中俄财政分权安排之比较
中俄的政府组织结构非常相似，但各级政府之间的财政分权安排由此而形成的对地方政府的激励条件各自有别。中国是一个财政分权和政治集权相结合的国家，有五级行政机构：中央、省级、市级、县级和乡镇级，20世纪80年代初以及1994年的两次财政改革进一步将财政权力下放，扩大了地方政府的一些税收自。俄罗斯是联邦制国家，也有五级政府机构：联邦中央、联邦成员、一级地方政府、二级地方政府和三级地方政府，联邦中央、联邦成员和一级地方政府都有权力决定本级别的财政收入与支出。在各级地方政府的财政支出责任分配上，二者也非常相似。中国省级以下的政府在公共支出总额中的比重持续上升，而俄罗斯的地方政府基本上承担着大比例的公共支出。但在地方政府的支出责任分工却都不明确，二者的地方政府都需要承担大学前教育、大部分的医疗和地方基础设施建设及维护等公共品的提供，并支持和补贴国有企业，如俄罗斯地方政府的最大支出是用于补贴大型国有企业以及公用事业上。同时，私人企业的管理权都集中在地方政府手中，地方政府负责审批、税收、监管等事务，甚至地方政府也可以向企业租售土地，并制定各种地区的法规政策。二者在财政收入来源和结构上也非常相似，尤其表现在具有一定的财政自。中国的地方政府财政由预算财政收入和其他财政收入组成，俄罗斯地方政府财政由地方本级财政和共享财政组成，两国的地方政府本级财政均有各项特别的税种设置，包括营业执照费和其他费用、各种附加税和罚款，还有非税收的财政收入，其中主要是来自于地方的土地租售、地方政府拥有的国有企业的各种利润以及国有资产私有化的收益等。
中俄在财政收入的分配上有显著差异。中国的财政收入分配形式尽管多种多样，但一般情况下，财政收入的分配方案是下一级政府与上一级政府形成协议，按比例分成后结余自留。实际上，省一级政府相对以下各级的地方政府拥有更多的谈判权，能够保留一定的财政收入。但是省一级以下的地方政府财政收入的分成并不如省一级政府与中央政府之间财政收入的分成情况那么规范和详细。有的地方政府通过其他收入等方式成为地方税基的拥有者，成为刺激它们尽可能扩大财政收入的原动力。与之相对，俄罗斯政府之间的财政分配往往需要一而再、再而三的讨价还价才能确定，联邦中央政府以下各级的地方政府财政自有收入取决于各自权力的大小。即便地方政府的某些财政收入有一定比例的增加，但是其预算收入也未必随之增长，二者并不相关。联邦中央和联邦成员协商制定财政分成方案，每一年或每两年协商决定后者的财政分成方案，导致大部分的联邦成员没有一个固定的方案来规范共享财政的比例和财政转移的金额。联邦成员政府与地方政府的财政分成也比照其与联邦中央政府的情况考量，一般的情况是首先由联邦成员政府估算下一级地方政府财政支出的基本水平及其相应的金额，而后与各地方政府讨价还价，决定财政转移和共享财政的分成比重，讨价还价式的财政收入分配方式导致了地方政府没有任何激励去增加财政收入，因而也没有动力促进该区域的经济增长。
理论模型
通过对两个典型化事实的比较分析，可以看出中央政府对地方政府的政治激励对分权下的地方政府行为选择是有较强影响的。基于Blanchard和Shleilfer（2001）的理论模型分析，可以了解分权下的政治激励对地方政府行为的重要影响，同时也可以从地方政府行为的角度解释不同的变迁路径与经济绩效的关系。假定一个国家中的政府只有两个层面，每一个地方政府都面临着一个简单选择：要么选择增长策略，限制资源向那些濒临破产的旧国有企业或部门转移，同时允许有竞争力的新生私有企业的市场准入和发展；要么选择阻碍策略，继续向这些旧有的国有企业或部门提供资金和政策支持，甚至直接注入资本金，并不允许新的私有企业的市场准入。
假定y代表地方政府选择增长策略所带来的额外税收收入，即如果地方政府选择促进新生私有企业的发展，可以获得更多的税收收入。b代表地方政府选择阻碍策略所获得的财政收入，即如果地方政府还是支持旧有国有企业，可以获得的税收收入。b可能反映国有企业的收入以受贿、现金等形式转移给地方政府，也可能反映地方政府官员从中获得的垄断租金。假设中央政府的愿望是地方政府选择增长策略，可以通过两种方式来影响地方政府的选择：一是与地方政府分享税收收入，a为地方政府可以获取的来自于增长份额的分成比率，如果一个地方政府选择促进新生私人企业的发展，那么它能获得额外收入ay；二是控制地方政府的政治权力，如中央政府可以通过选任地方政府官员来控制他们的策略选择。因此，地方政府有两种不同的获取收益的可能性，要么选择增长策略，从新的税收分成中获取ay，要么选择阻碍策略，从垄断租金中获得b。中央政府可以通过控制政治权力来影响地方政府的选择，用px代表地方政府选择阻碍策略也掌握权力的概率，py代表地方政府选择增长策略并掌握权力的概率。定义P=Px/Py，那么P值取决于地方政府官员是否由中央政府任命产生，或是由选举产生，即中央政府的政治权力在多大程度上影响地方政府官员的选择。如果地方政府官员是被任命的，可以认定中央政府能自由地选择P的价值；如果他们是被选举的，那么结果依赖于中央政府影响选举结果的能力，比如是否采用推荐或特定候选人等方式。如果中央政府并不能影响地方政府官员选举或任命的结果，那么p值可能小于1，地方政府将更倾向于被旧的利益集团“俘获”而选择各种方式支持原有的国有企业或部门，抑制新兴的私有企业发展。因此，如果Pxay>Pyb，即Pay>b，地方政府将选择增长策略，允许新兴的私有企业进入和发展，不受旧有的国有企业各种垄断租的“俘获”，从而获得了效率的提高和经济的整体提升。
根据这些分析和假设条件，如果地方政府选择增长策略，必须满足Pay>b，这意味着p值越大，政治权力越倾向向中央政府集中；或是a值越大，地方政府从增长策略中获得的新增分成收益越多，那么潜在的y值也越大，并且要高于地方政府从旧的国有企业获得的垄断租b，那么其就会选择放弃对旧的国有企业的各种扶持政策，允许新的效率高的企业发展，从而获得增长的收益和好处。反之，其会继续阻碍新兴的私有企业进入和竞争，继续维持获得垄断租，无法获得增长的收益。在讨论该模型的各参数之前，对“中央政府选择增长策略”这一假定会存有疑问，从中国和俄罗斯的实践经验上观察往往是中央政府的各项政策或措施破坏了经济增长的正向趋势，但这一模型考察的是地方政府的行为模式，在转型的大背景之下，如果假定中央政府比地方政府更不易受到最初的租金持有者———国有企业或部门的“俘获”，这一模型的假设条件就成立。考虑P值，中国的地方政府官员基本上是由上一级政府任命，并且中央政府采用绩效考核评估地方政府官员是否促进了该地区的经济增长，并以此来作为晋升或提拔的条件之一。因此，P值显而易见在中国应该是一个较大的数值。在俄罗斯，地方政府官员是由选举产生，并非来自中央的任命。尽管中央政府也可以通过行政职能的方式，或对地方政府官员选举的支持来影响地方政府的选举结果，但是与中国的中央政府相比较，俄罗斯的中央政府奖赏和惩罚地方政府的能力会受到较大的限制，其P值应该是远低于中国的。依据这一简单模型的分析，政治权力的不同表现形式，可能将成为分权下的中国和俄罗斯地方政府行为差异的一个重要原因。为了能保持一个足够大的P值，即使a值略低，也能让地方政府选择增长策略。中国的中央政府与地方政府共享财税收入和支出的责任，但是由于政治权力集中，即上一级政府有任命下一级政府官员的权力，即便a值略低，分权下的地方政府也有较强的激励来促进该地区的增长。俄罗斯中央政府面临一个较低的P值，如果a值也较低，那么地方政府将毫无动力选择增长策略来促进该地区的经济发展。
