1.国外财政监督的基本做法。
（1）财政监督职责。首先，重视对内部职能部门的监督，例如澳大利亚通过监督内部各部门的工作行为，促进各部门依法行政，提高工作效率；其次，重视对财政收支的监督，例如法国财政部门设有财政监察专员、公共会计、财政监察总署和税务稽查等监督机构，对财政收支过程进行监督；再次，发达国家都十分重视对国有企业的指导与监督；最后，重视对社会中介机构的再监督。国际上会计师事务所等社会中介机构在行使社会监督职能时都直接或间接地接受财政部门的监督，以保证社会监督机构执业的公正，如新加坡财政部成立了一个会计委员会，财政部长任主任，专门负责对注册会计师的资格审查和证书的颁发，同时会计师协会的最高领导成员中必须有财政部委任的成员。
（2）财政监督机构设置。发达市场经济国家都根据其财政监督制度设立了不同的监督机构，并规定其监督职责。如实行立法监督模式的国家，通常由议会或国会行使最高财政监督职权；实行行政监督模式的国家，主要是将财政监督职权赋予财政部门或其内设机构；实行司法监督模式的国家，主要由审计法院或会计法院对财政资金分配、使用主体及其使用情况进行监督。
（3）财政监督机构人员管理。发达市场经济国家普遍重视对财政监督机构人员的管理。例如在法国，财政部对财政监察人员的选拔条件非常严格，监察人员必须是在财政部工作一定年限的高级文官，并且由财政部长任命，每一年轮岗一次，如其严重失职，将交由审计法院处理。在澳大利亚，财政监督部门都设有一个信息技术监督部门，在任的工作人员必须既懂得财税专业知识，又熟悉计算机操作。
（4）财政监督方式。发达市场经济国家都有一套科学合理的财政监督方式，主要体现在两方面：首先，非常重视预算支出的事前、事中监督，事前监督主要是议会或政府事前对预算编制的合法性及合规性进行审查监督，事中监督是对政府、公共行政部门和国有企业预算执行过程进行监督，确保预算编制的科学性和合理性及财政资金的安全性与效益性。其次，重视日常监督、专项监督和个案监督的有机结合。例如：法国财政部派驻的财政监察专员与公共会计的职责主要是对财政支出情况进行日常监督，设在财政部内的财政监察总署会随时按照财政部长指示对涉及国家财政收支的活动及其他有关事项进行专项监督检查。
2.国外财政监督的经验启示。
（1）立法完善。发达市场经济国家十分注重财政监督的立法，坚持依法进行财政监督是发达国家的显著特点。例如：美国的财政监督有非常详细的法律依据和规范的程序；日本宪法对财政监督有专章专节的条文规定；德国也建立了相应的财政监督法规体系，对财政监督机构及其职责、工作任务，预算资金的申请、分配、拨付、使用，审计过程的每一个环节、每一个程序，都有法律规范和约束，使财政监督有法可依，保证了财政监督的权威性和独立性。
（2）重视财政监督权力的制衡。发达市场经济国家在财政监督方面非常重视财政监督权力之间的合理配置和相互制衡。例如：在法国，议会对政府预决算进行监督，财政部门对财政收支进行监督，财政监察专员对部门和大区进行监督，公共会计对公共支出拨付进行监督，财政监察总署对国有企业进行监督，税收部门对纳税人进行监督，审计法院对政府预决算、公共会计、公共支出决策人、国有企业财务活动进行高层次的事后监督，都体现了财政监督权力之间的相互制衡。再如：在美国社会中无处不有相互制衡机制，联邦财政预算的制定和实施也不例外。对财政监督权力进行合理配置并实现相互制衡可以有效地防范、控制政府预算执行过程中的制度风险。
（3）财政监督机构规格高，监督人员专业化程度高。为了保证财政监督的权威性与经济性，发达市场经济国家一般都设置了专门的财政监督机构，而且财政监督机构的规格一般都比较高，或直接隶属于国会，或直接对总统负责，也有的独立于国会和政府，具有独立的监督行使权。例如：瑞典政府设置相对独立的审计办公室，审计对象、地点及范围都可自行确定。在法国，财政监察总督署隶属于财政部，对财政部长负责。在配备人员时，重视人员的专业水平与素养，严格管理。
（4）财政监督信息化程度高。财政监督过程中信息化程度越高，越有利于降低监督成本，提高财政监督的效率，还可以消除信息不对称，提高财政资金的使用效率，根除财政资金使用中的权力寻租现象。例如：美国建有全国联网的计算机系统，处理大部分的预算拨款业务和税收征管及监督检查业务。目前，美国联邦税收收入80%以上是通过计算机系统收上来的，50%左右的预算拨款是通过计算机支付的。美国还建立了全国统一的财政监督信息共享系统，监督手段较为先进。美国1.15亿纳税人历年的纳税资料，都按税务登记号分类存入计算机系统，国内税务局负责税收检查的官员可以利用此系统有重点地进行审计检查。
二、我国财政监督体制的完善
1.完善财政监督体制的原则。
