关键词 区域经济 城镇化 市场 发展
当前中国区域经济社会发展差距不断被拉大的现实，正确认识城镇化的核心理念在实现区域经济协调发展中是具有战略性意义的重大课题，加强区域经济建设与管理，协调城乡发展的战略选择，不仅是一个经济学命题，更是一个涉及区域经济政策、社会民生等方方面面系统性、针对性的实践科学。
一、着力深化改革创新，突出增强社会发展活力
不断深化行政管理体制改革，做好行政审批事项“接、放、管”工作，进一步简化行政审批事项，优化审批流程;配合做好农业人口转移落户工作，推进农业转移人口市民化;实施事业单位分类改革，加快完善岗位设置;统筹推进医疗卫生体制改革，优化配置基层医疗卫生和计划生育服务资源。深化农村土地制度改革，加快农村土地确权登记颁证工作，正确引导农村土地承包经营权、集体经营性建设用地依法有序流转，积极发展农村社区股份合作社、土地股份合作社，增强“三农”活力。大力发展非公有制经济，优化环境，完善和落实产业扶持政策，鼓励非公有制经济参与道路、环保等基础设施和公共项目的投资与经营，兴办文化、医疗、养老等社会事业。加强和推进财政预算管理，做好公共财政预算绩效管理评价工作，把各镇及专户资金纳入城区国库集中支付系统，严格控制“三公”经费支出;加强政府采购管理，着力完善采购项目评审机制;建立健全协税护税、税源监管和考核奖惩机制，推进依法治税。
二、围绕城镇化可持续发展加快实施“三旧”改造
新型城镇化协调发展是当前建设必须以人居住为核心，能正确引导好人口增长及区域经济协调发展、资源合理利用和农业生态环境保护之间密切结合，统筹推进实施环保工程，在对待严重浪费社会资源和污染环境的企业，通过合理布局规划，以“城中村”、旧商业区、旧住宅区改造为重点，扎实做好城区主干道两侧楼宇亮化和小街小巷“穿衣戴帽”工作，不断美化市容市貌。继续实施农村危旧房改造，积极引导农民在原地拆旧建新，节约农村住房建设用地，切实改善农村困难居住条件。加快实施伶俐镇渌口坡城乡风貌改造，统筹推进村屯规划，协调新城、旧城和镇的关系，努力创建地方民族特色的建筑，创造优美、和谐新型城镇环境。
三、加强城镇基础设施是主要内容
加强城镇化建设要深化推进改革，统筹推进新型城镇创新。首先，要从落实好城镇户籍这一块制度改革开始，逐步完善政策基础措施，在保证城乡居民享有同等待遇的前提下，积极为城镇剩余的劳动资源合理流动奠定基础条件，维护好农民工在付出劳动成果时的利益。其次，要创新城镇化建设发展募集资金的渠道机制，摆脱对财政的依赖思想，完善土地流转制度，切实提高农民财产增收，城镇金融市场作用不可忽视，一方面要鼓励根据自身实际情况成立村镇银行和农商银行等金融机构，适时引入保险与证券机构走近农村;另一方面支持金融机构针对农民特殊的投资需求，创新适合农民的投资理财产品。此外，还要鼓励加大农民房屋改造力度，提高房屋增值潜力，鼓励农民购置农业机械增加租赁租金收入。运用城市经营理念，盘活城镇化公共资金，走一条便于资本操作的道路，在应有城镇土地流转升值中快速筹集好建设资金，进一步深化投资体制的改革，加快落实好城镇事业、企业的公司制改革协调发展，培育出资本市场，便广泛地吸引社会大力投资，完善城镇财政关系管理体制，灵活制度上落实好新型城镇化建设的发展步伐和稳定的资金渠道。
四、改革创新举措，不断完善城镇建设投融资体制
第一，采取市场化运作投融资。一方面财政计划要安排定量资金投入城镇化建设;另一方面要发挥商业银行贷款和融资功能，拓宽建设资金来源。创新举措，建立城建投资公司、合作基会等投融资主体，构建主体多元的投融资网络。向改革要资金，靠市场找出路，打破单一依赖财政投资的旧格局，建立和完善多元化、多渠道的投融资新体制。
第二，管好用好国家专项建设资金。在城镇规划区范围内收取的基础设施配套费，应全额投入镇市政公用基础设施的配套建设;城市维护建设税应主要用于城镇建设;土地使用权出让、转让收入、土地增值税应大部分用于城镇建设。各方面的建设资金应管好用好，设立财政专户，财政专户资金实行定收定支，建设资金的使用与建设项目挂钩，实行专款专用。
第三，采取综合开发配套建设激活投融资。组建城镇房地产开发公司，按“统一规划、合理布局、综合开发、配套建设”的原则，实施城镇综合开发，采取建设用地开发、承包建设、统建、建设商品房出售、“以房带路，以路养房，路房结合，综合开发”等多种形式，多措并举，发挥土地资产价值，积累城镇建设资金。
五、加快区域经济发展步伐，协调三产之间的发展
城镇的发展离不开产业支撑，从H县的发展态势来看，当前最需要解决的就是区域经济发展问题。坚持城镇化与新型工业化、信息化、农业现代化协调发展是H县的根本选择。首先应在城镇区域大力发展第二、第三产业，没有这两大产业的快速发展，城镇的快速发展就无从谈起。其次就是要按照建立一批中心城镇的规划，根据产业结构、行业等情况把分散在全县的企业加以适度的集中，充分利用城镇在基础设施、运输条件、技术储备等方面的相对优势，实现资源共享和利用效率的最大化。第三，大力发展农业产业，培养龙头企业和各种合作经济组织，为实现农产品深加工和农业人口向非农人口转变创造条件，提高农民参与农业产业化经营的能力。
六、坚持以人为本，推动城镇三个文明协调发展
科学发展观坚持以人为本，把人作为社会发展的主体，强调人既是建设者又是受益者。这就要求我们要以人为本，坚持人与自然和谐，坚持可持续发展，消除制度和体制障碍，打破城乡分割的二元结构，提高社会保障水平，处理好经济建设、人口增长、资源利用、生态环境保护的关系，不断提高城镇化的文明程度，推动城乡统筹发展和区域发展，在加快物质文明建设的同时，加强城镇民主政治建设和法治建设，推动城镇走上生产发展、生活富裕、生态良好的三个文明协调发展道路。
（作者单位为广西横县党校）
[作者简介：李辉（1974―），男，本科，研究方向：农业经济管理和农村金融。]
参考文献
关键词：小城镇
规划
建设管理
1 .小城镇规划建设管理的基本任务小城镇规划建设管理的任务是与小城镇规划在发展过程中所担当的职责和作用相配合的，其最终目标是保证小城镇的持续发展和满足不断发展的小城镇经济、社会和文化等方面的需求。
(1)小城镇规划是小城镇未来发展战略部署，是小城镇发展战略目标的具体体现。小城镇规划建设管理是通过日常的管理保证规划目标的实现，由此也保证了小城镇发展战略目标的实现。
(2)小城镇规划建设管理是小城镇政府对小城镇规划、建设和发展进行干预的手段之一，小城镇规划本身是小城镇公共政策的组成部分，因此，小城镇规划建设管理就是在管理过程中保证各类公共政策在实施过程中的相互协同，为公共政策实施做出贡献。
(3)小城镇政府是我国对城镇实施综合管理的职能部门之一，因此就需要保证小城镇建设有序、持续的开展，保障社会公共利益不受到损害，使小城镇建设和发展的社会、经济、环境的综合效益最高。
2 .小城镇规划建设管理的任依据与原则
2.1 主要依据
小城镇建设管理工作的依据，主要有两个方面：政策和法规。小城镇建设管理，实质上就是党的方针政策的贯彻执行和依法行政。这就要求城镇建设行政主管部门及其工作人员必须以党的政策和法规办事，决不允许任何部门和个人无视党的政策和法规，以感情或个人意愿代替党的政策和法规。
2.2 主要原则
(1)目标管理原则
任何管理都是为了达到一定的目标，目标就是通过管理活动努力争取达到所希望得到的未来状况。如果没有一定的目标，管理就没有方向，这种管理是没有意义的管理。
(2)依法管理的原则
随着城镇的发展，城镇建设管理的分工越来越细，管理的内容越来越多，而且由于管理对象隶属的关系不同，条件千差万别，城镇行政主管部门需要处理好各种关系和矛盾，这就决定了城镇管理具有社会面广、政策性强的特点，因此处理好这些关系与矛盾，就必然要以城镇建设的法规为准绳，依法治城，依法行政。
(3)依靠群众的原则
小城镇建设涉及千家万户，城镇建设管理的好坏，直接关系到广大居民的切身利益和社会的稳定，因此小城镇建设管理者要走出政府大楼，面向公众，引导和发动群众让大家了解国家有关城镇建设的法律法规、建设方针和重大规划部署，使广大群众主动配合城建部门，做好小城镇建设管理工作。
3 .小城镇规划建设管理的策略探讨
3.1 行政管理策略
行政方法是自有城镇管理机构以来最为古老的管理方法之一，它是指依靠行政组织，运用行政力量，按照行政方式来管理小城镇规划建设活动的方法。依靠各级行政机关的权威，采用行政命令、指示、规定、指令性计划和确定规章制度、法规等方式，按照行政系统、行政区划、行政层次来管理规划建设的方法。
3.2 经济管理策略
随着社会主义市场经济体制的建立和城市文明的进步，小城镇规划建设管理的经济方法和手段日益突出，并适用于管理的方方面面。这一方法是指依靠经济组织，运用价格、税收、利息、工资、利润、资金、罚款等经济杠杆和经济合同、经济责任制等，按照客观律的要求对小城镇建设与发展实行管理与调控，其管理方法的实质是通过经济手段来协调处理政府与集体之间的利益关系，以便为小城镇高效率运行提供经济上的动力和活力。
3.3 法律管理策略
法制化是衡量一个社会文明进步水平的重要标志。在社会主义市场经济建设中 ，依法治市不仅成为我国小城镇规划建设管理中越来越重要的管理方法，并且己构成小城镇现代化建设的重要目标，是保障小城镇规划建设在社会主义法制轨道上顺利进行的有力工具。小城镇管理的法律方法就是通过制定一系列的规范性文件，规定人们在小城镇规划建设活动中的权力与义务，以及违反规定所要承担的法律责任来管理建设的方法。维护广大市民的根本利益是法律管理方法的出发点，它具有权威性、综合性、规范性和强制性等特点。
3.4 其他策略
(1)宣传教育