这一模型的推断可以从俄罗斯早期的中央与地方政府的财政分权制度演进中观察到，在大多数俄罗斯地区，中央政府根据以往延续下来的财政分成习惯会采用a>1，通过向一些产油区征税，中央政府容忍着巨额财政赤字以弥补净收入下降导致的财政收入不足。与此同时，中央政府也在政治上加强了对地方政府官员的管理，所以P值也相对较高。这些政策发挥了一定的作用，因此，这一时期地方政府基本上选择增长策略来促进该地区的经济增长。但是，后来巨大的财政赤字压力让俄罗斯的中央政府不得不减低a值，向各个联邦转移越来越沉重的财政压力。政治权力并不像前期那么集中，地方政府官员的选举制度日趋成熟，大大减低了P值。不断持续的衰退不仅打击了俄罗斯的经济，同时也减少了对y的期望值，而在中国的分权化改革过程中，分权下的政治激励在促进地方政府选择合理的行为上有较大的正面效应，即政治激励对分权下地方政府行为的影响非同小可。这也从一个侧面验证了许多学者关于分权的竞争性收益需要依赖政治集中化的结论。
结论
首先，中国在某种程度上强调政治激励的财政分权在促进经济发展中发挥了有益的作用，正如大部分研究强调中国财政分权的竞争性收益需要依赖政治集权化的观点一样，中国受益于这种较强的政治激励的正面效应。
[摘要]目前我国理论研究不足阻碍财政竞争问题的有效治理，为此，本文通过对财政竞争理论综述，结合我国地方政府财政竞争现状分析，提出了提高地方政府财政效率的政策措施。
[关键词]地方财政竞争；财政监督；制度外税收竞争
随着财政联邦主义理论的不断发展和成熟，建立财政分权体系已经成为各国政府改善政府效率实践的重点。地方财政竞争与我国以前高度集中财政管理体制相比，代表着各级政府自主理财意识的复苏，它意味着我国财政分权已经使各级政府存在着潜在和现实的竞争。随着地方财政体制改革和税制环境的改善，我国地方财政竞争将进一步规范，效率将得到进一步发挥。
一、分权体制下财政竞争：一个理论综述
最早在理论上阐述地方财政竞争思想是美国经济学家蒂博特（Tiebout），在《地方支出的纯粹理论》提出了“以足投票”理论。他认为人们愿意在地方政府周围是由于他们想在全国寻找地方财政支出与税收的一种精确组合，使自己的效用最大化，人们之所以在某一区域工作和居住，接受当地政府的管辖，是因为政府服务与税收符合自己效用最大化的原则。正如施蒂格勒指出的，与中央政府相比，地方政府更接近于本地居民，同时在一个国家内，不同的人们有权利对不同数量的公共品服务投票选择①。
蒂博特之后，对于财政竞争的研究多从财政支出和税收竞争两线展开。其中比较著名的是“扑向底层的竞争”理论。从世界范围来看，各国和各地区广泛采取积极财政政策鼓励投资，为了吸引资本的流入，各个地区政府主动减少自己应得的投资收益，这种税收竞争的最后结果就是使得地方服务的产出水平低于有效率的产出水平。为了吸引企业投资而采取的低税率，地方政府需要维持一个低于边际收益与边际成本相等时的支出水平，特别是在提供那些不能为企业提供直接收益的项目上。奥茨（W.Oates）认为在各个地方政府税收竞争中，没有谁可以获得好处，最终都会陷入非合作博弈的囚徒困境之中。
高登和威尔森（GordonandWilson，2001）也认为，人员和资源流动或者流出某一地区，不仅仅取决于该地区的低税率，而且要看该地区的公共支出状况和社会福利水平，即便税率相对较高，但如果本地的公共服务更好，也可以吸引人才和资源的流入。他们的研究还得出了一个重要的结论，就是随着人员和资源在地区的流动性的增强，分权制将强化在地方政府财政支出方面的竞争，从而有助于提高资源配置的效率。
对于财政支出竞争效率问题，公共选择学派从另一个角度进行了分析，他们认为作为地方政府决策主体的官员，分权化导致地方官员作为中央政府的人在财政支出决策中易产生道德风险，企业与地方官员的寻租和腐败行为的结果不是福利最大化而是政府预算最大化。但是税收竞争可以增进福利，限制政府预算消费，因此税收竞争被看成一种有效的，旨在对高税率的内在压力的制约不充分的制度性约束的补充，这种税收竞争促进了税收制度的趋同，降低了公共服务的成本。诺贝尔经济学家加里。贝克尔更是指出税收竞争是“扑向顶层的竞争”，是限制了特殊利益集团的利益，而且不是以损害大多数人的利益为代价的。
二、我国地方财政竞争现状及问题
1994年分税制改革以后，地方政府财政竞争在税收竞争基础上，又通过提供优质公共产品和公共服务来吸引外来资源，扩大税基，从而使地方财政竞争逐步转向税收竞争和支出竞争并存的新阶段。随着我国积极财政政策的推行，财政支出在地方政府财政竞争中占到了主导地位，一方面促进了地方经济发展，但是另一方面其问题也不容忽视。
1.财政支出比重过大，监督不力
改革开放以来，我国财政支出结构从总体而言是不合理的，资源配置效率低下的问题越来越突出。地方财政支出占全国总财政支出的比重逐步上升，地方财政支出的高比重反映出地方财政资源配置的自主程度提高，但是从一个侧面反映了中国财政体制存在着内在矛盾，地方政府承担了过多公共品供给责任，虽然分税制改革以后，经济权限似乎得到了明确划分，然而社会责任主要采取中央与地方分担方式，中央把支出责任给地方，地方则向中央要钱，正常的转移支付被轻视；地方利用信息优势欺上瞒下，通过预算外收支及体制外收支来满足自身利益要求。
长期以来，我国财政监督存在重收入、轻支出的现象。受传统计划体制影响，我国财政支出管理中，财政支出预算约束软化问题十分严重。很多地方根本不按《预算法》行事，实行赤字预算或随意追加预算支出。缺乏真正有效的管理制度和办法，资金使用中的浪费现象比较普遍。在支出项目决策方面，我国历来缺乏一套科学合理的决策机制，支出预算基本上是按照基数法加增长的方法编制而成的，这种方法由于是在承认既得利益的基础上进行的，容易把以前决策的错误进一步累积，影响了支出安排的有效性和合理性。较之西方发达国家的项目专家决策的成本收益分析方法、最低费用选择法等等，我国常常由长官意志决定，无法反映公众的真实需求，造成支出的低效率或无效率。
2.制度外税收竞争有欠公平
地方政府税收竞争是财政资金来源基础，也通常作为地方政府招商引资的手段之一。目前，我国地方政府税收竞争现象普遍存在，既有因中央差别性税收及地方合法税收权限引起的制度内税收竞争，也存在制度外税收竞争。
制度外税收竞争是税法规定的税权范围内，制定的差别税收政策。使用的手段主要包括差别税率（额）、减免税、不同的起征点、个别税种是否开征、差别税目、不同的纳税期限等。制度外税收竞争形式灵活，因此决定和影响其效率的制度外因素十分复杂，如税收征管力度、征管人员素质、税收计划、地方行政干预、办税服务水平等都可能。此类竞争形式隐蔽且多样，性质上也存在较大差别，既有合理、合法的竞争，又有不合理甚至非法的竞争，如擅自减免税、有意放松税收征管力度、包税、买税、税收“先征后返”、税收奖励、减免费等。税收竞争不易监督，容易产生地方政府官员的道德风险，滋生腐败，严重损害了地方政府和税务部门的形象。而且各地在不规范的税收竞争的执行与操作中存在很多盲区，难以保证财政收入合理使用。
三、提高地方财政竞争效率的对策
根据财政联邦主义理论对地方财政竞争效率的分析，地方政府的财政竞争有利于为经济的发展提供良好的制度基础（钱颖一，魏加特，1995）。但是这个结论有三个理论前提：（1）地方政府在财政方面拥有自，中央政府对地方政府的财政不进行干预；（2）各种生产要素可以充分流动，允许“以足投票”；（3）地方政府面临预算的硬约束，即不可以发行货币和无限制贷款。