（1）将财政监督提高到立法层次。目前我国的财政监督属于行政范畴，没有提到足够的立法高度，财政监督存在一些执法空白，且其独立性具有不足之处，还具有很浓厚的内部监督色彩，经常出现对违反财经秩序的行为处罚力度不够或是处罚不力的现象。只有将财政监督提高到立法层次，立法机关对政府的监督会强化政府对自身行为的监督意识与责任，加强政府的监督力度。
（2）财政内部监督和外部监督并重。财政内部监督是财政部门和有关预算部门和单位的监督，主要通过建立预算编制、执行及相互分离、相互制约的权力制衡机制来实现。内部监督是一种预防机制和自我约束的内部控制机制，是财政部门内部管理水平的自我检查和评价。同时财政监督人员应遵循财政法规、政策，为外部监督提供良好的条件。但仅有内部监督是不够的，财政外部监督更为客观，更能满足有关各方的需要，更能体现财政监督的权威性和公正性，外部监督也能促进内部监督的加强。内部监督和外部监督有效结合可以从不同层次对财政分配行为进行监督，有利于提高财政监督的有效性。
（3）财政事前监督、事中监督和事后监督相结合。要想提高财政监督的效率，就应该将财政事前监督、事中监督与事后监督相结合，对经济活动运行的全过程进行全方位、多层次的监督。通过财政事前监督，可以抑制和防范在计划、决策等工作中将会发生的错误；通过财政事中监督，可以对存在于监督客体中的问题进行分析与修正；通过财政事后监督，不仅可以有效地制约监督客体在经济活动中发生的不合法行为，还能通过对监督客体经济活动结果的分析与研究，为规范财政事前监督和事中监督提出改进和完善的合理建议。
（4）财政监督与其他经济监督相协调。随着社会主义市场经济体制的不断完善，我国已经基本建立了以财政监督、税务监督、审计监督、社会监督为主体的经济监督体系。财政、税务、审计等部门都负有政府经济监督的职责，这三者监督的目的是一致的，但监督检查的内容和方式各有侧重。应该采取有效措施加强政府经济监督部门间的协作，实现信息共享，各司其职，密切配合，相互促进，以提高财政监督的整体效率。
2.完善财政监督体制的具体措施。
（1）健全财政监督法律体系，加强法制化和制度化建设，保证财政监督的严肃性与权威性。鉴于目前我国财政监督立法层次不高、缺乏专门的财政监督法律，因此应借鉴国际经验，尽快出台财政监督方面的法律法规，以法律的形式将财政监督机构各自的地位、职责、范围以及监督的具体程序等固定下来，将我国的财政监督工作纳入法制化的管理轨道，这是强化财政监督、提高财政监督效率的根本保障。
（2）明确各监督主体职责。各监督机构应该有明确的职责分工，各自在职权范围内依法独立开展监督工作。人民代表大会主要负责审批财政预决算，并对预算的编制环节进行监督；财政部门主要对财政收支过程进行事前与事中监督控制；税务部门主要是按照国家的税收政策和征管法规，对纳税人履行纳税义务的情况进行检查监督；审计部门主要是对财政资金的使用及管理情况进行事后监督。
（3）健全社会监督网络，提高外部监督效率。具体包括：①政府应该充分利用公众和媒体的力量加强财政透明度建设。政府应通过广播、电视、报纸杂志、互联网等媒体，宣传财政管理的法律法规，公开预算的编制、制定、实施过程，在方便社会公众了解财政制度与政策的同时，提高社会公众对财政管理工作的关注度和参与意识。②聘请专业人士，加强财政监督审查力度。目前，人大常委会的预算监督机构普遍存在着专业力量薄弱的问题，而这种情况不可能在短期内得到根本解决。如今比较可行的办法就是聘请有关专家或专业人士参与到预算监督的前期工作中，提高财政监督的水平。③发展公民组织参与财政监督，建立多层次财政监督网，一方面可以对政府履行职责的情况进行监督与约束，另一方面由于公民组织具有独立性特征，可以对政府预算中存在的不足提出批评意见和完善的措施，从而可以提高预算的实施绩效。
（4）加强财政监督的信息化建设。高度的信息化可以降低财政监督的成本，提高财政监督的效率。计算机是信息化建设不可或缺的工具，必须充分利用计算机技术，研究先进科学的管理方法，实现电子计算机联网和信息共享，提高财政监督的水平。要在政府部门建立全国计算机联网，实现部门内部及各部门之间、政府与纳税人、财政资金拨付与使用单位之间的信息共享，强化财政资金的收缴、拨付和使用，进行全过程的跟踪监督。
主要参考文献
