(一)中央与地方事权划分不清。
多年来，政府与市场的职能一直没有界定清楚，政府包揽太多的状况始终没有改变，中央与地方的事权也划分不清。分税制改革的重点是划分收入，但中央与地方事权划分不清的问题并没有得到解决。
(二)收入划分不规范。
现行分税制在收入划分上既有按税种、税目划分，又有按行业、隶属关系划分。企业所得税按隶属关系分别划归中央和地方，导致地方政府为追逐税收利益而大搞重复建设，结果各地结构趋同现象严重；尤其重要的是，世界范围内的经济结构调整进入新一轮加速期，我国更是到了以结构调整推动经济发展的新阶段，十五届五中全会提出我国将把结构调整作为主线贯穿于整个“十五”甚至更长时期，但由于按隶属关系划分税种的现行体制，导致资产的流动会带来税收利益的转移，因而会受到被兼并、重组方所在地方政府或部门的阻挠，从而严重阻碍着资产重组，制约着结构调整。此外，中央与地方共享税采取收入分享制，税收分享只是给地方一定的财力，而税种、税率的确定权却在中央。这一方式尽管比较简单易行，但存在税收分享比例是“一刀切”的缺陷，且具有累退效应，因而不能区别各地方的财政能力，不利于达到缩小地区财力差别，实行资金再分配的目的。
(三)转移支付制度不完善。
转移支付制度是分税制的重要组成部分，规范化的分税制能够通过财政转移支付实现各地区有均等的提供公共产品的能力。由于我国分税制实行“基数返还(以1993年为基数)，超收分成”的政策，而1993年各地财政收入人为超常规的增长，致使以后年度财政收入增长速度大打折扣，从而使得税收返还数额占转移支付的比例非常高；尽管在1995年采取补救措施，推出“过渡时期转移支付办法”，无奈资金有限(1995年约为20亿元，1996年约为34亿元，但也仅占中央财政支出的0.5％左右，占转移支付支出总额的1.8％)，与实际转移支付需求相差悬殊，结果作用甚微。纵向转移支付的目标落空，横向财政资金的转移制度没有建立，这就大大弱化了财政应有的缩小地区间差距的功能。
(四)财政资金管理体制和机制不健全。
我们往往对税务部门重其取得收入多寡而忽视取得收入的成本，忽视对财政资金的追踪问效。于是，在收入上，征收成本高，效率低下；在支出上，资金上拨后即失去了监督，收入的接受者只有对资金使用的权利而不必承担相应的责任，结果财政资金支出的方向、结构失去了控制，大量的重复投入与无效投入并存，浪费严重。另外资金下拔环节较多，资金被截流、挤占、挪用现象严重，也极易滋生腐败。
财政资金管理体制和机制不健全还表现在转移支付资金上。我国现行转移支付形式除了专项补助外，其他都是无条件财政转移支付，中央政府对如何使用转移支付资金没有明确的规定，其使用权完全掌握在地方政府手中。这样，地方政府处于简单的收入接受者的地位，在资金的使用上往往不关心支出的方向；数量和效率，无效投入和浪费严重。同时中央政府也无法实现通过转移支付制度实施国家产业政策和调节地方政府支出行为的目的。
二、完善分税制的对策建议
(一)转变政府职能，在此基础上；明晰各级政府的事权，科学界定支出范围。
这一方面总的原则是首先确定事权，根据事权定支出，根据支出确定各级政府应得的收入。显然，事权的划分是最重要的，是财权划分的基础。只有事权与财权相一致、相适应，政府履行职能才有物质保证。而事权的划分与政府的职能紧密相联。因此，完善分税制，一是转变政府职能，明确政府与市场的职能。将那些政府部门不该管、管不了或管不好的微观经济活动及其相关事务，那些本来可由市场机制去解决的问题，逐步从财政的供给范围中剥离出去，并以此为依据重新界定国家财政的支出范围。二是从中央与地方政府的职能划分和公共产品的受益范围这两个层面，合理划分各级政府的事权，并把各级政府的事权用法律形式固定下来；然后根据财权与事权相统；的原则，确定各级政府的支出，当然，中央政府还应从自身做起，科学界定职能，不能包揽一切，无限扩大支出。要取消不应由地方政府负担的支出项目，合并各级政府间的重复支出项目，适当下放部分税权，最终把中央与地方政府的分配关系纳入法制化的轨道。这是分税制财政体制正常运行不可缺少的重要前提。
(二)完善税制，合理划分收人。
在收入的划分上，除了要考虑中央的宏观调控外，还应考虑满足地方政府行使职能的需要，更重要的是要有利于全国统一市场的形成，有利于生产要素的合理流动和资源的合理配置。因此，应在完善现行税制的基础上重新合理划分收入：统一内外资企业所得税，将其确定为分享税种，采用税源式分享或地方征收附加的方法；实现增值税由生产型向消费型的转变，扩大税基；调整消费税的征收范围。完善地方税收体系：改革农业税，完善个人所得税，适时开征环境保护税、遗产税、赠与税、社会保障税、城乡维护建设税等。在不违背统一税法的前提下，对不需要全国统一的、地方特征特别明显的一些地方税的税权下放地方。与此同时，还要稳妥推进税费改革，规范税费关系，把税收作为政府收入的主要来源；实现政府收入机制的规范化；依靠培植税源，加强征管，提高征收效率，实现收入的稳定增加。这样，中央和地方都将有较为稳定的财政收入来源来保证其履行职能的需要。
(三)实行以纵向转移支付为主、纵横交错的转移支付制度，加大向落后地区的资金转移力度，推进各地区协调发展。
从资金的流向看，转移支付主要有资金中央政府向地方政府、地方政府向中央政府问的纵向转移以及同级政府之间的相互横向转移。我国一向采取单一纵向转移支付，这种模式要均衡地区的公共服务能力，需要中央有强大的可支配财力。从我国现阶段阶情况看，难以做到这一点。因此，建立地区间的横向转移支付尤为必要和现实。要根据转移支付的公平与效率兼顾的原则，从制度层面上，设计一种计算各地应有的财政收入和合理的支出水平的办法并使其公式化，规定资金(包括技术)由发达地区向贫困地区转移的额度，通过横向转移来实现地区公共服务水平的均衡，以弥补单一纵向转移支付的不足。另外，要改变目前的税收返还办法，加大向落后地区的资金转移支付力度，使落后地区具备一种能够快速发展的能力，推进各地区的协调发展，进而实现综合国力的提高，达到共同富裕的目的。
关键词：分税制；财权；事权；财力
到2008年我国的改革开放经历了30年，作为社会主义市场经济体制改革重要内容的分税制财政管理体制改革自1994年1月1日开始也实行了14年；毋庸置疑，分税制财政体制改革为了缓解我国当时的财政困难作出了历史性的贡献，我国财政收入增长迅速，尤其进入21世纪以来国家财政收入屡创新高，2005年我国财政收入突破3万亿元，2006年我国财政收入接近4万亿元。但目前分税制也有许多不完善的地方，许多学者提出了不同的改革思路。当前我国财税体制改革到了关键时刻，总书记在十七大报告中指出：“健全中央和地方财力和事权相匹配的体制。完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共服务能力。”这为继续完善我国的分税制财政管理体制改革指明了方向。
一、建国以来我国财政管理体制的演进历程
自从建国以来，我国在财政体制的变革中进行了不断探索；从总体来看，大致分为以下四个阶段：
