(一)统收统支的财政管理体制
建国初期经济形势是通货膨胀严重,工人大量失业,国民经济处于崩溃的边缘;为促进国民经济的恢复发展,采取了统收统支的财政体制。该体制的基本特征是中央政府处于主导地位,并且中央政府统一制定所有收支项目管理办法,一切开支标准也同样由中央政府统一决定。地方政府组织的财政收入要全部上缴中央财政,地方政府所需的相关支出全部由中央财政另行拨付。因此,该体制也被称为“收支两条线”。
(二)分类分成的财政管理体制
分类分成的财政体制实行了三个时期,包括“一五”计划时期、“二五”计划时期的第一年(1958年)和“六五”计划时期。为了完成“一五”计划确定的任务,即奠定我国社会主义工业化基础,以及确定我国农业、工业、资本主义工商业的社会主义改造的初步基础;必然要求变统收统支的财政体制为分类分成的财政体制。在1954年实行了“统一领导、划分收支、分级管理、侧重集中”财政管理体制,即是所说的“分类分成”财政体制。
(三)总额分成的财政管理体制
为了克服分类分成的财政体制的一些不利方面,我国自1959年实行“收支下放、计划包干、地区调剂、总额分成、一年一变”的总额分成的财政管理体制。该体制的实行大致包括1959年至1967年、1969年至1970年、1976年至1979年和1986年至1990年。总额分成在一定程度上调动了地方的积极性,使全国财政收入有一定比例的增长。
(四)分税制财政管理体制
随着改革开放进程的加速,分类分成和总额分成的财政管理体制已经无法满足经济发展的需要,其弊端不断出现。1992年党的十四大明确提出了建立社会主义市场经济体制的目标。为了正确处理中央和地方的关系,调动一切积极因素加快社会主义市场经济体制的建立,实现社会主义现代化,在前期试点的基础上,于1994年1月1日起开始在全国推行分税制财政体制。
二、对我国现行的分税制财政管理体制的评价
为了解决中央财政当时的困难状况,增强中央政府的调控能力,提高“两个比重”,在借鉴国际经验的基础上,我国于1993年开始了分税制改革的试点,并在1994年开始在全国推行。
(一)分税制财政管理体制的基本含义
分税制财政管理体制,简称分税制,是指在国家各级政府之间明确划分事权及支出范围的基础上,按照事权与财力相统一的原则,结合税种的特征,划分中央与地方的税收管理权限和税收收入,并辅之以转移支付制度的财政管理体制。分税制总体包括四个方面:一是中央与地方的事权和支出划分;二是中央与地方的收入划分;三是政府间财政转移支付制度;四是预算编制与资金调度。
(二)当前分税制改革面临的主要问题
应该说,1994年推行分税制改革是一大进步,实现了财政收入的快速增长和“两个比重”的迅速提高。但我们却曲解了西方国家的分税制,把“财权与事权相匹配”变成为中国分税制的基本原则,从而扭曲了分税制,在改革中产生了一系列新问题。
1.财政管理体制层次过多
我国目前仍在实行中央、省、市、县、乡五级行政体制和与之配套的财政体制,过多的财政级次分割了政府间财政能力,使各级政府之间的竞争与权力、责任安排难以达到稳定的均衡状态,并进一步加大了纳税人对政府的监督难度。
2.转移支付制度不完善
目前我国财政体系中,四种主要的政府间转移支付形式均有自身的缺陷。首先,税收返还的设计并不是根据地区经济的发展水平的差异,与行使事权所必须的财力无关,且这种转移支付形式保护了既得利益,与建设财力与事权相匹配体制相背离;其次,一般目的转移支付的测算基础并不科学、合理,实现不了财力与事权的匹配;再次,过渡期转移支付的规模很小,起不到太大的调节作用;最后,专项拨款名目太多,很多专项拨款并不具有专项的目的,这种转移支付资金数额的决定也没有一定的标准。
3.税收征管成本过高
税收征管成本指税务机关在征收税款过程中自身消耗的各项费用。据国家税务总局公布的有关数据测算,1994年国税、地税分征分管体制实行后,税收征管成本比以前明显提高。1993年,我国的税收征收成本率约为3.12%,从1994年开始上升,1996年征收成本率约为4.73%,其后持续增长到5%~6%。而西方发达国家的税收征管成本一般都在1%左右。
三、探讨解决分税制面临的主要问题的策略
面对分税制面临的一系列困难,不同的学者提出了不同的观点,以贾康为代表的学者认为应继续推进分税制改革,在分税制的改革进程中解决面临的困难;但是也有学者对此提出了质疑。笔者认为应从以下方面继续推行分税制改革。
(一)减少财政管理层级
从国际经验来看,一般来说,分税制的大国家,就是三个层级左右,比如说实行联邦制的美国,还有实行单一制的英国;既有单一制特征,又有地方自治特征的日本也是三个层级。从我国目前省以下财政体制看,五级政府、五级财政造成基层财政困难、主体税种缺乏、难以进一步推进分税制改革等问题,应首先简化财政管理级次,这样做会使财政级次与政府级次出现一定时期、一定程度上的不对应,但从长远看是应该最终对应起来的。改革的方向是实行省、市、县三级财政管理体制,县市同级,乡财县管;简化财政级次之后,乡级政府随着事权的大量减少,一般应转为县级政府的派出机构,而市级政府由于其事权与财权同县级政府趋于一致,也需要改变原来的上下级关系,成为平级政府。同时,要做好精减政府人员工作,使财政供养人口同扁平化后的政府级次相适应,减轻财政负担。
(二)完善转移支付制度
建立科学、规范的财政转移支付制度,不仅是分税制财政体制的题中之义,也是公共财政框架下调节地区差异、加速经济社会发展、全面建设小康社会的客观要求。规范和健全、完善转移支付制度,提高基层财政的公共服务水平,必须在改革、创新的基础上,重点加大以“因素法”为主要方式与手段的均等化转移支付的力度,尽快构建与分税制体制相适应的财政转移支付制度体系。一方面,要在确保中央财政财力分配主导地位和调控能力有效发挥的基础上,强化中央财政的再分配功能。另一方面,要在提高转移支付总量和增加转移支付规模的基础上,加大中央财政对中西部地区转移支付的力度和省级财政对县级财政转移支付的力度。
(三)改革税收征管体制,降低税收征管成本
从长远看,国税和地税应合并,但并不意味着否定分税制,回到分税制改革之前的状态,而是按照国际经验对分税制的完善。目前,已经有了成功的经验和创新的道路,这就是浙江省、上海市的经验。即将国税局和地税局合成一个机构,一套人马两块牌子,税收仍然划分为中央税和地方税,分别征管。但要避免操之过急,在实践中稳步推进,不搞一刀切;根据各地的具体条件推进此项改革的进程,尤其要避免简单合并回到原来的老路上去,并且做好相关配套改革。
四、结束语
在新的形势下,我国一定要按照“财力和事权相一致”的方向完善我国的分税制体制,财力和财权虽然只有一字之差,但是其带来的影响却是深远的,财权只是中央的行政形式划分,没有考虑到各地经济发展的不均衡性,而财力考虑到了我国二元经济的发展状况,正视了东、中、西部经济发展的差异。因此,在分税制改革进程中,要正确处理财权、财力和事权三者之间的关系,在中央有效控制的前提下,给予地方必要税种立法权、税率变动权限等,在中央给予地方纵向转移支付的同时,可以考虑东部经济发达地区给予中西部欠发达地区横向转移支付,以真正达到“财力和事权的一致”。
参考文献:
[1]赵云旗.中国分税制财政体制研究[M].北京:经济科学出版社,2005.
[2]贾康,傅志华,阎坤,李明.关于省以下财政体制改革的若干认识[J].中国财经信息资料,2004,(23).
[3]楼继伟.完善转移支付制度推进基本公共服务均等化[J].中国财政,2006,(3).
[4]安体富,王海勇.我国公共财政制度的完善[J].经济理论与经济管理,2005,(4).
[5]贾康,白景明.县乡财政解困与财政体制创新[J].经济研究,2002,(2).
