关键词 中央部门 中期财政规划 规划衔接 制度建设
一、实行中期财政规划的背景和总体思路
（一）实行中期财政规划的背景
我国自2000年推行部门预算改革以来，至今已有15个年头，作为公共财政制度基础的预算管理制度的有效运行，在促进我国经济社会持续健康发展方面发挥了重要作用。各中央部门在探索中前行，在实践中完善，初步建立了一套科学、合理和行之有效的部门预算管理运行机制，为事业持续健康发展提供了有力保障。然而随着我国经济社会的发展和内外部环境的变化，现行预算管理制度也暴露出预算管理和控制不够科学、预算体系不够完善、预算约束力不够等方面的问题。为顺应当前形势的变化，在总结之前15年预算工作的基础上，国务院于2014年9月和2015年1月分别了《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》和《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》。为全面贯彻落实国务院的要求，财政部于2015年4月了《财政部关于推进中央部门中期财政规划管理的意见》，就中央部门实行中期财政规划管理工作提出了明确要求。
（二）中央部门中期财政规划管理的总体思路
根据财政部文件规定，中央部门中期财政规划管理的总体思路包括以下5个方面：与相关规划衔接、实行逐年滚动管理、突出政策与预算相结合、增强预算约束力、完善激励机制。同时在实施范围、时间安排、编制方法和程序及组织实施等方面予以明确的规定。
二、中央部门编制中期财政规划管理的问题分析
（一）中期财政规划与其他规划衔接不畅，容易出现“两张皮”的现象
目前从全国层面有国民经济和社会发展五年规划，各中央部门也根据事业发展需要制定了各种发展纲要、专项规划、事业发展规划、行业规划等，且各类规划的制定由不同部门负责，出发点和落脚点也都不尽相同。中期财政规划的最终落脚点更关注于“钱”上，而其他规划的最终落脚点更关注于“事”上，前者更具体更微观，后者更宽泛更宏观，容易出现其他各类规划与中期财政规划脱节或者匹配程度不高的现象。如果不能有效协调好多项规划之间的关系，缺少匹配性和统筹性，甚至出现规划与规划脱节、“两张皮”的情况，那么中期财政规划就起不到优化预算资源配置、提高预算管理可持续性的基本目的。
（二）相关制度建设尚未完善，操作层面可能出现无章可循的情况
中期财政规划在发达国家已经得到了广泛实践，其有效使用为政府在强化财政政策的延续性、实施战略目标的可行性、稳定财政收支的平衡性和加强财政纪律的严格性等方面发挥了积极作用，起到了良好的效果。相对于国外发达国家较成熟和有效地在中期预算下制定年度预算的做法，我国中期财政规划的编制还处于起步阶段。2008年，财政部预算司选择了河北省、河南省焦作市、安徽省芜湖县分别作为省、市、县级的中期预算试点地区。经过几年的探索，各地方的中期试点工作取得了一定成效，为促进地方经济发展起到了积极的推动作用，为我国中期预算的推广积累了宝贵的经验。但从整体试点情况看，中期预算改革推广的阻力较大，效果并不明显。目前财政部已经出台了《财政部关于加强和改进中央部门项目支出预算管理的意见》《财政部关于印发中央部门预算绩效目标管理办法的通知》和《财政部关于加强中央部门预算评审工作的通知》，在项目库建设、预算评审、绩效管理等方面进行了政策解读和要求，但中央部门中期财政规划是一个系统复杂的工程，是对原有预算管理模式的重要变革，缺乏可以借鉴的经验，制度规定也较宏观，尤其是编制2016～2018年中期财政规划时，各中央部门都在“摸着石头过河”，对操作层面出现的问题无法运用有效的制度来解释和要求，容易出现偏差。
（三）部分中央部门的财务司（局）无计划规划职能，导致在编报中期财政规划时遇到困难
中央部门根据中央编办批复的职能进行本部门内设机构的设置，有的中央部门的财务司（局）无计划规划职能，其相关职能一般落实在发展规划司或者设置于办公厅、政策法规司等职能部门下。在原有部门预算编报制度下，由各业务司局提出资金需求，由财务司综合协调安排预算，财务司更多的是体现资金分配的职能。而中期财政规划管理体制对财务司的工作提出了更高更全面的要求，不但要“管钱”，更要“谋划”。如果没有相配套的职能，往往会出现没有“发言权”的尴尬局面，无法体现出中期财政规划应有的作用，对中期财政规划的编制会产生不利影响。
（四）中期规划具有更强的预算约束力，年度预算的调整将非常困难
中期财政规划是政策、规划和预算三者的有机结合。要充分体现中期财政规划在财政可持续发展方面的管理力度和实施效果，如何把控中期财政规划在规划期内的有效性和对每个预算年度的预算约束力就显得尤为重要。根据财政部的要求，规划期内，“各部门年度预算安排不得突破中期财政规划确定的对应年度部门中期财政规划”，采用“第一年约束，后两年指引”的做法，不断强化部门中期财政规划对年度预算的约束。除发生全国性重大事件，财政部不在对部门预算进行追加和调整，部门因紧急突发事件所需资金通过内部调整结构的方式予以解决。可见中期财政规划具有更强的预算约束力，年度预算调整将非常困难。
（五）中期财政规划内容不实、质量不高，难以发挥作用
中期财政规划是预算收支安排的3年的财务收支计划，是预算管理体制的改革和创新。实行年度预算与中期财政规划的有机结合，有利于破解“一年预算、预算一年”的困局，更好地促进各项事业的发展。现有的预算管理体制下，已经存在的预算编报不够科学、年度调整需求较多、“重预算轻执行”、年度结转和结余资金金额较大、年底突击花钱、绩效目标设置不合理等情况在中期财政规划管理模式下依然可能出现。目前，中央部门的中期财政规划的编制尚处于起步阶段，中期财政规划编制的质量还不够高，需要进一步提高科学性和合理性；有的规划编报随意性较大，各中央部门的二级项目设置的依据和内容有所重复；有的规划后两年项目细化不够或完全照搬第一年，无法体现出规划的滚动实施计划和长远发展规划；有的规划内容不实，无法体现部门的职责；有的规划“头戴三尺帽”，水分大；有的规划无法体现延续性管理要求，年度预算与中期财政规划脱节；有的规划在部门内部评审阶段走形式、走过场；有的规划绩效目标设置太空，无法真正开展考核。
三、完善中央部门中期财政规划管理的对策建议
（一）将中期财政规划管理与其他规划有机结合，互通有无，形成合力，促进发展
凡事预则立，不预则废。编报中期财政规划的目的就是要谋划长远而不是盲目和短视。为避免出现中期财政规划与其他规划“两张皮”的现象，首先要以谋划长远发展为出发点，各业务部门需要在严格执行国家政策的基础上，立足本部门规定的职责范围，在进行充分的可行性论证后提出发展规划的内容，进而考虑一级二级项目的设置，并完善中期规划的编制，否则中期规划将会纸上谈兵。其次，要不断增强全局观念，从单位的整体利益、根本利益和长远利益出发，从战略高度和整体方向谋划发展。中期财政规划要打破原有的编报模式，实现由点到面，与其他规划互通有无，在层次、内容和具体要求等方面做好区分，协调好各项规划间的关系，协同推进，互相配合，相互促进，形成良性互动，使各项规划真正发挥应有的作用。
（二）财政部与中央部门各司其职，共同提升中期财政规划管理能力
