关键词：建设工程设计合同管理法制化规范化 国际化建设
中图分类号：S611文献标识码： A
我国建设工程快速发展，配置建设活动资源的设计市场日益活跃，弊端也逐步显现，出现许多不按市场规则行事的案例，引起许多纠纷与问题，影响了市场健康发展。建设工程设计合同作为设计市场的重要组成部分，成为建筑活动主体间沟通的纽带，起到剂的作用。自九七年我国颁布《建筑法》、《合同法》以来，建设工程设计合同已成为规范建设工程主体各方权利与义务的重要法律文本和重要凭证，在完善设计市场发展中发挥越来越重要的作用。因此，全面提高法律意识，加强建设工程设计合同管理的法制化、规范化、国际化建设，以适应建设工程设计市场发展十分重要。
一、我国建设工程设计合同管理的基本现状
1997年我国颁布了《建筑法》，1999年颁布了《合同法》、《招标投标法》，2005年建设部又颁布了《关于加快推进建筑市场信用体系建设工作的意见》，2007年印发了《建筑市场诚信行为信息管理办法》的通知。一系列法规的出台，使建设工程设计市场出现新局面，相关单位能依法签订合同并履行合同义务，双方权益受到保护，出现问题能依合同规定协商解决，设计市场迈入有法可依的轨道。
二、我国建设工程设计合同管理存在的问题
随着改革开放的深入发展，我国建设工程设计合同管理也出现许多新问题。
1.法律、法规不完善
我国建设工程领域相关法规大都是十几年前颁布的，这些法规只概括笼统地对签订合同双方和权利义务以及有关建设行政主管部门进行了简单的规定和说明，并没有相应的具体意见，对于违反合同相关条款的执法规定也仅在我国《刑法》中有部分说明，更没有建设工程设计合同的具体法规，法规不完善造成了诸如设计费不按时支付，设计图纸因此不能继续交付，影响了建设工程进度，给信誉造成影响等一系列问题。
2.合同文本不规范
我国建设工程领域的合同文本是按照建设部出台的《建筑工程施工合同示范文本》的标准订立的，国家对于合同文本的制定有着明确的规定，但是，在目前我国的建设工程领域中存在着大量的不合规格的合同文本。一方面，目前，在建设工程市场中不依照建设部出台的合同示范文本订立合同的比较多，发包商与承包商之间很多都采取自制承包合同的形式来签订承包合同。而自制合同带来的最大的问题就是，在约定的合同条款中，条款的词语用法、条款的前后衔接、条款的文本格式等都与规范合同文本有很大的差别，尤其对于一些不法的发包商而言，他们倾向于自制合同文本，这样就可以通过一些模糊的字眼以及笼统的语句来规避自身的风险，等到承包商发现自己的权益受损时，发包商可以通过合同条款的另一种解释来获得为自身利益辩护的权利。
3.法律意识淡薄
受封建思想束缚，全民法律意识淡薄的现象依然存在，虽然多年普法，但具有法律知识能真正依法办事维权的不多，在建设工程领域也不例外。大部分设计合同管理人员大都缺乏正规的法律教育，缺乏应有的法律知识，法制观念淡薄，没有依法办事维权的习惯，一切服从领导已成为常态，一旦出现问题不懂依法维权。
4.管理人员缺乏
我国建设工程领域重资金、重技术、轻管理的倾向仍很严重，认为工程管理不是热门学科，许多优秀人士不愿参加这方面的学习研究，使得参加这方面学习的人大都是不得已或转业人员，他们学习兴趣不高，即使输送到建设工程单位，领导也不重视，工作繁杂辛苦，职务不明确，工资待遇低，工作不安心，更谈不上研究。因此造成包括设计合同管理人员在内的建设工程管理人才缺乏。
5.管理水平落后
受重技术轻管理思想的影响，造成管理人才缺失，仅有的现岗管理人员，不但缺乏专业知识，从合同的签订、履行到终结，至出现违约问题等各方面整个过程缺失系统完整的规章制度可循，造成管理水平落后。
6.涉外需求不适应
改革开放不断深入，涉外建设工程设计项目日益增多，在接纳涉外建设工程设计项目出现了许多障碍，既无与之相配套的法律法规可依，又缺乏相应的合同示范文本可循，更缺乏涉外设计合同管理专业人才。
三、加强我国建设工程设计合同管理的建议
（一）加强建设工程设计合同管理法制化建议
1.完善建设工程设计合同管理的相关法律法规
依法治国是我国基本国策，完善的法律法规是有法可依的基础。针对我国建设工程相关法律法规现状，建议在现有的相关法律框架下，国家或地方出台具体的法律、法规、实施细则，制定配套的实施意见和办法，使建设工程设计从双方开始业务洽谈至设计招投标、合同的签订、合同履行到违约赔偿等各方面的管理，真正实现有法可依，便于准确把握。
2.提高建设工程设计合同管理的法制观念
只有不断提高建设工程设计合同管理者的法制观念，才能做到有法必依，执法必严。针对我国目前建设工程设计合同管理人员法律知识缺失，法制观念不强的实际，建议建立对职管人员的学法、培训、考核的长效机制，有计划地开展交流研讨活动，逐步提高他们的法制观念。
（二）加强建设工程设计合同管理规范化建议
1.培养高素质设计合同管理人才队伍
人才是企业发展的根本，培养建设工程设计合同管理高素质人才至关重要。针对我国建设工程设计合同管理人才现状，建议制定严格的培训考核，持证上岗的长效机制，规范职业准入门槛，同时加强对职管人员的专业理论与技术继续教育，不断提高他们的职业素养和水平，引进激励晋升机制，造就一支高素质的合同管理人才队伍。
2.制定建设工程设计合同的示范文本
规范的合同示范文本是重要的法律文本，也是重要的法律凭证。针对我国目前建设工程设计合同文本的实际，建议国家或地方建设行政主管部门制定相关设计合同示范文本的同时，制定限制使用自制文本的规定，促进建设工程设计合同管理规范化，避免不必要的纠纷产生。
3.健全建设工程设计合同科学管理制度
科学规范系统化的管理制度是提高管理水平的重要特征。针对我国建设工程设计合同管理制度不健全的现状，建议有关部门建立科学的、与法规相配套的、全方位的管理制度，形成包括专业人员培训考核、持证上岗、继续教育、合同备案、审查、合同执行全程监督、文件档案管理、设计费第三方监管、信息网络管理等等在内的管理制度。
（三）加强建设工程设计合同管理国际化建议
只有国际化管理才是现代化的管理。面对改革开放深入发展和我国建设工程设计市场不断对外扩展的实际，建议学习借鉴发达国家和地区先进经验，制定签订涉外建设工程设计合同相关的实施条例与办法，在推行我国建设工程设计合同示范文本时，充分考虑国际化因素，参照国际合同文本，在满足跨国建设工程设计实际的同时，力争将合同做到与国际接轨，并尽快培育一支有较高专业理论与技术水平的高素质涉外设计合同管理人才队伍。
结束语：
只有不断深化改革，加强科学研究，促进建设工程设计合同管理不断向法制化、规范化、国际化迈进，才能适应设计市场发展的需要。
参考文献：
[1]王利明,崔建远.合同法[M].北京大学出版社.2002
[2]房维廉.经济合同法的理论与实务[M].中国商业出版社.1994
关键词：建设工程；合同管理；对策
作为信用经济的重要保证，合同管理是工程项目管理过程中的一项重要内容。本文根据目前建筑市场状况，指出加强建设工程合同管理的现实意义，分析合同管理工作存在的问题，并提出实施合同管理的有效措施，以提高合同管理水平。
建设工程合同管理是体现建筑企业经营责任的重要载体，也是确保建筑企业经济效益的关键环节。因此，做好合同管理是整个建筑企业进行生产经营管理的核心与关键所在。
1 加强建设工程合同管理的现实意义
1.1 加强合同管理是市场经济规律的必然要求。市场经济机制的有效发挥要靠契约和法律。施工合同作为调节业主和承包商经济活动关系的主要法律依据，必须按照市场规律要求，健全和完善内部各项管理制度，其中合同管理制度是其管理制度的关键内容之一，其对建筑市场机制的健全和完善，作用不言而喻。
1.2 加强合同管理是规范建设各方行为的需要。目前，从建筑市场经济活动及交易行为来看，工程建设的参与各方缺乏市场经济所必需的法制观念和诚信意识，不正当竞争行为时有发生，承发包双方合同自律行为较差，一定程度上导致了建筑市场经济秩序的混乱。因此，加强建设工程施工合同的管理，对规范市场主体的交易行为、促进建筑市场的健康稳定发展十分必要。
1.3 加强合同管理是建筑业迎接国际性竞争的需要。自从我国加入WTO 后，建筑市场将全面开放。如果业主不以平等市场主体进行交易，仍然盲目压价、压工期和要求垫支工程款，就会被外国承包商援引"非歧视原则"而引起贸易纠纷。另外，由于我国的一些建筑企业不能及时适应国际市场规则，将丧失大量参与国际竞争的机会。因此，承发包双方应尽快树立国际化意识，加强建设工程施工合同的规范管理，建立行之有效的合同管理制度，以避免不遵循市场规则而造成巨大经济损失的严重后果。