关键词：财税体制民族区域转移支付财政自给
一、分税制条件下中央对实施的财税管理体制及其评析
（一）中央对实施的财税管理体制
1994年起，我国全面实行分税制财政管理体制，也于1994年起开始试行分税制。1994年3月1日，自治区人民政府批转自治区财政厅《关于实行分税制财政管理体制的试行意见》（藏政发[1994]21号），1994年4月21曰，自治区财政厅出台实行分税制财政管理体制有关预算管理问题的暂行规定，对分税制的具体内容和有关预算管理问题做出了明确规定。
1994年，中央召开第三次工作座谈会，并形成了中发[1994]8号文件，在确立中央对实行分税制财政管理体制的同时，赋予一系列财税优惠政策。按照中央第三次工作座谈会确定的“税制﹁致、适当变通、从轻从简”的政策，进行了民主改革以来力度最大、范围最广、影响最深的税收制度改革，而且第一次实现了与全国税收制度的接轨和基本统一。目前开征了增值税、营业税、企业所得税、个人所得税、外商投资企业和外国企业所得税、城市维护建设税、土地增值税、耕地占用税、印花税、资源税、车辆购置税等11个税种及教育费附加。
为加快发展，2001年，中央召开第四次工作座谈会，确定实行“核定基数、定额递增、专项扶持”的财政补贴政策，即除关税和进口消费税、增值税外，目前征收的其他各项税收全部留给；中央财政适当增加对的定额补助，并逐年递增；继续执行全国统一的转移支付、少数民族地区转移支付、专项转移支付办法。中央出台的重大调价措施对造成的涨价影响，继续由国家财政给予补助。继续实行“税制一致、适当变通、从轻从简”的税收政策，除关税、进口消费税、增值税外，其他各税的具体管理办法由自治区政府拟定，报国务院批准后实行。今后开征新的税种，按全国统一的税制执行，如需变通，应报国务院批准。“十五”期间继续实行免征农牧业税和农业特产税及其附加的政策。在内地所办企业，其所得税仍回缴纳。
在分税制财政管理体制下，地方财政在规定的税种范围内，具有相对的自，收入征管积极性明显增强。1994年税制改革以来，全区税收收入进入快速增长时期，年均增长速度达18%以上，各项税收累计完成65亿元。2033年，税务部门组织的税收收入超过11亿元，达到实行分税制前1993年税收收入的5倍。地方财政收入2002年完成72082万元，是1994年的7.7倍，平均每年增加7965万元，年均递增29.3%.
1996年中央开始对实行特殊的转移支付政策，到2002年，中央对过渡期转移支付累计达20.55亿元，年均递增32%，对社会经济发展。财税体制的进一步完善都起到了极其重要的作用。
（二）现行分税制财税体系的缺陷
1.中央与地方职责范围的界定仍然不够明确，未能建立起在此基础上的规范化的中央对地方的财政转移支付制度，从而也未能实现长期以来一直想达到的既保证中央的宏观调控效果，又能充分调动地方积极性的目标。1994年的分税制改革是在各级政府的职责划分和相应的支出范围没有调整的基础上进行的，政府的各个层次间的职责还未能通过法律的形式加以具体明确的界定，仍然存在事权不清问题。从的实际来看，政府行政成本过大，应由地方政府办好的事情不能完全办好。不该由地方政府处理的事务包揽太多。中央政府虽有体制补助、税收返还、专项补助等措施，但规模小，办法随意性大，作用有限。客观上造成了地方政府职责和财力的矛盾。
2.转移支付制度存在的问题。通过几年的运行，《中央过渡期转移支付办法》对缓解地方财政的困难起到了十分重要的作用，但由于地方特殊，按该办法计算的结果往往与实际产生巨大的差距。以《2002年过渡期转移支付办法》为例，中央在测算工资薪金所得税时，未考虑特殊津贴和生活补贴等免税因素，导致标准收入高估；而在测算支出时，又未考虑的一些特殊情况，如，在职进藏干部职工休假费用、物价水平远远高于内地的支出成本等因素，导致标准支出低估。此外，在中央对地方的补助中。转移支付比例过小。而没有统一纳入中央政府对地方转移支付范畴的专项补助比例过大，如，2002年中央下达专项补助（不含增发国债补助）和转移支付二者之比为71：29，由于转移支付规模过小，均衡各地市发展的作用受到很大限制。
3.现行分税制财政体制与民族区域自治制度不尽协调。实行分税制后，无论是在地方固定收入项目的划分上，还是在共享税收的分成比例上，都与其他省市没有区别；中央在国债分配、外汇留成、出口退税、中央驻地方企业的利润留咸、体制的转轨或局部调整等方面，无不采取一刀切的办法，客观上减少了地方财政收入，进一步拉大了与其他省市的财政差距。
二、进一步规范和完善财税政策体系的几点设想
（一）合理划分中央与地方事权
由于目前分税制对事权的划分不够明确且交叉较多，同时存在中央政府由于财力不足，将本应由自己负责的事务下放给地方的问题。对而言，事权具有特殊性。全区的经济基础、经济总量、经济发展规模和水平在短期内是无法与内地省份相比。加之地处高原，地广人稀，气候恶劣，相当一部分地区的农牧民抵御自然灾害能力差，常常发生的各类灾害对当地群众造成了财产损失和生命威胁。同时，由于特殊的地理位置及政治地位，特殊的事权引发的地方财政支出与其他省份有着明显的差异，维护统一和保持社会稳定形成的支出成本高于其他地方。为了改善边境地区人民生活生产条件。促进边境地区经济发展。保持社会稳定，加强民族团结，巩固边境的基层政权，这方面的支出逐年增加，边境县对资金的需求越来越大。因此。应对中央与地方事权进行合理划分和准确界定，减轻地方财政压力，促进经济的发展。
（二）健全中央对的财政转移支付政策体系
在现阶段经济发展水平条件下，通过现行分税制收入划分办法及其财税政策的调整和改进，最终只能减少中央对地区创造的财力的输出，而不能解决地区财政向当地提供与全国大体均等的社会公共服务的问题，应合理运用中央财政对政府间转移支付政策，加大中央对的财政转移支付力度，改变目前税收增量中央集中大头后转移支付没有相应到位的现状，以进一步体现中央对的财政援助。
一是建立一般性转移支付补助。主要用于平衡地方预算，满足地方履行政府职能的基本支出需要。这部分转移支付补助同现行中央对的定额补助在内涵上不同，分配办法主要根据财政收支差额给予补助，不规定专门用途，由地方政府统筹使用。支出基数的确定，采用因素法，即根据影响支出的各主要因素的影响程度确定标准系数，并据此确定财政支出水平。通过上述基本统一的客观标准，使中央对的一般性财政补助趋于合理规范。
二是建立专项转移支付制度。主要是按国家产业政策要求，用于对地区的交通、能源、通信、邮电、教育、科研设施以及大型农田水利建设和农业开发等方面。按国家财政专项拨款补助的目标，根据财力可能，提供配套资金，发挥国家财政资金的导向作用，扩大对基础设施建设和基础产业的总体财力投入量，从而对整个经济繁荣起到启动和牵引作用。
三是建立特殊转移支付补助。中央财政应适当增加现有的“少数民族贫困地区温饱基金”和“民族补助专款”拨款额。中央财政从每年预算中划出一定比例资金增设“民族自治区文化建设发展基金”和“民族自治区科学技术发展基金”等，增加等民族地区科技文化建设事业投入。中央财政恢复执行《民族区域自治法》等国家民族法规赋予民族自治地区的有关预备费、民族机动金以及对民贸企业的照顾政策。自治区机动金、预备费占当地预算总支出的比例可高于其他省区。以上各项资金，每年由中央财政单独专项核拨。
四是增加对的政策性转移支付。主要目的是为的、风俗习惯和特有的语言、文字、教育、卫生、宣传等特殊支出需求提供财政资金保障，弥补其因特殊支出需求所引起的公共服务成本高、费用大而增加的财政支出。因此，中央财政在设计比较规范的转移支付制度及其具体实施方案时，应努力提高政策性转移支付比重，使政策性转移补助额占整个转移支付补助额的比重逐年提高。
五是减少财政资金配套。目前，中央安排各专项资金，通常还要求地方安排一定比例的配套资金，但在配套资金比例的确定上，对民族自治地方实行“一刀切”，未能很好地体现中央、国务院关于加大对民族贫困地区投入力度的精神。据不完全统计，仅2000年用于中央专款配套的支出就达到约3亿元。因此，在专项配套资金的分配及其配套比例的确定上应切实体现对的重点照顾。应按事权与财权相一致的原则，确定应由中央与地方共同承担的配套项目。不属于共同事权，不应纳入共同配套项目范围。中央与地方财政配套比例的确定，应同中央与地方财力大体相适应，中央对的专项拨款增幅也应与中央财力的增幅大体保持同步，专项配套资金也不例外。
（三）赋予相应的财政自
一是财政收支自。自主地安排和使用依照国家财政体制规定属于地方的财政收入，上级政府及其部门不得擅自改变财政收入用途。在支出方面，可根据当地社会经济发展情况，自主地决定支出规模、支出结构及其有关支出项目的标准和范围。
二是举借内债的自。经济和社会发展的现实情况决定了地区财政困难的局面将是长期的，即使中央健全规范的财政转移支付制度，也不可能在短期内实现财政经济状况的根本性好转。为了增加财政的发展能力，提高财政积累率，可考虑给予举借内债的自。举借内债可用国有资产作担保，在自我平衡的条件下，根据当地可用财力确定一定举借内债比例，如5%.