当今城镇特别是小城镇中所出现的生态与社会经济发展的不协调的问题，主要是人们不正确的经济思想和经济行为造成的。因此，要解决这个问题，重要的就是端正人们的经济思想和经济行为。所以，必须加强宣传教育，提高人们的综合效益意识。宣传教育方法，作为实现社会、经济和环境三大效益的基础管理方法，具有十分重要的作用。它是指在城镇建设活动中采取各种形式，宣传小城镇建设的方针、政策、法规、城镇规划、建设目标，以教育群众，实现预定的城镇建设目标的一种方法。
(2)技术服务
技术服务法是指小城镇规划建设管理部门，无偿或低收费解决居民在小城镇建设中所遇到的有关规划、建设、管理等方面问题的一种技术性方法。在小城镇建设中，技术服务的内容主要有为建房户提供设计图纸，进行概预算、决算、房屋定位放线、找平、施工质量检查、房屋竣工验收以及管理小城镇房产、环境、建设档案等。通过这些技术服务，使小城镇建设达到高质量、高水平、高效益。
结语
小城镇规划建设是一项涉及面广，政策性强的系统工程，深入研究小城镇建设的相关政策，充分认识小城镇的特征，建设模式，构筑小城镇规划与建设的科学理论和方法，以科学的管理方法和手段解决小城镇规划与建设中存在的问题，对保证小城镇规划的合理布局与小城镇建设的健康发展，促进社会进步和区域经济增长具有重要意义。
参考文献:
1.吴建军，闫磊，孙勤梧.城镇规划的原则、方法及管理措施.中国科技信息.2009(13)
一、我县济发展现状
小城镇经济发展概况由于县域经济发展总体水平不高，空间分布不均衡，我县小城镇经济发展相对落后，中心县城与一般城镇等级规模落差巨大，相互间的职能关联度和互补性较低，造成城镇经济发展缓慢。虽然近几年小城镇及农村有一定的发展，且发展较快，但还没能构成经济发达、产业密集小城镇群。而我县大多数规模较小、位于农村区域的中心镇产业基础弱，城镇建设投入不足，缺乏经济动力。
二、当前城镇经济发展的主要问题及其成因
（一）资源利用不足，区位优势不突出，造成整体经济规模小
我县地域辽阔，资源比较丰富，尤其是农牧资源，为城镇经济的发展提供了良好基础。改革开放以来，我县城镇经济依托资源得到了长足的发展，粮食产品加工、畜牧产品加工形成一定规模，一些产业成为城镇经济的支柱。但是在调查中发现我县小城镇经济发展中资源利用不足，我县城镇经济成分中涉农、牧、林加工企业规模小，运行效率低，对小城镇经济整体贡献不足，我县的城镇中还没有以资源为依托的大型交易县场，大资源小市场造成了资源的浪费和贬值。我县是西南北部地区最大的发展中城县，巧蒙公路、巧鲁公路、沿江大道等干线公路贯穿全县，全县相当一部分城镇集中在巧家这个中心城县周边和干线公路延线，应该说具备一定的区位优势，但是我县大多数城镇的区位经济优势并未显现出来，环中心城县的城镇群及干线公路沿线的城镇二、三产为特征的优势并未得以发挥。
（二）投资不足，人才匮乏，形成了城镇经济的软肋
城镇经济效应的发挥，在很大程度上依赖于投资规模。近年来，通过“撤乡并镇”、“撤乡建镇”等途径，许多地方的小城镇镇域面积有所扩大。但是，真正能推进城镇经济发展的投资却无根本性的增加，投资规模过小仍然是多数城镇经济落后的根本原因。城镇经济规模过小，导致城镇功能不健全，基础设施投资成本高，使用效率低，配套服务能力弱。这势必妨碍城镇集聚效应的发挥和第二、三产业的发展，影响城镇的产业升级和产业优势的形成，从而导致小城镇对周边地区缺乏辐射带动能力。许多地方的小城镇远看像城镇，近看像农村，多与小城镇规模过小有关。近年来，在某些地区，由于小城镇规模小，区位优势和产业优势不突出，加之城镇本身的就业问题日趋严峻，小城镇对企业和劳动力的吸纳能力出现了相对下降的态势。
调查中发现，我县小城镇中从政府的管理机构到产业和行业的服务机构，乃至到城镇的企业都缺少复合型的管理人才和专业技术人员，因为经济规模小，城镇经济运行效益低，造成了城镇经济体系中的各层管理人员和专业技术人员收入低，域外人才难以引进，就地取材很难适应现代经济管理与运行的需要，形成了落后——人才空位——更落后——人才更空位的循环。
（三）城镇经济体系布局水平低，宏观规划布局尤其薄弱
自20世纪90年代以来，针对小城镇发展中问题，县县政府制定了一系列的政策措施，强调要提高小城镇的规划、建设和管理水平。迄今为止，这方面的工作已经有了很大进展。但是，从总体来说，小城镇整体布局水平低，经济发展落后仍是一个突出问题，在许多地方，小城镇建设中出现的“马路经济”，多与小城镇规划缺乏长远考虑、小城镇建设规划与社会经济发展不协调有关。此外，小城镇的城镇建设规划与土地利用规划不协调的问题也比较严重。重单项城镇规划，轻小城镇经济体系的宏观规划。一些小城镇政府在推进小城镇发展的过程中，以镇论镇，很少考虑小城镇在区域经济和区域城镇体系中的科学定位，导致不同的小城镇之间、小城镇与不同层次城县之间缺乏有效的分工与协作，难以发挥整个城镇体系的综合效益。实际上，近年来，随着城镇化及小城镇群体规模的扩大，小城镇宏观规划的重要性已明显增强。在许多小城镇密集的经济发达地区，小城镇已成为所在城镇群不可分割的组成部分；小城镇的运行效益，越来越取决于它在城镇群中具体定位。
（四）资源利用效率低，闲置浪费现象严重
以土地资源利用为代表，较为突出的问题是重平面扩张，轻挖潜改造；用地粗放，效率较低，导致土地资源浪费严重。小城镇资源利用效率低，不仅表现在土地资源利用方面，在现行财政体制下，地方政府的实体化倾向加剧了农村要素县场、产权市场的分割，阻碍着小城镇之间资源、要素和产业的优化重组。加上小城镇发展缺乏有效的经济体系规划布局，从整个小城镇经济体系来看，提高资源利用效率是比较困难的。
三、推进小城镇经济发展的相应措施
（一）建立有助于城镇经济发展的管理体系
现行体制上的镇不是完备一级的政府，没有完全的财政、行政权，这严重妨碍城镇独立地制定和履行规划、进行建设和管理工作，难以构建适应经济发展的环境。实际上，城镇基本上没有自主的经济发展规划权力和完整的财政调控能力。随着城镇经济的发展和城镇功能的不断完善，要逐渐强化城镇的城县化服务和管理功能，根据城镇国民经济和社会实际发展水平的需要，应赋予镇政府必要的经济和行政管理权限，明确划分镇政府与上级政府时事权，使镇政府由传统单纯执行机构转变到城镇综合调控和规划机构，并逐步建立健全城镇经济管理和服务体系。例如，土地收益应按规划用于基础设施建设项目；城镇建设维护税和市政、公用、环卫、园林设施配套费，应实行哪里收取哪里使用的原则，全额留镇，用于小城镇的基础设施建设；市场管理费应按比例返还镇，用于市场建设和维护等。
要采取积极的财政、信贷政策，促使乡镇企业由分散、小型、先序逐步向集中、规模、有序过渡，刺激人口向小城镇集中，乡镇企业向工业园集中，引导人口、企业向城镇镇区聚集。牵动乡镇企业向小城镇聚集，以使调整中的乡镇企业和农业产业化成为小城镇发展的重要拉动力量。
（二）改善投资环境，重点培育中心城县周边城镇经济群
巧家县周边城镇地缘环境和资源优势比较突出，具有较大的发展空间。1、中心城市功能结构正在改良和优化，城市中心区正在大力推进退二还三，由于城市规模快速扩大，城市近郊区不再是一些大中型工业企业新的落脚和发展的选择，因而巧家县周边城市正面临着一种产业的转移机遇。2、由于我县特殊的投资环境，一些知名企业已经落户和正在酝酿落户我县周边地区的小城镇，随着国内新的经济格局的成熟，巧家县周边城镇将面临越来越多的机会。因而我县有关部门应该制定措施，加快城镇建设的规划管理，提高周边城镇的城县化建设管理水平，为外来资本和产业的嫁接提供发育土壤，注重把搞好城镇技术和规划管理作为完善基础设施建设和加快城县化建设的重点，按照高起点规划、高标准建设和高效能管理的原则，提高建筑设计水平，注重环境与发展的协调，按照“科学规划，合理布局、政府推动、县场运作、规模适度，注重实效”的方针，加快周边城镇的建设步伐。切实提高城乡美化、绿化、亮化，净化的整体建设水平，通过加快小城镇基础设施建设，为小城镇新经济元素聚集创造良好的基础环境。
（三）坚持“工业立镇”发展思路，创建新兴工业城镇
我县小城镇正处于新一轮经济发展的关键时期，要加快小城镇经济发展，发挥区域、地缘、政策、人文优势，走工业立镇之路，必须从以下几点着手：一是充分利用区域优势和资源优势，加大招商引资宣传力度，树立新形象。二是扩大和完善基础设施建设。三是坚持外向经济带动战略，利用工业园和经济技术开发区初具规模的优势，加大招商引资力度。四是建立招商引资信秘专业队伍。坚持以商引商，以诚招商，建立招商信息网络，优化服务功能和服务体系。五是依靠科技进步，加快镇属企业技术改造和体制改革。“科学技术是第一生产力”，要切实把乡镇企业的发展真正转移到依靠科技进步和提高劳动者素质上来。对现有企业实行技术改造和科学管理，在降低生产成本，提高产品质量和经济效益上，对骨干企业进行新一轮技术创新改造。采用先进生产工艺和科学管理方法，走集约经营的路子，提高技术装备水平、产品质量、科技附加值，打造产品品牌。六是要引进培养和造就一批素质高、用得上、留得住的科技人才。科技人才是支撑和发展企业的重要生产力。依靠人才，企业才能生存与发展，技术才能上水平，产品才能上质量，竞争才能出品牌。同时，要抓好产业结构，产品结构、组织结构的调整，提高城镇企业的县场适应能力和竞争能力。
（四）优化调整农业产业结构，逐步建立涉农加工业经济体系
我县有相当一部分城镇是农业大镇，如白鹤滩镇、药山镇等，农业资源丰富。要转变农业单一、低值、弱化的现状，关键是要加快农业产业化、商品化、工业化发展，要加大资源依托型经济发展的投入，并注重优化投资结构，从以往的经验教训看，政府的政策扶持性资金应更多地投入开发资源基地，龙头企业的发展应由民间和外来资本投入。要注重龙头企业的建设和改造原来相当一部分农业大镇都有一定规模的粮食、油脂、畜产品加工基础，但是由于企业的管理体制和运行机制的问题，一些企业处于停产、半停产状态，加工能力弱，运行质量低，应该由主管部门联手相关行业的经济技术部门加快企业改制，建立真正的现代企业制度，激活原有农产品加工企业。制定有效招商引资政策突出物产资源的优势宣传，建立新的农产品加工企业。建立包括种植养植，农产品加工、大型农产品交易县场在内的农业产业发展基地，以市场需求为产业发展导向，以现有的糖业加工、畜产品加工、粮食产品加工为龙头，带动农业产业化、现代化发展。