（一）统收统支的财政管理体制
建国初期经济形势是通货膨胀严重，工人大量失业，国民经济处于崩溃的边缘；为促进国民经济的恢复发展，采取了统收统支的财政体制。该体制的基本特征是中央政府处于主导地位，并且中央政府统一制定所有收支项目管理办法，一切开支标准也同样由中央政府统一决定。地方政府组织的财政收入要全部上缴中央财政，地方政府所需的相关支出全部由中央财政另行拨付。因此，该体制也被称为“收支两条线”。
（二）分类分成的财政管理体制
分类分成的财政体制实行了三个时期，包括“一五”计划时期、“二五”计划时期的第一年（1958年）和“六五”计划时期。为了完成“一五”计划确定的任务，即奠定我国社会主义工业化基础，以及确定我国农业、工业、资本主义工商业的社会主义改造的初步基础；必然要求变统收统支的财政体制为分类分成的财政体制。在1954年实行了“统一领导、划分收支、分级管理、侧重集中”财政管理体制，即是所说的“分类分成”财政体制。
（三）总额分成的财政管理体制
为了克服分类分成的财政体制的一些不利方面，我国自1959年实行“收支下放、计划包干、地区调剂、总额分成、一年一变”的总额分成的财政管理体制。该体制的实行大致包括1959年至1967年、1969年至1970年、1976年至1979年和1986年至1990年。总额分成在一定程度上调动了地方的积极性，使全国财政收入有一定比例的增长。
（四）分税制财政管理体制
随着改革开放进程的加速，分类分成和总额分成的财政管理体制已经无法满足经济发展的需要，其弊端不断出现。1992年党的十四大明确提出了建立社会主义市场经济体制的目标。为了正确处理中央和地方的关系，调动一切积极因素加快社会主义市场经济体制的建立，实现社会主义现代化，在前期试点的基础上，于1994年1月1日起开始在全国推行分税制财政体制。
二、对我国现行的分税制财政管理体制的评价
为了解决中央财政当时的困难状况，增强中央政府的调控能力，提高“两个比重”，在借鉴国际经验的基础上，我国于1993年开始了分税制改革的试点，并在1994年开始在全国推行。
（一）分税制财政管理体制的基本含义
分税制财政管理体制，简称分税制，是指在国家各级政府之间明确划分事权及支出范围的基础上，按照事权与财力相统一的原则，结合税种的特征，划分中央与地方的税收管理权限和税收收入，并辅之以转移支付制度的财政管理体制。分税制总体包括四个方面：一是中央与地方的事权和支出划分；二是中央与地方的收入划分；三是政府间财政转移支付制度；四是预算编制与资金调度。
（二）当前分税制改革面临的主要问题
应该说，1994年推行分税制改革是一大进步，实现了财政收入的快速增长和“两个比重”的迅速提高。但我们却曲解了西方国家的分税制，把“财权与事权相匹配”变成为中国分税制的基本原则，从而扭曲了分税制，在改革中产生了一系列新问题。
1.财政管理体制层次过多
我国目前仍在实行中央、省、市、县、乡五级行政体制和与之配套的财政体制，过多的财政级次分割了政府间财政能力，使各级政府之间的竞争与权力、责任安排难以达到稳定的均衡状态，并进一步加大了纳税人对政府的监督难度。
2.转移支付制度不完善
目前我国财政体系中，四种主要的政府间转移支付形式均有自身的缺陷。首先，税收返还的设计并不是根据地区经济的发展水平的差异，与行使事权所必须的财力无关，且这种转移支付形式保护了既得利益，与建设财力与事权相匹配体制相背离；其次，一般目的转移支付的测算基础并不科学、合理，实现不了财力与事权的匹配；再次，过渡期转移支付的规模很小，起不到太大的调节作用；最后，专项拨款名目太多，很多专项拨款并不具有专项的目的，这种转移支付资金数额的决定也没有一定的标准。
3.税收征管成本过高
税收征管成本指税务机关在征收税款过程中自身消耗的各项费用。据国家税务总局公布的有关数据测算，1994年国税、地税分征分管体制实行后，税收征管成本比以前明显提高。1993年，我国的税收征收成本率约为3.12%，从1994年开始上升，1996年征收成本率约为4.73%，其后持续增长到5%～6%。而西方发达国家的税收征管成本一般都在1%左右。
三、探讨解决分税制面临的主要问题的策略
面对分税制面临的一系列困难，不同的学者提出了不同的观点，以贾康为代表的学者认为应继续推进分税制改革，在分税制的改革进程中解决面临的困难；但是也有学者对此提出了质疑。笔者认为应从以下方面继续推行分税制改革。
（一）减少财政管理层级
从国际经验来看，一般来说，分税制的大国家，就是三个层级左右，比如说实行联邦制的美国，还有实行单一制的英国；既有单一制特征，又有地方自治特征的日本也是三个层级。从我国目前省以下财政体制看，五级政府、五级财政造成基层财政困难、主体税种缺乏、难以进一步推进分税制改革等问题，应首先简化财政管理级次，这样做会使财政级次与政府级次出现一定时期、一定程度上的不对应，但从长远看是应该最终对应起来的。改革的方向是实行省、市、县三级财政管理体制，县市同级，乡财县管；简化财政级次之后，乡级政府随着事权的大量减少，一般应转为县级政府的派出机构，而市级政府由于其事权与财权同县级政府趋于一致，也需要改变原来的上下级关系，成为平级政府。同时，要做好精减政府人员工作，使财政供养人口同扁平化后的政府级次相适应，减轻财政负担。
（二）完善转移支付制度
建立科学、规范的财政转移支付制度，不仅是分税制财政体制的题中之义，也是公共财政框架下调节地区差异、加速经济社会发展、全面建设小康社会的客观要求。规范和健全、完善转移支付制度，提高基层财政的公共服务水平，必须在改革、创新的基础上，重点加大以“因素法”为主要方式与手段的均等化转移支付的力度，尽快构建与分税制体制相适应的财政转移支付制度体系。一方面，要在确保中央财政财力分配主导地位和调控能力有效发挥的基础上，强化中央财政的再分配功能。另一方面，要在提高转移支付总量和增加转移支付规模的基础上，加大中央财政对中西部地区转移支付的力度和省级财政对县级财政转移支付的力度。
（三）改革税收征管体制，降低税收征管成本
从长远看，国税和地税应合并，但并不意味着否定分税制，回到分税制改革之前的状态，而是按照国际经验对分税制的完善。目前，已经有了成功的经验和创新的道路，这就是浙江省、上海市的经验。即将国税局和地税局合成一个机构，一套人马两块牌子，税收仍然划分为中央税和地方税，分别征管。但要避免操之过急，在实践中稳步推进，不搞一刀切；根据各地的具体条件推进此项改革的进程，尤其要避免简单合并回到原来的老路上去，并且做好相关配套改革。
四、结束语
在新的形势下，我国一定要按照“财力和事权相一致”的方向完善我国的分税制体制，财力和财权虽然只有一字之差，但是其带来的影响却是深远的，财权只是中央的行政形式划分，没有考虑到各地经济发展的不均衡性，而财力考虑到了我国二元经济的发展状况，正视了东、中、西部经济发展的差异。因此，在分税制改革进程中，要正确处理财权、财力和事权三者之间的关系，在中央有效控制的前提下，给予地方必要税种立法权、税率变动权限等，在中央给予地方纵向转移支付的同时，可以考虑东部经济发达地区给予中西部欠发达地区横向转移支付，以真正达到“财力和事权的一致”。