2 当前合同管理工作中的主要问题
2.1 合同管理意识淡薄，合同执行力度不够。一方面合同双方当事人不习惯按合同办事，且又不进行及时、必要的经济技术签证，造成双方均违约，致使工程不能按期完工，工程款不能按时拨付。由此，对于承包商来讲，即使是正当的索赔也不能理直气壮地提出；另一方面大多数项目管理机构都未设立合同管理部门，缺乏可行、有效的合同管理体系和具体的操作流程，不能对工程进行及时的跟踪和有效的动态合同管理，致使合同管理流于形式。
2.2 缺乏有效的分包合同管理。目前，我国缺乏统一的分包合同示范文本。总承包商和各专业分包商之间及各分包商之间因合同界定不清，责、权、利不明确，而互相推诿，影响工程建设的顺利进行。特别是土建和水电、设备安装之间的交叉施工，扯皮现象时有发生。
2.3 不重视合同文本分析。合同订立时缺乏预见性，缺少对合同文本的分析。在工程实施过程中常常因为缺少某些重要的条款，导致缺陷和漏洞较多，双方就会因为对条款的理解有差异以及对合同风险预估不足等问题而发生争执。
2.4 专业的合同管理人才匮乏。合同管理涉及诸多法律问题，专业性、技术性较强，同时也是涉及全局、极为复杂的管理工作。但由于建筑行业对合同管理人才缺乏足够的吸引力，极大地影响了我国合同管理水平的提高。
3 实施建设工程合同管理对策建议
3.1 建立健全合同管理组织网络。企业要由上而下地建立和健全合同的管理机构，配备以法律顾问为核心，由企业的管理人员和项目管理人员组成的合同管理人员，使建筑企业合同管理覆盖企业的每个层次，延伸到各个角落，并接受负责管理合同的国家有关行政主管部门的指导监督。建筑企业内部合同管理机构的主要职责是制定本企业的合同管理制度，检查监督本企业各类建设工程合同的订立、履行；宣传贯彻有关合同法律、法规，培训合同管理人员；审查合同，防止利用合同进行违法活动；参与解决合同纠纷；总结推广合同管理经验，等等。
3.2 建立健全合同管理工作制度。（1）合同交底制度。合同签订以后，合同管理人员必须对各级项目管理人员和各工作小组负责人进行合同交底，组织大家学习合同内容，并对其作出解释和说明，使大家熟悉合同中的主要内容、各种规定、管理程序，了解承包人的合同责任和工程范围；（2）责任分解制度。合同管理人员应负责将各种合同事件的责任分解落实到各工作小组或分包商，使他们对各自的工作范围、责任等有详细地了解。通过层层合同责任分解，层层合同责任落实到人，使各工程小组都能尽职尽责，共同实施合同；（3）每日工作报送制度。信息是合同管理人员的眼睛。建立每日工作报送制度，要求各职能部门必须将其工作情况及未来一周的工作计划报送到合同管理相关部门，使其及时掌握工程信息，从而能够及时对已经发生或将要发生的种种问题作出决定；（4）进度款审批制度。目前工程进度款的申报通常都是由成本核算部门提出的，成本核算人员往往对现场及合同情况不很熟悉，不能将费用索赔的全部项目及时纳入当月付款要求中。而能否及时要求索赔，是索赔成功的关键要素之一。因此，建议建立工程进度款的审批制度，由合同管理人员从合同的角度对进度款进行审查。
3.3 提高合同管理人员业务素质。一是选好合同管理人员。建设工程合同管理人员应当具备现代化管理知识、精通合同法律法规、熟悉工程实施全过程、具有丰富的实践经验，这样的人员才能胜任合同管理的工作；二是对合同管理人员实行岗位责任制。合同管理人员，只有经过严格的培训和考核，成绩合格取得从业资格后方能上岗；三是抓好合同管理人员继续教育。随着建设市场的发展和法律、行政法规的不断完善，对取得从业资格的合同管理人员进行继续教育，不断提高其业务水平，显得尤为重要。
3.4 大力推行建设工程施工合同示范文本制度。推行合同示范文本制度，一方面有助于当事人熟悉有关法律、法规，使建设工程合同的签订符合法律规范的要求，避免出现显失公平和违法条款；另一方面便于合同管理机关加强监督检查，提高合同的履约率，维护建设市场序。
建设部和国家工商行政管理局根据FIDIC土木工程施工合同条件，结合我国建筑业改革开放以来的经验教训编写出的示范文本，具有全面、准确、严谨的特点，有很强的操作性，是一份很好的合同示范文本。另外，国家发改委、财政部、建设部、铁道部、交通部、信息产业部、水利部、民用航空总局、广播电影电视总局于2007年11月1日联合了《标准施工招标文件》，不再分行业而是按施工合同的性质和特点编制招标文件，而且结合我国实际情况对通用合同条款作了较为系统的规定。今后，要加强推行合同示范文本以提高合同质量。
我单位2011年具体实施的《山西省临县湫水河下游河道治理工程》项目，从可行性研究报告、初步设计报告的批复以及工程的招投标直到工程的开工，由于该工程建设的复杂性，使得建设工程合同管理中存在诸多问题。具体有如下几方面：
(一)合同双方法律意识淡薄
合同主体及有关管理人员法律意识淡薄，签订合同时使用文字不够严谨，合同条款不完整或有缺陷，导致合同一签订就难以履行或在履行过程中容易产生工程纠纷。常见的往往是漏掉或忽视变更工程的造价确定、竣工结算期限和违约责任等内容，一旦工程发生变更和违约时，在合同中没有如何处理违约和工程变更的条款，虽然合同示范文本有通用条款，但是没有详细的计算方法，操作起来还是很困难的。法律意识淡薄还反映在合同履行过程中管理人员不注重双方往来书函的签收。我单位《山西省临县湫水河下游河道治理工程》项目，位于第四标段的临县冯家会村的河堤，初步设计报告和技施设计报告中都未考虑到支沟内的河堤，在具体施工中需要变更，但在与施工队签订合同时未提到关于变更方面的问题，导致在最后结算时无法提供书面证据，给该工程的索赔造成很大的麻烦。
(二)不重视合同管理体系和制度建设
我单位《山西省临县湫水河下游河道治理工程》项目不重视合同管理体系的建设，合同归口管理、分组管理和授权管理机制不健全，合同管理程序不明确，该履行的手续不履行，缺少必要的审查和评估步骤，缺乏对合同管理的有效监督和控制。
(三)缺乏专业的合同管理人才
建设工程合同涉及内容多，专业面广，合同管理人员需要有一定的专业技术知识、法律知识和造价管理知识。很多建设项目管理机构中，没有专业技术人员管理合同，或合同管理人员缺少培训，将合同管理简单地视为一种事务性工作。甚至有的合同，领导直接敲定由一般办公人员管理合同。
在我单位《山西省临县湫水河下游河道治理工程》项目的建设管理中，缺乏专业的合同管理人员，一旦发生合同纠纷，缺少必要的法律支援。
(四)不重视合同归挡管理 管理信息化程度不高 合同管理手段落后
《山西省临县湫水河下游河道治理工程》建设项目合同管理仍处于分散管理状态，合同的归档程序、要求没有明确规定，合同履行过程中没有严格监督控制，合同改选后没有全面评估和总结，合同管理粗放。
二、加强工程合同管理的具体措施
针对我单位2011年具体实施的《山西省临县湫水河下游河道治理工程》建设项目在合同签订以及合同管理中存在的诸多问题，为了以后的建设项目中减少不必要的损失，所以加强合同管理系统、建设现代信息化的合同系统是非常有必要的。
(一)规范合同文本内容，提高合同风险防范意识
在《山西省临县湫水河下游河道治理工程》项目工程承包施工中，对合同条款分析、审核不严，掉入一些合同陷阱，给施工队造成了难以挽回的损失。重点从以下两个方面去防范合同风险：
1.合同签订风险
a.在合同签订的过程中应认真分析合同条款，看合同条款中有没有潜在风险，有没有对自己不利的提法和约束性条件，变更、索赔等条款是否公平合理，凡存在这些方面的问题，应向对方充分阐明自己的理由，力争修改合同草案。
b.要注意对方转嫁的风险，对风险的界定要有超前意识，充分考虑在施工中可能发生的风险，并提出风险承担的责任。合同风险防范，在于化解、转移自己承担的部分风险，控制对方有意转嫁的风险，回避不应由自己承担的风险。
2.合同履约风险
合同的履行是合同的核心，也是订立合同的目的，合同双方在履行合同时，必须全面、善始善终地履行各自的义务。特别是水利水电工程因具有投资大、工期长、对自然环境的依赖度大、地质情况复杂等特点，在合同履约过程中，往往会由于自然环境、地质情况的改变而引发设计变更，以及由于业主的原因而引起项目或者工程量的增加和减少，还有就是国家逐渐加大了对相关建设项目的审计力度等，这些都将会给水利水电施工企业带来一定的风险，主要包括工期风险、安全风险、成本风险、审计风险等。为此，要求施工企业在施工过程中，充分利用各级管理人员的职能管理作用，多层次、多角度、多方向的集思广义，以科学的态度和方法去开展风险管理活动，采取各种积极有效的风险防范措施，有针对性的去解决履约过程中出现的相关重大问题，化解、缓解、转移、规避以上风险。