三是财政资金调剂使用权。对同一种用途的各项资金包括上级拨付的一些专款，允许捆绑起来统一安排，或者在上级拨付的各种专项补助之间适当调剂，以提高资金的规模使用效益。
1、行政干预大，随意减免。执收单位未按规定程序越权减免基(资)金收入，有的由领导出面批条子，随意减免或缓交，导致应收不收或少收。再加上各地政府为招商引资，确保重点项目而颁布的一系列规费减免的非税优惠政策，收入流失较大。
2、缺乏过硬的征收手段，征收成本大，效果差。如：墙体材料专项基金和散装水泥专项资金，因执收主体自已征收效果甚微，只能采取委托方式，按征收数超额累进支付手续费，手续费一般要超过国家规定标准。
3、征管部门不重视、不跟踪问效，导致非税收入流失。部分征管部门对改制、转制和国有股本投资等国资企业无偿占有专营权、经营权及其他无形资产，擅自处置国有资产、降低国有股权比例、不同股同利分红等现象不及时关注、跟踪问效，致使国有资产和国有资源收益流失较大，有的甚至还将国有资产经营收益任意处置，谋取小集体利益。
二、票据使用不规范。
1、混用票据。少数单位对收费(基金)票据和内部往来结算收据的使用规定的政策界限分不清楚，收费不开具规定的收费(基金)收据，而是用内部往来结算收据和地税部门的服务性统一结算收据收费，人为混用、串用票据。
2、自印票据。个别单位收费不按规定使用财政部门统一印制的票据，而是自印票据或从市场上买来的收款收据收费。
3、票据填列不全。经抽查，相当部分票据未列明收费项目、代码、性质、标准等基本要素。
三、统计工作未建全，非税收入核算过于笼统。
1、未建立非税收入统计报告制度。财政部门对种类繁杂、管理分散的非税收入统计工作还未启动，没有形成专门的统计报告反映非税总体征管情况，对非税收入的总体概貌不清。
2、对非税收入核算不具体，欠科学。目前开发的非税收入管理核算模块，对非税收入的核算没有分清具体的收入性质、管理方式及收费明细项目，从数据库中无法识别某个单项收费的入库及管理情况，整个非税收入核算体系比较笼统、粗放。
四、资金管理分散，方式未定型。
1、统管范畴不清，资金管理分散。由于财政部门对非税资金的统管主要采取分类操作、归口管理的方式，有些管理人员对非税收入管理的总体概念不清晰，整个非税资金未完全纳入财政预算及专户管理的总盘子，相当部分非税资金游离于归口部门或直接坐支。
2、预算资金人为调剂。财政部门对国家规定要纳入预算管理的非税收入不是依据资金性质划分确定管理范围，而是根据财政预算总规模和税负比重来确定非税收入的预算入库额，有意识地调剂非税收入预算管理规模。五、使用结构不合理，专款专用落实不到位。
1、用于投放生产性支出比例小，用于单位经费比例相对较高。所征收入基本用于养人，投放生产项目的比重很小。
2、人员经费挤占了专项基(资)金。按规定，专项基(资)金应设专帐，专款专用，但有些单位人员经费和专项基(资)金捆梆使用，人为地挤占了专项基(资)金。
以上现象，原因是多方面的，但笔者认为最重要的还是要引起政府有关部门的重视和支持，从以下几方面着手，进一步完善非税收入制度，规范资金管理行为：
（一）强化措施，进一步加大征收力度。
1、加大宣传力度。各执收单位要多渠道、多形式地开展非税收入政策宣传和解释工作，在全社会形成共识，进—步增强缴费义务人的缴费意识，为依法执收创造良好的环境。
2、全面推行非税网络信息化管理系统。执收单位与市财政、银行联网，对非税收入征收过程中的票据填开、资金缴存、划解国库或财政专户的全过程，实行计算机网络管理，实现财政部门与银行、执收单位之间的数获据共享和信息交换，以加强对非税收入征收监管，确保依法征收，应收尽收。
3、规范执收行为，从严减免。严格执行国家政策法规，依法征收、依标准征收，规范非税收入缓减免审批程序，明确减免权限，坚决禁止随意减免、越权减免和收“人情费”、“关系费”的行为。未经财政部和省、自治区、直辖市财政部门批准，执收单位不得减免行政事业性收费；未经国务院或财政部批准，执收单位不得减免政府性基金。
4、对改制企业及重点项目进行一次专门的非税收入清理活动，对国有股权及资产进行评估确认，既要体现政策优惠，又要避免财政性资金流失，对恶意贱估国有资产价值的行为进行纠正，并追究有关人员的责任。
（二）改进非税收入核算管理系统，进一步规范核算行为。
1、建立健全项目管理库或统计台帐、报表制度。按照《<湖南省非税收入管理条例>释义》规定的分类口径，把税收之外的财政性资金都纳入非税收入管理范畴,完善项目管理库和统计报告体系，提高收入统计信息的准确性和及时性。
2、改进非税收入管理核算系统。通过系统升级，全面实现非税收入收缴、拨付、核算的信息化和具体化管理，改进收入明细核算和对账办法，提高管理效率和管理质量，确保非税收入安全、公开、透明。
3、进一步规范非税收入票据使用与核销的日常管理，票据的开具必须规范、字迹清楚、项目齐全、内容完整，严把票据核销关，及时纠正票据使用中的违规行为。
4、加强非税收入管理人员的业务培训和技能锻炼，熟悉国家政策法规，不断提高业务素质和核算水平。
（三）改进非税收入管理方式，进一步强化财政部门统管力度。
1、将目前分散在财政部门内部各职能处（科、股）室管理的非税收入逐步归口集中非税收入管理处（局）统一核算管理，提高资金管理效率。
2、对照非税收入的有关政策法规，按规定要求纳入预算管理的非税收入要严格实行预算管理，未明确纳入预算管理的要逐步纳入预算管理。
3、结合部门预算和国库集中支付改革，改善“谁收谁用、多收多用、多罚多返”的分配格局，统一编制部门预算和财政预算、统一支出口径和标准核定单位支出，将财政专户直接返拨逐步转为国库集中支付，由国库按使用计划或进度拨款，真正做到缴拨分离。
（四）合法使用专项资金，切实做到专款专用。
1、理顺财政体制，实行人事改革，定编定岗，将单位工作经费纳入财政部门预算管理并予以保障，从根本上解决因财力不足，“以费养人”运行现状，预防征收单位合理挤占、挪用专项资金。
2、加大专项资金生产性支出投放比重，规范资金使用审批程序和审批权限，政府性基金统一由预算安排调配、按项目及其进度核拨，将资金真正用到实处。
(五)加大监督检查力度，强化日常监管与专项执法检查。1、充分发挥监督职能作用，建立和完善非税收入的举报、稽查、奖励、处罚和责任追究等监督管理制度，定期或不定期组织开展专项检查，确保依法征收，合法使用；
2、加大对非税资金收支管理中的违法违规行为的处罚力度，对执收单位的领导干部和工作人员存在有违法违规行为的，严格进行查处，不得姑息迁就。
一、深入开展“保增长、渡难关、上水平”活动，认真落实服务企业的政策措施
一是深入企业开展财税综合服务。抽调局领导及工作人员，全程参加市服务企业工作组的活动，协调解决有关企业生产经营中遇到的矛盾和问题。同时机关处室和基层单位积极策应相关工作，主动深入企业开展现场服务、跟踪服务，帮助企业解决实际困难。
二是切实减轻企业负担。及时制定并落实帮扶企业的各项财税政策，加大行政事业性收费清理力度，在取消和停止征收25项行政事业性收费的基础上，再取消和停止征收9项收费。大力精简审批事项，取消合并市区两级审批事项21项，减少企业申请要件43件。进一步优化办税流程，简化办税程序，简并报表资料，积极开展税收政策宣传和解读，帮助企业用好用足有关财税政策。
三是进一步提高办事效率和服务水平。以加强服务和提高效能为目标，建立和完善绩效评估、效能投诉、效能告诫、诫勉教育等制度，市局机关和有关基层单位主动公开24小时联系电话，接听企业诉求。同时，按照审批事项大提速和审批环节无缝链接的要求，为企业开辟了行政审批“绿色快捷通道”。截至目前，财政地税系统已经深入43家企业开展服务，帮助企业解决涉及财税业务的问题60余件。
