【关键字】土地规划管理；城乡规划；实施；关系
在时代的发展下，对于土地规划管理和城乡规划来说就显得更加的有必要，特别是在城市化的影响下，城市用地资源的紧张稀缺性越来越凸显，使得土地利用的规划管理和城市规划两者间的矛盾不断的增加，这在很大程度上是不利于城镇化的健康发展的，因此，就需要对城市土地资源进行合理的规划，提高土地的利用效率。
1.城市规划实施的体系结构分析
从城市规划的地位来讲，它是属于一个相对独立且较为完整的体系，从它的管理主体来说它的管理主体具有明显的地方性，其所制定的规划方案中，规划的内容设置需要依据于实际的状况来进行有针对性的分析，在规划方案的制定工作完成后，还需要经过有关部门的审批和鉴定，确保它的实施是具有很高的实施价值的，可以有很大的现实意义，简单的来说，城乡规划的实施一定要依据于城市的具体实际来进行，不能脱离现实。
2.土地规划管理工作的重要性分析
2.1有利于土地资源的高效利用
它对土地资源的利用主要表现在，对国有土地进行固化的过程中，实现在空间结构和经济结构范畴之内的土地资源进行有效的利用。在土地规划管理的作用下，不仅可以维持现有的土地使用面积，而且还可以为社会的健康发展创造良好的条件，与可持续发展理论的内涵是相一致的，一个科学合理的土地规划体系可以有效的提高土地的利用效率，减少土地资源的浪费，对经济发展结构来说也是极为有利的。
2.2对土地资源的具体使用起到有效的管控
我国的地域面积辽阔，但是可以用来作为直接使用的面积却十分的有限，这也是我国的基本国情之一，在土地规划管理体制下，可以实现有限的土地资源高效利用的目的，对于土地的具体使用能够在法律法规的约束下进行有针对性和层次性的区分，对不同的使用性质又适合的归类，并根据使用性质的不同采取不同的使用策略。这样的分类可以给土地的使用提供一个明确的导向，使之更具有目的性，使不同的土地资源类型都可以得到充分的利用，并且随着现代人们生活质量的不断提高，人们对于绿色环保的生活理念有了新的追求，因此，在城市的建设过程中，也就更多的关注在建设、保护、环保三者的均衡点，起到多收益的效果。
2.3有利于土地规划管理制度的进一步完善
从大量的实践证明，土地规划管理是一项周期性的工作，具有较长的时间，它的规划效果是否高效是需要经过很长一段时间才可以提现出来的，因此，就需要在具体的规划实施前，做好规划的前期调查工作，对受到外界影响的各种因素进行全面综合的考虑，根据这些因素的实际状况来保证规划方案的合理。还可以在大量的实践工作中不断的总结实践经验，对规划进行合理的检验，对存在的问题进行及时的解决处理，并做好记录工作，这样可以给后续使用的进一步完善和创新提供参考依据。
3.土地规划管理和城乡规划实施两者之间的关系分析
自古以来，土地的使用规范问题都是经济建设不可忽视的影响因素，管理者也对这方面做了大量的改进工作，也取得了一定的效果。从当前的形势来看，城市化进程的不断加快，城市中各项建设有了突飞猛进的发展，使得对土地利用的需求不断增大，造成土地资源的紧缺，国家针对这一状况，也出台了很多的指导性文件，有效的协调了土地规划管理与城乡规划实施两者之间的关系。
3.1强化土地管理的核心地位，提高城乡规划的科学性
从目前来说，我国的乡镇建设用地规划作为常用的模式是增减挂钩政策，这一政策的实施具有一定的客观必然性，对于推动城乡经济快速发展和经济结构的优化具有重要的作用。在这一政策的引导下，城乡建设用地增加挂钩可以使农村土地的利用更为高效，有利于农村居民向集中用地的方向发展，提高土地的使用价值，进一步的调整城乡结构和布局，在耕地供给得到满足的前提下使城乡发展矛盾缓和。
从政策的实施执行来看，由于受到市场经济的影响，常常会出现于民意违背的现象，导致用地矛盾的紧张，要减少这种现象的出现就必须强化土地规划和管理的政策，进一步明确增减挂钩的政策效用，在执行的过程中根据实际的状况进行土地利用目的的合理定位，尽可能的减少农田的占用面积，以确保其实施性的增强。
3.2建设用地计划和城镇建设用地的合理扩大
我国在现阶段，经济发展正处于转型的重要时期，很多的城市开始对旧的地区进行改造扩建，同时也在进行着新区的发展规划，这两者共同构成了当前土地规划的模式，对于这两者模式需要进行合理化、协调化的引导发展，以确保土地资源的合理利用，最大程度的节省土地资源。具体的来说就是，在一些小城镇或者是新的经济开发区，可以借助于新区建设的方式来进行城乡规划，这些是较为适合于规模不大的城市，而对于规模基础相对较大的城市来说，则需要对土地的使用量进行严格的控制，把新区的开发和旧城区的改造两者之间的关系进行合理的协调，确保有序健康。
从实施的具体措施上来看，需要把土地规划管理和城乡规划实施之间的关系进行一定的调整，具体的调整模式有：在对建设用地有良好的控制基础上进行当前城乡发展状况的全面详细的调查工作，并重点对规划方案中的经济结构和土地的使用布局进行合理的分析，然后在土地的总体规划和城乡规划实施的基础上对用地的具体类型和侧重点进行合理的区分和应用，并积极的出台相关政策，鼓励多模式并用、产业集中等等实施方案的高效执行。
3.3加深土地规划的深度，采用先进的管理体系
上述提到，土地资源的高效合理利用对于城市的发展来说是极为有力的，因此，要确保城市规划实施效果的不断改善，就需要充分的发挥土地储备的调控作用和引导作用，制定一个科学合理的周期性土地利用规划方案，加强宏观层面的土地调控，对土地的规划进行严格的细化区分，确保其用途的明确，从而推动城市规划的实施性增强。另外，随着现代传播技术的不断发展，社会城建呈现出信息化、网络化的特点，因此，在土地的规划中就需要规划人员及时的完善自身素质，加大对新的规划体系的引导作用，增强城乡规划的可执行性，从而起到降低投入成本的作用，进而使土地规划管理与城市规划实施之间的关系更加的良好。
4.结 语
在当前城市化进程不断加快的形势下，城市用地建设不断的增多，这就需要管理者制定良好的、符合实际状况的土地规划方案，降低投入资金的额度，从而发挥出土地规划最大的作用价值，使两者的关系更加的合理科学，推动土地利用效率的提高。
参考文献：
[1]吕维娟，殷毅.土地规划管理与城乡规划实施的关系探讨[J].城市规划，2013，（10）：34-38.
[2]竺豪杰.土地规划管理与城乡规划实施的关系[J].中国农业信息，2014，（03）：202.
[3]赵维威.浅谈土地规划管理与城乡规划实施的关系[J].经营管理者，2014，（25）：309.