(二)提高合同管理人员综合能力
优秀的合同管理人员不仅要精通工程技术，而且能熟练掌握和运用各种法律、法规，精通合同业务，胜任合同拟定、修改、谈判和解释，熟悉合同履行和工程索赔管理等工作。就我们企业目前的实际而言，培养或引进这样的高素质合同管理人才是当前的迫切需要。目前，提高合同管理人员的综合能力可从以下三个方面着手：
1.选好人员
企业领导可依照合同管理人员应具有的素质条件，选择本企业优秀人才担任合同管理人员，也可以通过公开考评和竞争招聘的方式选拔人员。在使用过程中坚持优胜劣汰的原则，把优秀人才放在这个岗位上。
2.组织好在职学习
可根据企业和市场的实际，组织合同管理人员在职学习，方式方法可以多种多样。如：进行短期培训;结合实际进行正反两方面的事例分析总结;利用网络，看案例，分析学习等。通过以上方式，使其在岗位上成才。
3.建立岗位责任制
对合同管理人员必须实行岗位责任制，明确他们的责、权、利，建立竞争机制，根据合同管理人员年管理合同量给予一定的奖励等，以有效增强合同管理人员的责任心，最大程度的发挥合同管理的效益。
(三)增强全员合同管理意识
1.强化合同管理，建立以合同管理为核心的管理机制
理顺各方关系，形成有机运行体系。凡是涉及购销、联营等经济往来的事项,均应按程序签订合同，建立合同审查制度，完善工程项目合同管理，保证合同文本的合法、合规、完备、详尽和准确无误,从而减少因没有合同或合同本身的问题导致的争议和不必要的经济损失。
2.注重项目实施阶段合同的交底
合同是当事人正确履行义
务、保护自身合法利益的依据，因此，企业项目部全体成员必须首先熟悉合同的全部内容，并对合同条款有一个统一的理解和认识，以避免不了解或对合同理解不一致带来工作上的失误。由于项目部成员知识结构和水平的差异，加之合同条款繁多，合同语言难以理解，因此，很难保证每个成员都能够吃透整个合同内容和合同关系，这样势必影响其在遇到实际问题时进行处理的有效性和正确性，影响合同的全面顺利实施。因此，在合同签订后，水利水电施工企业合同管理人员应熟悉合同中的各种合同文件及相关文件和资料的主要内容，明确工程中的风险、重点或关键性问题。
一切管理工作的实施都是以人为本的，施工合同管理没有合同管理人员和全员的参与、主动配合就无从谈起，合同管理人员能动性的发挥和素质的高低极大地制约着合同管理的绩效。只有将两者有效地结合起来，最大限度地发挥人的主观能动性，降低企业成本，才能使企业利益最大化。
(四)增强合同履约过程控制意识
1.抓好合同台账管理工作
合同台账管理，是合同管理中一项重要工作。搞好合同台账管理，既是合同履行的依据，又是合同履行的记录，对合同管理的实施和评价有着十分重要的意义。
2.抓好履约检查环节
履约检查，是事前或事中发现问题和疏漏的唯一办法。只有在合同履约过程中定期检查，才能及时发现问题，制订防范风险的对策，从而将风险损失程度降到最小，将收益做得最大。为此，在合同执行过程中，合同管理人员必须经常深入现场对合同履约和管理情况进行针对性的检查，通过检查反映出合同履约中的一般性问题，显示出妨碍合同履行的重大问题，以及产生争议或出现纠纷的现象或隐患等，提出解决的办法或提出解决的请求，通过整改使合同顺利履约得到落实。
3.抓好分包合同的管理
①把好分包合同管理的资质审核关，只有分包单位相关资质有效且符合施工要求，才能进行各种分包合同的签订。
②分包合同必须以工程合同为依据，满足工程合同的要求，有关工期、质量、安全、履约保证金、民工工资保证金等必须在分包合同中进行落实。
③要充分考虑工程的实际情况，划清合同界面，明确双方的权利和义务，避免责任不清，影响工程的顺利进行。
④狠抓分包合同的履行。对分包的施工单价、购销单价、费用标准及结算方法等，建立较为完善的管理标准。
⑤严把分包合同的结算关。以分包合同为基础，会同有关施工生产、技术质量、材料设备、经营管理等部门进行会签，尤其对无定额及换算定额项目，要做好发包方对材料单价或项目造价的确认工作，对分包结算的工作量，实行三级复核制度，层层把关。
4.抓好企业外部工程合作项目管理
企业要切实加强市场风险防范意识，提高应对复杂多变的外部市场的风险控制能力。为降低经营风险，企业外部工程合作项目应重点抓好资质管理、投标管理、施工管理、分支机构管理和监督检查等各工作，以确保合作项目应得利益。
5.抓好施工索赔工作
工程索赔是通常是指在工程合同履行过程中，合同当事人一方因非自身因素或对方不履行或未能正确履行合同而受到经济损失或权利损害时，通过一定的程序向对方提出经济或时间补偿的要求。索赔是一项贯穿于工程建设全过程的管理。这个观念的建立和加强将有效提高承包者的管理水平和经济效益。施工索赔是法律和合>:请记住我站域名/环保水保、材料设备供应、合同管理、公共关系等各个方面。
我单位《山西省临县湫水河下游河道治理工程》建设项目，由于技施设计的失误，将位于第四标段候台村的1200米河堤改为1100米，在业主与长城路桥建设有限公司签订合同过程中，按1100米河堤的工程量签订合同，施工中增加了100米河堤的工程量，最后长城路桥建设有限公司向业主提出了索赔。
三、确保合同效力的法律地位
合同代表了行为的规范性，它只对签订合同当事人具有法律效力，也就是当事人双方必须全面履行合同工，当事人不履行或不完全履行合同规定的义务，必须承担由违约而引起的法律责任。项目合同签订以后，一旦被认定不具有法律效率，那么合同就不能作为双方约定的根据，达成的协议自然没有意义，不具有法律约束力。当事人之间的纠纷就无法以法律来得到公事公平的处理。因此，签订合同的法律效力问题在项目合同管理中属主导核心要素。无效的项目合同在实践中经常出现，其中违反法律法规的强制性规定是出现频率最多的情况，导致合同无效的原因主要包括以下几个方面：在建设工程项目中，施工单位主体资格的确定，一些施工单位没有承揽工程的能力资格假借他人条件来接揽工程，与这样的单位签订项目合同是无效的;一些单位必须通过招标而未招标等违法招标投标法律规定签订项目合同的也属于无效合同等等。因此，当务之急需完善招标制度、改革施工合同备案制度，加强当事人的法律意识，是确保有效合同法律地位的根本措施，彻底杜绝出现黑合同的发生。
四、总结
总之，我单位实施的《山西省临县湫水河下游河道治理工程》建设项目，合同管理作为工程项目的一个重要的组成部分，起着关键性的地位和作用，其融合于整个工程项目的管理中;因此，必须加强对该项目工程实施过程的落实和各个环节中所有工程活动有效的合同管理，才能顺利实现该工程项目的目标，获得预期的经济效益和社会效益。
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关键词：检察建议；社会管理；价值
中图分类号：D926 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）32-0098-06检察建议是检察机关在执法办案过程中发现妨碍法律正确实施但又尚未引起法律责任的情况，以及可能导致违法行为再次发生的因素，向有关部门或人员提出改进或者纠正的意见，要求其消除妨碍法律正确实施的情况，以免违法行为再次发生[1]。检察建议是在检察实践中逐渐产生的，它的社会管理功能随着司法改革的不断推进与完善得到充分表现。如，检察建议服务党委政府中心工作、帮助规范有关部门依法行政、加强对弱势群体与民生问题关注等等。然而，它的法律属性是什么？依据现行法律，该如何对其定性？它对社会管理具有何种价值？实现社会管理价值又需要注意哪些问题等等，在法学界和实务界一直存在着较大的争议与分歧。随着检察建议作为检察机关实施法律监督职能与参与社会管理的一种重要方式，被越来越广泛地运用与认可，探索检察建议的社会管理价值具有较强的理论与实践意义。为此，笔者试从工作实际出发，对这一课题进行粗浅的探讨。
一、检察建议的法律属性与社会属性
“完全独立于政治之外的司法是不存在的。”[2]参与社会管理是检察机关推进“三项重点工作”的重要任务，是检察机关的一项重要职责。检察机关以检察建议的形式参与社会管理，具有灵活方便、内容丰富、涉及社会事务面广等优势与特点。为此，正确合理使用检察建议参与社会管理的基础性、前提性条件是界定与厘清检察建议的法律属性与社会属性。