（五）实施跨越式经济发展战略，走工业化和信息化结合发展之路
所谓城镇化是指“人类生产和生活的方式由乡村型向城市型转化的历史过程，表现为乡村人口向城市人口转化及城市不断发展完善的过程”。城镇化不仅构筑了农村工业化的基石，而且铺就了农村现代化的道路。全面繁荣农村经济，加快农村城镇化进程是农业经济改革的战略选择，是我国实现工业化和现代化的必然趋势,城镇是人类的主要聚居地，也是生态系统中最为复杂的类型之一。城镇化是社会经济生产力发展的必然趋势。费孝通先生早年提出过“小城镇，大问题”。党的十六届五中全会明确提出，要“坚持大中小城市协调发展，提高城镇综合承载能力，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理发展的原则，积极稳妥地推进城镇化”。党的十七大强调：“走中国特色城镇化道路，按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展。”这些体现了党通过实现城镇化，城乡统筹解决农业、农村和农民问题的思路。这是我们推进城镇化建设总的工作要求，也是城镇化建设的努力方向。如何按照科学发展观的要求，结合本地实际，扎实推进城镇化建设，提高城镇化水平，为经济社会发展打造可依托的平台，是各级政府必须认真面对的一个战略性课题。本文就我国农村城镇化的战略意义、制约因素和相应措施作了一些初步的探讨和研究。
一、加快城镇化发展的战略意义
21世纪是城市的世纪。城镇化是经济社会发展的必然趋势，是新世纪中国经济发展的新动力，也是工业化、现代化的重要标志。
1.加快城镇化发展水平是进一步解放和发展生产力，推动国民经济增长的客观要求。城镇化水平越高，经济效益就越高，资源利用效率也越高，可持续发展能力越强，符合建设资源节约型、环境友好型社会的要求。城镇的辐射和带动作用，有利于带动周边地区特别是农村的经济发展，是县域经济增长的龙头。
2.加快城镇化发展水平是统筹城乡经济协调发展，解决三农问题的根本出路。农业、农村、农民问题是我国当前经济和社会发展的重大问题，是全党工作的重中之重。
3.加快城镇化发展水平是坚持以人为本，提高社会文明程度和促进社会全面进步的迫切需要。农村城镇化可以打破原有城乡隔绝的格局，使农民既发生职业转换，也实现地域转移，农村由封闭走向开放，成为转变农民生活方式和观念、激发农民创新精神和冒险精神、塑造一代新农民的“催化剂”。城镇文明影响、改造、带动农村文明，促进农村社会进步，提高农民素质。而农村生态进入城镇，也可以有效改善城镇人居环境，促进人与自然的和谐发展。
4.加快城镇化发展水平可以成为启动农村市场乃至扩大整个国内需求的切入点。当前国内需求不旺，一个重要的原因就是由于农民收入长期徘徊不前、农民消费观念落后，使农村市场增长缓慢。
二、城镇化发展制约因素分析
由于特定的社会经济条件和历史原因，我国城镇化进程相对比较缓慢。只有全面正确分析城镇发展的制约因素，才能有效制订出相应的对策。
1.认识不够，不能有效支持城镇化进程。在相当长的时期内，对城镇化建设的重大意义认识不足，对如何处理好工业化、城镇化、非农化的关系研究不深，存在重经济建设、轻城镇建设，重经济管理、轻城镇管理，重工业化、轻城镇化的问题。
2.工业化水平不高，对城镇化支撑力度不够。目前，我国工业化虽然有了长足发展，但水平依然不高，工业产业层次低，工艺装备水平低，对加快城镇化进程缺乏强有力的带动和支撑。
3.中心城市不强，区域影响力极其有限。我国许多省份城镇化呈现特大城市太少、大城市不大、中等城市不强和小城镇多、散、小、弱的特点，制约着其城镇化发展水平。
4.管理体制滞后，与城镇化进程不配套。如由于长期实行的城乡户籍制度，人为制造城乡之间的壁垒，限制农村居民向城市转移，影响了城镇化进程。
三、加快城镇化发展的措施
加快城镇化发展是一项艰巨、复杂的系统工程，必须坚持以科学发展观为统领，不断解放思想，开拓创新，加大力度，才能全面推动城镇化的进程。
1.壮大城镇经济以提高实力。大力推动工业及服务业发展，壮大城镇经济，为城镇化提供坚实有力的支撑。一是形成产业集群。应根据不同产业的发展现状和特征，出台和完善推进产业集群发展的政策法规，选择不同的发展模式，并着力培育具有广阔发展前景的高新技术产业集群。二是夯实基础设施。要按照方便生活、完善功能、优化环境、提升品位、创新机制、规范管理的要求，大力推进产业化运作，放宽市场准入，多渠道筹措资金，全面提高城市基础设施水平。三是形成特色城镇。小城镇的发展，要根据城镇资源、区位、产业和经济结构特点、历史沿革和发展现状，立足比较优势，扬长避短，在“个性”上下工夫，走出一条各具特色的发展道路。
2.统筹城乡发展以提高城镇化活力。必须把城市和乡村纳入统一的社会经济发展大系统，打破城乡分割，实现城乡社会经济联动发展。一是缩小城乡差距。要从规划、政策、资金上引导城乡空间合理布局，实现城乡在更大范围、更高层次上的融合与发展。二是破除城乡壁垒。按照市场经济规律要求，取消对农民进城的一切限制，以实际居住地和职业确定户口属性。进入城镇的农民在子女入托、上学、就业、参军、社会保障、计划生育等方面，应与当地居民享受同等待遇，吸引农民进城，促进人口城镇化发展。三是调整土地政策。在稳定和完善土地承包关系的基础上，按照自愿有偿的原则，依法进行土地使用权的合理流转。完善城镇土地有偿使用制度，对失地农民给予公正合理补偿，使其能够顺利转化为市民。
3.优化城镇环境以提高城镇化潜力。一要建设节约城镇。发挥市场机制作用，积极推进技术创新、制度创新和管理创新，全面推广节地、节能、节水、节材新技术、新工艺、新材料。二要突出生态环境。按照可持续发展的要求，根据城镇不同地区的功能以及生态环境容量，对城镇建设规模、发展形态和开发方式进行宏观调控。三要发展循环经济。在推进城镇化的过程中，要不断提高资源利用效率，减少资源和能源消耗。延长和拓宽生产技术链，将污染尽可能在生产企业内、城镇范围内进行处理，走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源得到充分发挥的新型城镇化发展路子。
4.完善城镇体系以提高城镇化能力。以大城市为核心，建设若干个卫星城，形成城市群或城市带，是现代社会城镇化发展的最好模式。要以大城市为核心的城市网络作为所在地区的“经济心脏”，凭借其强大的集聚效应和辐射作用，在带动地区经济发展中正日益发挥核心和增长极的作用。如长江三角洲、珠江三角洲等城市群，正是以其强大的经济扩张能力和市场需求，带动了周边中小城市和农村经济的整体发展城镇建设，重经济管理、轻城镇管理，重工业化、轻城镇化的问题。
2.工业化水平不高，对城镇化支撑力度不够。目前，我国工业化虽然有了长足发展，但水平依然不高，工业产业层次低，工艺装备水平低，对加快城镇化进程缺乏强有力的带动和支撑。
3.中心城市不强，区域影响力极其有限。我国许多省份城镇化呈现特大城市太少、大城市不大、中等城市不强和小城镇多、散、小、弱的特点，制约着其城镇化发展水平。
4.管理体制滞后，与城镇化进程不配套。如由于长期实行的城乡户籍制度，人为制造城乡之间的壁垒，限制农村居民向城市转移，影响了城镇化进程。
三、加快城镇化发展的措施
加快城镇化发展是一项艰巨、复杂的系统工程，必须坚持以科学发展观为统领，不断解放思想，开拓创新，加大力度，才能全面推动城镇化的进程。
1.壮大城镇经济以提高实力。大力推动工业及服务业发展，壮大城镇经济，为城镇化提供坚实有力的支撑。一是形成产业集群。应根据不同产业的发展现状和特征，出台和完善推进产业集群发展的政策法规，选择不同的发展模式，并着力培育具有广阔发展前景的高新技术产业集群。二是夯实基础设施。要按照方便生活、完善功能、优化环境、提升品位、创新机制、规范管理的要求，大力推进产业化运作，放宽市场准入，多渠道筹措资金，全面提高城市基础设施水平。三是形成特色城镇。小城镇的发展，要根据城镇资源、区位、产业和经济结构特点、历史沿革和发展现状，立足比较优势，扬长避短，在“个性”上下工夫，走出一条各具特色的发展道路。
2.统筹城乡发展以提高城镇化活力。必须把城市和乡村纳入统一的社会经济发展大系统，打破城乡分割，实现城乡社会经济联动发展。一是缩小城乡差距。要从规划、政策、资金上引导城乡空间合理布局，实现城乡在更大范围、更高层次上的融合与发展。二是破除城乡壁垒。按照市场经济规律要求，取消对农民进城的一切限制，以实际居住地和职业确定户口属性。进入城镇的农民在子女入托、上学、就业、参军、社会保障、计划生育等方面，应与当地居民享受同等待遇，吸引农民进城，促进人口城镇化发展。三是调整土地政策。在稳定和完善土地承包关系的基础上，按照自愿有偿的原则，依法进行土地使用权的合理流转。完善城镇土地有偿使用制度，对失地农民给予公正合理补偿，使其能够顺利转化为市民。
3.优化城镇环境以提高城镇化潜力。一要建设节约城镇。发挥市场机制作用，积极推进技术创新、制度创新和管理创新，全面推广节地、节能、节水、节材新技术、新工艺、新材料。二要突出生态环境。按照可持续发展的要求，根据城镇不同地区的功能以及生态环境容量，对城镇建设规模、发展形态和开发方式进行宏观调控。三要发展循环经济。在推进城镇化的过程中，要不断提高资源利用效率，减少资源和能源消耗。延长和拓宽生产技术链，将污染尽可能在生产企业内、城镇范围内进行处理，走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源得到充分发挥的新型城镇化发展路子。
