1.目的不同。
会计制度、税法由国家机关所制定，由于两点目的、出发点存在差异，税法为确保国家强制力，使财政收入具有固定性与无偿性。确保征管方便与税负公平，有效约束会计核算，而会计核算是企业财务、现金量、利益的直接体现，进而达到会计信息使用者需求。
2.规范内容不同。
会计核算、税法具有不同规则、不同对象，税法是为规范纳税人行为、机关征税行为，有效分配社会财富，呈无偿性、强制性特点。会计核算在于规范企业行为，促使会计信息的完整性与真实性，全面掌握企业财务状况。所以，会计核算、税法之间存在一定差异。
3.发展速度不同。
随着资本市场逐渐发展，会计核算呈高速发展态势，新会计制度日益靠拢国际会计准则，呈国际化特点。制定税法，主要为满足国家宏观经济需求。为确保国家经济目标开展，而会计核算，具有中国特色的会计核算制度。
二、减少税法与财务会计差异的必要性与业务差异
如上文所述，税法、财务会计之间存在目的、规范内容与发展速度的不同，随着社会、经济不断深化改革，对于税法与财务会计之间差异，将会越来越大。笔者认为，应尽量减少两者的差异性。只有确保两者差异最小化，建立税法与财务会计核算的混合模式，方可体现两者的差异优点。
1.必要性。
对于财务会计、税法之间的关系，目前具有分离论、统一论的观点。按照统一论观点，先有会计核算制度，后有税法，税法是会计制度发展而来，两者是一种统一的关系。而分理论观点，税法、会计制度之间目标不同，具有现实性差异，主要为永久性、时间性差异，构建税法基础的税务会计。因此，缩短两者之间差异十分必要。
2.主要业务差异。
其一，收入差异。财务会计收入，主要对于劳务、商品销售、投资收益及其他收入组成。而税法主要为应税收入，不仅包括会计收入，还包括会计上不做收入的价外费用及视同销售，应纳税计算必须按照配比性、相关性原则，确认应纳税所得额。其二，费用差异。一、职工福利费、工会经费和职工教育经费，税法规定，企业的职工福利费用，按不超过工资、薪金总额14%的部分准予扣除。企业的工会经费，按不超过工资、薪金总额2%的部分准予扣除。企业发生的除国务院财政、税务部门另有规定以外的职工教育经费，按不超过工资薪金总额的2.5%的部分准予扣除，超过部分准予结转以后纳税年度扣除。即企业应纳税所得额中包含了超过部分，而以上费用的发生会计上是全额作为费用予以扣除的。二、业务招待费，对于企业实际发生的与经营活动有关的业务招待费，税法采取双重约束标准。按实际发生额的60%扣除，但最高不得超过当年销售收入的千分之五。三、广告费和业务宣传费，税法规定企业的广告费和业务宣传费按当年销售收入的15%准予扣除。超过部分准予在以后纳税年度结转扣除。而会计上全部作为费用扣除，导致差异的产生。四、在固定资产方面的差异，固定资产在持有期间进行后续计量的过程中，由于税法与会计准则对固定资产折旧方法、折旧年限和计提固定资产减值准备的不同规定，会导致会计利润与应纳税所得额差异的产生。五、在无形资产方面的差异，会计准则规定企业能够可靠确定该资产经济利益的预期实现方式的无形资产，可选择的摊销方法包括直线法以及加速折旧的方法；无法可靠确定其预期实现方式的，采用直线法摊销。税法规定无形资产均按照直线法计算摊销。
三、调整税法与财务会计差异的方法
1.强化管理配合。
对于税法制定、会计管理，分属于国家税务部门、财政部门主管，为合理确保会计制度、税法，必须加强两部门的沟通与合作，以降低差异损失，提高财务会计核算、税法之间的协作性。
2.加强业务协调。
对于会计处理，业务相对较为规范，税法、财务会计核算之间的协调，税法需坚持自身原则，适度协调会计原则。例如，企业按照税法规定，严格选择会计方法。撤除各项预计负债、减值准备时，采取入账方法，消除时间差异。
3.结合我国国情。
我国为市场经济体制，要求我国税法、会计核算，在满足国际化同时，还需适应我国国情。税法制定、财务会计核算制定，除满足经营业绩、财务状况、会计主体核算之外，还需满足国家宏观经济发展要求。结合当前市场环境，不断拓展新业务，创新税款征收、会计核算方法。
四、结束语
一、美国财产税的历史发展
1.19世纪的规范化
美国财产税始于17世纪英属北美殖民地政府对“可见财产”的征税。独立战争期间,财产税为赢得胜利发挥了重要作用。1776年美国建国后,财产税由各州管理,并逐步走向统一和规范。
殖民主义时期和独立战争时期,美国各地的财产税是不相同的。各州主要以列举方式对不同的财产按不同的税率征收。战争期间由于税率提高数倍,曾引发激烈的抗税行为,影响最大的是加利福尼亚州的弗莱斯叛乱———阻扰和殴打税务官员,破坏各种税收文件和资料,使税务评估官员无法对财产进行估价和征税。战争结束后,自由、民主和平等观念流行,联邦宪法也明确规定居民可以自由组织各种社区、学区、教区等组织并获取用于服务当地民众的税收(主要是财产税)。鉴于各地财产税不统一和官员不受约束征税、引起居民反抗的问题,社会要求制订统一的财产税条款和普遍条款的呼声很高。1818年,伊利诺斯州率先制定了财产税统一条款;到19世纪末,已有33个州在宪法中规定统一条款,要求州立法机构和地方政府对财产按价值和相同税率征收财产税。还有一些州在宪法中加进普遍条款,要求各种形式的财产都应当征收财产税,到19世纪末共有21个州制定了普遍条款。
2.20世纪的改革和限制
由于工业化、经济增长和家庭财富的增加,到20世纪20、30年代,财产税已成为美国州和地方政府的主要收入来源。与此同时,社会对财产税的指责越来越多,主要原因是:(1)财产税征收中无法把财产和财富区别开来,现实中财产和财富在特定场合是融为一体的,财产税和所得税会发生对同一财产重复征税问题,这就导致对所有财产普遍征收条款的指责;(2)由于市、县、镇、学区、教区等地方政府和组织为提供相应的地方公共服务都需要通过财产税筹集资金,从而导致了同一财产被多次征税,居民综合财产税的税负增加;(3)随着经济发展,居民财产中以股票、债券、票据等形式持有的财产日益增多,地方税务官员无法对这些财产进行合理估价征税;(4)有稳定收入但拥有较少不动产的人越来越多,财产税的能力原则被破坏。这些在客观上要求对财产税进行改革。一是人们建议各州政府减少对财产税的依赖;二是设立专业估价师对财产进行独立估价;三是对财产分类评估并运用不同税率。20世纪30年论文代大危机爆发后,大量企业倒闭、工人失业,商业萧条,居民收入下降达33%,抗税现象大量出现。针对这种现状,在危机期间有16个州通过财产税税收限制法案对财产税设置税率上限,并设置财产税优惠政策。同时,一些州加强销售税和所得税,进行税收结构调整,减少对财产税的过度依赖。
20世纪后半期,特别是20世纪70年代的通货膨胀导致房产价格不断上升,而收入增长停滞,财产税成为居民沉重负担,导致人们对政府的不信任和对财产税的强烈指责。1978年加利福尼亚州通过第13号提案即“人民倡议限制财产税”宪法修正案,64.8%的公民赞成限制财产税。该提案要求将不动产评估价值限定在1975年3月1日前或建造日的实际价值;限定财产税最高税率为1%;没有本地区2/3居民的同意,州和地方政府不得新开征任何财产税。加州13号提案通过后,其他各州纷纷效仿。1981年有16个州实行财产税限制。到2006年,只有5个州没有明确的限制措施。这些限制主要是对财产税的税率限制,冻结财产税收增长,对财产评估价值增长的限制等。
目前,在美国各州的收入中,财产税的收入比重已不超过1%;而在地方政府的收入中,财产税的收入比重约占1/4(见图1)。
二、美国现行财产税制度的主要特点
美国的财产税己有200多年的历史,各州财产税法律条款已经经过多次修订和完善,可以说已经达到十分复杂的地步。从财产界定,税务部门的责任与义务,各种财产的估价方法,税率确定的程序、期限和方法,税收优惠措施(如免除、延期、返还等)的对象条件和方式方法选择,处理财产估价过程中的争议,税收的征收环节,纳税期限、地点和方式,到对未纳税人员的惩戒等,每个环节都有法可依。就制度特点看,主要有以下方面:
(1)征税对象:居民各种财产,但主要是不动产
美国财产税的对象是居民的各种财产。财产一般分为动产、不动产两大类,不动产包括土地和土地上的附着物、建筑物及其设施;动产是除了不动产以外的有形财产和无形财产,如飞机、车辆、船只等有形财产,股票、债券、有价票据等金融资产类无形财产。美国各州在征收财产税时一般按照不动产和个人财产(Personalproperty)分类征收。个人财产(Personalproperty)实质上是指动产,主要包括家庭的家具设施、器具设备、固定装置、日用品和用具等,各州一般规定对个人家庭使用的个人财产可以按照法规进行相应的扣除。这样以来,财产税的征收就集中到不动产上,不动产主要包括住宅物业、商业不动产、工业不动产等,由于一般对农业财产免税,因此,住宅、商业不动产的税收收入占了财产税收入的绝大部分。图2是1986财政年度美国财产税应税财产的价值分布,可见财产税的收入来源构成。
(2)税基:财产评估价值