（一）检察建议的法律属性
检察建议的法律属性，实质上主要探讨的是检察建议的法律依据、检察建议权属于公权力还是公权利、检察建议具有强制性或非强制性效力等问题。而这些问题却是看法颇多、意见纷纭、没有定论的问题。
1.检察建议的法律依据
根据笔者找到的资料，检察建议的法律依据，学术界和实务界有以下几种观点：一是检察建议得到《宪法》第192条、《人民检察院组织法》第1条的“概括性”授权，原因是两部法律规定了检察机关是国家的法律监督机关，其任务是维护社会主义法治。因此，检察机关可以选择一定的形式开展法律监督工作，检察建议应成为一种类型[3]。与此相关，有学者认为《宪法》第41条规定的公民对国家机关和国家工作人员的批评建议权成为检察建议的法律依据。理由是：既然公民有批评建议权，那么作为公民集合体的检察机关也有批评建议权[4]。二是最高人民检察院司法解释《人民检察院检察建议工作规定（试行）》等是检察建议的法律依据。在我国，高检院司法解释是正式法律渊源之一，是高检院针对实践中法律适用的具体情况所作出的解释说明，具有法律效力[4]。三是《检察官法》第33条规定：可以对提出检察建议被采纳效果显著的检察官给予奖励。这隐含着检察建议法律上的来源的意思。①
笔者赞同最后一种观点。理由是：首先，“概括性”授权有违一般法理。法理学上对于公权力（利）②有这样的谚语“法无明文规定不可行”。如果仅仅因为规定了检察机关是国家的法律监督机关，任务是维护社会主义法治。就因此作检察建议被《宪法》、《人民检察院组织法》支持的结论，是站不住脚的。此外，针对有学者认为的公民批评建议权能成为检察建议法律依据这种观点，该观点用检察机关作为公民集合体为理论支撑，过于牵强。理由是公民是有独立法律地位的。其次，司法解释是最高人民检察院在适用法律的过程中，对具体应用法律问题所作的解释[5]。司法解释只能在法律有明确授权的基础上，针对实践中具体问题加以细化。不能直接将司法解释作为其法律依据。最后，《检察官法》第33条对检察建议的授权是明显清晰的，尽管有学者提出该条款没有界定出检察建议的内涵、性质、特征与效力等问题[6]，但这些问题的存在并不会影响检察建议本身的权利来源问题。
综上所述，检察建议的法律依据是《检察官法》第33条的规定，由于该条规定比较模糊、不太清晰，而现有关于检察建议的规范性文件又存在法律阶层不高、规定不相一致等问题，检察建议的法律性质也因此被争议起来。
2.检察建议的法律性质
检察建议不可能属于民商事领域的私权，理由是私权是私人之间的受法律规制的权利。但检察建议属于公权力还是公权利？具不具有强制性效力？笔者认为：这些问题的解答似乎并不困难。检察建议属于公权利，不具有强制性效力。
第一，检察建议不符合公权力的本质属性。尽管公权力的界定有许多观点，①但不可否认的是，具有强制性效力是公权力的基本属性之一。根据上文所述，检察建议来源于《检察官法》第33条规定，从其内容看，并没有赋予其强制性效力的意思，反倒隐含着：检察建议不应该是一种依靠国家强制力作为保障的公权力。因为，该条规定对提出检察建议的检察官予以奖励，实际上有检察建议并不是一种不可放弃的公权力的意思。况且，检察建议也没有被赋予强制性效力的必要，这种监督没必要依托“权力”而实现。如果赋予检察建议强制效力，检察建议灵活方便性、适用面广、内容丰富等特征也容易使这种权力失去控制，造成监督者监督权不断扩张的结果。此外，高检院关于检察建议的司法解释明显也没有赋予检察建议强制性特征。根据《人民检察院检察建议工作规定（试行）》第8条，被建议单位对检察建议没有正当理由不予采纳的，人民检察院可以向其上级主管机关反映有关情况。由此可见，该条规定并没有赋予检察机关终裁性的权力，至于上级主管机关会作何处理，则是不确定的。同时，被建议对象还拥有一定的“拒绝权”，如果被建议单位认为检察建议侵犯了自己的合法权益而拒绝接受时，并不用承担不利的法律后果[7]。事实上，早在1992年5月召开的第九次全国检察工作会议上，当时的最高人民检察院检察长刘复之在谈到检察建议时就指出：“建议不是命令、决定，没有也不应有法律强制力。”[8]
第二，检察建议符合公权利的基本特征。所谓公权利就是依照公法规定而享有的权利或自由，它主要表现为以维护公益为目的的公团体及其责任人在职务上的权利[9]。按一般法理，“权力”与“权利”两个法律概念都含有支配、控制人、事与资源等的意思，两者的区别在于强制性效力有无、是否可以放弃行使等内容。根据上文的论述，检察建议不具有强制性效力，不能强迫要求被建议单位服从检察建议的安排与决定。况且检察建议的行使带有一定自愿的，检察机关并不会因为没有行使检察建议权带来法律上的不良后果。因此，检察建议符合公权利的特征，是一种以维护公益为目的的公团体在职务上的权利。这种权利是一种参政权利，不适用“法无规定即自由”的私权利，也不适用“法无规定不可行”的公权力，是一种应受到保障的“授权但应严格约束”的公权利。尽管有学者质疑国家机关和社会组织行使公权利的可能性，但笔者以为，国家机关（最高法院、高检院等）法律提案权、基层组织（村委会等）自治权、行业协会（律师协会等）自管权等等，都是法律明确赋予组织机构的公权利，都不具有强制性效力，都体现了组织对社会管理与社会公益的参与。检察建议权同上述类似，属于公权利，都能对国家与社会管理起到监督、促进作用，是一种“软管理”。②
（二）检察建议的社会属性
依据上文所述，检察建议作为一种公权利，其依附于检察机关行使法律监督的公权力，是检察职权的一种辐射与延伸[10]。因此，检察建议的功能更多地体现在其社会属性上。
以湖南湘潭某基层检察院为例，2011年共发出检察建议22份，涉及交通道路建设管理、国有企业职务犯罪预防、国家机关制度建设管理、传销等犯罪综合治理等情形。根据查找到的资料，并对以上检察建议进行详细调研分析，笔者将检察建议参与社会管理的优势归纳为以下三个方面。
1.检察建议具有参与社会管理上的亲和力
检察建议可以针对国家机关、社会团体等不规范、失误乃至重大错误等情况提出。由于不是针对被建议单位的命令、强迫性规定，更容易被理解、接受与认可。在上述基层院发送的22份检察建议中，均得到了回函，回复率达到100%。甚至还有被建议单位由领导带队专程到该院反映整改措施与效果。如，该院办理罗某某等贩卖批捕案件中，发现某监狱存在劳改对象在监狱内用手机指挥贩毒的问题，因此就硬件建设、制度规范、宣传教育等方面发出检察建议，监狱引起高度重视，对责任人进行了追究，并进行了认真规范整改。事后监狱长带队专程来到该院报告整改情况。由此可见，这种亲和力较其他法律监督手段，使得检察建议对参与社会管理创新具有不可替代的重要作用。
2.检察建议具有参与社会管理上的服务性
检察建议对党委、政府中心工作的参与，体现了一种“以服务促管理”的典型模式。检察机关应强化大局意识，克服办案的就案办案惯性思维，主动做好检察建议服务大局的工作。如，针对近年来一些地方出现的“拆迁热”以及随之带来的社会矛盾问题，检察机关可以通过调研发现征地拆迁过程中存在的一些不合法、不规范、不合理等现象，有针对性向有关部门发出检察建议，服务党委、政府中心工作，帮助化解社会矛盾。此外，检察建议在帮助规范有关单位依法行政时，往往指出对方不当、不足与不规范之处的同时，针对其可以进一步完善、规范的地方提出思路、解决措施，帮助堵塞漏洞等等，这也强调了“服务”理念。由此可见，服务不同于监督、不同于强制性手段，是参与社会管理的重要理念。
3.检察建议具有参与社会管理上的“间接约束力”
检察建议虽然是一种“柔性监督”[11]，但并非不具有任何效力，它可以通过其跟踪回访、向上级单位投诉等形式予以落实，确保其在管理上的效力，达到检察建议制发的目的。如，实践中发现，有的单位在收到检察建议时，认为是检察机关跟自己过不去、检察机关自己找事做或者检察建议具有强制性，因而产生抵触、埋怨、不愿理睬或恐慌等情绪，进而不重视、不愿意、害怕真心实意落实检察建议。此时，检察机关应向上级单位投诉或开展相关法律知识教育，使相关单位对检察建议加强重视并予以落实。
综上，检察建议具有法律监督与服务社会的双重性质，它一定程度既包含行使法律监督权的内容，又包括弥补监督手段的不足，参与社会管理的需要[12]。检察建议可以有效转化为参与社会管理的力量，是检察机关推进社会管理创新的一个重要途径。
二、检察建议的社会管理价值取向