二、适应新形势新要求，加快建设服务导向型财税管理服务创新机制
财税机关作为重要的综合经济管理部门，在全市“保渡上”活动中担负着重要的职责，需要进一步转变作风，提高效率和服务水平，努力构建财税管理服务的新机制。
第一，及时制定完善财税政策，为企业持续经营和加快发展提供有效支持。全面把握宏观经济走势和发展变化情况，及时制定实施有针对性的政策措施，建立财税政策与经济运行协调联动机制，为经济平稳较快发展营造良好的政策环境。一是，大力支持大项目好项目加快建设，通过加大贷款贴息、财政资助、税收优惠等政策措施扶持力度，推进项目早投产、早见效，尽快形成新的经济增长点和支撑点。二是，加速高新技术企业资格认定，使更多符合条件的高新技术企业及时享受到15%企业所得税优惠税率和提高费用扣除比例等财税优惠政策。三是，全面落实商品房购销的财税政策，通过减免房屋交易环节税费等方式，促进房地产市场健康发展。四是，完善政府采购政策，使用财政性资金购买车辆、电子办公设备的，对同等条件的本市产品或供货商给予优先选定优惠。五是，积极组织实施家电下乡活动，进一步扩大市场，对购买纳入推广范围家电产品的农户，按照销售价格13%给予财政补贴。六是，完善税费减免政策，对国家重点扶持企业、符合条件的微利企业、民营经济等，给予相应的税费减免优惠，促进各类企业协调发展。
第二，发挥财政资金的引导作用，为企业发展提供资金支持。一是，加大财政贷款贴息资金投入，鼓励金融机构增加信贷投放规模，重点支持市场需求大、发展势头强、投资见效快的企业和项目。二是，加快建立融资担保体系。市财政集中资金5亿元，区县财政按1:1比例配套，筹集资金10亿元，支持区县普遍建立中小企业贷款担保基金，进一步缓解中小企业融资难问题。研究制定《中小企业信用担保体系建设的指导意见》，规范贷款担保行为，不断完善中小企业贷款担保服务体系。三是，加大财政资金投入力度，通过采取适当降低社会保险缴费率、困难企业缓缴社会保险，以及财政补贴、专项资金支持等政策措施，帮助企业缓解当前面临的困难，稳定就业局势。
近年来，许多地方、部门越权设立收费、基金项目，以及巧立名目乱收费等，愈演愈烈，仅在1996年全国统计的收费、基金项目中，约有80％是越权设立的。
收费、基金的迅速膨胀，产生了一系列严重弊端。一是加重企业负担。国有工业企业各种不合理负担大体占实现利税的20％左右，与实现利润相当。二是严重侵蚀税基。陷入财政愈困难，收费、基金愈多的恶性循环。三是收费养人，使征收成本提高，机构人员不断膨胀，人浮于事，坐吃社会。四是导致一些地方乱投资。五是滋长腐败。
实行“费改税”，首先是要对现行过多过滥的收费、基金项目进行认真的清理整顿。坚决取消不合理的收费、基金项目。对需要保留的收费、基金项目，要进行分类处理：
1.将具有税收性质的收费、基金列入“费改税”范围。
2.保留必要的收费，但要制定办法使其完善和规范。
3.对一些不再体现政府的职能，属于市场经营行为的收费，转为经营性收费，并依法纳税。
“费改税”的总体目标，是建立以税收为主体、辅之以少量规费的政府收入分配体系。实行“费改税”，就是要用若干年时间，使我国的非税收入占财政收入的比重降至世界许多国家通行的水平，使国家财政收入占GDP的比重提高到20％左右。
“费改税”的必要性和紧迫性
“费改税”是一个简称。这里的“费”，一般是指游离于财政预算收入之外的各种“收费”和“基金”，由各部门、各地方进行收缴和使用。据有关部门统计，1996年全国收费、基金总额为3600多亿元（不包括社会保障基金），相当于当年财政收入的46％（若加上社会保障基金，约占60％）。此外，还有大量统计不到的“三乱”（乱收费、乱摊派、乱罚款）现象。据有关部门的典型调查和估算，我国实际收费、基金总额与财政收入的比例至少为1：1.
收费、基金的产生，是我国新旧体制转轨时期的产物。改革以来，为了打破计划经济体制下财政统收统支的格局，财政改革沿着“放权让利”的主线，先后实行中央对地方的财政包干制和国家对企业的承包制，发挥了各方的积极性。由于在打破旧体制的同时，新体制没有完全建立起来，财政职能常常“错位”，分配关系出现紊乱。在财权不断分散的情况下，财政支出压力却不断加大，特别是随着政府机构的不断膨胀，财政用于供养人员的经费入不敷出，用于经济建设的资金捉襟见肘，财政困难不断加剧。为弥补财政支出缺口，各种名目的收费、基金大量滋生。应当肯定，收费、基金的形成和发展，对于各级政府筹集资金，加快经济建设和社会事业发展，发挥了一定的积极作用。但近年来，许多地方、部门越权设立收费、基金项目，以及巧立名目乱收费等，愈演愈烈，仅在1996年全国统计的收费、基金项目中，约有80％是越权设立的。
收费、基金的迅速膨胀，已经大大超出原来开征收费、基金的初衷，产生了一系列严重弊端。一是加重企业负担。据国家经贸委对全国300户重点企业调查，国有工业企业各种不合理负担大体占实现利税的20％左右，与实现利润相当。在当前国有企业普遍存在资产负债率高、资金紧张的情况下，大量的收费、基金，对企业经营无疑是雪上加霜。二是严重侵蚀税基。收费、基金只能来源于企业和社会，受收费管理部门的强力约束，收费、基金的刚性作用比税收大，被强行抽走后，税基相应缩小，从而直接减少国家财政收入，陷入财政愈困难，收费、基金愈多的恶性循环。三是收费养人，使征收成本提高，机构人员不断膨胀。各地方、各部门自行收费，要成立专门的征收机构，动用大量的人力，造成收费养人的局面。据有关部门调查，目前收费、基金中约有30％至40％用来养人，有的收费几乎全部用来养人，不仅使征收成本畸高，而且使机构人员臃肿，人浮于事，坐吃社会。四是导致一些地方乱投资。许多都是搞“小而全”、“大而全”的重复建设，使经济结构更加失衡。五是滋长腐败。大量的收费、基金游离于财政监督之外，成为各地方、各部门设置“小金库”的一个重要来源，纷纷流入个人腰包，使分配秩序混乱，腐败丛生。可以说，收费、基金面广量多，其产生的弊端，已经到了民怨沸腾的地步。因此，在深化和完善财税体制改革的基础上，按照发展社会主义市场经济的要求，进一步实行“费改税”，势在必行。
“费改税”的目标和意义
“费改税”的总体目标，是建立以税收为主体、辅之以少量规费的政府收入分配体系。从国际经验来看，各国政府收入中，税收均占主体，但都有少量的收费。如美国、韩国、泰国1995年联邦财政或中央财政的非税收入占其预算收入的比重，分别为7％、6％、10％。这些国家的地方财政非税收入的比重还稍为高一些，但综合起来看，国家非税收入占财政收入的比重一般在10％左右。我国实行“费改税”，就是要用若干年时间，使我国的非税收入占财政收入的比重降至世界许多国家通行的水平，使国家财政收入占GDP的比重提高到20％左右。
实行“费改税”，对促进国民经济和社会发展有着非常重要的意义。
一是有利于提高财政收入的比重，增强财政宏观调控能力。在市场经济条件下，财政和金融是国家调控经济的两大杠杆。近年来，由于收费、基金的大量存在，国家财政可支配的财力增长有限，财政困难状况始终没有得到缓解，1997年国家财政收入占GDP的比重仅为11.6％，不仅大大低于发达国家的水平，也明显低于大多数发展中国家的水平。去年，为应对亚洲金融危机对我国造成的负面影响，我们实行了积极的财政政策，增发1000亿元国债，用于扩大内需、促进经济增长，已经取得明显效果；今年为支持经济增长，还要继续扩大内需和实施积极的财政政策。这是在中央财政十分困难的情况下，通过发行巨额国债来实现的，财政为此付出了巨大代价。今后国家根据需要、继续实施积极的财政政策的余地非常小了，一个重要原因就是以费挤税的现象非常严重，削弱了财政宏观调控能力。实行“费改税”，将大量分散于地方、部门的政府性收入纳入财政收入的轨道，提高财政收入占GDP的比重和中央财政收入占国家财政收入的比重，使国家能够集中必要的财力，按照宏观调控的总体目标和要求，支持经济和社会事业的发展。