没有规矩不成方圆。中期财政规划编报和执行的每个环节都要以有效可行、规范合理的规矩为前提，这里的规矩就是制度保障。只有通过建章立制来形成刚性约束，用制度保障财政资金的规范运作，才能保障中期财政规划管理工作合法合规和有效运行。2016年是中期财政规划实行的第一年，还有很多未定之事、未尽事宜。对财政部而言，一是要在编制程序、范围、组织保障等各方面继续细化各项要求。二是要不断加大信息化手段。根据目前项目评审、绩效管理等方面的要求，中央部门预算管理系统需满足多人同时在线操作、跟踪项目状态、预算实际执行管理等多项功能，必须通过完善操作系统来实现。三是要加大培训宣传力度，使各中央部门全面了解和掌握财政部的相关规定和要求。对中央部门而言，首先要充分认识国家实行中期财政规划管理的重要意义，认真研读财政部的政策要求，深刻领会精神，并据以贯彻落实。其次要严格执行规定做好财政部的“规定动作”，在项目级次设置、中期财政规划的项目评审、绩效考核等多个方面加强管理，必要时还可根据财政部的要求制定中央部门自己的配套管理办法。再次要积极总结经验，发现问题及时调整，及时与财政部请示沟通，配合财政部完成中央部门中期财政规划的稳步推进，共同提升管理水平。
（三）理顺内部职能，部门内部齐抓共管
具备内部职能调整条件的部门可以按照规定的流程和要求，进行内设机构职能的调整，将计划规划职能调整到财务司，并直接参与中期财政规划的编制，发挥计划规划在中期财政规划管理中的职能，充分体现出财政规划编报的合理性和有效性；不具备调整条件的或条件不成熟的部门，应结合本部门、本单位编报中期财政规划的实际需求，适时成立中期财政规划编制领导小组，且需要本部门、本单位的主要领导挂帅担任组长，充分调动部门内部各种职能、人力物力和财力，分工明确，各司其职，共同做好中期财政规划的编制工作。
（四）统筹当前和长远，突出保障重点，体现规划约束力
科学的理论思维是做好中期财政规划管理工作的重要保证。一是要坚持战略思维，充分总结以往的经验教训，审视以后的发展方向，逐步把握改革的总体趋势和方向。中期财政规划的编制也需要运用战略思维去思考和解决问题，用全面、发展的眼光去开拓思路、开阔视野，而不能照本宣科、停滞不前。二是要坚持辩证思维，充分研究中期财政规划编报的重点难点，善于在实际编报过程中抓住关键、找准重点，既要体现保障重点又要兼顾全局，提高财政资金的使用效益。三是要坚持法治思维，善于依法依据在法律文件规定范围内开展工作。法是“高压线”，是“红线”，中期财政规划的编制和预算执行工作都要在国家法律法规规定的要求和范围内开展。在实际工作中，要运用战略思维、辩证思维和法治思维去开展中期财政规划管理工作，要对本部门、本单位的职能和发展方向进行有效的梳理，对项目设置进行科学的论证和可行性分析，既要考虑当前的发展现状更要谋划以后年度的长远发展，既要保障规划期内重点工作又要提高应对紧急突发事件的能力，切实保证中期财政规划编报合理、预算资金使用有效，保证中期财政规划的约束力，提升预算执行质量，切实提高资金的使用效益。
（五）切实加强项目库管理、预算评审和绩效管理工作，保证中期财政规划落到实处
中期财政规划的编制不是无本之木，不是空中楼阁，切实加强项目库管理、预算评审和绩效管理工作，能够有效避免中期财政规划不实的问题。其中规范的项目库管理是基础，预算评审是有效手段，绩效管理是重要支撑，三者紧密相连，相互促进。一是要做实项目库。项目库是部门职能、发展规划的具体体现，科学规范的项目库设置能够充分反映出部门的主要职责，在进行充分论证的前提下，入库项目具备了良好的可行性。健全项目库的立项研究、可行性论证、入库、评审、排序等多个环节的管理力度，把项目库做实做细，为实际预算执行工作奠定良好的基础。二是要开展切实有效的预算评审工作。预算评审是提高中期规划编报质量、优化财政资金有效分配的重要手段。为加强预算评审工作，财政部已将预算评审中心和各地专员办纳入到中期财政规划管理流程中，各中央部门也应积极开展评审工作，运用自身条件和优势，开展包括内部评价、集中评审、分级评审、中介机构评审等多种方式的项目评审工作。预算评审的生命力在于结果的有效运用，中央部门应将评审结果作为项目入库申报和调整的重要依据。三是要进一步加强绩效管理工作。绩效管理包括绩效目标的设定、审核、结果运用等多个环节，按照“谁申请资金，谁设定目标”的原则，中央部门应不断提高绩效目标管理的科学性、规范性和有效性，提高财政资金的使用效益。绩效目标的设置应建立与工作任务的高度匹配，应与财政规划的内容紧密关联，应合理可行、忌空忌大，应能够合理地量化和细化，便于考核。绩效目标经过审核后要突出绩效管理的结果运用，与预算安排相挂钩。
（作者单位为中国国家认证认可监督管理委员会）
参考文献
[1] 宁旭初，等.中期财政规划：内外部环境、挑战及对策研究[J].经济研究参考，2015 （23）：15-17.
[2] 杨志勇.我国中期财政规划改革：基本方向与主要问题[J].中国财政，2014（11）： 15-17.
[3] 宁旭初，等.国内外中期财政规划实践的启示[J].经济研究参考，2015（29）：17-19.
[4] 石英华.积极稳妥实行中期财政规划管理[J].中国财政，2015（10）：27-30.
关键词:中期财政规划；高校；预算管理；对策
近年来，在我国社会经济飞速发展的背景下，高校的办学规模持续扩大，对于财务预算管理提出了更加严格的要求，现有的年度预算管理制度已经逐渐无法满足社会发展的要求。对此，政府部门就预算管理制度进行了改革，强调应该构建起跨年度预算平衡机制，借助逐年更新滚动管理来强化财政规划对于年度预算的约束力，将财政职能和作用切实发挥出来，实现经济结构以及发展方式的转变和优化。
一、中期财政规划的内涵
中期财政规划也称中期滚动预算或者三年滚动财政规划，主要是在进行年度预算编制的基础上，对三年的收入与支出需求进行统筹，对后两年的财政收支计划进行同步编制，将三年内的分年度收入安排以及支出重点提前确定，第二年则可以在中期财政规划的基础上，进行年度预算以及之后两年收支计划的编制，从而实现滚动编制，在编制收支计划的过程中，应该坚持近详远略的基本原则。应该明确，中期财政规划与常规意义上的规划以及年度预算都不相同，可以将其看做是规划和预算的结合，既是具备预算性质的规划，也是具备规划性质的预算。
二、中期财政规划与年度预算的对比
(一)区别联系中期财政规划是年度预算形成的基础，当年规划的内容实际上就是年度预算的内容，同步得出的后两年财政规划则是之后年度预算形成的基础。对比中期财政规划与年度预算，最为显著的区别，是年度预算仅仅是针对当年预算的编制和安排，中期财政规划则涉及连续三年的预算安排，后两年的规划具备预算的性质，必须在经过进一步的细化和调整后，才能形成年度预算。
(二)特点对比新的发展环境下，之所以会提出以中期财政规划来逐步取代年度预算，主要是因为年度预算的缺点开始逐渐呈现，已经无法很好的适应经济社会发展要求，需要及时对预算管理制度进行更新，以推动经济社会的健康发展。中期财政规划与年度预算在特点可以从四个方面进行对比：一是编制内容，年度预算更加偏重预算收入的审核工作，在操作中容易出现应收不收或者超收超支问题，中期财政规划则更加强调预算收入的预期性，强化支出约束的同时，关注宏观政策和经济形势的变化；二是编制时间，年度预算的编制时间短，相关项目没有经过科学系统的论证，在财政资金分配和使用方面存在效率低下的问题，中期财政规划的编制时间更长，工作人员有充足的时间来对项目进行论证，能够切实保证资金的使用效益；三是编制效果，年度预算表现出较大的随意性和临时性，仅仅关注眼前，没有从长远角度进行考虑，中期财政规划的弹性更强，灵活性更好，考虑得也更加长远；四是后期影响，年度预算约束力较弱，容易出现频繁的临时预算追加、调整，中期财政规划的约束力更强，也更加科学合理。
(三)中期财政规划优点一是能够实现与中长期财政政策以及经济周期的有机结合，推动经济的持续稳定发展；二是中期财政规划可以与长期规划实现相互衔接，提升预算编制的持续性以及前瞻性；三是各部门能够依照相应的规划目标，对项目实施方案进行明确，集中优势力量解决关键问题；四是能够实现对于项目的充分论证，提升预算安排的合理性，建立起公开透明的预算制度。