检察建议在参与社会管理中发挥着“助推器”的作用[13]。但检察建议并非天马行空、无的放矢，而是有其重点内容、路径选择以及价值表现。对于检察建议参与社会管理的价值取向，①新闻常有这样的标题：《一个关乎千人生命的检察建议》、《一条“检察建议”让生命不再受到伤害》、《检察建议助力企业管理》等等，足可见其发挥的社会管理价值。笔者结合实际，择其重点进行了梳理总结。
（一）强化权力运行监督
孟德斯鸠有一句名言：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不易的经验”。因此，权力必须受到制约和监督。对权力运行的监督、管理也是社会管理的重点领域。贪污贿赂、渎职侵权职务犯罪行为，都是利用权力运行机制、体制及制度等管理上的漏洞和薄弱环节而进行的。通过合理运用检察建议，结合所查办的职务犯罪案件，从案件发生的机制体制原因、产生背景、后果等多方面着手，有针对性提出规范权力运行的监督、管理与决策等机制，以推进社会管理创新。
据相关资料显示，当前的检察建议较大程度集中在职务犯罪预防领域。2009年，全国检察机关发出预防建议15 149件；2010年，发出预防建议55 628件，增长了近4倍。②由此也可见：检察建议在强化权力运行监督、预防职务犯罪过程中所能发挥的重要作用[14]。如，湖南湘潭某基层检察院曾办理过的发生在监管场所的系列职务犯罪案件。在该监管场所中，管教干警通过为在押人员做假“检举立功”材料，导致在押人员被从轻、减轻处罚。查办该系列犯罪后，该院针对监管场所的制度管理、机制健全、干警队伍管理等多方面向监管场所发出检察建议。由于建议的专业性、契合性，再加上语气适中、不具有命令性，监管场所领导对此高度重视，在所内开展了为期一个月的纪律作风整顿，加强对立功程序、立功条件等制度的规范建设与管理等等，杜绝了此类现象的发生，取得了很好的效果。
此外，通过围绕党风廉政建设提出检察建议，还能够弘扬社会正气，促进社会主义精神文明建设与推动党风廉政建设的进程[15]，这也是检察建议社会管理价值的重要体现。
（二）推进社会矛盾源头性化解
社会矛盾源头性化解主要体现在社会治安综合治理之中。因为综合治理的目标是从根本上预防和减少违法犯罪，化解社会矛盾，实现社会和谐稳定[16]。它包括政治的、经济的、行政的、法律的、文化的、教育的等多种手段的综合运用。与此相对应，检察机关也不局限于法律手段，也需要采用包括说服教育、检察建议等综合性的手段。
在社会治安综合治理的体系下，检察机关是其中一支重要的“社会力量”。检察建议可以作为检察机关推进社会矛盾纠纷化解的重要手段之一，它体现在：通过密切关注社会治安动态，发现诱发犯罪的社会管理方面的问题，有针对性地提出消除隐患、强化管理、预防犯罪的建议，有效预防犯罪，从源头上化解社会矛盾[17]。如，湖南某基层检察院针对近年来该区参与传销的人员数量居高不下，因传销引发的犯罪社会危害愈来愈大的社会治安现实，对司法实践中与传销相关的犯罪作了分析，形成《某区近三年办理传销相关犯罪案件的调查分析》与检察建议，向党委、政府（工商等部门）反映情况，为共同探讨打击非法传销、维护市场经济秩序和社会稳定提供了良策。
由此可见，检察建议推进矛盾化解的价值，要求检察机关始终将维护人民群众的合法权益作为重要任务，围绕人民群众关心的食品安全、教育医疗、社会保障等领域，及时发出检察建议，在保障和服务民生民利中发挥关键作用。
（三）帮助规范单位管理
检察机关对黑恶势力、“两抢一盗”、传销等破坏经济秩序犯罪等犯罪行为，及时、准确、有力给予打击的同时，还需要通过在办案中发现国家机关、企事业单位等在管理上的漏洞，帮助分析原因与寻找对症之策。这也是检察建议制发的重要目的与关键所在。
这种功能与作用主要体现在以下四个方面：一是唤起被建议单位对不规范、不科学管理产生危害性的认识，强化其预防后果发生意识；二是向被建议单位发出建议，帮助其认清管理上存在的薄弱环节，并对症下药采取对策；三是引起有关主管部门从较大范围、较高层次关注那些存在隐患的问题；四是督促推动被建议单位根据建议采取具体措施，产生规范管理、堵塞漏洞效果。如，湖南湘潭某基层检察院在办理交通肇事罪案件时，发现辖区某广场交通肇事案件频发，造成死伤及财产损失的程度都比较严重。为此，专门进行了调研，通过现场考察、询问过路人员及司机、到有关部门查找资料等等，发现该处存在人流量集中而红绿灯设备不足、下班时间道路比较拥挤、缺少限速标志等等，因此向交通管理部门发出检察建议，交管部门在收到检察建议后，结合检察建议的内容，在交通管理方式上下了一番工夫，到现在效果比较明显，“出事率”明显下降，管理秩序较以往也改善了很多。
由此可见，检察建议能够促进相关单位依法规范行政，并督促单位加强制度建设与人员管理，从而对社会管理起到良性推动作用。
（四）加强特殊人群帮教
传统的社会治安综合治理比较强调管控的思维模式，而社会管理创新是一个新课题，则强调要改变以往过多行政命令式的管理模式，突出国家、社会、公民的良性互动，更多地关注特殊人群等民生问题[18]。因此，特殊人群是社会管理的难点也是重点。
检察机关在履行法律监督职能中，要克服就案办案的老思路，突出延伸职能，并着眼工作实际，通过发出检察建议加强被监管对象、青少年等特殊人群的帮教。如，湖南某基层检察院曾办理过辖区某职业学校7名未成年人故意伤害案。通过办案发现该校近年来在校学生犯罪现象比较突出，多因恋爱、上网、不良习惯、讲义气等原因所致，而学校管理方面也存在明显的漏洞，法制教育开展不力等等，因此就所发案件撰写出《某中专学生犯罪现象严重不容忽视》调研报告，同时发出检察建议，为共同探讨预防该校学生犯罪问题提供了良策。事后，学校加强了管理，学生学习风气、学校学习氛围等等都得到了明显改善。此外，该院监所检察部门定期派员回访和考察监外服刑人员，及时与负责监管的单位和部门取得联系，发出检察建议，提出整改意见等等，对监外执行对象这一特殊群体的管理起到了推动作用。
当然，我们在认识上述价值的同时，也应认识到：检察建议的社会管理价值远不止上述内容，如柔化相关部门之间关系等等。在重视检察建议社会管理价值的同时，不能忽视影响其发挥功能的因素：一是部分检察机关与干警对检察建议的重要性、有效性、服务性等认识不足，存在赶任务、拼数据的不良倾向；二是对检察建议的考核机制不完善，重形式大于实质，没有强调建议产生的社会效果；三是检察建议形式单一，内容质量不高，更谈不上行文结构方式上的创新；四是建议难以得到有效落实，管理上的功能打折扣等。对此，笔者将针对上述问题，在下文详细阐述利用检察建议推进社会管理创新的路径选择。
三、运用检察建议参与社会管理的路径选择
路径选择的主要意义在于做到敢于、善于运用检察建议参与社会管理创新。理论界与实务界对此提出了许多看法。如，有专家提出了以下五个方面：一是严格管理、狠抓检察建议的规范性；二是对症下药、增强检察建议的实效性；三是针对社会热点、确保检察建议的服务性；四是提高认识、增强做好检察建议工作的主动性；五是明确地位，增强检察建议的强制性[19]。结合之前的研究成果，笔者认为，检察建议要更好地发挥其社会管理价值，必须有合理规范的路径，尤其体现在其内容质量、跟踪回访、配套制度、鼓励保障、合理边界五个方面。
（一）提高内容质量
检察建议的“生命”在于检察建议的内容与质量[12]。一个简单的事实是：一份调研分析不深入、论证乏力、内容质量肤浅的检察建议，必然得不到被建议单位的重视，因而其社会管理价值也大打折扣。反之，经过深入调研分析，认真总结归纳，精心研究制作的检察建议对推进社会管理创新的作用和意义就大得多。