二是有利于实行依法治税，规范财政分配秩序。目前收费、基金中有相当一部分具有税收特征。凡不与收取对象发生直接的管理和服务关系，其收入来源比较广泛，收入项目比较稳定，收入的取得具有无偿性，并凭借政府权力进行强制性征收的收费、基金，都应该转化为税收。我国每一个税种的征收，都对应着一个税法（或税收条例），有坚实的法律依据。国家还有专门的征税机构，严格按照税法要求履行征收职能，不仅有极强的法律效应，而且有很高的透明度，其征收成本也大大低于各地方、各部门自行组织征收的花费。实行“费改税”，能够将各种不规范的收费、基金纳入依法治税的轨道，进一步理顺政府与企业、机构和个人的分配关系，并使这种分配关系置于完全的社会监督之中，实行法制化和规范化管理。
三是有利于惩治腐败，建设高效廉洁的政府。在发展社会主义市场经济的条件下，政府收入应主要来源于税收，而不是靠收费、基金来维持。大量的收费、基金，不仅严重侵蚀税基，减少财政收入，而且严重损害党和政府在人民群众中的形象，在一定程度上成为权钱交易的手段，为滋生腐败提供了方便。实行“费改税”，就是要取消政府的这种灰色收入，将政府收入完全纳入财政收入的轨道。“费改税”将明显增加财政可支配的财力。国家一方面要按照精简、高效的原则改革政府机构，另一方面财政要拨足政府行政经费，包括对军队、武警、政法机关和党政机关与其所办经营性企业脱钩给予必要的经费补偿，同时建立公务员工资合理增长的机制。国家财政还要转换职能，逐步退出生产性、竞争性领域，实行公共财政，将来财政支出除了保持必要的基础设施建设投入外，就是要保障政府机构的高效运转。只有实行“费改税”，才能从体制上铲除这方面滋生腐败的温床，为建设高效廉洁的政府创造条件。
加快“费改税”步伐
当前实行“费改税”的时机已经基本成熟。与“费改税”密切相关的政府机构改革、投融资体制改革等，正抓紧进行。去年下半年进行了国务院机构的改革，今年要在全国范围进行地方政府机构的改革，政府机构和人员得到精简，政府职能也有新的确认。投融资体制改革的方案正抓紧研究制定，其基本方向是，企业要成为经营性投资的主体，政府除从事维护社会公益事业的投资和必要的基础设施建设外，不再直接插手和干预投资行为，过去那种为政府盲目投资而筹集的收费、基金，就失去了存在的依据。财政职能向公共财政的方向转化，也说明政府要逐步退出生产性和竞争性领域的投资活动。这些改革，为“费改税”创造了十分有利的条件。
实行“费改税”，首先是要对现行过多过滥的收费、基金项目进行认真的清理整顿。要结合贯彻中央有关治乱减负的一系列文件精神，坚决取消不合理的收费、基金项目。对于一些过渡一段时间将要完成其任务的收费、基金项目，要列出时间表逐步予以取消。在清理整顿期间暂停批准任何新的收费、基金项目。应当指出，大力取消不合理的收费、基金项目，可直接减轻企业、农民和个体经营者的非税负担，相应增大税基，有利于增加财政收入，这也是“费改税”的一种重要表现形式。对需要保留的收费、基金项目，要进行分类处理：
1.将具有税收性质的收费、基金列入“费改税”范围。对于一些收入数额较大，来源相对稳定，具有税收性质的收费、基金，可逐步由税收来取代。例如：可考虑将养路费、车辆购置附加费、水运客运附加、公路建设基金等改为燃油税；将矿产资源补偿费、无线电管理费、水资源费等纳入资源税征收范围；将教育费附加、农村教育事业附加、地方教育附加、地方教育基金等改为教育税；将城市公用事业附加、城市排水设施有偿使用费、市政设施配套费等并入城市维护建设税。“费改税”要对现行分配关系作出重大调整，改革难度较大，所以要选择群众意见比较多、矛盾比较集中的收费项目进行，以取得突破；但要统筹规划，精心设计，防止出现大的震荡。国务院经过慎重研究，决定今年要将道路和车辆收费的改革作为突破口，率先规范，积累经验，然后再逐步推开。今年还要抓紧制定农村税费改革的方案，有条件的地区，可先行试点。
纵观世界各国的财政政策，大致可分为紧缩的财政政策、扩张的财政政策和稳健的财政政策三种类型。新中国成立50多年来，长期实行的是稳健的财政政策，这是世界各个国家和社会所追求的目标。为了实现这一目标，各个国家针对一些特殊情况，而采取了暂行的或过渡性的财政政策。
稳健的财政政策既有利于财政的需求管理，又有利于财政的需求供给。积极的财政政策是一种典型的凯恩斯主义需求管理政策，其核心和内容都是围绕激励需求而采取的政策措施。当前我国宏观调控的主要问题不只是消费需求不旺，还包括供给需求结构不合理。实行稳健的财政政策，可以克服积极的财政政策时代那种以国债投资为主的单一的财政支付手段。而稳健的财政政策能够采取综合性的财政手段，如：财政补贴与政府性基金，固定资产投资与国有资产转让、保值、增值、财政转移支付、政府采购、税收、国债、行政事业性收费、税式支出等。实现稳健的财政政策可以实现中期的目标——解决“三农”问题和就业问题，还可以实现远期的目标——使我国经济和社会协调发展、持续发展、全面发展。
二、稳健的财政政策的基本内容、性质、地位
（一）我国实行稳健财政政策的基本内容。概括地说：（1）控制财政赤字。截至2003年，我国政府赤字达2916亿元，相当于当年国民收入的2.5%，超过了一般的警戒线。从2004年开始，财政赤字有所下降，但是离要求还有一定的距离。（2）推进改革。只有改革才能发展；深化改革才能科学发展；改革需要财政支持、付出成本；改革产生效益，增加财政收入。（3）调整结构。调整产业结构、产品结构与消费结构、城乡结构、供需结构，尤其是实现农、轻、重结构，这是战略任务，是财政收入的源泉。（4）增收节支。这是长期的财政方针，我们决不能实行一边任意扩大支出，一边随意减少收入的自杀政策，以实现财政收支平衡。这四项内容相互联系，缺一不可。稳健的财政政策与积极的财政政策的根本不同点是：稳健的财政政策不仅包括财政收支供给与需求总量的调控平衡，而且还包括社会、经济、教育、文化等结构的调整与均衡发展。
（二）我国实行稳健财政政策的性质。稳健的财政政策既不是扩张的，也不是紧缩的，而是在财政预算收支上有压有保，有保有限，有严有宽；在项目建设上有上有下，有长线有短线，压与保、严与宽、下与上相结合，适度在其中；始终保持预算收支基本平衡、结构均衡。稳健的财政政策是平衡的、匀称的财政政策，它既不“缺位”，也不“越位”，可以称之为“中性”财政政策。
（三）稳健的财政政策是一个国家根本性的、长期性的、基本的，而不是保守的或停滞的财政政策。所谓保守的财政政策是重在温室保养与保重，维持旧的状态，不求改革，而稳健的财政政策，是规模与效益、速度与质量相统一，是高水平、高质量的财政政策。稳健的财政政策同“发展是硬道理”、“发展是第一要务”相适应，具体解决的是发展什么和怎样发展这个全局性的财政政策问题。
三、稳健的财政政策需要严密的、持久的法制保障
（一）稳健的财政政策既为财政法制建设提出了更严格的要求，又为提升财政法制建设创造了更有利的条件。所谓提出了更严格的要求，是由这种基本的财政政策的内在结构的严密性、发展的协调性以及操作的可靠性所决定的。它既有必要又有可能实行民主理财、法制管财、公开用财、实行征信制度。所谓创造了更为有利的条件，是由这种基本的财政政策的长期性、根本性所决定的。财政法制建设不是朝令夕改的暂时规定，而是具有经常性、持久性的财政规律在法律上的反映，也是与稳健的财政政策的长期性、根本性相一致、相符合的。