三、基于中期财政规划的高校预算管理对策
面对中期财政规划，部分高校还没有能够及时对自身的预算管理理念进行更新，导致预算管理中依然存在不少问题，如预算编制不合理、预算内容不完整、监督控制不力、执行效率低下等，这些问题的存在严重影响了高校预算管理的有效性，容易引发资金闲置或者浪费的现象。对此，高校应该立足中期财政规划的大背景，采取有效的措施来对预算管理进行改革创新，提升预算管理的有效性。
(一)强化观念认识中期财政规划是一项专业性很强的工作，要求高校充分重视起来，及时对观念和认识进行更新，从思想层面进行统一，明确中期财政规划编制的紧迫性，做好预算编制理念以及方法的更新，主动对中期财政规划相关的文件要求进行学习，从自身的实际情况出发，构建起完善的预算管理组织结构，就其运行流程进行明确，要求内部相关部门进行积极配合，以确保中期财政规划编制的顺利实施。
(二)编制财政规划对于高校而言，应该深入研究国家和省级中长期教育改革及发展规划，立足自身的发展需求以及年度工作要点，明确中长期发展的目标和方向，按照近详远略的基本原则，关注核心项目，做好轻重缓急的区分，对资金收入和资金支出情况进行合理安排，编制出合理的中期财政规划，确保资金能够更多的朝着影响高校中长期发展的关键项目倾斜。
(三)革新编制方法高校在进行预算编制的过程中，应该积极引入预算编制的新方法，如定额预算法、定性分析法、滚动预算法以及零基预算法等。在对第一年的财政规划进行编制时，需要尽可能做到详细全面，保证财政规划具备较高的可执行性，经过批复后，可以依照预算额度来对资金支出进行合理安排；后两年的财政规划则应该侧重政策把控和收支预测，依照动态调整的基本原则，建立起相应的项目库，然后对照中期财政规划的执行情况，就项目开展再次评估，对于第一年预算中已安排但是无法实施的项目，可以调整到后两年的规划中继续实施，而对于后两年规划中存在，满足纳入第一年预算条件的项目，可以经由相应的预算调整，在第一年预算中提前实施。
(四)细化收入分类越发规范的收入支出管理，要求高校必须对自身的收入情况进行梳理和细化分类，并将所有的收入全部纳入到中期财政规划，在这个过程中，应该重点关注国有资产有偿使用收入、函授夜大学费收入、资产处置收入等，做好合理预测，依照相关要求将其纳入到财政预算中和其他收入中，实现收支两条线，保证中期财政规划管理的效果。
(五)完善监督机制高校应该做好预算审批工作，构建起完善的目标经济责任制度，确保预算下达后，在没有特殊情况时不能随意变更调整，就预算项目的支出情况进行实时监控。同时，应该建立起相应的网络财务管理系统，确保全部的预算收支项目都能够被纳入到系统中，做好预算事中控制以及事后反馈，避免出现预算超支等问题。
通过15年的部门预算改革发展，原有的预算管理体制在促进我国国民经济持续快速发展方面发挥了积极作用，但也反映出预算管理和控制不够科学、预算体系不够完善、预算约束力不够等方面的问题。
为加快建立现代财政制度，改进预算管理模式，2015年1月国务院《关于实行中期财政规划管理的意见》，决定实行三年滚动财政规划即中期财政规划管理，中央部门和各省都要编制中期财政规划，标志着全国层面的中期财政规划管理正式实施。本文研究了中央部门实行中期财政规划管理的实际情况，分析了中央部门在中期财政规划管理方面存在的中期财政规划和其他规划衔接不畅、制度建设尚未完善、内设职能不相匹配、年度预算调整困难、中期财政规划内容不实等问题，并针对上述问题提出了相应的对策，以期对中央部门实行中期财政规划管理工作起到推动作用。
一、实行中期财政规划的背景和总体思路
(一)实行中期财政规划的背景
我国自2000年推行部门预算改革以来，至今已有15个年头，作为公共财政制度基础的预算管理制度的有效运行，在促进我国经济社会持续健康发展方面发挥了重要作用。
各中央部门在探索中前行，在实践中完善，初步建立了一套科学、合理和行之有效的部门预算管理运行机制，为事业持续健康发展提供了有力保障。然而随着我国经济社会的发展和内外部环境的变化，现行预算管理制度也暴露出预算管理和控制不够科学、预算体系不够完善、预算约束力不够等方面的问题。为顺应当前形势的变化，在总结之前15年预算工作的基础上，国务院于2014年9月和2015年1月分别了《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》和《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》。为全面贯彻落实国务院的要求，财政部于2015年4月了《财政部关于推进中央部门中期财政规划管理的意见》，就中央部门实行中期财政规划管理工作提出了明确要求。
(二)中央部门中期财政规划管理的总体思路
根据财政部文件规定，中央部门中期财政规划管理的总体思路包括以下5个方面：与相关规划衔接、实行逐年滚动管理、突出政策与预算相结合、增强预算约束力、完善激励机制。同时在实施范围、时间安排、编制方法和程序及组织实施等方面予以明确的规定。
二、中央部门编制中期财政规划管理的问题分析
(一)中期财政规划与其他规划衔接不畅，容易出现“两张皮”的现象
目前从全国层面有国民经济和社会发展五年规划，各中央部门也根据事业发展需要制定了各种发展纲要、专项规划、事业发展规划、行业规划等，且各类规划的制定由不同部门负责，出发点和落脚点也都不尽相同。中期财政规划的最终落脚点更关注于“钱”上，而其他规划的最终落脚点更关注于“事”上，前者更具体更微观，后者更宽泛更宏观，容易出现其他各类规划与中期财政规划脱节或者匹配程度不高的现象。如果不能有效协调好多项规划之间的关系，缺少匹配性和统筹性，甚至出现规划与规划脱节、“两张皮”的情况，那么中期财政规划就起不到优化预算资源配置、提高预算管理可持续性的基本目的。
(二)相关制度建设尚未完善，操作层面可能出现无章可循的情况
中期财政规划在发达国家已经得到了广泛实践，其有效使用为政府在强化财政政策的延续性、实施战略目标的可行性、稳定财政收支的平衡性和加强财政纪律的严格性等方面发挥了积极作用，起到了良好的效果。相对于国外发达国家较成熟和有效地在中期预算下制定年度预算的做法，我国中期财政规划的编制还处于起步阶段。2008年，财政部预算司选择了河北省、河南省焦作市、安徽省芜湖县分别作为省、市、县级的中期预算试点地区。经过几年的探索，各地方的中期试点工作取得了一定成效，为促进地方经济发展起到了积极的推动作用，为我国中期预算的推广积累了宝贵的经验。
但从整体试点情况看，中期预算改革推广的阻力较大，效果并不明显。目前财政部已经出台了《财政部关于加强和改进中央部门项目支出预算管理的意见》《财政部关于印发中央部门预算绩效目标管理办法的通知》和《财政部关于加强中央部门预算评审工作的通知》，在项目库建设、预算评审、绩效管理等方面进行了政策解读和要求，但中央部门中期财政规划是一个系统复杂的工程，是对原有预算管理模式的重要变革，缺乏可以借鉴的经验，制度规定也较宏观，尤其是编制2016～2018年中期财政规划时，各中央部门都在“摸着石头过河”，对操作层面出现的问题无法运用有效的制度来解释和要求，容易出现偏差。
(三)部分中央部门的财务司(局)无计划规划职能，导致在编报中期财政规划时遇到困难