参考文献：
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适应社会主义市场经济发展和城市管理重心下移的要求，进一步合理划分市与区财政收入范围，充分调动各级政府发展经济、培植财源、增加收入和加强城市管理的积极性；理顺税收征管关系，为企业改革发展和公平竞争创造良好环境，促进经济结构调整和持续稳定发展，建立市、区财源共生、利益共享、风险共担、共同发展的财政收入增长机制。
二、基本原则
（一）市对区的财政体制与中央对地方分税制改革以及省对市所得税收入分享改革相衔接。
（二）保持现行市对区分税制财政体制总体框架基本稳定。按财政收入属地原则，实行税收属地征管，按税种划分市与区财政收入范围。
（三）按照区级现行承担的事权，下划相应的财权，保持财权与事权相统一。
（四）规范统一，便于操作。统一市与各区固定收入税种和共享税税种划分、统一分享比例、统一属地征管、统一基期年核算；规范开发区财政管理。
（五）在保证既得利益的基础上，适应城市管理重心下移的要求，适当提高区级财力水平。
三、主要内容
（一）调整市级单列收入范围。除外地来肥建安企业、金融保险业、*卷烟厂和安徽移动通信有限责任公司共享税收入，以及储蓄存款利息个人所得税仍作为市级收入实行单列外，其余单列企业税收全部按属地下划各区。
（二）将省下划我市的中央企业和省属企业所得税按属地下划各区，列入市区共享范围。
（三）以2002年市区财政决算数为基础，考虑区划调整、企业纳税变更以及市级单列企业和中央、省属企业所得税下划因素，计算确定各区区级共享税收入基数和属地范围内共享税收入总数。
（四）统一各区共享税分成比例。四个城区和三个开发区分别实行统一的共享税分成比例。四个城区共享税统一按30%比例分成；三个开发区共享税统一按60%比例分成。
对各区因实行统一共享税分成比例与以2002年为基期年确定的各区区级共享税收入基数占属地范围内共享税收入总数的比例不同而造成对各区财力的影响，由市财政年终与各区办理结算。各区补助（或上交）数，按核定的基数以及各区当年共享税收入比上年的增减幅度作同比例增减，并以此作为下一年度补助（或上交）基数。
（五）省地税局直属分局在我市范围内属于我市收入范围的税收征管及收入缴库，按市对区分税制财政体制规定执行。属市、区固定收入的税种，分别解缴市、区财政金库；市、区共享税收入，按各区核定的共享税分成比例分别解缴市、区财政金库。同时，以2003年各区属地范围内实际征收缴入市级金库的区级固定收入数为基数，由各区定额上交市。
（六）逐步降低开发区共享税分成比例。从2005年起，三个开发区共享税分成比例每年降低5个百分点，到2010年实现城区与开发区统一共享税分成比例。2005-2010年期间，对三个开发区因降低共享税分成比例所减少的区级财力，由市财政年终结算返还给开发区，专项用于开发区偿还到期债务本息和建设性支出。
（七）改革城市维护建设税和城市教育费附加收入分配办法。城市维护建设税划作市、区共享税。2004年现行城市维护建设税收入缴库及各区城市维护费经费供给渠道暂维持不变；从2005年起，各区属地范围内征收的城市维护建设税（不含单列企业和行业随征的城市维护建设税）按核定的各区共享税分成比例分别解缴市、区财政金库。有关各区城市维护、管护、养护、建设及管理方面的收支基数，由市级各主管部门会同市财政局根据市、区城市管理事权划分情况以及财随事转、财随人走的原则，另行核定下达。市级城市教育费附加收入，按2002—2003年市实际下划各区的城市教育费附加支出数占市级城市教育费附加收入的比例，结合市与区教育管理方面事权划分情况，核定市对区城市教育费附加收入分配比例，具体比例另行下达。市对区按比例切块分配的资金，由市财政局配合市教育局按各区的在校学生数量比例切块下达给各区财政，由各区专项用于改善中小学办学条件和教育布局建设。
（八）重新核定各区所得税基数。各区所得税基数以2002年各区企业所得税和个人所得税实绩（全口径），乘以75%比例计算核定。从2004年起，各区实际入库所得税达到基数的，市按核定的所得税返还基数全额返还；达不到基数的，市相应扣减对区的所得税返还基数（企业所得税和个人所得税实行分别考核）。
（九）市区范围内耕地占用税和契税收入由市农税部门统一征收管理，收入全部作市级收入缴库。耕地占用税区级返还比例仍按原规定执行。各城区范围内征收的契税不予返还；三个开发区范围内征收的契税，按市财政已核定的基数，基数内收入全额返还，超基数部分按40%予以返还。政务文化新区范围内征收的契税暂比照开发区的政策，返还用于政务文化新区建设。
（十）取消各区体制递增上交，简化市、区财政结算。各区体制上交以2003年实际上交数为基数，实行定额上交，不再逐年递增。将市对区各项补助以及区对市各项上交进行合并相抵，核定各区定额上交（或补助）基数。
四、配套措施
（一）各级税务部门和人民银行*中心支行国库部门要配合财政管理体制改革工作，做好税收征管和金库管理的配套工作。税务部门要严格按照调整后的财政体制所规定的收入范围和分享比例，依法组织各项收入，分别解缴各级国库；同时，结合财政管理体制改革，进一步健全征管机制和手段，提高征管效率。人民银行*中心支行国库部门要及时调整收入入库程序，确保收入准确、及时入库。市财政和人民银行*中心支行国库部门要密切配合，加强资金调度，确保预算资金及时到位，保证各项重点支出需要。
（二）在本体制实施前，中央和省、市出台的税收优惠政策，按照“收入与支出（返还）相对应”的原则，收入归哪一级财政即由哪一级财政兑现；各区要对现行的税收优惠政策进行认真清理，凡优惠政策到期的，一律停止执行。实施新体制后出台的税收优惠政策，按“谁定政策谁负担”的原则兑现，重大项目需市、区共同负担的优惠政策，须经市政府研究确定。
（三）各区政府、开发区管委会要安排使用好市下划的财权，强化预算约束。要进一步强化预算管理，保证各项资金及时足额到位。各区政府要根据各自的实际情况，调整完善区对街道（乡镇）的财政管理体制。
（四）各有关部门要配合市对区财政管理体制改革，科学合理地分解细化市区两级的事权，并按财权与事权相统一、财随事转、财随人走的原则，合理确定下划各区的财力基数，进一步加快推进城市管理重心下移工作步伐。各职能部门要制定资金使用细则和监管办法，确保专项资金预算安排和及时到位，发挥资金的最大效益。
五、几项具体规定
（一）严禁利用税收先征后返政策进行“拉税”。从2004年起，严禁任何部门和单位对已在我市范围内进行生产经营的企业实行税收先征后返，要求（或吸引）企业跨区变更纳税登记。对违反规定的，一经查实，除给予通报批评外，市财政将按其对企业的税收先征后返还数额，相应扣减所在区财力。