随着市场经济改革的深入，我国财政的分权实际造成的地方政府的财政竞争和要素的流动性增强，在一定程度上为经济发展提供了好的制度前提。但是我国财政体制的分权受到集权政治体制的影响，对企业和地方金融机构还存在直接和间接的控制关系。正如Bird（1998）指出的，地方政府的企业家行为产生了极大的危害，一方面，政府过多地直接介入微观经济活动并过多地依赖企业税源阻碍了民间投资和创新，这反过来又制约了政治体制的分权；另一方面，地方政府对地方企业的所有权必然导致沉重的企业补贴，因为中小企业的破产率总是很高，地方政府不得不承担其经营风险。
1.地方财政远期目标：适度收权
我国地方财政竞争不仅造成了大量的财政资源浪费，而且给腐败及政府决策的低效率提供了温床。因此，改革地方政府的财政收支体制成为当前非常迫切的课题。
之所以地方政府经济上适度收权，是要求地方政府退出微观经济活动领域，主要是放弃对企业和金融机构的直接控制，从企业家式政府转变成市场维护型政府。这样做可以为财政体制的改革创造良好的制度条件，从而在一定程度上能够优化地方的财政支出结构，提高财政资源的配置效率。相应地要逐步切断地方政府对增值税和企业所得税的依赖，逐步培育地方自有税基。但是，经济上过度分权对经济造成的危害并不意味着回归集权体制是可行的。适度收权的提出是相对于过度的地方经济自主与集权的政体之间的矛盾而言的，所以在经济权利收缩的同时，逐步推进政治的分权化也是必要的，政治分权化可以塑造最终的政府监督人，从而解决财政监督的缺位问题。委托理论已经证明，在委托人缺乏监督效力或存在委托人缺位时，成本会非常高，以致于整个体制长期处于低效率状态。因此，财政支出改革的核心在于塑造一个最终监督人群体，对政府财政预算有强有力的决定权，这要求有相应的政体改革措施，即适当的人事任免权的下放是必要的。
财政支出管理体制改革的重要目标就是地方财政有明确的财权和事权。因此在分税制的基础上，应该赋予地方政府一定的税收立法权，使地方人大具有开征地方税种和安排地方税税率的权利，以法制化、程序化的税收竞争代替制度外税收竞争。另一方面，让纳税人真正行使监督权利，利用地方人大会对地方政府的财政收支行为进行合法监督，并实施奖惩，更进一步的是通过地方直选来真正落实纳税人的监督权。
2.地方财政改革近期对策
政治分权作为一种远期目标是必需的，但近期内还缺乏实施的条件，这不仅是因为路径依赖的约束，更重要的在于政体改革涉及到权利变更，存在很大的改革成本，因此采取渐进式的改革思路是必要的。通过政府职能和财政监督体制的逐步调整，来提高政府的财政资源配置效率。
（1）调整地方政府的职能范围，把地方政府定位在地方公共品的供给角色上。近期内在不调整现有的事权政府间配置结构的前提下，改革地方政府的事权结构，即鼓励或强制地方政府逐步退出地方国有企业和集体企业。可以先由国有资产管理部门和审计局对各地的国有和集体企业进行清产核资，然后由国有资产管理部门制定政府所有权拍卖名单、价格、次序与规则，在各地产权交易所对政府所有权进行拍卖，购买者必须承担该企业的债务及就业责任。拍卖资金纳入地方财政预算，用于当地社会保障支出。（2）改革财政监督体制，加强财政预算管理。财政支出管理的薄弱在一定程度上是由财政监督的不到位造成的，尽管改革以来我国逐步建立起了以财政部门为主体的财政监督体系，但在实际运作中却得不到足够的重视。财政监督缺位是纳税人没有真正行使监督权利，政府部门的行为规范很大程度上依靠关于自律，而这已经被证明是不可行的。一个有效的政府离不开人民的约束，政府官员必须对人民负责。所以，财政监督制度的改革必须围绕财政公开化原则，从纳税人监督和财政体系内部监督两方面着手，加强对政府行为的约束。
参考文献
[1]王加林。地方财政———跨世纪改革与发展[M].经济科学出版社，1999.
[2]徐斌。财政联邦主义理论与地方政府竞争[J].当代财经，2003，（12）。
[关健词]政府越位自治管理公共财政
一、当前我国政府间事权划分存在的问题
（一）现行政府事权界定存在着一定程度的“内外不清”问题，市场与政府职能的界定不明确，政府越位与缺位同时并存。
第一，政府越位主要表现为：政府一方面承担了不少应该由市场去做的事情，财政尚未退出营利性领域，继续实行企业亏损补贴和价格补贴等。另一方面能力较低的政府承担了能力比较高的政府才需要承担的职能。最基本的公共产品只能往往由供给能力比较低的基层政府承担，能力比较强的省市政府本来应该在提供这些基本服务的基础上，可以再具备一些中介功能，但实际情况是没有提供基本公共产品，而是试图提供一些促进市场发育的中介功能。
第二，政府职能“缺位”在以下几个领域表现得尤为突出。
1．义务教育问题。首先，财政对教育整体投入严重不足。其次，从整体的教育支出比例来看，我国财政用于义务教育的支出也一直处于一个较低的水平。2004年义务教育经费投入仅占全国教育经费的54.47%。最后，我国城镇义务教育和农村义务教育投入比例失衡。再加上城乡、地区间贫富差距，就使教育的公平性又受到了损害，使不少家庭的孩子因为贫困而无法接受最基本的教育。
2．公共卫生。无论是计划经济国家还是市场经济国家，公共卫生应当是由国家提供公共服务领域，不能走商业化和私有化道路，也不能通过开展有偿服务来维持自己的财务平衡。我国这些年较大幅度地推广卫生服务体系改革，但在改革的过程中忽略了公共卫生是典型的公共品的特征，导致整个卫生保健事业偏向市场盈利方向，资源配给向市场倾斜，公共财政在卫生事业中的严重“缺位”。
3．社会保障和社会福利问题。社会保障和福利支出是现代市场经济的“内在稳定器”，也是现代社会实现社会公平的基本要求。我国财政用于福利保障性的支出在财政总支出的比重过低。这里的关键问题是，我国社会保障的主要部分在财政预算收支之外，这说明国家财政在公共事业和公共服务上处于局外缺位的不正常状态，有待改革理顺关系。
（二）“上下不明”，即中央政府与地方政府之间的事权与支出范围划分不明确。
中央与地方政府责任不够明确，而且交叉过多。例如，在自然灾害救济、统计、气象、抚恤、口岸建设等领域，存在着责任划分不清的问题。
（三）“地方各级关系不顺”，即省市县乡各级政府之间事权划分关系不顺，存在着相互交叉和重叠的现象。由于我国地方政府行政级次过多，如果按照“一级政权，一级预算”的原则，地方政府事权不仅要在省与市之间划分，而且还要在市与县、县与乡之间划分，这样就增加了事权界定的难度。
二、解决我国事权划分问题的途径
（一）理顺政府与市场的关系：政府职责的归位
1．“越位”事权的复位
财政资金要逐步退出由市场配置资源的经营性和竞争性领域,转到提供公共产品和服务,满足社会公共需要方面来。比如以盈利为目的的一般生产经营活动,不需要也不应该继续由政府投资兴办；应用科学技术的研究、职业化的体育运动项目、各行政部门下属的宾馆等,也应完全推向市场由企业和个人承办。在科学事业方面,基础科学研究机构和高新技术研究机构应继续作为政府直接承办和管理的单位；应用科学研究机构如各类设计院,应使其成为独立核算的企业化管理单位。
2．“缺位”事权的回归
第一，明确中央政府和省级政府在义务教育投资中的主体地位。义务教育作为一种维系一个民族基本文化和精神素质的教育活动，是面向全社会和全体国民的。义务教育这种纯公共产品都应由政府特别是中央政府免费举办，强制国民消费。根据我国国情和国际经验，义务教育的投资应由中央或省政府与基层地方政府共同承担。对于西部地区和贫困省份，中央财政要加大义务教育专项转移支付的力度，以保证全国各地区义务教育水平的均等化。