中央部门根据中央编办批复的职能进行本部门内设机构的设置，有的中央部门的财务司(局)无计划规划职能，其相关职能一般落实在发展规划司或者设置于办公厅、政策法规司等职能部门下。在原有部门预算编报制度下，由各业务司局提出资金需求，由财务司综合协调安排预算，财务司更多的是体现资金分配的职能。而中期财政规划管理体制对财务司的工作提出了更高更全面的要求，不但要“管钱”，更要“谋划”。如果没有相配套的职能，往往会出现没有“发言权”的尴尬局面，无法体现出中期财政规划应有的作用，对中期财政规划的编制会产生不利影响。
(四)中期规划具有更强的预算约束力，年度预算的调整将非常困难
中期财政规划是政策、规划和预算三者的有机结合。要充分体现中期财政规划在财政可持续发展方面的管理力度和实施效果，如何把控中期财政规划在规划期内的有效性和对每个预算年度的预算约束力就显得尤为重要。根据财政部的要求，规划期内，“各部门年度预算安排不得突破中期财政规划确定的对应年度部门中期财政规划”，采用“第一年约束，后两年指引”的做法，不断强化部门中期财政规划对年度预算的约束。除发生全国性重大事件，财政部不在对部门预算进行追加和调整，部门因紧急突发事件所需资金通过内部调整结构的方式予以解决。可见中期财政规划具有更强的预算约束力，年度预算调整将非常困难。
(五)中期财政规划内容不实、质量不高，难以发挥作用
中期财政规划是预算收支安排的3年的财务收支计划，是预算管理体制的改革和创新。实行年度预算与中期财政规划的有机结合，有利于破解“一年预算、预算一年”的困局，更好地促进各项事业的发展。现有的预算管理体制下，已经存在的预算编报不够科学、年度调整需求较多、“重预算轻执行”、年度结转和结余资金金额较大、年底突击花钱、绩效目标设置不合理等情况在中期财政规划管理模式下依然可能出现。
目前，中央部门的中期财政规划的编制尚处于起步阶段，中期财政规划编制的质量还不够高，需要进一步提高科学性和合理性;有的规划编报随意性较大，各中央部门的二级项目设置的依据和内容有所重复;有的规划后两年项目细化不够或完全照搬第一年，无法体现出规划的滚动实施计划和长远发展规划;有的规划内容不实，无法体现部门的职责;有的规划“头戴三尺帽”，水分大;有的规划无法体现延续性管理要求，年度预算与中期财政规划脱节;有的规划在部门内部评审阶段走形式、走过场;有的规划绩效目标设置太空，无法真正开展考核。
三、完善中央部门中期财政规划管理的对策建议
(一)将中期财政规划管理与其他规划有机结合，互通有无，形成合力，促进发展
凡事预则立，不预则废。编报中期财政规划的目的就是要谋划长远而不是盲目和短视。为避免出现中期财政规划与其他规划“两张皮”的现象，首先要以谋划长远发展为出发点，各业务部门需要在严格执行国家政策的基础上，立足本部门规定的职责范围，在进行充分的可行性论证后提出发展规划的内容，进而考虑一级二级项目的设置，并完善中期规划的编制，否则中期规划将会纸上谈兵。其次，要不断增强全局观念，从单位的整体利益、根本利益和长远利益出发，从战略高度和整体方向谋划发展。中期财政规划要打破原有的编报模式，实现由点到面，与其他规划互通有无，在层次、内容和具体要求等方面做好区分，协调好各项规划间的关系，协同推进，互相配合，相互促进，形成良性互动，使各项规划真正发挥应有的作用。
(二)财政部与中央部门各司其职，共同提升中期财政规划管理能力
没有规矩不成方圆。中期财政规划编报和执行的每个环节都要以有效可行、规范合理的规矩为前提，这里的规矩就是制度保障。只有通过建章立制来形成刚性约束，用制度保障财政资金的规范运作，才能保障中期财政规划管理工作合法合规和有效运行。
2016年是中期财政规划实行的第一年，还有很多未定之事、未尽事宜。对财政部而言，一是要在编制程序、范围、组织保障等各方面继续细化各项要求。二是要不断加大信息化手段。根据目前项目评审、绩效管理等方面的要求，中央部门预算管理系统需满足多人同时在线操作、跟踪项目状态、预算实际执行管理等多项功能，必须通过完善操作系统来实现。
三是要加大培训宣传力度，使各中央部门全面了解和掌握财政部的相关规定和要求。对中央部门而言，首先要充分认识国家实行中期财政规划管理的重要意义，认真研读财政部的政策要求，深刻领会精神，并据以贯彻落实。其次要严格执行规定做好财政部的“规定动作”，在项目级次设置、中期财政规划的项目评审、绩效考核等多个方面加强管理，必要时还可根据财政部的要求制定中央部门自己的配套管理办法。再次要积极总结经验，发现问题及时调整，及时与财政部请示沟通，配合财政部完成中央部门中期财政规划的稳步推进，共同提升管理水平。
(三)理顺内部职能，部门内部齐抓共管
具备内部职能调整条件的部门可以按照规定的流程和要求，进行内设机构职能的调整，将计划规划职能调整到财务司，并直接参与中期财政规划的编制，发挥计划规划在中期财政规划管理中的职能，充分体现出财政规划编报的合理性和有效性;不具备调整条件的或条件不成熟的部门，应结合本部门、本单位编报中期财政规划的实际需求，适时成立中期财政规划编制领导小组，且需要本部门、本单位的主要领导挂帅担任组长，充分调动部门内部各种职能、人力物力和财力，分工明确，各司其职，共同做好中期财政规划的编制工作。
(四)统筹当前和长远，突出保障重点，体现规划约束力
科学的理论思维是做好中期财政规划管理工作的重要保证。一是要坚持战略思维，充分总结以往的经验教训，审视以后的发展方向，逐步把握改革的总体趋势和方向。中期财政规划的编制也需要运用战略思维去思考和解决问题，用全面、发展的眼光去开拓思路、开阔视野，而不能照本宣科、停滞不前。
二是要坚持辩证思维，充分研究中期财政规划编报的重点难点，善于在实际编报过程中抓住关键、找准重点，既要体现保障重点又要兼顾全局，提高财政资金的使用效益。三是要坚持法治思维，善于依法依据在法律文件规定范围内开展工作。法是“高压线”，是“红线”，中期财政规划的编制和预算执行工作都要在国家法律法规规定的要求和范围内开展。在实际工作中，要运用战略思维、辩证思维和法治思维去开展中期财政规划管理工作，要对本部门、本单位的职能和发展方向进行有效的梳理，对项目设置进行科学的论证和可行性分析，既要考虑当前的发展现状更要谋划以后年度的长远发展，既要保障规划期内重点工作又要提高应对紧急突发事件的能力，切实保证中期财政规划编报合理、预算资金使用有效，保证中期财政规划的约束力，提升预算执行质量，切实提高资金的使用效益。
(五)切实加强项目库管理、预算评审和绩效管理工作，保证中期财政规划落到实处
中期财政规划的编制不是无本之木，不是空中楼阁，切实加强项目库管理、预算评审和绩效管理工作，能够有效避免中期财政规划不实的问题。其中规范的项目库管理是基础，预算评审是有效手段，绩效管理是重要支撑，三者紧密相连，相互促进。一是要做实项目库。项目库是部门职能、发展规划的具体体现，科学规范的项目库设置能够充分反映出部门的主要职责，在进行充分论证的前提下，入库项目具备了良好的可行性。健全项目库的立项研究、可行性论证、入库、评审、排序等多个环节的管理力度，把项目库做实做细，为实际预算执行工作奠定良好的基础。二是要开展切实有效的预算评审工作。
预算评审是提高中期规划编报质量、优化财政资金有效分配的重要手段。为加强预算评审工作，财政部已将预算评审中心和各地专员办纳入到中期财政规划管理流程中，各中央部门也应积极开展评审工作，运用自身条件和优势，开展包括内部评价、集中评审、分级评审、中介机构评审等多种方式的项目评审工作。预算评审的生命力在于结果的有效运用，中央部门应将评审结果作为项目入库申报和调整的重要依据。三是要进一步加强绩效管理工作。绩效管理包括绩效目标的设定、审核、结果运用等多个环节，按照“谁申请资金，谁设定目标”的原则，中央部门应不断提高绩效目标管理的科学性、规范性和有效性，提高财政资金的使用效益。绩效目标的设置应建立与工作任务的高度匹配，应与财政规划的内容紧密关联，应合理可行、忌空忌大，应能够合理地量化和细化，便于考核。绩效目标经过审核后要突出绩效管理的结果运用，与预算安排相挂钩。