（二）实行税收属地征管。所有独立核算企业，一律按属地原则办理纳税。对确因企业生产经营地点改变需跨区办理纳税变更的，对年地方收入超过30万元以上的企业，由市国税、地税部门按季将跨区变更纳税的企业名单以及企业前一年度分税种入库情况提供给市财政局，由市财政核实后相应调整有关区的财政体制基数。对年地方收入小于30万元的企业，不调整区级财政体制基数。非因企业生产经营地点改变，一律不得跨区办理纳税变更。
（三）关于市区范围内企业转移到3县进行生产经营的税收征管及收入分配。从2004年起，对原在市区范围内进行生产经营的企业转移到3县进行生产经营的，税收分配兼顾市与区、县利益。
对市区范围内的企业在3县设立非独立核算分支机构的，其税收征管和缴库级次不作改变，对企业的税收增量，按销售收入系数分配办法计算，市财政按30%比例补助给企业分支机构所在县，市与企业所在区按分成比例分别承担。
对市区范围内企业转移到3县进行生产经营，并实行独立核算的，其税收由所在县国税、地税部门征管，其中，增值税、营业税、企业所得税、个人所得税四个税种地方留成部分（以下简称“四税”）按7：3比例分别解缴市、县财政金库，其他税种全额解缴县级财政金库。对年税收收入规模（转移前一年度税收实绩之和，下同）在200万元以下的企业，市财政按企业年度实际缴纳“四税”收入地方留成部分的40%补助给企业所在县；对年税收收入规模超过200万元的企业市与县不另行结算。年终，市财政以转移企业实际缴入市级金库的“四税”收入数以及各区共享税分成比例对转移企业原所在区给予补助。
（四）规范开发区财政管理。从2005年起，3个开发区财政预算报经市政府常务会议审查后，报送市财政部门并表汇总，提交市人大审议批准后执行。年度预算执行情况实行审计报告制度。
六、实施时间
【关键词】 分税制 税制改革 深化 完善
一、引言
分税制是指一个国家在明确划分中央政府与地方政府事权的基础上，遵循财权和事权相适应的原则，按照税种，划分各级政府财政收入来源和支出范围、分级独立编制收支预算、并辅之以上级财政对下级财政进行转移支付的一种财政体制。其中，事权是指合理界定各级政府的既不“越位”也不“缺位”的职能界限。财权是指确定与各级政府与事权相对应的税基，以及在统一税政格局中适当安排各地税种的选择权、税率调整权、收费权等。分税制是与市场经济和公共财政相适应的一种财政体制，是目前各国通行的一种较先进的财政体制。
建国以来，我国财政体制经历了数次重大改革。建国之初是一种连续实行了20年之久，前苏联模式的统收统支的中央集权体制；1980年开始改行“分灶吃饭”的分权体制；1988年后又改为递增包干、上解递增包干、定额上解、总额分成、定额补助等多种形式的“大包干”等财政体制和财税管理制度。但是这些改革，还是属于计划经济的范畴。在我国加入世贸组织，不断加快改革开放进程的形势下，为了更好的建设社会主义市场经济秩序。1994年，我国对税制进行了改革，由行政性分权改为经济性分权，这是我国税收工作的一个重要转折点。这次改革借鉴了国际上的先进经验，结合了我国国情，建立了分税制的基本框架。分税制调动了中央政府和地方政府的积极性，提高了中央政府的财政收入，有利于中央政府进行宏观管理，加速了我国经济建设。但是，随着我国经济的快速发展和市场经济改革的深化，1994年的税制改革显露出来的弊端越来越多，不少方面已经不适应目前的经济状况，对税制进行改革的呼声越来越高。
二、对1994年税制改革的评价
1、改革的主要内容
1994年税制改革的核心内容是统一税法、公平税赋、简化税制、合理分权、理顺税收分配关系，以发挥税收杠杆对市场经济的调节作用。
我国这次的税制改革，首先是合理划分中央和地方政府的事权范围：中央政府主要负责全国的国防、外交、武警、重点建设项目，中央政府的运作经费，中央所借外债的还本付息等、地方则负责地方政府机关的运作费用和本地区经济发展所需支出等。其次是根据事权范围将现行税种划分为中央税、地方税和中央地方共享税。其中，把关系到国家利益、实施中央宏观调控所必须的税种划为中央税；把同经济发展直接相关的税种划为中央地方共享税；把适合地方征管的划为地方税。再次是确定中央对地方税收返还的数额。最后是分设国税局和地税局。国税局负责征收中央税和共享税，地税局负责征收地方税。相关配套措施有：改革国有企业的利润分配制度和税收管理体制，建立新的国库体系和转移支付制度，改进预算编制办法。
2、取得的成效
1994年的分税制改革是建国以来财政管理体制的一个重大进步，是计划经济向市场经济转型的重大突破。
（1）1994年税制改革以后，国家每年新增财政收入1000亿元左右，国家财政收入稳定快速增长，同时中央财政收入占全部财政收入的比重也有较大提高（见表1），使中央政府的宏观调控能力有明显提高。
（注：以上收入不包括国内外债部分；资料来源：中国财政年鉴。）
世界主要市场经济国家中央财政占财政总收入的比重一般在50％~60％之间。分税制实行后，2002年我国中央财政收入占财政总收入的比重是55％，基本上达到了国际水平。
（2）有了和事权相适应的税权，调动了地方政府的积极性，使得地方财政收入大幅增加，地方财政的收入总量从1994年的2311.6亿元增加到2004年的8523.9亿元，增长了4倍。地方政府有了一定的自，更利于地方政府的经济建设和公共产品的提供。同时，税种的划分，提高了地方政府发展农、林、牧、鱼和第三产业的积极性、减少了盲目投资、重复建设行为。
（3）分税制的建立合理划分了中央政府和地方政府的职责权限、支出范围，使各级政府间的财政关系趋于规范。建立了转移支付制度，初步解决了我国财政的纵向平衡和横向平衡问题。转移支付制度的建立使政府有更多的权力和财力来扶持落后地区，促进了西部和老工业基地的经济发展，促进了区域经济的协调发展。
（4）分税制取消了地方政府原有的税收减免权，地方政府不能再随意进行税收减免，以扶持符合地方利益的企业，促进了企业公平竞争，利于我国市场经济的发展。
（5）分税制被载入《宪法》，同时分税制成为全国统一的财税体制，利于我国的法制化建设。
3、存在的问题及影响
（1）政府职能界定不清，事权划分不明。1994年税制改革遗留了许多旧体制的做法。随着改革的不断深入，政府职能发生了较大的转变，政企不分的现象有所改善，但仍然有政府职能不清，大量“越位”和“缺位”问题的存在：政府不该管的在管，如很多竞争性的行业存在国企处于垄断地位，国家继续对它们实行企业亏损补贴和价格补贴。该管的又管得太少，如卫生保健、基础教育、社会保障、农业等。由于政府职能不清，导致政府事权划分不清，上下级政府事权交叉，使得分税制财政体制难以规范运行。
（2）新税制实施中存在的问题。我国实行的是生产型增值税，对固定资产重复征税，企业的税收负担较重（目前世界上只有印尼和中国采用这种税制，世界上大多数国家都采用消费型增值税）。小规模纳税人税赋重于一般纳税人、增值税虚开、伪造现象较严重。消费税对于该限制消费的项目没有开征，一些不该征收的反而征收，限制了合理消费，如汽车。关税水平仍然较高，没达到世贸组织的要求。个人所得税起征点全国一刀切，没有考虑地区差异，不尽合理。扣除项目设计过少，如商业保险的保费应该可以在税前扣除。以家庭为单位缴税应该比以个人为单位缴税更加合理等。
