在经历了20世纪80年代的第一次旅游发展高潮之后，我国大地涌来了更大的旅潮。80年代中期，农村经济体制改革的成功之后，城市中开始涌动了改革潮，各行各业的体制改革开始接踵而来。在试办沿海经济特区成功的基础上，14个沿海城市对外开放，使我国开放的程度进一步扩大，不久开放地区就达到了200多个，范围遍及全国各地。旅游业作为对外开放的窗口和龙头，在这改革大潮的推进下形成了一派欣欣向荣、兴旺发达的景象。1984年，我国旅游业又创历史辉煌，旅游人境人数达到近1300万人次，年增长率高达6%，形成了改革开放以来的第二次旅游发展高潮。与此同时，旅游发展中出现了以下矛盾和困难:
1.旅游需求急速膨胀和旅游供给严重短缺的矛盾。在旅游人境人数急速增长的情况下，旅游设施无论从数量上还是质量上都无法满足需求，特别是饭店和交通，已成为当时制约旅游业发展的焦点和瓶颈。
2.其他部门进入旅游业的热情和旅游业壁垒的矛盾。巨大的市场规模和无限的发展潜力以及当时旅游供给的严重不足，预示着旅游业将有极好和极快的投资回报。这促发了许多
部门、行业以及外商投资经营旅游业的热情和冲动。但在当时中央集权式的旅游管理体制83下，国务院反复强调“非旅游部门不得经营对外旅游业务，不允许外商以任何形式在我国经营旅游业”.
3.旅游产业大发展和集权制管理的矛盾.旅游产业在第一、第二次旅游大发展局势的带动下形成了一定的产业基础。但在大改、大发展的浪潮中，观念上和政策上的种种制约显示出现行的旅游管理体制对旅游大发展有极大的局限性和不适应性。旅游业能否冲破计划经济条件下形成的观念、方法和政策的制约，充分调动各方面的积极性，取得突破性和跨越式的发展，成为当时的关键问题。改革是出路，发展是硬道理.在旅游大潮已经拍岸而至时，光靠行政命令是不能左右形势的，我国的旅游业在重重困难和矛盾中，孕育了改革与发展的大手笔.1984年7月，中共中央办公厅和国务院办公厅转发了国家旅游局((关于开创旅游工作新局面几个问题的报告》，提出“加快旅游基础设施建设，要采取国家、地方、部门、集体、个人一起上，自力更生和利用外资一起上的方针.”在外联工作上，要打破独家垄断的思想，允许中旅、国旅、青旅等单位开展竞争，积极扩大各自的活动领域和服务对象.在旅游管理体制上，要实行政企分开、统一领导、分散经营的原则.国家旅游局要减政放权，给地方更多的权限，各级旅游行政管部门对于束缚所属旅游企业正常发展的规章制度要进行改革，所有旅游企业都要办成独立经营、自负盈亏的经济实体。在旅游管理职能的转变方面，国家旅游局的主要职责是“拟定发展旅游业的方针、政策和主要规章制度，根据国家经济计划制定发展旅游业的长远规划和年度计划，协调各有关部门、地区、企业之间的经济关系，组织对外宣传和旅游信息的传播，发展对外旅游事务，监督检查政策、计划和法令执行情况，及时处理旅游工作的问题等.”((报告》吹响了我国旅游管理体制改革的号角1985年1月，国务院在批转国家旅游局《关于当前旅游体制改革几个问题的报告》中，将旅游业的发展方针进一步明确为四个转变，即“从过去主要搞旅游接待转变为开发、建设旅游资源与接待并举;从只抓国际旅游转变为国际旅游、国内旅游一起抓;从以国家投资为主体建设旅游基础设施转变为国家、地方、部门、集体、个人一起上，自力更生与利用外资一起上;旅游经营单位要由事业单位转为企业化经营。”上述改革方针的提出极为符合我国的国情，合乎我国改革开放的方针和路线，因而它一出现调动了国内外各方面发展建设旅游业的热情和积极性，使我国的旅游业出现了万马奔腾、欣欣向荣的景象。这次改革的巨大成果主要体现在两个方面:
1.旅游基础建设大幅度发展，旅游生产力大大增强.从1984年起，我国掀起了旅游饭店建设的热潮，短短的几年内，就使饭店供给短缺制约旅游业发展的状况从根本上得以解决.1984年至1988年，全国共新建、改建、扩建的客房数净增了14.3万间.国家利用外资取得明显效果，1985年一年，全国批准的中外资合作项目共109项，其中旅游项目就有73项，占总数的67%.“七五”期间，旅游基本建设投资规模约为190亿元人民币，其中利用外资的比例约占53.3肠，成为旅游产业投资中不可缺少的重要组成部分。“五个一起上”的发展方针极大地缓解了旅游业建设资金缺乏的问题，使我国旅游业在短期内突破了基础设施不足的隘口，立刻呈现出飞跃和超前发展之势.
2.多种经济形式并存的旅游经营格局和
多元化的旅游管理体制形成，旅游产业规模迅速扩大.“五个一起上”的改革开放方针极大地调动了各部门、各地方大力发展旅游的积极性，使我国旅游业跨越了原有的所有制形式，打破了只允许旅游部门、外事部门办旅游的垄断局面，形成了各种经济成分和利益集团共建旅游的格局，也必然会引发出旅游管理多元化的体制，引人了竞争机制.最为突出的是我国旅游饭店在20世纪80年代的末期已经多达近2000家，分别隶属于近500个不同的单位和部门。此外，各行各业开办旅行社、旅游车队、景点景区、商店的情况也屡见不鲜。真正属于旅游局直属的旅游企业还不足旅游企业总数的三分之一，非旅游部门接待的来华旅游者人数和创造的旅游外汇数甚至超过了旅游部门.
三、我国旅游管理体制改革的深化阶段
在改革取得巨大成就的同时，旅游业的发展又不可避免地出现了许多问题和弊端。一是旅游业的发展开始宏观失控，产业结构失调逐渐突出。许多旅游热点城市和地区不顾市场需求和供给数量的变化，大量建造宾馆饭店的投资热持续不断，并且盲目追求高档、豪华、大型饭店;而旅游交通等投资大、见效慢的旅游基础设施却没有赶上饭店的建设速度，一时间成为制约旅游业展的新的短线。二是多头搞旅游，政令不一，利益动机各异，“分散经营”的原则被广泛运用，“统一领导”的原则却被闲置一边，旅游全行业统一管理的机制和政策法规没有形成，造成全国旅游市场秩序混乱无序，削价竞争、以假充真、以坏充好、三角债拖欠现象日益严重，不仅损害了国家利益，而且扭曲了企业形象.三是政出多门、条块分割、多头领导、各成体系，许多旅游企业大而全、小而全，资源浪费，重复建设现象严重，旅游业发展缺乏统一规划、统筹安排，人为地割断了旅游活动中各环节的内在联系，造成滞阻和脱节，已经到了严重妨碍旅游业的正常运转的程度。上述问题似乎表明，旅游管理体制的改革与其他行业的改革一样，不可避免地受到“一抓就死，一放就活，一活就乱，一乱就收，一收就死”的怪圈的困扰。这种利弊共存的格局向己经进行改革后的旅游管理体制又提出了更大的挑战，进一步深化旅游管理体制改革已经势在必行。如何进一步深化旅游管理体制改革?参照国际旅游发达国家的改革经验，结合我国旅游业发展的实际情况，我们获得了一个共识，即旅游业要突破本系统界限，跨地区、跨行业、跨部门发展是一条不可逆转的客观规律。旅游行政管理部门对旅游业的管理也要突破系统界限，尽快转变管理职能和管理方法，抓宏观放微观，建立起旅游全行业管理的一整套规范、制度、政策和法规，这是旅游持续、稳定、健康发展的关键所在。从1985年开始，各级旅游行政管理部门开始在实践中探索旅游全行业管理的内容和方法。一是要加强旅游规划的职能，国家旅游局于1985年制定了我国旅游业第一个发展大蓝图:“1986年至2000年旅游行业的发展规划”，希望通过规划和体制改革把各部门、各地方的旅游发展统筹到这个总设计方案上来。二是要加强政策法规职能，通过旅游立法，规范旅游全行业秩序和各类旅游企业的经营行为。1985年，国务院出台了我国旅游业起步发展以来的第一个法规《旅行社管理暂行条例》和《旅行社管理暂行条例实施细则》，对当时各行各业开办和经营的旅行社业务起到了积极的规范和管理作用。1987年n月14日，国务院批准了《导游人员管理暂行条例》，这是第二部旅游管理行政法规.1988年6月，国家旅游局《旅行社管理暂行条例施行办法》，8月《中华人民共和国评定旅游涉外饭店星级的规定》，决定在全国旅游涉外饭店中施行星级评定制度.在改革深化的过程中，北京市于1986年在实行旅游全行业管理方面进行了大胆的实践尝试，在全国率先实行了旅游管理体制大改革。这次改革由北京市委、市政府牵头，理顺各方面关系，赋予北京市旅游局管理和监督全城乡旅游事业的权力和具体职能，即:制定京市旅游行业的方针、政策和发展规划的权力;审核批准旅游新建和开发项目的权力;会同工商管理部门发给旅游企业营业执照的权力;对旅游企业的市场经营行为进行检查、监督、处罚的权力.所有北京市和在京的中央机关、国务院各部委开办的旅游企业在业务内容、经营范围、经营规范方面都要统归北京市旅游局管理.对原有的旅游企业经过北京市旅游局对其软件和硬件进行审核，达到服务接待标准的才有资格进行外事接待活动。1987年，北京市旅游局率先了《关于确定接待人境旅游团购物定点商店有关问题的通知》、《关于确定接待人境旅游团定点饭店的通知》、《关于确定接待人境旅游团定点餐馆的通知》等一系列文件，从而开创了我国旅游行业中定点管理的先河。北京市旅游局这一创造性的做法很快就被全国各地所效法，相继制订了类似的规定或办法.后来，“定点管理”的办法逐渐成为全国各地旅游业行业管理的一个重要模式。北京市这一重大的改革举措犹如一石激起千层浪，使之成为全国旅游管理体制深化改革的重点和热点话题。在这种形势下，1987年的全国旅游工作会议上重点讨论了下一步旅游管理体制改革如何深化的问题，提出了体制改革的总体方案，并明确深化改革的目的是达到四个有利于:即有利于加强和改善宏观管理;有利于推动横向联合，搞活旅游企业;有利于扩大旅游外汇收入;有利于微观搞活，做到活而不断，管而不死。1988年12月21日，国务院办公厅以转发《国家旅游局关于加强旅游工作意见的通知》的方式([1988180号)下发了旅游管理体制改革的总体方案，对旅游业管理的各个方面提出了改革的意见.文件中包括:进行各级旅游行政管理机构的改革，转变职能，明确实行旅游全行业管理的范围和权限;根据工作需要，调整我国旅游协会、我国旅游饭店协革，实行旅游企业的经营承包责任制;改革旅行社管理体制;加强对外宣传和招徕工作;进行旅游价格改革;大力发展旅游商品;加强旅游从业人员队伍建设等等.文件中最重要的是第一次明确界定了旅游行业管理的范围和权限:即全国所有的旅游企事业单位，包括旅游院校和科研单位，经营国际、国内旅游业务的旅行社，各类旅游涉外宾馆、饭店、餐馆及旅游车船公司，对外开放的重点旅游风景区、游览点，旅游商品经销店，以及派驻国外的旅游办事机构，国外在华开设的旅游办事机构等.上述企业和单位其行政隶属关系不变，但是各级旅游局要按照国家的有关规定，对所有的旅游企事业单位进行旅游行业管理和监督.[1988〕80号文件是我国旅游业管理体制深化改革的指导性文件，使许多议而未决、难以推行的问题都有了明确的规定，形成了我国旅游行业管理政策和法规的基本框架。此后不久，推行旅游全行业管理的改革在全国范围内展开，取得了很大的成效，标志着我国旅游业开始向传统管理体制告别，正在步人一个新的发展阶段.这一阶段改革的最突出成效体现在下述方面:
1.两级旅游管理体制已经初步形成.继1986年北京市率先进行了旅游管理体制的改革后，各省的旅游管理体制改革以北京市为榜样，相继深人展开.上海、黑龙江省、江苏省、湖南省、陕西省、广东、吉林、福建、内蒙古自区、甘肃省、自治区等23个省、直辖市、自治区人民政府都了关于加强本省旅游行政管理的通知或规定。据不完全统计，从1985年到1994年期间，各省、市、自治区人民政府制定和的地方旅政策规定30多件，由各地方旅游管理部门制定和的规范性文件100多件.这些地方行业管理的规范文件与家有关旅游政策法规一起补充、完善了我国旅游行业管理的总体框架，将国家的旅游行业管理法规更加具体化、可操作化，并且形成了全国上下的行业管理网络体系.