关键词：中期财政规划；项目库管理；编制与执行
2015年，财政部根据国务院的《关于实行中期财政规划管理的意见》（国发[2015]3号）要求，开始牵头编制全国中期财政规划，要求各省、自治区、直辖市、及计划单列市财政部门编制地方中期财政规划。同时文件给予省级以下地方财政部门适当的选择权，可以自主决定是否编制中期财政规划。就重庆市而言，2015年，重庆市市级预算编制通知明确要求市级部门编报2016年―2018年三年滚动财政规划预算，部分区县作为试点也开始编报，在工作推进过程中也遇到了一些难点和问题，如何编制、如何更好的发挥三年滚动财政规划的优势与作用，值得我们深入思考。
一、如何理解中期财政规划
财政滚动预算的编制是借鉴企业管理中滚动预算编制的方法，各国对其定义也不尽相同。《关于实行中期财政规划管理的意见》（国发[2015]3号）中将“中期财政规划”定义为“中期财政规划是中期预算的过渡形态，是在对总体财政收支情况进行科学预判的基础上，重点研究确定财政收支政策，做到主要财政政策相对稳定，同时根据经济社会发展情况适时研究调整，使中期财政规划渐进过渡到真正的中期预算。”中期财政规划并不是真正意义上的中期财政预算，仅仅是三年的预算收支计划，是中期财政滚动预算的过渡形态，不具备法定地位。通俗来讲，中期财政规划就是第一年编制当年具有法律约束力的年度财政预算，后两年财政规划依据现时经济、政治及相关政策等进行合理的收支预测，对后两年年度预算起指引作用。第一年预算执行结束后，相应完善、细化和调整后两年规划，重新增加新一年度的收支预测与规划，从而形成新的中期财政规划。
二、中期财政规划的特点
（一）提高政府及部门预算的前瞻性，弥补年度预算与长期规划结合不紧密的缺点
年度预算容易导致政府的短期行为。在年度预算下，各预算单位在预算编制环节仅参考上年单位收支情况、依据当年新的政策及领导决策，尽可能多的为本单位争取较多的财政拨款，具有一定的主观随意性和临时性，对未来变化因素，如重大政策和改革的长远考虑，也连续出现了年底突击花钱的现象，严重影响了财政资金的使用效率和效益，给财政带来了较大的风险。而中期规划财政规划针对年度预算的缺点，将预算的年度扩展为三年。根据政府中长期发展的目标，考虑当年政策的调整以及重大的决策、改革对预算的中长期收支的影响，统筹考虑政府三年收支情况，科学确定中期规划期内可支配的财力和支出的重点，有效保证政府资金的使用效益，极大的提高政府行为和部门工作的前瞻性，有利于政府重大决策的落实，实现中长期发展目标。
（二）增强财政资金支出的连续性和绩效性，弥补年初预算约束力弱的缺点
在年度预算下，预算支出是否完成受很多因素影响，存在很大的不确定性，而政府实施的很多项目是跨年度的，财政资金的支出具有连续性，年度预算人为划分了项目的年度支出。预算单位为了不影响其未来可支配的财政资源，年底常常出现集中花钱的现象，且屡禁不止，对政府资源造成了极大的浪费，削弱了预算的约束力和严肃性。实施中期财政规划在很大程度上打破了年度预算的时间限制，使得财政预算的编制切实考虑项目支出跨年度执行的诸多情况与因素，使得预算单位结合政府项目实施进度，更加科学、合理地编制项目支出，使得项目预算编制更加科学，合理。由于突破了年度预算的限制，只要预算单位在计划期间完成支出进度，就不会影响其以后年度可支配的财政资源，年底突击花钱的现象就会得到有效的遏制，财政资金的使用效益也将会增强。
（三）强化财政部门预算的反周期、防风险的作用，弥补年度预算难以跨年度预算平衡的不足
年度预算要求达到年度预算收支的基本平衡，不利于财政运行的可持续性和财政风险的防范。中期财政规划由于综合考虑了三年财政收支情况，并不要求当年实现财政收支平衡，年度间财力的结余和不足可以通过预算稳定调节进行相互调剂，使得年度财政收支预算更富有弹性，可以起到平衡经济周期波动的作用。中期财政规划加强了政府的经济预测，通过综合考虑财政规划期间内收支情况，科学预测政府债务的举借，从而更加有效的防范财政风险。
三、重庆市中期财政规划管理实施现状及难点
（一）重庆市中期财政规划管理实施现状
根据国务院的《关于实行中期财政规划管理的意见》（国发[2015]3号），自2016年起，各省、自治区、直辖市及计划单列市开始比照中央做法，编制地方中期财政规划。2015年，重庆市各市级部门，同时选取如沙坪坝区、涪陵区等区县开始试点编制2016年地方中期财政规划，同时合川区已开始编制中期财政规划。另有部分区县，如渝北区、长寿区等，已着手编制中期财政规划基础性工作，建立了比较完善的项目库。但大部分区县尚未开展中期财政规划相关工作。
虽部分区县开始实施中期财政规划，但实际效果不佳。由于施中期财政规划时间较短，工作人员相关经验不足等各方面原因，目前重庆市中期财政规划编制尚处在起步阶段。在具体实施过程中也遇到了不少难点。各预算单位仅编制项目支出规划部分，在编制过程中的随意性较大，应付了事的现象较为普遍。编制结果的运用不充分，中期财政规划管理的优势尚未得到体现。中期财政规划编制是一项全新的工作，仍缺乏较为完善的工作机制、管理办法和操作规程等实施方案。
（二）财政收支难以准确预测
中期财政规划的最主要的难点在于财政收支的预测。财政收入预测不仅对财政工作人员的业务素质提出了更高的要求，更要求具备更高的技术水平。它需要综合考虑各项经济政策、经济形势，尤其是要考虑经济、财政及税收政策对收入的影响。如，近年来的营改增改革以及供给侧结构改革都增加了准确预测收入的难度。虽然近年来重庆市财政局加大了提前转移支付力度，一般转移支付占比也在逐步提高，但是，由于专项转移支付特点，今年有的上级专款，明年不一定再有，给财政转移支付收入的预计带来较大的不确定性。对于财政支出预计而言，中期财政规划的周期为三年，期间会存在诸多不确定性因素和难以预计的政策调整，从而给财政支出的预测带来困难。目前还没有成型的预测模型，导致支出预计存在较大的随意性，会严重影响中期财政规划管理作用的发挥。就重庆市而言，中期财政规划处于起步阶段，尚未引起各预算单位的足够重视，加之期间许多的不确定性等因素，科学地、详细地预计项目支出难度较大。
（三）部门间难以协调与配合
中期规划编制需要政府各部门的密切协作与相互配合，财政收入的预测需要财政、发改委、税务及统计等部门共同参与。由于各部门对财政改革的理解和支持还有待提高。一方面，在目前各部门既定的工作模式下，各部门间的沟通协调机制尚不完善，由于对改革认识不足，在增加工作量的情况下，存在应付了事现象。中期财政规划作为一项财政改革，势必会涉及到财政资金在各部门间的重新分配和各部门权利、责任的调整，如果没有强有力的政治推动以及协作机制，谋取各部门间权利、责任、资源的平衡，改革将难以顺利推行。
（四）中期财政规划结果难以有效应用
年度预算是经过人大审议通过的，具有法律效力，而中期财政规划并不是真正意义上的滚动财政预算，由于未经过人大审议，导致其不具备法律效力，预算约束力不强，对相应年度预算的约束和指导作用没有真正发挥。在2016年重庆市财税改革与管理座谈会上，已编制中期财政规划的区（县）反映，中期财政规划的编制仅仅汇总了各预算部门的项目支出预算，结果并未应用，中期财政规划的作用尚未体现。另外中央要求中期财政规划管理要起到改善财政收支政策的作用，针对地方而言，收入和支出的可自主性都比较少，如何有效应用中期财政规划有待进一步研究与实践。