美国财产税为从价税,其税基是应税财产的净值,即总评估值(依据公正的市场价值)减去各种免除(ex-emptions)、减免(abatements)与扣除(deductions)后的价值。因此,对财产的估价就十分重要。地方政府一般设有专门评估机构,州政府一般聘请有专业经验的估价师评估财产价值,地方各级政府的估价员一般由选举产生的廉洁、诚实的人员担任。由于多年积累,各地税务官员大都绘制了完善的税务地图,对辖区内的财产状况十分清楚。
财产估价主要依据市场价值,包括不动产市场价值、房地产租金价值、营业动产重置价值或市场现值。市场价值也必须是公正的市场价值,即出售人和购买人在对财产信息充分掌握情况下自愿的、非强制的卖价和买价。财产估价的具体方法包括市场价格类比法、收益现值法、重置成本法,有时对同一财产采用两种以上方法估价。评估完成后,每处房产的评估价值都要公布,公开透明,任何人均可自由查询,若纳税人对评估价值有异议,各县市都设有专门处理此类争议的税务公平委员会(BoardofEqualization),可向它提出复议申请。只有得到纳税人认同后,税务官才依据确定的税基和税率算出应缴税款,并发出税单通知纳税人缴纳。
(3)税率:按量出为入原则确定
由于州、县、市、镇、学区和特区等地方政府均有征收财产税的权力,财产税的总税率是州财产税税率与各地方政府财产税税率的加总各州调整财产税税率一般需要经过立法程序,因此,财产税税率通常为某个确定值或范围,在税法未变的前提下保持不变。根据地方自治原则,地方财产税的税率一般在地方政府的常规预算程序中确定,通常根据地方的支出水平来确定。多数州的地方政府在确定财产税的税率时,采用“量出为入”原则,即首先确定一年的总支出,然后确定需要通过财产税筹集的收入,将财产税筹集的收入除以应税财产的评估价值即求出当年的税率。最近一些年来,由于对财产税进行限制,各州加总的财产税率一般控制在房产价值的2.5%以内。
(4)配套措施:优惠和处罚制度
在财产税的发展过程中,美国各州都建立了各种针对特定财产、特定人群的优惠政策。这些优惠主要体现在:一是减免税政策(exemption和abatement)。一般对政府拥有的建筑物、宗教慈善机构拥有的不动产、学校和图书馆等非营利机构拥有的非营利不动产、宅基地(规定在一定价值内)、老年人、残疾人和退伍伤残军人的财产等实施减免。二是断路器(circuit-breaker)政策。主要是根据财产税占人们的收入水平来对财产税进行限制,政策设计者形象地将财产税比喻为电路中的电流,电流过大(财产税占收入的比例过高)时需要断路,这在本质上是一种税收优惠。具体方法是规定财产税占收入的最高比例,如果纳税人缴纳的财产税超过该比例,政府可以将超额部分抵免所得税或直接返还给纳税人。大多数州将断路器政策适用于特殊群体,主要是低收入阶层,也有的州对所有居民都适用。三是延期纳税和替代优惠。一些州还规定了针对低收入阶层的延期纳税措施和主要针对工商企业的财产税替代措施。
当然,美国各州对财产税的抗税行为也制定了严格的惩罚措施。一般情况下,对未按期限纳税者采取罚息和罚金措施,拖欠时间越长利息和罚金越高,有时还采取公布欠税者个人信息资料的方式;当所欠税款和罚息罚金达到一定程度后,税务部门可以对应税财产采取税收留置,当留置期结束而纳税人未能缴纳税款和罚金的,将丧失其财产的赎回权,税务部门将以财产拍卖形式收回税款。
(5)征管:州和地方,但主要是地方政府
根据美国法律,州和地方政府都有征收财产税的权力。但财产税不是州财政收入的主要来源,州级政府主要对跨州和跨县市的不动产(如跨州或跨县市的电力设施、通信设施、铁路、私人拥有的跨州或县的轻轨道路和轻轨车等)和少数无形资产征收财产税。在各地方辖区内的财产税,一般由地方市、县、镇政府和学区、特区等机构征收。这些地方政府和机构共同分享财产税的收入,将其作为主要收入来源并直接用于提供本地的公共服务。
三、美国财产税的作用、问题和前景
1.财产税是地方发展的重要支撑
财产税是美国地方政府的主要收入来源。虽然20世纪以来对财产税的限制越来越多,财产税税率呈下降趋势,但由于财产价值的增长,财产税收入总额一直保持稳定增长(参见图3),目前仍然是地方财政收入中的第二大收入(2001年地方政府收入中财产税占的比例平均为24%),少数州和地方政府仍然十分依赖财产税,财产税所占比率甚至高于60%(参见表1)。
财产税成为支撑地方公共支出的重要保障。地方主要公共支出项目包括K-12教育(从幼儿园到中小学的教育)、医疗卫生、治安警察、消防设施、垃圾处理、城市管道、道路维护、公园、图书馆等,而财产税主要用于K-12教育;而学区的财产税全部用于基础教育支出。财产税成为美国地方公共服务发展、国民福利不断改善的重要支撑。
2.财产税面临强大的社会压力
美国的财产税虽然取之于民,用之于民,但居民要求改革、甚至废除财产税的呼声却一直十分强烈,财产税欠税和抗税事件也日益增多。主要原因在于:(1)财产税使居民的税负加重。2000年以来美国经济不景气,美联储连续下调利率,刺激了房地产市场的畸形繁荣,仅2000~2006年美国房价指数就上涨了130%。房产价格上涨而财产税税率却未相应削减导致财产税水涨船高,使居民的税收负担加重。美国税收基金会2009年初公布的调查显示,居民认为财产税和所得税是最不公平的税收。2008年全美居民住宅平均付税1897美元,住宅财产税占家庭收入的比例为2.90%。由于居民收入高、房产价格高、政府支出高,纽约州和新泽西州成为财产税负担最重的州。其中,纽约州的Westchester县是全美平均税负最高的地方,2006~2008年家庭平均承担的住宅财产税达到8404美元,如果再加上其他税,2008年该县居民平均负担的州和地方税约占个人收入的10%。(参见表2)。
(2)财产税抑制创业和经济发展。由于房地产价值上升,财产税来源呈集中化和单一化趋势,越来越依赖居民住宅财产和个人经营资产(参见表2),使得家庭和个人置产兴业的成本加大。近年来,有关客观上影响居民投资信心、影响地方经济的回升和发展的舆论沸沸扬扬。
财产税已经进入两难困境。金融危机爆发后,美国州和地方财政收入中所得税收入下降,稳定的财产税来源对州和地方财政更加重要,然而居民要求限制财产税的呼声却越来越高。但是,如果响应居民又会导致地方公共支出削减,削减地方支出又会导致公共服务水平下降,直接结果则是地方人均教育支出下降。这使地方政府无所适从。
3.财产税的改革前景
近年来,美国学术界和社会舆论有关财产税改革的讨论不断,而一些州如佛罗里达、乔治亚、印地安那等州则开始推进改革。例如,印地安那州的立法者提出将财产税的征管由地方政府转移到州政府,以防止地方扩大支出并不顾居民反对提高财产税负担。该州税收筹集委员会还提出了短期和长期方案:短期内,将居民财产评估价值增长限制在1%内、商业财产限制在3%内,住宅财产税在2009年削减35%,部分学校的教育支出转移到州,以州指定的估价员代替各县、镇选举的估价员;长期内,以本地居民6年期的平均收入增长率来限制地方政府的支出增长率,州政府的销售税税率从6%提高到7%。乔治亚州更激进,主张废除财产税,该州宪法修正案———GREAT提案(Georgia′sRepealofEveryAdValoremTax)提出:以增加等同财产税的销售税来替代财产税,即提高销售税、取消所有销售税免除项目,使增加的销售税弥补废除财产税所减少的收入。佛罗里达州议会也在2009年10月通过了税收改革方案,决定将家庭住宅税收的豁免额由25000美元增加到50000美元,同时采纳“保护家园倡议”中关于税收限制和减税的建议,对非家庭住宅类财产实施10%的估值限制,预计该方案实施将平均减少房屋所有者每年约240美元的支出;同时还提议对低收入的老年居民的财产税全部免除。
由于减少个人财产税而公共支出水平却难以下降,有学者提议增加工商企业的财产税税率。然而,这可能会影响企业的区位决策将投资和增加工作的机会转移至外地。
就此而言,美国财产税改革已成定势,只有减少财产税税负才会平息居民的怨言。不过,废除财产税绝不会一帆风顺,因为在未找到新的财政资源之前,这将会弱化地方财政,损害和动摇美国公共服务的提供基础,也势必影响长期形成的财政联邦主义格局和联邦、州、地方三级分权体制。
四、美国财产税的启示
美国历久弥新、成熟完善的财产税制度竟然受到民众的广泛诘难和指责,这有些出人意料。这也留给我们一些思考和启示。
(1)财产税为何会成为“最糟糕的税收”?
根据经典的税收理论和原则,地方政府征收财产税用于稳定提供地方公共服务、满足居民的偏好既十分必要又符合公平、受益和按能力负担的原则。同时,地方征管的成本低、效率高且难以规避(McCluskey,w.和Williams,B.1999)①,因而可以认为财产税是一种好的地方税。然而,美国财产税在规范、完善的过程中却受到越来越多的批评,被称为“文明社会最糟糕的税收”,TaxFoundation在2009年初公布的调查显示,美国居民认为财产税和地方所得税是最不公平的地方税,理论和现实的反差为何如此大?从表面来看,原因似乎是财产税负担重,但地方不是也提供了优质的公共服务吗?为何联邦所得税高、联邦政府又未向居民直接提供服务,而居民的反应却没有如此强烈?这需要作深入研究。它发出的信号可能是:即使是用于公共服务,地方支出规模也必须控制;同时,地方税必须透明、必须有利于经济增长,随着直接税的增加、公众对地方政府的期望值越高。
(2)财产税有助于社会公平吗?