2.旅游发展规划列入国家和地方社会经济发展计划.旅游行政管理部门在政企分开、深化改革、加强行业管理的过程中，逐渐摆脱了对旅游企业人、财、物的管理和业务经营的直接干预，将工作的重心转移到了抓规划、抓产业布局、抓产业政策、抓行业规范等涉及旅游发展全局性的任务上来.国家旅游局和各省旅游局都着重抓了“七五”、“八五”、“九五”旅游发展规划，并将旅游发展规划列人了当地社会经济展规划中，将旅游产业作为国家和各地的重点产业、支柱产业来发展，争取成为新的经济增长点。
3.旅游行业运行质量和管理水平全面提高.旅游行业管理的重要任务就是运用法制手段抓旅游行业进人资格，管旅游企业行为规范，维持旅游市场正常的运行秩序。从1985年开始，《旅行社管理暂行条例》的实施一方面明确了进人旅行社行业的资格，另一方面规范了旅行社的经营行为，对清理整顿不法旅行社、维护游客的合法权益、提高旅游服务质量起到了极好的作用.1988年开始实行的全国旅游饭店星级评定制度，促使我国的旅游饭店在服务质量、管理水平、经营效益等方面尽快与国际接轨，在经营管理规范化、专业化、市场化、标准化的道路上前进了一大步。1989年开始实施的导游员资格全国统一考试、持证上岗和合同管理等法规有效地提高了导游人员的素质。还有对旅游从业人员、管理人员进行行业标准和岗位标准考核、资格聘用等都大大提高了旅游全行业人员队伍的水平，对提高旅游服务质量、树立良好形象起到了积极的推动作用.进人20世纪90年代后，旅游全行业管理的力度不断加大，各项法规政策、标准和措施纷纷出台。1990年10月，国家旅游局了《关于组织我国公民赴东南亚三国旅游的暂行管理办法》，1991年7月，国家旅游局下发了《关于加强对全国旅行社审批、登记、年检管理的通知》，1992年8月，国务院《关于试办国家旅游度假区有关问题的通知》，1993年8月，国家旅游局下发了《关于加快旅游涉外饭店星级评定工作的通知》，1994年5月，又下发了《关于下放三星级饭店审批权限的通知》，1993年12月，国家技术监督局在《关于对旅游行业标准归口管理范围的批复》中，明确国家旅游局归口管理综合类、旅游设施类、旅游服务类的行业标准。1994年9月，经国领导同志批准，国务院办公厅批复国家旅游局实行旅行社质量保证金制度.1997年3月，国家旅游局《旅行社质量保证金赔偿暂行办》，1996年10月，国务院第205号令《旅行社管理条例》。1997年3月，国务院批准《我国公民自费出国旅游管理暂行办法》，1998年5月，国家旅游局《旅游统计管理办法》。上述各项法规、制度、办法从不同的领域强化了旅游行业的管理，规范了旅游企业行为，整顿了旅游市场的秩序，保证了消费者的合法权益，树立了我国旅游业的良好形象，逐步形成了我国旅游全行业的监督和控制体系，保证了我国旅游业的可持续发展。
4.为旅游全行业服务的职能开始体现。
1989年6月之后，当全国的旅游客源市场锐减、旅游行业受到前所未有的挫折后，每个旅游企业几乎都在受到重创后而无法重振.这时，各级旅游行政管理部门将行业管理的重点转人恢复和重振旅游客源市场、加强旅游促销活动、树立我国旅游业的整体形象、完善旅游产品、提高服务质量方面。从1990年到1992
年连续三年，各级旅游行政管理部门在旅游市场促销上采取了一些大的行动和有力措施。国家旅游局领导亲自带队多次到主要客源国参加旅游展销会，宣传我国，推销旅游产品;在全国范围内推出十几条新的旅游线路，各省开展了100多项各类主题性旅游节庆和专题促销活动。1992年初，经国务院批准，由国家旅游局和我国民航局共同举办了首次部级大旅游活动“92中国友好观光年”。这次活动使我国旅游业从1989年低谷的阴影中彻底走出来.而后，1993年组织了山水风光年、1994年组织了文物古迹游、1995年组织了民俗风情游、1996年组织了度假休闲游、1997年组织了第二次我国旅游、1998年组织了华夏城乡游、1999年组织了生态环境游、2000年组织了神州世纪游、2001年组织的体育健身游等系列大型主题旅游促销活动，为旅游企业的发展营造了一个良好的大环境。在为旅游行业提供的服务过程中，各级旅游行政管理部门建立了与民航工商、农业、商业、园林、文物、海关、公安等各部门的协作关系，争取他们支持旅游发展和为旅游企业的经营管理活动创造条件.此外，在信息咨询、统计、人才等方面旅游行政管理机构也开始为旅游企业提供各种便利条件.
5.旅游外联权全面开放，推动了国际客源市场的全方位发展.1985年之前，我国的外联权一直高度集中统一，被几家大的旅行社总社所垄断，与国际旅游客源市场的迅速扩大的发展需求形成尖锐的矛盾.1985年至1986年之间，在全民办旅游的热情中，相当一部分非旅游部门开办的从事国内业务的旅行社进人旅游市场.在打破垄断、引人竞争机制、深化体制改革的浪潮中，外联体制的改革也迈出了一家一类旅行社.到1991年，享有外联权的旅行社已有72家.1992年之后，随着行业管理的深化，国际外联权已经不是一种特权，旅游外联体制全面开放，凡是具有经营国际旅游业务资格的旅行社都可以按照国家有关政策规定独立对外联络开拓国际客源市场.这是推行旅游管理体制改革、深化旅游行业管理的又一成果.
6.旅游价格管理体制全面敞开并走向规范.1984年之前，我国的旅游涉外价格是由国家统一制定、实行刚性管理，采取大统一、小差别的价格模式，未经主管部门的批准，任何部门和单位不得随意涨落，体现了计划经济体制下的高度统一的特点.当时的旅游价格体系中，一方面是接待外国人的“国旅”价格，另一方面是接待港澳台胞的“中旅”价格，被称作我国的二元价格参照体系.从1984年起，随着旅游业的飞速发展，游客的需求、旅游产品结构、旅游企业经营体制的变化，“大统一、小差别”与“中旅”、“国旅”的二元价格参照体系受到了严峻挑战.国家对旅游价格的管理开始有所松动，将一部分定价权下放到地方和旅游企业，国家只管最高限价和最低保护价，在宏观上予以控制.经过旅游价格体制的初步改革，1989年之前，曾出现了某些旅游企业乱涨价的情况;1989年之后由于旅游市场的滑坡和供需失衡，又出现了削价竞争的现象。这些都从不同的方面扰乱了旅游市场秩序，损害了国家、消费者和旅游企业自身的利益.对价格的调整和管理，对价格体制改革是深化旅游管理体制改革的重要组成部分.1984年后的深化行业管理和价格体制改革的一个重头戏就是各级旅游行政管理部门积极行动起来治理削价竟争，采取行动和措施抵制一些不正规企业不良行为.1993年4月，国家旅游局会同物价局发出了《关于国际旅游价格管理方式改革的有关问题的通知》，对1994年的国际旅游价格作了规定，还要求逐步建立中央和地方两级协调制度，协调好国内市场价格水平与国际市场的衔接关系，有关行业和部门在价格方面与旅游业的协作关系，国内各地区之间价格的平衡关系.通过上述的改革措施，削价竞争的问题基本上得到了制止.旅游市场的秩序也有明显好转。
7.旅游企业体制改革初见成效.我国的旅游企业大部分是从外事接待单位转轨而来的，企业的管理体制带有浓郁的旧体制的习惯和痕迹.如果旅游企业不能成为真正的企业，而是政府的附庸，旅游业就不可能成为经济产业.1983年，国家旅游局发出《关于在旅游部门推行经济责任制的若干问题的通知》，旅游企业管理体制的改革首先从饭店业开始.1984年，大批外资和合资饭店进人我国旅游业，在企业制度、企业行为、企业机制等各方月，国务院批转了国家旅游局《关于推广北京建国饭店管理方法有关事项的请示的通知》，第一批挑选了50家饭店进行了建国饭店经营管理经验的试验，在试验成功的基础上，第二批又挑选了55家国内店学习建国饭店经验，大刀阔斧的开进行企业内部体制的改革并取得了良好的业绩.这105家饭店学习建国饭店的创举焕发了我国旅游企业的青春，极大的调动了广大职工的积极性，提高了饭店业的经济效益，对我国旅游企业管理体制的改革产生了深远的影响。不久，建国饭店的模式推广到了饭店之外的其他旅游企业。1986年后，我国旅游企业体制改革全.面推开，使我国的旅游企业发生了重大的变化.表现在:政企分开的程度不断提高，旅游企业的自逐步扩大，旅游企业的资金渠道多元化，各级旅游行政管理机构对旅游企业采用政策法律监督、业务指导和服务、用经济手段引导、调控，将旅游企业推向市场，使企业走自主经营、自负盈亏、自我积累、自我发展的道路。综上所述，旅游管理体制改革的深化所取得的巨大成果是促进和推动旅游行政管理从系统管理跨人了全行业管理，从直接管理转为间接管理，从微观管理转向宏观管理，使我国旅游业向着现代化、科学化、正规化、国际化不断迈进，到20世纪90年代初期，我国的旅游收人和旅游接待人次连年增长，逐步向着世界旅游强国的行列迈进.四、旅游管理体制改革的创新阶段20世纪90年代末期，我国大地出现了一派将旅游业作为支柱产业、重点产业和龙头产业优先发展的大好形势.到2001年，几乎所有的省、自治区、直辖市的政府都明确旅游业的产业地位，列为本地区新的支柱产业和新的经济增长点。2001年1月，国务院专门召开了全国旅游发展工作会议，朱熔基总理亲自到会做了重要报告，会后下发了《国务院关于进一步加快旅游业发展的通知》，这标志者我国的旅游业发展进人了一个崭新的历史阶段，受到从中央到地方各级政府前所未有的重视和支持，我国旅游业的黄金时代正在向我们走来.面对大好形势，我国的旅游管理体制改革在实现深化的基础上进人了一个更高更新的层面.以市场为基础配置旅游资源，实施政府主导型旅游发展战略，以优化的制度安排、更强化的政府管理职能，形成领导重视、部门联动、社会参与的旅游发展格局，进一步壮大旅游产业规模、加大旅游产业的贡献，成为世纪之交我国旅游管理体制改革的热点。我国是一个国情复杂、地域辽阔、旅游资源众多、经济发展水平较低、基础设施不够完善、市场经济搜盖率低的国家.这种特殊的国情，决定了旅游业的发展实施政府主导型旅游发展战略的必要性;当旅游业发展到在国民经济中占越来越重要的位置时，实施政府主导型旅游发展战略的迫切性就更加突出.我国的旅游管理体制改革在20世纪90年代的后期清醒地认识到这一点，坚定不移地坚持了政府主导型旅游发展战略，走出了一条独特的旅游业发展的改革创新之路，创造出震惊全国、令人瞩目的骄人业绩.