第二，加大中央财政对公共卫生的支出力度。我国目前公共卫生领域存在一个“真空地带”：省级以上政府投入严重不足，而县乡财政无力投入，结果造成公共卫生服务供给严重不足。公共卫生供给总量与居民公共卫生需求之间相距甚远，应该改变以基层地方政府为主安排公共卫生资源的制度设计，恢复公共卫生作为全国性公共产品的性质，加大中央和省级财政在公共卫生支出中承担的份额。在支出结构上，要加大预防保健支出的比重，增强卫生防疫系统处理重大疫情和突发事件的应变能力，为居民生活和社会发展构筑一道坚固的防线。
第三，加大政府支持力度，完善社会保障体系。我国社会保障基金存在巨大的缺口，一方面，养老保险制度存在巨额的历史债务；另一方面，养老保险基金在由现收现付制向社会统筹与个人账户转轨的过程中，透支了在职职工个人账户基金，造成个人账户“空账”运行。政府应该通过多种渠道积极筹措资金，解决社保基金缺口问题。为了实现社会公平，均衡企业负担，降低征收成本，应在条件成熟时尽早开征社会保障税。
（二）用扁平化财政架构改革重新划分政府层级
要真正规范各级地方财政关系，彻底解决地方财政困境，须着眼于改革政府财政层级，构建中央—省—市（县）三级财政。将政府财政层次缩到三级（中央、省、县/市），需要推行二项重大改革。实行“省管县”财政体制。市级财政由于受财力和经济调控权限制约，对县乡财政的调控力度较弱，无法有效平衡地区差距。部分地级市财政实力薄弱，自顾不暇，即使有一点财力，也不愿投入县乡。
（三）理顺地方政府之间的关系
在总体的事权划分上，涉及国家安全、国防、内政、外交、宏观调控、地区财力平衡、全国性及跨地区的基础设施建设与环境保护重点项目、大型国有企业兴建与控股监管、协调地区间经济和社会事业发展及其中央政府机关职能运转、中央直接管理的事业发展等支出项目，应由中央财政负责，以保证国家法制、政令和市场的统一和宏观调控的有效性。省级财政主要负责区域性的经济结构调整、环境改善、中观目标的调控、省本级机关的职能运转和省直管事业的发展等地方性支出项目，以完善中观调控、承上启下增强行政活力与效能。
此外可将基础教育、卫生防疫、环境保护等涉及全体国民素质、社会公共产品、国土资源保护和环境治理方面的支出，作为中央、省和市县政府的共同职责，中央在全国范围内统一规划、统一调控、协调发展。
参考文献：
［1］江孝感，吴大勤，冯勤超.政府间事权划分思路研究.东南大学学报，2006，（5）.
针对东莞市的这种财政状况，广东省采取的措施是，从9月中旬起，东莞市由纪委牵头，联合财政局、审计局等，对其下辖的32个镇财政资金进行了内部审计检查。据透露，东莞市到目前为止，已经彻查32镇的财政资金达上千亿元之巨。内部审计工作固然重要，但是内部审计并非解决问题的根本，内部审计和内部监管都会出现漏洞。财政资产光靠内部监管或行政监管恐怕是不行的，一定要跳出内部监管的制度陷阱。
摆在我们面前的是，在中西部地区部分贫困乡镇都出现大量财政赤字的同时，东莞却出现了大量财政结余而且财政资金被大量挪用的现象。其实，无论是中西部地区乡镇的财政赤字，还是东莞地区的镇级资产黑洞，本质上都反映了一个问题：即现行财政权与行政权合一条件下的财政监管体制弊端。我相信，如果中国的财政监管体制不实现真正的财政权与行政权分离，那么，中国其它乡镇将出现更多的李为民，即使是乡镇财政资金再充裕，也不够填补这些行政兼财政一把手的欲壑。
据透露，广东省省长黄华华在今年的《政府工作报告》中称，广东将鼓励部分地区实行“镇财县管镇用”的措施。实际上，这一措施仍然具有相当的模糊性和不可行性。镇财当然是不能镇管的，而必须由上一级监督管理。也就是说，本级财政资金只能由上级管理。但是，这并不能说明任何问题。最根本的问题，一是本级财政到底应该由上级的哪一个部门管理，二是本级财政权与行政权是否能实现真正的分离。如果说本级财政仍然由上级政府部门而非财政部门和人大管理，那么，资金漏洞仍然不可避免；如果说即使是本级财政由上级财政部门监管，而本级的财政权与行政权不分家，那么，财政监管仍然会有漏洞。因此，财政监管并不是本级管理或上级管理的问题，而是权力分配的问题。如果财政权与行政权不分离，那么任何监管模式都将失去效用。
二战后。日本在美国的指导下实行了财政分权体制。财政分权体制的实施不仅完成了其在经济发展及国家建设中的预期目标，而且在平衡各地财力、保证各地方政府职能的履行、行政服务的提供上发挥了重要作用。财政分权体制下公平目标的实现，主要是通过分权体制下转移支付制度来实现的，转移支付制度调整了地区间的财政均等水平，缩小了地区间的经济能力差距，有利地促进了公共服务均等化的实现，为财政分权体制公平目标的实现奠定了基础。近年来财政分权改革的不断推进，为进行日本财政分权体制的公平研究提供了可能。目前，尽管财政分权理论发展已有50多年的历史，但是有关财政分权公平的研究并不多见，有关公平的研究多是建立在分权理论的基础上。
国外学术界关于日本财政分权公平研究的理论文献并不多见，其大多也立足于转移支付角度。米哈尔吉科通过对日本财政分权后政府间财政关系进行分析指出，日本虽然存在着显著的纵向财政不均衡问题，但是转移支付制度很好地纠正了财政不均衡问题，实现了财政均等化旧。特里萨特尔、梅瑞狄斯在对日本财政体系进行分析的基础上得出了相似的结论，一致认为，日本的转移支付制度在其财政均等化的实现过程中发挥了重要的作用。日本国内对其财政分权的探讨，主要集中在政府间关系方面，而从公平方面对其进行研究略微少见。日本学者西川雅史认为，在“用脚投票”理论指导下，日本的财政分权实现了各个地区公共服务及公共品提供的均等化。持田信树(2002)认为，日本财政体制的最大缺点是存在垂直财政缺口，但转移支付制度很好地弥补了这一缺点，同时实现了全国公共品供给的均等化。此外，他还认为，均衡体制必须精确，以便很好地执行其均衡财政能力及调节支出需求的职能。
二、日本财政分权体制下的转移支付制度
日本财政分权体制由收入、支出以及转移支付三部分构成。由于日本中央和地方税收收入分配结构是“开”，支出结构接近于“三七开”，因而存在巨大的资金缺口，财政分权体制下的转移支付制度填补了这一缺口。其在一定程度上促进了各地方经济及社会事业的均衡发展，实现了财政均等化目标。日本主要将中央征收的税作为转移支付资金分配给地方。其转移支付资金由地方交付税、地方让与税、国库支出金三部分构成。地方交付税以实现各地方财政均衡为主要目标；它是为消除地方政府财政能力差距，保证经济发展水平较低的政府也能维持一定的行政服务水平，而向某地方支付的一种转移资金；其转移资金的额度可以运用法定的标准公式计算得出，且转移支付资金的使用由地方政府自主决定，中央政府不加以限制或附加条件。地方让与税从严格意义上讲不具均衡地方财政的作用，但它充实某些地方基础建设的财源，对地方财政同样具有一定的均衡作用。国库支出金是中央指定用途，交给地方政府使用的转移支付资金，用于中央和地方共同筹建的事业，平衡各地方政府财政能力，确保全国行政服务统一水平是其转移支付的目标。转移支付制度作为日本财政分权体制的组成部分之一，为财政均等化目标的实现奠定了基础，同时为弥补各地方经济能力的差距，确保各地方政府提供相同的公共服务水平也发挥了重要的作用。对财政分权进行公平性分析，即对转移支付进行公平性分析。考察转移支付制度在平衡各地方财政收入、确保全国人均福利水平一致方面所发挥的作用，就是对转移支付进行均等化分析。若地方政府通过转移支付获得收益后，其财政收入得到提高，且与其他地区的经济能力差距缩小，实现财政均等化，则认为转移支付制度具有公平性，即财政分权体制具有公平性。
三、主要结论