富人财产多,纳税也应多,穷人则相反,这是税收公平的原则,也是促进社会公平的基本要求。然而,由于财富和财产形态日益多元化,财产税在征收过程中,由于对动产尤其是以金融资产形式持有的财产信息无法低成本的获取,导致财产税的税基主要定位于不动产———房地产;而房产是基本生活必需品,不是区别穷人和富人的标准,所以,地方财产税很难保证社会公平。
同时,财产税对财富的存量征收以市场价值定值的从价税,因而要求财产的应税估值,这带来了高昂的征收成本,估价过程中更容易出现相似财产估价不同的情况。另外,对财富存量的征税,更会出现如下情况:由于通货膨胀等因素导致存量财产市场价格上升,从而使应纳税款增加,而此时如果财产拥有者的收入下降,则纳税人的福利状况无疑会恶化,这就是税负与纳税人的收入流量不匹配、与纳税人的支付能力不匹配,仅仅与财产的市场估价相匹配的问题。
从以上意义上看,美国的财产税制度仍有需要进一步完善的地方;而且对以往认为合理、公正的征税标准和方法都需要根据实际情况进行检查和再认识。
(3)对我国开征物业税的启示
近年来,由于开征统一的物业税问题的提出,我国社会各界对房地产改革和物业税开征的讨论十分热烈。美国的财产税实践显然给了我们一些重要启示。
一是关于物业税的开征目的问题。在美国,财产税主要用于向当地居民提供服务。有人认为,我国物业税的主要目的是抑制房地产价格,也有人认为是调节收入分配,还有人认为是解决地方财政困难。显然,不同的目的将决定不同的制度设计。从美国的经验来看,以调节收入分配、抑制房价为主要目的开征物业税是很难成功的,我国物业税只能以帮助地方克服财政困难为主要目的,并兼顾分配调节来进行制度设计。但与此同时,地方财政必须透明化、规范化,地方政府必须大力加强本地公共服务提供。
摘要：随着经济的快速发展，生态资源破坏加剧，环境污染严重，生态补偿成为经济发展过程中必须考虑的问题。生态补偿财税政策是生态补偿机制的重要组成部分。从财税视角考察生态补偿的路径，应进一步完善生态税收制度；构建多层次的生态补偿财政分担体系；建立财政补贴、财政投资有机融合的财政补偿机制；完善生态补偿财税政策的配套措施；建立基于市场经济背景下的生态补偿机制，实现经济、社会、环境的和谐发展。
关键词：生态补偿；财税政策；路径分析
生态补偿最早是一个自然科学的概念，后被引入到社会科学研究领域。生态补偿作为保护生态环境的一项经济手段，是20世纪50年代以来开始出现并逐步成为环境政策的一个重要领域，其核心内容是生态保护外部成本内部化，建立生态补偿机制，改善、维护和恢复生态系统服务功能，调整相关利益者因保护或破坏生态环境活动产生的环境利益及其经济利益分配关系，以内化相关活动产生的外部成本为原则的一种具有经济激励特征的制度。
财税视角下的生态补偿涵义更加广泛，其政策涵义是一种以保护生态服务功能、促进人与自然和谐相处为目的，运用财政税收手段，调节生态保护者、受益者和破坏者经济利益关系的制度安排。…财税政策是生态补偿机制的重要组成部分，因此从财税视角下考察生态补偿路径，有助于拓宽生态补偿的理论思路和操作渠道。
一、生态补偿与生态税收政策
生态补偿资金筹措渠道是多方面的，但生态税收收入是其中重要的来源。借鉴国外先进的生态税收建设经验，完善生态税收政策，建立与生态补偿机制相适应的生态税收体系，是税制改革的要求，也是经济、社会、环境和谐发展的需要。
(一)完善资源税
1拓宽资源课税范围。(1)应扩大资源课税的课征范围，征税范围除包括自然资源中矿产资源(非金属矿原矿、金属矿原矿、黑色金属矿原矿、石油、天然气、煤炭)和盐之外，应开征水资源税，以解决我国日益突出的缺水问题。(2)开征森林资源税和草场资源税，以避免和防止生态破坏行为。(3)将稀缺性的可再生资源纳入资源税征税范围。(4)扩大土地征税范围，将在农村占有土地用于非农业生产纳入土地使用税征税范围之中，对于农民居住用地给予税收优惠，平衡城乡之间土地使用税的税收负担。
2建立多层次的资源课税体系。完善的资源课税体系应该涵盖开采者开发资源、生产者耗费资源、消费者消费以资源为原材料而生产的产品及对其产生的废弃物处置的整个过程。可在各个环节，根据各自的特点，设置相应的税种，形成协调统一、目标一致的资源税体系。(1)在开采阶段，可以设置资源税。引导资源的合理开发，限制在资源开采过程中发生“采富弃贫’’的现象。(2)在生产阶段，设置生态税。首先在生产过程中限制使用稀缺资源以及不可再生资源，对以稀缺资源和不可再生资源为原料进行生产的行为征税；对生产过程中使用替代品行为给与一定的税收优惠。其次根据生产过程对环境的影响，限制生产行为对自然环境产生的污染，避免走西方发达国家在工业化过程中所走的“先污染，再治理”的弯路。(3)对产品的消费行为，可以通过科学地设置消费税税目，对消费行为和消费习惯进行限制或鼓励，通过引导消费行为，诱导消费方向，间接影响资源品在生产中的运用和资源的开发。这种间接作用在市场经济条件下效果更好。(4)对废弃物的处置征收环境保护税，使企业产生的外部成本通过税金的形式集中起来，为国家治理环境提供资金保证。通过上述各环节的协调统一，实现资源的合理开发和有效利用。
3合理设计资源课税的计税依据和税率。对资源课税的计税依据和税率的合理配置可以考虑分两个层次进行：首先以开采量为计税依据，设计合理的定额税率，在这一层次主要解决对绝对地租的分配问题。即所有权垄断应取得的收益；然后，再按销售价格为计税依据，设计合理的比例税率，在这一层面上解决相对地租，即经营垄断带来的超额利润。将资源课税的计税依据从销售数量改为开采量，使企业积压的资源产品也负担税收，增加了企业的成本，使企业从关心本企业微观效益角度合理安排资源的开发，引导企业珍惜与节约国家资源，避免过度开采。以销售价格为计税依据，使资源课税的税额随着资源的价格的变动而变动，价格杠杆和税收杠杆相互协调，发挥调节作用。
(二)调整消费税
为了增强消费税的环境保护效应，筹措生态补偿资金，应对现行的消费税进行改革。扩大消费税征收范围，将天然气、液化气、煤炭等二氧化碳排放量大的能源类产品作为应税消费品；把一些可能造成环境破坏的产品(如电池、杀虫剂、一次性塑料用品等)纳入征税范围，达到以较低的成本刺激厂商或个人减少污染。适当提高含铅汽油的税率，以抑制含铅汽油的消费，推动汽车燃油元铅化进程。在继续实行对不同排气量的小汽车适用差别税率的基础上，应对排气量相同的汽车，视其是否安装尾气净化装置而实行区别对待，并应明确规定对使用“绿色”燃料的汽车免征消费税，以促使消费者和制造商做出有利于降低污染的选择。
(三)开征环境税
在生态经济建设过程中，各国都在努力寻求经济发展、环境保护和税制建设的最佳结合点，环境税收政策日益发挥重要作用。各国政府的生态环境税大致可分有以下几种：
1对污染排放物进行课税。征收此类税的目的是利用税收政策限制或禁止某些经济活动。主要税种有二氧化碳税、二氧化硫税、水污染税、固体废物税、垃圾税等。
2对有污染环境后果和资源消耗较大的产品征税。征收此类税的目的在于通过课税促进企业最大效率地利用能源、燃料和原料，并能回收循环使用，减少废物的遗弃与排放，减轻环保压力，并能节约能源。主要税种有油税、旧轮胎税、饮料容器税等。
3对造成其他社会公害的行为征税。如为了控制噪音对人类生活环境的危害，针对飞机和工业交通所产生的噪音，根据噪声水平和噪声特征征收噪音税；为减少城市交通压力，改善市区环境开征拥挤税。㈨
随着科学发展观的全面落实，在我国开征环境税已经非常必要。目前，我国环境税课征对象可暂定为排放的各种废气、废水和固体废弃物。对于一些高污染产品，可以以环境附加税的形式合并到消费税中。在开征环境税的初期，为易于推行，税目划分不宜过细，税率结构也不宜太复杂。可考虑将现行的水污染、大气污染、工业废弃物、城市生活垃圾废弃物、噪音等收费改为征收环境保护税，发挥税收对环保工作的促进作用。
(四)完善排污收费制度
逐步扩大排污收费的范围，将各种污染源纳入收费范围内，制定严格的征收标准，加大收缴力度。按照“污染者付费原则”，将环境要素成本量化纳入企业生产成本，按照“谁开发谁保护，谁利用谁补偿”的原则，建立公平合理的生态补偿机制。
二、优化生态补偿财政投入政策
地区之间的经济发展不平衡，生态补偿资金丰腴程度不同，补偿能力差别较大，有效解决这一问题的主要手段是建立健全生态保护财政转移支付制度。财政转移支付是生态补偿最直接的手段，也是最容易实施的手段。
(一)生态补偿财政转移支付的几个相关问题
1转移支付规模。在安排财政转移支付生态补偿资金时，首先应合理确定转移支付规模，一方面在总量上要有足够的数量保证，解决生态补偿公共支出责任的纵向不平衡和缓解地区间财力差距扩大的趋势，逐步实现各地的基本生态补偿公共支出的均衡；另一方面，生态补偿财政转移支付应有上限，如果转移支付规模太大，超出了合理范围，会在资金分配过程中造成交易成本无谓增加和效率损失。财政转移支付的额度应使财政收支的纵向不平衡达到既能保持上级政府的控制力，又使损失的效率最小化。
2转移支付对象。中央的生态补偿财政转移支付应在全国范围内根据需要确定重要支持对象。西部和三江上游地区的天然林保护和退耕还林还草工程对全国的生态安全至关重要，应成为国家财政进行生态补偿的重点地区。各级地方政府根据本地经济发展和环境污染的实际情况，在本级预算范围内确定辖区内的生态补偿财政转移支付对象。
3转移支付结构。随着经济的快速发展和环境污染情况的加剧，在加大财政调控力度的同时，应优化生态补偿财政转移支付的结构。以科学发展为主线，注重加强政策引导，着力推进结构调整、节能减排、自主创新，促进经济发展方式转变。
(二)构建多层次的生态补偿财政分担体系
1中央政府财政转移支付。中央政府在安排生态补偿财政转移支付资金时，主要针对全局性的补偿问题，将全国作为一盘棋，通盘考虑，加大对中西部地区、生态效益地区的转移支付力度，改进转移支付办法，突出对生态地区的转移支付，设立重点生态区的专项资金和西部生态补偿与生态建设基金。对欠发达县实行税收增量返还和激励性转移支付办法，促进县域经济的协调发展。