4.完善城镇体系以提高城镇化能力。以大城市为核心，建设若干个卫星城，形成城市群或城市带，是现代社会城镇化发展的最好模式。要以大城市为核心的城市网络作为所在地区的“经济心脏”，凭借其强大的集聚效应和辐射作用，在带动地区经济发展中正日益发挥核心和增长极的作用。如长江三角洲、珠江三角洲等城市群，正是以其强大的经济扩张能力和市场需求，带动了周边中小城市和农村经济的整体发展。
5.强化文明建设以提升城镇居民素质。社会主义社会是全面发展、全面进步的社会，社会主义现代化事业是物质文明和精神文明协调发展的伟大事业。我国的基本国情除了地大物博外，还应看到人口众多、素质较低的现实情况。这个问题在农村表现得尤为突出。必须花很大的气力，像推行联产承包责任制那样，大力加强小城镇的精神文明建设，把小城镇建设成为培养和教育新型市民的大平台。
城镇化进程中农村解决对策方面
由于农业生产结构的调整和农业生产集约化和规模化水平的提高，客观上要求迅速加快广大农村的城镇化进程，以便为大量剩余劳动力的吸纳创造社会环境条件。土地配置是农村城镇化最重要的基础影响因素之一，而农村居民点整理是优化土地资源配置，促进农村城镇化的重要手段。农村居民点用地整理，是针对农居点用地零散、无序的现状，而采取的土地整治、改造等土地建设工程及其权属调整的总称，是促进农村居民点土地利用有序化、合理化、科学化的根本手段之一。开展农村居民点用地整理，不仅是农村城镇化内在动力增强的需要，乡村社区发展的基础要求，也是实现农村居民点用地由粗放型向集约型转变，推进农村城镇化的客观需要。市场经济条件下，农民进入市场的组织化程度很低，是竞争中的弱势群体。农民进入市场需借助适当的中介组织。农民合作经济组织适应了这一需求，在顺应农业生产的专业化、商品化和市场化的趋势下，把农民组织起来进入市场，有效解决了市场化进程中“小农户、大市场”的问题。在传统农业向现代农业的转换过程中发挥着重要作用。
一、中国市场化进程中农民合作经济组织的缘起
1.经济社会全面加速转轨和发展是农民合作经济组织崛起的基本前提
改革开放以来，经过近30年的发展，中国经济社会的发展开始全面进入加速转型期。社会劳动生产率明显提高：农村城镇化进程加快；产业结构趋向高级化；高新技术产业发展迅速。经济社会的全面转变和升级使得个体农民参与市场竞争成为弱势群体，农民分享经济增长带来的效益变得更加困难。作为农户和市场间的桥梁。农民合作经济组织的产生便是一种自然。
2.农户家庭承包经营制度的确立是合作经济组织兴起和快速发展的制度基础
家庭承包经营制度的确定和发展，是社会主义市场经济体制下，催生农民合作经济组织的直接因素。家庭承包责任制重塑了农村微观经济主体，使农民重新获得了生产资料的所有权和生产经营的自，这是新型农民合作经济组织诞生的最基本前提。但小规模的家庭经营也有其局限性。如采用新技术新装备不经济、交易成本高、市场谈判地位低等。众所周知，农业生产地域分散的特点，使农户天然地处于无组织状态，这种分散、小规模、兼业化的经营是与自给自足的自然经济相适应的。家庭经营的局限性在传统经济体制下并不突出，但随着市场经济体制的逐步完善，农产品商品化程度的不断提高，小农户与大市场的矛盾就会日益显现出来。
3.市场经济的深化发展是农民合作经济组织产生和发展的根本原因
市场经济的发展促进了劳动分工的细化，劳动分工的细化又催生了合作经济的产生。分工越细，市场的导向作用就越强。生产者只能服从于市场。于是，市场便成为农业再生产的实际组织者和协调者。而农产品生产者则成为市场的附属物。面对市场压力，家庭经营的小生产与社会化大市场间的矛盾便突现出来。一家一户的农民参与市场的交易费用极高，对市场的影响力又相对较弱，经常遭受工商企业及其他市场主体的盘剥，在交易中常处于不利的地位，而农业生产者要想在激烈的市场竞争中求得生存和发展，就必须实现从被动适应市场到主动影响市场的转变。通过联合形成压力，影响市场，通过合作扩大规模，降低交易费用。因此说，市场的扩大推动了劳动分工的发展。劳动分工的细化导致了合作的需求，这成为了农民合作经济组织产生和发展的根本原因。
二、中国市场化进程中农民合作经济组织发展中的问题
1.组织规范化程度偏低。民主管理机制难以贯彻落实。由于合作经济组织的自发性及农民自身社会意识、文化程度的局限。在组织内部很难产生合理有效的制度规范。民主管理是合作经济组织的基本原则，是保证合作组织受益于民的前提。但由于我国农村合作经济组织所产生的特殊环境，决定了合作组织的建立和发展必须寻求来自政府或其他社会力量的庇护。在实际运行过程中。合作组织的最高和最终决策权往往集中在依托当地政府组织、村委会或是少数“能人”那里，社员大多会流于形式。而专事监督职能的监事会则成为摆设，甚至有的根本就不设置。单个农户民主管理的权利也因此往往被剥夺，民主管理成为一句空话。
2.农民合作经济组织自我发展机制不够完善。从合作经济组织的管理者素质看，现有的管理人员教育水平较低，多以经验管理为主。难以适应现代市场经济发展的要求；从管理制度看，合作经济组织实行的是不计报酬或低报酬的、业余时间工作的荣誉性管理制度。这种管理制度缺乏较好的激励机制，不利于激发管理者的工作潜能：从服务于民的具体内容看，合作组织的服务内容单一，眼光短视、水平较低。
三、中国市场化进程中农民合作经济组织的发展对策
1.政府要加强对农民合作经济组织的引导
农民合作经济组织的原则是“民办、民管、民受益”原则。但是，在合作经济组织发展的初期，政府必须从以下三个方面加强对合作组织的引导。一是要围绕主导产业、特色经济、资源优势，积极鼓励、引导和支持龙头企业、专业大户和农村能人，采取与农户实行资本联合、劳动联合、科技联合、销售联合等多种方式，牵头创办各类农村专业合作经济组织。二是要针对技术服务型、专业合作型、股份合作型等不同类型的合作经济组织，采取因地制宜、分类帮扶，促使专业合作经济组织蓬勃健康发展。三是要高度重视农民合作经济组织内部机制的完善和规范运作。要引导各种专业合作经济组织建立规范的章程。依法办理登记注册；帮助完善组织内部管理和运行管理机制，指导各类专业合组织依法开展生产经营活动。在条件成熟的情况下要帮助建立合理的利益调节分配机制、资产积累制度。通过加快农民合作经济组织发展的规范化、制度化进程，真正实现“入社(会)自愿”“退社(会)自由”和“民办、民管、民受益”原则，引导和促使农民合作组织逐步走上“自主经营、自负盈亏、自我积累、自我发展”的良性轨道，促进农村经济体制改革和政府职能的转变。
2.尽快制定合作经济组织的相关法律、法规，给合作组织的发展提供法律保障
对农民合作经济组织的宗旨与原则、业务活动范围、成立的权力和义务、财务管理与内部审计稽核以及注册登记、变更、解散与清算和行政指导牵头部门的权利、义务等基本内容，要从法律的角度加以明确规范。
3.政府应该加强对农民合作经济组织的政策倾斜力度，尽快完善对合作经济组织发展的政策激励机制
对农民合作经济组织实行税收优惠，制定税收优惠政策；落实对农民合作经济组织的资金扶持，各级财政应安排专款，用于支持农民合作经济组织的发展。银行、信用社等金融部门要积极给予信贷支持。提供各种低息贷款，帮助解决农民合作经济组织启动资金和农产品的收购流动资金不足等问题。
4.完善农民合作经济组织的内部运行机制
【关键词】城市管理、村镇建设管理、差别分析
中图分类号：TU984 文献标识码：A
城市管理和村镇建设管理问题是在快速城市化进程中产生的，是我国城乡二元化的管理体制的反应，是在户籍、土地、规划、建设、融资、就业、医疗、教育和社会保障等方面管理不到位而造成的。如果不正确分析好城市管理和村镇管理建设的差别会导致：外来人口黑户越来越多，无法解决其主要的居住问题，同时还会使部分城市人口高度集中，人口密度过高；还有会导致一些村镇的布局混乱；城市的暂住人口过多、构成复杂，影响社会治安；村镇的公共服务设施和市政设施欠缺，环境卫生堪忧，且还存在诸多安全隐患等诸多问题。对于当前城市化进程中出现的一系列问题，需要当前的城镇化规划管理者对当前的城市管理规划和村镇建设管理规划进行差别性分析，促进我国城市和新型农村村镇更好的发展。下面就分别对城市管理和村镇的管理建设进行差别分析：
一、城市管理规划的基本要素及其复杂性
（一）城市管理规划的基本功能以及研究对象
城市管理是指以城市这个开放的复杂巨系统为对象，以城市基本信息流为基础，运用决策、计划、组织、指挥等一系列机制，采用法律、经济、行政、技术等手段，通过政府、市场与社会的互动，围绕城市运行和发展进行的决策引导、规范协调、服务和经营行为。广义的城市管理是指对城市一切活动进行管理，包括政治的、经济的、社会的和市政的管理。狭义的城市管理通常就是指市政管理，即与城市规划、城市建设及城市运行相关联的城市基础设施、公共设施和社会公共事务的管理。一般城市管理所研究的对象主要针对狭义的城市管理，即市政管理。现代城市作为区域政治、经济、文化、教育、科技和信息中心，是劳动力、资本、各类经济、生活基础设施高度聚集，人流、资金流、物资流、能量流、信息流高度交汇，子系统繁多的多维度、多结构、多层次、多要素间关联关系高度繁杂的开放的复杂巨系统。现代城市不仅具有海量的科学技术，包括巨大的物质系统，同时还包括了人的因素。
（二）城市管理规划的复杂性体现