论文摘要：作为全新的探索与尝试，我国现行财政分权体制并不完善，财政分权改革亟待进一步深化：明辨是非，始终坚持分税制这一正确的改革方向；在坚持渐进式改革的前提下，正确处理好渐进与突变的关系；统筹安排，积极推进相关配套改革。新中国成立60多年来，中国财政分权在发展战略调整和经济转型中渐进式演进，财政管理体制实现了从集权到分权、从行政性分权向经济性分权的跨越，走出了一条中国特色的财政分权之路。
20世纪70年代末期以来，我国进行了一系列重要的体制变革。这一过程的重要内容之一就是分权，一方面，将计划经济体制下由国家掌握的资源配置权力逐步交给市场，即经济市场化改革；另一方面，在计划经济体制内部实行分权，其核心是财政收支权力在中央与地方之间重新配置，逐步从中央向地方转移，即财政分权改革。
当然，1994年开始实施的分税制改革并不完善，存在两大缺陷：一是改革没有完全到位，省以下根本没有真正进入分税制轨道；二是改革不够彻底，具有较浓厚的过渡性色彩，并且在运行过程中未能及时得以纠正和完善。经过多年的运行实践，这些问题和缺陷日益显露和爆发，并对财政经济运行产生了一系列负面影响。
尽管从一般意义上来说，中国与西方的财政分权存在一些共性特征，但从财政分权的体制环境、初始动力、法制环境和制度框架等方面来看，中国财政分权与传统财政分权理论及其制度框架存在着较大的差异。因此，采用传统财政分权理论考察中国财政分权问题难以作出正确的分析和科学的评价。鉴于此，运用历史和对比分析的方法，系统考察中国财政分权的演进历程，从中总结有益的、规律性的东西，归纳出中国财政分权的演进特征，进而探索财政分权改革进一步深化的创新取向。
一、财政分权在发展战略调整和经济转型中的渐进式演进
新中国成立60多年来，随着经济发展战略的调整和经济转型的演进，财政管理体制从高度集中、统收统支的集权型体制到财政包干体制，再到分税制的实施，经历了从集权到分权、从行政性分权到经济性分权的跨越，现已初步建立了分税分级财政体制框架。纵观中国财政分权的演进历程，大体可划分为三个阶段。
（一）高度集权型财政管理体制的建立与分权化调整阶段（1949－1979年）
为了迅速恢复和发展经济，尽快自立于世界民族之林，新中国确立了重工业优先发展的赶超战略，试图通过重工业优先发展带动整个工业化进程。重工业是资本密集型产业．重工业的优先发展需要巨额的资金投入和先进的技术装备，而新中国在成立初期资金匮乏，技术装备不足。在这种资源禀赋条件下，为了推动重工业优先发展战略的顺利实施，我国建立了高度集中统一的财政经济体制。
在传统计划经济体制下，整个国民经济的资源配置职能完全由财政部门和计划部门所掌握。其中，计划部门主要负责编制与执行国民经济和社会发展计划以及重要物资的分配；财政部门主要负责国民经济发展所需资金的筹措和运用，按照国家计划分配资金，并监督资金的使用。国家财政除了负责组织财政收入和分配财政支出以外，还要负责监督基本建设、更新改造等全部社会投资的全过程，所有投资项目必须遵守财政规章制度，资金来源主要依靠直接、间接的财政拨款，投资过程中的所有资金运用必须置于国家财政的领导和监督之下。
高度集权型财政体制实现了国家对全社会资金的高度控制，成功解决了重工业优先发展战略实施所面临的资金短缺问题，保证了重工业优先发展战略的顺利实施。但是．传统财政经济体制由于过度集权，存在着较严重的信息和监督问题，降低了经济效率，压抑了企业和地方政府的积极性，不利于社会生产力的长期持续发展。在这种背景下，我国从1957年开始尝试对传统财政经济体制进行调整，向地方政府下放了一部分企业和财权，以调动地方的积极性。这次尝试性的财政分权虽然调动了地方发展经济的积极性，促进了地方经济的发展，却造成了地区分割、重复建设等不良后果。因此，我国从1961年开始对国民经济进行调整，财权再度集中统一，从而宣告富有财政分权色彩的财政体制调整以失败而告终。
1961年财权的再度集中适应了当时的经济形势和经济调整的需要，促进了国民经济的迅速恢复与财政经济状况的好转。然而，高度集权的财政体制所固有的信息和监督问题以及企业和地方积极性不高等问题依然存在，并且无法回避，必须采取措施予以化解。因此，在国民经济调整结束并度过难关之后，我国从1969年开始在计划体制框架下对传统财政体制进行了第二次分权化调整。
（二）财政包干体制与财政分权的启动与探索阶段（1980－1993年）
随着经济社会的发展，重工业优先发展战略存在的内在矛盾及其对经济发展所造成的不良影响日益显现，到20世纪70年代末期，这一曾经对中国经济发展起过重要作用的经济发展战略，已经逐步成为经济发展的障碍，经济发展战略的转变势在必行。在这种背景下，我国开始了经济发展战略的新的探索，于1987年正式确立了社会主义现代化建设“三步走”的经济发展战略目标和战略步骤，并相应推行了一系列新的战略举措，形成了以“发展才是硬道理”为核心的经济发展观，实现了经济发展战略的全面转变：一是从以总产值的高速增长为主要目标的战略转变为以满足人民的需要为主要目标的战略；二是从重工业单项突出的战略转变为各产业协调而有重点的发展战略；三是以外延增长为主的战略转变为以内涵增长为主的战略；四是从闭关自守的战略转变为对外开放的战略。
推行重工业优先发展的赶超战略需要政府对经济增长过程的强烈干预，这种干预最典型的形式便是形成一套扭曲产品和要素相对价格的宏观政策环境，以便为国家优先发展的重工业提供低成本的增长机会。而新的经济发展战略以提高人民的生活水平为根本目标，注重经济效益，强调在发挥比较优势的前提下实现国民经济协调发展。
20世纪70年代末期开始的经济体制改革非常重视扩大企业的生产经营自，这对于转换企业经营机制、调动企业的生产积极性至关重要，也取得了良好成效。但是，扩大企业自的财政结果却是财政收入中的企业收入项迅速减少。企业收入1978年为571.99亿元，1979年下降为492.90亿元,1980年下降为435.24亿元，1981年进一步下降为353.68亿元。企业收入在财政收入中所占比重也由1978年的51.0%下降为1981年的32.5%。虽然这段时间市场机制的引入使得税收收入相应增加，但其不足以弥补企业收入的下降。
1980年2月，国务院颁发了《关于实行“划分收支，分级包干”的财政管理体制的暂行规定》，决定从1980年起统一实行“划分收支，分级包干”的新体制，按照行政隶属关系明确划分中央和地方的财政收支范围，地方以收定支，自求平衡，包干使用。实行两步“利改税”后，适应新形势的需要，1985年国家调整了政府间财政分配关系，实行了“划分税种，核定收支，分级包干”的体制。
财政包干体制逐步打破了高度集权的传统财政管理体制框架，实现了中国财政体制从“集权”向“分权”的跨越，不仅对财政体制本身，而且对经济改革与发展产生了重大影响。当然，在财政包干体制下，政府间财政收支范围的划分仍然是按照传统的行政隶属关系进行的，中央与地方政府继续按照企业的行政隶属关系组织财政收入，并安排财政支出，所不同的只是企业由“条条”管理为主转变为“块块”管理为主。也就是说，财政包干体制所实现的财政分级依然停留在行政管理权划分的层面上，所以可称之为“行政性分权”。
（三）分税制改革与经济性分权的实现阶段（1994年至今）
财政管理体制作为经济体制的重要组成部分，其体制模式是由经济体制决定的，并随着经济体制的变革而演变。20世纪80年代，财政包干体制是与“计划经济为主、市场调节为辅”以及“公有制基础上的有计划商品经济”模式相适应的财政管理体制。但进入20世纪90年代以后，财政包干体制的弊端及其不良影响进一步显现，并已成为经济社会发展的障碍。1992年10月，党的十四大将社会主义市场经济正式确定为我国经济体制改革的目标模式之后，随着市场经济的全面建构，财政包干体制已明显滞后，客观上要求财政分权改革进一步深化，并建立新的更加规范的财政管理体制与之协调配套。