[关键词]土地管理 土地资源 城乡建设 规划
中图分类号：Y466 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2015）40-0173-01
1.城乡规划中土地管理存在问题
1.1 城乡规划建设形式单一
部分城乡规划建设形式单一，不重视土地管理工作，欠缺全面统筹规划，城乡规划建设缺乏地区个性与特性，规划偷工减料，基本上是照搬其他城乡规划的形式，最终影响城乡规划建设质量，欠缺生机活力，还很有可能为日后人们的生活带来诸多不便。
1.2 土地管理与城乡规划不到位
部分城乡规划建设布局混乱，土地管理不到位，规划管理的科学性、合理性不高，城乡规划的许多细节都没有与当地实际情况相一致，只是简单套用常见的城乡规划模式，而且对土地资源管理不善，没有对公共设施服务区、工业区、生活区及商业区进行有效划分，给人们生活带来负面影响[1]，阻碍城乡的统筹发展。
1.3 土地管理与城乡规划衔接不紧密
由于受众多因素影响，导致城乡规划与国民经济规划、土地利用规划、土地管理及生态环境保护规划不协调，各项管理工作衔接不紧密，严重降低整个城乡规划建设质量和土地管理水平，给城乡发展造成不利影响。
2.城乡规划建设中土地管理难点
为有效解决城乡规划建设中土地管理的存在问题，进一步缩小城乡差距，做好城乡发展统筹兼顾，我们必须把握城乡建设中土地管理难点，优化城乡规划建设方案，推动城乡规划建设的可持续发展。
2.1 土地管理不全面
任何一项建设规划都会对环境造成或多或少的污染，因此，在进行详细规划建设时，必须全面考虑对土地资源的破坏程度，尽可能将破坏降到最低。但许多开放商没有对城乡规划建设的影响因素进行全面考虑，只顾虑投入资金大且资金周转期长，在城乡规划建设时常常不顾气候和土地的影响直接开荒，造成土地资源的不合理利用，对该区日后的生态环境造成不利影响。
2.2 土地管理质量低
由于土地管理涉及范围广、影响大，因此在城乡规划建设中，土地管理质量将会直接影响到该地区的生态环境。但部分城乡规划建设开发商在规划城乡建设时，为追求短期经济效益而选择偷工减料，应用不合理的土地管理技术，对土地资源管理不到位，降低土地管理质量，拖慢城乡规划建设步伐。
2.3 政府资源有限
由于我国土地资源的总体管理者是政府，因此每一项城乡规划项目都必须得到政府批准方可实施，对于大型城乡规划建设项目还会适当进行投资，以推动城乡建设的进行。但我国经济水平有限，在管理土地资源的城乡规划建设时，虽持支持态度，但投入资金有限，导致本来预期效果极佳的城乡规划建设项目，因得不到政府资金支持而被延迟或取消[2]。
2.4 城乡规划不稳定
在规划城乡建设项目时，一些项目开发商对土地资源利用的灵活性和稳定性缺乏全面认识，经常在城乡规划建设初步开展时，盲目追求经济效益而随意调整城乡规划，导致城乡规划稳定性一降再降，也破坏了城乡规划的权威性，最终导致土地资源不合理利用现象时有发生。
3.土地管理与城乡规划建设对策
3.1 处理好土地管理与城乡规划建设的关系
土地管理与城乡规划建设存在着相互影响、相互制约的关系，因此，在实际工作中要正确处理好土地管理与城乡规划建设的关系，做到科学合理地规划土地资源，充分开发和利用土地资源，坚持走好可持续发展和土地资源节约路线。对存在的违法占用土地、违法建筑的不良情况要深入探究其形成原因，加强土地资源执法管理工作，促进城乡规划建设顺利进行。
3.2 加强部门协调和沟通
完善的城乡规划建设和土地管理机制是保证城乡协调发展的关键，因此，我们必须逐步健全城乡管理体制，加强各部门间联系与沟通，促进各部门协调和联动，促进城乡发展统筹兼顾。其次，在城乡规划建设和土地管理过程中，应重视环境保护，加强对环境保护设施的规划建设和管理。
此外，由于绿化环境对城乡规划建设有重要作用，兼有保护环境、调节气候、保持生态平衡、美化城乡景观等功能，在城乡规划建设中要重视绿地规划、建设和管理[3]，适当增加各种形式的绿地面积，提高城乡绿地覆盖率，提高土地有效利用率，改善城乡生态环境，对当地经济、社会、环境的可持续发展起重要促进作用。
3.3 优化城乡规划建设
优化城乡规划建设，必须制定科学合理的建设规划，用科学的思想指导土地利用发展，做好城乡规划与土地利用总体规划的有效衔接，转变土地管理方式，全面统筹城乡规划发展，推动经济社会的可持续发展。
（1）加强土地管理规划的整体控制
各类与土地资源利用有关的规划都应与土地利用总体规划相衔接，最终制定的建设用地规模必须与土地利用总体规划安排相符合，不符合土地利用总体规划和年度土地计划安排的土地利用规划，必须及时作出恰当整改，核减用地规模。唯有如此，才能加强土地管理规划的整体控制，落实土地资源的合理规划，优化城乡规划建设。
（2）科学规划城乡建设基础设施
城乡规划应严格遵循合理布局、经济可行、控制时序的原则，加强与交通、能源、水利等基础设施的协调和基础产业建设规划，避免盲目投资、过度超前和低水平重复建设浪费城市土地资源。
关键词：城市规划；土地规划；统筹发展
中图分类号：TU984 文献标识码： A
一、土地规划管理与城乡规划之间的矛盾
土地规划管理与城乡规划的实施都是在我国特殊的国情下所产生的两种管理方式。随着国民经济的不断发展，特别是近几年来大量农村剩余劳动力进入城市，促使了城镇化的进程不断加快，而土地资源作为一种经济发展的基础性资源正面临着严峻的考验，而与之相对应的土地规划管理则成为城乡规划的矛盾体，两者之间的矛盾正在不断加剧。
随着经济的发展，农村的大量剩余劳动力进入城市，一些农民因为种种原因放弃了土地的使用权，但是在土地规划管理中为了土地的合理、有效利用，必然要用这部分闲置的土地进行再次的开发利用。因此，全国各地根据实地情况的不同，进行了不同的土地征用方式，其中土地拍卖的征用方式只关注经济效益，甚至为了某些原因蓄意抬高土地的价格，从而忽略了土地的合理利用；然而城乡规划的目的主要是为了城乡的发展，并且要兼顾到当地的经济发展需要。由于土地规划管理与城乡规划管理的主要目的不同，因而形成了相互的矛盾。