如果说人是客观世界中最复杂的一个主要系统，那么众多人聚集在一起的社会系统――城市，就更为复杂了。对现代城市的管理必需遵从复杂巨系统的规律。只有按照规律办事，才会得到试想到的最佳效果。现代城市的复杂性决定了城市管理工作的复杂性。城市管理是指以城市这个开放的复杂巨系统为对象，以城市基本信息流为基础，运用决策、计划、组织、指挥、协调、控制等一系列机制，采用法律、经济、行政、技术等手段，通过政府、市场与社会的互动，围绕城市运行和发展进行的决策引导、规范协调、服务和经营行为。据统计，现代城市管理涉及的各类因素已达1012多种。对城市这个复杂巨系统的管理同样呈现出多维度、多结构、多层次、分系统从宏观到微观的纵横交织、错综复杂的动态非线性复杂巨系统特性，城市管理系统无疑是一类开放的复杂巨系统。
（三）城市管理规划中城市的建设规划与管理密不可分
由于中国城市建设发展的阶段性局限，通常人们将城市管理与规划、建设并列，称为城市规划、建设与管理，或者叫城市建设与管理。随着城市化进程加快，人们首先认识到城市规划、建设和管理是密不可分的，进而认识到了城市管理是规划、建设、运行全过程的管理，城市化进程的推进要求加强城市的运行管理，并进一步实现城市规划、建设与运行的协同和互动。
同时，城市的日益繁复与发展推动了城市管理的专业化分工，由专业的城市管理部门来对城市运行各个专业子系统进行科学的管理。而随着城市系统的日趋复杂，现代城市运行及其管理日益表现出相互交错渗透、非匀质、非线形、非定常性复杂巨系统特性。以强调分解和简化的还原论，将城市系统分割成若干子系统，以专业运行部门为基本单位强化专业的运行管理方式已经越来越不能适应时代的发展。就城市水务系统的运行管理而言，它与城市基础设施系统、城市河湖生态系统、公用事业系统、甚至是随供排水一起铺设的各类电力、通讯、热力等地下管线及其之上的道路交通都是交融在一起。仅通过分解、简化来解决城市管理这个复杂性问题越来越显得徒劳。
二、村镇建设与管理的特点
国家“十一五”规划提出“建设社会主义新农村”的伟大历史任务，村镇建设将得到迅速发展。如何加强村镇建设的管理，提高村镇建设的质量和效益，是摆在村镇建设管理人员面前的重要课题。所谓村镇管理建设，即对整个乡镇的发展进行统筹规划，从经济，文化，历史，人文等各方面进行综合考虑。坚持以科学发展观为指导思想，全面贯彻落实中共中央、国务院中的国家文件精神，坚持以乡镇政府为主导，职能部门授权，支持群众广泛参与的原则，切实加强以村镇规划、土地管理、环境保护和乡村环境卫生为主要内容的村镇规则建设综合管理工作，集约规范利用土地，改善村容村貌，优化农村人居环境，提升我国村镇农村形象和精神文明建设水平，促进农村经济社会健康、持续、快速发展。
1.村镇总体管理建设的特点
村镇的管理建设有其自身的特殊性受多方面因素影响：不同于城市，村镇人口比较分散，人口密度小，但土地面积较大，人们的思想较保守等诸多因素。所以在管理方面，要充分分析村镇自身的地理特性，进行有区别的管理建设。
2.村镇土地建设管理的特点分析
在村镇土地建设管理方面：严格农村建设用地规划控制、用途管制和年度利用计划管制。村民住宅、村镇公共设施和公益事业、乡镇企业等建设需要使用农村集体土地的，应符合乡镇土地利用总体规划和村镇总体规划，并纳入土地利用年度计划管理，从严控制村、乡镇建设用地规模。建立健全农村集体建设用地审批制度。农村住宅建设需要使用农村集体土地的，由村民向户口所在地农村集体经济组织提出申请，符合申请条件的，报乡镇人民政府审核，按批次报请市县人民政府批准；村镇公共设施、公益事业建设需要使用农村集体土地的，经乡镇人民政府审核，提交市县土地行政主管部门审查同意后，报请市县人民政府批准；农村集体经济组织兴办乡镇企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办乡镇企业的，应当向市县土地行政主管部门提出申请，由市县人民政府批准。其中，涉及占用农用地的，应当依法办理农用地转用审批手续。
3.村镇公共设施的建设管理特点分析
在村镇公共设施建设管理方面：在村镇规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施的，需要进行批案，不能私自加建。未经乡镇人民政府批准，任何单位和个人不得擅自在村镇的街道、广场、市场和车站等公共场所修建临时建筑物、构筑物和其他设施。
三、简析城市管理规划与村镇管理规划建设的差别性
1.城市管理规划具有一定普遍性，但是村镇管理规划应具有一定的特色性
随着我国城市化进程的不断加快，和逐步地实现全面奔小康水平任务的完成，我国从多方面加强对城市和新型村镇的管理与规划建设。但是在对城市和村镇管理与规划建设方面，作为新时期的管理者不应坚持“一把抓，统一管”的管理规划方案。要根据城市和村镇的不同特点进行差别性管理与规划建设。新时期城市管理具有一定的普遍性特点，例如在城市的基础设施管理与规划建设方面，各城市之间都具有一定的共性。但是，在对村镇管理与规划建设方面却不尽相同。
城市化使一些农村新型村镇地方特色丧失。我国是一个多民族国家，不同民族文化融合当地自然环境发展，形成了各具特色的建筑风格。在规划与管理方面在我国农村新型村镇建设中，传统特色在逐渐淡化是一个值得注意的问题，在一些地方的管理上不重视千百年来形成的各自独特的景观和风貌特色，盲目开发、建设。出现山地城镇模仿平原城市，而平原又追求水乡风格，导致与山比高低、与水比深浅，最终是乡村本土的原生态景观风貌遭到破坏。例如：据了解在滇西北中甸建塘镇，其东城区建筑群的扩展，不但损坏了原有的城镇南北主线结构，并且在地方管理建设上，五花八门的建筑式样也掩盖了藏文化的内涵。上面的例子可见，在农村新型村镇管理规划上应突出地域民族特色是规划的本质要求。不应一味的按照城市管理与规划建设的方法运用到村镇的规划建设中，应在充分保留村镇的特殊性基础上，促进新时期现代化新型村镇的建设。
2.城市管理、规划建设与村镇建设管理规划多方向性的差别
新时期城市的管理与规划建设多方向性，主要表现在政治、经济、文化、和对外交流，引进外资方面。虽然，新时期城市与村镇的管理与规划建设多方向性的其中蕴含一定地共性，但是在村镇管理、规划建设多方向性主要体现在：
在管理上新型村镇建设必须始终坚持以经济建设为中心，以发展生产力为首位，决不能仅仅做新型村镇建设的表面工程，必须联系本地区的实际，发扬优势、创造特色产业，有计划、有步骤、有重点地全面推动新型村镇的经济、政治、文化和社会发展。走发动村民参与村镇规划建设管理的新路子。例如：在新型村镇建设过程中，加强对新型村镇管理人员的知识培训，使他们更深层次的了解本村镇的实际情况，更好的建言献策，发展新型村镇的经济和文化，从而促进整体新型村镇建设管理水平的提高。另外，在培训相关管理人员的同时，也要研究、发动公众参与、走群众路线。在管理实施的各个阶段，发动村民参与，广泛听取意见。通过召开村两委、老同志、村民代表座谈会、管理规划方案公示等多种方式，了解村民意愿，促进村民共同参与新型村镇的管理与规划，从而取得群众对管理规划工作的支持，使管理更符合当地生产、生活需要。这样的新时期村镇管理、规划建设就与城市的管理、规划建设有一定的差别性。
3.通过更好的对城市进行管理规划推动新型村镇的管理、规划建设
新时期在我国的现代化建设过程中，要想促进城市与新型村镇管理、规划建设科学、可持续发展。就要通过对城市的建设与管理带动新型村镇的管理与规划。这在一定程度上也体现了优质城市的规划管理具有一定的引导作用，对村镇的管理与规划建设有一定的促进和推动作用，从侧面反映出城市管理规划与村镇建设管理规划的差别性。
坚持城市带动村镇的发展，在农村新型村镇建设管理中要坚持的基本思路：一是要坚持科学规划、合理布局。按照超前、规模适度、量力而行、分步实施的要求，进一步明确农村新型村镇建设本身的定位和发展方向，提高管理规划建设水平。
二是要坚持管理相关支撑产业发展、带动特色产业发展。坚持农村新型村镇建设与我国城乡经济发展并举，立足农村新型村镇建设区位、自然资源和产业基础的，因地制宜，发挥各自优势，培育新型城镇支柱产业和特色经济的发展，走产业发展带动乡镇建设，以农村新型村镇建设促进产业发展，形成互补发展的管理路线。
三是管理上要坚持突出重点、兼顾一般。既要扎住村镇发展的主要矛盾，又不能忽视次要矛盾，做到管理农村新型村镇建设上的统筹兼顾。从而打破均衡推进新型村镇建设的发展模式，集中力量，逐步推进，针对矛盾的特殊性，有选择、有步骤地优先发展重点新型村镇建设，进而逐步推动一般村镇加快其发展。另外，在管理上要坚持统筹各方面的协调、可持续发展。从而更好的推动城市与新型村镇的共同发展。
4.两者在我国现代化建设中的地位差别性
城市的管理规划在我国现代化建设中起主导、推动作用，而村镇的建设管理对城市的管理规划起保障作用。城市化推动了社会的进步，促进了生产力的提高和经济效益的增长，改变了人们的观念，提高了人口素质，改善了生活质量。农村新型村镇是农村一定区域内政治、经济、文化中心，是联系城市和乡村的桥梁和纽带，是城镇化的重要支撑。农村新型村镇在城镇化大战略中和社会主义新农村建设中都扮演着不可缺少的重要角色。但由于历史、环境等多方面的原因，我国城市化进程中缺乏相应的政策引导，农村新型村镇的发展、管理水平仍然滞后，无法适应经济社会全面发展的客观要求。
例如：农村新型村镇建设缺乏整体规划，就会变成一团乱。也将给农村新型村镇的长期发展和未来建设造成隐患。从现实情况看，我国很多建制村镇都没有一个明确的长远的、科学的规划。在管理体制方面，因为城镇的发展基本上被纳入农村发展的范畴，是实现农村城镇的主要途径，但是缺乏统一完善的布局和规划，有些地区在农村新型村镇建设时片面追求“高、大、新、全”，但实际上这样的规划方案脱离实际，导致资源的过度浪费，增加了保护环境的压力。另外还有些地区，特别是偏远山区。缺乏超前规划，农村新型村镇内部工业、商业、住宅功能之间的分区不够明确，农村新型村镇基础设施薄弱，镇容镇貌差，导致迟迟未形成规模。除此之外，一些新建村镇先天不足，再加上后天管理规划不到位导致其畸形发展，重点不明显，特色模糊，从而阻碍了我国整体城镇化的进程。从以上的调查分析中可见，新型村镇的建设与发展也是促进城市建设发展的有利保障。