2省级财政转移支付。省级生态补偿财政转移支付应根据本省具体情况，合理安排财政转移支付的方向、规模，明确投资重点、分配使用原则和专项资金的使用范围等内容。重点是对重要生态功能区的支持，关注本省欠发达地区的生态补偿的落实。设立环境整治与保护专项资金，整合现有市级财政转移支付和补助资金。在资金安排使用过程中，市级各部门明确倾斜性的生态环境保护项目，结合年度环境保护和生态建设目标责任制考核结果安排项目。根据当地排污总量和国家环保总局公布的污染物治理成本测算，安排补偿资金的额度，原则上应按上年度辖区内环境污染治理成本的一定比例安排补偿资金。各省、市等地方政府可以就本地区生态环境项目设立地方补偿资金，并可在补偿计划上单列出对物权受限人的补偿。设立这种多层次的补偿资金可以对地方环境保护起到刺激作用，同时形成上下多层的互动机制。
3建立乡镇财政保障制度。首先，针对由于分税制改革带来地方乡镇财政收入减少的现状，县财政通过转移支付补足乡镇生态补偿资金缺口。其次，针对部分乡镇在保护生态环境方面所做的牺牲，县财政应将增加生态保护补偿预算资金，列入每年度财政预算。
财政投人是构建生态补偿机制的重要组成部分，财政应根据不同的生态保护和生态补偿的要求，以不同的形式，制定不同的财政补偿投入政策，采取不同的措施，加大对环境保护建设的投入力度，补偿维持生态环境良性循环的公共资金。
(三)建立财政补贴、财政投资有机融合的财政补偿机制
对于外部效应较大的公用设施、能源、交通、农业以及治理大江大河和治理污染等有关国计民生的产业和领域，财政投资应采用直接投资方式进行，以提高国民经济的整体效益。对于收益率较低的生态保护项目，市场机制发挥作用有限，应采取财政补贴方式，使这些项目的收益率能够有利于调动投资者参与生态保护项目的积极性。财政补贴的方式可以直接的补贴方式支付给投资于生态保护和生态维护的项目或投资者，也可以隐蔽的财政贴息的方式提供补贴，或者采取以奖代补的方式提供补贴，发挥财政资金的引导作用。
三、建立生态补偿财税政策的配套措施
(一)完善生态补偿法律体系
目前，我国生态补偿的各种法律规定散见于一些不同层级的法律、法规和规章之中，到目前为止还没有一部生态补偿的基本法律或行政法规，以对生态补偿的基本原则、基本制度、主体、对象、范围、标准、方式、资金来源等作出总体性规定，而且，现行的生态补偿法律规定缺乏可操作性。生态补偿政策在保护生态环境方面发挥着重要作用，但政策与法律相比缺乏安定性、连续性与强制性。
要解决生态服务提供者与受益者之间在环境资源利益分配上的不公平问题，应该尽早实现在生态补偿领域国家层面的立法，明确补偿主体的法律义务和责任，创建和完善生态补偿法律制度。其主要内容就是从法律制度上确立由生态服务功能的受益者支付生态效益的相应费用，解决无偿享有生态服务或环境效益的问题，并弥补生态环境保护者的损失。同时，在法律上进一步完善由生态环境的破坏者承担环境污染、生态破坏的负外部性或将外部性成本内部化，并对环境违法行为进行重罚，提高违法成本。在依法治国的大环境下，法律制度作为必不可少的“硬约束”，在生态补偿方面将发挥不可替代的作用。
(二)建立多层次生态补偿资金渠道
除了通过生态税收筹集生态补偿资金外，应使生态补偿资金多元化，为生态补偿提供充足的资金。
1推行绿色金融贷款。合理利用信贷资金，引导信贷资金支持生态补偿项目；有效利用国债这一有利的筹资手段，动用社会闲置资金进行生态补偿，解决资金缺口问题；考虑发行中长期特种生态建设债券或，筹集一定的资金；提高金融开放度、资信度和透明度，保持投资制度的一致性和稳定性，创造良好的条件，积极吸引国外资金直接投资于生态项目的建设。
2完善生态环境治理备用金制度。对新建或正在开采的矿山，应以土地复垦为重点建立生态补偿保证金制度。所有企业都必须在交纳一定数量保证金后才能取得采矿许可，保证金应根据每年生态损害需要治理的成本加以征收，要能满足治理所需全部费用。保证金可以通过地方环境或国土资源行政主管部门征收上缴国家。也可以在银行建立企业生态修复账户、政府监管使用的方式交纳。若开采企业未按规定履行生态补偿义务，政府可动用保证金进行生态治理。
3建立生态补偿与生态保险协调体系。针对生态风险引入生态保险，建立生态风险分散机制，并通过生态保险筹集生态补偿资金。生态保险在保护参保双方利益的同时，对由于环境污染给受害方造成的损失进行赔付，并对保障生态安全的措施进行补充拨款。保险机制可以成为使生态环境损失大大降低的风险调节器与管理手段。这种直接的经济激励机制的应用可以作为对社会与自然相互关系调节的传统经济手段与法律手段的有益补充，也是污染者付费原则得到实施的生态经济手段。生态保险实质上不仅是用来对受害人造成的损失进行赔偿，而且对投保人来说是生态环境损害的预先安排，保证生态损失发生后能够有效消除损失。
(三)建立财政、税收、环保三部门联动机制
为加强排污费的管理，应完善排污费的核定、征收、使用各环节的规章制度，并建立财政、税收、环保三部门联动机制。排污费由环保行政主管部门根据污染者排污的种类、数量和排污费数额进行核定，地税部门负责代为征收，银行入库，财政统管，从根本上解决环保部门吃排污费的问题，建立市场经济条件下的环境保护和生态补偿的新机制。
(四)构建生态补偿机制社会参与和统一操作平台
生态补偿机制的建立是一项复杂的系统工程，需要政府、社会和公民的广泛参与，需要各利益相关方的协调配合和相互监督。通过政府宏观调控引导、市场机制有效配置、法律法规的约束、伦理道德的规范，建立有效的社会参与机制、社会监督机制、利益协调机制，构建相对统一的政策运行和协作平台，保障我国生态补偿政策体系得以有效实施和完善。
一、构建与市场经济相容的微观基础
在市场经济中，追求利润最大化的企业、追求效用最大化的消费者和追求收益最大化（或风险最小化）的投资者构成了经济运行的微观基础。满足了这种定语限制的经济主体是与市场经济运行的内在要求相适应的或者说相容的，反之则反是。这几个看似简单的修饰语，可以作为判断经济主体是否市场化的标准。以此标准来衡量，目前我国各种经济主体尚未实现市场化或者尚未完全实现市场化。换言之，目前我国经济的微观基础与市场经济是不相容的或者说是不完全相容的。财政政策与货币政策是市场经济条件下的宏观调控手段，而宏观调控手段与传统计划经济条件下的“经济计划”手段最大的区别就在于，后者是—种对经济的事前规制，因为它是计划者对被计划者的直接控制，所以它发挥作用不需要市场作为媒介。而前者即宏观调控是市场机制充分发挥作用从而导致经济总量非均衡对政府提出的调控经济的内在要求，以减少市场机制自动调节的时滞所产生的高昂成本。可见宏观调控既是市场机制作用的结果又是提高市场经济效率的必然要求。同时，宏观调控政策的有效性又必须以市场行为人能够对各种市场信号作出灵敏的反应为前提。这就是说，财政货币政策有效性是基于与市场经济相容的、完善的微观经济基础之上的。那么，要提高财政政策和货币政策效应，就必须首先改善这种微观基础，具体包括：
1.从宏观层次和微观层次改革国有企业。从宏观层次改革国有企业就是站在全局的高度对国有企业进行战略性重组和结构性调整。这需要进一步完善国有企业的退出机制，以全面收缩国有企业的经营战线，使其尽可能地从一般竞争性领域退出，让位给比它具有更高效率的其他所有制企业。这既是非国有企业发展的需要，同时也是国有企业自身和整个经济发展的需要。事实上，国有企业的巨额亏损不仅使中央和地方财政难以承受，也给银行造成了沉重的负担。因为一个充斥着不可持续的信用扩张的经济结构以及一个充斥着大量的不良债权的经济体系都是不可能持续下去的。一个很明显的经验事实是，在传统国有企业经营体制下，由于预算的极度软约束，为了追求控制权的扩大，国有企业普遍存在无效率的规模扩张，在这种情况下它对贷款利率信号是极不敏感的。国有企业累积的风险可以转嫁给银行，银行最终又转嫁给国家。在这种微观基础上，货币政策和财政政策（由于缺乏效率）都将无效。从这个意义上说，从宏观层次改革国有企业是提高财政货币政策效应的首要前提。而从微观层次改革国有企业是指对那些经战略性重组后保留下来的有存续必要的国有企业，按照其行业性质和对国家经济安全影响程度等方面的不同。分别建立适合他们各自特点的企业制度和企业经营机制。但总的趋势应该是，除极少数企业继续保持国有独资外，对绝大多数国有企业都要进行规范的股份制改造，建立现代企业制度，进行全面的制度创新，建立起与市场经济体制相容的微观运行机制，从而强化它作为市场主体的性质和功能，参与市场的公平竞争，或发展壮大，或退出消失。
2.保护非公产权。财政投资对民间投资的带动不足，是扩张性财政政策效应偏低的一个重要原因。而民间投资不足的原因主要有两个：其一为银行对非公企业贷款的歧视性政策，另一则为对非公产权保护的法律框架不健全。在这种情况下，非公财产所有者特别是私人财产所有者的不确定因素多，保卫自己财产的交易成本过高。这种不确定使企业家无法形成对未来的稳定预期，从而导致非公投资者缺乏全力以赴投资的长期行为。这样，作为市场经济微观基础不可或缺的重要组成部分的各种非公企业，就很难发展到其应有的规模、水平和实力。
3.进一步打破垄断，向非公企业开放更多的领城。第一，减少对传统国有垄断部门的准入障碍，即向民间资本（非国有经济）开放这些投资领域，这一方面为竞争格局形成提供基本前提，另一方面达到启动民间投资需求，增强社会对未来经济良好预期之目的。第二，正如国有部门垄断地位形成靠的是国家力量一样，打破这种垄断也必须依靠国家力量，对诸如电信、民航、电力、铁路、教育、金融等传统垄断领域，科技进步及社会发展已为它们成为竞争性领域提供了可能性，国家不仅要允许而且应以优惠政策鼓励新人者，同时对目前居于垄斯地位的企业赋予更多的逆补贴方式，以促使竞争格局的早日形成。
二、完善金融市场。逐步实行利率市场化