四、实施中期财政规划管理的对策
（一）转变传统预算观念
多年以来我国形成了“重分配、轻管理”的预算观念。重庆也不例外，由于后两年财政规划不具备法律效力，仅起到指引相应年度预算的作用，不是最终的财政资源分配，使得各预算单位编制积极性较差，甚至有些财政部门也存有一定的排斥心理。中期预算改革的顺利推行，需要各级领导、各预算单位、财政部门转变传统的预算观念，通过中期财政规划的过渡与实施，逐步实现从“分配观”到“政策观”的转变，真正的认识到中期财政规划的意义与重大作用。
（二）明确责任，建立部门间协作机制
在部门年度预算过程中，财政部门处于主体地位，除收支预测需税务等部门配合外，各预算部门间未建立协作机制。而中期财政规划实施，不能靠财政部门单兵推进，需要建立完善财政与预算单位之间协作机制，重大问题只有通过各部门协商才能解决。中期财政规划是政府的中期预算规划，各项目支出是由各预算单位申报的，资金分配与使用最终是由各预算单位执行的，因此明确政府各部门在中期规划中的权力与责任，是中期财政规划顺利落实的关键环节。
（三）加强项目库管理
建设完善的项目库，是中期财政规划编制的必要环节和条件。项目库的建设是一项系统工程，它对项目的前期可行性研究，项目的遴选入库、纳入财政预算范围以及项目实施进度与资金支付进度都有严格的要求与限制。通过建立滚动项目库，做好项目分类和清理工作，逐年上报项目预算内容，稳步推进项目预算滚动管理，从而有效增强财政预算的连续性。纳入预算的支出项目必须首先能够进入项目库，然后根据支出的优先顺序和轻重缓急情况，经过严格审查程序遴选出来。 对列入中期财政规划的项目，需要做好项目的可行性研究、评审，做好招投标、政府采购等前期工作，确保资金一旦下达就能实际使用，有利于实现政府项目的绩效管，有效提高财政资金的效益。
（四）提高预算编制人员的综合能力
中期财政规划的编制，对预算编制人员提出了更高的要求。需要预算编制人员具备综合能力，要求预算编制人员尤其是财政部门预算编制人员对政府中长期政策、宏观经济趋势、财政收支总量等指标具有较强的预测分析能力。中期财政规划对预算单位相关人员的业务能力也提出了新要求，除了作为本单位与财政部门沟通支出需求的中介外，需要他们具备对本部门发展规划和重点政策的理解与把握能力。因此，提高预算编制人员的综合能力也是关键。
虽然中期财政规划没有明确要求省级以下地方政府编制，但已然成为一种趋势。中期财政规划编制是一项全新的工作，仍缺乏较为完善的工作机制、管理办法和操作规程。重庆市中期财政规划的顺利实施，需要我们尤其是财政工作人员转变传统的预算观念，需要自上而下的强有力的推行，需要各级政府及各预算部门提高认识、统筹协商，也需要改革的直接参与者不断提高自身素质，才能真正的体现财政中期规划的重大作用，提高政府自身管理水平和决策能力。
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关键词:中期财政规划；高校；预算管理；对策
近年来，在我国社会经济飞速发展的背景下，高校的办学规模持续扩大，对于财务预算管理提出了更加严格的要求，现有的年度预算管理制度已经逐渐无法满足社会发展的要求。对此，政府部门就预算管理制度进行了改革，强调应该构建起跨年度预算平衡机制，借助逐年更新滚动管理来强化财政规划对于年度预算的约束力，将财政职能和作用切实发挥出来，实现经济结构以及发展方式的转变和优化。
一、中期财政规划的内涵
中期财政规划也称中期滚动预算或者三年滚动财政规划，主要是在进行年度预算编制的基础上，对三年的收入与支出需求进行统筹，对后两年的财政收支计划进行同步编制，将三年内的分年度收入安排以及支出重点提前确定，第二年则可以在中期财政规划的基础上，进行年度预算以及之后两年收支计划的编制，从而实现滚动编制，在编制收支计划的过程中，应该坚持近详远略的基本原则。应该明确，中期财政规划与常规意义上的规划以及年度预算都不相同，可以将其看做是规划和预算的结合，既是具备预算性质的规划，也是具备规划性质的预算。
二、中期财政规划与年度预算的对比
(一)区别联系中期财政规划是年度预算形成的基础，当年规划的内容实际上就是年度预算的内容，同步得出的后两年财政规划则是之后年度预算形成的基础。对比中期财政规划与年度预算，最为显著的区别，是年度预算仅仅是针对当年预算的编制和安排，中期财政规划则涉及连续三年的预算安排，后两年的规划具备预算的性质，必须在经过进一步的细化和调整后，才能形成年度预算。
(二)特点对比新的发展环境下，之所以会提出以中期财政规划来逐步取代年度预算，主要是因为年度预算的缺点开始逐渐呈现，已经无法很好的适应经济社会发展要求，需要及时对预算管理制度进行更新，以推动经济社会的健康发展。中期财政规划与年度预算在特点可以从四个方面进行对比：一是编制内容，年度预算更加偏重预算收入的审核工作，在操作中容易出现应收不收或者超收超支问题，中期财政规划则更加强调预算收入的预期性，强化支出约束的同时，关注宏观政策和经济形势的变化；二是编制时间，年度预算的编制时间短，相关项目没有经过科学系统的论证，在财政资金分配和使用方面存在效率低下的问题，中期财政规划的编制时间更长，工作人员有充足的时间来对项目进行论证，能够切实保证资金的使用效益；三是编制效果，年度预算表现出较大的随意性和临时性，仅仅关注眼前，没有从长远角度进行考虑，中期财政规划的弹性更强，灵活性更好，考虑得也更加长远；四是后期影响，年度预算约束力较弱，容易出现频繁的临时预算追加、调整，中期财政规划的约束力更强，也更加科学合理。
(三)中期财政规划优点一是能够实现与中长期财政政策以及经济周期的有机结合，推动经济的持续稳定发展；二是中期财政规划可以与长期规划实现相互衔接，提升预算编制的持续性以及前瞻性；三是各部门能够依照相应的规划目标，对项目实施方案进行明确，集中优势力量解决关键问题；四是能够实现对于项目的充分论证，提升预算安排的合理性，建立起公开透明的预算制度。
三、基于中期财政规划的高校预算管理对策
面对中期财政规划，部分高校还没有能够及时对自身的预算管理理念进行更新，导致预算管理中依然存在不少问题，如预算编制不合理、预算内容不完整、监督控制不力、执行效率低下等，这些问题的存在严重影响了高校预算管理的有效性，容易引发资金闲置或者浪费的现象。对此，高校应该立足中期财政规划的大背景，采取有效的措施来对预算管理进行改革创新，提升预算管理的有效性。
(一)强化观念认识中期财政规划是一项专业性很强的工作，要求高校充分重视起来，及时对观念和认识进行更新，从思想层面进行统一，明确中期财政规划编制的紧迫性，做好预算编制理念以及方法的更新，主动对中期财政规划相关的文件要求进行学习，从自身的实际情况出发，构建起完善的预算管理组织结构，就其运行流程进行明确，要求内部相关部门进行积极配合，以确保中期财政规划编制的顺利实施。
(二)编制财政规划对于高校而言，应该深入研究国家和省级中长期教育改革及发展规划，立足自身的发展需求以及年度工作要点，明确中长期发展的目标和方向，按照近详远略的基本原则，关注核心项目，做好轻重缓急的区分，对资金收入和资金支出情况进行合理安排，编制出合理的中期财政规划，确保资金能够更多的朝着影响高校中长期发展的关键项目倾斜。