同时，城乡规划中也存在着对土地规划利用不科学的地方。首先，由于城乡规划中城市化进程的加快，建设用地在不断地扩大，农林用地则在不断地缩小，城乡规划中对耕地、非农业用地的控制力度不够，造成了建设用地不断侵蚀农林用地的情况。其次，土地规划中对土地的征用是一个很普遍的现象，但是在土地的征用过程中经常发生土地的补偿款与土地的实际征用价格之间存在较大差距的情况，而这种差距则引起了农民对土地征用的不满情绪，进而影响到土地征用的正常进行，使在土地征用过程中存在的不规范现象逐步加剧，土地得到不合理的利用。
土地规划与城乡规划之间的内容存在差异。两者由于管理部门与管理内容的不同，其所使用的指导思想和在一些原则性问题上都存在着差异。土地规划管理是为了土地的合理、科学的使用，以期达到土地的最大利用效率；而城乡规划则是为满足城市化进程的需要。因此两者在实施时存在着差异，甚至会出现相互制约的局面。
二、土地规划管理与城乡规划实施之间的联系
1、以土地管理为核心，推动城乡规划的科学发展
增减挂钩政策是区县项目和村镇建设用地规划的一种主要方式，对于推动城乡结构调整，促进城乡经济发展具有重要意义。城乡建设用地增减挂钩可以更加高效地指导农村土地的使用，增强土地的利用效果，盘活存量，优化城乡结构与布局，在确保基本农田保有量的基础上缓解城乡发展矛盾。
受市场经济的影响，该政策在实际的实施过程中可能存在违背农民意愿，强行征用耕地进行城镇建设用地的情况。为避免或减少该情况的发生，就必须立足土地规划与管理政策，明确增减挂钩政策效能，更加规范、有序地开展土地利用和城乡规划。同时，根据实际情况及时调整土地用途定位、产业发展定位以及农田用地之间的关系，确保农田不受破坏，保障农村劳动力的转移，切实增强土地规划的合理性和城乡规划的可实施性。
2、新增建设用地计划与城镇建设用地有序扩张
当前的土地规划分为新区扩张和旧城改造两种模式，合理的协调利用这两种模式可以合理的控制城镇扩张，可以避免城乡建设盲目无序地发展，增强土地利用的合理性，避免土地资源的浪费。具体来说，在小城镇和开发区等地区，可以通过新区扩张的方式开展城乡规划，而在具有良好基础的大中型城市，则应该控制土地用量，协调新区扩张与旧城改造之间的关系，保障城镇有序发展。
为了实现上述目标，可以将土地规划管理与城乡规划实施之间的关系调整为如下模式：在控制建设用地总量的前提下对当前的城乡发展状况进行调查，重点对规划方案中的经济结构和土地用途布局进行分析，在土地总体规划和城乡规划实施的前提下对用地类型和发展侧重点进行区分应用，鼓励多模式并用，产业集中等实施方案的执行与落实。
3、拓展土地规划的深度，搭建规划与实施的桥梁
不合理的土地规划方案容易导致土地储备和城乡建设欠缺整体性和战略性，甚至会导致城市功能建设的滞后，基础设施建设不足，破坏生态环境等情况的发生。为有效改善城乡规划的实施效果，可以充分发挥土地储备的调控作用和引导作用，编制与制定中长期土地管理规划，增强宏观层面的土地调控，以土地利用与城乡规划之间的联系为主轴，以功能区片为单位推动城乡规划的实施。土地规划越详细，用途越明确，政策越完善，土地的规划就越合理，城乡规划就越具有可实施性。
三、土地规划管理与城乡规划的统筹发展
土地规划管理与城乡规划两者在现阶段的发展中看起来是有一定矛盾的，但是两者在其本质上是相互联系的一个有机整体。只有两者合理、科学的结合使用，才能有效对土地进行科学的规划管理。土地规划的科学性、合理性则是城乡建设的基础，是城市化进程的重要保证；而城乡规划的前提条件就是土地规划管理，科学的土地规划管理可以保证土地资源的合理利用。
1、对土地资源进行有效的协调管理
现阶段我国应该逐步完善土地规划管理与城乡规划体系。土地规划管理就是制定系统的法律、法规、规章制度来规范土地的使用，以达到土地资源的最大化利用，它也是城乡规划管理的基础；城乡规划管理就是由政府的专门部门对城市与乡镇的各类资源进行总体的规划管理，以达到城市与乡镇各类资源的最大化利用，改善城市与乡镇的人居生活环境与经济发展条件，从而促进城市与乡镇的可持续性的经济发展。因此，两者可以进行有效的统一协调管理，共同促进经济的发展。
2、规范土地征用行为
土地的征用就是国家以有偿的方式从农民手里征用土地的方式。这一过程中要注意两点：首先，要对征地行为进行市场化的管理，以市场的规律来规范土地的征用工作；其次，土地的征用会造成农民的土地缺失，农民失去了土地也就失去了相应的生活、生产资源，要注意对这部分农民进行分流引导，积极引导这部分农民向其它行业发展。与此同时按照所征用土地的性质与质量进行相应的补偿，对于土地质量不同的地段补偿标准也要相应的不同，以体现出差别。
3、土地规划与城乡规划的实施
土地规划与城乡规划是两种不同的管理方式，两者之间既不是互相制约也不是相互平行，要加强两者之间的互联互通、和谐共存，就必须从本地的实际出发，制定出切实可行的政策。城乡规划中的建设用地要控制在一定的范围之内，为耕地的发展留出空间，从根本上做到土地使用与耕地保护之间的和谐。对于城乡规划中的新城建设与旧城改造要制定不同的土地规划，以期土地资源可以得到最大程度的利用。不论是城乡规划还是土地规划都是以保护耕地、合理使用土地资源为目的。
4、促进土地规划与城乡规划的协调发展
目前我国经济的迅猛发展为土地规划与城乡规划工作提出了更高的要求。在这种新的形势下就要求土地规划与城市规划的信息必须要能实现交流、共享。因此，如何促进土地规划与城乡规划的协调发展就成为一个需要特别关注的课题。
为了土地规划与城乡规划的协调发展，在实际的操作中要注意几方面：首先，土地规划要考虑城乡发展的前景与需求，从而制定出能满足城乡长期发展的土地规划方案；其次，城乡规划要以土地规划为前提与基础，依据土地规划的方案制定城乡规划方案；最后，要将土地规划与城乡规划方案由当地政府部门进行公布，制定出相应的配套方案，以提高社会的重视与关注。
结束语
随着国民经济的快速发展，我国的城市化进程不断加快，在这一过程中土地资源的利用就成为一个热门的话题，如何有效地利用土地资源也是摆在所有人面前的一道难题。土地规划管理与城乡规划实施两者之间在实际操作时既有联系也有区别，而如何协调两者之间的关系，使得土地资源得到最大化的利用，同时保证耕地等资源成为今后我们研究的一个十分重要的课题。
参考文献
[1]许旗.城乡规划建设中存在的问题与改进措施探究[J].环球人文地理，2014，22：93.
[2]孙韵植.土地规划管理与城乡规划实施的关系探讨[J].硅谷，2014，22：148+155.
