是对一个处于稳定阶段运行的制度。20世纪的大部分时期，传统的公共行政模式主导着公共服务理论和实践。尽管传统模式做出了多年的贡献，但它现在面临的主要批评是，其理论和实践都不足以适应公共部门管理的发展。传统模式在很长时间里都是一个很好的模式，但现在它的时代过去了。
传统的行政模式衰落的主要原因很简单，那就是它不再运作良好了。当理论和经济研究都表明政府直接提供公共产品具有内在低效率时，政治家们开始询问一些笨拙的问题就毫不奇怪了。为什么公务员是终身雇用的而别人却不是？为什么他们不是以合同形式雇用？如果有人受雇从事一份工作，确保该雇员做好这份工作有何过错？公务员制度至少在西方国家已经大失民心，政府进行相关改革时阻力极小。而这些改革以前曾一度被认为会破坏公务员制度。一旦变化开始发生，传统模式的各个方面也就随之分崩离析了。
三、新公共管理模式
20世纪八九十年代，在公共部门出现了一种针对传统行政模式的缺陷的新管理方法。这种方法可以缓解传统模式的某些问题，同时也意味着公共部门运转方面发生了引人注目的变化。这种新的管理方法有很多名称：“管理主义”、“新公共管理”、“以市场为基础的公共行政”、“后官僚制典范”或“企业型政府”。到90年代后期，人们越来越倾向于使用“新公共管理”的概念。
尽管新公共管理的名称众多，但对于公共部门管理发生的实际变化而言，人们还是有一种共识。第一，无论这种模式叫什么，它都代表着一种与传统公共行政不同的重大变化，它更为关注结果的实现和管理者的个人责任。第二，它明确表示要摆脱古典官僚制，从而使组织、人事、任期和条件更加灵活。第三，它明确规定了组织和人事目标，这就可以根据绩效指标测量工作任务的完成情况。同样，还可以对计划方案进行更为系统的评估，也可以比以前更为严格地确定政府计划是否实现了其预定目标。第四，高级行政管理人员更有可能带有政治色彩地致力于政府工作，而不是无党派或中立的。第五，政府更有可能受到市场的检验，将公共服务的购买者与提供者区分开，即将“掌舵者与划桨者区分开”。政府介入并不一定总是指政府通过官僚手段行事。第六，出现了通过民营化和市场检验、签订合同等方式减少政府职能的趋势。在某种情况下，这是根本性的。一旦发生了从过程向结果转化的重要变革，所有与此相连的连续性步骤就都是必要的。
霍姆斯(Holmes)和尚德(Shand)对这次改革的特点作了一个特别有用的概括。他们把新公共管理视作范式，这种好的管理方法具有以下特点：(1)这是一种更加富有战略性或结构导向型的决策方法（强调效率、结果和服务质量）。(2)分权式管理环境取代了高度集中的等级组织结构。这使资源分配和服务派送更加接近供应本身，由此可以得到更多相关的信息和来自客户及其他利益团体的反馈。(3)可以更为灵活地探索代替直接供应公共产品的方法，从而提供成本节约的政策结果。(4)关注权威与责任的对应，以此作为提高绩效的关键环节，这包括强调明确的绩效合同的机制。(5)在公共部门之间和内部创造一个竞争性的环境。(6)加强中央战略决策能力，使其能够迅速、灵活和低成本地驾驭政府对外部变化和多元利益做出反应。(7)通过要求提供有关结果和全面成本的报告来提高责任度和透明度。(8)宽泛的服务预算和管理制度支持和鼓励着这些变化的发生。
新公共管理并没有认为实现某结果有一条最好的途径。管理者在被赋予责任之前并没有被告知如何获得结果。决定工作方式是管理者的一个职责，如果没有实现预定的目标，管理者对此应当承担责任。
新公共管理的改革浪潮由各种不同于传统行政模式的理论所支持。这包括：政府工作人员被假定为具有经济利益动机；私营部门的灵活管理为政府部门提供了经验；政治与行政不可分离。在从行政到管理的理论变化中，一个关键的区别是：行政是执行指令，而管理是获取结果并承担相应的责任新公共管理从经济学和私营部门获取了主要的理论支持。
从经济学的意义上讲，最有代表性的理论家是奥斯特罗姆。在20世纪70年代初，他就指出，组织有两种对立的形式：官僚制和市场。在奥斯特罗姆眼里，官僚组织相对于市场选择是低效率和低成效的。官僚行政模式缺乏竞争、消费者和低成本选择下的激励。他指出，许多当代政治经济学家以经济理论导出的一种范式为基础，“向传统行政理论的许多基本假设提出了挑战”。
新公共管理证实了奥斯特罗姆的观点，尽管这种观点经过一段时间才被采用。在奥斯特罗姆的著作中，我们能看到新公共管理的两个基本原则。第一，从经济学视角看，它是市场导向的。这运用的是经济学中的公共选择理论、委托理论和交易成本理论。第二，它否定以官僚制作为组织原则。
正如亚当·斯密所洞见的那样，如果允许个人追求最佳结果，那么市场就是更为有效的资源分配形式。
另一个理论变化是私营部门管理理论的变化，即打破了公共部门制度中曾被认为是基本要素但实际不是的东西。公务员在和客户打交道时必须公平和公正，但这并不意味着公务员需要保持政治中立或者终身雇用。衡量公共部门绩效可能确实困难，但这并不意味着就不需要努力去这样做。公共部门的政治本质确实有别于私营部门，但这并不意味着所有的行动都是政治性的，或者所有的政策都由政治家做出。以前被认为是公务员必须做的现在已经成为特例，人们很难理解公共产品和服务的提供会因为合同雇用制或业余工作制而遭受破坏。然而所有这些都有悖于曾被视为公共雇用的必要条件。公共部门和私营部门间除却最高层的管理外，许多工作都是一样的。所以我们很难认可公共部门的不同于一般的雇用方式。