(三)革新编制方法高校在进行预算编制的过程中，应该积极引入预算编制的新方法，如定额预算法、定性分析法、滚动预算法以及零基预算法等。在对第一年的财政规划进行编制时，需要尽可能做到详细全面，保证财政规划具备较高的可执行性，经过批复后，可以依照预算额度来对资金支出进行合理安排；后两年的财政规划则应该侧重政策把控和收支预测，依照动态调整的基本原则，建立起相应的项目库，然后对照中期财政规划的执行情况，就项目开展再次评估，对于第一年预算中已安排但是无法实施的项目，可以调整到后两年的规划中继续实施，而对于后两年规划中存在，满足纳入第一年预算条件的项目，可以经由相应的预算调整，在第一年预算中提前实施。
(四)细化收入分类越发规范的收入支出管理，要求高校必须对自身的收入情况进行梳理和细化分类，并将所有的收入全部纳入到中期财政规划，在这个过程中，应该重点关注国有资产有偿使用收入、函授夜大学费收入、资产处置收入等，做好合理预测，依照相关要求将其纳入到财政预算中和其他收入中，实现收支两条线，保证中期财政规划管理的效果。
(五)完善监督机制高校应该做好预算审批工作，构建起完善的目标经济责任制度，确保预算下达后，在没有特殊情况时不能随意变更调整，就预算项目的支出情况进行实时监控。同时，应该建立起相应的网络财务管理系统，确保全部的预算收支项目都能够被纳入到系统中，做好预算事中控制以及事后反馈，避免出现预算超支等问题。
四、结束语
总而言之，中期财政规划背景下，高校需要对自身的预算管理工作进行创新，从自身的发展情况出发，探索新的预算管理模式，加快预算管理改革的进程，提高资金使用效益，推动高校教育事业的稳定发展。
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2014年国务院《关于深化预算管理制度的决定》，将试行中期财政规划管理作为改进预算管理和控制、建立跨年度预算平衡机制的重要举措。2015年国务院《关于实行中期财政规划管理的意见》，决定在全国实行中期财政规划管理，研究编制三年滚动财政规划。这是我国加快建立现代财政制度的一项重要改革。各地已按国务院和财政部要求首次编制2016―2018年中期财政规划。
在全球化日益加深的背景下，各国的经济社会发展所面临的环境正变得错综复杂，财政可持续发展面临较多的挑战。在这种形势下，年度预算作为一种政策工具，局限性正变得越来越明显。为克服这种局限性，过去20年里全球出现了采用“中期支出框架”（MTEF）的全球性趋势，有130多个国家都从中期的角度改革预算管理。
中期支出框架是一种先进的预算管理工具，大体上可以分为三个阶段。第一阶段是“中期财政框架”（MTFF），就是确定一定时期内可用的财政资源，以及这些资源在支出大类和部门之间的分配。第二阶段是“中期预算框架”（MTBF），它将各个部门的预算申请综合在一起，根据部门的支出上限和总的资源盘子进行调整，是基于第一阶段之上的，对支出安排的细化。第三个阶段，也是最复杂的阶段是“中期绩效框架”（MTPF），将预算的重点从注重投入转向注重产出和结果，鼓励根据结果来分配资金。这三种模式总体上称为中期支出框架。
目前我国编制的中期财政规划，类似于中期支出框架中的中期财政框架和中期预算框架。与现行的年度预算做法相比，中期支出框架提供了一个中期的视角，在严肃财经纪律、优化资源配置以及提升管理效率方面，具有不可比拟的优势。本文结合上海财政预算管理改革发展实际，对推进中期财政规划管理改革进行了探讨。
二、中期财政规划管理优势
（一）严肃财经纪律
中期支出框架以宏观经济规划为出发点，通过中期宏观经济与财政收支预测，来确定财政收入规模、财政支出规模，以及政府债务规模，实现财经纪律所要求的总体层面的控制。因此，中期支出框架可以帮助各级政府在整个经济周期里作规划，通过强化宏观财政的规范性，如赤字规则（经常性预算平衡的要求）、债务规则（债务规模上限的要求）、支出规则等，从而实现熨平经济波动的作用。
（二）优化资源配置
年度预算由于时间跨度短，一年中可用的财政资源相对有限，由此导致支出结构的优化调整侧重于年度预算增量，对存量资源的调整和再分配考虑较少。中期支出框架时间跨度为3-5年，为支出结构的优化提供了可供操作的时间和空间，可以从战略的层面、从全局的角度来统筹安排财政资源，将资源配置到政府认为最重要的方面，并通过中期预算，有目的、有步骤、可预期地稳妥推进到位。
（三）提升管理效率
中期支出框架的一个核心优势是把政府中期规划、出台的各项政策与财政预算有机结合起来，确保按照既定的规划目标稳步推进，将中期支出项目的结果信息融入预算过程，从而加强投入、产出和结果之间的关系，有助于提高支出效率和有效性。
三、中期财政规划执行中的问题
（一）政府部门工作动力不足问题
从世界各国实施中期支出框架的外部环境看，较多国家是为了应对经济或金融危机导致的沉重财政赤字和债务负担，实施财政改革或考虑未来财政支出压力，需要从中期来统筹考虑财政资源配置。
编制中期财政规划主要是为了提高预算编制的前瞻性，将其作为改进预算管理的重要手段。近年来财政收入保持较快增长，因此政府部门压缩支出的压力并不大、意愿也不强，导致部门编制这项规划的积极性不高。同时编制中期财政规划需要部门之间协同配合，编制科学规范的中期财政规划需要花费更多的时间和成本。在目前中期财政规划尚缺乏较强约束力和激励作用环境下，部门明显动力不足，易形成财政部门单兵突进的局面。
（二）部门规划与财政规划的衔接问题
国家文件要求，凡是涉及财政政策和资金支持的部门、行业规划，都要与中期财政规划相衔接。但在实际执行中，中期财政规划较难与部门规划相衔接。一是长期以来，行业或部门规划比较笼统，且缺乏科学合理的资金测算，规划对预算编制的参考性较弱。二是规划与年度工作计划有很大的差别，部门的规划属于静态规划，由于每年部门大部分工作在中央经济工作会议后才能具体确定，导致年度实际工作计划与规划有较大的差异。
（三）缺乏准确的宏观经济预测能力
目前中期财政规划尽管包括了全部预算，但在具体收支测算上没有统一方法。在实际工作中，受技术和人员等多方面因素制约，无法科学合理准确测算未来收支，影响了中期财政规划的质量和效果。
在财政收入方面，近年来收入政策的改革力度较大，中央和地方、地方各级政府之间的收入分配体制也在面临着调整，这给收入的预测带来很多不确定因素。此外，国有土地使用权出让收入受到土地供应市场、储备地块动拆迁实施进度，以及土地储备计划与土地供应计划在时间上无法衔接等因素影响，收入预测的难度较大。
在财政支出方面，适应中期财政规划需要的，预算主管部门和财政部门的项目库尚未真正建立起来。同时，尽管国家文件要求硬化预算约束，年度预算执行中一般不出台增加当年支出的政策。但是实际上在预算执行过程中，或多或少仍有新出台支出政策情况，给中期财政规划的准确编制带来难度。
（四）预算控制数的确定及其约束力问题
中期财政规划管理的重要作用就是建立支出上限，合理有效地进行财政资金的配置。这里有两个方面的支出上限：一是政府中期财政规划的支出上限，主要是对支出、赤字和债务总量实施控制；二是部门中期财政规划的支出上限，主要是对部门的支出总量实施控制。
目前在预算上限的确定上，还缺乏有效的手段。如部门的支出上限，更多的是通过分析部门预算执行情况，结合部门多年度预算的安排而定。如果部门分年度预算控制数的确定，与部门年度预算的偏差过大，则容易导致部门对中期财政规划的信任度下降，中期财政规划的约束力弱化，给中期财政规划的进一步推进带来困难。
（五）中期财政规划尚未与绩效管理接轨
目前我国的中期财政规划尚处于初次编制阶段，文件也明确，中期财政规划是中期预算的过渡形态，与世界银行概括的中期支出框架还有差异。中期财政规划尚未与预算绩效管理进行有效衔接，尚未体现预算安排的绩效性。
（六）中期财政规划的效用还有待进一步挖掘
目前中期财政规划作为一种先进的预算管理工具，尤其是作为管理工具，对于决策分析、政策制定调整的指导等，尚未得到充分挖掘和运用。