可以采用以下的方法：一是加强沟通。管理学上，提高工作效率的重要方法之一就是沟通。通过沟通，可以在全面了解对方的基础上找出问题根源，提高针对性与有效性[20]。检察建议如全面了解被建议单位发案的制度、人事、管理等背景，全方位发现发案原因、制度漏洞、管理不规范等，则更容易被被建议单位理解、接受与认可。二是加强类案研究。一段时期一个地区多发案件，往往反映着该地的社会治安形势与动态。某类对象某个行业的多发案件，往往反映着该类对象或行业存在的社会问题。针对上述情形形成专门调研报告的同时，向党委、政府、人大及相关部门发出情况反映与有针对性、时效性、可行性的检察建议，能有效促进社会治安防控体系建设以及管理水平的提升。三是注重说理性。实践中常发现检察建议从制度、机制等方面寻找对策，但就如何建立有效的制度以及怎样做好整治工作等并无具体意见建议，存在“重数量、轻质量”的情况。要改变这一种“空洞”、“形式化”的检察建议，结合具体问题和法律规定，进行细致的说理和论证，深入剖析犯罪产生的因果关系，强化说理、说具体情况，以理服人、以法服人。对重要的或者有复杂背景的事项提出检察建议时，应附上有说服力的证明材料，如判决书、调查报告、相关的法律法规等，这样有利于提高被建议单位的重视程度和纠正问题的力度[17]。四是要加强客观性。应秉持高度负责和客观真实的态度与作风，找准突出存在的问题与真实漏洞，避免主观片面、乱扣帽子、纸上谈兵等不良倾向，科学合理地提出检察建议。如，某检察院预防部门发出检察建议时，希望对方规范审批权力行使。该单位回复：“早在2002年，我单位依据相关规定，已停止该项审批权力的行使”。这实在令人啼笑皆非[21]。
（二）建立跟踪回访机制
检察建议只有落实才能产生效果。跟踪回访的意义在于通过及时了解被建议单位是否重视、重视程度、有无研究整改意见、是否敷衍塞责、是否积极落实建议等等，发现问题并积极解决落实不力的问题。因此，检察机关发出检察建议后，应避免不管不问、任其自然的不良互动模式，主动加强与被建议单位的沟通联系，坚持跟踪回访，及时、准确、主动了解建议落实情况，发挥检察建议的社会管理价值。
有几种情况是应特别注意的：一是被建议单位认为检察建议正确、适合实施。应主动参与到被建议单位的各项研究整改之中，积极协助其完善制度、规范管理与堵塞漏洞。二是被建议单位认为检察建议不正确、不适合实施。如检察建议本身存在一定的问题，应做好沟通协调，及时修改检察建议并使之符合实际情况。如建议本身不存在问题，则可以向其主管单位反映情况，必要时可以向党委、政府、人大报告，通过领导机关、监督机关的力量督促检察建议的落实。三是被建议单位不闻不问、无动于衷。要主动了解被建议单位实施建议的各项困难，帮助其整章建制与排忧解难，督促落实建议。同时，可以举办法制知识讲座等，提高被建议单位领导与职工的法律意识，使其认识到问题的严重性并加以整改。
实践中，我们发现被建议单位回复检察建议的方式也有多种，有的仅仅回复已经收到检察建议，并无研究整改意见；有的仅仅提到会落实，但无具体措施与办法；有的回复讲形式，不讲内容，存在敷衍现象。因此，笔者认为，检察建议工作的核心，并不在于获得对方的回复，而在于被建议单位是否真心实意落实检察建议以及建立机制保障检察建议有效运行。笔者还建议可以赋予检察建议一定的警告权，增强检察建议的效果，使检察建议落实到位。
（三）完善配套制度
由于法律对检察建议还没有准确、清晰的定位，这对检察建议的社会管理功能发挥有一定不利的影响。所以通过完善规范检察建议的配套制度，一定程度上能平衡这种矛盾，保证检察建议统一有序规范运行，这有助于检察建议的科学发展[21]。
主要有以下两个方面：一是完善检察建议文书的格式、内容、制作程序、文书管理等，避免文书制作的随意性和简单化，保证文书的规范与严谨，以增正式性、严肃性与权威性，更好地被被建议单位以及社会的尊重与认可，充分发挥其社会管理价值。因此，制作检察建议书，要严格遵循最高人民检察院下发的文书样本格式。此外，检察建议书应当以检察院的名义制作和，加盖院公章，不能以院内设部门的名义制作和。在制发程序上，要有严格的审批制度。由办案人员撰写检察建议书，科室负责人审核，分管副检察长签发。必要时，应经检委会讨论决定，由检察长签发。二是加强检察机关各部门之间的工作协作关系。虽然高检院《人民检察院检察建议工作规定（试行）》规定了检察建议的统一归口管理。但不可否认的是仍然存在各业务部门对彼此不了解，缺乏有效地沟通、衔接与协调。甚至出现针对同一案件不同业务部门发送不同检察建议的情形[22]。为此，应加强各环节各部门之间的联系协作，使检察建议形成合力，避免资源的不当浪费以及影响检察建议的公信力。此外，应实行检察建议统一归口管理，建立专门登记簿，避免无法统计、资料丢失等问题。
（四）建立鼓励保障机制
检察建议属于公权利，不是不可放弃行使的公权力，需要检察人员积极主动发现问题并充分行使。因此，充分发挥检察建议的社会管理价值，必须对检察建议工作予以鼓励和保障。
1.建立检察建议工作奖励制度
检察建议的制发很繁琐，需要检察人员的深入调研、科学分析与精心协作，耗费时间和精力较大。为刺激检察人员对检察建议工作的热情、加强对检察建议工作的重视，奖励制度是必要的。事实上，《检察官法》第33条就规定了对检察建议被采纳效果显著的检察官可以给予奖励。然而，实践中何为“效果显著”又是一个见仁见智的问题。况且，可以进行奖励也意味着可以不进行奖励。笔者在实践中发现奖励的情形是极为罕见的，就说明了存在的问题。
2.建立科学的考评机制
考评是上级检察机关对下级的检查与验收，考评机制往往在很大程度上影响检察建议的制发等各项工作。应摈弃将数量作为考评唯一标准的做法，强调内容质量以及发挥的实际功效；应摈弃抽象标准的考核方法，建立一定的指标系数，如被建议单位是否回复、采纳程度、对社会的影响、社会评价等因素，进行科学规范的考核。如，在浙江省“被采纳”是加分的依据，有些检察院事先与被建议单位沟通，在得到对方同意给予采纳回复的前提下才制发检察建议[21]。这使得检察建议“变了味”，成为获取分数的工具。
（五）注意合理边界
任何权利（力）的行使都有边界，以遵循法律、不破坏社会公序良俗、不损害国家社会公共利益等为前提。因此，即便检察建议的性质是公权利，也不能任意扩大，否则会造成权利滥用[23]。
实践中发现检察建议滥用的情形表现在：无明显理由滥发检察建议、超越权限发检察建议、无节制向上级单位投诉、将检察建议权作为权力行使等等。另一个极端就是怠于行使“检察建议”的情形。因此，合理界定检察建议参与社会管理的边界是必要的。
1.应结合执法办案发出检察建议
社会控制的过程实质上就是一个对社会各个部分和社会成员进行协调和规范的过程。司法参与社会管理，应当以履行司法职能为载体[24]。《人民检察院检察建议工作规定（试行）》第3条对此作了具体规定。与执法办案无关的社会管理问题，由于缺乏专业性、法律依据、可行条件等不应作为检察建议的内容。
2.被建议单位是涉案单位、有关主管机关或者其他有关单位
这也是源于《人民检察院检察建议工作规定（试行）》。“有关”二字实质并没有过多限制其范围。
3.检察建议的内容应集中围绕“法律监督”进行
检察建议的内容集中围绕“法律监督”进行，这是由于检察机关的宪法定位所决定的。一些具体的管理方式设定，由于缺乏专业性、必要性等，不应成为检察建议的内容。
综上，检察机关应提高对检察建议工作的认识，加强重视程度，把该项工作作为一项重要检察工作来抓，强化干警的履职与责任意识，提高主动性与敏感性，善于、敢于运用检察建议参与社会管理。
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1、村组公路的管护指导上还不够深入。
2、村组公路旁农户建房规划差，布局不合理。
3、街道危房整建方案不具体。会议建议，***同志要加强以下几个方面工作：
1、加强建筑法等有关法律法规的宣传，既要坚持原则，又要因地制宜地开展工作，要善于化解矛盾，努力推进工作。
2、工作重心要有所转移，思考引导农民新村建设的新方向。加强服务意识。
3、加强村组公路管护指导，合理规划村组公路沿线建房布局，加强弃土堆放 管。
4、古镇保护与古镇危房整建并重，制定科学方案。
5、加强镇内施工企业清理整顿，加强违章建筑清理，加强安全生产监管。会议要求：***同志应认真落实和办理评议建议意见，拟定整改措施并于200x年*月 ** 日前书面报镇人大办公室。
关于开展职工提合理化建议活动的思考
按照省、市总工会的安排部署，我会于2014年6月12日至6月17日组织职工深入煤炭、建设、运输行业和经开区所属企业，通过发放调查问卷、召开座谈会、个别走访等形式，深入开展了企业职工提合理化建议活动的专题调研，并针对存在的问题提出了相应的建议。现报告如下：
一、基本情况
自2011年来，我们在全县认真开展了以“立足本职、建功十二五、和谐奔小康”、“金点子”、节能减排为主要内容的竞赛活动，动员和组织广大职工提合理化建议，为经济社会发展作贡献。全县713家企业，参与提合理化建议活动的职工达16753人次，累计提合理化建议23756条，已采纳实施14712条，节约和创造经济价值8346.5万元。其中，职工提节能减排合理化建议5276条，采纳实施3720条，节约和创造经济价值986.7万元；取得职工创新成果106项，创造经济价值6157.3万元。