（二）按照稳健的财政政策的立法要求，必须加快财政法律的制定、修订步伐
稳健的财政政策是一个系列或系统的财政机制，它注重的是综合效益，因此要求相应的财政立法必须完善，财政法制环境必须优良。按照十届全国人大常委会提出的，应在5年内完成和基本完成76件法律的制定和修改规划，其中财税法律占8件，约占10%.然而时过两年了，却还没有一件财税法律出台，面对基本性的财政政策的转变，财政法的制定与修改必须加快步伐。
（三）稳健的财政政策既是完善市场经济体制的基本政策，又是推进和健全公共财政体制的重要方针
事实证明：积极的财政政策在发展完善市场经济体制的关系和作用方面，远不如稳健的财政政策更为重要。而公共财政体制不仅是市场经济体制国家的必然选择，也与稳健的财政政策一拍即合。公共财政既能完整地体现党和国家的施政方针和政策，又能全面体现政府的职能[1]，还能按照以人为本的科学发展观的要求运作，因而更有利于依法治税、民主理财；更有利于调节国家与社会分配，构建和谐社会；更有利于在生产、交换、分配和消费环节获得良性循环发展。比如：从2005年起，财政部对去年超收的5300亿元的财政资金的计划安排，就充分体现了稳健的财政政策与公共财政的关系。按照财政部的安排，在5300亿元中，中央可支配的是2250亿元，在2250亿元中，1050亿元将用于退税，405亿元用于退耕还林，还有增加对农民的扶持、减免农业税需要158亿元。在社会保障方面，增加100亿元的社保基金，总共是166亿元。此外，转移支付、扶持中西部需要332亿元。同时，还要拿出200多亿元用于支持国有企业改革。剩下的138亿元将用于国防事业，还有一些主要用于救灾和救济等方面[2].这表明了财政分配的公共性和公开性。
四、按照需要与可能，着重做好三个层面的财税立法执法工作
这三个层面在一定程度上体现了稳健的财政政策的基本思想和内容。
（一）全国性的财税法律的修订和制定
1.修改合并两个企业所得税法迫在眉睫。对《外商投资企业和外国企业所得税法》与《内资企业所得税暂行条例》的合并修改，必须加紧进行。我国加入WTO已经3年了，WTO要求必须实行国民待遇，但上述法律和法规存在严重问题：法律形式有明显的差别；名义税率与实际税率差别很大（名义税率高，实际税率低）；减免优惠和列支扣除内外资企业不一致（内资紧，外资松）；实际执行中名义规定的优惠少，实际中的优惠多，显失公平；与个人所得税、合伙企业、私人企业所得税不衔接。
2.修改《个人所得税法》再也不能迟延。目前，《个人所得税法》虽然已经经历了1991年和1999年两次修订，但该法的基础还是1980年时制定的格局。对个人生计扣除标准还是%/$&年规定的每人每月扣除300元，这显然过时了；名义税率偏高，“灰色收入”偷逃税现象比较普遍；减免优惠和列支扣除，有的已经过时，有的需要补进；内外资企业人员征收不统一；有些省市已修改了税率，全国各地执行不一。为了维护法律的严肃性和税种的调节作用，必须抓紧在2005年完成修改的法律手续。3.制定《反洗钱法》必须安排。进行反洗钱斗争不仅是严厉打击经济犯罪，遏制其他严重刑事犯罪的需要，也是维护金融机构、财政机构的诚信和金融财政稳定的需要，是维护我国社会主义市场经济秩序和广大人民群众的基本利益以及维护我国在国际社会的伟大形象的需要。建立行之有效的反洗钱体系，使我国反洗钱工作步入规范化、制度化的轨道，就必须制定《反洗钱法》。《反洗钱法》已列入十届全国人大常委会的立法规划。通过《反洗钱法》的制定，可以极大地推动和促进我国的反洗钱工作。据统计，目前我国有3000名逃往国外的不法分子，带走了500亿元的资金，造成了我国财政、金融资金极大流失，也是一个很不安定的因素。
4.制定《财政转移支付法》必须及时跟上。这是调整我国地区与地区之间在经济上、财力上发展差异的需要。可以通过“税收返还”、体制、结算和专项补助等形式，按照公平、公正的原则，实行财力分配上的倾斜政策，达到均衡发展的法律规范化要求，也是国家宏观调控的重要财政法律制度。此法预计在2006年出台。
5.《预算法》的修改必须按时完成。《预算法》是财政法的基本法。1995年实施的《预算法》，计划经济的色彩很浓。反映市场经济条件下的分税制和公共财政体制的要求不足，当前，需要把优化预算支出结构加上去，把近年来预算制度的三大改革（部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线管理改革）加进去。现行《预算法》对违反预算规定的法律责任的规定太笼统、处罚太轻，必须改变。预算制度的修订最好能在2006年出台。为了保证《预算法》修订的按时完成，采取中改的方法为好。
6.起草制定《税法通则》必须毫不动摇地进行下去。制定《税收基本法》或《税法通则》曾先后纳入“八五”、“九五”、“十五”人大常委会的立法规划，由财政部和国家税务局以及全国人大常委会有关部门已经作了相当的论证和起草工作，对它的重要性和可行性都讲了很多道理，但就是遇到了思想上不很统一的问题，困难较多，从而出现了时续时断起草的局面，现在是立法机关下决心的时候了。只要立法机关坚定而又坚持专家与群众相结合的立法路线，笔者相信，《税法通则》可以在！""）年拿出来。[3]
7.中央和地方相结合，深化农村税费改革，完备法律程序，为统一城乡税制作好调查研究和立法准备。从1999年起，我国开始了“费改税”的重大改革，2001年至2002年，全国在20个省市农村试点税费改革，2003年全面开始农村税费改革的重要目标是建立规范的税费制度，从根本上减轻农民负担，增加农民收入，实现“三个确保”和城乡税制统一，以保证“三农”长期的、稳定的发展。2004年，党中央、国务院颁布了《关于促进农民增加收入若干政策的意见》，总理宣布了从2004年起在5年内取消农业税的决定，这在很大程度上减轻了农民负担。但是取消农业税并不等于农民无税赋，取消农业税只是农村税费改革的第一步，并且还要完备法律程序。因为我国的农业税收条例是经过1958年6月全国人大常委会第九十六次会议通过、颁布的，这次取消农业税同样也要经过全国人大常委会的专门批准程序。第二步是按照城乡统一税负公平原则，在取消农业税的过程中，要做好统一城乡税制的测算和试点，把取消后的农业税改为对农业、农民征收商品的流转税和所得税，也就是使农民和城市居民一样缴纳个人所得税和商品流转税，这实际上是把土地变成了生产要素的商品流通，从而使农民对原来农业税的负担产品商品化、市场化了，这样做既解决了原来的农业税无起点、无成本扣除、大大高过城市居民所缴纳的商品流通税和个人所得税的税收负担问题，又可以实现城乡居民真正的税负公平与税负平等。
（二）全国性的财税行政法规的制定与修订
1.进一步改革流转税并实现增、消、营税收条例的正规化。增值税、消费税、营业税是1994年我国实施新税制改革后，现行流转税类的三大主体税种，占每年税收收入总额的$"，以上。从今年起，增值税要由生产型转为消费型（即对购进机器设备进行抵扣），并将首先对东北老工业基地试点总结的经验向全国推广。消费税要扩大征税范围，调节税目和税率。营业税要稳定和完善。这三种税在当年都是以国务院的《暂行条例》形式规定实施的，经过10年的执行，在这次深化税制改革，调整、补充、修订后，完善了政策，增强了刚性和效力，建议国务院分别以正式条例公布，不再用“暂行”二字。