（3）国税局与地税局分设导致机构臃肿很多职能部门重复，人员叠加，加大了税收征管成本。由于我国缺少“税收征收管辖权”的有关规定，没有相关法规的保障，国税与地税的职责划分不够清晰，引起扯皮事件屡有发生，使纳税人重复缴税，税收征收效率不高。国税局的机构设置受行政区划的限制，行政上要受地方政府的领导，使国税的征收和中央财政收入的完成受到限制。
（4）基层政府财政困难是我国目前存在的较突出问题。1994年税制改革在财权财力的分配上明显偏向中央，许多地方县乡政府的财政陷入困难。原因是中央和地方政府的事权、财权划分不清，遗留了许多旧体制的痕迹，事权维持了改革前的状况，而财权确主要划归中央；税收立法权和政策制定权集中于中央，地方政府只享有一些具体措施的制定权，归属地方的税种多数是税源少、难于征管的税种，使地方税收缺乏保证；我国行政管理层次过多，有中央、省、州、市、县、乡五级，在各级政府之间如何确定财政收入、财政支出是很困难的。
（5）转移支付制度不尽完善、规范。我国的转移支付形式种类名目繁多，现有税收返还、体制补助、结算补助、和专项补助等，其中只有增量转移支付属于真正意义的转移支付制度，其他的都不尽合理和规范，如转移支付按照来源地进行分配，使得经济发达的地区返还的多，经济欠发达地区返还的少，不利于缩小各地区的差距，无法实现财政横向平衡；专项支付范围过广，存在职能错位。转移支付办法以“基数法”为依据，随意性过大；省以下转移支付制度尚未建立，建立全国统一规范的转移支付体系，是亟待解决的问题。
（6）地方税种的改革不到位。1994年税制改革列入地方税改革的方案至今多数没有实施。地方税收入规模过小，税源缺乏增长机制，有的税源还在萎缩，不能随地方经济发展而增加，地方税种不适应地方经济发展需要的问题日益突出。
（7）现行分税制财政体制是属于行政权力主导型的财政体制，财权上移事权下移。在财权、事权确定和税种的划分上，主要是上级主管部门确定、下达指令，而不是与下级地方政府充分商讨，地方政府的发言权不大，没有充分考虑地方政府的利益，这基本上属于计划经济的做法，与市场经济体制不符。
三、分税制财政体制深化改革的思路
1、进一步科学合理的依法划分各级政府的事权和财权范围
按照公共财政体制的要求，中央财政支出应该退出一般性竞争行业，而主要提供公共产品和服务。同时要处理好集权和分权的关系，适当下方权利给地方政府。为了避免中央政府和地方政府之间事权交叉，应该由最高权利机关以法律的形式对中央及地方政府的事权加以规范，使中央政府的事权和宏观调控能力以及地方政府的事权和地方机动能力得以充分发挥，保证中央政府和地方政府各级事权的实现。
随着社会主义市场经济秩序的不断完善、中央和地方事权的划分进一步清晰和相关法律法规的健全，我国的税收管理应借鉴国际上通行的“统中有分、分中有统、统分结合”的模式，实行统一税法，合理分权。
中央税与共享税的立法权、征收权、管理权应该划归中央，以利于中央实施宏观调控职能。全国统一开征并对宏观经济影响大的地方税应该由中央制定基本政策，具体执行和调整权可交给地方。全国统一开征并对宏观经济影响不大的税种可由中央制定基本办法后，更多的下放给地方。全国不统一开征并对宏观经济影响不大的税种则全权交给地方。
适当减少中央政府的财政收入，降低在全国财政收入的比重，使地方财政收入略高与中央财政收入，以提高地方政府的积极性。进一步完善和繁荣基础设施、社会服务、社会管理和地方文化事业，更好的为地方经济和社会事业的发展服务。
2、依法健全规范的转移支付制度
政府间转移支付的目的是消除一国间财政的纵向和横向不平衡，使各级政府能在全国统一的政策框架内履行其职能。国际上通行的转移支付制度主要有两种，一种是单一纵向的转移支付制度，一种是以纵向为主、纵横交错的转移支付制度。这两种模式各有利弊，我们今后的发展趋势是采取第二种制度。
应加快转移支付制度立法进程，使之有法可依，合法化、规范化，减少中央政府和地方政府之间的矛盾。确立宏观调控型转移支付制度，更多的考虑对地方政府的引导和促进经济发展的作用，更加注重经济效率目标的实现，而不是单纯的进行收入分配。同时增加一般性转移支付，减少、合并专项支付。应该逐步完善“因素法”。在计算一般性转移支付时，应该选取具有代表性公正准确的因素作为测算指标，删除不合理、缺乏代表性的因素。
3、完善地方税体系，加大地方政府财政收入
给予地方政府更大的自，地方政府可以在符合本地区需要的基础上，拥有部分地方税种的立法权和管理权。作为权利制约，必须上报国务院及财政部批准。确立地方政府的主体税种，使地方政府的财政收入得到切实保障，从现有税种看，适合作为地方税主体税种的是营业税；开征不动产税，作为地方财政收入，使之成为地方的重要税收收入来源；个人所得税和资源税，作为调节性税种可以发展成将来的地方税主体税种；尽快开征遗产税与赠与税；尽快实行“费改税”，如将排污费改为排污税，将预算外资金加入到地方预算体系，使地方政府预算自求平衡。
4、建立民主的财政管理体制
上级政府制定财政预算方案时，要采用价格听证会的模式，在充分听取下级政府意见，了解下级政府的实际情况后再制定各自的财政预算方案，以避免损害地方经济利益，打击地方政府的积极性。在各级政府确定各类公共产品的种类和提供方式时，应采取全民投票的民主方式进行决定，以充分考虑各个公民的实际需求，使公共产品的提供更加高效和有效。
5、提高政府管理效率，减少政府级次，精简政府机构和人员，推进分税制落实
由于政府级次过多，政府事权划分不明，存在着各级政府相互推诿，互相扯皮现象，降低政府管理效率。应该建立中央、省、市三级架构，这有利于提高政府效率，使政令畅通，也有利于事权划分的更加清晰合理，建立与事权相对应的分级财税体制。
6、理顺征收管理关系
首先，借鉴国外的先进经验，中央与地方两套税务机构的设置应该是：中央税务机构按照经济区域划分，由中央直接领导；地方税务机构按行政区域设置，由地方政府领导。
其次，在中央与地方政府事权与财权明晰的基础上通过政策和法律形式明确界定国税与地税两局的职责。在合理划分税种的前提下划分税种和税收管理权限。理顺征收管理关系，明确征收范围，使国税与地税各税各收。地税与国税要通过定期召开联席会议的形式商讨征管配合事宜，建立协调的税收征管关系。
7、在税制方面，有许多急需改进的地方
要对现行税制进行结构性的改革：如增值税的转型和扩大征收范围、企业所得税的内外两套办法合并（目前已改进）、关税的逐年降低以达到世贸组织的要求、消费税征收范围的进一步调整、个人所得税的进一步完善等。
目前世界上实行分税制的国家总结起来可以分为三种：中央集权型、地方分权型、和中央地方兼顾型。像我国这样实行中央集权制度、市场经济不成熟、地域辽阔、经济发展不平衡的国家，实行中央地方兼顾型是比较现实的选择。
【参考文献】
[1] 赵云旗：中国分税制财政体制研究[M].经济科学出版社,2005.