二、主要做法
在组织职工提合理化建议工作中，县委政府高度重视，县级各部门大力支持配合，企业职工积极参与，取得了一定成效。主要做法是：
（一）建立组织机构，加强对职工提合理化建议工作的领导
县委和县政府历来重视职工提合理化建议工作。1992年由县总工会等10个单位成立了县劳动竞赛委员会和县职工合理化建议工作和技术改进活动领导小组。随着形势的发展，2013年又调整健全了由县总工会、县发改局、县经信局、县国资办、县教育局、县科技局、县人社局、县住建局、县财政局、县地税局、团县委和县科协等12家单位组成的县合理化建议和技术改进活动工作委员会，委员会下设办公室在县总工会，加强对全县合理化建议工作的领导。同时，为加强对全县合理化建议工作的推进力度，制定了《关于进一步加强县职工合理化建议工作的意见》，对全县职工合理化建议活动的指导思想、总体要求、活动重点、工作机制、工作职责等提出了明确要求。
各基层工会参照建立相应的合理化建议工作机构，并由相关部门和专人负责，认真贯彻落实《关于进一步加强县职工合理化建议工作的意见》，精心组织本单位的群众性合理化建议活动。建立和健全“党组织领导、行政支持、企业推动、工会运作、职工参与、各方协同”的合理化建议工作格局，形成全方位、多层次、宽领域、立体化的合理化建议工作体系。加强合理化建议工作的舆论引导、平台搭建、荣誉激励、政策支持和法律保障，全面推进职工合理化建议工作不断向广度和深度发展。
（二）建立激励机制，充分调动职工献计献策的积极性
在县总工会的组织领导下，各基层工会积极配合行政，建立和健全合理化建议活动的引导、参与机制，评估、转化机制和奖励、激励机制；健全合理化建议工作分工负责制度、分级处理制度、信息反馈制度、评审奖励制度和成果推广制度；加强中途管理，完善合理化建议的提出、评审、管理和奖励等工作流程，努力实现合理化建议活动流程化运作、网络化管理、程序化控制和项目化实施。同时将合理化建议工作与职工评优、晋级工作紧密结合起来，将合理化建议活动作为考核评比的重要内容，充分调动职工开展合理化建议活动的积极性。
各级工会配合行政，对在合理化建议活动中做出突出成绩的职工予以表彰；对经实际应用，并在生产或工作中取得成效的合理化建议，要给予精神奖励和物质奖励；对未被采纳实施的合理化建议，只要具有一定的进步性，也可给予一定的精神鼓励和物质奖励；对已形成技术秘密和知识产权的合理化建议成果，要积极探索实现劳动、资本、技术等生产要素按贡献参与分配的激励方式，保护和鼓励职工积极参加合理化建议活动。
（三）依靠科技手段，提高合理化建议工作的管理水平
合理化建议工作作为企业管理的一个系列，同其他系列一样，必须实现规范化和程序化。近年来，由于职工参与率、建议条数和实施率的提高，原来的管理方法遇到了报表填表数量多、工作量大，信息掌握不及时、不准确，统计、综合、分类、反馈不便于处理等问题。现在全县普遍采用计算机系统管理合理化建议，做到数据准确齐全，查找方便，避免重复造表，提高了工作效率；分类明确，便于考核，统计工作快速、及时、准确，存档内容安全齐备，可供查询、考核、验收和评比，提高了全县合理化建议工作效率和管理水平。
三、存在问题
县开展的群众性合理化建议活动已形成一种态势，逐步形成了一条适合企业特点的合理化建议活动新路子。但是，我们也要清楚地认识到，我县的合理化建议工作还存在一些问题，主要表现在：
（一）认识上还不够深。如一些单位的领导对合理化建议工作认识还不足，重视还不够，忽视了群众性合理化建议活动的潜在效益，因而对合理化建议活动的组织和资金投入力度都不够大。
（二）机制上还不够强。不少单位还没有形成一整套推进合理化建议活动工作发展的有效管理机制，有的单位管理组织机构还形同虚设，管理不到位，运作不顺畅。有的奖励力度不够，合理化建议活动还未能同职工的晋级、评优挂起钩来，有的对已实施的合理化建议奖励不到位，影响了职工提合理化建议的积极性。
（三）推进力度上还不够大。表现在有些单位的发动面还不广，合理化建议活动成为了少数人的活动，缺乏真正意义上的群众性。有些单位还存在着重数量、轻质量，重形式、轻效益的“广种薄收”现象：“提出建议上百条，效益却难找得到”。
（四）县总工会对基层开展活动的分类指导力度不大。合理化建议活动怎样适应多种所有制发展的需要，怎样在非公企业，特别是在民营企业中大力推进合理化建议活动，这方面的指导工作还有待于进一步加强。
四、工作建议
今后，我们要把开展群众性合理化建议活动作为激发职工创造热情和创新活力的重要载体和途径，坚持以人为本、以职工为主体的理念，以深化职工素质工程为主线，以“当好主力军、建功‘十二五’、和谐奔小康”活动为主题，广泛发动科技人员、管理人员和一线职工深入开展提合理化建议活动，形成企业人人提建议、个个为企业发展献计献策的良好局面。
（一）抓住“一个重点”
要把解决企事业生产经营管理上的难点作为开展合理化建议活动的重点，着力在推动技术创新、产品创新、管理创新、服务创新上下功夫。要紧紧围绕新产品、新技术和新工艺的开发；围绕引进设备和技术的消化、吸收和改造；围绕实现服务标准、服务项目、服务功能的创新；围绕解决疑难课题攻关、优化工程方案，在各行各业广泛深入开展合理化建议活动，激发职工的积极性和创造热情。
当前，要重点围绕“节能减排、资源节约，降本增效，环境保护”组织职工开展合理化建议活动。特别是在一些高能耗企业中，当前要结合“查跑冒滴漏、比节能创新、看节约贡献”活动，广泛发动职工献计献策，为节能减排、节约资源作贡献。
（二）注重“两个提高”
1.注重提高合理化建议活动广泛性。一是各行各业、各个方面参加的广泛性，即领域的广泛性。不仅要在国有及控股企业和非公企业中深入开展，而且要在事业单位中广泛开展。国有及控股企业要进一步调动职工的积极性，成为合理化建议工作的“领头羊”； 非公有制企业要把开展合理化建议活动作为实现企业和员工和谐共建、互利共赢的工作切入点，作为增强工会活力、推动企业发展、建立劳资和谐关系的重要抓手，积极探索适应自己特点的合理化建议活动机制和方式，通过动员和组织职工围绕解决企业生产管理上的薄弱环节开展合理化建议活动，促进企业和员工共同发展;科教文卫系统以及行使管理职能的事业单位，要重点围绕深化改革、加强管理、改进工作、提高效率、强化服务功能等方面，推进职工合理化建议活动，提升本单位的服务、管理水平。二是参与对象的广泛性。各单位要最大限度地动员和组织广大职工积极参与合理化建议活动，充分发挥每一个技术工人、科技人员和管理人员的聪明才智，合理化建议活动不能成为少数人的活动。各基层工会要积极配合行政，每年提出合理化建议活动的主题和重点，确定主攻目标，同时积极创造条件，通过召开职工（代表）大会，设立“合理化建议箱”，建立“合理化建议日”，举办“合理化建议金点子竞赛和优秀成果会”等多种形式、多种途径引导、组织和鼓励广大职工广泛参与提合理化建议活动。
2.要注重提高合理化建议活动实效性。合理化建议活动要坚持从本单位的实际出发，从切实解决企业的实际问题出发，讲究针对性和实效性，着力提高合理化建议的参与率、采纳率、实施率和贡献率。合理化建议活动不能只讲形式，不讲内容和效果，不能为了活动而活动。同时，要重视对职工新技术、新知识培训，普及创造知识，推广创造技法，增强职工的创新意识和创新能力，提升职工科学文化素质和科技创新水平，以提高合理化建议的质量，促进合理化建议的进步性、可行性和效益性。
（三）抓好“三个结合”
1.要与推进职工实践岗位学习、岗位创新、岗位成才和岗位奉献相结合。合理化建议的提出，首先要有主人翁精神，只有在主人翁精神的驱使下，才会去关心本单位的生产经营状况，才会通过观察及时发现问题。主人翁精神是责任感、使命感，是敬业精神、职业意识；发现问题的能力是要不断学习、掌握新知识，学会对事物的观察，不断提高学习能力和创新能力；创新构想是解决问题的能力。只有不断推进职工实践岗位学习、岗位创新，才能经科学论证创造性地提出改进意见和建议。
有效提高建议提案的办理效率与质量