也许，私营部门为我们提供了重视结果的经验。传统行政模式正是由于强调结构和过程而非结果才深受批评。另外，正如前面讨论过的，官僚组织并不自然就有效率。私营部门已经在实践其他的组织结构——利润中心、分权、雇员灵活性——所有这些也正在为公共部门所采用。
四、发展中国家的公共管理
尽管与传统的公共行政模式相比，新公共管理适合于发达国家，但这是否同样适用于发展中国家却不得而知。我们不能想当然地认为始于西方发达国家的管理方式就必然适用于不同的环境。新公共管理可能与发达国家特定的文化背景相联系，那么与新公共管理兴起并占主导地位的发达国家相比，不发达国家在采用时就会受到限制。
发展中国家的确也采用过传统的公共行政模式，因此也盛行严格的等级制度和所有熟悉的官僚制度。官员通过考试获得了终身雇用。即使在最贫穷的国家，官僚制度也要维护那些地位显赫、薪水相对较高的精英集团的利益。
有人认为，新公共管理改革同样适用于发展中国家，这是因为传统的官僚制在许多国家都已失败。霍姆斯和尚德都主张，“我们应当更多地关注管理改革对发展中国家的意义。我们相信，基本原则对每一个国家都是适用的。”另一方面，米诺格认为，“市场检测和内部市场等复杂的改革不可能在发达国家之外行之有效。”然而，与把新公共管理排除在发展中国家之外相反，更为合理的方法是以务实的方式具体确定新公共管理在发展中国家运用的一系列前提条件。斯蒂格利兹主张一种新的发展日程。它包括国家作用的变化，在这种变化中，政府和私营部门进行合作，促进政府建立市场。在一些领域，政府应当更多地进行市场调节。这就要求政府改善自身的工作绩效，通过尽可能地利用和促进竞争来广泛使用类似于市场的机制。
任何国家在采用这些观点推进市场经济建设的时候，都应当有足够的基础条件以采用包括市场检验和履行合同在内的新公共管理。
五、对新公共管理的批评
毋庸置疑，人们会对这场改革有对立的评价。当然，这场变化还没有得到完善的运作，会出现一些错误，向新模式转变的过程也存在各种问题。这些不足似乎会导致政治上要求回到原来非党派、中立的行政制度，但这实际上极不可能。更为可能的是，要进一步完善改革中尚不完善的地方，然后逐步演进到另一种模式。传统模式以及它所坚持的主张已经结束了。
这种观点并没有得到普遍赞同。有意思的是，随着改革的不断推进，批评家也越来越多。他们的批评涉及了公共部门改革的方方面面。有人认为没有什么范式变化，也没有发生国际范围的变化。批评家们认为，公共管理的改革是对民主的攻击，是意识运动，是一种流行时尚，在已经尝试过的公务员变化中导致了士气低落。这些观点有些是有道理的，而另外一些则完全不着边际。确实，反对者和批评家难于就争论的焦点达成一致。有无范式变化问题是公共管理改革中最具争论性的问题之一。
（一）范式变化
人们就新公共管理展开的争论最有意思的一个方面在于，尽管最激烈的批评家也承认发生了变化，但这种变化是否足够大到可以构成一个范式变化却有待商榷。尽管有人仍然不太相信，但再次考察一下范式是什么，考察一下公共行政中的竞争性范式是否有效是有用的。我认为，无论是采用“范式”的通常意义，还是与库恩著作相关的用法，“范式”这个术语无论指代传统行政模式还是公共管理改革都是合适的（这些公共改革联系在一起就被称为新公共管理）。
除了强调结果并通过各种机制来实现结果外，关键的不同是其背后的经济学和私营部门管理理论基础。在这一点上，公共行政的基础是公共利益激励理论、官僚制理论和政治与行政二分理论。人们认为，有足够的差异可以说明存在不同的范式：官僚和市场是两个截然相反的组织运作方式；公务员的公共利益激励不同于市场理假设；政治与行政分离被普遍认为是不切实际的；侧重于过程的传统模式与侧重于结果的新模式完全不同。
（二）一场国际运动
公共部门改革是否构成了一种国际现象也是争论的焦点之一。人们已经注意到，类似的改革运动已经在好几个国家发生了。汤普森认为新公共管理是一场世界性的变革，因为它几乎影响到了全世界的每个角落。对世界上最大的123个国家进行的一项调查表明，重要的政府改革正在全世界进行。在很大程度上，类似的改革也发生在各个不同的国家。凯特尔也认为：自20世纪80年代以来，公共管理改革运动如火如荼。这场运动从两个方面看是国际性的。首先，它已经扩展到了蒙古、瑞典、新西兰和美国等一系列国家。其次，改革范围很广，政府已经利用管理改革来重塑国家的作用及其与国民间的关系。
另一方面，胡德也提出反对全球化范式的思想。这有三个原因。首先，公共行政传统方法的部分撤退并不一定表明，新公共管理的单一模式会在全世界适用，也不意味着旧的模式就会彻底消失。其次，全球化范式的思想忽略了截然不同且路径依赖的国情，正是在这些不同的环境中发生了当代公共管理的变化。第三，公共管理在过去一二十年里是否足够稳定以至可以被视为一套单一的思想和做法。