1.创建我国优秀旅游城市.1995年，国家旅游局为加强对城市旅游业的指导，推动旅游发展环境的优化，提出在全国开展创建“我国优秀旅游城市”工作。申请创建的旅游城市要经市政府批准和省级旅游局向国家旅游局的推荐，创建内容包括旅游产业地位、对旅游业的支持政策、旅游发展环境、旅游市场秩序等18大类152项.1999年初，国家旅游局公布了第一批54个“我国优秀旅游城市”名单.2000年公布了第二批68个我国优秀旅游城市名单.创优活动极大的调动了各级政府和社会发展旅游业的积极性和热情，优化了城市环境，提高了精神文明程度，强化了公民的旅游意识，营造高质量的旅游环境.
2，创造节假日旅游黄金周.1999年，国务院增加法定休假日，加上调整两个双休日，在国内形成了春节、“五一”、“十一”三个假日旅游“黄金周”，推动了我国旅游业以及商业等相关行业的发展，有力地拉动了内需.2000年6月，国务院办公厅转发了国家旅游局、国家计委、国家经贸委、公安部、建设部、铁道部、交通部、民航总局、国家统计局《关于进一步发展假日旅游的若干意见》(以下简称《意见》).在“黄金周”到来之前，铁道、交通、民航等部门要调配充足运力，制定好运输方案，并准备部分机动运力以应急需.要抓好旅游景区景点的扩容和疏导工作。旅游城市要制定分流预案，增辟景点和旅游路线。物价管理部门要加强对89景区景点门票以及机票、车船票等价格的管理.旅游行政管理部门将向社会公布投诉电话，及时受理和处理旅游者投诉，维护旅游经营秩序，打击违法经营，保护旅游者合法权益.国家旅游局、国家统计局建立了旅游信息统计制度和预报系统，并通过中央电视台、中央人民广播电台，正确引导旅游行为.为落实《意见》的规定，由国家旅游局牵头，会同国家计委、国家经贸委、公安部、交通部、民航总局等9部门，联合建立全国假日旅游部际协调会议制度.协调会议制主要内容是定期旅游信息，疏导客流，协调处理出现的重大交通、安全和紧急救援等有关事宜.由于政府的政策引导，有关部门的支持和协调，2000年、2001年旅游黄金周出游人数和旅游收人持续稳定地增长，国内旅游进一步升温，国内旅游市场加快发育，规模迅速扩张，推动了我国国内大众旅游时代的迅速到来.
3.政府部门加大对旅游业发展的投入和支持力度.1999年，国家计委首次把旅游项目列人国债项目，国家经贸委制定了旅游产业政策，财政部增加了对旅游业发展的财政支持，国务院扶贫办同意在宁夏六盘山试办旅游扶示范区，铁路部门及时开行了数百列旅游专列.各地发展旅游业的积极性空前高涨，加快新增长点培育的新措施不断出台.四川、陕西、等省的党政主要领导亲自带队，深人旅游业重点发展地区进行调研和现场办公，解决了一系列影响旅游业发展的实际问题.广东、江苏两省率先研究实施国民旅游计划，浙江、北等省市探索实施旅游信贷制度，福建争取了减轻旅游企业负担的具体措施，安徽对旅游商品开发实行鼓励政策，成都等地制定了旅游创汇奖励办法.这充分反映了政府各部门对培育旅游业这个新经济增长点的重视和支持，为旅游业这个新经济增长点的成长创造条件，大旅游、大市场、大发展的新局面进一步形成.我国旅游管理体制的产生、发展、改革、创安排、体制的创新和政府的主导作用是推动一个国家和地区旅游业健康、快速发展的关键因素。我国的旅游管理体制在20多年中已经基本形成了适合我国国情、符合旅游产业特点的行之有效的模式和体系，并初步确立了在市场经济体制的基础上实施政府主导型旅游发展战略，这将为21世纪实现我国的旅游强国梦奠定坚实的基础，也是我国特色旅游发展道路的必然选择.
二、我国旅游管理体制改革的起步阶段
1978年之前，我国的旅游管理机构主要任务是从事从中央到地方的外事性、政治性的接待工作，1964年成立的我国“旅行游览事业管理局”是外交部的外事行政管理部门.1978年，改革开放打开了中国关闭了几十年的大门，一个潜在而巨大的国际人境旅游市场迅速发展，外国游客如潮水般涌来，荡激着原有的外事政治接待型旅游管理体制.1978年3月，中共中央批转了《关于发展旅游事业的请示报告》，报告中对旅游管理体制改革明确了三个方面的意见:一是“将目前的我国旅行游览事业管理局改为直属国务院的管理总局”;二是“各有关省、市、自治区成立旅游局，负责管理各地方的旅游事业”;三是“为了统一领导旅游事业，建议成立17人的旅游领导小组。1978年7月，国务院成立了由副总理亲自挂帅、相关部门加人的旅游领导小组，开始建立各省级旅游管理机构，将旅游局变为国务院直属局。1978年8月，国务院批转了旅游事业管理总局《关于改变全国高级饭店管理体制的建议》，将一批专用别墅和接待外宾的宾馆划归旅游行政部门分类管理。同年10月，国务院批转的《全国旅游工作座谈会纪要))中提出将一批饭店、车队统一归口各地旅游局或外办领导，并要求饭店、宾馆、车队实行企业化管理。这次大的改革举动不仅缓解了当时游客大量涌人、接待设施严重不足的状况，而且形成了我国第一批旅游生产力，奠定了旅游业发展的最初基础，我国的旅游但旅游管理体制改革的开始，并不意味着新的、适应当时旅游发展的转型体制随之诞生。20世纪80年代初立的旅游管理体制是统一领导、统一经营、统一对外，领导和经营体化的制度格局.这种管理体制虽然淡了外事接待职能，强化了经济职能，但却以权力过分集中、政企合一、两权不分、宏观管理职能软弱、微观包办干预过多为特征。这样的体制很快就显示出不能适应国家进一步改革开放大形势和我国旅游业飞速发展的需要从1980年起，国务院决定在东南沿海的几个新建城市中试办经济特区，以更灵活的政策、更大的步伐引进国外先进技术、人才和资金，加速现代化的建设。这使旅游业受到积极的影响，跃上了第一个发展的高峰.在20世纪70年代末期和80年代初期的几年中，国际人境旅游人数连续翻番，一直以25师的超高速增长。但旅游部门的接待能力却不能立刻赶上游客增长的需求，特别是重点开放的旅游城市，更是差之甚远。迫切感到了旅游业需要放开手脚、大刀阔斧加速发展的必要性。如果继续保持政企合一、政府高度集权的管理体制，必然会对旅游业的大发展产生约束和阻碍。1981年3月，中央书记处、国务院专门听取了关于旅游工作情况的汇报，并研究了旅游业的发展问题，提出了旅游管理体制改革的重要原则，即，①国家旅行游览事业管理局要成为全国管理旅游事业的行政机构，统一管理全国旅游工作;②国家旅游旅行游览事业管理局作为旅游管理机构，必须和我国国际旅行社实行政企分开;③国旅总社统一经营外国旅游者来华的旅游业理。1982年，我国旅行游览事业管理总局和国旅总社正式分家，这是我国旅游管理中政企分开的第一步，从此，中国才诞生了真正意义的旅游企业和旅游行政管理机构，旅游管理体制改革才具有了正确的方向、真实的内容和意义.政企分开后的旅游管理机构进一步明确了跳出政企合一圈子后的基本管理职能、管理原则、管理方法和管理任务。1981年10月10日，国务院了《关于加强旅游工作的决定》，明确提出了国务院关于旅游管理体制改革的基本思路是“统一领导，分散经营，政企分开，分级管理，统一对外”，并具体规定非旅游部门不得经营对外旅游业务，不允许外商以任何形式在我国国内经营旅游业，旅游外联工作统一由我国国际旅行社和我国旅行社对外进行，各省不搞外联，不直接对外招徕游客。这种管理方式一直持续到20世纪80年代的中期.
关键词:旅游管理体制改革;职能转变;机制创新，行业管理
摘要:我国的旅游管理体制改革从1978年开始至今，共经历了起步、发展、深化和创新四个阶段.本文综述了四个阶段中旅游管理体制改革的背景、内容和改革给中国旅游业发展带来的巨大成果。党的十一届三中全会之后，我国的旅游管理体制随着国家对外开放、旅游产业的恢复和迅速发展，经历了由传统管理体制向新体制变革和转换的过程。回顾这一改革创新的过程，可以根据改革的内容和改革的成果分为四个阶段.