1.完善金融市场。金融市场是货币政策以及耐政政策传导和发生作用的重要条件，培育和呵护市场特别是金融市场，其本身就是实施有效财政货币政策的前提和内容之一。随着我国金融自由化步伐的加快，金融市场的发展极为迅速，在这种条件下，原有的市场管理原则已不适应经济发展的需要。而且发生这种变化后，中央银行货币政策的传导过程也会相应发生变化，所以必须对有关方面进行改革。从货币政策传导机制的角度来看，主要应该从以下几方面入手；一是逐渐增加同业拆借市场的市场参与者，根据有关规定允许符合条件的合作金融机构、证券公司以及投资基金管理公司参与同业拆借市场，从而扩大同业拆借市场的资金需求，降低银行信贷资金滞留在同业拆借市场的比例。二是发展国债回购市场，建立国债回购的一级交易商制度，这不仅能完善我国的金融市场体系，而且还能为中央银行公开市场操作提供交易场所与交易对象。三是加快商业信用票据化的步伐。实现企业间资金融通的票据化不仅有助于解决长期以来困扰我国的“三角债”问题，而且还为中央银行货币政策调控增加了一条有效的途径。四是发展资本市场，增加企业直接融资的比率，提高企业和居民户资金安排的利率敏感度。五是大力开发金融产品，鼓励和引导各种金融机构进行产品创新和有利市场化改革方向的制度创新。
2.采取措施逐步实现利率市场化。利率作为资金的价格，在成熟的市场经济条件下，它对资金这种稀缺资源的配置起着不可替代的作用，故常被用来作为货币政策的中介目标。然而在存贷款利率受到严格管制的条件下，利率的这种作用受到极大的限制。市场化的利率作为货币政策有效性的重要条件之一，从提高货币政策效应的角度上说，实行利率市场化是有益的。但实行利率市场化必须具备一定的前提，他们至少包括：第一，对利率变化具有较高敏感度的存、贷款主体；第二，完全商业化运作的银行机构，它们既有严格的风险控制机制和能力，又有追求利率最大化的有效的激励机制和动力；第三，中央银行具有较高的监管水平。目前，中国的通货膨胀负增长，总体利率水平较低，商业银行自我约束加强，利率扩张机制受到抑制，是实行利率市场化改革的有利时机。可以在扩大银行贷款利率浮动幅度的基础上逐步放开对贷款的直接利率管制，让商业银行根据贷款对象的资信状况和贷款的风险大小，灵活确定贷款利率。此后，对存款利率实行上下限管理，扩大浮动幅度，最终实现存款利率的自由化，让利率真正成为资金的“价格”，居民户可以充分自由地选择金融商品，各类企业可以在利率约束条件下一视同仁地获得贷款，这样必能反过来提高居民户和企业资金需求的利率弹性，从而促进货币政策效应的提高。
三、改革国有商业银行的产权制度和经营机制
在通货紧缩条件下货币供应的内生性加强是货币政策有效性降低的一个重要原因，而商业银行对央行调控行为的不配合又是货币内生性增强的原因。目前我国四大商业银行的存贷款总额仍占全部存贷款总额的近70%，它们的行如何对货币政策效应有着举足轻重的影响。而目前我国四大商业银行不仅有着一般国有企业的通病，而且还存在大企业病。在1997年亚洲金融危机爆发前，四大商业银行普遍缺乏风险控制机制，形成了大量烂帐、坏帐（当然原因是多方面的）。吸取亚洲金融危机的教训，危机之后我国商业银行普遍加强了风险控制。但现在的问题是它们似乎从一个极端走到了另一个极端，即在强化风险控制的同时没有构建与之相匹配的激励机制，以致出现普遍的消极“借贷”的行为，这种行为加剧了这次的通货紧缩。究其根源，这种消极“借贷”与当初缺乏风险控制一样，都是产权制度的缺陷所致。基于此，目前理论界和银行实际部门都在探索深化国有银行改革的措施，比如，“多级法人制”、“切块上市”等等。尽管在改革的具体措施上有不同争论，但在总体改革方向上是比较一致的，那就是国有商业银行也必须建立现代企业制度，在实现产权多元化的基础上建立有效的企业治理结构。使之成为以利润最大化为目标的真正的企业。
四、深化投融资体制改革
投融资体制缺陷是我国重复建设严重、经济结构不合理和财政政策效应低下的重要根源之一。实践表明，缺乏微观指引的扩张性宏观政策往往只能大量增加存货而使资金沉淀，从而不能带来较大的乘数效应。那么如何发挥微观指引作用呢?这就需要深化融资和投资领域的改革，让市场在资源配置中发挥更大的作用，使资金流入有效益的行业和企业。改革的方向是减少政府在投融资领域的干预，建立符合市场规律和国际标准的投融资体系。具体而言，一方面要求商业银行提高贷款回报，并从外部“硬化”企业的财务预算。另一方面，则需要建立和发展新型的中介机构，尤其是高水准的专业化投资银行和基金管理公司，以识别高回报的投资项目，进行有选择的融资和投资提高投资的效益水平。不仅如此，这些金融机构可以依托市场对国有企业进行资产和债务重组，从而将国有企业改革、经济结构调整与投融资有机结合起来，造就行为端正的微观经济单位，为包括财政货币政策在内的各种宏观政策的实施提供良好的微观基础和机制。
五、提高低收入阶层的收入水平和中、高收入阶层的消费倾向
消费是驱动经济增长的三驾马车之一，无论是对财政政策乘数还是对货币政策乘数而言，都是边际消费倾向越大则乘数越大。所以提高低收入阶层的收入水平和提高全体居民特别是中、高收入阶层居民的边际消费倾向，对于提高财政政策和货币政策效应有着特别重要的意义。为此应该从以下几个方面采取措施：
1.提高农民收入，降低贫困人口比重。第一，增加对农村的财政投入，努力改善农村的自然条件、基础设施和公共服务，这是提高第一产业相对生产率进而提高农民收入的物质前提。第二，改革现行农村土地使用权的管理方法，研究农民具有固定土地使用权并可进行交换的具体方法，以促进土地的规模化经营。这是改变落后耕作方式，提高相对生产率进而提高农民收入的制度前提。第三，逐渐取消户籍制，坚决取消对农民的歧视性就业政策，彻底清除限制农民向城市流动的体制障碍，使进入城市并能在城市以合理合法方式生存的农民获得体制内生存，享受公正的体制待遇。这既是农业规模化经营的前提，也是迅速降低贫困人口比重的有效途径。第四，实行优惠（至少是公平）政策，进一步促进乡镇企业的发展，并在政府的规划及其相关政策配合下通过市场机制引导乡镇企业向一定的地域适当集中，以产生集聚效应，促进农村城市化进程。农村城市化是农民非农化进而降低贫困人口比重的最根本途径。
2.加快建立社会保障体制，引导居民消费伦理合理转变。居民对未来预期收入与支出的不确定性，是居民预防性储蓄的主要动因。居民的这种不确定性越大，预防性储蓄的比率就越高，相应地即期消费也就越少。如果建立社会保障体制，可以消除或减少居民的不确定性，使消费持久上升。同时应积极发展消费信贷，促进居民消费伦理合理转变。居民在从低收入的生存型消费转变为高收入质量型消费时，消费占其收入的比重增加，周期变长，若靠居民自己储蓄，则需要很长时间，使消费波动性较大，容易出现消费的“断层”。消费信贷的介入使居民可以“花未来的钱”，从而使居民消费结构的转变在支出上得以平缓地实现，降低消费的过度敏感性，避免消费“断层”的出现。如果说低收入阶层的消费疲软可以通过收入调节来激活的话，高收入阶层的消费疲软则只能通过供给调节来激活。应通过供给主体性质的多元化来增加有效供给，从而消除供给结构“折层”，这对启动高收入群体的消费进而提高他们的消费倾向有着不可替代的作用。
六、优化经济结构，增加有效供给
无论对于财政政策还是货币政策而言，其效应的形成机理都是通过最初的政策变量的改变进而经过该变量在一定经济结构内与其他变量的相互作用而产生的。如果经济结构不合理，即使是适当的财政货币政策也不能发挥应有的效应。
我国目前经济结构不合理突出表现在：第二产业的地区产业结构趋同、同一类型的企业低水平重复建设严重；第三产业发展滞后；第一产业现代化程度太低，劳动生产率低下。这些问题的存在，使社会总供求的结构错位，既抑制了有效需求，使得需求严重不足，又造成了大量的低效供给与无效供给，使供给相对过剩，亦即供给相对过剩与有效供给不足并存，在这种情况下，扩张需求仅依靠财政货币政策往往难以凑效，而必须通过调整结构改善供求的结构性关系来实现。调整经济结构一是要促进传统部门的产品升级换代；二是要治理低水平重复；三是要促进新兴产业部门的发展，实现产业结构的优化升级。例如促进高新技术产业的发展，促进生物工程产业的发展，促进以教育产业化和旅游产业化筹为特征韵精神产品产业的发展，使新的需求得以较快增长：四是要加大对农业的投入，提高第一产业的现代化水平；五是要减少对第三产业的准入障碍，向民间资本开放第三产业投资领域，形成有效竞争的格局，全面提高第三产业的产值比重和质量水平，以增加第三产业的有效供给。总之，只有在结构调整中，才能在形成新的供给（有效供给）的同时形成新的需求，使供求结构相衔接。这样财政投入和货币政策引致的投资增加才不会以存货的形式沉淀下来，从而为财政货币政策乘数的形成提供必要前提。
七、改革财税体制，提高政策之间的协调性
财税体制从根本上说是关于资源和收入在社会成员与政府部门之间以及在各级政府机构之间进行配置和再配置的制度安排。因为这种制度安排对社会成员的经济行为有着巨大影响，进而也通过这种影响对财政货币政策效应的形成发生作用。目前我国的税制主要是1994年在治理严重通货膨胀的背景下产生的，现在的宏观经济背景与当年显著不同，故现行税制与经济发晨不相适应的矛盾日益突出，税收政策与扩张性财政货币政策的目标取向显得极不协调，也因此降低了财政货币政策的有效性。比如现行增值税，其模式是生产型的，即是一种对投资征高税的制度，越是高新技术或者机器设备越多的大型企业，不能抵扣的税金就越多，企业税负就越重，这种抑制投资需求的税种阻碍了投资的扩大，不符合加强技术创新、优化经济结构的要求，从而也不利于提高财政货币政策的有效性。财政政策和货币政策内部各工具之间（如利率、税率、汇率）以及财政政策和货币政策之间，都应围绕宏观调控的总目标彼此协调一致、相互配合，避免相互冲突而使政策效应弱化。
【参考文献】
[1]张舂霖.结构调整的制度基础和判断标准[J].经济研究，2000,(9).
[2]汤在新，吴超林.宏观调控：理论基础与政策分析[M].广州：广东经济出版社.2001.
[3]董辅réng＠①.宏观层次与微观层次的国有企业改革[J].经济研究，1999.(6).
[4]北大中国经济研究中心宏观组.正视通货紧缩压力.加快微观机制改革[J].经济研究，1999,(7).