按照胡德等批评家的逻辑，不同国家的改革内容、时间安排和战略的差别就意味着不存在全球化的运动。在批评家们看来，只要说改革具有相似性，似乎就意味着改革应该一模一样并同时发生。其实，改革范围和速度存在着不同。英格拉哈姆认为有三种改革模式：新英格兰模式摧毁了旧结构而代之以竞争性、市场导向组织，这代表出现的线段的一个端点。美国代表了线段的另一端，新兴政府建立在旧的官僚体制基础上，并没有发生会导致游戏规则改变的系统改革。线段的中点是阶段改革战略，这以澳大利亚和英国为代表。这种模式奉行变化的战略，它首先攻击旧体制的复杂和僵化之处，然后在此基础上逐步进行其他改革。不同的国家所受的制度约束不同，改革的不同之处也就在情理之中了。
目前，在公共管理改革运动中，存在理论趋同化以及公共部门改革者所使用的工具和战略的趋同化的情况。我们没有必要由于存在一场世界范围的公共部门改革运动，就说改革是不可抵制的、统一的、全球的。更为正确的观点是公共部门改革涉及了相似的政策工具，正如博斯托姆(Bostom)认为的那样：虽然全世界对改革的说法五花八门，但最近关于政府重组、重塑和更新的大部分努力都有近似的目标，即提高公共部门的效果和效率，提高公共部门对顾客的反应程度，减少公共开支，增强管理责任。这些努力所选择的工具也非常相似：商业化、公司化和企业化；责任下放；从投入控制转向产出和结果控制；更严格的绩效规定和更广泛的合同履行。
凯特尔也认为，“这场运动之所以如此引人注目，是因为很多国家在短时间内以相似的基本战略实施着改革。”他进而列举这些战略，包括：生产率——以更少的税收生产更多的公共服务；市场化——利用市场化进行激励；分权：政策——分离购买者与供给者；对结果承担责任的制度。
因此，各国改革之间存在着比批评家认可的更多的形似性。发生变化的是模式背后的理论基础而不是改革的细节。
（三）新公共管理运动会持续吗？
新公共管理的批评家认为这场运动将会消失，有的甚至认为它从没有发生过。林恩认为公共管理将逐渐消退。他认为，尽管新公共管理被其推崇者尊为范式，但只是昙花一现，很可能衰退。因为：(1)在政治过渡中，曾赋予其灵感的威斯敏斯特改革的初始模式将最终被破坏，党派人士和学者之流将看到新公共管理被推出历史舞台。(2)随着各国各部门间比较实践的积累，改革的基本不同之处将使其表面化的相似之处相形见绌。(3)术语“新”将会由于后面出现了更为新兴的事物，而被看做一个很麻烦的形容词。(4)政治争论将呼唤新的主题来吸引和支持下一轮行政改革思想。
上述论点值得商榷。关于第一点，政治变化当然能够先于任何改革。但林恩所指的威斯敏斯特制度中发生的变化是指政府的变化。在澳大利亚和新西兰，这表现为从左派过渡到，在一些地方是又回到左派。在英国则是从到左派。新公共管理或者变化依旧，或者像1996年的澳大利亚国民政府那样加速了变化。关于林恩所指的第二点，各国改革情况是不同的，但改革背后的理论是一样的。正如前面已经论述的那样，不同的国家不是处于不同的路径上，而是远近不同的路径。林恩所说的第三点和第四点有待进一步的考查。
林恩认为，“新”这个词变得越来越不合适确有几分道理。考虑到这个词首次引用以来已经有十多年了，那么什么时候这个“新”不再新了呢？在20世纪的美国有这么一件事情，60年代后期，美国开始“新公共行政”。针对旧官僚制发展起来的这种制度，更多地强调价值、平等和公共行政的定性方面。几年之后，当效率问题日益突出的时候，该制度也就萎缩了。同样，将来，“新公共管理”中的“新”也将不得不退缩，但不管怎样，关键的变化是从公共行政过渡到了公共管理。
林恩的第四点易于驳斥。将来当然会出现新的主题或模式以供讨论，如电子政府。本文把世界看做是范式的连续，某种范式最终肯定会消失。
对新管理模式的批评实际上大多来自学术界而不是实业界。这似乎是因为学术界出于职业和专业的特点，对某个事件吹毛求疵而不是欢呼成功。
六、结论
[关键词]公共管理;职业活动;伦理;道德
工业革命使社会治理活动成为一种职业活动。历史进入19世纪中期,由于英国政府采纳了东印度公司的管理经验,因而出现了文官制度,使得政府中的公务活动成为正式的职业活动。到了20世纪,政府中的行政管理作为职业活动被世界各国迅速地接受。目前,在全世界范围内,人们普遍把行政管理当作专门的职业化的社会治理活动加以看待。然而,在社会治理活动职业化的过程中,马克斯?韦伯的官僚制理论曾经影响行政管理活动主要从属于科学化、技术化的原则,导致这一职业的伦理规定丧失了生长的空间,行政伦理学的研究也一直处于空白状态。直到20世纪七八十年代,随着美国出现“新公共行政运动”这一要求变革社会治理方式的思想运动,行政伦理的研究才引起人们的关注。由此可见,关于社会治理的伦理思考是与人类追寻后工业社会治理方式的进程一道启动的。现在,公共管理作为一种新型的社会治理模式已经成为人们普遍关注的对象。其中,值得思考的一个问题是,公共管理者的职业活动应当是怎样的。在一定程度上,公共管理是建立在伦理关系基础上的社会治理模式,公共管理者的职业活动比以往任何时候的治理活动都更加依赖伦理的引导和道德的规范。