一、我国旅游管理体制改革的起步阶段
1978年之前，我国的旅游管理机构主要任务是从事从中央到地方的外事性、政治性的接待工作，1964年成立的我国“旅行游览事业管理局”是外交部的外事行政管理部门.1978年，改革开放打开了中国关闭了几十年的大门，一个潜在而巨大的国际人境旅游市场迅速发展，外国游客如潮水般涌来，荡激着原有的外事政治接待型旅游管理体制.1978年3月，中共中央批转了《关于发展旅游事业的请示报告》，报告中对旅游管理体制改革明确了三个方面的意见:一是“将目前的我国旅行游览事业管理局改为直属国务院的管理总局”;二是“各有关省、市、自治区成立旅游局，负责管理各地方的旅游事业”;三是“为了统一领导旅游事业，建议成立17人的旅游领导小组。1978年7月，国务院成立了由副总理亲自挂帅、相关部门加人的旅游领导小组，开始建立各省级旅游管理机构，将旅游局变为国务院直属局。1978年8月，国务院批转了旅游事业管理总局《关于改变全国高级饭店管理体制的建议》，将一批专用别墅和接待外宾的宾馆划归旅游行政部门分类管理。同年10月，国务院批转的《全国旅游工作座谈会纪要))中提出将一批饭店、车队统一归口各地旅游局或外办领导，并要求饭店、宾馆、车队实行企业化管理。这次大的改革举动不仅缓解了当时游客大量涌人、接待设施严重不足的状况，而且形成了我国第一批旅游生产力，奠定了旅游业发展的最初基础，我国的旅游但旅游管理体制改革的开始，并不意味着新的、适应当时旅游发展的转型体制随之诞生。20世纪80年代初立的旅游管理体制是统一领导、统一经营、统一对外，领导和经营体化的制度格局.这种管理体制虽然淡了外事接待职能，强化了经济职能，但却以权力过分集中、政企合一、两权不分、宏观管理职能软弱、微观包办干预过多为特征。这样的体制很快就显示出不能适应国家进一步改革开放大形势和我国旅游业飞速发展的需要从1980年起，国务院决定在东南沿海的几个新建城市中试办经济特区，以更灵活的政策、更大的步伐引进国外先进技术、人才和资金，加速现代化的建设。这使旅游业受到积极的影响，跃上了第一个发展的高峰.在20世纪70年代末期和80年代初期的几年中，国际人境旅游人数连续翻番，一直以25师的超高速增长。但旅游部门的接待能力却不能立刻赶上游客增长的需求，特别是重点开放的旅游城市，更是差之甚远。迫切感到了旅游业需要放开手脚、大刀阔斧加速发展的必要性。如果继续保持政企合一、政府高度集权的管理体制，必然会对旅游业的大发展产生约束和阻碍。1981年3月，中央书记处、国务院专门听取了关于旅游工作情况的汇报，并研究了旅游业的发展问题，提出了旅游管理体制改革的重要原则，即，①国家旅行游览事业管理局要成为全国管理旅游事业的行政机构，统一管理全国旅游工作;②国家旅游旅行游览事业管理局作为旅游管理机构，必须和我国国际旅行社实行政企分开;③国旅总社统一经营外国旅游者来华的旅游业理。1982年，我国旅行游览事业管理总局和国旅总社正式分家，这是我国旅游管理中政企分开的第一步，从此，中国才诞生了真正意义的旅游企业和旅游行政管理机构，旅游管理体制改革才具有了正确的方向、真实的内容和意义.政企分开后的旅游管理机构进一步明确了跳出政企合一圈子后的基本管理职能、管理原则、管理方法和管理任务。1981年10月10日，国务院了《关于加强旅游工作的决定》，明确提出了国务院关于旅游管理体制改革的基本思路是“统一领导，分散经营，政企分开，分级管理，统一对外”，并具体规定非旅游部门不得经营对外旅游业务，不允许外商以任何形式在我国国内经营旅游业，旅游外联工作统一由我国国际旅行社和我国旅行社对外进行，各省不搞外联，不直接对外招徕游客。这种管理方式一直持续到20世纪80年代的中期.
二、我国旅游管理体制改革的发展阶段
在经历了20世纪80年代的第一次旅游发展高潮之后，我国大地涌来了更大的旅潮。80年代中期，农村经济体制改革的成功之后，城市中开始涌动了改革潮，各行各业的体制改革开始接踵而来。在试办沿海经济特区成功的基础上，14个沿海城市对外开放，使我国开放的程度进一步扩大，不久开放地区就达到了200多个，范围遍及全国各地。旅游业作为对外开放的窗口和龙头，在这改革大潮的推进下形成了一派欣欣向荣、兴旺发达的景象。1984年，我国旅游业又创历史辉煌，旅游人境人数达到近1300万人次，年增长率高达6%，形成了改革开放以来的第二次旅游发展高潮。与此同时，旅游发展中出现了以下矛盾和困难:
1.旅游需求急速膨胀和旅游供给严重短缺的矛盾。在旅游人境人数急速增长的情况下，旅游设施无论从数量上还是质量上都无法满足需求，特别是饭店和交通，已成为当时制约旅游业发展的焦点和瓶颈。
2.其他部门进入旅游业的热情和旅游业壁垒的矛盾。巨大的市场规模和无限的发展潜力以及当时旅游供给的严重不足，预示着旅游业将有极好和极快的投资回报。这促发了许多
部门、行业以及外商投资经营旅游业的热情和冲动。但在当时中央集权式的旅游管理体制83下，国务院反复强调“非旅游部门不得经营对外旅游业务，不允许外商以任何形式在我国经营旅游业”.
3.旅游产业大发展和集权制管理的矛盾.旅游产业在第一、第二次旅游大发展局势的带动下形成了一定的产业基础。但在大改、大发展的浪潮中，观念上和政策上的种种制约显示出现行的旅游管理体制对旅游大发展有极大的局限性和不适应性。旅游业能否冲破计划经济条件下形成的观念、方法和政策的制约，充分调动各方面的积极性，取得突破性和跨越式的发展，成为当时的关键问题。改革是出路，发展是硬道理.在旅游大潮已经拍岸而至时，光靠行政命令是不能左右形势的，我国的旅游业在重重困难和矛盾中，孕育了改革与发展的大手笔.1984年7月，中共中央办公厅和国务院办公厅转发了国家旅游局((关于开创旅游工作新局面几个问题的报告》，提出“加快旅游基础设施建设，要采取国家、地方、部门、集体、个人一起上，自力更生和利用外资一起上的方针.”在外联工作上，要打破独家垄断的思想，允许中旅、国旅、青旅等单位开展竞争，积极扩大各自的活动领域和服务对象.在旅游管理体制上，要实行政企分开、统一领导、分散经营的原则.国家旅游局要减政放权，给地方更多的权限，各级旅游行政管部门对于束缚所属旅游企业正常发展的规章制度要进行改革，所有旅游企业都要办成独立经营、自负盈亏的经济实体。在旅游管理职能的转变方面，国家旅游局的主要职责是“拟定发展旅游业的方针、政策和主要规章制度，根据国家经济计划制定发展旅游业的长远规划和年度计划，协调各有关部门、地区、企业之间的经济关系，组织对外宣传和旅游信息的传播，发展对外旅游事务，监督检查政策、计划和法令执行情况，及时处理旅游工作的问题等.”((报告》吹响了我国旅游管理体制改革的号角1985年1月，国务院在批转国家旅游局《关于当前旅游体制改革几个问题的报告》中，将旅游业的发展方针进一步明确为四个转变，即“从过去主要搞旅游接待转变为开发、建设旅游资源与接待并举;从只抓国际旅游转变为国际旅游、国内旅游一起抓;从以国家投资为主体建设旅游基础设施转变为国家、地方、部门、集体、个人一起上，自力更生与利用外资一起上;旅游经营单位要由事业单位转为企业化经营。”上述改革方针的提出极为符合我国的国情，合乎我国改革开放的方针和路线，因而它一出现调动了国内外各方面发展建设旅游业的热情和积极性，使我国的旅游业出现了万马奔腾、欣欣向荣的景象。这次改革的巨大成果主要体现在两个方面:
1.旅游基础建设大幅度发展，旅游生产力大大增强.从1984年起，我国掀起了旅游饭店建设的热潮，短短的几年内，就使饭店供给短缺制约旅游业发展的状况从根本上得以解决.1984年至1988年，全国共新建、改建、扩建的客房数净增了14.3万间.国家利用外资取得明显效果，1985年一年，全国批准的中外资合作项目共109项，其中旅游项目就有73项，占总数的67%.“七五”期间，旅游基本建设投资规模约为190亿元人民币，其中利用外资的比例约占53.3肠，成为旅游产业投资中不可缺少的重要组成部分。“五个一起上”的发展方针极大地缓解了旅游业建设资金缺乏的问题，使我国旅游业在短期内突破了基础设施不足的隘口，立刻呈现出飞跃和超前发展之势.
2.多种经济形式并存的旅游经营格局和
多元化的旅游管理体制形成，旅游产业规模迅速扩大.“五个一起上”的改革开放方针极大地调动了各部门、各地方大力发展旅游的积极性，使我国旅游业跨越了原有的所有制形式，打破了只允许旅游部门、外事部门办旅游的垄断局面，形成了各种经济成分和利益集团共建旅游的格局，也必然会引发出旅游管理多元化的体制，引人了竞争机制.最为突出的是我国旅游饭店在20世纪80年代的末期已经多达近2000家，分别隶属于近500个不同的单位和部门。此外，各行各业开办旅行社、旅游车队、景点景区、商店的情况也屡见不鲜。真正属于旅游局直属的旅游企业还不足旅游企业总数的三分之一，非旅游部门接待的来华旅游者人数和创造的旅游外汇数甚至超过了旅游部门.