证监会有关负责人介绍，2009年证监会承办的人大建议和政协提案与往年相比，不仅在数量上增多，而且在内容上涉及面更广、针对性更强，涵盖多层次资本市场体系建设、支持中小企业融资、新股发行体制改革、推出股指期货等多方面热点问题，与资本市场改革发展的联系更为紧密，充分体现了人大代表和政协委员对深入推进资本市场改革开放和稳定发展工作的高度重视，对引导和规范资本市场稳定健康发展具有重要的指导作用。证监会始终把建议提案办理作为一项重要的工作来抓，在办理过程中，针对建议提案的特点要求，加强组织协调，严格落实办理要求，采取了一系列扎实有效的工作措施，有效提高了建议提案的办理效率与质量。主要做法是：
（一）切实加强组织领导
会领导多次就2009年建议提案办理工作专门做出指示，要求强化与代表委员们的沟通、交流，密切与各承办部门的协调联系，按建议提案类别分别提出办理方案，尽早安排和开展工作。证监会办公厅及时召开办理工作交办会，通报建议提案的总体情况，对办理工作作出部署安排，落实办理责任，提出时限要求。在办理过程中会领导认真组织研究，亲自审核把关，同时加大对重点难点问题的协调督办，有力推动了建议提案办理工作按时高质量完成。
（二）完善和落实办理工作机制
证监会各相关部门严格执行《中国证监会关于办理全国人大代表议案、提案、批评、意见和全国政协委员提案工作规则》，制定完善办理工作方案，落实分级负责、层层递进的办理工作责任制。会领导以身作则，深入调查研究、做好组织部署；各部门负责同志注重督办协调、强化责任落实。在办理过程中，证监会办公厅建立健全建议提案办理进度台账制度，跟踪掌握办理动态，明确办理重点，分解办理责任，狠抓流程控制，落实办理进度，不断提高办理工作质量。
（三）密切与代表委员的沟通交流
证监会注重加强在办理建议提案过程中与代表委员的沟通交流，明确要求承办部门在答复前认真了解代表委员的想法意图，在办理过程中与代表委员充分沟通、交换意见，答复后及时跟踪反馈意见。对于涉及面广、处理难度较大的建议提案，通过“请进来、走出去”开门办理，采取上门走访、实地调研、座谈研讨等多种形式，密切与代表委员的沟通和联系，使办理工作真正做到沟通顺畅、有的放矢，增强了办理工作的针对性与有效性。
（四）严格落实办理要求
坚持办理进度与办理质量兼顾，要求对建议提案的答复做到完整充实，优质高效，同时坚持实事求是，求真务实。对能够解决的问题及时解决及时落实，对需要逐步解决的问题制定明确的计划安排，对一时难以解决的问题，实事求是地说明情况原因，对确实不能解决的问题尽量充分解释、表明原则意见，保证了建议提案的答复质量。
（五）全力做好重点建议的办理工作
2009年证监会参与办理了十一届全国人大二次会议重点建议“关于应对金融危机，加大支持中小企业力度的建议”。对此，证监会高度重视，明确了重点建议的承办部门，要求及时、高质量地提供办理意见。在办理过程中，重点加强与牵头单位的沟通协作，及时通报办理情况，协调配合，共同研究、落实支持中小企业发展的政策措施，全力配合做好重点建议办理工作。
把好意见转化成工作措施
证监会有关负责人表示，2009年代表委员建议提案所关注的问题较为集中，建议提案内容与证监会重点改革监管工作高度契合。证监会立足于服务经济发展全局，深化市场改革创新，将建议提案办理与改革监管实践有机结合，注重凝聚各界共识，形成发展合力，有力地推动了资本市场改革与发展工作。
（一）关于多层次资本市场建设问题
加快推进多层次资本市场体系建设是有效应对国际金融危机、支持创新型国家建设的重要途径。代表委员对此高度关注，有关建议占全部建议的41%。按照国务院统一部署，证监会积极拓展资本市场优化资源配置的方式和渠道，稳妥推出创业板，多层次资本市场体系建设取得重要突破。一是积极支持国民经济平稳较快发展。落实国家产业政策，支持符合条件的大型国有企业、民营企业和中小企业发行上市，大力推动市场化并购重组，促进上市公司行业整合与产业升级。2009年全年99家企业发行上市，193家上市公司再融资，境内融资额达4562亿元。二是稳步推出创业板市场。2009年10月23日创业板正式启动，推出创业板是我国去年迎难而上、应对国际金融危机的一大亮点。截至2009年底，共有36家创业板公司上市交易，筹资204亿元，总市值1610亿元，创业板开局良好。三是积极完善代办股份转让系统。健全中关村非上市公司股份报价转让试点制度，截至2009年底，共有挂牌公司59家。在总结试点经验的基础上，证监会将进一步完善代办股份转让系统管理体制框架，制定代办股份转让系统扩大试点具体方案，研究拟订场外市场建设总体方案。四是大力推进债券市场建设。修订《公司债券上市规则》，实施公司债券分类管理制度，商业银行重返交易所债券市场进入操作阶段，债券市场的统一互联取得积极进展。截至2009年底，共有36家公司发行上市公司债638亿元，同比增长121.67%。
（二）关于稳步发展期货市场问题
代表委员对创新期货品种、推出股指期货等方面较为关注，提出的意见和建议具有很强的参考价值。证监会结合建议提案，着力完善期货市场制度体系，稳妥推进产品创新，维护期货市场平稳运行。一是陆续上市螺纹钢、线材、早籼稻和聚氯乙烯4个期货新品种，已上市期货品种达23个，关系国计民生的大宗商品期货品种体系初步形成。二是加强期货市场监管，实施期货市场统一开户制度，开展期货公司分类监管，深入推进净资本监管和保证金监管，强化市场风险监测预警。三是积极平稳做好股指期货推出前的准备工作。在国务院原则同意推出股指期货以来，投资者适当性制度、股指期货合约和业务规则等主要制度均已实施，中金所技术系统顺利切换上线，相关业务培训、投资者宣传教育全面展开，近期已开始接受客户开户。我国期货市场基础建设不断加强，市场功能逐步深化，服务国民经济发展的能力进一步提高，截至2009年底，期货市场共成交21.6亿手，成交金额约130.5万亿元，同比分别增长58.2%和81.5%，我国商品期货成交量居全球第一。
（三）关于新股发行体制改革问题
新股发行体制改革关系资本市场资源配置和投融资基础功能的有效发挥，代表委员充分肯定了近年来证监会坚持市场化改革的方向，提出了富有建设性和启示性的意见和建议。在广泛深入的调研基础上，证监会坚持服务中央应对国际金融危机工作大局，积极谋划抗御国际金融危机冲击的政策措施，深入推进新股发行体制改革。按照分步实施、逐步完善的原则，了《关于进一步改革和完善新股发行体制的指导意见》，完善询价和申购机制，优化网上发行制度安排，重视中小投资者的参与意愿，加强风险揭示，推动发行人、投资者、承销商等市场主体归位尽责。从实际效果看，新股定价的市场化程度明显提高，网上发行冻结资金量显著减少，个人投资者中签户数大幅提高，市场参与主体的履职尽责意识显著提高，新股发行体制的市场化改革方向得到社会认同。证监会将在进一步总结去年改革经验的基础上，积极研究推出新股发行改革后续措施，加强对询价、定价过程的监督，完善一级市场价格形成机制，优化发行条件和程序，提高市场资源配置效率。
（四）关于完善金融监管机制问题
国际金融危机发生后，加强金融监管问题引起了广泛关注。代表委员结合境内外监管经验和教训，提出了不少好的意见和建议。多年来，证监会始终坚持以保护投资者合法权益、维护市场“三公原则”为目标，以增强监管有效性为核心，着力加强市场法治建设，着力创新监管方式和手段，严厉查处违法违规案件，引导和规范市场健康发展。同时证监会进一步加强了与有关金融监管部门的监管协作，在提升监管的有效性，维护金融市场稳定，防范和化解风险，推进金融创新等方面发挥了重要作用。今后，证监会将积极会同其他金融监管部门，继续深入探索分业监管体制下的监管协作模式，进一步健全监管合作机制，强化监管资源共享，加强金融监管体制机制建设，增强金融服务经济功能。超级秘书网
（五）关于加强上市公司监管问题
上市公司是资本市场健康发展的基石，代表委员对夯实上市公司规范发展的基础等提出了很多很好的意见和建议。证监会始终高度重视提高上市公司质量，一直将其作为监管工作的重点，不断采取综合措施，着力提高上市公司治理水平和信息披露质量。一是深入推进“加强上市公司治理专项活动”，督促全面整改公司治理问题，截至2009年底，累计整改一万多个问题，完成比例97.8%，上市公司整体规范运作水平显著提升。二是进一步完善综合监管体系，完善日常监管与并购重组监管的联动机制，着重强化股价异动的信息披露监管。三是结合上市公司年报监管，加大检查力度，对271家上市公司实施了现场检查；落实中介机构监管责任，延伸检查审计机构164家次。证监会将进一步以深入推进上市公司治理整改活动为契机，鼓励通过并购重组、定向增发等多种方式推动部分改制上市公司整体上市，严厉打击股东利用关联交易侵占上市公司利益的行为，切实提高上市公司规范化运作水平。