一公共管理活动的职业体系
公共管理的职业体系是职位和岗位的结构体系。与以往的管理体系一样,职位和岗位指明了公共管理者在公共管理体系中的具置,规定了公共管理的权力、职能及责任和义务。职位是就公共管理的纵向关系而言,岗位是就公共管理的横向关系而言。无论是私人部门还是公共部门,都是由职位和岗位构成的职业体系,直接从属于管理的原则。以往的社会治理体系在行政管理的名义下所形成的职业体系也从属于管理的原则。但是,作为社会治理体系的公共管理却发生了根本变化。它在管理的意义上告别了以往治理体系的权力定位或法律定位,不再是仅仅满足于科学化、技术化原则的职业体系,而是在伦理原则的基础上科学构造职位和岗位的职业活动体系。正是这一点,决定了同样由职位、岗位构成的公共管理职业体系不同于以往的行政管理。对于公共管理的职业活动来说,“命令—服从”的行为模式为真正意义上的“分工—协作”的行为模式所取代。
职位和岗位都是职业体系的形式方面。公共管理与行政管理的不同不仅在形式方面,而且在内容方面。对于内容来说,公共管理的职业活动也存在着各种各样的职业关系。虽然在一般的意义上,这些职业关系可以归结为权力关系、法律关系和伦理关系三大类。在现实的社会治理过程中,这些关系总会以极其具体的形式存在于公共管理活动之中。公共管理的职业关系越是具体,就越是包含着道德的内容。比如,当职业关系表现为公共管理者与其职务、岗位之间的关系时,就要求公共管理者忠于职守、忠实地履行职务以及岗位上的责任和义务;当职业关系表现为公共管理者之间的关系时,就要求公共管理者团结协作、相互尊重、和睦共事、互相支持;当职业关系表现为公共管理者与其对象之间的关系时,就要求公共管理者平等待人、公正处事、真诚服务,以求得广泛的合作……这样一来,公共管理在形式上是分工—协作的体系,在内容上则是道德行为的表现。尽管都是在管理,但传统的行政管理是失去了实质性内容的管理,而公共管理则把形式与内容统一起来,拥有了伦理本质。
由于公共管理中依然存在着权力关系,所以,权力关系赖以生成的等级系列依然会存在。当然,管理型社会治理方式已经实现了对等级关系的根本性改造,把人与人之间的直接等级关系改造成以组织层级为前提的等级系列,从而使个人之间在人格、权利等实质性方面达致平等。尽管管理型社会治理模式中的以组织层级为前提的等级关系只是形式上的,却反映了权力关系的本性。在一切存在着权力关系的地方,都会程度不同地存在着等级。只要公共管理还需要权力,它就不能消除这种“等级”。因此,作为个人的公共管理者在公共管理这一合作体系中也会遇到处理上下级关系的问题,并且会成为他进行日常公共管理活动的基本内容。比如,政府中的公共管理主体需要执行上级命令和维护政府利益;政府外的公共管理组织需要处理与政府的关系、服务于社会和维护社会利益。无论是政府中的公共管理主体,还是社会中的公共管理组织,对于公共利益的理解都会出现偏差,特别是如何把握长期利益与短期利益,必定是一个时时都会碰到的难题。公共管理中存在着无法完全解决的利益矛盾甚至冲突。尽管如此,公共管理者却不能无所作为。事实上,在公共管理的服务定位中所派生出来的一切主动性、积极性,都会外化为公共管理者自主地处理这些矛盾和冲突的实际行动,进而使公共管理者不同于以往各种社会治理模式中的治理者。做到这一点,从根本上说,就是充分发挥公共管理者的角色意识。只要公共管理者能够对自己的职业表现出充分的自觉,按照自己对其职业特殊性的正确理解去处理上述各种矛盾和冲突,他就会无愧于公共管理这一职业,并且总会达致最佳的从业效果。
在统治型社会治理模式中,对于官吏的要求长期存在着争论。“官本位”文化的思路在终极追求中是要无条件地“忠君事主”;“民本位”文化的思路则反复申述“民贵”“君轻”的主张。管理型社会治理方式以制度的形式消解了所谓“贵”与“轻”的争论。但这种社会治理方式往往是通过间接的、迂回的途径来认识和了解公共利益的,往往在公共利益的要求与实现之间存在着“时滞”。特别是那些已经实现了职业化的社会治理者,缺乏积极回应公共利益要求的热情,往往表现出我们称为“”的那种对于公共利益的冷漠。所以,在走向后工业社会的历史转型的过程中,在人们期求更为进步的社会治理模式的过程中,管理型的社会治理方式需要由更加灵活的、积极的和主动的公共管理取而代之。
对于公共管理来说,新型的社会治理体制和制度是其赖以展开活动的前提和基础。但是,与管理型社会治理方式不同,治理者的职业并不只是简单地充作体制和制度的构成因素和实现途径,而是体制和制度的必要补充。由此看来,统治型社会治理倡导官吏忠“君”爱“民”。在君民之间出现矛盾和冲突的时候,要么要求盲目忠君,要么要求理性地贵“民”轻“君”。这两种选择都要求官吏在“君”与“民”之间作出选择和取舍。在统治型社会治理模式得以发生的历史背景中,“君”“民”的矛盾和冲突是无法调和的。所以,矛盾之中会出现上面两种对立的主张,要求官吏在两者之间择其一。管理型社会治理模式中的官员和公务人员以体制和制度作为行为选择的终极标准,被动地接受体制中的程序驱使,对人民、对公共利益表现出极度的冷漠。他们在公共部门中工作,与在工厂中工作一样,都具有工业社会特有的色彩,属于形式化了的职业活动。与此不同,公共管理者的职业活动发生在合作精神已经成为一种时尚文化的时代。在这种条件下,社会在整体上不存在不可调和的矛盾和冲突。因为,一切矛盾和冲突主要来源于不同的认识和理解。如果通过交谈和讨论能够取得共识、消解矛盾和冲突,那么公共管理者的职业活动就是运用权力促进交谈和讨论。