三、我国旅游管理体制改革的深化阶段
在改革取得巨大成就的同时，旅游业的发展又不可避免地出现了许多问题和弊端。一是旅游业的发展开始宏观失控，产业结构失调逐渐突出。许多旅游热点城市和地区不顾市场需求和供给数量的变化，大量建造宾馆饭店的投资热持续不断，并且盲目追求高档、豪华、大型饭店;而旅游交通等投资大、见效慢的旅游基础设施却没有赶上饭店的建设速度，一时间成为制约旅游业展的新的短线。二是多头搞旅游，政令不一，利益动机各异，“分散经营”的原则被广泛运用，“统一领导”的原则却被闲置一边，旅游全行业统一管理的机制和政策法规没有形成，造成全国旅游市场秩序混乱无序，削价竞争、以假充真、以坏充好、三角债拖欠现象日益严重，不仅损害了国家利益，而且扭曲了企业形象.三是政出多门、条块分割、多头领导、各成体系，许多旅游企业大而全、小而全，资源浪费，重复建设现象严重，旅游业发展缺乏统一规划、统筹安排，人为地割断了旅游活动中各环节的内在联系，造成滞阻和脱节，已经到了严重妨碍旅游业的正常运转的程度。上述问题似乎表明，旅游管理体制的改革与其他行业的改革一样，不可避免地受到“一抓就死，一放就活，一活就乱，一乱就收，一收就死”的怪圈的困扰。这种利弊共存的格局向己经进行改革后的旅游管理体制又提出了更大的挑战，进一步深化旅游管理体制改革已经势在必行。如何进一步深化旅游管理体制改革?参照国际旅游发达国家的改革经验，结合我国旅游业发展的实际情况，我们获得了一个共识，即旅游业要突破本系统界限，跨地区、跨行业、跨部门发展是一条不可逆转的客观规律。旅游行政管理部门对旅游业的管理也要突破系统界限，尽快转变管理职能和管理方法，抓宏观放微观，建立起旅游全行业管理的一整套规范、制度、政策和法规，这是旅游持续、稳定、健康发展的关键所在。从1985年开始，各级旅游行政管理部门开始在实践中探索旅游全行业管理的内容和方法。一是要加强旅游规划的职能，国家旅游局于1985年制定了我国旅游业第一个发展大蓝图:“1986年至2000年旅游行业的发展规划”，希望通过规划和体制改革把各部门、各地方的旅游发展统筹到这个总设计方案上来。二是要加强政策法规职能，通过旅游立法，规范旅游全行业秩序和各类旅游企业的经营行为。1985年，国务院出台了我国旅游业起步发展以来的第一个法规《旅行社管理暂行条例》和《旅行社管理暂行条例实施细则》，对当时各行各业开办和经营的旅行社业务起到了积极的规范和管理作用。1987年n月14日，国务院批准了《导游人员管理暂行条例》，这是第二部旅游管理行政法规.1988年6月，国家旅游局《旅行社管理暂行条例施行办法》，8月《中华人民共和国评定旅游涉外饭店星级的规定》，决定在全国旅游涉外饭店中施行星级评定制度.在改革深化的过程中，北京市于1986年在实行旅游全行业管理方面进行了大胆的实践尝试，在全国率先实行了旅游管理体制大改革。这次改革由北京市委、市政府牵头，理顺各方面关系，赋予北京市旅游局管理和监督全城乡旅游事业的权力和具体职能，即:制定京市旅游行业的方针、政策和发展规划的权力;审核批准旅游新建和开发项目的权力;会同工商管理部门发给旅游企业营业执照的权力;对旅游企业的市场经营行为进行检查、监督、处罚的权力.所有北京市和在京的中央机关、国务院各部委开办的旅游企业在业务内容、经营范围、经营规范方面都要统归北京市旅游局管理.对原有的旅游企业经过北京市旅游局对其软件和硬件进行审核，达到服务接待标准的才有资格进行外事接待活动。1987年，北京市旅游局率先了《关于确定接待人境旅游团购物定点商店有关问题的通知》、《关于确定接待人境旅游团定点饭店的通知》、《关于确定接待人境旅游团定点餐馆的通知》等一系列文件，从而开创了我国旅游行业中定点管理的先河。北京市旅游局这一创造性的做法很快就被全国各地所效法，相继制订了类似的规定或办法.后来，“定点管理”的办法逐渐成为全国各地旅游业行业管理的一个重要模式。北京市这一重大的改革举措犹如一石激起千层浪，使之成为全国旅游管理体制深化改革的重点和热点话题。在这种形势下，1987年的全国旅游工作会议上重点讨论了下一步旅游管理体制改革如何深化的问题，提出了体制改革的总体方案，并明确深化改革的目的是达到四个有利于:即有利于加强和改善宏观管理;有利于推动横向联合，搞活旅游企业;有利于扩大旅游外汇收入;有利于微观搞活，做到活而不断，管而不死。1988年12月21日，国务院办公厅以转发《国家旅游局关于加强旅游工作意见的通知》的方式([1988180号)下发了旅游管理体制改革的总体方案，对旅游业管理的各个方面提出了改革的意见.文件中包括:进行各级旅游行政管理机构的改革，转变职能，明确实行旅游全行业管理的范围和权限;根据工作需要，调整我国旅游协会、我国旅游饭店协革，实行旅游企业的经营承包责任制;改革旅行社管理体制;加强对外宣传和招徕工作;进行旅游价格改革;大力发展旅游商品;加强旅游从业人员队伍建设等等.文件中最重要的是第一次明确界定了旅游行业管理的范围和权限:即全国所有的旅游企事业单位，包括旅游院校和科研单位，经营国际、国内旅游业务的旅行社，各类旅游涉外宾馆、饭店、餐馆及旅游车船公司，对外开放的重点旅游风景区、游览点，旅游商品经销店，以及派驻国外的旅游办事机构，国外在华开设的旅游办事机构等.上述企业和单位其行政隶属关系不变，但是各级旅游局要按照国家的有关规定，对所有的旅游企事业单位进行旅游行业管理和监督.[1988〕80号文件是我国旅游业管理体制深化改革的指导性文件，使许多议而未决、难以推行的问题都有了明确的规定，形成了我国旅游行业管理政策和法规的基本框架。此后不久，推行旅游全行业管理的改革在全国范围内展开，取得了很大的成效，标志着我国旅游业开始向传统管理体制告别，正在步人一个新的发展阶段.这一阶段改革的最突出成效体现在下述方面:
1.两级旅游管理体制已经初步形成.继1986年北京市率先进行了旅游管理体制的改革后，各省的旅游管理体制改革以北京市为榜样，相继深人展开.上海、黑龙江省、江苏省、湖南省、陕西省、广东、吉林、福建、内蒙古自区、甘肃省、自治区等23个省、直辖市、自治区人民政府都了关于加强本省旅游行政管理的通知或规定。据不完全统计，从1985年到1994年期间，各省、市、自治区人民政府制定和的地方旅政策规定30多件，由各地方旅游管理部门制定和的规范性文件100多件.这些地方行业管理的规范文件与家有关旅游政策法规一起补充、完善了我国旅游行业管理的总体框架，将国家的旅游行业管理法规更加具体化、可操作化，并且形成了全国上下的行业管理网络体系.
2.旅游发展规划列入国家和地方社会经济发展计划.旅游行政管理部门在政企分开、深化改革、加强行业管理的过程中，逐渐摆脱了对旅游企业人、财、物的管理和业务经营的直接干预，将工作的重心转移到了抓规划、抓产业布局、抓产业政策、抓行业规范等涉及旅游发展全局性的任务上来.国家旅游局和各省旅游局都着重抓了“七五”、“八五”、“九五”旅游发展规划，并将旅游发展规划列人了当地社会经济展规划中，将旅游产业作为国家和各地的重点产业、支柱产业来发展，争取成为新的经济增长点。.旅游行业运行质量和管理水平全面提高.旅游行业管理的重要任务就是运用法制手段抓旅游行业进人资格，管旅游企业行为规范，维持旅游市场正常的运行秩序。从1985年开始，《旅行社管理暂行条例》的实施一方面明确了进人旅行社行业的资格，另一方面规范了旅行社的经营行为，对清理整顿不法旅行社、维护游客的合法权益、提高旅游服务质量起到了极好的作用.1988年开始实行的全国旅游饭店星级评定制度，促使我国的旅游饭店在服务质量、管理水平、经营效益等方面尽快与国际接轨，在经营管理规范化、专业化、市场化、标准化的道路上前进了一大步。1989年开始实施的导游员资格全国统一考试、持证上岗和合同管理等法规有效地提高了导游人员的素质。还有对旅游从业人员、管理人员进行行业标准和岗位标准考核、资格聘用等都大大提高了旅游全行业人员队伍的水平，对提高旅游服务质量、树立良好形象起到了积极的推动作用.进人20世纪90年代后，旅游全行业管理的力度不断加大，各项法规政策、标准和措施纷纷出台。1990年10月，国家旅游局了《关于组织我国公民赴东南亚三国旅游的暂行管理办法》，1991年7月，国家旅游局下发了《关于加强对全国旅行社审批、登记、年检管理的通知》，1992年8月，国务院《关于试办国家旅游度假区有关问题的通知》，1993年8月，国家旅游局下发了《关于加快旅游涉外饭店星级评定工作的通知》，1994年5月，又下发了《关于下放三星级饭店审批权限的通知》，1993年12月，国家技术监督局在《关于对旅游行业标准归口管理范围的批复》中，明确国家旅游局归口管理综合类、旅游设施类、旅游服务类的行业标准。1994年9月，经国领导同志批准，国务院办公厅批复国家旅游局实行旅行社质量保证金制度.1997年3月，国家旅游局《旅行社质量保证金赔偿暂行办》，1996年10月，国务院第205号令《旅行社管理条例》。1997年3月，国务院批准《我国公民自费出国旅游管理暂行办法》，1998年5月，国家旅游局《旅游统计管理办法》。上述各项法规、制度、办法从不同的领域强化了旅游行业的管理，规范了旅游企业行为，整顿了旅游市场的秩序，保证了消费者的合法权益，树立了我国旅游业的良好形象，逐步形成了我国旅游全行业的监督和控制体系，保证了我国旅游业的可持续发展。
4.为旅游全行业服务的职能开始体现。
1989年6月之后，当全国的旅游客源市场锐减、旅游行业受到前所未有的挫折后，每个旅游企业几乎都在受到重创后而无法重振.这时，各级旅游行政管理部门将行业管理的重点转人恢复和重振旅游客源市场、加强旅游促销活动、树立我国旅游业的整体形象、完善旅游产品、提高服务质量方面。从1990年到1992
年连续三年，各级旅游行政管理部门在旅游市场促销上采取了一些大的行动和有力措施。国家旅游局领导亲自带队多次到主要客源国参加旅游展销会，宣传我国，推销旅游产品;在全国范围内推出十几条新的旅游线路，各省开展了100多项各类主题性旅游节庆和专题促销活动。1992年初，经国务院批准，由国家旅游局和我国民航局共同举办了首次部级大旅游活动“92中国友好观光年”。这次活动使我国旅游业从1989年低谷的阴影中彻底走出来.而后，1993年组织了山水风光年、1994年组织了文物古迹游、1995年组织了民俗风情游、1996年组织了度假休闲游、1997年组织了第二次我国旅游、1998年组织了华夏城乡游、1999年组织了生态环境游、2000年组织了神州世纪游、2001年组织的体育健身游等系列大型主题旅游促销活动，为旅游企业的发展营造了一个良好的大环境。在为旅游行业提供的服务过程中，各级旅游行政管理部门建立了与民航工商、农业、商业、园林、文物、海关、公安等各部门的协作关系，争取他们支持旅游发展和为旅游企业的经营管理活动创造条件.此外，在信息咨询、统计、人才等方面旅游行政管理机构也开始为旅游企业提供各种便利条件.
5.旅游外联权全面开放，推动了国际客源市场的全方位发展.1985年之前，我国的外联权一直高度集中统一，被几家大的旅行社总社所垄断，与国际旅游客源市场的迅速扩大的发展需求形成尖锐的矛盾.1985年至1986年之间，在全民办旅游的热情中，相当一部分非旅游部门开办的从事国内业务的旅行社进人旅游市场.在打破垄断、引人竞争机制、深化体制改革的浪潮中，外联体制的改革也迈出了一家一类旅行社.到1991年，享有外联权的旅行社已有72家.1992年之后，随着行业管理的深化，国际外联权已经不是一种特权，旅游外联体制全面开放，凡是具有经营国际旅游业务资格的旅行社都可以按照国家有关政策规定独立对外联络开拓国际客源市场.这是推行旅游管理体制改革、深化旅游行业管理的又一成果.