财务制度、会计准则、会计制度以及税法之间的关系问题，自会计改革以来一直没有中断过讨论，随着改革的深入，要求更全面、更明确地回答这些问题。
一、财务、会计、税收：处理企业、国家以及社会之间利益关系的切合点
要说明财务制度、会计准则、会计制度以及税法之间的关系，首先应当对财务、会计和税收之间的关系，首先应当对财务、会计和税收之间的关系作出回答。
财务、会计和税务之间的关系，可以从不同的角度进行考察。从本文所研究的问题出发，他们可视为处理企业、国家和社会之间利益关系的三个切合点。改革开放之前是这样，改革开放以来，乃至于将来建立起成熟的市场经济制度以后，这个结论也同样是成立的。区别只在于，不同的所有制结构，不同的经济运行机制，这三是也就有不同的结合方式。
改革开放以前，基本经济成份是国有企业，经济运行方式是通过指令性实现资源的配置和社会总产品的分配。以集体企业为主体的非国有企业也采取和类似于国有企业的经济运行方式。就分配制来说，国家作为社会总产品分配主体，按照马克思主义经典作者所阐述的社会主义分配原则，实行对社会总产品的统一分配，形成补偿基金、消费基金和发基金，从而实现社会再生。其中，财务制度通过规定资金投入、资产计价、成本补偿、收益确定、利润分配、基金形成等标准，成为三大基金分割的直接依据。财务制度也是国家税收的基础，财务制度所划定的补偿标准和收益确认标准，是确定税基的依据。而会计制度则是按照复式记账要求，根据财务制度和税法所规定的分配标准规范企业的会计科目、报告格式以及反映和核算内容。这时的会计制度本质上是薄记制度。
实践证明，以上分配制度以及与其相适应的财务制度、税收制度和会计制度的定位，弊病甚多。主要表现在：第一，分配权力高度集中。补偿基金和消费基金以及发展基金的分配比例都集中在国家手中。企业没有自，大到基建项目，小到更新改造，乃至职工福利设施，都是政府部门决定的。第二，分配过程缺乏制约。社会总产品有多少用于补偿基金，有多少用于消费基金，又有多少用于发展基金，服务于国家计划和预算，而没有考虑经济生活自身的规律。根据国家计划和平衡预算的需要，可以调整成本开支范围和开支标准，可以推迟确认损失。这就是通常所说的“计划决定财政，财政决定财务，财务决定会计”的运行机制。在这种体制中，只有纵向决定与被决定关系，看不到相互制衡。
由于分配权力集中，又缺乏内部制衡，导致分配比例失调，突出表现是补偿和消费大量欠账，如，固定资产更新改造欠账职工福利欠账，环境治理欠账，等等。这些隐患现在已经充分暴露出来，成为当前改革和发展道路上的严重障碍。
一个国家一定时期的社会总产品补偿基金、消费基金和发展基金之间进行分配。这一结论适应于各种社会和各种体制。问题在于如何进行分配，由哪个主体进行分配，在哪些层次进行分配，根据什么进行分配。计划经济体制的突出问题在于，社会总产品是在国家层次进行分配的，企业并不是分配主体。换句话说，社会资金实行的是宏观循五，补偿基金和消费基金是根据国家计划进而通过财务制度进行分配的。改革的方面是，根据现代企业制度的要求，承认企业是商品经济的细胞，在企业层次上进行分配，按照资本运动规律组织企业的财务活动和会计核算。
企业资本运动，首先表现为资本的投入，形成资本存量，然后经过生产经营过程实现资本的增值，对资本僧值进行分配，形成新的存量，进而实现新的循环。从资本的运动过程中，我们就很容易地找到界定财务、会计和税收的各自作用空间，并且能够找到计划经济体制下分配问题的症结。在计划经济体制下，不是投资本运行规律组织社会再生产，社会部产品价值和新增价值界定取决于财务制度，服务于国家计划和年度预算，最终表现为存量与增量界限的混淆，导致分配关系和分配比例的扭曲，这是我国国有企业当前普遍面临生存危机的深刻背景。
一般认为，会计通过价值的确认、计量、记录和报告，提供有关企业财务状况和经营成果的信息。这个结论基本上是正确的。但会计的深刻意义还在于，通过资产、负债、权益和收入、费用、利润的确认和计量，它划定了资本存量和增值量的界限，其中资产、负债和权益三个要素划定了资本存量的界限，而收入、费用和利润三个要素划定了资本增量的界限，这六个会计要素的确认和计量，贯串于会计循环的全过程，是会计职业的崇高追求所在，也是企业的得以持续经营的基础。包括国家在内的投资者所执行的财务活动，实际上是基于存量和增量的分割所进行的资源的配置，包括资本（即存量）的投放和利润（即增量）的分配。税收也是在合理划分存量和增量的基础上对增值的分配，尽管参与分配的法量依据完全不同于财务活动。
二、会计准则与财务制度
前面已经说到，传统分配制下，财务制度直接地执行统收统支的职能。是国家实现社会总产品分配的工具。由于分配权力高度集中且缺乏制衡，导致分配结构失调，弊病甚多。为此，我们建议全合认训并重新界定会计准则的性质和功能，将财务制度执行的资本存量和增量分割职能转交由会计准则来执行，建立起体现市场经济和现代企业制度原则、约束机制健全的社会总产品分配体制。
问题是，为什么会计准则能够执行这些职能，并且能够避免传统财务制度的弊端呢。这是由会计准则的内在机理决定的。
第一，会计准则是市场经济实践和人类智慧的结晶。经过近百年市场经济催化，会计准则已经成为有一套逻辑严密的概念体系支撑的规范系统。象真实与公允、权责发生制、可比性、谨慎等概念和原则，已经成为会计确认和计量的因有观念，规范着会计实务，不仅支撑着会计作为一个信息系统在市场经济中发挥重要作用，同样也使资本存量与增量的分分割建立在合理基础之上。
第二，在由投资者、债权人、管理者、政府部门、企业职工和会计职业等所级成的多角关系中，会计准则已经成为处理和协调经济利益关系在内的稳定器。企业是各种经济利益关系的联络点。这里所讲的经济利益，既可能表现为直接经济利益，也可能表来为经经济信息形式存在的间接利益，因为谁拥有更多的信息，谁就有更多的决策能力和影响能力，并获取更多的经济利益。其中，对我们本文所要讨论的问题有意义的，是其直接经济利益方面。会计除了其固有信息功能外，另一个重要功能是资本存量与增量这间的分割功能。对于股权投资者来说，存量是其眼前利益和长远利益的保证，一般情况下，会倾向于多确认存量（当然，例外的情况也是有的。比如，对于短线投资者来说，只在意企业的短期价值，可能会倾向于多确认增量。而这本身就说明了多元利益的存在）；对于债权人来说，他们一般也倾向于多确认认存量，因为，存量充分意味着债权的安全系数更大一些；对于政府部门来说，其直接利益是税收利益，多确认增量，意味着更大税基；对于企业职工来说，其报酬往往是与企业的当期利润相联系的，他们也会倾向于多确认增量（当然，基于长期雇用、追求长期利益的情形也是有的）。类似于这样的利益主体及其利益倾向，还可以举出一些。为了协调各种利益矛盾，会计职业最早以中间人的面貌出现，主持会计准则的制定。
后来的实践证明，会计职业也是有自己独立的利益的，即，以最小的风险，获取最大的收益。其中，收益表现为市场份额、审计取费，风险则表现为可能的审计失误以及由此引起各种利益主体的诉求。所以它在行使其职能时，就会考虑特定利益关系中的力量对比，并以对自己有利的方式进行政策选择和设计。这正是为什么美国、英国等国家的会计准则制定权限先后从会计职业转移到独立的会计准则制定团体手中的真实背景。
基于以上分析，我们有理由将现行财务制度执行的制定资产计价和收益确定标准的职能分解出来，使其成为会计准则的职能，建立比较完善的会计准则体系和会计准则形成机制，有效地负担起资本存量与增量的分割职能。将财务分配和税收分配以及其他分配形式建立在合理划定资本存量和增量的基础上。
将财务制度执行的资本存量和增量分割取能改造为会计准则的职能以后，相应的问题是，是否取消国家对企业财务的管理。笔者认为，将财务制度执行的资本存量和增量分割职能改造为会计准则职能，并不意味着取消国家对企业财务的管理。相反，应当按照市场经济和现代企业制度原则，改善和加强国家作为所有者对企业财务的管理。
所谓财务活动、财务管理，都是围绕资源的配置和分配进行的。在市场经济条件下，资源的配置和分配基本上是由所有者在国家法律约束和计划指导下实现的。资金投资到哪里，投资多少，从哪里筹资，怎样安排资金结构，利润应当怎样进行分配，多少分配给投资者，多少用于后备和发展，基本上是所有者决定的，或者由管理部门在投资者的指导下进行。国家对企业财务的管理至多是从维护社会经济秩序、保证小股东或债权人的利益作出必要的制度规范。可能的领域有，利润分配顺序，社会保障基金的提取，后备基金的建立，等等。现行公司法律对这类问题已经作出规定。
而国有企业的情况就大大不同了。国家是国有企业所有者，或者通过法人行使所有者职能。国家必须对国有企业财务进行管理。理由是：
第一，所有者对其资本的管理和控制，是市场经济赖以正常运行的保证。而国有企业的所有者是国家，对于国有资本的投放和国有资产收益的分配以对经营者的考核，必须由国家来执行。
第二，国有企业是实现社会主义经济社会目的的重要途径在市场经济条件下，国有经济是一个重要而特殊的经济成份。国有企业固然要以盈利为目的，但其所担负的经济社会目标也是十分重要的，比如形成合理的产业结构的职能，平抑物价的职能、解决就业的职能等等。这都要通过国家对国有企业财务的管理来实现。
第三，相对于非国有企业来说，国有企业的自我约束机制要弱得多，随的经营失败风险比非国有企业也要大得多。在任何一种经济体制中，都表现为一系列的授权过程。于对非国有企业来说，有的是由所有者本人直接经营，自己授权自己，其责任心和风险意识都是很强的。有的则是由私人投资的股份公司，也具有极强的风险意识。当然，由于掌握企业命运的大股东，对小股东潜在的损害，保留必要的后备。公司法律有关条款起的就是这样的作用。而在国有企业，授权层次大大增加，有时甚至不能直接确指是谁授权的。这就大大增加了授权风险。注重眼前利润而忽视长期利润，剥夺性经营而不注意资本维护和技术开发，冒险而不顾忌后果，等等。这就是产权经济学一再提醒的道德风险现象。可以说，国有企业的道德风险比非国有企业要大得多。这就有必要改善和加强国家对国有企业财务的管理和监督，比如规定和监控负债比率、流动性比率指标等等。
三、会计准则与税法
在传统体制下，税法和会计制度都是以财务制度为依据的。会计制度根据财务制度规定的计价和收益确定标准规范账务处理方法和程序，而税法则根据财务制度确定税基。随着会计制度改革和会计准则体系的建立和完善，资产计价和收益确定职能将由会计准则来承担。
需要进一步讨论的问题是，如何处理会计准则与税法的关系，是将税基完全建立在会计准则的基础上，还是另行制定一套扣税办法。或者将税法与会计准则统一起来。最近几年，不少同志倡导建立一门独立的税收会计学，并发表了一些研究成果。总的来说，有两种意见，一种观点是，税收会计学是财务会计学的一个分支，它集中研究和处理企业与税收有关的会计业务，比如，增值税的会计处理，以及纳税申报。还有一种观点是，鉴于财务会计与税收的目标不同以及会计准则与现实分配，即所得税会计。更有人建议，不但要确认所得税的时间性差异和永久性差异，并进行跨期分推，在此基础上建立税收会计学。
关于第二种观点，笔者认为，从会计的角度看，企业的纳税业务，与企业其他各类经营活动并没有什么两样，交纳各种税收，所导致的企业纳税久务形成的负债以及多交税收而应当退回税款所形成的资产，与企业对存货、固定资产、应收账款、应付账款等经济业务的核算原则是一样的，都要遵循有关会计准则的确认、计量、记录和报告标准。单独建立一门纳税会计学，就象要建立应收账款会计学、存货会计学、固定资产会计学一样说不过去。