关键词：土地资源 城乡规划 利用
中图分类号：TU98文献标识码： A
1、引言
城乡规划是指对一定时期内城乡的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理，其核心内容是城乡功能区的科学组织和土地的合理利用。城乡规划既是科学建设和管理城乡的重要依据，又是实现经济社会可持续发展、构建和谐社会的重要保证和内容。目前，我国处于新型城市化、新型工业化和农业现代化的快速发展时期，城市经济的快速发展与稀缺的土地资源之间的矛盾日益加剧，促使城市土地开发利用范围不断扩展。而在农村，土地是农民赖以生存和发展的最基本的生产资料，也是发展农业所需要的最基本的生产要素，不仅是支撑农村经济发展的桥梁也是提高农民收入的基础。土地不仅为城镇发展提供布局与建设的空间，而且是融资的重要工具。经验研究表明：城市健康有序的发展与政府充分控制和分配土地收益密切相关。因此，合理利用土地资源是保障城乡规划成功进行的前提条件，对城乡规划中土地的合理利用进行研究具有重要的理论和现实意义。
2、城乡规划中土地利用方式及其存在问题
2.1城乡规划中的土地利用方式
目前，我国城乡规划中土地利用方式主要有以下两种：一是农村土地征用。土地征用是农村集体土地向城市用地合理转换的合法途径。农用地转为建设用地是新型城市化、新型工业化、农业现代化（以下简称“三化”）推进的客观要求和必然结果，是经济发展的趋势所在，农村集体土地作为城市用地的重要补充，保证了“三化”推进对土地的急剧增长的需求。二是以“招拍挂”的方式出让土地。政府对土地以招标、拍卖、挂牌的方式进行城市建设的配套开发以及城市土地的综合管理利用。将城市土地以拍卖的方式卖给房地产开发商，以招标的方式将城市基础建设的任务分配到有能力的单位，从而综合利用土地资源，提高土地开发利用率。
2.2城乡规划中土地利用存在问题
2.2.1土地征用行为不规范
征用是国家运用强制性的行政手段有偿征用农民土地的方式。目前我国土地征用的补偿费用远远低于土地出让的价格，土地的收益分配混乱，严重损害了农民利益。由于市场价格和土地征用价格的巨大反差，土地不规范流转，带来了一系列的问题，如用地产权不清晰、土地资源滥用等，土地浪费现象严重。
2.2.2利用招标拍卖等方式对土地进行分配利用
土地竞拍的价格一般较高，尤其是房地产商为了追逐自身的经济利益在高价得到土地使用权后，对土地进行配套建设开发，造成房屋价格上涨、炒房现象严重。
2.2.3与土地利用总体规划协调困难
土地利用规划和城乡规划都是以国民经济和社会发展规划为依据，在实现土地资源的可持续利用和城市的可持续发展这一根本目标上是一致的。[1]城乡规划和土地利用总体规划协调和衔接的中心内容是用地规模和用地发展方向。[2]但是，二者在以下几个方面存在明显差异：一是着眼点不同。规划部门着眼点是城镇的发展，根据经济的发展需求决定城镇的功能、规模及发展方向，且要求用地上有足够的弹性。土地部门的着眼点在于“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地”这一基本国策，强调对用地的严格控制，指标落实、地块落实且责任到人。二是两者编制技术与标准的差异。比如人口规模含义、用地分类、规划人均用地指标及规划时限等技术指标的测算标准不一致。三是土地用途管制方面也存在差异。土地利用总体规划中将小城镇用地和城市用地归为一类，规划中往往突出城市用地而忽略了小城镇用地，在用地空间安排上也限制了小城镇的发展。
2.3城乡规划中土地合理利用的对策建议
土地资源的合理利用在城乡规划中有着重要作用，是做好城乡规划的基础。为土地资源得到充分有效的利用，建议从以下几个方面加强土地资源在城乡规划中合理利用。
2.3.1进一步规范土地征用行为
政府在对征收的土地给予征收补偿费用时，应有所区分，根据地块带来的效益决定。对于在可预测范围内有良好发展前景且用途非常广泛的地块，在征用补偿费的确定时应区别于劣质地块。同时，逐步实行从“征”到“购”，促使土地征用与土地市场接轨。耕地补偿费应基本接近于土地征收后出让金，或不低于等质等量的耕地造地成本。
2.3.2加强对土地“招拍挂”制度的管制
我国允许对经营性土地利用招标、拍卖和挂牌的方式进行出让，此制度的严格推行和执行，为建立公平、公正、公开的土地市场秩序和有效遏制土地出让中的暗箱操作提供平台。土地是一种特殊商品，地价是转让产权后的经济收入，招标、竞拍、挂牌会获得土地使用权，因此政府为了保证招标、竞拍、挂牌的顺利进行以及土地资产价值的充分体现应该先从制定基准地价以及转让土地的产权着手，根据转让产权的不同、土地使用期限、土地的位置、基础设施完善程度、人口密度、地区经济结构、城市周边农用地的生产状况以及交易成本等因素来制定基准地价，从源头上加强对土地招标、拍卖和挂牌制度的管制。
2.3.3坚持以规划为龙头，做好各类规划的协调与衔接
土地资源是经济发展的保障，城乡规划是城乡建设的基础。[3]为了加强土地资源在城乡规划中合理利用，应从以下几个方面协调好土地利用规划与城乡规划。
一是完善“两规”在法律层面的系统性。《城乡规划法》与《土地管理法》规定了“两规”的衔接关系，但是没有明确建立两者之间的约束关系，也没有对两者如何衔接做出具体的规定。因此实现城乡规划与土地利用规划的协调，需要建立配套的管理办法对具体的衔接协调工作开展引导和约束。
二是加强“两规”技术层面的互通性。城乡规划行政主管部门与土地行政主管部门应建立高效协调机制，促进“两规”在规划期限、统计口径、标准规范等一系列技术指标上的互通，实现成果间的可比互通。
三是要把保护耕地和合理用地作为贯穿始终的指导思想。城乡规划中的城镇建设规模应控制在土地利用规划确定的建设用地范围内，且尽量少占耕地。道路规划、广场规划等要与人口规模、经济规模相适应，注重提高土地利用率。规划城镇功能分区时，要优化土地利用结构。
3、结语
城乡规划是指导城乡建设、统筹城乡发展的重要依据和手段，土地资源如何在城乡规划中得到合理利用是当下社会经济发展面临的突出问题。现在每个城市都面临着土地资源的紧张的局面，特别是一些大中城市形势更为严峻，所以城市规划需要从长远的目标出发，综合部署各项建设和管理规划，使城乡建设中土地资源得到合理的利用。
参考文献
[1]赵蕾,皇甫玥,陶德凯.《土地利用规划与城乡规划差异分析及协调途径探索》[J].现代城市研究,2012(4):47-52.
关键词：城市规划法 总体规划 详细规划 土地使用 限制
Abstract： Urban planning law regulates the planning activities of cities and towns， restricting land use. First， urban planning law restricts the use of land in principle. Then， by the specific system containing overall planning of land use， total planning and detailed planning of cities and towns， from the physical content to the program and from generalization to the concretization， land use is legally restricted.