6.旅游价格管理体制全面敞开并走向规范.1984年之前，我国的旅游涉外价格是由国家统一制定、实行刚性管理，采取大统一、小差别的价格模式，未经主管部门的批准，任何部门和单位不得随意涨落，体现了计划经济体制下的高度统一的特点.当时的旅游价格体系中，一方面是接待外国人的“国旅”价格，另一方面是接待港澳台胞的“中旅”价格，被称作我国的二元价格参照体系.从1984年起，随着旅游业的飞速发展，游客的需求、旅游产品结构、旅游企业经营体制的变化，“大统一、小差别”与“中旅”、“国旅”的二元价格参照体系受到了严峻挑战.国家对旅游价格的管理开始有所松动，将一部分定价权下放到地方和旅游企业，国家只管最高限价和最低保护价，在宏观上予以控制.经过旅游价格体制的初步改革，1989年之前，曾出现了某些旅游企业乱涨价的情况;1989年之后由于旅游市场的滑坡和供需失衡，又出现了削价竞争的现象。这些都从不同的方面扰乱了旅游市场秩序，损害了国家、消费者和旅游企业自身的利益.对价格的调整和管理，对价格体制改革是深化旅游管理体制改革的重要组成部分.1984年后的深化行业管理和价格体制改革的一个重头戏就是各级旅游行政管理部门积极行动起来治理削价竟争，采取行动和措施抵制一些不正规企业不良行为.1993年4月，国家旅游局会同物价局发出了《关于国际旅游价格管理方式改革的有关问题的通知》，对1994年的国际旅游价格作了规定，还要求逐步建立中央和地方两级协调制度，协调好国内市场价格水平与国际市场的衔接关系，有关行业和部门在价格方面与旅游业的协作关系，国内各地区之间价格的平衡关系.通过上述的改革措施，削价竞争的问题基本上得到了制止.旅游市场的秩序也有明显好转。
7.旅游企业体制改革初见成效.我国的旅游企业大部分是从外事接待单位转轨而来的，企业的管理体制带有浓郁的旧体制的习惯和痕迹.如果旅游企业不能成为真正的企业，而是政府的附庸，旅游业就不可能成为经济产业.1983年，国家旅游局发出《关于在旅游部门推行经济责任制的若干问题的通知》，旅游企业管理体制的改革首先从饭店业开始.1984年，大批外资和合资饭店进人我国旅游业，在企业制度、企业行为、企业机制等各方月，国务院批转了国家旅游局《关于推广北京建国饭店管理方法有关事项的请示的通知》，第一批挑选了50家饭店进行了建国饭店经营管理经验的试验，在试验成功的基础上，第二批又挑选了55家国内店学习建国饭店经验，大刀阔斧的开进行企业内部体制的改革并取得了良好的业绩.这105家饭店学习建国饭店的创举焕发了我国旅游企业的青春，极大的调动了广大职工的积极性，提高了饭店业的经济效益，对我国旅游企业管理体制的改革产生了深远的影响。不久，建国饭店的模式推广到了饭店之外的其他旅游企业。1986年后，我国旅游企业体制改革全.面推开，使我国的旅游企业发生了重大的变化.表现在:政企分开的程度不断提高，旅游企业的自逐步扩大，旅游企业的资金渠道多元化，各级旅游行政管理机构对旅游企业采用政策法律监督、业务指导和服务、用经济手段引导、调控，将旅游企业推向市场，使企业走自主经营、自负盈亏、自我积累、自我发展的道路。综上所述，旅游管理体制改革的深化所取得的巨大成果是促进和推动旅游行政管理从系统管理跨人了全行业管理，从直接管理转为间接管理，从微观管理转向宏观管理，使我国旅游业向着现代化、科学化、正规化、国际化不断迈进，到20世纪90年代初期，我国的旅游收人和旅游接待人次连年增长，逐步向着世界旅游强国的行列迈进.四、旅游管理体制改革的创新阶段20世纪90年代末期，我国大地出现了一派将旅游业作为支柱产业、重点产业和龙头产业优先发展的大好形势.到2001年，几乎所有的省、自治区、直辖市的政府都明确旅游业的产业地位，列为本地区新的支柱产业和新的经济增长点。2001年1月，国务院专门召开了全国旅游发展工作会议，朱熔基总理亲自到会做了重要报告，会后下发了《国务院关于进一步加快旅游业发展的通知》，这标志者我国的旅游业发展进人了一个崭新的历史阶段，受到从中央到地方各级政府前所未有的重视和支持，我国旅游业的黄金时代正在向我们走来.面对大好形势，我国的旅游管理体制改革在实现深化的基础上进人了一个更高更新的层面.以市场为基础配置旅游资源，实施政府主导型旅游发展战略，以优化的制度安排、更强化的政府管理职能，形成领导重视、部门联动、社会参与的旅游发展格局，进一步壮大旅游产业规模、加大旅游产业的贡献，成为世纪之交我国旅游管理体制改革的热点。我国是一个国情复杂、地域辽阔、旅游资源众多、经济发展水平较低、基础设施不够完善、市场经济搜盖率低的国家.这种特殊的国情，决定了旅游业的发展实施政府主导型旅游发展战略的必要性;当旅游业发展到在国民经济中占越来越重要的位置时，实施政府主导型旅游发展战略的迫切性就更加突出.我国的旅游管理体制改革在20世纪90年代的后期清醒地认识到这一点，坚定不移地坚持了政府主导型旅游发展战略，走出了一条独特的旅游业发展的改革创新之路，创造出震惊全国、令人瞩目的骄人业绩.
1.创建我国优秀旅游城市.1995年，国家旅游局为加强对城市旅游业的指导，推动旅游发展环境的优化，提出在全国开展创建“我国优秀旅游城市”工作。申请创建的旅游城市要经市政府批准和省级旅游局向国家旅游局的推荐，创建内容包括旅游产业地位、对旅游业的支持政策、旅游发展环境、旅游市场秩序等18大类152项.1999年初，国家旅游局公布了第一批54个“我国优秀旅游城市”名单.2000年公布了第二批68个我国优秀旅游城市名单.创优活动极大的调动了各级政府和社会发展旅游业的积极性和热情，优化了城市环境，提高了精神文明程度，强化了公民的旅游意识，营造高质量的旅游环境.
作为开放的、四季皆宜的著名旅游城市，秦皇岛有充足的阳光、金色的沙滩、蓝色的海洋、茂密的植被、清新的空气，生态旅游的五大要素应有尽有；同时，它传承了悠久厚重的历史文脉。两千余载的岁月长河，给这里留下了夷齐让国、秦皇求仙、姜女寻夫等众多人文遗迹。新中国成立后，北戴河成为党和国家领导人暑期休疗办公地，素有“中国夏都”的美誉。然而，秦皇岛市在打造“最美海岸线”和河北省沿海经济新增长极的当下，其旅游管理体制与旅游产业发展需求之间的矛盾更加凸显。因此，总结秦皇岛市旅游管理体制存在的问题，结合秦皇岛市实际，借鉴国内外先进的旅游管理经验，为秦皇岛市量身打造一套全新的旅游管理体制势在必行。
1.秦皇岛市旅游管理体制现状
1.1旅游业法规体系不健全
目前，我国还没有一部旅游发展的基本法。在这个大背景下，秦皇岛市积极贯彻相关的旅游政策与法规，加强执法，如开展旅游教育培训，培养旅游服务人才；推出旅游一卡通等优惠活动，促进旅游消费等。但总体来看，秦皇岛市旅游法规的建设还不完善，仅出台了《秦皇岛市旅游业管理规定》《秦皇岛市旅游行业价格管理办法（试行)》《秦皇岛市旅游船艇管理暂行办法》，以及〈(关于加快旅游业发展建设旅游强市的意见》、《中共秦皇岛市委、秦皇岛市人民政府关于实施旅游立市战略、加快旅游产业发展的决定》、《秦皇岛市旅游业发展“十二五”规划纲要》等文件，法律法规建设极其不健全。
市场经济亦是法制经济，旅游业也应该同市场经济一样，必须用法律的手段进行规范管理。然而，秦皇岛市旅游业的地方性法规不健全，不能为旅游业的管理和发展明确方向，甚至给管理带来困难，在某种程度上对旅游业的发展起到了阻碍作用，因此秦皇岛市必须加大立法和执法力度。
1.2旅游管理体制不明确
目前，秦皇岛市旅游管理混乱，旅游资源、资金、项目归属不同分管部门管理。旅游行政制度不健全，相关的协调政策比较初级，在促进旅游产业发展的问题上不能有效协调，不能适应城市旅游业快速发展的需要。秦皇岛部分县区和有关部门较为注重局部利益和眼前利益，缺乏发展旅游的全局性、长远性战略规划。就目前行政体制和旅游产业发展阶段而言，秦皇岛市还需要政府的强力主导，但必须优化、构建高效顺畅的管理体制。
2.国外旅游管理体制的经验
国内外对旅游政策体系的研究颇多，包括旅游产业结构和布局政策、旅游产业导向政策、旅游产业配套政策、旅游产业技术政策、旅游投资政策、旅游财政政策、旅游税收政策、旅游资源开发与保护政策和旅游管理政策等子系统，对旅游体制创新方面的研究也不在少数。以下仅对日本、英国、泰国的旅游管理体制经验作简要介绍：
2.1 日本
日本旅游业大体上经历了三个重要的发展阶段：国际人境旅游、国内旅游、国际出境旅游。旅游业的发展目标也逐渐向综合性转变。日本的政府、企业和各协会相互协调又相互制约，共同促进旅游业的发展。它的中央旅游管理机构，适应了旅游业的发展要求，有利于发挥旅游业多方面的功能。大量的行业协会代替了部分政府职能，旅游业的投资主要靠民间财力和地方政府，各方分工明确，执法严格。日本的行业协会在旅游的经济活动中作用明显，既是企业间的连接点，又是企业与政府的中介。
2.2 英国
英国是旅游业较发达的国家之一，它的旅游总局主要负责向国外宣传推销他们的旅游业，通过20多个国外办事处向全球提供信息服务。英国的基层旅游管理机构是地区旅游委员会，其经费由私人企业、地方政府和旅游局共同承担。除官方机构的旅游管理机构，英国还有很多民间协会积极维护本行业的利益，如“英国导游协会”、“英国饭店与餐馆协会”等。这些协会制定本行业的条例准则，为行业内的企业提供信息服务，为行业内的人员培训等。
2.3 泰国
泰国经济能够获得高速发展的一个重要原因是政府利用本国的资源优势优先发展旅游业，并使之成为社会经济发展的重要支柱。早在I960年，泰国政府就成立了旅游促进机构（现改名为泰国旅游局），有组织、有计划地进行旅游产业开发。为了促使旅游业持续、稳定地发展，泰国政府加强了地方政府组织建设，要求每个省都建立一个省级旅游开发促进委员会，创建一套旅游监控系统。早在20世纪70年代末，泰国旅游机构就开办了各旅游训练所，及时培养了大量导游、酒店管理和旅游规划等方面的专业人才。20世纪80年代，泰国又在总理府之下设立了旅游委员会。
3.秦皇岛市旅游管理体制改革
基于秦皇岛市旅游管理体制的现状和存在的问题，结合秦皇岛市的经济特点、资源特点、行政特点、区位特点，大胆借鉴国外成熟旅游管理体制经验，特别是日本和泰国的经验，同时参考其他产业在管理权和运营权分离上所作的成功尝试，打造秦皇岛“三级两线”的独特旅游管理体制。
3.1 “三级两线”的旅游管理体制框架
所谓“三级”，即“市-局（区、县）-景区等（一线运营单位）”；“两线”，即一线联合监管执法，一线旅游经营单位进行运营。“三级两线”的旅游管理体制将行政监管和开发运营职能分开；借鉴泰国经验，在市一级组建超部门决策机构，强化执行力，全市旅游局实行垂直管理。
在“三级两线”旅游管理体制中，联席会议对全市旅游行政管理部门、监管部门、运营单位进行协调、审批；全市实行旅游垂直管理；旅游经营、监管分离，旅游经营独立，可以采取集团化运营的方式，一线经营单位的经营权、产权可以多元化。