关于第二种观点，涉及到要不要保持财务会计与税法在资产计价和收益确定上的一致。就成本和效益方面考虑，会计准则与税法如果能够协调好乃至统一起来，当然是一件好事。因为那样既有助于简化企业会计核算，又便于税收征管。然而，会计准则与税法在立法宗旨、服务对象和约束因素诸方面都是有区别的。就当前实务来说，税法与会计准则在诸多项目的处理上已经出现了一些差异。绝对地讲会计准则与税法保持一致，已经行不通了。但是，赞成会计准则与税法分离，并不意味着不顾成本与效益原则，盲目地追求两者的差异，甚至人为地夸大两者的差异，而不应当尽量保持会计准则与税法的协调一致，不要夸大纳税扣除政策的作用。实际上，某些税收政策的奖励或抑制作用是有限的，特别是在我国目前经营环境和企业机制下，更是这样。对于会计准则与税法在某些项目的确认标准上的差异的处理，笔者赞同我国现任会计制度有关所得税核算的规定，即，企业可以选择采用应付税款法和纳税影响会计法。
有同志建议，不但要跨期分配所得税，还要确认增值税时间性差异，并进行跨期分配，进而建立起税收会计学。笔者认为，借鉴所得税跨期分配原理进行流转税的跨期分期，不失为一种尝试，但需要注意以下两点：第一，任何一种会计方法的采用，都要符合中国现实和特定环境，符合成本与效益原则，不能为会计而会计，为研究而研究；第二，流转税跨期分配与所得税跨期分配一样，都是会计原理和会计原则的具体运用，属于某一类会计业务，指望因此形成一门税收会计学，无论是理论上，还是在实践上，都是不能成立的。
四、会计准则与会计制度
会计准则与会计制度的关系，所要解决的实际上是会计规范本身的结构问题。广义上讲，会计准则是会计制度的一种形式，就象会计制度以外，还有会计规章、会计规则、会计规定、会计处理办法等多种法规体例一样。20世纪80年代初开始搞会计改革，乃至于系统研究会计制度改革，开始用会计准则这个称谓，很大程序上受到西方会计实务的影响。因为美国、英国、加
拿大以及国际会计准则都称accountingstandards或accountingprinciples，分别译为会计准则（或会计标准）和会计原则，当时国内大量介绍和译述西方国家会计文献，使得会计准则这个词成为市场经济制度下会计规范的象征。记得当时还曾就会计准则、会计标准或会计原则的区别或联系以及我们该选用哪一个名称进行过多次讨论和论证，后来在1988年义召开的中国会计学会会计基本理论和会计准则研究组的的研究会主达成一致意见，今天统一用“会计准则”一词，不再在名词上争论了。
现在我们讨论会计准则与会计制度的关系。已经不再是名词本身的讨论。会计准则与会计制度现在都以其现实存在，直接影响着会计实务和会计理论。当然，由于已经的会计准则在很大程度上借鉴了国际会计经验，会计准则几乎成为新的会计规范的代名词，因而影响更大一些。我们现在要讨论的会计准则，基本上是指已经或即将的基本准则和具体准则；而会计制度所涵盖的内容要广泛得多，且复杂得多。其中有代表性的是“两则两制”中的13个行业会计制度和后来陆续的其他行业会计制度，象公路经营企业制度，还有股份公司会计制度、外商投资企业制度两个会计制度。从现行会计准则和会计制度看，表现形式、体例结构、详略程度、政策选择方面存在一定区别，但所涉及的内容基本上是相同的，相互之间的关系确定需要理顺，从而形成有分工又有协调、结构严密的中国会计规范体系。
早在20世纪80年代末财政部着手研究和草拟会计改革发展规划时，就提出了会计准则体系这一动议。1991年的《会计改革纲要（试行）》以及先后提出的《关于拟定我国会计准则的初步设想》等文件中，明确提出了建立包括基本准则与具体准则在内的会计准则体系的设想。当时，按行为和所有制制定的国营工业企业会计制度、国营商业企业会计制度等基本上是以会计科目和会计报表格式为框架的，这就是本文前面所说的，执行的是薄记职能。也有一些例外，1985年的中外合作经营企业会计制度以及1992年年初的《股份制试点企业会计制度》，除了传统的会计科目和会计报表方面的内容处，也独立地规定了一些资产计价和收益确定政策。实施“两则两制”时，由于当时《企业会计准则》只有一个基本准则，尚不能满足具体指导企业会计实务的需要，所以根据基本准则按行业制定了13种会计制度。这些行业会计制度也相应地充实一些会计政策的内容，即资产计价和收益确定方面的内容。这就是为什么随着具体准则制定工作取得进展，会计准则与会计制度的重叠之处越来越多、我们越来越关注会计准则与会计制度关系问题的根本原因。
如果说，20世纪80年代末开始会计准则时，还主要是直观地借鉴西方国家会计准则这名称和形式，那么经过10年来制定会计准则的长期实践，我们切实感到，分要素、分经济事项制定会计准则这个形式，有显著的优越性。一是分会计要素、分经济业务制定会计准则，有可能将某个要素或业务所涉及的定义、特征、确认、计量和披露要求阐述得比较全面且清楚，逻辑严密；而会计制度是按会计科目组织其逻辑结构的，其核心是账户设置、记录内容和借贷规则，不可能象会计准则那样根据特定要素或业务的需要灵活组织其结构和内容。二是会计准则这种形式已经成为国际公认的规范形式，已经为国际社会所认同，象法国、德国等国家也开始采用会计准则这种形式。
曾经普遍认为，会计制度是计划经济的产物，应当用会计准则取代会计制度。现在看来，评价会计制度，应当从内容和形式两个方面辩证地看。就内容来说，通过会计制度规定资产计价和收益确定等会计政策，并不是绝对不可行。有人说会计制度规定过死，不利于企业根据实际情况选择合适的会计政策。这种观点是值得商榷的。实际上，并不是会计制度规定过死，而是财务制度规定过死，不能把财务制度的问题算到会计的头上；就现行会计制度来说，除了仍然过多受到财务制度制约之外，很难说会计制度所规定的会计政策过死。再说，就提高会计信息的可比性而言，企业会计政策的选择余地将越来越小。会计制度的问题出在它的形式上，即如前面提到的，由于会计制度是按会计科目组织其逻辑结构的，因此，无法对特定会计要素和会计业务的确认、计量作充分交代，也就限制了它的作用范围，这也是形式决定内容的一个例子。
会计活动包括确认、计量、记录和报告四个环节，因此，会计规范也就有确认、计量、记录和报告这四个可能的要素。无论是国际会计准则，还是其他国家的会计准则，都只包括确认、计量和报告三个环节，而基本上没有涉及记录这个环节，就我国的会计准则来说，必要时也有一些有关账的规定，比如，单设账户还是合并反映，直接转销还是备抵方法，就属于记录的规定，因为不影响计量的最终结果。有关记录环节，所解决的问题主要有账户的设置、账务处理程序、账户对应关系，账户与报表项目的协调和配合等等。现行会计制度的形式特别适合于记录制度。所以，要不要用会计准则代替会计制度，实际上就变成了还要不要对会计记录环节作出规定？有关记账方面的事，是不是交给企业自己来做？
笔者认为，会计制度有关记录环节的规定，主要是帮助企业设置会计科目和建立会计核算体系，并不象会计准则那样直接影响会计信息的质量，所以，要不要对会计记录环节作出规定，取决于企业会计实务有没有这个需求。离开特定环境，绝对地说取消会计制度或保留会计制度，都是片面的。
近一个时期以来，有不少发展中国家建议国际会计准则委员会，对包括会计记录在内的账务处理作出规定或提供指南，日前，国际会计准则委员会新设的发展中国家和体制转换国家会计指导委员会（即steeringcommittee；我国会计文献大都将其译为“筹划委员会”。笔者认为，译为“指导委员会”更为贴切），其研究课题之一是，就国际会计准则委员会要不要就会计程序提供指南提出决策建议。另外，法国的通过会计制度（即plangeneralcomptibles；国内大多将其译为“会计总计划”或“会计总方案”，这实际上是对法文的直译。法律注册会计师协会最近出版的英文文献，将其译为generalaccountingsystem.笔者以为，为正确表达这份制度所包含的内容，应当译为“通用会计制度”）作为法国会计特色的体现，在西非国家及世界一些地区有很大影响。国际会计准则委员会提出的命题也是，要不要提供象法国通用会计制度那样的会计指南。
笔者认为，就我国目前会计实务来说，企业会计制度体系还没有形成，企业会计人员尚不习惯于自己设计会计制度，所以提供一套与会计准则相配套的会计制度，推荐会计科目，解释会计科目的性质和使用方法、交代会计程序、提供主要经济事项分录范例，对于帮助企业更好地运用会计准则，提高会计效率，加强内部监督和政府监督，还是有必要的。鉴于目前会计制度种类比较多，不便于检索和执行，建议适当加以归并。随着企业会计准则体系的建立，企业会计人员薄记水平的提高，加这之会计准则指南中提供了各类业务的相关会计科目和记账方向，会计制度的作用将逐步弱化。什么时候会计人员感觉到这套制度对于企业说没有什么参考价值了，这套会计制度也就自动取消了。我们实施没有必要再在准则与制度的
摘要：未来财税体制改革要从四个方面入手：一是建立公平税负的税收制度，减轻居民税收负担，减轻劳动者税收负担，提高资产性税收负担。二是抑制宏观税负的过快增长。三是调整税制结构，减轻累退性，降低流转税所占比重，提高所得税的比率，加强财产税的征收。抑制宏观税负增长的同时减少收费，取缔一些不合理的收费。财税改革重点不在于政府收入的多少，重要的是改变财政支出结构，尽量减少政府本身的消费，把更多的收入用于整个民生公共产品的投入。
来自中央有关部委、研究机构、高等院校和23个省市自治区的官员学者及国外专家300多人参加了本次论坛。现将部分专家关于收入分配与财税体制改革的观点摘要整理如下。12月4－5日，中国（海南）改革发展研究院联合国内外研究机构在海口举办以“收入分配制度改革与加快转变经济发展方式”为主题的第71次中国改革国际论坛。
对以做大经济总量为目标的财税体制进行整体性重构
迟福林（中国＜海南＞改革发展研究院院长）：“十二五”初期要尽快启动以缓解收入差距为目标的财税体制改革。对以做大经济总量为目标的财税体制进行整体性重构，已成为新时期收入分配制度改革的重大任务。为此，建议“十二五”财税体制改革要与收入分配改革同步。（1）调整财政支出结构，建立与基本公共服务均等化要求相适应的转移支付制度，确保基本公共服务支出增长不低于GDP增长速度。（2）实行结构性减税。考虑通货膨胀的因素和中低收入者生活水平的现状，进一步提高个人所得税的起征点，改变个人所得税以工薪阶层承担为主的局面，切实降低低收入者税负；（3）明显加大对所得税和财产税的课税力度，适时开征遗产税，开征社会保障税。
曹远征（中银国际控股有限公司首席经济学家）：财税体制问题和收入分配密切相关，核心是财政本身利益关系如何调整。第一，收入分配问题，最重要的是初次分配问题，财政手段只能做二次分配。如果初次分配不能很好调节，二次分配很难。第二，财政是一个整体，就某一个具体税种讨论是相对片面的，需要推进财税体制的改革。第三，收入分配需要同时在初次分配和二次分配中做调整。在二次分配中，更多的是加大社会保障的开支。为此，要求实施国有资产的全预算安排，使国有资产变成可变现资产，通过国有资产补充社会保障基金。
以调整财政支出结构为重点推进新一轮财政体制改革