Key words： urban planning law， total planning， detailed planning， land use， restriction
中图分类号：D922.297 文献标识码：A
对土地及其附着物（如房屋）的使用权利并非绝对的、不受约束的，它受到许多法律的限制。在对土地使用的法律限制中，城市规划法是一种重要的类型，并已有了制度的框架。
我国曾于1989年颁布了《中华人民共和国城市规划法》并于次年施行，后于2007年又颁布了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）并于次年施行，废止了原来的《中华人民共和国城市规划法》。但这属于对立法体例的调整，将城镇体系及城市、镇、乡和村庄的规划统一纳入一部法律文件来进行规范，并不意味着城市规划法不存在了。规范城市建设活动的法律制度仍然存在于《城乡规划法》和其他法律法规及规章中（下文有述），具有效力并发挥着作用。
城市规划通过对城市建设用地进行合理的空间布局和对土地资源优化配置，以实现稀缺的土地资源（在我国尤其如此）能够被有效、公平地使用，从而协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展的目的。城市规划法则是调整、规范上述的属于城市建设管理之活动的法律规范，因此城市规划法的内容除了规划编制和对规划的行政管理之外，还有对土地使用的限制。
一、城市规划法对土地使用的原则上的限制
首先说明一点，纵观《城乡规划法》的行文与表述，可以发现立法者将城市规划和镇规划归于一处，而将乡规划和村庄规划归于另一处。这可被理解为城市、镇的规划均属于城市规划的范畴；关于城市、镇的规划的法律规范均属于城市规划法。因此下文的“城市规划法”包含了关于镇的规划的法律规范。
《城乡规划法》第2条规定：“制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。”第7条规定：“经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改。”城市规划法首先在总则上提纲挈领地要求：城市、镇的建设活动须遵守城市规划法的规定，以及依此法制定和实施的城市规划。城市、镇的建设活动当然以使用土地为前提，故《城乡规划法》第2、7条在基本原则上做出了对土地使用的总体、概括和统率性限制。
《城乡规划法》第9条规定：“任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理”。该规定从法律关系之主体的角度，申明了包括土地使用者在内的任何主体均应遵守依法制定且生效的城市规划，土地使用者受到依法制定且生效的城市规划的限制。
此外城市规划法还要求：在规划区内使用土地进行建设应当遵守土地管理、自然资源和环境保护等法律、法规的规定（见《城乡规划法》第4条）。这其实也是城市规划法对土地使用的一种概括性限制。
二、土地使用受到土地利用总体规划的限制
从合理利用土地资源，促进经济、社会和环境的全面协调可持续发展这样的宏观目标角度看，城市规划与土地利用规划是一致的。当然两者各有侧重。城市规划侧重于对城市、镇的规划区内的土地的合理利用，其要义正是保证规划区内建设用地的科学合理使用。
城市规划和土地利用总体规划所调整、规范的对象存在交集，即上文中所述的“城市、镇的建设管理活动”，因此关于土地利用总体规划的法律规范也可以是城市规划法的法律规范。
土地利用总体规划依法由各级政府组织编制，是实行最严格土地管理制度的纲领性文件，所针对的土地当然包括城市、镇的土地，故而城市规划应当与土地利用总体规划相衔接，土地利用总体规划也是城市、镇建设的依据（见《城乡规划法》第5条与《土地利用总体规划编制审查办法》第2、3条）。这是土地利用总体规划对土地使用的概括性的限制，具体的限制主要有（见《土地利用总体规划编制审查办法》第17-20条）：
1.土地利用规模、结构与布局。
2.省级土地利用总体规划确定的土地利用的方向，乃至市、县级土地利用总体规划确定的按用途对土地进行管制的分区及管制规则。
3.省、市级土地利用总体规划分别确定的土地利用重大专项安排、重点工程安排。
4.省、市级土地利用总体规划分别对市、县级土地利用的调控。
【关键词】土地管理；城乡规划；影响分析
国家经济建设环境的稳定，其与内部城乡空间规划体系的健全密不可分，在这个过程中，城乡规划建设体系是一种重要的模式，为促进我国的现代化经济建设的稳定有序发展，我们需要进行城乡规划建设系统的健全，从而实现与土地管理环节的有效协调，以此促进国家经济建设的稳定推动，保证国民经济发展的需要。
1、关于城乡规划建设中土地管理环节的分析
随着经济的快速有序发展，我国城乡规划建设也在迅速发展。我国在建设现代化乡镇、城市的过程中对土地管理方面的要求也越来越高。土地是非常重要的财产和生产资料，城乡规划建设过程中离不开土地管理。我们可以通过分析城乡规划建设过程中土地管理存在的问题及影响，找出如何统筹推进土地管理和城乡建设的方法，以此促进经济社会的发展。
城乡规划是各级政府统筹安排城乡发展建设空间布局，保护生态和自然环境，合理利用自然资源，维护社会公正与公平的重要依据，具有重要公共政策的属性。根据《中华人民共和国城乡规划法》，城乡规划是以促进城乡经济社会全面协调可持续发展为根本任务、促进土地科学使用为基础、促进人居环境根本改善为目的，涵盖城乡居民点的空间布局规划[1]。所以说，这是一项全局性、综合性、战略性的工作，涉及了政治、文化、经济等各个领域，是城乡建设的基础。土地资源作为经济发展的重要载体，是经济发展的保障，是和城乡规划建设密切相关的。
首先，在当代城乡规划建设过程中，由于相关内外因素的影响，不能确保该规划系统环节的稳定运行，出现了一系列的问题，不利于城乡规划系统的健全。在实际工作过程中，越来越多的人追求利益，甚至为求利益不折手段，而他们往往看到的只是眼前的利益，比如对环境的污染、对土地的破坏等。对于土地这一无形资产来说，它的价值基础是比较大的，往往开发商需要投入很大一笔资金，加上资金的周转期比较长，就使得很多开发商不顾气候和土质等问题，直接进行开荒，不予环境的适应性全面考虑。一边退耕还林，另一边却毁林开垦，导致占补不平衡，从长远来看会严重影响生态环境，破坏我们的生存要素。
其次，城市规划建设过程的深化，离不开对其土地管理环节的优化，这是城乡规划建设系统得以稳定发展的需要，由于其土地管理环节的缺乏，就不能确保其城乡规划体系的健全，就容易导致一系列的难题的出现，目前来说，城乡规划建设中土地管理的素质存在一定的问题。土地管理是一项十分复杂的工作，涉及很多方面的内容，当中使用到的技术也很多，这也就使的一些开发商为节约开发成本而偷工减料，使用不合理的技术，导致了土地管理质量的降低，影响了城乡规划建设的进程和质量。
第三，在实际工作过程中，影响土地管理环节的因素是比较多的，比如土地管理的投资主体过于单一。在我国城乡规划建设中，土地管理的投资主体是政府，其在我国土地开发的整理工作中发挥着向导和主渠道的作用。我国政府投资力度有限，难以包揽土地开发这笔庞大的资金，所以需要拓宽资金来源，多元化投资主体。
第四，城乡规划建设中土地的规划管理缺乏灵活性和稳定性。在不同的时期、 不同的环境，土地利用的侧重点是不同的，这需要依据实际情况和对未来的科学预测进行适当地调整，但事实上很多只是在原来的基础上做表面文章，实质上一成不变，与现实脱节[2]。但灵活性不代表可以随意调整，在规划实施过程中需要的是稳定，而这正也是现实中所缺乏的，规划的不稳定既损害了规划的权威性，同时也无法达到保护耕地及发展经济的目的。
2、完善城乡规划建设中土地管理的对策
首先，土地开发是一项系统性的工程，需要较高的技术支持与人员的专业素质。而构建一支高素质的土地开发专业技术团队是确保土地开发建设工作高效率、高水准完成的必要条件。针对于我国的这种现况，应该通过不断地加强新技术应用培训，来提高专业土地开发管理人员的专业性，以此保障土地开发的科学性与先进性。与此同时建立一套严格的、专业的考核与认证制度，定期地对专业技术人员进行考核与认证，从而使专业人员不断充实提升自己的能力与水平。
其次，在进行城市规划时，对于已有的土地规划要综合地、全面地考虑当地的实际环境情况，进行合理的规划与开发，建立生态型的开发管理制度。深刻地分析土地和城乡规划建设管理工作中的问题与矛盾，相应地加大执法检查力度，站在全局的高度上，充分地认识到土地与城乡规划建设管理工作的重要性，积极做好相关的工作。结合实际情况科学、合理地预测对城乡规划进行相应的调整，保持好城乡建设土地规划管理工作的灵活性与稳定性。