2.深化改革出口退税机制，必须制定统一的出口退税条例。国务院于2003年10月13日了《国务院关于改革现行出口退税机制的决定》（以下简称《决定》），在充分肯定出口退税政策所发挥的重要作用的情况下，指出出口退税存在的问题是出口退税资金无法及时得到保证，导致欠税问题十分严重。据估计，全国拖欠企业退税额达2500亿元。为了解决这个问题，提出了解决拖欠企业出口退税款的原则和具体措施，按照“新账不欠，老账要还，完善机制，共同负担，推动改革，促进发展”的原则，对历史上欠退税款由中央财政负责偿还，确保改革后不再发生新欠，同时建立中央、地方共同负担的出口退税新机制，推动外贸体制深化改革，优化出口产品结构，提高出口效益。此后，财政部积极通过库款调度和增消收入、增量超收安排等方法，已基本上还清了老账，有效地解决了出口欠税这一历史遗留的老大难问题。[4]为了建立切实可行的中央财政与地方财政共同负担的出口退税的新机制，进一步规范企业产品出口行为、财税部门退税的管理行为、海关和外汇部门的服务行为，必须把《决定》具体化为条例，由国务院统一领导、相关部门参与，规范和制定出口退税条例（即行政法规）。其内容应当包括出口退税的性质和地位、出口退税的体制和原则、退税的决策和调整机制、管理机制和服务机制、退税的资金来源保障机制、退税的程序机制和法律责任。
3.改革房地产税、制定《物业税条例》。用物业税代替房地产税制的改革，虽然属于地方税收体制的改革，但必须由国务院统一制定物业税行政法规。按照我国现行税法和政府规定，直接涉及房地产业的税费达）种以上。如内资企业及个人的房产税和外资企业及个人的城市房地产税（或房租费）、城镇土地使用税和农村耕地占用税；涉及对土地使用权的出让、转让，房屋的买卖、赠与、典当、交换时订立契约的契税、涉及房屋产权转移、土地使用权转移的印花税、营业税中的销售不动产税、个人所得税中的房屋租赁收入税等。还有土地增值税、城市维护建设税也涉及房地产税内容。房地产税还涉及尚未但可能要开征的遗产税与赠与税，以及社会保障税等均涉及房地产的问题，目前的土地出让金费用也不低。如果把房地产税视为财产税，还包括资源税、车船使用税、车船使用牌照税、车辆购置税等。总之，我国现行的房地产税或财产税存在税费不分，内外资税负不公平、不统一，税种繁多，重复征税情况普遍，负担重，不能适应市场经济对我国房地产业发展的要求等弊病。因此，必须进行改革，建立统一的物业税，并应以此为契机，系统建立我国房地产业或财产业税收体系和征管体系，加强研究，适当提高房地产业在我国税收收入中的比重。
按照2003年10月党的十六届三中全会的《决定》中明确提出的：“实行城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关收费”的要求，开征物业税必须具备一定的条件。笔者认为，以下四个条件是开征物业税所必须的：（1）对不动产的所有权、使用权、承包权等产权要明晰，对存量要有正确的统计和估价。（2）清理整顿房地产业评估市场，进而搞清现行房地产市场的弊端，建立我国自己的物业课税价值评估制度体系。（3）科学测算和确定人均免征税价值，确立调整税种的主体，按用途分物业税的征税对象，可分为自用房地产类、他人（非使用）房地产类。对自用房地产的征税价值要低于他人（非自用）的房地产税价值。（4）建立和开征统一规范的物业税，与建立财产类税制通盘考虑、同时进行，或者当作改革和建立整个财产税制的一部分进行。
（三）地方财税立法和执法
按照集中税权、适当分权的原则，调动中央和地方两个积极性，在中央适当放权的情况下，扩大地方立法权限和增强地方自主性是十分必要的。其内容主要包括：
1.注意地方的财权和税权以及地方财税体系制度的建设。在合理划分中央与地方经济社会事务的管理权限以及全国统一税政的前提下，赋予地方适当的税收管理权，完善地方税种。从体制层面来说，1994年实施的新税制，除中央税、共享税外，归属地方税收管理的税种十几个，在这次深化税制改革中，按照分税制和公共财政体制的要求，有的要取消，有的要合并，有的要适当调整，有的要重新设立。
2.注意地方税收与土地资源管理的关系。地方税收制度与土地资源管理的关系是很密切的，具体表现在三个方面：一是在地方税收制度中有城镇土地使用税、农村耕地占用税、房产税和城市房地产税、土地增值税、农牧业税等税种的纳税对象或者说征税客体是土地，没有土地资源及其收入，我们就没有征税的对象和客体了，也就很难有这些税种的存在了。二是这些相关税种的开征，其目的和土地资源管理的目的是一致的，都是为了加强对土地资源的保护、开发、利用。管理得愈好，相关的税种就愈有前途，愈重要，愈能发挥作用；税收作为一种经济手段参与土地资源的管理，也起着保护土地资源和调控土地资源的特殊作用。三是相关的地方税种是地方政府财政收入的重要来源，而地方政府的财政支出又能更好地支持和保护土地资源的开发利用和生态建设。我国不久前完成的普查（自2000年8月起至2001年3月31日止）也是对中国土地使用税税源的普查。
3.地方政府及其部门财税工作的重点不在于立法，而在于执法。按照我国的财政体制，中央集权、地方适当分权的原则，立法权和财力分配权集中在中央，对地方来说，重点在对法律的执行和对财力的使用。所以，地方在执法和财力使用过程中，比较多的是针对具体情况采取具体措施，完善规章制度，检查落实，确保实施的效果。
另外，财税之间、财税与金融之间、财税金融与经济制度及经济立法之间的交叉层面也是很明显的。为了推进稳健的财政政策，还要注意与稳健的货币政策相结合，财政立法与金融立法相协调，相互渗透，相互交叉。对此，笔者认为，在新的政策、新的经济关系、新的经济秩序的变化面前，既要着力总结现有法律制度中行之有效的交叉规定，又要注意预测和研究将要产生和发展的新的交叉规定。
如果说人类社会总是在生产、交换、分配、消费的系统中循环往复、不断更新的良性循环中生存和发展，那么我们曾因一个时期对交换（流通）重视不够出现过梗塞，但在大力发展交通、信息、市场经济后，这一问题基本上得到了解决。我们也曾因一个时期对消费重视不足，出现过消费滞后，但在上世纪末到本世纪初，在扩大内需政策的形势下也已经基本上得到了解决。然而对分配这个环节，至今在认识和行动上还做得很不够，无论分配采取哪种形态（包括五种形态即价格分配、财政分配、信贷分配、按劳分配、按资分配），但财政分配至今还起着主导作用。现在我们可以看到新的一届政府用科学发展观统领财政改革与发展的全局的安排和部署，这无疑是切实解决分配问题的一道曙光，也为完备我国财政法制创造了有利的时机。
「注释
[1]按照《中国共产党第十六届全国代表大会报告》，完善政府职能包括：经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。
[2]见《金融时报》2005年1月15日
一、现实中的税收管理性不公平
1994年的税制改革把统一税法,公平税负,建立符合社会主义市场经济要求的税制体系作为其指导思想。但是,新税制实施的结果却与其要求的公平税负原则存在较大的差距。以国有企业和非国有企业为例,如下表所示:从表1可以看出,1994年税制改革以来,国有企业的工业产值占我国工业总产值的比重平均为30.71%,而其提供的企业所得税收入却平均占到全国企业所得税收入的78.95%。由此可见,企业实际税负不公平的现象是客观存在的。造成这种税负不公平现象的原因,如前所述,一般不外乎税收制度和税务管理两方面的因素。