二公共管理者的职业角色
人的道德生活来源于人的社会角色。只有了解和确定人在社会中扮演什么样的角色,才能判定他的行为在何种程度上是道德的。比如,一个公务员做出的某件事可能会被人们认为是不道德的,但是,一个普通公民做出同件事却不被人们认为是不道德的。对一个人进行道德评判,在很多情况下,是因为我们先行对他的社会角色作出了定位。我们说一个人是不道德的,可能是指他的某一行为与他的社会角色偶尔不一致,也可能是指他的某一行为与他的社会角色经常不一致。在一般情况下,偶尔不一致能够得到理解和原宥,而经常不一致则会招致他人的批评和鄙视,甚至遭到他所在群体的排斥。
人在社会生活中可能会同时扮演着多重角色。有些角色是与生俱来的,如血亲关系中的角色;有些角色是个人成长过程中必须接受的,如做学生等;而更多的角色是个人选择的结果。职业作为人的最基本的社会角色形式,正是人的选择的结果。就是说,普通的社会角色是在人的成长过程中自然生成的。一个人在长期的社会生活中,能够理所当然地形成应有的角色意识,并且准确地扮演自己所承担的社会角色。职业角色则不同。它需要人们通过自觉的选择和主动的学习,才能够获得准确的定位。
人们选择职业有着复杂的主观原因和客观原因。人们选择某一职业,可能因为生活的需要,可能来自生存的压力,可能出于兴趣爱好,也可能属于理想追求……当人们定位职业角色时,会在职业导师的引领下进入职业角色,也可能会在职业活动的实践中逐渐找到职业感觉。但是,所有从事职业活动的人,都需要借助于自觉的职业选择和积极的职业学习,才能够使自己融合到职业中去,成为真正的职业活动者。这个过程,就是从业者在职业序列中准确地找到他所从事的职业位置的过程。职业活动的舞台是职位和岗位。职位、岗位是人的社会角色的明确化、具体化和固定化,是职业化了的社会角色。同时,明确化、具体化和固定化的社会角色,在每一职位和岗位上都会有着明确的责任和义务。人类社会活动职业化程度的提高,更多地表现在越来越明确、越来越具体地规定职业活动中职位、岗位的责任和义务,即通过组织结构、制度规范和活动程序等等方式,为每一职位和岗位确立起明确的、具体的责任和义务。
在社会治理体系中,无论是公共领域还是私人领域,只要是职业活动和组织行为,都会通过职位和岗位来明确界定人的责任和义务,有效地配置权力。这也是近代社会“理主义”组织行为模式中最为典型的形式,但该行为模式没有注意到人的职位和岗位直接地构成人的多元社会角色中的一种。就是说,任何一种职业,任何一类专业化社会活动,任何一个组织行为体系,都不仅以整体的形式构造组织化的人的社会角色中的一部分,而且在组织成员个体那里担负着社会角色,甚至首先在个体那里成为社会角色中的一种。对于人来说,每一个职位、岗位都不仅是特定的组织行为体系中的责任和义务,而且直接地根源于整个社会的责任和义务。
职位和岗位具有二重性,与之相对应的责任和义务也是有同样的二重性。一方面,责任和义务属于特定的职业和组织行为体系;另一方面,责任和义务又属于整个社会。对于每一职位和岗位上的从业者来说,他的职位、岗位及其责任和义务,在职业活动和组织行为体系内会以职务的形式出现,在面向其直接归属的行为体系之外时,则以职业的形式出现。特别需要指出的是,职务与职业在从业者这里只是社会角色的二重归属。在从业者与他人的联系中,职务与职业都是直接的。因此,当管理主义组织行为模式成为职务—职业—社会之间的单线联系模式的时候,责任和义务便被片面化、形式化和缺乏道德的内容。我们在近代以来的社会治理中,时时处处都可以看到社会治理者只对社会治理体系负责而不对社会治理活动的对象及后果负责的情况。比如,就政府而言,下级官员只对上级官员负责,政府所有的官员都只对政府负责。只有政府才对社会负责,政府官员丧失了直接对社会负责的责任和义务的向度。政府对社会负责,却很少对它的官员负责。因为,政府的官员仅仅是政府的“雇员”,以至于政府的官员在政府中也时常会感到“不平”。公共管理的职业活动就是要改变这种状况,把单线的责任、义务模式改造成双线的甚至多线的责任、义务模式。还以政府为例,公共管理的职业活动要求政府官员一方面对政府负责,另一方面直接对社会负责;同样,政府既对社会负责,也对其官员负责。在这种情况下,政府官员不仅仅是雇员。他们在直接对社会负责的过程中获得了在政府体系中享有自主性的资格。如果说,管理型社会治理模式中的政府视其官员为雇员的结果就是使他们成为政府行政执行的工具,那么,公共管理条件下的政府则使政府官员成为拥有自主意识的人。这就是两者的根本区别。若把这种区别变成革新现实社会治理模式的动力,不容置疑的起点则是在理论上把握职位、岗位及其责任和义务的双重直接关系。