四、中期财政规划管理的对策建议
（一）用法律保障中期财政规划的效力
从国际上来看，OECD国家的中期支出框架都以法律形式固定下来，作为正式预算过程的组成部分。如德国是根据《促进经济稳定与增长法》，美国是根据《1974年国会预算和扣押款项控制法》等有关法律的要求编制中期支出框架。
目前，我国编制中期财政规划的依据是国务院文件，尽管《预算法》提出建立跨年度预算平衡机制，但未明确提出编制中期财政规划，所编制的中期财政规划也未上报人大。因此，中期财政规划执行的严肃性和约束力还有待增强。为此，应提升中期财政规划法律地位，将其作为一种固定的制度安排，提高政府各部门对中期财政规划的认知度，进一步提升中期财政规划的约束性。
（二）加强部门规划与中期财政的衔接
部门的经济社会发展规划是中期财政规划编制的参考和依据。在衔接上，部门和行业发展规划代表财政资金的需求方，而财政规划代表财政资金的供给方。中期财政规划的过程也就是找到供需双方科学和可行的平衡点过程，需要供需双方的相互适应、相互协调。为实现中期财政规划与经济社会发展规划进行有效衔接，从长远和根本上来说，是需要对现行的决策模式、规划编制模式进行变革。从现实可行的操作来看，可以要求部门和行业规划的编制进行适当的调整，以适应和匹配中期财政规划编制的需要。一是遵循市场在资源配置中起决定作用的原则，部门和行业规划的编制，要合理确定政府和市场的边界。二是部门和行业规划编制，应将规划政策具体化为财政支出项目、量化为财政资金需求，分解落实到各个预算年度。
（三）逐步提升收支规划的准确性
1.中期财政收入的预测。
成熟市场经济国家一般是通过经济预测模型测算经济增长率，进而预测未来财政收入规模。我国目前经济发展处于新常态，经济增长速度正由高速转向中高速，对经济增速的预测会变得更加困难，应选择科学合理的模型预测本地区经济增长率和财政收入规模。收入规划的编制涉及税务、统计、国资、人社以及政府性基金的执收等多个业务主管部门，应充分发挥业务部门的专业优势，加强协同配合和信息共享。
2.中期财政支出的预测。
一是开展项目分类和清理工作。进一步完善目前经常性项目和一次性项目分类，对经常性项目进行梳理，在中期财政规划编制时将其作为不变项或仅考虑其成本变动。一次性项目对应中期财政规划中的重点改革和政策事项，需要逐一预测、深入分析影响支出的各种因素，在中期财政规划编制时作重点梳理和审核。二是加强中期预算项目库建设和管理。健全项目预算审核机制，提前项目储备，并逐年滚动、同步更新。三是建立健全支出标准体系。支出标准是科学、规范编制项目预算的重要基础。逐步实现符合条件的项目，80%以上的项目建立支出标准，并对标准进行动态调整。
（四）强化支出限额的约束力
一是科学合理设定支出预算控制数。在可用财政资源的总额内，扣除债务的还本利息支出和必需的福利待遇支出（如财政对社会保险基金的补助等），接着根据政策确定的优先领域将可用的净资源分配到部门一级。具体而言，初次设定限额可依据以下因素：宏观发展战略、历史数据、新的政策变化、成本调整。原则上根据历史数据来进行确定，若有新的政策出现或成本调整，可以进行相应的调整。
二是强化支出限额的约束力。对于各部门的支出限额，财政部门可以以正式发文的形式反馈给各部门，并且对各部门年度预算与中期财政规划限额的衔接进行规定，如从允许预算上限最多不超过规划限额的10%，进而逐步过渡到年度预算限额即为中期财政规划限额。
（五）加强与绩效管理的衔接
无论是从提高政府治理效率的角度，还是编制中期财政规划的现实需要，引入绩效管理都是十分重要的。在预算管理体制改革的推进中，要避免绩效管理和中期财政规划出现分化，二者应紧密结合。
在操作层面，可以先从绩效目标的制定入手，将项目支出绩效目标制定与中期财政支出规划结合起来。在项目申请制定绩效目标时，应指导各部门基于中长期考虑来设定目标，同时引导各重点支出领域建立有特色的评价机制和方法。
（六）进一步发挥中期财政规划的作用
中期财政规划本身也是一种工具，在具体应用上，中期财政规划不仅仅在预算编制时可应用，也可以利用其作为政策讨论的分析工具。
一是分析支出项目的融资安排。主要是提供经济前景和可利用资源（财政收入和债务等）分析。如对照“十三五”基础设施项目投资总规模和到位资金需求，财政部门需要考虑，未来有多少一般公共预算资金、土地出让金可供使用，举债规模将达到多大，政府能否承受。
二是监控现有政策导致的预算和债务指标。中期财政框架可以对政府经常监控的关键变量（如财政支出上限、赤字和债务上限等）提供预测，遵守有关的标准和规定，以执行财政纪律和坚持谨慎原则。中期财政规划的预测可以评估某些变量在不同情景下能否满足这些规定的要求。
三是分析政策变化导致的不同影响。如营改增改革的减收影响；机关事业单位养老保险制度改革后，记账式职业年金未来兑付的支出影响等。虽然目前各项政策在研究制定时，对于财政收支的影响分析也在做，但通过中期财政规划的编制，将不同政策的影响综合起来，可以进行战略式和全局式的政策预判，进而可以对政策制定提出更合理的建议。
中国工商银行
“稳得利”信托投资型人民币理财产品（一年期）（代码：XT0812）
目标客户：经我行风险评估，评定为保守型、稳健型、平衡型、成长型、进取型的个人客户
期限：12个月
产品类型：固定期限非保本浮动收益型理财产品
计划发行量：25亿元
募集期：2008年5月28日～2008年6月2日
产品成立：如果该产品募集期结束前认购规模达到计划发行量，银行有权结束募集并提前成立，产品提前成立时银行将公告；产品最终规模以银行实际募集规模为准。
起始日：2008年6月3日
到期日：2009年6月3日
产品到期资金到账日：到期日后3个工作日内
理财资产托管人：中国工商银行北京分行
理财资产托管费率（年）：0.02%
销售手续费率（年）：0.4%
收益率测算：目前市场上同期限信托项目投资平均预期年化收益率约6.3%，通过设立信托计划投资信托项目须支付信托报酬、信托计划税费、信托计划托管费等费用合计约为0.5%，扣除我行理财销售及托管费用后，产品到期后客户预期可获得预期年化收益率约为5.3%。
认购/申购起点：5万元，以1000元递增
提前终止权：银行、客户均无提前终止权其他规定：到期日至到账日之间，客户资金不计利息。本金及预期收益计算方法：期末收益＝投资本金×预期年收益率
客服电话：95588
招商银行
“金葵花”新股申购22期之“新股＋套利”理财计划（产品编号：8147）
认购期：2008年5月21日到2008年6月10日17:00。
登记日：2008年6月10日为认购登记日，认购资金在认购登记日前按活期利率计算利息。
成立日：2008年6月12日，理财计划自成立日起息。
到期日：2009年6月12日
发行规模：本理财计划发行下限1亿元人民币，不设发行上限。
计息基础：实际理财天数/365
计息单位：每1万份为1个计息单位，每单位收益精确到小数点后两位。
清算期：认购登记日到成立日期间为认购清算期，到期日（或理财计划实际终止日）到理财资金返还到账日为还本清算期，认购清算期和还本清算期内不计付利息。
本金及理财收益：本理财计划不保障本金及理财收益，详细内容见产品说明书。
理财期限：1年
理财费用：固定费用1%（年率），按月计提，另外对理财计划年化收益率超过8%以上部分收取10%业绩报酬。
认购起点：1元人民币为1份，起点份额为5万份，超过认购起点份额部分，应为1万份的整数倍。
申购与赎回：理财计划成立后不开放申购。从2008年8月开始，每月固定日期开放赎回，（理财期内最后一个月除外）。
提前终止：本理财计划有可能提前终止。