总之，作为我国新时期社会主义现代化建设的管理者、规划者，要充分考虑城市管理规划和村镇管理建设的差别，进行有特点的管理，对具体问题要具体分析。根据城市和村镇的差别性进行有特色的管理与规划建设，这样才能达到建设管理的最佳效果，促进我国城市化水平的进一步提升和新农村建设的科学、可持续发展。
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如果我们把发展经济作为“硬道理”来考量，那么在全面发展经济社会，促进社会转型，保持经济的又快又好发展，则是当前情形下可以协调两者关系的“杠杆”。区域经济是城镇建设的基础，城镇建设是区域经济发展的条件，二者是相辅相成，相互促进的。城镇是区域经济发展的核心增长极，也是经济发展的动力源，对扩大投资、拉动消费、促进发展有着重要作用。其本身就是一种经济活动。但是不容忽视的是，在当前条件下一些地方两者之间的发展并不均衡，或者说在一定意义上，两者之间的匹配程度出现厂反差。有的地方注重城镇建设，而在区域经济建没的能力上不能达到相互同步的效果；还有就是在相互的理论支撑下，区域经济与城镇建设被混淆成了一个大的概念，不能有效区别他们之间的能力址变而导致城镇建设与区域经济“磨合”程度又不具有其拉动或者推手作用；再有就是区域经济的发展属于软能力的体现，而城镇建设则是通过规模或者数量来进行评价与衡量，也就导致了经济能力过慢发展，而城镇建设的速度又过快，两者之间的杠杆作用难以得到体现。
二、城镇建设与区域经济发展的创新思考
(一)构建产业支撑，实工业经济与区域经济的协调发展
城镇作为城市边缘带的有机组成部分，是城市功能的自然延伸，是农村经济发展的“发动机”，是现阶段农民、农业、农村全面参与国民经济有效循环的重要桥梁和连接纽带，是发展农村生产力的重要载体和吸纳农村剩余劳动力的主要阵地。加快城镇建设能够强力推动农村经济结构调整，改善农民生产生活环境，促进农村经济全面发展，带动农村的市场化、城市化、文明化、现代化水平，使农村全面融人现代文明的潮流。同时也可以解决“三农”问题，在根本上解决农村剩余劳动力的转移。从城镇建设的发展历程看，目前已经进入一个全新的阶段。其体制环境、市场环境、资源环境、竞争环境都发生了深刻变化，正处于一个转折、分化期，面临的紧迫课题是产业产品的优化升级和城镇建设的科学发展。当前，经济全球化深入发展，国际和国内产业结构大调整和产业大转移，为城镇建设、发展提供了难得的机遇，我们一定要正确分析认识到城镇建设面临的新形势，既要看到新矛盾、新挑战，也要看到新机遇、新前景，完善新思路，采取新举措，不断壮大城镇产业基础。坚持产业兴镇，把产业发展放在城镇化的首要位置，以工业化带动城镇化。区域中心城市大力发展优势产业，做大做强主导产业。
(二)实现生态管理，构建和谐发展的战略，促进城镇建设现代化
加强城乡统筹，科学合理规划，实现城镇建设的科学发展。统筹城乡发展，是中央提出的科学发展观的重要组成部分。坚持城乡统筹，处理好城市与乡村的关系，把城市和乡村一起纳入城镇化的范畴，形成一种相互依托，协调发展和共同繁荣的新型城乡关系。在推进城镇化进程中，不仅要壮大城市的综合实力，扩大城市的规模，更要进一步加快小城镇建设，增强小城镇的辐射功能。要围绕建设经济繁荣、文化发达、交通方便、设计配套、功能齐全、环境优美的现代化小城镇这个总目标，立足长远、面向市场、面向未来、面向现代化，按照有利于经济发展、有利于方便群众生活、有利于合理利用土地的原则，切实做到经济效益、社会效益、环境效益相统一。
(三)以人为本，科学规划，探索城镇建设与区域经济发展的优途
这里我们说到的以人为本他首先应当是建立在知识经济的大背景下，科学发展的要义则是将科学发展，针对人的管理放大到一种管理手段，在这个基础上通过城镇建设与区域经济的协调发展发现资源的共性，另外，在区域经济的发展过程中，城镇建设一定要以文化价值作为引领，经济资源，科学资源以及共同资源作为管理的核心，那么核心部分的管理能力则是需要通过优化资源的利用率，提高资源的资本质量来探寻经济全面发展的路径。城镇建设首先是要注重人力资源的管理，在具体的管理过程中大力引进人才，实现工业、经济、资金以及文化等方面的人才流动，以软的管理弥补资源的差异性，尤其是通过技术创新与环境改善来提升区域间的固体资源利用串，不仅使其要发生真正意义上的扩张和利用作用，在一定程度上，要将这种资源的变化过程理解成资本的积累和完善。
三、城镇建设与区域经济发展的具体实现
(一)科学规划
规划是建设的龙头，要以高起点规划带动高标准建设。规划科学合理，就会大大节约城镇建设的成本，有效发挥城镇综合功能，提升镇的档次和品位。因此城镇建设在进行规划时，要注意三个方面：一是高起点规划，提升城市和集镇的魅力。二是要着眼发展，促进城市和集镇的发展，结合区域产业发展的特点，让农民参与集镇建设，形成有规模的农产品集散地，促进地方的城市化、城镇化进程。三是要科学引导，吸引广大市民和农民积极参与城镇建设，增加城镇建设的源动力和投入力。
(二)以基础建设为权手，拓展区域经济建设平台
城镇基础设施不仅决定着城镇的运行效率和发展水平，还决定着城镇的功能培育和城镇化的进程。要将城镇基础设施建设作为城镇发展重中之重，按照城镇化和区域经济一体化发展的要求，把基础设施建设与城镇长远经济发展目标结合起来。既要有短期见效的项目，更有中、长远的发展计划，特别是对主要的公路、给排水、电力、通信等公共基础设施，要舍得下大力气投入，为招商引资打造一个良好的平台。
(三)实产业延伸功能，提高区域经济效益
产业提升依靠的是技术创新与制度管理的完善，无论是工业园区的建设还是工业技术联盟或者是产业群的建设，都需要基础城镇建设的有力支持。笔者认为：工业园区建设既是推动工业化进程、提高工业化水平的战略选择，又是推进城镇化进程的主要载体；既拓展了城镇空间，又培植了城镇产业，是工业化与城镇化的最佳结合点。
论文关键词： 强镇扩权 小城镇 政府管理体制改革 浙江实践
一、引言
小城镇一般是指建制镇政府所在地，具有一定的人口、工业和商业聚集规模，是当地的行政、经济和文化中心。推进小城镇的建设和发展，是实现我国农村现代化和城镇化、解决”三农“问题的必由之路。优先发展小城镇是我们国家统筹城乡经济社会发展、加快社会主义新农村建设的基本战略。
中国社会历来是一个政府主导型社会。政府是社会经济发展的重要推动力量，因此，实现农村地区的现代化和城镇化，离不开政府作用的发挥。但是，在工业化、市场化和城市化高速推进的同时，我国行政管理体制改革和政府治理转型滞后而造成的小城镇政府体制和管理方法的僵化，已经难以适应社会经济发展的需要，成为社会经济发展和城镇化进程的制约因素之一。
在浙江，改革开放30 年来，民营经济高速发展，产业不断聚集并形成主导产业和主导产业群，一大批特色小城镇壮大起来。在城镇化的过程中，地方政府曾经发挥了积极的主导与推动作用。然而，随着城镇化的推进，原有政府管理体制暴露出来的问题，尤其是小城镇政府管理体制的一些问题，如政府管理体制的僵硬性(职能专一、适应性不足等) 、政府组织结构的离散性(职能部门条块关系不顺等) 、权能不足(社会管理权和执行权不足、事权与财政的不相称等) ，以及政府官员责任意识淡薄(城镇规划的盲目性、随意性和滞后性)等，严重地制约了当地民营经济和小城镇的发展，成为小城镇社会经济发展的体制瓶颈。
近年来，浙江省政府积极探索乡镇政府体制改革的路径，努力推动中心镇建设的制度创新。2005 年9月，浙江省在绍兴县实行农村综合改革试点。试点中，绍兴县按照”重心下移、能放就放“的思路，对农村中直接影响社会稳定、事故发生频繁、而县级职能部门又鞭长莫及、管理滞后的环境保护、安全生产、劳动用工、城建监察等4 项职能，通过委托方式授予杨汛桥镇、钱清镇等5 个中心镇。在嘉兴市的改革试点镇西塘镇，2006 年10 月，嘉善县政府对该镇予以财政政策上的重点扶持，规定镇域内土地出让金县得净收益部分按乡镇财政体制结算标准各提高10 个百分点，并享受开发区土地收益有关优惠政策等。在这些小城镇改革试点的基础上，2007 年5 月，浙江省政府出台了《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》，提出”十一五“期间全省重点培育和发展141 个省级中心镇的目标，通过推进小城镇政府管理体制的改革，赋予小城镇政府以部分县级经济社会管理权限等政策措施，把141 个中心镇建设成为区域内的产业集聚区、人口集中区、体制机制的创新区和新农村建设的示范区。一场以”强镇扩权“(即”中心镇培育工程“) 为特征的乡镇体制改革，在这个民营经济发达的省份揭开了序幕。
浙江省为什么要推动这场以”强镇扩权“为中心内容的小城镇管理体制改革?这场号称为”中心镇培育工程“小城镇政府改革包括哪些内容? 从绍兴、嘉善等试点小城镇的实施情况看，以”强镇扩权“为中心的乡镇管理体制改革到底具有什么样的绩效? 本文试在社会调查的基础上，全面考察浙江省这场以”强镇扩权“为内容的改革实践，从政府体制的适应性、政府权能、政府组织的内聚性三个方面分析和评估一批试点镇取得的改革绩效及其存在的问题，探讨并提出深化改革、推进小城镇建设的对策建议。我们认为，浙江作为我国民营经济和小城镇发展最快的省份之一，其小城镇管理体制改革的经验对我国其他省市的乡镇体制改革具有重要借鉴和启示意义。
二、强镇扩权的动因：乡镇政府管理体制与小城镇发展的困境