[2] 周飞舟：分税制十年：制度及其影响[J].中国社会科学，2006（6）.
[3] 廖宇波：国外分税制比较及借鉴[J].江西科技师范学院学报，2006（4）.
首先，税制改革
在税收制度方面我们是两个方面，一个是税制和税收政策。另外，税收征管。我们是两个部门，海关和国家税务局税收征管，财政部主要是帮助支持税收的征管。税制的改革和税收政策是财政部的核心工作之一。
目前需要进行的一个改革是两个所得税税法的合并，实际上这也是1994年改革当时遗留下来的问题。
我们当时留下两个问题，一个叫做企业所得税按照企业的隶属关系划分税收的归属，归中央还是归地方。另外，内资企业和外资企业实行两个不同的税法。
我们已经加入世贸组织，现在是后过渡期，这种做法有背于税收的国民待遇原则，不利于公平、平等地竞争，我们需要把它合并。合并是在适当降低名义税率的基础上，合并两个税法。在税基的考虑上，成本概念的考虑上，基本上是参照外商投资企业的税法，这个税法是接近于国际通常定义的。
同时还有一条，尽量使名义税率和实际税率接近，尽量减少减免。此外，还将完善农业的出口体系、出口退税、改革个人所得税制度，研究开征物业税等等。
第二，推动预算管理体制改革
近年来，中国财政围绕建立和完善公共财政体制框架，我们进行了一系列预算制度改革。我们通过将过去预算外的收入纳入预算内，通过给予每个部门设置预算，而不是过去有个笼统的功能预算，改变了预算的编制预算制度，我们通过国库集中收复的体系，政府采购的一套制度，改进了我们的预算执行制度。这样使我们预算的公平性、公开性、透明度和完整性有了很大提高。但是我们和市场经济条件下完善财政的功能还有很大差距。
同时我们发现一个瓶颈，就是政府收支的分类体系必须改。现在叫做预算收支科目，mmf叫做政府收支分类体系。我们的预算收支科目弊端已经日益突出，现在报送全国人大的预算并不能清晰反映政府的职能活动。为了落实中国政府关于推进政务公开的要求，自觉接受社会公众对预算的编制和执行的监督，去年以来我们充分借鉴了oecd国家政府收支分类框架设计基础之上，研究设计了《政府收支分类改革方案》，并选择了一些中央部门和一些省市进行模拟试点。
第三，规范政府间的财政关系
政府间的财政关系和一般市场经济国家差距比较大，一般市场经济国家大多是三级政府管理，中央、州省和地方，我们现在是五级政府，中央、省、市、县、乡（镇）。这个层次是比较多的，而且市场经济国家一般各级政府的职责都以法律的形式予以明确规定，中央政府承担的经济稳定、收入分配，提供市场公平竞争环境等方面重要的职责，一般相对比较集中财力。
一是增加一般性转移支付的规模，加大对困难县乡的财政支持力度。我们今年在预算安排的一般转移支付已经900多亿了，比去年又多了200多亿，除此之外又增加了150亿对于困难县专门的转移支付。
二是扩大推行省管县财政体制试点范围。我们督促各省，中央也在做，省级财政在财力的补助、一般转移支付、专项转移支付等等尽可能直接核算到县，减少财政管理层次，提高行政效率和资金使用效益。
三是实行乡镇财政管理体制改革的试点，对经济欠发达、财政收入规模小的乡镇试行由县财政统一管理、乡镇财政收支的办法。
四是规范财政转移支付制度，加大对中西部地区一般性转移支付，增强中西部地区的财政保障能力。我们现在一般转移支付都是按照公示分配的，我们刚刚900多亿分配下去。这个公示在各个地区都是公开的。
楼继伟 1950年12月生，浙江义乌人，1968年2月参加工作，硕士学位。曾任国家体改委宏观调控体制司司长，贵州省副省长、政府党组成员，现任财政部副部长、党组副书记，十六届中纪委委员。
规范政府行为是行政管理体制改革的关键
范恒山
政府行政管理体制改革非常重要，但是深入推进这项改革又会相当困难。这基于以下几个理由。
尽管经济改革过程中的前一阶段政府是主导力量，而这一阶段政府仍然是主导，但是很重要的变化就是政府本身成了改革的对象。从计划经济转向市场经济体制，实际上受利益剥夺最大的就是政府，到了今天要更集中地剥夺政府的权力和某些不应当的职能，自己改自己，当然是一件很不容易的事。
政府管理体制改革所涉及的改革都非常关键。政府管理体制的改革不仅仅是经济体制改革，它实际上涉及行政和政治体制改革，都是一些关键性内容。这些关键性内容既包括机构的精简，也包括权力的削弱，还包括身份的转换等。
中国正在发展中，刚刚越过了人均gdp1000美元的时期，走向3000美元。政府职能已经明晰了：即经济调节、市场监管、社会管理、公共服务，这只是一个方向，从现在就要做起。在这个过程中，政府管什么、不管什么，应该说还没有完全界定清楚。从当前形势看，政府可以说介入了经济活动，是双刃剑——没有政府介入的经济活动，中国经济不会保持全世界最高水平，但也带来了所谓政绩工程、形象工程、地区封锁或者对企业活动的直接干预等本不该政府管的事情。因此，在这两难之中如何做出选择，对政府来讲是困难的。
中国经济社会生活长期依赖政府，形成了一种依赖政府的文化传统，政府一介入，很多具体的事情就迎刃而解。
因此，政府管理体制改革的任务仍很艰巨，操作起来相当困难。
此外，政府管理体制改革的到位不仅取决于政府行政管理体制改革本身，更重要的是取决于一系列观念的配套改革，是一项系统性工程。从政府管理体制本身看，涉及到一些关键点，具体可以概括：减少层级，五级政府要朝比较少的层级方向转变；整合机构，改变五大班子一贯到底的局面；履行职能，重新界定部门之间职能、中央政府和地方政府之间的职能、政府和企业组织间的职能；改变方式，科学审批，变管制为服务；公务员体制改革，公务员特别是高级公务员的合理选拔机制和正确评价。这是政府改革至少涉及的五个关键点。
而有三项配套改革非常重要。
一是微观基础的改革。进一步调整国有经济的战略格局，适当收缩国有经济的运作面，同时推进以多元产权为基础的股份制或者是混合所有制经济改革。
二是财政金融体制的改革特别是财政体制的改革。以合理的财政制度来保障政府行使公务的时候有足够的财力，特别是使公共服务得到强有力的财政支撑。与此相适应，建立与政府职能转变相协调的融资体制或者资金流通体制也是非常重要的。