三公共管理者的职业行为
职业活动规定着人的行为。一个人从事的职业和开展的职业活动,决定了他会有某种定型化的、重复的和连续的行为。他的行为总和构成了他的职业活动的基本内容,进而证明着他的职业角色。从表面上看,人的行为与职业的关系是被决定或被规定的关系,即职业决定和规定着人的行为。但是,这种决定与被决定、规定与被规定的关系,仅仅具有行为形式方面的特征。从实质上看,它是反向决定和反向规定的关系,即人的行为决定职业。特别是在充分自由地选择职业的情况下,人与职业之间的联系就是人的行为选择的结果。考察人的职业角色可以发现,有的人选择了某一职业后能够迅速地进入角色,而有的人虽然从事某种职业活动相当长时间,却始终游离于这个职业角色之外,并不是合格的从业者。这种与职业角色的“和合”与否体现在人的行为中。所以,正是人的行为决定了他是否是合格的从业者。对此,笔者认为是“行为决定职业”。
在职业活动中,人的行为形式可以同一,但人的行为实质却会各异。对于那些行为规范和评价标准无法量化的职业活动来说,在同样的职业行为之间会存在着天壤之别。这种情况在社会治理的职业活动中表现得尤为典型。因此,当人们选择了社会治理这种职业的时候,还只是获得了形式上的职业规定,实质上的职业规定则涵育于他在社会治理活动中的行为表现。就是说,社会治理者的职业角色主要由他自己的职业行为所决定。人的行为对于人的存在有着不可替代的作用。人正是通过人自己的行为选择了自己的存在形式和存在内容。人愿意做什么样的人,不只是由自己的愿望决定。只有当自己的愿望转化为行为,他才能成为自己愿望中的人。相对于做人来说,既然人能够通过自己的行为选择做什么样的人,那么人就更能够用自己的行为来证明自己能否成为某个职业的合格从业者。
自从有了职业活动,人的职业角色就开始由人的职业行为来决定。然而,在近代以来的整个工业社会中,职业活动的形式方面总是受到制度性的强化,使人的行为更多地表现出被决定的特征。同样,在与工业社会相适应的管理型社会治理模式中,社会治理职业活动由于治理者自主性的丧失,也使治理者的行为主要显示出受决定的一面。这种现象并不能否证人的行为对于人的存在、人的社会角色和人的职业角色的决定意义。相反,它证明了人的行为的受动性、被决定性和被规定性是由于历史造成的,是工业社会的历史条件限制了人的行为对于人的存在、人的社会角色和人的职业角色的决定性作用。随着工业社会的结束和后工业社会的到来,人的职业活动在形式方面的规定开始弱化,在实质方面的规定受到强化。人在职业活动中的行为选择日益显示出决定性的作用。与后工业社会相适应的公共管理型社会治理模式,突出地反映社会治理职业活动的主体—公共管理者的行为选择的意义。
公共管理职业的一切实质性的内容,都是由公共管理者的行为直接决定的。如果说选择公共管理职业的行为决定了从事公共管理活动的形式的话,那么当一个人成为公共管理者的时候,怎样扮演自己的职业角色,怎样证明自己是合格的公共管理者,则取决于他的职业行为。公共管理者在职业活动中的某一行为或许多行为,都不能决定其职业角色。决定其职业角色的,只能是贯穿着服务精神和体现着服务原则的、稳定和持续的公共管理职业行为。公共管理者的职业行为是公共管理的服务本质得以实现的途径。公共管理体系的结构和制度安排无论怎样贯穿着服务精神和体现着服务原则,都不是服务的现实。只有通过公共管理者的具体行为,服务精神和服务原则才能够转化为现实。对于公共管理者来说,他的职业活动在很大程度上受到法律的规范,他的岗位服务和任职工作在很大程度上由权力结构决定。当然,一些特殊岗位和特定职务也会由法律作出规定,但对于公共管理体系而言,却不是基本现象。职业和岗位、职务方面的法律规定与权力规定,在公共管理者的行为中将以综合统一的形式出现。这一点也是公共管理行为区别于以往社会治理行为的基本特征。
在统治型社会治理模式中,社会治理行为主要体现着权力意志;在管理型社会治理模式中,理想的社会治理行为应当主要反映出法律精神。公共管理行为既不是权力意志的作用,也不是法律精神的显现。公共管理者把他在职业和岗位、职务上的权力规定和法律规定统一起来,作为公共管理的服务精神和服务原则的支持力量灌注到自己的行为中去。所以,在公共管理的具体实践中,权力和法律都是公共管理行为的前提和依据。权力和法律所支持的和试图达到的是实现服务的精神和服务的原则。这样一来,我们在公共管理者的行为中所看到的,就是以服务精神和服务原则为旨归的、权力和法律的综合统一。它在根本上结束了“权力归结为法律”或“法律受权力统驭”的争论。