改革开放以来，随着民营经济高速发展，工业化、城市化和市场化不断推进，浙江全省各地逐渐形成了一系列区域主导产业和主导产业群，以及建立在主导产业和产业群基础上的一批经济发达的小城镇。如温州龙岗不锈钢、大唐袜业、织里服装、柳市电器、钱清轻纺原料市场等等，都是以主导产业和产业群而著称的强镇。在这个过程中，浙江各级政府在发展区域内社会经济的同时，一向比较重视并积极采取措施推动小城镇的建设和发展。但是，浙江的小城镇经过30 年的建设和发展，在市场化改革不断深化、经济结构基本转型、小城镇经济高速发展、城镇规模迅速壮大的情况下，现行的小城镇行政管理体制--与全国同一的乡镇政府管理体制和管理模式，其行政管理体制的弹性越来越低，容纳社会变迁的能力越来越弱， 已经难以适应民营经济发达、产业集群特色鲜明的小城镇社会经济发展的需要。
(一) 僵硬性：小城镇政府的职能定位不明确
亨廷顿认为，一个组织和程序的适应性越强，它的制度化程度越高;反之，僵硬程度越大，制度化水平也就越低;而职能是衡量组织适应性的重要标志。我国现行的小城镇政府管理体制基本上还是20 世纪80 年代建立的乡政府管理体制，沿用传统乡政府的职能，即发展地方经济征收农业税、搞好计划生育、维持农村稳定等。但是随着城乡经济的发展，小城镇政府在许多新问题面前显得无所适从。基础设施建设、户籍制度、土地审批权、财政税收和资金等问题，从性质上说既不是传统乡级政府工作中遇到的问题，也不同于城市中的问题，但却是现阶段小城镇政府必须面对并加以解决的问题。这就形成了小城镇政府管理职能界定上的空白。可见，现行小城镇政府职能的定位不明确，使小城镇政府在农村和小城镇管理上出现真空，使小城镇政府体制呈现出僵硬性特征，这种不适应性特征严重制约了小城镇基础设施建设、社会发展和新农村建设。
(二) 离散性：机构设置不合理，协作程度低
从政治学的组织理论观察，一个组织越有内聚力，它的制度化水平就越高，反之，则越低。小城镇的政府组织机构设置不尽合理，是目前小城镇政府管理体制存在的主要问题之一。目前，在小城镇政府与县级政府职能部门派驻乡镇的机构职责关系上，设在乡镇的一些行政机构，有的理应下放给镇政府管理，却被上级职能部门把持;有些需要由上级职能部门业务指导和行政管理的镇事业单位，却被上级职能部门当作”包袱“甩掉。由县(市) 政府直接领导的设在镇上的公安、税务、工商、土地、城建、房管、教育、卫生、广电、邮电等站、所实际行使的权力已经将名义上拥有治理乡镇权力的乡镇政府架空，使镇政府不能成为职责清晰完备的一级政府。而且，小城镇政府职能部门之间忽视部门横向协作，呈现离散性特征，这种特征不利于小城镇政府结构的合理布局与协作，也不利于小城镇政府在社会经济发展过程中积极主动性的发挥。
(三) 弱能性：小城镇政府权能弱化
政治学家指出，能力是政治体系能够动员的资源、以及政治输出--公共政策--对社会经济的影响程度。 权小能弱是我国小城镇面临的普遍问题之一。
在浙江，许多小城镇建立在镇域产业和主导产业聚集基础之上，经济发达，开放程度较高，对小城镇政府对经济和社会的管理也提出了很高的要求。然而，政府能力方面却是责任大、权力小、效率低。主要表现为：第一，缺乏经济社会管理权与执行权。在我国现行行政管理体制中，小城镇政府名义上是一级政府，实践中却缺乏作为基层政府应该具备的行政许可权、处罚权、强制权，但又必须执行上级政府交办的任务，并承担责任。在浙江，一大批经济强镇的实力强于欠发达省份的县乃至地级市，但这些强镇在进一步的发展中，受制于乡镇政府经济社会管理权限的不足。如绍兴县的杨汛桥、钱清等镇，人均GDP 已经超过1 万美元，但镇政府相应的社会管理权，却仍停留在一个农村小集镇的层面上。第二，财权与事权不相称。现行财政分税制中，一方面，镇没有独立财权，其税收大部分被上级中央政府和省、市政府抽走，镇财政分成比例偏低。另一方面，镇财政支出大。由于缺乏专项资金投入，致使小城镇政府无力承担管理辖区内广泛的社会公共事务。镇级财政无力承担公共建设，无法满足当地居民对医疗卫生、教育等公共产品和公共服务的要求，从而导致执行公共政策过程中的低效。
(四) 责任缺失：小城镇规划的随意性和无序性
小城镇规划是科学指导小城镇的发展和建设的战略工具。我国现行的县、镇行政管理制度中，规划审批权集中于县政府，而县级政府官员在GDP 为主导的政绩观和考核标准的引导下，习惯于把发展的重点和资源集中于县城，而置县域内其它小城镇的规划和建设于不顾，任由镇政府操作。而镇政府领导或由于科学规划水平和领导能力较弱，或者为错误的政绩观左右，或者为了眼前和任内的局部利益，在编制小城镇规划的过程中，随意制定、变更规划，从而导致县域内乡镇发展无序，布局散乱，带来许多不利的后果。如重复建设，自我竞争，造成了资金和土地资源的严重浪费，影响了中心城镇的形成和发展，难以发挥产业中心的辐射和带动作用。
总之，从全国和浙江的现实情况看，现行的小城镇管理体制的僵硬性、组织结构的离散性、组织的弱能性和政府官员缺乏责任性，成为推进小城镇发展和农村城市化进程的瓶颈。正是基于以上认识，浙江省政府近年来一直在探索如何改革现有政府管理体制，推进小城镇政府的制度建设和制度创新，以发挥镇政府在小城镇建设和农村城市化过程中应有的作用。”强镇扩权“的试点就是在这一背景下展开的。
三、强镇扩权：浙江省小城镇体制改革和制度创新的实践与绩效
浙江省此次推出的以”强镇扩权“为特征的小城镇行政管理体制改革(即”中心镇培育工程“) ，是近年来小城镇综合改革试点的深入与扩大，是浙江省在推进小城镇建设和农村城市化进程中的制度创新，是政府在寻求增加体制的结构弹性，容纳社会经济发展能力的积极举措。
(一) 近年来浙江小城镇政府管理体制改革的回顾
浙江省一直以来都比较重视乡镇管理体制改革的试点工作，积极推进小城镇建设和发展。自1994 年以来，浙江省的小城镇改革主要分两个阶段：一是试点阶段。1994 年11 月，浙江省提出推进小城镇综合改革试点，建设100 个现代化的小城镇，带动农村经济社会发展的要求。1995 年，全国57 个小城镇开展小城镇综合试点，浙江有6 个镇列入试点。至1998 年，全省确定了112 个综合改革试点镇，其中全国试点镇28 个。二是推进城市化阶段。2000 年，浙江在实施城市化战略中确定了择优发展小城镇的原则，省政府公布了136个省中心镇。这阶段改革的目标主要是继续推进小城镇综合改革，择优发展小城镇。2005 年，全国确定了118 个发展改革试点镇，浙江有11 个;同年11 月，浙江在绍兴县的杨汛桥镇、钱清镇等5 个镇进行中心镇培育工程试点(即”强镇扩权“) ，2007 年5 月，浙江在141个中心镇大规模推行强镇扩权。
(二)”强镇扩权“改革的主要内容
浙江省列入省级中心镇建设名单的141 个镇，是分布于浙江各地的经济实力强、人口多、面积大、财力强的小城镇。经济水平上，141 个中心镇平均农村经济总收入和财政收入分别是建制镇的2. 08 倍和2. 27倍，其中年财政收入最多的镇是玉环县的珠港镇，2006年财政收入11. 03 亿元。
浙江省政府2007 年出台的《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》(浙政发〔2007〕13 号) ，对141 个试点小城镇的行政管理体制进行了大幅度的改革，改革措施包括建立和完善小城镇的财政体制、扩大经济社会管理权限、投入与投资体制、城镇规划与小城镇建设用地权、户籍制度改革等10 项权力。具体内容如下：
1 、公共财政体制、投入与投资体制
按照分税制的要求和财权事权一致、因地制宜、分类指导的原则，完善中心镇财政体制，使之适应中心镇培育和壮大的需要。在中心镇范围内收取的规费和土地出让金，除规定上缴中央部分外，地方留成部分向中心镇倾斜。财政部门要强化监管、专款专用。加大对中心镇的投入。省级相关部门整合专项资金，合力支持培育中心镇。中心镇符合条件的产业、社会事业和基础设施建设项目，优先列入各级政府的重点工程，并安排一定的专项资金给予支持。支持中心镇争取国债建设项目。金融机构要创新信贷品种、拓宽服务领域，采取多种扶持措施，加大对中心镇的信贷扶持力度。深化投资体制改革。支持中心镇加大投资体制改革力度，允许中心镇依法组建城镇建设投资公司。积极推行市政、绿化养护和环卫作业等工程的公开招投标。
2 、社会管理权、执行权和人事权
扩大中心镇的管理权限，赋予中心镇部分县级经济社会管理权限。按照创建服务型政府的要求，强化中心镇政府农村科技、信息、就业和社会保障、规划建设、公共文化、义务教育、公共医疗卫生、计划生育和法律援助等公共服务职能。按照”精简、统一、效能“的原则，根据实际需要综合设置机构，在核定的人员编制范围内配置工作人员。积极探索中心镇行政执法监管改革，界定法定职责，规范委托执法职权，合理确定协助义务。理顺中心镇条块关系，垂直部门派驻中心镇机构及主要领导干部的考核纳入中心镇考核体系，主要领导干部任免须事先征求当地党委意见。
3 、小城镇规划、建设用地制度、户籍制度、就业和社会保障制度
加大对中心镇用地的支持力度。各地在下达的用地指标中，安排一定数量，专项用于中心镇发展，并下达给中心镇。支持和鼓励中心镇改造旧城，开展迁村并点、土地整理，开发利用荒地和废弃地，做到集中用地和集约用地。加快集体非农建设用地使用制度改革。进一步探索集体建设用地流转方式，保障集体建设用地依法、合理、规范流转。改革户籍制度。凡在中心镇有合法固定住所、稳定职业或生活来源的人员及其共同居住生活的直系亲属，都可根据本人意愿办理城镇常住户口，在教育、就业、兵役、社会保障等方面享受与当地城镇居民同等待遇，并承担相应义务。建立机构、人员、经费、场地、制度和工作”六到位“的中心镇劳动保障工作平台，建立健全农村劳动力转移就业培训制度，促进农村富余劳动力向中心镇非农产业转移。