首先，税制改革
在税收制度方面我们是两个方面，一个是税制和税收政策。另外，税收征管。我们是两个部门，海关和国家税务局税收征管，财政部主要是帮助支持税收的征管。税制的改革和税收政策是财政部的核心工作之一。
目前需要进行的一个改革是两个所得税税法的合并，实际上这也是1994年改革当时遗留下来的问题。
我们当时留下两个问题，一个叫做企业所得税按照企业的隶属关系划分税收的归属，归中央还是归地方。另外，内资企业和外资企业实行两个不同的税法。
我们已经加入世贸组织，现在是后过渡期，这种做法有背于税收的国民待遇原则，不利于公平、平等地竞争，我们需要把它合并。合并是在适当降低名义税率的基础上，合并两个税法。在税基的考虑上，成本概念的考虑上，基本上是参照外商投资企业的税法，这个税法是接近于国际通常定义的。
同时还有一条，尽量使名义税率和实际税率接近，尽量减少减免。此外，还将完善农业的出口体系、出口退税、改革个人所得税制度，研究开征物业税等等。
第二，推动预算管理体制改革
近年来，中国财政围绕建立和完善公共财政体制框架，我们进行了一系列预算制度改革。我们通过将过去预算外的收入纳入预算内，通过给予每个部门设置预算，而不是过去有个笼统的功能预算，改变了预算的编制预算制度，我们通过国库集中收复的体系，政府采购的一套制度，改进了我们的预算执行制度。这样使我们预算的公平性、公开性、透明度和完整性有了很大提高。但是我们和市场经济条件下完善财政的功能还有很大差距。
同时我们发现一个瓶颈，就是政府收支的分类体系必须改。现在叫做预算收支科目，mmf叫做政府收支分类体系。我们的预算收支科目弊端已经日益突出，现在报送全国人大的预算并不能清晰反映政府的职能活动。为了落实中国政府关于推进政务公开的要求，自觉接受社会公众对预算的编制和执行的监督，去年以来我们充分借鉴了oecd国家政府收支分类框架设计基础之上，研究设计了《政府收支分类改革方案》，并选择了一些中央部门和一些省市进行模拟试点。
第三，规范政府间的财政关系
政府间的财政关系和一般市场经济国家差距比较大，一般市场经济国家大多是三级政府管理，中央、州省和地方，我们现在是五级政府，中央、省、市、县、乡（镇）。这个层次是比较多的，而且市场经济国家一般各级政府的职责都以法律的形式予以明确规定，中央政府承担的经济稳定、收入分配，提供市场公平竞争环境等方面重要的职责，一般相对比较集中财力。
一是增加一般性转移支付的规模，加大对困难县乡的财政支持力度。我们今年在预算安排的一般转移支付已经900多亿了，比去年又多了200多亿，除此之外又增加了150亿对于困难县专门的转移支付。
二是扩大推行省管县财政体制试点范围。我们督促各省，中央也在做，省级财政在财力的补助、一般转移支付、专项转移支付等等尽可能直接核算到县，减少财政管理层次，提高行政效率和资金使用效益。
三是实行乡镇财政管理体制改革的试点，对经济欠发达、财政收入规模小的乡镇试行由县财政统一管理、乡镇财政收支的办法。
四是规范财政转移支付制度，加大对中西部地区一般性转移支付，增强中西部地区的财政保障能力。我们现在一般转移支付都是按照公示分配的，我们刚刚900多亿分配下去。这个公示在各个地区都是公开的。
楼继伟 1950年12月生，浙江义乌人，1968年2月参加工作，硕士学位。曾任国家体改委宏观调控体制司司长，贵州省副省长、政府党组成员，现任财政部副部长、党组副书记，十六届中纪委委员。
规范政府行为是行政管理体制改革的关键
范恒山
政府行政管理体制改革非常重要，但是深入推进这项改革又会相当困难。这基于以下几个理由。
尽管经济改革过程中的前一阶段政府是主导力量，而这一阶段政府仍然是主导，但是很重要的变化就是政府本身成了改革的对象。从计划经济转向市场经济体制，实际上受利益剥夺最大的就是政府，到了今天要更集中地剥夺政府的权力和某些不应当的职能，自己改自己，当然是一件很不容易的事。
政府管理体制改革所涉及的改革都非常关键。政府管理体制的改革不仅仅是经济体制改革，它实际上涉及行政和政治体制改革，都是一些关键性内容。这些关键性内容既包括机构的精简，也包括权力的削弱，还包括身份的转换等。
中国正在发展中，刚刚越过了人均gdp1000美元的时期，走向3000美元。政府职能已经明晰了：即经济调节、市场监管、社会管理、公共服务，这只是一个方向，从现在就要做起。在这个过程中，政府管什么、不管什么，应该说还没有完全界定清楚。从当前形势看，政府可以说介入了经济活动，是双刃剑——没有政府介入的经济活动，中国经济不会保持全世界最高水平，但也带来了所谓政绩工程、形象工程、地区封锁或者对企业活动的直接干预等本不该政府管的事情。因此，在这两难之中如何做出选择，对政府来讲是困难的。
中国经济社会生活长期依赖政府，形成了一种依赖政府的文化传统，政府一介入，很多具体的事情就迎刃而解。
因此，政府管理体制改革的任务仍很艰巨，操作起来相当困难。
此外，政府管理体制改革的到位不仅取决于政府行政管理体制改革本身，更重要的是取决于一系列观念的配套改革，是一项系统性工程。从政府管理体制本身看，涉及到一些关键点，具体可以概括：减少层级，五级政府要朝比较少的层级方向转变；整合机构，改变五大班子一贯到底的局面；履行职能，重新界定部门之间职能、中央政府和地方政府之间的职能、政府和企业组织间的职能；改变方式，科学审批，变管制为服务；公务员体制改革，公务员特别是高级公务员的合理选拔机制和正确评价。这是政府改革至少涉及的五个关键点。
而有三项配套改革非常重要。
一是微观基础的改革。进一步调整国有经济的战略格局，适当收缩国有经济的运作面，同时推进以多元产权为基础的股份制或者是混合所有制经济改革。
二是财政金融体制的改革特别是财政体制的改革。以合理的财政制度来保障政府行使公务的时候有足够的财力，特别是使公共服务得到强有力的财政支撑。与此相适应，建立与政府职能转变相协调的融资体制或者资金流通体制也是非常重要的。
深化财税改革面临三大任务