第三，构建多元化的投资主体，拓展资金的来源，以确保土地开发的前提条件。根据不同投资者的不同心态、目的，以土地为结合点有效地融合政府、企业、个人这三个投资主体。
第四，对于土地管理工作，要做好土地的利用规划，做好一切编制规划的事前工作，编制规划报告，使其有效地解决城市规划与市场脱节问题，解决信息不对称、更新不及时等问题，以保证土地的正常使用，保证国家相关政策的有效落实，实现土地政策参与宏观调控。
第五，从系统的角度加强和完善土地规划功能，使其与城市规划建设的方向、速度相协调，以促进土地资源的节约利用，并寻求集约紧凑的布局模式，强调内涵发展，杜绝形象工程。从城市的科学合理布局、交通运输功能之间的联系出发合理确定城市化布局，因地制宜制定土地规划[3]。
3、结论
城乡总体规划是较长一段时期内城市、乡镇发展的总蓝图与总部署，其中包括规划中所需要的土地数量、用途及位置分布。这需要土地规划管理工作的全力配合，给予数量和结构上的保证，并且尽量使有限的土地发挥出其最大的效用，达到经济效益的最大化，从而避免指标的浪费。当然随着目前城乡规划建设的飞速发展，我国的土地管理工作还存在着一些问题，这些都将直接影响到城乡总体规划的进程，影响到土地的使用效率，影响到空间资源的合理利用及其配置的优化。所以，我们还需要不断地探索，不断地改进，以使城乡规划建设与土地管理工作协调发展，促进社会的经济发展与进步。
参考文献：
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[3]贾莉.浅谈城乡规划建设与土地管理[J].国土资源.2012，1（46）；
作者简介：
朱雪妍，女，辽东学院资源环境与城乡规划管理专业本科生。
ABSTRACT:Revising City Planning Act into Urban and Rural Planning Act is very important in promoting urban and rural integrated management and improving the current disorder in rural construction. But the revising of the act as well as its enforcement will confront unavoidable challenges.
This paper discussed the possible problems in the act implementation and provided counter-measures respectively.
“城乡一体化”在规划界并不是一个新鲜的话题，曾经还因为各人对其含义的不同理解而发生过学术争论①;但这些讨论多年来一直是停留在学术层面上的探讨，在制度和政策方面的推进并没有实质性的进展。本文讨论的“城乡一体化”，概念界定为对城市和乡村实行“一体化”的规划管理。之所以要重新讨论这一话题，概因当前正在进行的《城市规划法》修订中，圈内人士建议将原法修订为《城乡规划法》的呼声甚高，甚至得到主管领导的首肯②。将《城市规划法》修订为《城乡规划法》，这样的修改虽只一字之差，却是一个突破性的变革;它意味着，目前仍然在施行的“城乡分治”的城市和乡村规划建设管理，将被纳入一个统一的制度体系中。这在给城乡规划的发展带来巨大机遇的同时，也对现行的规划体系和制度安排提出了严峻的挑战，规划界人士对此不能不有清醒的认识，并提前做好应对准备。
1 实施城乡一体化管理是城乡发展的大势所趋
制定《城乡规划法》之所以得到较为广泛的响应，是因为改革开放20多年来，特别是实行市场经济体制10年以来，城乡关系已经发生了巨大的变化。在计划经济体制下出台的《城市规划法》已经难以应对形势急剧变化下出现的许多新问题，这体现在以下几个方面:
11 乡村工业化迅猛发展带来城乡关系的重构
1978年以来中国农村改革一个最为引人注目的现象，就是乡镇企业的兴起，它彻底改变了传统的“城市—工业，农村—农业”的经济格局。经过20多年的发展，许多地方的农村实际上已经成为工业社会的一个组成部分;城市与乡村的空间界限日趋模糊，与城市生产和生活相关的功能设施越来越多地转移到以前的农村地区，使得传统概念上的城市和乡村的特征发生根本变化，这在经济发达地区体现得尤其显著。在城市化加速发展的形势下，仍然要把城市规划的工作范围囿于“城市”，试图通过人为地划定城市规划区来区分城乡空间界限，不仅已经变得十分困难，也不符合城乡联系日益紧密的社会经济发展要求。21世纪将是中国城市化加速发展的时期，把城乡人居环境建设纳入统一的规划管理，已是城乡空间发展的大势所趋。
12 乡村建设的无序发展亟待加强规划调控
乡镇企业迅猛发展造成的直接后果，是乡村地区的开发强度明显增加，非农用地规模的迅速扩大。由于这种类型的工业化是由基层政府和农民个体自下而上发起的，带有极大的自发性和盲目性。在短期经济利益的驱使下，农村土地结构的调整、乡村地区居民点和乡镇企业的建设、城乡地域结合部的集体土地出让，都往往呈现秩序混乱的状态，造成严重的资源浪费和环境破坏。
但长期以来的“城乡分治”，也形成了规划建设管理上的“二元”体制。现阶段我国城市规划管理的权限被界定在划定的城市规划区范围，在此以外的乡村建设是执行另一系列的《村庄和集镇规划建设管理条例》，不在城市规划的工作权力范围之内。虽然乡村建设也不是无法可依，但由于缺乏有力的管理机构和规划的实施机制，其监管力度远远弱于城市地区，不可避免地出现大量的违法用地和违章建设活动。
而对于这些活动，城市规划的控制管理权由于体制的限制很难有所作为，导致这些地区的无序发展状况愈演愈烈。因此，打破规划管理上的“二元”体制，整合城乡两个规划系统就成为当务之急。
13 建设用地的保护和利用急需规划引导
现阶段我国城市规划的性质基本定位于城市建设用地规划，非建设用地的保护和利用主要由土地利用总体规划承担。但后者的出发点主要是立足于控制建设用地规模，保护耕地;而对于如何更有效地利用非建设用地，使其对生态环境的改善发挥更大作用则缺乏积极的引导。事实上，农田、山体、林地、水域等非建设用地，对于人居环境发挥着极其重要的生态功能，在规划中不应当只是消极地作为保护区，将其独立于城市规划系统之外;而应保护和开发相结合，使建设用地和非建设用地有机结合成一个整体③。无论是传统城市规划的“田园城市”理想，还是当今可持续发展的必然趋向，都要求城市规划必须将自然生态环境纳入到自己的作用对象之中。这样，乡村就不可能排除在城市规划工作范围之外。
2 城乡二元土地制度构成最大的制度性约束
21 两种不同的土地所有制是造成城乡规划管理出现巨大差异的制度根源
目前，我国的城市和乡村的规划建设之所以有如此大的差别，是因为两者发展的动力机制存在根本的不同，其最终的根源在于两种不同的土地所有制基础。按照《宪法》规定，城市的土地归国家所有，农村的土地归农民集体所有。两种不同的土地产权制度，决定了作为国家干预手段的城市规划，在对两种土地使用方式的控制管理力度上，存在巨大的差别。
在市场经济条件下，土地所有权和使用权相分离已经成为普遍现象。从理论上说，即使在城市，规划对土地使用的干预也是有限度的，而农村土地的集体所有也不意味着所有者在土地开发使用上可以不受任何约束。但在实际运作中，城市和乡村的土地使用却截然不同。作为国家所有的城市土地，在计划经济时期一直是由国家统一调配划拨、统一建设、统一管理的，换言之，一直有遵从国家统一规划管理的“传统”。土地使用权的有偿出让，是在上世纪80年代后期随着市场经济的逐步推进才实施的，至今不过十余年的历史。而且城市土地使用的市场化过程中，土地使用者在从国家手中获得有限的土地使用权时，就附着了许多开发条件(其中也就包含着规划条件)，也就理所当然地要按照规划进行开发建设;否则将面临被收回土地使用权的处罚，这使得规划在实施中有较强的基础条件和保障机制。
但在农村的情况就完全不同。土地归属农村集体所有，但国家对农村集体如何行使土地所有权却一直缺乏明确的规定。在农村实行家庭承包制后，我国农村土地集体所有制的主体虚位问题变得十分突出，村集体与农民事实上行使了土地的处分权。而规划则被视作一种国家强加的外来干预手段，缺乏内生机制和需求，难以得到农民的接受和认同;乡村建设就必然变成农民在各自所拥有土地上自行其事的属地建设行为。一个典型的例子是，珠江三角洲地区许多城市普遍存在的“城中村”现象就是土地二元体制造成的结果。这些“城市里的乡村”，尽管位于城市中心区，处在城市规划的直接作用范围之内，但仍然无法摆脱规划失控的状态，部分地区甚至陷入法不责众的困境，其中土地制度是规划难以发挥效力的根本原因。在城市中心的农村集体土地尚且如此，大量处于城市之外的广大农村要实现对土地统一规划管理，谈何容易?