就税制而言,根据我国现行税法的规定,内资企业的税负是相对公平的,不应出现上述实际税负相差悬殊的现象。依照“公平税负,促进竞争”的原则,《中华人民共和国企业所得税暂行条例》(以下简称《企业所得税暂行条例》)规定,企业所得税的基本税率为33%,同时,又规定了两档对小型企业的临时照顾性税率,即18%、27%。为了配合产业政策、区域经济政策的执行,《企业所得税暂行条例》还按产业、区域的不同设置了相应的税收优惠政策,即便是这些项目较多的税收优惠措施亦未涉及到与企业经济类型有关的内容。因此,在这样的制度框架中,企业的名义税负是相对公平的,应该不会出现与企业经济类型密切相关的税负不公平现象。现实中的上述企业实际税负不公平的现象也就只能从税收征收、管理的角度来分析其原因了。这种单纯地由税收征收、管理行为引起的企业实际税负不公平的现象可统称为税收管理性不公平。
二、对税收管理性不公平的分析
被西方经济学家称为“亚当·斯密学说在欧洲大陆的继承者和传播者”的法国经济学家萨伊在其《政治经济概论》。中是这样论述税收的公平原则的,“课税是①参见让·巴蒂斯特·萨伊著,陈福生、陈振骅译《政治经济概论》(商务印书馆1991年版)第509页。②参见《中国统计年鉴》(1999年)。个负担,当大家都一样时,每个人的负担必然最轻。当租税不公平地归一个人或产业部门负担时,它不但是直接负担,而且是间接负担,因为它使那个人或部门不能按同等条件跟其他人或部门竞争。豁免一个制造业的税,往往会使几个其他制造业破产。对一个人徇私就是对所有其他人不公正。”①这一论述精辟地概括了税收不公平对企业可能造成的负作用。从税收的不公平包括制度性不公平与管理性不公平这一点来看,税收管理性不公平同样也会造成上述负作用。笔者认为,形成我国目前税收管理性不公平现象的原因主要有以下两方面:
(一)征税意识中存在妨碍税收管理性公平的观念
以科思、诺思为主要代表的新制度经济学认为,一种“成功”的观念不仅有利于降低相关费用,还有利于制度顺利、高效地实施。反之,则造成制度执行费用的增加和制度实施过程中的扭曲执行行为。在我国目前的税收征管过程中,存在着一些与市场经济要求的公平原则不相吻合的片面的征税观念,这些征税观念在很大程度上影响着税务行政人员的依法公平征税。例如,相当一部分税务行政人员甚至政府官员在征税时对国有企业存在着较强的依赖感,对国有企业的税收控管相对其他类型企业明显要严格。国家税务总局局长金人庆在中国税务学会常务理事会上曾明确指出,“现在国有企业客观地讲税收负担高于其他的所有制企业,……在征管上对国有企业是最严的,国有企业的情况也容易掌握,不容易搞假……”其他类型企业由于种种原因不但税收控管较松,还给予名目繁多的税收优惠。这就必然造成国有企业和非国有企业的实际税负差距,降低国有企业在市场经济中的竞争力。上述征税观念是计划经济体制下的国家财政收入筹集观念在现阶段的延续。从下表可以看出,在“八五”计划以前,国家从国有企业取得的财政收入占财政总收入的比重。表2显示:在“八五”计划以前,国家财政的绝大部分收入来自于国有企业(“一五”至“七五”期间国有企业提供的财政收入占财政总收入的比重平均为81.14%)。随着社会主义市场经济体制改革的深入,国有经济的绝对主导地位相对弱化,1998年国有工业企业的产值仅占我国工业总产值的28.24%。②但是部分税务行政人员的征税观念并未因此改变,仍然将完成其预定“税收收入指标”的大部分希望寄托于国有企业,并在实际征管中将这种“愿望”付诸实施。当然,部分税务行政人员能将其“愿望”实现,在很大程度上也得益于国有企业目前尚未完善的产权机制。形成部分税务行政人员上述片面征税观念的另一个原因则与我国的税收政策倾斜密切相关。在经济转轨时期,国家为了深化市场经济体制改革,支持非国有经济发展,对非国有经济实行了一系列的税收优惠政策,地方政府更是有过之而无不及。客观上造成对非国有经济应缴税款的忽视和放弃,由此产生的税款征收指标缺口,也只好通过国有经济或其他途径来弥补了。
(二)税法的实施机制尚未完善
《中华人民共和国税收征收管理法》第十八条规定:“税务机关不得违反法律、行政法规的规定开征、停征、多征或者少征税款。”如果税务行政人员违反规定少征纳税人税款,且情节严重,可以按新刑法规定的不征、少征税款罪给予相应的刑事处罚。但是对税务行政人员违反规定多征税款,则没有规定。税务行政人员“违规成本”较低,违反规定的可能性就会①参见马国强《论税收管理的目标、框架与模式》(载《税务研究》1999年第12期)。大大提高。此外,对税务行政人员的行政行为的监督机制,作为实施机制的一部分,目前也不完善。业已建立的税务行政复议制度和税务行政诉讼制度,往往由于纳税人对税务行政人员的畏惧心理而显得推行乏力。总之,在税务行政人员执行税法的过程中,对税务行政人员的监督机制以及违反规定的惩处机制不完善是税收管理性不公平问题凸现的一个重要原因。
三、改善税收管理性不公平的几点建议
分析表明,税收管理性不公平问题的产生,有征税观念和实施机制两方面的原因,而且这两方面的原因是相互联系的。因此,改善税收管理性不公平现象也应大致从这两方面因素考虑,具体实施可从以下几个方面进行:
(一)调整税收管理目标
“在我国,对于税收管理的目标,长期以来存在两种模糊的认识:
1.把取得财政收入作为税收管理的目标,在实践中表现为政府每年向税收管理机关下达收入任务,并以完成收入任务的好坏作为考核其工作业绩的主要指标……”。①这种税收管理目标的现实偏离是税收管理性不公平问题产生的最基本的利益驱动因素。对税收管理目标的合理、必要的调整可以在很大程度上降低税务行政人员在违规征管弈的“预期效用”,从而缩小其博弈的余地。
2.现代税收管理理论认为,税收管理的目标应是引导、督促纳税人依法纳税。为保证这种税收管理目标的实现,应建立科学的税收管理机关业绩考核指标体系。这个业绩考核指标体系从理论上来看应包括税务登记率、纳税申报率、税款入库率等相关指标。
当然,在现阶段完全取消税收收入指标是不可能的,也是不现实的。应借鉴西方发达国家的一些成功经验,使税收收入指标的业绩考核功能逐步向收入预测功能靠拢。
(二)纠正征税意识中妨碍税收管理性公平实现的观念
社会主义市场经济是一种法制经济。依法治税是社会主义市场经济本质、必然的要求。在制度公平的前提下,只有严格依法治税,才能从根本上纠正部分税务行政人员片面的征税观念,真正做到税收管理公平。在实践中,依法治税似乎更多地是指依法纳税。而税收管理性公平的实现更多地依赖于依法征税。应培养、强化税务行政人员依法征税的法律意识和职权法定观念,使其在职权范围内履行职责,不能随意减免或加重纳税人的税收负担。
(三)完善税法实施机制,加强税收公平征管
一种行为若能成功地应付反复出现的某种环境,就可能被人类理性地固定下来成为习惯。诺思称这种过程为“习惯(HabitualBehavior)”。应该说,部分税务行政人员片面征税观念的形成是与这些税务行政人员征税过程中的这种“习惯”有着较为密切的关系的。一般来说,完善实施机制、强化制度对人们行为的约束是改变非良性习惯的有效途径。现阶段完善税法实施机制可以通过建立有效的对税务行政人员的监督机制和违规惩处机制来进行。从发达国家的成功经验来看,在税务管理系统外部设立独立的税务监督机构并直接对政府负责的做法是十分有效的。条件不成熟时,可由政府的有关部门,如审计部门或委托会计师事务所等社会中介机构来实行监督,从而形成来自外部的制约。此外,还应建立科学、合理的税务行政人员执法评价指标体系和惩处制度,在对其执法工作进行客观考核的基础上给予相应的奖惩。对于不能依法征税、擅自提高或减低纳税人税负的税务行政人员应按惩处制度从严处理。
主要参考资料:
(1)道格拉斯·C·诺思著,陈郁、罗华平译《经济史中的结构与变迁》(上海三联书店1991年版)。