3.2有待解决的问题
“三级两线”是一种全新的旅游管理体制，该体制的具体实施还需要相关的理论论证和具体规划，包括联席会议协调、审批机制论证；旅游垂直管理机制论证；经营监管分离，经营独立、集团化运营机制论证；一线联合监管执法机制论证；一线经营单位经营权、产权多元化论证。
4.结语
旅游业是我国国民经济发展的支撑性行业，属于我国经济收入的重要组成部分，一直受到社会各界的关注。为了进一步推动旅游业的健康发展，近年来国内旅游景点建设项目逐渐增多，旅游人数也越来越多。在整个旅游行业看似欣欣向荣的发展状态下，其管理体制却逐渐暴露出一些问题，在很大程度上制约了旅游业的健康发展。在社会主义市场经济逐渐完善的大背景之下，对目前的旅游管理体制进行改革创新，对于促进旅游业乃至整个国民经济的持续健康发展具有非常重要的意义。
一、当前旅游管理体制现状分析
（一）缺乏宏观管理。近年来我国政府非常关注第三产业的发展，对于旅游业也出台了很多优惠政策，大部分部门、单位都创办了旅游交通、餐饮等企业，但是这类企业的人事权、产权分别属于不同的投资单位，可以说每一个旅行社都归属于不同的系统。这样一来，造成国内旅游系统复杂，存在各自为政的现象。尤其是在一些客源不足的季节和整体市场低迷期，各个旅游企业之间容易存在跌价竞争的现象，导致市场更加混乱，行业内部矛盾比较尖锐。对旅游管理机构来说，不具有建设审批权，无法使用宏观调控手段，从而难以进行有效管理。
（二）相关政策法规有待完善。对旅游管理体制来说，根据目前社会发展对旅游的需求，旅游管理体制也处于不断的改革和创新中，但是却很少涉及到政策法规层面，还是沿用过去的政策法规制度。根据现阶段旅游管理的实际情况来说，一些不法商家和犯罪分子利用政策法规漏洞，在旅游行业中组织进行非法活动，在很大程度上打乱了旅游市场秩序，同时还损害了旅客的实际利益。
（三）旅游管理体制不完善。由于旅游行业是特殊性行业，且和其他相关行业具有非常紧密的联系，与交通、餐饮以及住宿等紧密联系。随着社会经济的飞速发展，我国服务行业也得到了高速发展，很多部门都和旅游业存在直接的经济联系。但是针对这些联系行业，并没有制定科学有效的管理体制，一部分旅行社为了吸引游客，采取恶劣的市场竞争方式，在很大程度上损害了游客的合法利益，制约了旅游业的发展。
（四）旅游业产业结构失衡。现阶段国内旅游商品开发还比较落后，而旅游商品属于旅游经济的关键来源，其特点是效益高、成本低，且劳动密集度较大，有助于推动传统工商业的发展。但是因为旅游商品生产销售管理不协调的问题，造成旅游商品一直以来都处在自发状态，加之旅游产品种类相对单一，缺乏创新能力，同时在商品的包装和运输环节都存在一些问题，不能够真正发挥出旅游商品的价值。另一方面，交通业的发展不能跟上旅游行业发展步伐，进一步导致旅游产业结构失衡。
二、对旅游管理体制改革的建议
（一）完善旅游管理机构设置
一方面，国家旅游局、旅游协会、工商局、交通运输局、文物管理局等应该共同携手建立一套全国性旅游管理体系，对全国旅游市场进行统一规划管理。对旅游事业整体发展制定总方案，并拟定相关规章及政策；密切监管各项规章制度的落实情况，及时发现问题、解决问题；及时调节各个管理部门之间关系，化解内部矛盾；制定并实施国内、国外旅游市场开发战略，并加强宣传，增前我国在国际旅游市场上的核心竞争力；加强对国内旅游人才的培养力度，全面推动旅游行业发展脚步。另一方面，是对地方性旅游管理机构进行全面完善。一些地方旅游管理机构应积极学习并借鉴省级、市级试点旅游管理经验，再与自身发展特点进行结合，制定出适合本地旅游发展的管理方案。由省级旅游管理相关主任及负责人共同设立旅游管理委员会，作为该区域内旅游业最高综合管理协调部门，并且在其下设各职能处室，协调各市、各部门之间关系。
（二）充分发挥行业协会作用
市场经济的逐渐发展，政府部门在旅游行业中所占据的位置和发挥的职能也处于不断的转变之中，充分发挥旅游行业协会的职能作用，提升行业自律性，必然会成为未来我国旅游管理体制改革的必然选择。在当前的新环境之下，国家应当引导帮助旅游行业各部门按照自身发展情况设置旅游行业协会，逐渐将旅游行业和政府行政机关分离，依靠市场的调控作用确保旅游行业能够得以持续健康的发展。具体而言，国内旅游行业协会的组织架构通常来说包括了决策机构、执行机构和监督机构三项内容，而决策机构一般是旅游行业各个部门、各企业会员代表所构成的，其主要职能是审议和决定行业内部的规章制度；执行机构主要设置了理事会，由管理、经营以及服务三种机构构成，主要用于相关决策的落实；监督机构设置监事会，针对旅游行业内部和协会自身行使监督权。除开上述职能之外，各个地区旅游行业协会还必须要负起统领职责，第一时间向会员单位传达告知行业相关的政策法规，充分发挥出行业中介组织作用，结合行业具体需求组织进行各种旅游行业知识培训活动，强化与国内外同类组织的交流，推动旅游行业朝着国际化现代化发展。
（三）积极发展旅游行业企业
和过去的计划经济时代不同，市场经济体制下注重企业的主导地位，旅游行业的发展也是如此。所以我们要促进旅游企业的发展，尽可能的发挥其在旅游业中的主导位置，不仅要政府部门充分发挥宏观调控作用，把旅游企业推向市场，给旅游企业更多的自主发展权，对于旅游企业的经营管理不作更多干涉，仅仅以监督者的角色出现，对旅游业进行监督指导；同时旅游企业必须结合市场发展规律来经营管理，实现自主经营、自负盈亏，如此一来才能够确保旅游服务质量的持续提升，才能够最终促进旅游企业的发展，进而推动现代旅游业的发展。另一方面，旅游企业还可以选择走集约化的发展道路，对自身企业结构进行不断调整，构建跨区域的多种企业格局，比如说集团化的大型企业、专业化的中型企业以及网络化的小型企业，如此才能够增强国内旅游企业的竞争力，吸引更多的闲散资金，进而构建多元化的市场运作机制。
（四）建立完善公众参与制度
在现代旅游管理活动中，公众占旅游管理的主体地位，在很大程度上决定了旅游管理体制改革的最终成败，因此应当尽快完善公众参与机制，对旅游管理进行有效监督。
1、旅游管理部门在建立旅游发展规划和制定相关决策的过程中都必须事先给予公众知情权与提议权，从而保证公众主体地位的有效性。在制定和实施过程中也应当确保公众能够充分发挥出监督权，对旅游管理活动实施监督。
2、要避免公众参与制度流于形式，不单单是公众对旅游管理意见的表达或者相关信息的了解，更关键的在于具体的决策和执行过程中是否能够实质性的参与。
3、为公众创造多样化的参与途径，不仅要有制度化的参与方式，例如说诉讼方式或者方式等，同时也应当提供非制度化的参与方式，例如说公众能够依靠传媒方式或者其他志愿活动来参与其中。同时政府部门也可以借助于咨询、调查或者评议活动来了解公众看法，进而对旅游管理制度实施全面的评估和判断，并及时调整。
三、结语
第一，海洋旅游管理体制改革与创新所应遵循的基本原则如下：系统性原则、开放性原则、保护性原则、人本性原则、效益性原则以及公平性原则。只有遵循以上原则来实现对相应管理体制的完善，才能够确保管理体制能够适应行业的发展需求，为实现行业的可持续发展奠定基础。第二，海洋旅游实现管理体制完善过程中所应遵循的理念为：协同管理、综合管理、动态管理以及公共管理。只有实现协同管理、公共管理与综合管理，才能够确保充分的发挥产业链下各部门的管理权利，落实相应的管理责任，进而强化管理的力度，确保行业的稳健发展。而实现动态管理理念是确保海南省海洋旅游在产业融合过程中实现可持续发展的根本。
二、产业融合视角下海南省海洋旅游管理体制实现改革与创新的途径
(一)打造有为型政府，以优惠的政策来实现科学的规划
首先，立足于产业融合视角下，海洋旅游的发展需要政府从宏观上给予全力的支撑，因此需要实现有为政府的打造。这就要求要构建完善且协调的管理体系，丰富管理职能部门以全面强化对海洋旅游的管理，以多元化管理目标的构建来实现对评估体系的进一步完善。海洋旅游的发展需要在明确经济效益目标的基础上，兼顾社会效益、生态效益等，进而以完善的评估体系来落实激励机制，为海洋旅游的进一步发展奠定基础。其次，实现政府职能的转变。逐渐实现海洋旅游市场运行与管理机制的完善，政府要进一步提高自身的公共服务管理水准，以从宏观上为海洋旅游的发展打造出良好的发展环境。这就要求要制定相应的优惠政策以实现对海南省海洋旅游的科学规划，进而确保各项相关的政策与措施能够实现明确的定位，以从整体上为海南省海洋旅游的发展指明方向。
(二)完善行业管理机制体系
这就要求做到：第一，完善行业管理体系，以全面提升管理水准。需要实现对公共服务设施体系的完善，并搭建相应的信息管理平台，实现景区、服务以及旅游产品的标准化，并明确行业从业标准，以全面提升对海洋旅游的监管。第二，加大金融支持并完善相应的市场监管。以完善的金融投资体系来引导投资流向，确保海洋旅游产业在发展的过程中具备资金基础，同时，要以完善的市场监管制度体系来规范行业竞争行为，确保以良性竞争的方式来实现海洋旅游产业的健康发展。
(三)创新海南省海洋旅游的发展模式，并实现与环境的协调发展
首先，在模式的创新上，要实现海洋旅游资源的进一步整合，在产业融合的趋势下实现大海洋旅游发展模式的构建，以促进海洋旅游的进一步发展，同时要实现旅游企业体制的改革，并实现经营管理模式的创新，并实现对海洋旅游市场的进一步拓展，以充分强化海洋旅游的综合效益。其次，在发展海洋旅游的过程中需要落实可持续发展战略，实现对环境的保护，进而确保海洋旅游产业经济的发展与环境保护并驾齐驱。在践行这一改革措施时，可以通过海洋牧场的打造来确保海洋捕捞业的可持续发展，同时也可以通过基因库的构建来实现种苗基地的构建，进而为海南省海洋旅游业的发展注入动力与活力。
三、总结
一、当前旅游管理体制现状分析
（一）缺乏宏观管理。
近年来我国政府非常关注第三产业的发展，对于旅游业也出台了很多优惠政策，大部分部门、单位都创办了旅游交通、餐饮等企业，但是这类企业的人事权、产权分别属于不同的投资单位，可以说每一个旅行社都归属于不同的系统。这样一来，造成国内旅游系统复杂，存在各自为政的现象。尤其是在一些客源不足的季节和整体市场低迷期，各个旅游企业之间容易存在跌价竞争的现象，导致市场更加混乱，行业内部矛盾比较尖锐。对旅游管理机构来说，不具有建设审批权，无法使用宏观调控手段，从而难以进行有效管理。
（二）相关政策法规有待完善。
对旅游管理体制来说，根据目前社会发展对旅游的需求，旅游管理体制也处于不断的改革和创新中，但是却很少涉及到政策法规层面，还是沿用过去的政策法规制度。根据现阶段旅游管理的实际情况来说，一些不法商家和犯罪分子利用政策法规漏洞，在旅游行业中组织进行非法活动，在很大程度上打乱了旅游市场秩序，同时还损害了旅客的实际利益。
（三）旅游管理体制不完善。