加快中心镇社会保障制度建设，规范和完善被征地农民基本生活保障制度，有条件的地方要积极探索面向农业劳动者的农村养老保险制度，全面普及新型农村合作医疗，逐步实现农村基本社会保障全覆盖。这次改革主要突出细化中心镇政府职能、推进中心镇基本制度建设、增强中心镇政府的能力(财力和权力) ，以及探索了小城镇服务型政府的建设等。这一改革是浙江省针对小城镇在经济社会发展中面临的体制性瓶颈而推出的一项重大的举措，也是浙江省在乡镇政府管理体制改革方面进行的探索，是对现行乡镇管理体制的一种突破。这次改革的特点在于：一是从调整县镇关系入手，优先发展实力较强的城镇(省级中心镇) ，打破将乡镇政府改革局限于乡镇政府机构改革的既有路经;二是通过扩大并增强小城镇政府的权限，强化小城镇政府公共服务功能;三是并不是所有小城镇都获得部分县级政府的管理权，只有实力强、进行试点的省级中心镇才获得这些权限。
(三)”强镇扩权“的绩效分析：重构权力关系
浙江以”强镇扩权“为特征的乡镇体制改革，对于我国乡镇体制改革的深化、对于调整县镇(乡) 关系、提升小城镇经济发展的活力，对构建公共服务型政府，推进社会主义新农村建设、统筹城乡发展等，都具有积极的效应。
1 、县镇关系上，增强了小城镇政府的权能。强镇扩权赋予了小城镇政府较大的财政权、城市建设用地审批和相应行政管理权与执行权，增强了小城镇提供公共产品和公共服务的能力，推进了公共服务型政府的建设。如钱清镇2006 年税收达到4. 97 亿元，可支配财政收入只有1 亿元;今年税收预计可达6. 5 亿元，其增量部分中，约有中1. 6 亿元归属镇级财政所有，仅财政收入一项，该镇实力就壮大了一倍以上。嘉善县西塘镇从2005 年开始，每年从镇财政拿出420 万，每年解决7 个行政村，用3 年的时间使”四位一体“服务涵盖镇属全部21 个行政村。因此，中心镇培育工程赋予小城镇政府财政权、管理权，初步缓解了县镇关系中小城镇政府的”权小责大、权责不一“的矛盾。
2 、转变政府职能，提高了小城镇政府的适应性。
绍兴县通过委托方式将环境保护、安全生产、劳动用工、城建监察等4 项职能，因镇制宜进行委托授权，检查监督权全部下放，审批权和处罚权见章盖章。委托授权弥补了县政府职能部门对试点小城镇的管理越位及滞后，解决了基层管理缺位问题，坚实了小城镇政府权力运行的基础。同时，提高了行政效率，促进了职能转变。通过委托授权，理顺了条块关系，解决了基层”有权管不了，无权不能管“的窘境，化解了乡镇政府权小能弱责大的矛盾，有利于县镇两级政府更好地履行法律责任。例如，对于小城镇在环保监管上的空白，绍兴县的书面授权协议第三条明确规定，执法员可”对辖区企事业单位违法排污行为开展调查取证并提出处罚建议“。在平水镇环保执法员看来，自己现在腰杆子硬了，发现偷排污水行为后，只要拿出相关执法证就可及时处理。因此，强镇扩权，提高了小城镇政府管理效率，有助于克服和纠正小城镇政府管理”缺位“的弊端。
3 、社会经济上，提高了小城镇经济发展的活力，推进了社会主义新农村建设
强镇扩权试点一年多来，给浙江小城镇经济建设带来了积极的效应。这些试点镇的职权扩大后，经济发展的动力大大增加。据统计，今年前四个月，绍兴县钱清镇工业性固定资产投资总计为3. 34 亿元，同比提高了24. 6 % ，镇财政总收入达2. 17 亿元，同比提高了39. 65 %。强镇扩权实施后，钱清镇获得了相应的财权、行政管理权与执行权后，镇政府全力改造提升轻纺原料市场;同时，由于镇政府管理权限扩大，为当地企业发展提供更加有利的投资环境，杨汛桥镇的一些大企业，不少将总部留在镇上，一些企业还将总部从外地迁了回来。可见，强镇扩权提高了小城镇经济发展的活力，促进了小城镇的社会经济又好又快发展。同时，推进了社会主义新农村建设，促使了城乡的统筹发展，增强了小城镇政府的责任意识。强镇扩权的启动推进了小城镇和广大农村地区的城市化进程，有助于实现农村富余劳动力的就近转移，以提高人民的生活水平，加快城乡一体化进程，改善新农村建设的总体环境。
四、探寻地方政府持续性制度创新与建设的条件
浙江此次小城镇行政管理体制的改革，赋予了中心镇政府基本的财权和事权，增强了小城镇政府的权能，加快了小城镇政府基本制度建设，推进了小城镇建设和新农村建设。但是，必须看到，强镇扩权过程中还存在一些问题，这些问题的解决有待于小城镇管理体制改革的深化。同时，”强镇扩权“是县、镇两级政府权力关系的调整，扩权的结果是增强小城镇政府的权能，而使县、镇两级政府的关系走向合理化，但在具体的实践过程中，小城镇政府的财政权、行政管理权等如何有效地从县政府转移到小城镇政府?拥有了更多更大权限的小政府如何运用好下放的权力，促进小城镇建设和地方社会经济又好又快地发展? 也就是说，如何通过调整政府间关系(主要是市、县、镇关系) ，来增强小城镇政府管理体制的弹性，并提高其对社会经济变迁的容纳能力呢?政府持续创新发展的条件有哪些? 我们认为，应该从体制的适应性、政府能力、政府制度建设几方面着手：
(一) 增强小城镇政府管理体制的适应性：建立各级政府和部门协同机制，并制定相关配套政策，建设公共服务性政府
1 、推进政府机构和部门协同机制，制定相关的配套政策。以强镇扩权为特征的小城镇政府管理体制改革，虽然委托给试点中心镇十个方面的管理权和执行权，但这 10 项权限下放到何种程度，如何下放，是改革的关键和中心所在。正如一些试点的中心镇政府所担心的，此次试点中的权力下放的内容与前几次乡镇政府改革的内容没有太多的变化，是否这次改革也仅仅停留在文件上呢?小城镇行政管理体制是一项系统的工程，涉及面广、综合性强，仅靠省级层面的推动，难以推进，需要省、市、县、镇四级联动，并建立联动机制;同时，需要各级政府的发改、建设、财政、国土、环保、交通等部门从各自职责出发，相互配合。具体而言，一是强化政策协调机制。落实中心镇培育工程上，要对发展小城镇的政策作进一步深入研究，按照普惠制的原则，加强政策资源整合，突出政策协同配套，发展壮大小城镇。二是小城镇间协调发展。要理顺省、市、县、镇四级地方政府的关系，创新相应的体制机制，促进小城镇与周边小城镇的协调发展。
2 、促进小城镇政府从”管理型“向”公共服务型“转变。”强镇扩权“的改革增强了小城镇政府的职权，提升了小城镇政府管理经济社会事务的能力。但是，必须指出，赋予小城镇政府更多更大的职权并不是改革的目的，提升地方政府管理创新和公共服务的能力，提高小城镇政府责任意识，促进小城镇建设和发展，才是这一轮小城镇改革的目标所在。因此，在推进强镇扩权改革的同时，小城镇政府必须坚持”小政府、大服务“的改革方向，按照”强化乡镇政府的公共服务职能、规范乡镇政府建设发展职能、授权乡镇政府行政执法的职能“的思路，加快地方政府治理转型和职能转变，促使小城镇政府实现从”管理型政府“向”服务型政府“转变。为此，需要推出以下与强镇扩权改革相配套的政策措施：一是大力发展一批中介机构，把政府管理的一些事务，交给中介组织;二是强化政府的服务观念，为小城镇建设服务，为民营经济发展服务，为新农村建设服务;三是加快发展教育、文化、卫生等城市基础设施，以满足当地发展需要;四是加强各级政府在环保等方面的投入，为城镇的企业和居民创造良好的生活和创业环境。
(二) 提升小城镇政府能力：切实落实赋予小城镇的财政权，增强小城镇政府公共服务的能力虽然浙江省政府推出了”强镇扩权“改革措施要求，县政府委托给小城镇政府相对独立的财政权，但小城镇政府依然担心如何落实这一财权，这也是此次强镇扩权改革的难点所在。强镇扩权主要是县镇权力关系的调整，是权力下移的过程，但强镇扩权绝非县级政府所能承担，相当一批县政府缺乏相应财力和物力支持强镇。同时，相对于强镇来说，一般乡镇更需要县政府财力的帮助。现行四级财政分配体制中，中央财政拿走全部税收的50 %(转移支付后约剩下30 %) ，省级财政拿走其中的25 % ，剩余的25 %基本由县镇两级财政五五开。可见，县级财政已经捉襟见肘，很难有多余的财力分给中心镇。为此，省、市、县三级政府应该统筹兼顾，从公共财政方面强化对” 强镇扩权“改革试点镇政府的支持。具体而言，主要包括：一是在中心镇产生的城镇建设配套费、土地出让金、排污费、水建基金等费用，除规定上缴国家部分外，省、市、县留成部分，应全部或部分返还给中心镇;二是省政府专门设立中心镇培育发展基金，用于中心镇的集聚能力，发挥中心镇在统筹城乡发展，建设新农村的示范作用。
(三) 推进小城镇政府的制度建设：健全小城镇政府和官员的政绩考核制度和规划建设用地制度
1 、健全小城镇政府和官员的政绩考核制度。改革对小城镇政府官员采取的以经济增长和财政收入增长为重点的政绩考核制度，而小城镇府要切实转变以经济增长、财政增收以及大搞政绩工程和形象工程为重点的急功近利式的工作方式，政府管理要向社会公共事务转变。要从小城镇建设、农村城市化、社会主义新农村建设的需要，将业绩考核的重点放在与居民生产生活息息相关的农民增收、生态环境治理、污水垃圾处理、社会治安、乡风文明、教育文化、科技卫生和规划管理等方面，放在土地的节约集约利用，珍惜宝贵的土地资源方面。
2 、规范小城镇政府的城镇建设和发展规划的制度程序，节约利用土地。此次小城镇政府管理体制改革虽然强调中心镇规划在县域规划中的地位，以及中心镇总体规划与土地利用、环境保护等各类规划的有机衔接;但首先必须加强规划的法制化建设，理顺县镇在小城镇建设规划上的关系，约束小城镇政府在小城镇规划上的行为。同时，建立规范的规划实施管理和监督检查机制，建立确保规划实施的制度和法律保障体系，规划的编制要严格执行有关法律、法规，维护规划的严肃性，规划的调整要按法定程序办理，限制随意更改规划的行为。另外，还要加快土地制度改革，节约集约利用土地资源，保障农民的土地权益，使城市化过程惠及于民。