如果不改革农村现有的土地产权制度，不解决乡村非农建设用地统一开发与土地集体所有的矛盾，就无法真正将乡村的规划建设真正纳入到政府的有效管理控制之中。而要从法律上明确农村集体作为土地所有者究竟享有何种权力，如何依法行使这种权力，显然不是一部《城乡规划法》的出台就可以解决的问题。
22 农村土地制度改革面临的困境
关于农村土地制度改革的探讨，早在上世纪80年代就已经开始，当时主要是针对农村土地实行家庭承包经营责任制后出现的问题而展开的。改革的思路不外乎三种:土地国有化、土地私有化、在维持原有的土地集体所有制基础上进行改革，各种意见均有各自的充分理由(袁亚愚，1996)。而在中国推行任何一项重大的制度变迁，最大的难点在于全国各地的巨大差异:中西部欠发达地区存在的严重问题在沿海发达地区可能并不突出;沿海发达地区快速发展中暴露的新问题，在其他地区也许尚未显现。
反映在农村发展问题上，与沿海发达地区的农村工业化超前发展、农村地区出现“过度开发”形成鲜明反差的是，中西部一些欠发达地区还相当落后，不仅农村工业化和城市化水平低，城市自身也存在发展动力不足的问题。对于这些地区而言，土地仍是广大农民赖以生存的基础和农村社会稳定的最终保障。这种经济发展的地区性差异还有愈演愈烈之势。因此，面对严重的不平衡发展，国家在全国范围内推出的许多改革措施或新的制度安排，常常因为要照顾全局、综合平衡而变得十分小心慎重，在农村土地制度改革这样的重大问题上尤其如此。由于“三农”(农业、农村、农民)问题历来都是中央政府关注的焦点，在稳定压倒一切的指导思想下，“三十年不变”就成为中央对于农村工作的重要指导方针。这使得在学术界曾经沸沸扬扬的关于农村土地制度改革的讨论，到后来反而趋于平静，在实践上更不可能有实质性的推进。
在农村土地集体所有制不进行根本性改革的前提下，新出台的《城乡规划法》要想有效地发挥作用，对农村土地的开发建设施加实质性的影响无疑将面临着严重的制度性约束。
3 相关法规体系和行政管理体制亟待调整和改革
31 “两法”、“两规”和两个管理部门的关系协调
将《城市规划法》修改为《城乡规划法》，并不只是规划法本身的变动，还涉及诸多相关法律、法规、规范以及管理部门的关系调整。与城市规划同样涉及土地利用和管理的另一部最重要的法律，是1998年颁布的新《土地管理法》。《城乡规划法》的出台，必然涉及“两法”的协调，同时也涉及城市总体规划与土地利用总体规划、规划管理部门与土地管理部门之间的关系协调。
我国《土地管理法》规定:“城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。在城市规划区内、村庄和集镇规划区内，城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市和村庄、集镇规划。”这一规定界定了城市总体规划、村庄和集镇规划与土地利用总体规划之间的关系:城市规划、村庄和集镇规划是一定时期内城市、村庄和集镇发展的蓝图和各项建设工程设计和管理的依据;土地利用总体规划的规划范围是整个地域，它要对包括城市、村庄和集镇用地在内的全部土地做出统筹安排。所以，在土地利用上，城市规划、村庄和集镇规划和土地利用总体规划的关系是点与面的关系。土地利用总体规划主要在城市或村镇发展用地的规模、方向和范围上进行协调，确定城市或村庄和集镇建设用地区的界限。建设用地内部的土地利用应根据城市、村镇建设规划的要求安排，土地利用总体规划一般不作干预。这样，两个规划和两个部门在彼此的工作范围和权力界限上基本是明晰的。但是，如果实施《城乡规划法》，把整个行政辖区作为城市规划区，并且对于非建设用地的管理同样要实施一定程度的干预，那么两个规划和两个部门的职能和工作范围在一定程度上将出现交叉和重叠，由此可能引起新的管理混乱，如何协调好这些矛盾就变得十分紧迫。
除此之外，在规划法规系统内部也存在相互协调的问题。现行城乡规划建设管理的“二元”体制导致规划的法规体系也呈现“二元”性:在城市建设中要遵守《城市规划法》，执行相关的城市规划标准;在城市范围以外的乡村地区则是遵守《村庄和集镇规划建设管理条例》，按照《村镇规划标准》执行。《城乡规划法》的出台是否意味着《条例》的自动失效?目前城市和乡村两个规划标准的统一有无可能?这都是值得规划界认真研究并迫切解决的问题。
32 现行规划管理体制面临的挑战
表面上看，城市和乡村不同的法律规定和技术标准，是造成城乡建设“两张皮”的体制原因。因此，机构合并就成为最简单最基本的改革思路。在1998年进行的建设部机构调整中，原来的城市规划司和村镇规划司合并组成城乡规划司，体现了国家主管部门对城市和乡村两个系统的所有建设用地进行统一规划建设管理的意图。但进一步分析不难发现，造成乡村建设失控的根本原因，并不仅仅是因为两个规划系统和两种体制并存产生的摩擦，更主要的原因在于在现行管理体制和机制下，规划的管理控制难以真正落实到乡村地区。
实际上，目前我国的乡村建设并非处于无法可依的状态;如果乡村规划能够按照国家的有关法规文件严格执行的话，也不会出现当前这种混乱无序的状况。
但规划的实施不仅需要法制保障，同时也需要行政保障和经济保障，这绝非出台一部法律就可以了事，也不象简单的机构合并那么轻松。面对全国大部分地区的人口和可建设用地都位于乡村的基本现实，规划要覆盖到整个乡村地区，也就意味着规划管理的地域范围和人口规模较以往将有大幅度的扩大，实际上也将造成规划管理的权力重心进一步下移，村镇一级的规划管理力度必须大大加强(张兵， 2000)。如果在规划机构的设置、人员编制安排以及财力、物力的投入方面没有保证的话，《城乡规划法》的落实也就成为纸上谈兵。从某种意义上说，《城乡规划法》的出台在赋予了规划部门更多权力的同时④，也给他们的工作带来了更多的责任和压力。在当前城市规划部门应对城市建设中的种种矛盾都有些力不从心的形势下，他们是否有能力承担法律所赋予的比过去艰巨得多的重任以及由此伴随的巨大风险?