财税改革要继续深化，当前仍然面临三大改革任务。
首先是预算改革。预算的公开性、透明度要明显提高。透明度是社会走向现代化民主法治状态的制度建设的切入点。同时还要求完整的全口径预算，即所有政府财力必须进入预算体系，不允许再有预算外资金概念。预算体系内的合理形式，包括一般公共收支预算、资本预算、社会保障预算，以及土地批租收入等要进入基金预算，该体系已清晰化。在预算改革中必须编制中期规划，2015年开始，中央级的预算需要编制3年，称为3年滚动预算。还有一些技术性的配套，如需引入权责发生制，各级政府都要编制资产负债表等等。
其次是税制改革，突出六大税改。目前已经推进的“营改增”改革，按照时间表要争取于2015年全覆盖，中国以后市场上的进项抵扣链条要完全打通，以利于企业专业化细分，公平竞争，也配合结构性减税，推进打造升级换代的中国经济升级版;资源税改革要继续按“从价”机制推进，除产生调节作用外，也将形成地方政府重要的财政收入来源;消费税的改革有望迈出重要步伐，除优化设计外，还将考虑将征收环节从生产领域推到销售领域，使消费税能给地方政府提供一部分有分量的财力来源;要加快房地产税立法并适时推进改革，并推进以环境方面的费改税为第一阶段重点的环境税改革，这两个税种改革首先是完成“立法先行”的过程，对立法过程我们可拭目以待;此外，关于个人所得税，明确在本年度加快研究方案，条件成熟时启动新一轮个人所得税法修订。
再次是财税改革任务，涉及中央和地方如何理顺事权关系和财力分配关系。比如适合于事权合理化配置的税基和收入划分，对以分税制为基础的分级财政制度优化方面，是十分重要的事项。事权方面，涉及投资权如何清晰形成中央和地方间的界定，还涉及司法管辖权如何以“先行先试”做系统化的调整，这已在改革过程中。
建立现代财税体制的六大路径
在提高国家治理能力和治理现代化背景下，建立现代财税体制的路径应包括以下方面。
以政府扁平化改革为框架。近年来，以部分地区“省直管县”改革试点和“乡财县管”方式改革试点为切入点，财政“扁平化”改革取得较大进展。总体来看，中国的“省直管县”改革可分三步走：第一步是像目前各省的改革试点搞的那样，省主要对直管县的财政进行直管，并适当下放经济管理权，但仍维持市对县的行政领导地位;第二步是市和县分治，统一由省直管，重新定位市和县的功能，某些市毗连的县可改为市辖区;第三步是市改革，在合理扩大市辖区范围的同时，合理调整机构和人员，总的方向应当是撤销传统意义上的管县的地级市（级别可保留，人员逐渐调整），全面落实市县分置，省直管县。
在上述过程中，还可大力推进乡镇财政体制改革，对经济欠发达、财政收入规模小的乡镇，试行由县财政统一管理其财政收支的办法，对一般乡镇实行“乡财县管”方式，在保持乡镇资金所有权和使用权、财务审批权不变的前提下，采取“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的管理模式。
以合理调整事权为匹配逻辑。在顶层规划下调整、理顺中央与地方事权划分，包括中央事权、地方事权、中央与地方共担事权、中央委托事权、中央引导与鼓励事权等等，进而按照政府事务的属性和逻辑原理，合理和力求清晰地划分政府间支出责任，尽快形成中央、省、市县三级事权与支出责任明细单的工作，并在其后动态优化和加强绩效考评约束。尽快将基础养老金、司法体系、食品药品安全、边防、海域、跨地区流域管理等划为中央事权。地方政府应退出一般竞争项目投资领域，同时规范省以下政府的事权划分边界。
以地方税体系建设带动税制改革和政府间收入划分改革。建设和完善地方税体系，以税制改革为配合，积极完善以税种配置为主的各级收入划分制度。积极推进不动产统一登记工作，建立城乡统一的不动产登记制度;积极推进房产税立法。大力推进资源税改革，进一步扩大资源税的征收范围。开征独立的环境保护税，并将该税种收入划归地方。扩大消费税征收范围、调整部分税目的消费税征收环节，将部分消费税税目收入划归地方;将车辆购置税划归为地方收入;在积极推进“营改增”过程中，将增值税中央增收部分作为中央增加对地方一般性转移支付的来源。
以规范的转移支付制度体现事权优先原则。按照人口、地理、服务成本、功能区定位等因素优化转移支付的均等化公式，加强对欠发达地方政府的财力支持;适当降低专项转移支付占全部转移支付的比重，归并、整合专项中的相似内容或可归并项目;尽量提前其具体信息到达地方层面的时间，并原则上取消其“地方配套资金”要求，以利地方预算的通盘编制与严肃执行。此外，还应积极探索优化“对口支援”和“生态补偿”等地区间横向转移支付制度。
以建立现代公共预算管理制度为基础性支撑。结合建立现代财政制度的要求，在全口径预算前提下从中央级开始积极试编3～5年中期滚动预算;把单一账户国库集中收付制发展为“横向到边、纵向到底”;配之以“金财工程”、“金税工程”式的全套现代化信息系统建设来支持、优化预算体系所代表的全社会公共资源配置的科学决策;落实新《预算法》关于地方债的规定，加快地方阳光融资的公债、市政债制度建设步伐，逐步置换和替代透明度、规范性不足而风险防范成本高、难度大的地方融资平台等隐性负债;地方的国有资产管理体系建设也需结合国有资本经营预算制度建设而积极推进。
以举债权和产权管理为重要组成要素。市场经济所要求的分税分级财政体制，内含地方适度举债的必要性和合理性。举债权是规范化的分税制体制下各级政府应有的财权，在大多数市场经济国家，地方政府债券市场已较为成熟和完善，成为地方融资的重要途径和资本市场的有机组成部分，在国家的经济发展尤其是地方经济的发展中发挥着十分重要的作用。新《预算法》赋予地方政府适度举债权，允许地方政府通过规范的法定程序，在有透明度和受监督的条件下以适当规模举债，筹集必要的建设资金，这有利于地方政府在分级预算运行中应对短期内市政建设等方面的高额支出，把支出高峰平滑化分摊到较长时段中，并借力于社会资金和市场机制发挥提供准公共产品的职能，有效弥补地方政府收入的不足。
（作者系财政部财政科学研究所原所长、华夏新供给经济学研究院院长）