周天勇（中共中央党校研究室副主任）：重视对财政收入的管理和控制。第一，要分析广义政府收入占GDP的比重。从2009年的数据来看，政府实际收入约为11万亿元，占GDP的33%左右，政府收入过多不太合理。建议修改预算法，把全部政府收入不得超过30%作为一条红线，每年财政收入增长控制在红线之内。第二，要加强控制政府支出。建议用五年、十年的时间逐步把行政公务开支及“三公”消费从现在的30%降到15%，节约出来的财政资金可用于社会保障、低保等公共服务，更加促进社会公平。第三，加速国有工商企业和金融企业资产的社会化，变卖一部分国有资产来补充社会保障资金。加快土地财政的改革，废掉土地出让金制度，废掉目前土地强制征用的制度，改为向房产收土地交易增值税的制度来遏制目前这种劫贫济富的土地财政。第四，要加快财政公开化和透明化进程。尤其是国有资产的管理要公开化、透明化。
刘尚希（财政部财政科学研究所副所长）：只有转变经济发展方式才可能真正缩小收入分配的差距。目前，收入分配改革的方式很多放在物上，关键要把视角转移到人身上。缩小收入分配差距，政府的干预应当重点在财政支出方面，而不是主要从税收等政府收入方面做文章。
靳东升（国家税务总局税收科学研究所副所长）：重点加快财政支出结构调整。在政府收入结构中，流转税占比较高，所得税和财产税占比较低，因此税制的累退性特征比较明显。从劳动与资本角度看，劳动性所得税额占全部个人所得税收入过高，超过70%，资本性所得税比重过低。在收入分配上客观上鼓励了资本，有利于资本。
财税改革重点不在于政府收入的多少，重要的是改变财政支出结构，尽量减少政府本身的消费，把更多的收入用于整个民生公共产品的投入。因此，未来财税体制改革要从四个方面入手：一是建立公平税负的税收制度，减轻居民税收负担，减轻劳动者税收负担，提高资产性税收负担。二是抑制宏观税负的过快增长。三是调整税制结构，减轻累退性，降低流转税所占比重，提高所得税的比率，加强财产税的征收。抑制宏观税负增长的同时减少收费，取缔一些不合理的收费。
周长城（武汉大学社会学系副主任）：调整税制结构，重点要强化税收公平分配功能。从长期来看税收调节收入功能的实现依赖于税制结构的调整。流转税比重过大、所得税比重过小以及个人所得税及其征收办法的不合理等税制结构缺陷是造成税收公平分配功能弱化的重要原因。
2007年，党的十七大报告将人人享有基本公共服务作为促进社会公平正义、共同分享发展成果的重要内容和基本途径，强调“要加快推进以改善民生为重点的社会建设”。2010年，中央在制定“十二五”规划的建议中提出：“必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化。”2012年7月，国务院颁发《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，首次阐明了基本公共服务的内涵，把基本公共服务体系的范围确定为基本公共教育、劳动就业服务、社会保险、基本社会服务、基本医疗卫生、人口和计划生育、基本住房保障和公共文化体育等八个领域，明确制定了实现基本公共服务均等化的时间表。这是我国政府的首部基本公共服务规划，标志着我国在进入经济社会加速转型的关键时期后，把促进基本公共服务均等化从理念上升为国家实践，使之具体化为可操作的政策措施。
现行财税体制不完善是基本公共服务发展滞后的主要原因
我国现行的财税体制是在分税制的基础上形成的。20世纪80年代中期开始，中央政府财力逐渐弱化，中央财政收入占全国财政收入的比重从1984年的40.5%猛降到1993年的22%，严重影响其职能的发挥。1994年推出的分税制就是把各项税种按一定原则划分为中央税、地方税、中央与地方共享税的制度。它建立起了市场经济体制下财税管理体制的基本框架，成功实现了在中央政府与地方政府之间税种、税权、税管的划分。分税制在促进了全国财政收入快速增长的同时，大幅度提高了中央财政收入占全国财政收入的比重（1994年这一比例为55.7%），增强了中央政府宏观调控的能力。但是，这一具有明显集权倾向的改革也逐渐暴露出一些问题，不能适应经济社会进一步发展的要求。
1．财权与事权不匹配。分税制改革主要解决中央与地方的收入划分问题，通过规范财政收入在中央政府与地方政府之间的分配结构，大幅度提高了中央财政收入的占比。但是，分税制对中央与地方的事权和财政支出责任基本延续了原有的划分范围，且只作了原则性规定，缺乏明确细致的界定，因而在具体操作中许多含糊不清的支出大多分配给了下级政府，于是就形成了收入重在中央、支出重在地方，即“财权上移、事权下移”、“中央请客、地方埋单”的收支格局[2]。近10年来，中央本级支出占全国财政支出的比重逐步下降，地方政府的财政支出占比则从2000年的63.5%上升至2011年的84.84%，特别是在对基本公共服务投入方面中央与地方的支出分担比例严重失衡。例如，作为基本公共服务产品的医疗卫生服务，2008年我国中央财政仅负担公共医疗卫生支出的30%，其余70%都由地方政府负担；而发达国家中央（联邦）政府在公共卫生支出中的占比，澳大利亚为59.4%，新西兰为100%，美国为69.5%，法国、德国、荷兰分别为99.8%、96.4%和96.2%。2011年，中央财政支出中用于教育、医疗卫生和社会保障的支出分别为3248.6、1747.78、4715.77亿元，而地方财政支出分别为15117.06、6296.17、10641.41亿元，是中央支出的4.65、3.60、2.26倍。这反映出中央政府在基本公共服务领域的支出责任不够明确，使得一些本来应该由中央承担的职责转移给了地方。财权与事权不相匹配的必然结果是严重限制了地方政府尤其是基层政府提供基本公共服务的能力，不利于基本公共服务均等化目标的实现。一些欠发达地区以及大部分县乡政府的财力难以承担上级政府层层下压的越来越多的公共事务，只能愈益依赖中央政府的财政转移支付和专项补助来提供公共产品，致使基本公共服务的有效供给数量和质量下降。更为严重的是，为了缓解巨大的财政支出压力，地方政府不惜代价扩大财源，使得收费、批地、举债等行为泛滥，土地出让金连创新高，几度占据地方一般预算收入的50%以上，有些地方甚至高达70%以上。“土地财政”导致地方投资过热，城市迅速扩张，政府债务剧增，既扭曲了正常的收入分配关系，又影响了国家宏观调控的有效性。
2.地方税体系不健全。目前我国国内实际开征的税收项目19种，其中有11种划归地方税种，虽然税种不少，但较为分散，除了营业税、所得税外均为小额税种，缺乏大宗、稳定的支柱性财源。因为在现行分税制体制下，税源相对集中稳定、征管比较便利、收入充足的税种大多列为中央税和中央与地方共享税，而留给地方的如城市维护建设税、土地使用税、车船使用税、房产税等，征收范围偏窄，征管难度较大，税额少且不稳定，难以形成地方财政收入稳定增长的长效机制，不利于地方政府更有效地组织财政收入和调控区域经济。尤其是2006年全面取消农业税后，广大县乡财政本级收入显著下降，基层政府运行困难。地方税体系建设的滞后，客观上刺激或迫使地方政府在正税之外通过行政性收费、土地有偿出让、罚没收入等非税方式谋求更多的预算外收入和制度外收入，使得地方政府的非税收入非理增长。2011年，全国地方非税收入高达11342.75亿元，比上年增长43.4%，非税收入占地方本级财政收入的21.6%。2012年上半年，广东省税收收入同比增长4.3%，而非税收收入增长32.4%，全省有10个市非税收收入占比30％～40%，其中茂名和云浮高达44%和42%。大量资金游离于政府预算之外，必然对国家正常的财政秩序带来严重影响。
3．转移支付制度欠合理。分税制改革建立了中央财政对地方财政的税收返还和转移支付制度，旨在缩小地区间发展差异，均衡基本公共服务水平。2011年，我国地方财政本级收入52433.86亿元，占地方财政支出（92415.48亿元）的比重为56.7%，可见中央转移支付已成为地方财政支出的重要来源。当前我国转移支付制度与统筹城乡发展和基本公共服务均等化的要求相比还存在突出问题：一是尽管一般性转移支付的规模逐年增大，但总体仍然偏小，不能根本上缓解欠发达地区尤其是西部贫困地区地方财政支出低速增长与改善民生等刚性需求持续增长的矛盾，通过转移支付制度均衡全国各地区间财力差距以促进区域协调发展和基本公共服务均等化的功能受到明显制约。二是专项转移支付种类繁多，设置欠科学合理。目前中央专项转移支付项目多达几百项，覆盖面过宽，重点不突出，且大多数项目需要地方政府资金配套，致使自身财力困难、配套能力低但又急需资金的欠发达地区难以获得更多的财政补助。
构建促进基本公共服务均等化财税体制的主要对策
政府作为公共权力机关，向全体国民提供均等的公共产品和公共服务责无旁贷，而政府对基本公共服务的财政投入和保障机制状况在很大程度上决定了基本公共服务的数量和质量。因此，必须加大财税体制改革力度，增强公共财政保障能力，构建有利于推进基本公共服务均等化的公共财税体制。
1．明确划分财权事权，健全基本公共服务均等化的体制基础。合理划分各级政府事权与支出责任，建立健全财权事权相匹配的财税体制，是目前我国深化财税体制改革的主要着力点，也是推进基本公共服务均等化的体制保障。应按照法律规定、受益范围、成本效率、基层优先等原则，合理界定中央与地方的事权与支出责任并逐步通过法律形式予以明确。一般来说，中央政府除负责国防、外交、司法等国际国内政治事务外，还具有宏观调控经济运行、进行国民收入再分配、统筹安排社会事业等经济职能，地方政府则主要负担本地行政管理、基础建设以及经济和社会发展等事务。所以，中央财政主要承担全国性公共产品和服务以及具有调节收入分配、稳定经济性质的支出责任；地方政府以满足区域内社会公共服务为主要目标，承担与本地区事务相关的费用；对于跨地区性质的公共产品和服务则应分清主次，由中央和地方各级政府共同承担。根据我国的现实情况，应加大中央对基本医疗卫生服务等社会保障的支出责任。因为社会保障属于国民收入再分配范畴，我国地区经济发展不平衡，一些中西部经济落后省份地方财力十分有限，无法提供更多数量和更高质量的社会保障，甚至连基本的公共服务也难以保障。因此要提高中央政府对社会保障的支出比重，并逐步过渡到主要由中央政府提供社会保障服务，以加快全国基本公共服务均等化的实现。
2．完善地方税体系，增强基本公共服务均等化的保障能力。我国基本公共服务整体水平偏低的直接原因是财政投入不足，而财政投入不足主要受到两个因素制约：一是财政支出结构不合理；二是地方财力不够。因此必须进一步完善地方税体系，增加地方财政收入，提高地方基本公共服务的保障能力。我国是单一制国家，地方政府无法享有独立的税收立法权，但这并不意味着不可以有一定的税收自。中央政府可在税收立法范围内赋予地方政府一定的税种选择权和税率调整权，尤其是在地方独享税课征上有更多的自和更大的灵活性。为此，应明确界定地方税种，优化税种结构，科学安排中央与地方分享比例，适当扩大地方与民生关系密切、具有区域特性税种的分享比例，稳妥推进房产税、资源税改革，适时开征社会保障税，增加地方收入，逐步确立以财产税和社会保障税为主体的地方税体系，发挥其调节居民收入差距和培育地方支柱财源的作用。同时，要加强税收信息管理、税源监控、税收征管队伍建设，提高税收征管效率，以满足提供基本公共服务的需要。