1993年12月15日，国务院《关于实行分税制财政管理体制的决定》，1994年1月1日开始实施。新体制按照中央与地方政府的事权合理划分各级财政的支出范围，并根据财权与事权相统一的原则明确划分了中央和地方政府的财权，进一步理顺和规范了政府间财政分配关系。分税制改革实施后，国家根据分税制运行情况以及宏观调控的需要，适时对分税制财政体制作了一些调整，包括所得税收入分享改革、出口退税负担机制改革等。截至目前，我国已初步建立了与社会主义市场经济体制相适应的分税分级财政体制基本框架。
同为中国财政分权改革进程中的重要阶段，与财政包干体制相比，分税制改革在财政分权方面实现了重大突破。在分税制财政体制下，根据制度和政策要求，中央与地方政府不再按照企业的行政隶属关系，而是按照税种组织财政收入，中央与地方政府间的收入也是按照税种进行划分。也就是说，分税制财政体制是以市场经济为基础，并按照市场机制的要求运作。该体制的实施标志着我国财政分权正式突破了“行政隶属关系”和“条块分割”的限制，实现了从行政性分权向经济性分权的跨越。
当然，为了保证改革方案顺利出台，1994年分税制改革依然采取了过渡性措施，国务院印发的《关于实行分税制财政管理体制的决定》仅对中央和以省为代表的地方政府的财政收支范围作了划分，而对省以下各级政府间的财政分配关系未作具体规定，只是要求和希望以省为代表的地方政府自行将分税制改革贯彻落实好，并随着统一市场的发育和完善逐步进入规范化的轨道。但目前的实际情况却是，省以下在分税制改革方向上没有取得实质性进展，包干制和分成制依然盛行，分税制改革没有完全到位。
正是源于上述分税制改革存在的缺陷，致使现行财政体制既不统一（高层级政府间实行的是分税制，越靠近基层，则更倾向于采用包干制和分成制），也不规范（包干制和分成制极具随意性，天然不规范；现行分税制也由于改革不够彻底和相关法制建设滞后而颇具随意性），经过十几年的运行实践，对财政经济运行带来了一系列负面影响，直接导致了两大不良后果：一是直接导致了基层财政困难；二是直接助推了经济的粗放型增长和不平衡发展，
二、中国财政分权的演进特征
传统财政分权理论植根于发达的市场经济，并为之服务。建立在该理论基础之上的西方财政分权体制具有如下基本特征：一是地方政府在公共支出决策方面拥有相当程度的自，支出决策和地方预算由地方议会自行审批，无需上级政府批准；二是在最低限度上，地方各级政府拥有2～3个地方税种的税基和税率控制权；三是地方公共支出的大部分由地方税筹措，只有小部分（通常不到1/3）需要依赖上级政府的转移支付；四是政府间支出（事权）划分采取了“中央余权主义”的方法，即除了需要专门列出归属中央的权限外，其余一切权限归属地方；五是地方议会和政府通过选举产生，并对当地居民负责。
回顾中国财政分权的演进历程，不难看出，由于经济和政治制度的差异，西方国家通行的财政分权体制具备的基本要素，中国财政分权多不具备。与西方财政分权体制相比，植根于我国经济、政治、社会和文化制度基础之上的财政分权改革存在许多不同之处，富有鲜明的中国特色，因此，可称之为“中国式财政分权”。概括起来，中国式财政分权主要具有以下典型特征：
（一）经济上的分权和政治上的集权并存
相对于西方国家建立在联邦制基础上的财政分权制度，中国财政分权体制是建立在中央与地方政府委任制基础上的。西方国家的财政分权不仅在经济上分权，而且在政治上也是分权的；而中国仅仅是在经济上分权，在政治上却是高度集权的。其直接导致的结果是：西方国家地方政府官员的选拔机制是民主选举，即对下负责；而中国地方政府官员的选拔机制是由上级政府选拔，即对上负责。传统财政分权理论中的“用手投票”机制在中国难以发挥效应，进而形成了地方政府官员“唯上不唯下”的局面。
（二）中国式财政分权是“自上而下”的供给主导型分权
传统财政分权理论认为，对于某种公共产品而言，如果其消费涉及全部地域的所有人口，并且该公共产品的单位供给成本对于中央政府和地方政府来说是相同的，那么由地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给各自的选民要比中央政府向全体选民提供任何一致的产出量有效得多。即如果下级政府能够和上级政府提供同样的公共产品，那么由下级政府提供的效率更高。也就是说，传统的财政分权是“自下而上”的需求诱致型分权。但从我国来看，情况却不同。新中国成立后，我国建立的计划经济体制是一种财政主导型的经济体制，财政收支状况直接影响着国民经济的运行与发展。
（三）中国式财政分权不是完全意义上的“分权”
按照地方政府决策的独立程度，财政分权主要包括以下三种类型：一是分散化，即中央政府将自身内部的责任分散给地区分支机构或地方行政部门。在这种形式下，地方行政单位或中央部门的分支机构承担提供公共产品和服务的责任，但人员仍受中央的管理和控制：或者地方行政单位对政策执行和项目实施承担责任，但这些单位仍处于中央部门的技术监督之下。这种类型的分权更多地表现为中央对以下各级政府的管理性约束。二是授权，即中央政府将一些政策决定权授予地方政府，地方政府作为中央政府的人，代表其执行某些职能。
（四）中国式财政分权的法制基础比较薄弱
传统财政分权理论认为，明确划分各级政府的支出责任和收入来源有利于改善资源的分配效率、促进各地方政府间的财政均等化以及提高地方政府对其辖区内居民的负责程度，因此要求以宪法和其他法律的形式明确政府间财政关系，通过立法对地方财政的自主程度和中央以下各级政府的行政管理相对于中央政府的独立性加以规定。在西方市场经济国家，中央与地方的财政收支划分应属宪法确定的事项，即使宪法没有确定，也应由最高立法机关通过法律予以规范。
（五）政府行为缺乏来自居民应有的约束和监督
传统财政分权理论认为，由于居民可以自由流动，具有相同偏好和收入水平的居民会自动聚集到某一地方政府周围。居民的流动性会导致地方政府竞争，一旦政府不能满足其要求，居民就通过“用脚投票”的方式迁移到自己满意的地区。地方政府要吸引选民，就必须按照选民的要求提供公共产品和服务，从而在效率上达到帕累托改进的结果。但在中国，长期以来一直实行着限制人口流动的户籍制度和城乡区别对待的政策，人口在地区间自由流动这一“用脚投票”机制发挥作用的前提条件不具备。因此，传统的“用脚投票”机制在中国发挥作用不大，政府的公共服务供给行为受不到居民流动的约束。
三、现行财政分权体制的创新取向
根据上述中西方财政分权理论和实践的对比分析，不难看出，中国财政分权从本国国情出发，立足于社会主义制度的自我完善与发展，大胆改革，走出了一条有中国特色的财政分权之路，积累了宝贵经验。当然，也要清醒地看到，作为全新的探索与尝试，中国式财政分权并不是完美无缺的，许多方面需要客观剖析，在总结成功经验的基础上认真查找问题和不足，并在今后的改革中尽快加以解决。特别是值此财政分权改革进一步深化的关键时期，更要明辨是非，适应新时期经济发展的需要，始终坚持正确的改革方向，创新方式方法，进一步将财政分权改革推向深入。
（一）财政分权改革的进一步深化要明辨是非，始终坚持正确的目标方向
1994年开始实施的分税制财政体制，搭建了中国在市场经济条件下规范中央与地方财政分配关系的基本制度框架，虽然在运行实践中发挥了一系列正面效应，但也逐渐暴露和积累了一些问题，引发了一些怀疑和诘难，有人认为分税制只适宜于中央和省级之间，而省以下不宜都搞分税制；有人则完全否定了分税制，认为财政分权改革应另辟他途。对此，要予以正确认识。