33 深圳实行城乡一体化管理的实践和启示
深圳是全国最早实行城乡一体化统一管理的城市之一。首先，在规划编制上，新的《深圳市城市总体规划(1996~2010)》摈弃了传统的城市总体规划只管城市不管农村的做法，将整个市域的土地资源作为一个整体，对城市建设用地和农业保护用地、生态保护用地等非城市建设用地在空间上进行了明确的划定，从而较好地保证了城市建设与周边资源环境的合理保护利用和相互协调，实现了国土资源的优化配置。
其次，在管理体制上，早在1989年就将规划、国土两局合并，行使全市城市规划、土地管理及房地产管理职能，实现“规土合一”，使城市规划紧扣国土资源的合理利用，使规划真正成为土地利用和城市建设的龙头。
1994年，为使规划管理政策更直接、更快捷、更准确的实施，将全市各区的规划、国土管理部门改组成为市规划国土部门的派出机构，实行垂直领导;将镇(办事处)的规划、国土管理职能从镇城建办划出，设立规划国土管理所，作为区规划国土部门的派出机构，建立“市局———分局———国土所”三级垂直管理架构。实践证明，这一机构改革，从根本上理顺了规划管理和土地管理的关系，协调了规划管理机构与地方政府之间的关系，使规划国土管理工作走上了集中、高效的轨道。
深圳之所以能够比较有效推进城乡一体化统一管理，除了归功于政府的坚定决心和体制优势外，还得益于以下三个方面的有利条件:首先，深圳的行政区范围相对狭小而建成区规模较大，有可能将整个行政区作为城市规划区实施统一管理;其次，经济的快速发展使得全市域范围的城市化人口超过90%，而农业在GDP总量中的份额不到1%，这为对全市域范围实施城市化管理提供了基础条件;第三，深圳的人均GDP在全国大中城市中居首位，其雄厚的经济实力和政府在规划方面的巨大投入，为规划实施提供了强用力的物质保证。
但即使有上述诸多方面的优势和有利条件，深圳对经济特区外农村集体土地实施规划管理时仍然遇到很大的困难和阻力，这也是造成深圳特区内外城市建设面貌迥异的重要原因⑤。而对于全国其它城市和地区来说，并不完全具备深圳的条件，实施城乡一体化管理无疑将面临更多困难。
4 现行规划运作体系面临重大变革和重构
自1990年《城市规划法》正式实施以后，政府又相继出台了一系列配套的法规文件，使得我国的城市规划编制工作基本形成了一个较为完整规范的体系;经过多年实践后已经被大多数规划设计和管理部门所熟悉掌握但《城乡规划法》出台后，不仅城市规划与社会经济发展计划、土地利用规划之间的关系需要重新协调，而且现有规划体系自身也面临着进行重大调整的需要如果新的《城乡规划法》要求把规划区推进到广大的乡村地区，甚至将整个行政辖区都纳入规划范围，则现有的规划编制内容和技术方法都需要进行重新修订。
以往的规划实践，无论是总体规划还是详细规划，都基本是以城市为工作对象展开的，包括目前进行的一些探索性的规划，如概念规划、法定图则等等，亦基本如此。1983年全国开始的市带县的行政管理体制改革，推动了市域和县域城镇体系规划的开展，但这些规划研究的重点仍是区域内的中心城市和各级城镇的发展定位和合理布局方面;对于乡村的规划究竟应该如何编制，无论理论还是实践都明显滞后。很显然，乡村的开发和建设具有与城市完全不同的特征，不宜采用与城市同样的办法处理，但至今并没有形成一套有别于城市的规划编制体系和方法。《城乡规划法》实施后，乡村的规划究竟怎样与已经沿袭多年的城市规划编制体系相衔接?究竟是重新制定一整套新的城乡规划编制系列办法，还是依然按照原来的城市和乡村两个系列进行?如何审批?如何管理?由谁组织实施?这都是规划界所需要马上回答的问题。而从过去的理论储备和实践经验看，规划界都缺乏应对的准备。
5 结论和建议
进入21世纪的前20年乃至更长的时期内，中国的城市化进程将驶入“快车道”，城市规划若不能及时应对这一巨大变化，不仅难以担负起应有的责任，而且也将丧失自身进一步发展的最好机遇。从这一点看，尽早出台《城乡规划法》，是及时应对城市化大趋势的重要战略举措，将为城乡协调发展提供更有力的法律支持和制度保障。但同时又必须清醒而深刻地认识到:一部《城乡规划法》的出台，并不意味着过去阻碍城乡协调发展的众多制度性症结都将迎刃而解，相反却可能引起更为剧烈的新旧体制碰撞冲突，并对与规划法紧密相关的一系列法规条例，包括专项法、从属法等等，以及相关的重大制度安排，都提出了调整改革的紧迫要求。
为了减少制度变迁的交易成本，保证改革稳妥顺利地展开，一个较为务实的途径是:将《城乡规划法》作为指导我国城乡发展的一个纲领性文件，只提出针对所有地区需要普遍遵守的原则而不涉及操作层面，作为建构我国规划法规体系框架的基础。
《城乡规划法》是我国城乡规划法规体系中的主干法，针对全国经济发展不平衡、地区差距巨大的矛盾，在城乡发展问题上建议只提出原则性要求，而将更多操作性的具体规定留给地方城市去选择制定，保证规划的主干法在面对全国千差万别的情况时有较大的回旋余地;既保持主干法在相当长时期内的稳定性，也为地方的规划法规建设和发展留下更多空间。各地可以根据自己发展的实际情况，制定适应本地的具有可实施性和可操作性的地方法规、规章等。在最近的户籍制度改革中，广东等经济发达的省份在全国率先取消了沿袭数十年的农业和非农业“二元”户口，实施按照实际居住地登记的户口管理制度。这是城乡发展中“自下而上”推进改革的一个典型范例，对于城市规划也是一个有益的启示。在国家总的法律精神的指引下，经济发达地区应利用自身有利条件，抓住机遇，大胆创新，走在全国规划改革的前列。
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