由于旅游行业是特殊性行业，且和其他相关行业具有非常紧密的联系，与交通、餐饮以及住宿等紧密联系。随着社会经济的飞速发展，我国服务行业也得到了高速发展，很多部门都和旅游业存在直接的经济联系。但是针对这些联系行业，并没有制定科学有效的管理体制，一部分旅行社为了吸引游客，采取恶劣的市场竞争方式，在很大程度上损害了游客的合法利益，制约了旅游业的发展。
（四）旅游业产业结构失衡。
现阶段国内旅游商品开发还比较落后，而旅游商品属于旅游经济的关键来源，其特点是效益高、成本低，且劳动密集度较大，有助于推动传统工商业的发展。但是因为旅游商品生产销售管理不协调的问题，造成旅游商品一直以来都处在自发状态，加之旅游产品种类相对单一，缺乏创新能力，同时在商品的包装和运输环节都存在一些问题，不能够真正发挥出旅游商品的价值。另一方面，交通业的发展不能跟上旅游行业发展步伐，进一步导致旅游产业结构失衡。
二、对旅游管理体制改革的建议
（一）完善旅游管理机构设置
一方面，国家旅游局、旅游协会、工商局、交通运输局、文物管理局等应该共同携手建立一套全国性旅游管理体系，对全国旅游市场进行统一规划管理。对旅游事业整体发展制定总方案，并拟定相关规章及政策；密切监管各项规章制度的落实情况，及时发现问题、解决问题；及时调节各个管理部门之间关系，化解内部矛盾；制定并实施国内、国外旅游市场开发战略，并加强宣传，增前我国在国际旅游市场上的核心竞争力；加强对国内旅游人才的培养力度，全面推动旅游行业发展脚步。另一方面，是对地方性旅游管理机构进行全面完善。一些地方旅游管理机构应积极学习并借鉴省级、市级试点旅游管理经验，再与自身发展特点进行结合，制定出适合本地旅游发展的管理方案。由省级旅游管理相关主任及负责人共同设立旅游管理委员会，作为该区域内旅游业最高综合管理协调部门，并且在其下设各职能处室，协调各市、各部门之间关系。
（二）充分发挥行业协会作用
市场经济的逐渐发展，政府部门在旅游行业中所占据的位置和发挥的职能也处于不断的转变之中，充分发挥旅游行业协会的职能作用，提升行业自律性，必然会成为未来我国旅游管理体制改革的必然选择。在当前的新环境之下，国家应当引导帮助旅游行业各部门按照自身发展情况设置旅游行业协会，逐渐将旅游行业和政府行政机关分离，依靠市场的调控作用确保旅游行业能够得以持续健康的发展。具体而言，国内旅游行业协会的组织架构通常来说包括了决策机构、执行机构和监督机构三项内容，而决策机构一般是旅游行业各个部门、各企业会员代表所构成的，其主要职能是审议和决定行业内部的规章制度；执行机构主要设置了理事会，由管理、经营以及服务三种机构构成，主要用于相关决策的落实；监督机构设置监事会，针对旅游行业内部和协会自身行使监督权。除开上述职能之外，各个地区旅游行业协会还必须要负起统领职责，第一时间向会员单位传达告知行业相关的政策法规，充分发挥出行业中介组织作用，结合行业具体需求组织进行各种旅游行业知识培训活动，强化与国内外同类组织的交流，推动旅游行业朝着国际化现代化发展。
（三）积极发展旅游行业企业
和过去的计划经济时代不同，市场经济体制下注重企业的主导地位，旅游行业的发展也是如此。所以我们要促进旅游企业的发展，尽可能的发挥其在旅游业中的主导位置，不仅要政府部门充分发挥宏观调控作用，把旅游企业推向市场，给旅游企业更多的自主发展权，对于旅游企业的经营管理不作更多干涉，仅仅以监督者的角色出现，对旅游业进行监督指导；同时旅游企业必须结合市场发展规律来经营管理，实现自主经营、自负盈亏，如此一来才能够确保旅游服务质量的持续提升，才能够最终促进旅游企业的发展，进而推动现代旅游业的发展。另一方面，旅游企业还可以选择走集约化的发展道路，对自身企业结构进行不断调整，构建跨区域的多种企业格局，比如说集团化的大型企业、专业化的中型企业以及网络化的小型企业，如此才能够增强国内旅游企业的竞争力，吸引更多的闲散资金，进而构建多元化的市场运作机制。
（四）建立完善公众参与制度
在现代旅游管理活动中，公众占旅游管理的主体地位，在很大程度上决定了旅游管理体制改革的最终成败，因此应当尽快完善公众参与机制，对旅游管理进行有效监督。
1、旅游管理部门在建立旅游发展规划和制定相关决策的过程中都必须事先给予公众知情权与提议权，从而保证公众主体地位的有效性。在制定和实施过程中也应当确保公众能够充分发挥出监督权，对旅游管理活动实施监督。
2、要避免公众参与制度流于形式，不单单是公众对旅游管理意见的表达或者相关信息的了解，更关键的在于具体的决策和执行过程中是否能够实质性的参与。
3、为公众创造多样化的参与途径，不仅要有制度化的参与方式，例如说诉讼方式或者方式等，同时也应当提供非制度化的参与方式，例如说公众能够依靠传媒方式或者其他志愿活动来参与其中。同时政府部门也可以借助于咨询、调查或者评议活动来了解公众看法，进而对旅游管理制度实施全面的评估和判断，并及时调整。
三、结语
一、当前旅游管理体制现状分析
(一)缺乏宏观管理。近年来我国政府非常关注第三产业的发展，对于旅游业也出台了很多优惠政策，大部分部门、单位都创办了旅游交通、餐饮等企业，但是这类企业的人事权、产权分别属于不同的投资单位，可以说每一个旅行社都归属于不同的系统。这样一来，造成国内旅游系统复杂，存在各自为政的现象。尤其是在一些客源不足的季节和整体市场低迷期，各个旅游企业之间容易存在跌价竞争的现象，导致市场更加混乱，行业内部矛盾比较尖锐。对旅游管理机构来说，不具有建设审批权，无法使用宏观调控手段，从而难以进行有效管理。
(二)相关政策法规有待完善。对旅游管理体制来说，根据目前社会发展对旅游的需求，旅游管理体制也处于不断的改革和创新中，但是却很少涉及到政策法规层面，还是沿用过去的政策法规制度。根据现阶段旅游管理的实际情况来说，一些不法商家和犯罪分子利用政策法规漏洞，在旅游行业中组织进行非法活动，在很大程度上打乱了旅游市场秩序，同时还损害了旅客的实际利益。
(三)旅游管理体制不完善。由于旅游行业是特殊性行业，且和其他相关行业具有非常紧密的联系，与交通、餐饮以及住宿等紧密联系。随着社会经济的飞速发展，我国服务行业也得到了高速发展，很多部门都和旅游业存在直接的经济联系。但是针对这些联系行业，并没有制定科学有效的管理体制，一部分旅行社为了吸引游客，采取恶劣的市场竞争方式，在很大程度上损害了游客的合法利益，制约了旅游业的发展。
(四)旅游业产业结构失衡。现阶段国内旅游商品开发还比较落后，而旅游商品属于旅游经济的关键来源，其特点是效益高、成本低，且劳动密集度较大，有助于推动传统工商业的发展。但是因为旅游商品生产销售管理不协调的问题，造成旅游商品一直以来都处在自发状态，加之旅游产品种类相对单一，缺乏创新能力，同时在商品的包装和运输环节都存在一些问题，不能够真正发挥出旅游商品的价值。另一方面，交通业的发展不能跟上旅游行业发展步伐，进一步导致旅游产业结构失衡。
二、对旅游管理体制改革的建议
(一)完善旅游管理机构设置
一方面，国家旅游局、旅游协会、工商局、交通运输局、文物管理局等应该共同携手建立一套全国性旅游管理体系，对全国旅游市场进行统一规划管理。对旅游事业整体发展制定总方案，并拟定相关规章及政策;密切监管各项规章制度的落实情况，及时发现问题、解决问题;及时调节各个管理部门之间关系，化解内部矛盾;制定并实施国内、国外旅游市场开发战略，并加强宣传，增前我国在国际旅游市场上的核心竞争力;加强对国内旅游人才的培养力度，全面推动旅游行业发展脚步。另一方面，是对地方性旅游管理机构进行全面完善。一些地方旅游管理机构应积极学习并借鉴省级、市级试点旅游管理经验，再与自身发展特点进行结合，制定出适合本地旅游发展的管理方案。由省级旅游管理相关主任及负责人共同设立旅游管理委员会，作为该区域内旅游业最高综合管理协调部门，并且在其下设各职能处室，协调各市、各部门之间关系。
(二)充分发挥行业协会作用
市场经济的逐渐发展，政府部门在旅游行业中所占据的位置和发挥的职能也处于不断的转变之中，充分发挥旅游行业协会的职能作用，提升行业自律性，必然会成为未来我国旅游管理体制改革的必然选择。在当前的新环境之下，国家应当引导帮助旅游行业各部门按照自身发展情况设置旅游行业协会，逐渐将旅游行业和政府行政机关分离，依靠市场的调控作用确保旅游行业能够得以持续健康的发展。具体而言，国内旅游行业协会的组织架构通常来说包括了决策机构、执行机构和监督机构三项内容，而决策机构一般是旅游行业各个部门、各企业会员代表所构成的，其主要职能是审议和决定行业内部的规章制度;执行机构主要设置了理事会，由管理、经营以及服务三种机构构成，主要用于相关决策的落实;监督机构设置监事会，针对旅游行业内部和协会自身行使监督权。除开上述职能之外，各个地区旅游行业协会还必须要负起统领职责，第一时间向会员单位传达告知行业相关的政策法规，充分发挥出行业中介组织作用，结合行业具体需求组织进行各种旅游行业知识培训活动，强化与国内外同类组织的交流，推动旅游行业朝着国际化现代化发展。
(三)积极发展旅游行业企业
和过去的计划经济时代不同，市场经济体制下注重企业的主导地位，旅游行业的发展也是如此。所以我们要促进旅游企业的发展，尽可能的发挥其在旅游业中的主导位置，不仅要政府部门充分发挥宏观调控作用，把旅游企业推向市场，给旅游企业更多的自主发展权，对于旅游企业的经营管理不作更多干涉，仅仅以监督者的角色出现，对旅游业进行监督指导;同时旅游企业必须结合市场发展规律来经营管理，实现自主经营、自负盈亏，如此一来才能够确保旅游服务质量的持续提升，才能够最终促进旅游企业的发展，进而推动现代旅游业的发展。另一方面，旅游企业还可以选择走集约化的发展道路，对自身企业结构进行不断调整，构建跨区域的多种企业格局，比如说集团化的大型企业、专业化的中型企业以及网络化的小型企业，如此才能够增强国内旅游企业的竞争力，吸引更多的闲散资金，进而构建多元化的市场运作机制。
(四)建立完善公众参与制度
在现代旅游管理活动中，公众占旅游管理的主体地位，在很大程度上决定了旅游管理体制改革的最终成败，因此应当尽快完善公众参与机制，对旅游管理进行有效监督。
1、旅游管理部门在建立旅游发展规划和制定相关决策的过程中都必须事先给予公众知情权与提议权，从而保证公众主体地位的有效性。在制定和实施过程中也应当确保公众能够充分发挥出监督权，对旅游管理活动实施监督。
2、要避免公众参与制度流于形式，不单单是公众对旅游管理意见的表达或者相关信息的了解，更关键的在于具体的决策和执行过程中是否能够实质性的参与。
3、为公众创造多样化的参与途径，不仅要有制度化的参与方式，例如说诉讼方式或者信访方式等，同时也应当提供非制度化的参与方式，例如说公众能够依靠传媒方式或者其他志愿活动来参与其中。同时政府部门也可以借助于咨询、调查或者评议活动来了解公众看法，进而对旅游管理制度实施全面的评估和判断，并及时调整。