1994年分税制改革之后，在综合国力不断提升、全国财政收入强劲增长、地方财政总收入不断提高的情况下，中央和地方层级高端（省、市）在全部财力中所占比重上升，而县乡财政困难却在“事权重心下移、财权重心上移”过程之中凸显出来，欠发达地区对此反映最为强烈。本来使各级政府增强事权与财权的呼应与匹配，并通过自上而下的转移支付使欠发达地区也大体达到事权与可用财力的一致，正是分税制财政体制的“精神实质”和优势所在，但在我国改革实践中却未能体现出来，其根本症结在于省以下一直没有真正实行分税制。1994年之后，由于多种原因，省以下财政体制在分税制方向上没有取得实质性进展，直到目前仍然没有进入分税制轨道。现行财政分配关系中的矛盾和困难（特别是基层财政困难）的根本原因不在于分税制本身，而在于分税制没有得到真正贯彻落实。“事权重心下移、财权重心上移”造成的基层财政困难问题，并不是分税制所引致的，恰恰是省以下各级没有真正进入分税制轨道，而使包干制、分成制等旧体制在实际生活中盛行所造成的。
关于现行分税制财政体制对宏观经济运行所造成的不良影响，特别是对经济不平衡发展所起的助推作用，究其原因主要在于：中国的财政分权改革采取的是一条渐进式道路，“存量不动、增量调整”的改革原则虽然保证了分税制改革的顺利实施，但现行分税制财政体制作为中国财政分权演进历程中的阶段性成果，并不是完善的分税制，仍然具有浓厚的过渡性色彩，既不彻底，也不规范，从而对经济社会发展产生了一些不良影响。也就是说，中国现行分税制存在的缺陷及其不良影响不是源于规范化的分税制财政体制，而是由于中国财政分权改革不到位，分税制不彻底不规范所致。
国际经验和中国的改革实践证明，建立分税分级财政体制的方向和目标是正确的选择，是财政分权改革取得成功的保证。过去的改革坚持正确的方向取得了成功，今后继续深化财政分权改革，加快重要领域和关键环节的改革步伐，还必须坚定不移地坚持分税制财政体制这一正确的改革方向和目标。
（二）财政分权改革的进一步深化要在始终坚持“渐进式”改革之路的前提下，正确处理好渐进与突变的关系
关健词俄罗斯时政分权管理预算联郊制政府责任
俄罗斯独立后的第一部联邦宪法确定了其联邦制政体形式,政府结构出现了明显分权,形成了由共和国,边疆区、州、莫斯科和圣彼得堡市,自治州和自治专区三种主体形式构成的新型联邦关系,这为小管辖区更有效率地提供个性化政策提供了基础,也使得地方政府可以在“以足投票”的约束下,高效地提供公共产品提供了可能。但是,俄罗斯的分权制度选择是不是如同传统理论所言。根据福利经济学的传统理论,允许分权决策一旦作出,地方政府将被激励去产生必要的事业机构并指导公共行动使该过程成为可预期的成功的激励机制。很多文献研究都认为,俄罗斯财政分权的政治经济激励不足,破坏了财政可持续性、良好治理、公共服务的有效供给和地区间财政平等、阻碍了经济增长和市场化改革进程川。这引发了对分权所强调及破坏效率和权责的条件问题的研究,并且认识到以公共支出与收人在各级政府间的分配为特征的财政分权与管理和政府质量的密切相关性。
一、公共支出划分合理化
有效稳定的分权体制要有明确的关于不同层级政府支出职能范围划分的体制框架。这一框架应对政府在效率、公平和稳定等政策目标上的重要性顺序以及优先选择做出积极反应。支出职能的划分是设计政府间财政关系体制的基础。实际的支出职能划分在何种程度上体现分权体制理想的支出划分原则是检验支出划分充分性的一个办法,其合理性应通过考察它在何种程度上实现了政府在其分权战略中设立的目标和任务来判定。从总体上说,俄罗斯联邦立法对支出责任的划分违背了事权决定财权的原则、地方政府支出责任清晰性、财政分权的目标性。
合理的支出责任划分的第一个标准是明确财政分权设计的顺序,即遵循事权决定财权的原则。财政分权设计的最优次序是首先明确界定不同级次政府的职责范围,是设计政府间财政分权制的首要步骤,是政府间合理有效的税收分配组合的基础有助于提高税收制度的效率,与此同时,缺乏支出责任的划分容易导致分权制的脆弱性。可是俄罗斯联邦的财政分权是从收人开始的。各级政府支出权力的分工大部分都是自然形成的,没有考虑所提供的预算服务要受制于预算水平的因素,而是遵循一种特殊的制度安排—每个财政年度重新调整。在未明确划分支出范围的条件上,设计分权体制的其他要件,这就导致了联邦以下政府的财政支出安排,不是以支定收,而是以收定支,因此,政府支出责任的这种调整,实际上是充当了联邦内政府政权更替调整的手段和政策工具。实践中分权体制的不稳定、不规范往往起因于对不同级次政府职能和支出责任未能在法律上明确划分。
第二个标准是有利于宏观经济管理的支出责任划分应该以一国或地方的社会偏好为依据确定公共支出项目特别是混合型公共产品的合适分权程度川。只有这样才能使公共责任在政府间的分配与当地消费者—选民的偏好相匹配,对社会偏好有意义的是来自通过政治自主性所表达的支出决策的自力。因此,政府财政职能在政府间分配就是确定由哪一级政府负责有关政策制定、融资及管理的问题。否则支出职责划分缺乏明晰性。俄罗斯财政支出体系缺乏公开性和透明性。传统的做法是按照受益原则在政府间来划分公共服务项目。年之前宪法以及法律体系没有就支出项目的融资、监管和实施等责任做出具体的划分,支出划分的安排模棱两可,多级政府共享责任特征明显。虽然年的预算法典及其他法律对支出有关的政策、标准、监督及执行方面有了规定,但是还有一些重要的责任和权力没有明确划分。体现在当决定支出划分的具体细节时,在法律框架下的不确定性则更为凸显。只是在《2005年前俄联邦预算联邦制发展纲要》中才对支出责任做了较详细的划分。
缺乏明晰的支出责任划分会引起体制性的不稳定、公共服务的无效供应及政府官员责任感的缺乏。不仅如此,俄罗斯税收分割及财政均衡机制的不合理就是支出职能缺乏具体明晰的划分所导致的,从而破坏了在各级政府间明晰地划分权力和责任的原则。第三个标准是支出划分的目标性。总体上说,俄罗斯支出划分效率低下,同时也带来了宏观经济不稳定的潜在危险。一方面是资本性投资支出划分的低效率。俄罗斯的资本支出职能的划分是伴随着大规模的投资性支出移交给联邦以下政府的过程。这种支出责任的转移和重新分配实际上是为了平衡联邦预算,削减州以及州以下各级政府的财政盈余,其结果给一些联邦以下政府造成了极大的财政压力。另一个特征是俄罗斯地方政府承担大量的社会保障和社会责任。如果从纯粹宏观经济管理的角度看,中央政府应负责对
需求有特别大影响的支出或对经济周期变化尤其敏感的支出,如失业救济等。而俄罗斯的地区政府和地方政府,承担了大量社会福利的筹资责任、管理责任以及社会安全网的责任。这是与理论原则及其他国家的实践相背离的。地方政府由于承担了大量的具有较高边际消费倾向的支出项目,必然促成总需求的增长进而违背联邦政府对稳定目标的追求。
二、俄罗斯地方政府财政自的充分性