尽管公共管理者在其职业行为中用服务精神和服务原则统一了权力和法律,但权力和法律在他的职业行为中毕竟是一种客观力量。无论行使权力和执行法律或受权力支配和法律制约,这种客观力量都会对他构成压力,使他的行为选择受到约束。公共管理者怎样才能超越这种被动的、不自由、不自主的状况呢?应当说,在一切存在着权力和法律的地方,社会治理者都会遇到这种被动的、不自由、不自主的状况。对此,以往的社会治理者往往不得不加以接受。公共管理者采取的则是积极应对的态度。他们把公共管理这一新型的社会治理模式所拥有的、作为制度力量和体系力量的服务精神和服务原则转化为个人的道德力量。这样一来,公共管理行为便不再是传统意义上的职业行为,而是发生在公共管理职业活动中的道德行为。就是说,当公共管理体系的服务精神和服务原则仅属于制度和体系的时候,还只是相对于公共管理者的“客观精神”,公共管理者在职业活动中必须秉承和尊奉。一旦这种服务精神转化为公共管理者的道德信念和道德标准,公共管理者也就获得了自由和自主。这时,公共管理者的行为不再是受着某种外部力量驱使的行为,而是由他自己的意愿主使的行为。在人的一切行为中,只有道德行为是最自由、最自主的行为,职业行为亦然。
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这一抽象命题在全球化、市场化和分权化背景下的展开，则是作为国际社会科学前沿话语的治理理论与实践问题。前沿孕育着未来。本文立足于政治科学知识体系的变革，说明这样一个观点：作为公共管理的治理理论，她是民主政治的一份科学研究纲领，是现代政治学本来就应该是的样子。
一
从上述事实性知识或判断性知识来审理治理理论，这一理论兴起的直接原因来自于公共权力结构和政府管理的破碎、僵化并出现危机，反映在治理话语中，则集中体现在三个论点上。其一是面对越来越复杂的社会，国家已经丧失应有的行为能力，也难于预测自己的行为后果，甚至难于避免产生有害的决策；并受落后的思想束缚，不时颁布不适宜的或无必要的合法性迫使各种群体接受。其二是社会结构急剧变化，地位危机、社会一致性分裂和文化分裂，公众对公共权力的效能和未来越来越不抱幻想，公众的心灵世界碎片化，行为边缘化日趋严重。其三是作为社会一致性中枢的公共行政体系能力衰减，并进一步成为公众的负担，中央集权、分等论级的控制不再有效；科层系统陷入了的怪圈，公共政策无力承受大量社会需求，无法对太多和太矛盾的公共问题做出裁决，超优政策真正的仲裁者是国际市场。对于这一总体性的危机，治理话语走向了积极的知识重建：在文化上返古希腊之本，在政治上重开自由主义之源，在实践出路上择定新制度经济学，在技术上亲和于管理主义，从而推出具有建设意义的政治学理论和分析方法。
从知识论的角度来看，治理理论是人类在寻求解决社会一致和有效性问题上做出的一次深刻的认识转折与制度突破，在一定意义上，包括近代以来在内的一切政治学知识都在这一框架下实现了新的整合，无论是在事实上还是在判断上，政治学知识体系都在悄悄地脱离统治这一核心而转向个人对公共事物的关心这一主题，由此导致现代政治类型在三个维度上发生重大转向：
第一，从高级政治向低级政治变迁。一般而言，高级政治首先是指那些在国际关系中意义重大、影响非凡的决策活动，如讨论一国是战争还是结盟等等。其次高级政治是指在共同体层次上、有关民族国家问题的重大决定和政策制定，如号召种族或集团一体化，或是与产权制度有关的政治关系的变革，如私人产业国有化，或者对政府的体制和形式进行根本性变革等等。所谓低级政治也是一种政治类型，这类决策不涉及对国家或国际社会中社会、政治和经济结构的变革，它涉及次要性的决策，如将大型社会系统保持在某种均衡状态。低级政治通常由官员和管理者们在公共行政领域中实行，一般属于官僚政治行为，功能是在不干扰社会政治经济现状的条件下为贯彻高级政治决策所进行的活动。在国内层次上，低级政治包括通过有关防止环境污染的法规；决定提高最低工资和社会福利标准；对外贸易、旅游和投资往来的促进等等。现在应当已经到了把上述思维方式颠倒过来的时候了。
第二，从暴力政治向规劝政治变迁。战争或以战争相威胁，革命及各种规模的国内骚乱等等是暴力政治形式。个体或国家之所以发动战争或以战争相威胁，其目的总是在于改变或控制对手的行为。虽然只要暴力或暴力威胁仍被人们用于实现政治目的，那么人们就不能否认暴力在政治中的地位，但是这种地位应当是有限的。相反，规劝政治应该是公共政治活动中的基本形式。规劝政治一般是指伦理的、道德的、合作的和相互依存的和交易性的政治，比如谈判、协商、立法、集体讨价还价，经济、社会、文化和科学合作或激烈的竞争。当然，前提是这种竞争是普遍接受的，并且在预先规定其法则的基础上进行。
第三，从等级政治向复合政治变迁。等级政治是权力和权能的增殖以金子塔结构为前提的，由等级政治所决定的政治关系表现为下级单位从属于上级单位，每个等级社会当中的顶峰都是最高权威，但这一权威并不一定总是合法的，权威的下属是各级权力层次，每一下属权力层次又控制着更多的下级次层次，这一系统最后通到普通公民，最后为塔基部分决大多数的人民无所抗辩地承认。与之相反，复合政治是指平等或接等的行为者们之间的政治关系，在这种关系当中，社会由信息畅通的、积极的和自治的政治单位组成，这些政治单位对维护自身的独立和幸福往往采取十分戒备的态度，然而它们也承认相互合作和秩序井然的共存既对自身利益有利，同时也是整个社会的利益所在。复合政治只有在具备充分的商品和服务以满足其成员需求的社会中才能付诸实践。进一步推断，复合政治应有一套自由的和竞争性的教育和信息系统，该系统无需依赖于对大众传媒介实行垄断性控制，而等级政治的目的是通过发动具有强烈倾向性的宣传运动来造成一种虚假的社会一致感。
政治学知识要具有真理性，她就必须客观地、全面地、深刻地反映政治生活的本质与规律，但这是一件不太容易做到的事。因为它需要政治生活的充分的展开，真正成为符合人的本性的而不是同人相异化的日常生活。政治学知识的发展与人类思维的进步是联系在一起的，只有当人类的思维已经进展到能够充分把握自身生活的程度时，政治生活的神秘性、彼岸性才会消失。低级政治、规劝政治和复合政治的形成，使得政治学知识发生重大转变，并为治理型政治学代替统治型政治学提供了基本概念。兴起于现实公共政治生活危机中的治理理论，它之所以能引起政治学知识的转向，根本原因就在于它以新的思维回应了当代人类生活的变革。从近代从统治—解放的政治到治理—生活的政治的变迁，体现了公共权力运动发展的内在规律，当公民权利真正成为公共权力唯一合法性源泉时，治理—生活的政治才真正有利于市场秩序，政府制度才会内生于市场秩序。应该说这才是民主政治本来应该有的样子，换言之，主流民主政治学长期以来都未能到位。所以治理理论更体现了现代政治文明精神。
二
从治理型政治学的应用或其实践战略来看，新公共管理的实践是其必然的逻辑展开，是治理型政治学在现实中的具体表现形态。如果把治理型政治学看成是一种新的政治科学研究纲领，那么按照拉卡托思科学研究纲领方法论中有关硬核和保护带的理论，治理和新公共管理之间的关系恰恰体现了科学研究纲领中硬核和保护带的关系。因此，割裂这两者之间的关系，不仅容易降低新公共管理的政治学科的性质，减弱治理理论在回应现实问题时的力度，而且也使治理理论在学术论战中失去有效的保护带。国外有些学者认为，新公共管理之所以和治理理论有关，是因为“掌舵”是分析公共管理的核心，而“掌舵”是治理的代名词，简略分析一下新公共管理的原则框架，将有助于我们认识这一点。
作为新公共管理内容的主体，它有两个基本学术支持：管理主义和新制度经济学。管理主义在这里的应用是把私人部门的管理手段引入公共部门，强调直接的职业管理、明确的绩效标准和评估标准、根据结果进行管理，以及更晚些时候所提出的接近消费者——公民的观念。新制度经济学则是把交易成本分析和激励结构引入公共服务中，通过新的激励制度安排削减官僚机构，通过承包和准市场的运作方式实现更有效的竞争以及消费者选择。而关键也最具有质感的口号是用企业家精神的政府来代替受统治结构羁旁的官僚政府，以企业家精神的政府推动服务提供者之间的竞争，其基本的理论框架大致如下：(1)把控制权从官僚手中转到社群手中授予公民；(2)推崇市场机制而不是官僚机制；(3)驱动政府管理者前进的是自己的目标——部门和角色的使命，而不是文本的规则和规定；(4)公共管理者重新把自己的公众定义为消费者，并且为它们提供选择的机会；(5)把问题解决在萌芽状态而不是简单地提供事后服务；(6)把精力放在赢利而不是简单地支付财政拨款上；(7)实行分权制度，主张参与式管理；(8)；公民评估自己的者的绩效时，关注的不是投入而是结果(9)关注的目标不仅仅是公共服务的提供，还包括激励所有的部门和公?瘢饩鏊巧缛褐写嬖诘奈侍獠扇⌒卸O匀唬鹿补芾淼恼庑┕勰詈偷图墩巍⒐嫒罢渭案春险味脊匦木赫⑹谐⑾颜咭约敖峁膊棵盼普庑魈獾淖渚褪峭牙胪持握蔚摹⒏〉恼硪环矫嬖蚴歉嗟闹卫怼?/P>
三
在一个全球化和不确定性日益增加的大变革时代，各个发达国家和发展中国家都在寻找一种更好地适应环境的新的治理形式，以便在经济的竞争中赢得优势并让社会获得有质量的增长，治理理论正成为回应这一变革的强势政治理论话语，支持这一话语体系的价值观和以之相一致的知识文本，修正了主流政治学的统治理论，并在全球范围引起政治家、学者以及官员、实业家的共识。立于中国公共管理实践理解治理理论时，我们深感这对重构中国民主政治知识体系，寻求善治的制度平台和有质量、有效率的公共政策制定模式，摆脱市场化进程中公共管理的低效甚至多方面的失败，在新的合法性基础上重建社会信仰，均是十分重要的理论资源。从社会或区域之间竞争的可持续性来看，治理理论资源合法充足的利用，应当是十分重要的社会资本的一种提升途径。中国正在发展公共管理制度，开始研究公共管理的知识，以便为有效地治理中国提供基础性条件，这一努力要趋于最后的成功，可能需要在以下三点达成共识：
首先要对政治学的知识类型的实行转换，尤其在人为秩序与自然秩序、辩证理性与有限理性、意识形态与实证主义方法、形式主义运作和效率至上原则之间作出整合性选择，从而使得政治科学知识在现代社会中的担负真正来自于公民社会而不是意识形态。因为治理模式的选择和善治目标的达成有一定的路径依赖，而一个社会知识的状况或称之为存量结构总是形成发展与变革路径的根本，知识状况已成为制度学派分析社会问题时的一个重要变量。而不能掌握社会变革所需要的知识，其结果就会形成社会的创伤。因此当代社会发展的竞争在一定意义上就是知识存量的长期性竞争。