在多级财政体制下财政分权的过程就是财政自形成的过程。国有产权在理论上是指国家内的每一成员都有权分享的权利由国家拥有,它再按可接受的政治程序来决定谁可以使用或不能使用这些权力。财政联邦主义就是降低这种权力分配的交易成本的制度安排,它体现了基于民意的承认和一致或多数意基础上的国家权力在政府间的界定。这些权力包括有关的一组支出权、税收权力、借贷权和调控权闭。政府间财政收支划分的过程实际上是在中央政府和地方政府之间产权的界定过程,是政府自的确定过程。事实上,在分权体制下,虽然在事权与财权统一的情况下,合理分权可以使各级政府自主决策公共产品和服务的供给规模,但是相对完整的财政、税收权力被赋予一级政府的同时,又被分解为并不完整的税收立法权、税收征管权和财政支出权,使自成为一种有限度的自主和自治。俄罗斯政府间收人和支出划分存在的最明显的问题在于地方政府的支出和收人自不足。《2005年前俄罗斯联邦预算联邦制发展纲要》反映出俄罗斯联邦总职能项,其中归联邦级政权有项、地区级政权有项、地方级政权有项、不交叉的职能共计有项、交叉的职能共计有项图。项职能中有项联邦政府参与标准法律的调控。地区和地方政府很少能参与到标准法规调控中,更多的是参与财政保障和执行阶段。这说明联邦政府在各个阶段所起的作用始俄罗斯财政分权化管理终占优势。共同责任的存在也是地方政府支出自不明晰、不确定及不充分的表现。俄罗斯的立法在对地方预算分配支出责任时,不附有任何对决策和支出自的保障。税收自是决定税率、税基和征收的权力。税种在各级政府间的划分不仅被看做是各级政府获得收人的途径,而且是有效的政府间行为的约束机制。而这种有效的约束机制就是税收立法权、征税权和管理权。因为税收立法权可以使地方政府能够灵活地根据地方公共支出的需要规范其税收收人,激励地方政府为扩大税基而促进经济的发展。否则缺乏税收立法权的地方政府,由于支出权与筹资权脱节,就会绕过法律的约束,而寻找“非正规税”。
俄罗斯次级政府仅对相当少量税种的税基具有控制权如印花税,这说明地区和地方政府确定自有收人水平的能力十分有限,甚至完全没有。联邦政府控制大部分商品税的税基。确定税率的权力也十分有限。即使是被法律列人的地区税和地方税,决定这些税的税率也是在联邦限制的范围内,惟一例外的是地区政府对生意税。地区和地方政府对地区税和地方税的征收权力很小,大部分税种都由联邦政府进行征收。俄罗斯同大多数国家的政府间财政关系不同,即大多数国家的税款由联邦政府负责征收后,才同下级政府分享,而俄罗斯的财政体系中,税收收人的分享是从区政府到州政府,最后到联邦中央政府,从下到上逐级进行的。在中央与地方政府之间缺少明确定义、稳定统一的税收分配原则会影响地方预算管理,而且对地方政府会有不利的影响,不是会隐藏地方预算外收人,就是会降低地方流动性税收的效果。
如果把分权视为向地方政府授权的方法,使之在决策上有某种自,那么这种方法有三种类型分散、委托和转让。俄罗斯政府内部关系的演变呈现为一种委托和转让的混合体。转让在联邦一地区间是主要形式。但在地区一地方间许多功能都由二级政府分担,并且没有明确的责任划分。由于严格限制建立自己的税收体系,地方政府在税收决定权方面须依赖地区政府。在年之前,还没有立法明确区域预算与地方预算的关系。有些法律条款只有宏观控制的约束力,没有明确的可操作性。随后的改革仍然没有使联邦主体内部的预算走出集权化管理模式。这就限制了地方政府的自,也破坏了对选区的问责制。尽管联邦控制所有预算结构,加强对最低支出标准的管制,限制地区使用最重要的税收,但现行的体制仍然使地方在与上级政府的关系上有很大的非正式的自由决策权。
三、公共服务融资机制的管理
联邦政府财政援助和借款一直是政府间财政制度安排的焦点和富于争议的主题。目前,税收分享制度逐渐稳定。俄罗斯的转移支付充当了限制地方自主性、控制地方的政治手段及转移财政赤字的实现机制。尽管政府间转移支付制度一直是预算体制改革的重点,但还远没有实现体制的稳定性和确定性。无论是联邦政府转移给地区级政府的财政援助资金的分配,还是地区内部的财政援助资金的分配,仍然存在很大程度的主观因素。相当一部分财政援助资金没有经过预算批准就进行分配。转移支付经常被拨到最需要的地方或是政治权力极大的地方,并且通常作为控制地方的政治手段而使用。联邦政府有意识地在指挥中留下相当数量的财政资源资金,其目的就是在财政年度在经济和政治上
出现问题须增加财政拨款的地区之间进行资金分配。联邦政府不愿意放弃对地方政府的限制,拒绝赋予地方政府筹集收入的权利,限制了地方政府的自主性。也使联邦以下政府更加依赖联邦的财政援助。转移支付与分享收人占地方总收人的比例却很高。政府间财政转移支付制度及核算方法不完善。预算平衡补助金分配的突出特点就是试图混淆补偿和平衡间拨款的性质。为一种形式的预算间资助确定几个目标,结果将是一个目标都不能实现。这种财政不均衡的政治成本是政府在税收和支出决策的责任感的缺乏及地方政府的资源浪费,并且丧失了财政援助的针对性。政府间划拨起到了适度的平等化作用。即使平等化补助和有条件的补助部分弥补了地方上的多数急用资金的不足,但是要从整体上解决横向不平等这一问题,这种方法既不充分,也不太有效。
允许次级政府从金融市场借贷,能改进资源的配置和对公共服务供应有责任的必要条件是严格的预算限制的法律和监督框架。当这些条件缺乏时,对财政的投资会增加经济的不稳定。尤其是在同时缺少市场原则和健全有效严格实施的规章制度下的下级政府借贷将破坏政府财政目标的实现,并且给宏观经济稳定带来危险。俄罗斯联邦以下政府有三种借款途径,即预算借款、向商业银行借款、发行证券。总体上说,地方的债务结构不合理。健康的借款体系应该更多地依赖于资本市场。而利用预算借款则是地方预算融资主要渠道借款规则缺乏透明度和稳定性,无法对各级政府的财政行为实施有效的监督。该体系的预算激励引发了依赖借款政府的道德风险并造成了软预算约束的持续存在。因此,提高政府借款的监督效率和执行效率,是防止道德风险的重要途径。法律调控借款是对实现监督效率和执行效率的有效保证。
四、俄罗斯预算关系的改革加强政府责任
以增强政府责任为核心的预算联邦制的改革,旨在降低体制运作的最低成本,实现经济效率、财政责任、社会公正、经济和政治稳定。为实现经济效率必须为联邦主体和地方政府进行结构改革创造长期激励,支持有利于投资和企业的竞争环境,促进居民收人和地方经济增长。通过公共财政管理增强预算责任,最大效率地利用税收和资源提供公共服务,增强税收预算政策透明性和责任,平衡预算过程,提高各级政府政策选择和执行预算责任心。同时使社会公民平等地享受基本的公共服务和社会保障收益,实现社会公正。实现国家经济和政治稳定,必须为联邦主体和地方自治机构有效率地履行职责创造条件,促进公民社会发展实现地区一体化,保障统一的税收预算制度,避免地区发展比例失调,巩固国家领土完整。尽管俄罗斯复杂的预算关系制度一直处于改革之中,但是仍然不符合预算联邦制的基本原则和国家长期发展战略。因此,为了实现上述目标,必须在中长期国家经济发展战略框架下高质量地形成新的预算关系制度。
增加财政自,使联邦主体和地方自治政府在法律确定的各级政府之间权力和责任划分的基础上独立行使税收一货币政策。只有在地方政府具备责任感并符合纳税人的偏好时,财政分权化的好处才能够得以体现。各国的实际经验表明,只有各级政府至少拥有一种主要的自有税收来源时,分权式财政制度才可能取得令人满意的运行效果。此时,多级政府体制才可能提高政府的财政责任感,从而最终提高政府的经济效率。这就要求分配给各级政府有实际意义的税源,以增加地方政府的税收努力,限制有条件的转移支付的规模和范围,提高无条件拨款的重要性。现行财政援助的分配,大部分没有明确的分配标准和比例,每年确定联邦税收分享比例产生的地区和地方预算的依赖性破坏了进行结构改革、吸引投资、地方税收潜力的发展和提高税收征收的激励,因此,要改革转移支付的程序、规则和方法以增加预算的透明度、确定性和稳定性。现行集权化的地区与地方的预算关系仍然不透明,缺乏国家和社会财政管理和质量的完整监督制度。从旧体制继承下来的地方自治机构不完善,必须改革各级预算制度才能保证自治机构财政独立性和责任心。