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内容摘要：统筹城乡发展是解决“三农”问题，缩小城乡差距的重要举措，但我国现行的财政政策在很大程度上制约着城乡统筹的协调发展。本文说明了城乡统筹发展过程中财政问题的重要意义，然后具体分析了我国现行财政体制及其弊端，最后提出了改革现行财政体制的对策建议。关键词：城乡统筹财政体制公共物品城乡统筹发展过程中财政问题的重要性城乡统筹发展是指改变“城市工业、农村农业”的二元思维方式，将城市和农村的发展紧密结合起来，统一协调，全面考虑，树立工农一体化的经济社会发展思路，以全面实现小康社会为总目标，以发展的眼光，统筹的思路，解决城市和农村存在的问题。党的十六大报告指出：“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务”。党的十六届三中全会也将“统筹城乡发展”放在“五统筹”的第一位，可见统筹城乡发展，是实现城乡共同繁荣全面建设小康社会的重要举措。新中国成立之初，我国面临着巩固政权、发展工业的紧迫任务，需要巨额资本投入，在这一特殊历史背景下，其结果只能导致计划经济体制，以高度集中的资源配置制度，强化政权的经济能力，实现经济跳跃。但是，“传统计划经济以人为方式推进工业化进程，其实质是工业剥削农业”（何帆，1998），据测算，仅仅国家通过工业产业价格“剪刀差”政策剥夺农民的权益每年就有200亿元左右。计划经济体制实现的结果，国家的经济能力仅仅能够安排少数人（市民）在城市先进部门就业，仅仅能够建立少数人（市民）的福利保障体系。这便是我国“城乡分治”治国方略起源的财政根源。计划经济体制和“城乡分治”治国方略一旦起步，农村落后于城市便成为必然，城乡差别不但不会缩小反而逐步扩大。近年来，“城乡分治”问题虽然受到政府重视，但由于旧的财政体制和政策壁垒的极大惯性，偏向工业和城市的经济社会政策并没有得到完全的矫正，国民收入分配再分配仍向工业和城市倾斜。我国长期以来的“城乡分治”局面，其主观原因在于长期的经济社会发展战略及社会经济资源人为配置的城市偏好、工业偏好和市民优先。其根本原因是由于国家长期实施“城乡分治”（不统筹）政策，其深层逻辑又是财政问题。现行的财政政策已经成为一种体制，城乡分割的财政体制极大的挫伤了农民的生产积极性，严重影响了农业和农村经济的发展，在很大程度上制约着城乡统筹的协调发展。前财政部长项怀诚曾经告诫：“要善于从财政观察全局，从全局贯彻财政，从经济和社会发展全局中研究和把握财政问题，发挥财政的导向和点睛作用”（项怀诚，1999）。因此，只有统一城乡财政体制才能打破城乡二元结构，切实保护农民的自身利益，保障农业和农村的快速发展，真正实现城乡统筹协调发展，本文将从财政政策的角度分析探讨改革城乡统筹发展的财政体制。现行财政体制及其弊端自改革开放以来，我国城乡都有了不同程度的发展，城乡经济快速增长，城乡人均收入水平不断提高，但是这种城乡“二元社会经济”结构的根基并没有彻底动摇，总体上看城乡仍是分离的。从目前看，城乡差别的财政政策是形成城乡二元社会经济结构的重要因素，其不可避免的存在一系列弊端：县乡财政困难抑制了城乡统筹的协调发展在农业税还是地方财政收入主要来源的今天，农业税减免对乡镇财政收入冲击是很大的，我国的乡镇政府职能的发挥必须建立在一定财政基础上。随着农业税的减免，本来就不宽裕的乡镇财政就更加捉襟见肘，地方财政出现缺口，乡镇财政压力过大。虽然中央政府会转移支付一部分，但是由于中央转移支付的金额与地方农业税减收部分之间往往存在一定数量的差额，而这部分差额需要靠地方自行消化吸收。对于经济发达省份来说，他们完全具备消化吸收这一差额的能力，而对于地方财政原本就比较困难的省份来说，则需要政府通过精简机构、开源节流等手段来克服这种财政困难，其难度可想而知。这就势必会减少对农村公共物品和服务的投入，最终受损害的还是农民。在这种环境下，缩小城乡差距，统筹城乡发展无从谈起。不合理的现行财政体制制约着城乡统筹发展我国城乡公共产品和公共服务的供给机制是完全不一样的。城市公共产品和公共服务的供给由国家或各级政府供给，如教育、道路、环境、卫生等等，城市居民自然地享受了政府提供的各种公共产品和服务。然而在农村，政府对公共产品的供给责任划分不尽合理。除大型水利建设、农村电网改造等外，国家把地方建设的任务也交给县乡政府，不再通过拨款加以支持。此外，中央政府把有些事权下放得过低，又没有给予足够的转移支付，如基础教育、乡村道路建设等项目本应是国家的事，应由国家财政来承担其发展的资金需要，但由于城乡分割的体制，最终是由农民负担。中央税与地方税结构不合理，上级政府集中了过多的收入，预算内收入不能满足基层政府的基本需要，国家不得不允许基层政府通过税外收费筹集资金。原应由财政预算负担的乡村教育、计划生育、优抚、民兵训练、道路建设等公共事业，都通过征收乡统筹费、教育集资费或义务工解决，甚至一些行政人员的工资也要自筹资金解决。这都无疑大大加重了农村的财政性负担。城乡公共产品供给政策的差异性加大了城乡差距目前我国城市公共产品基本上由国家免费供应，而农村公共产品却要农民自己解决，主要体现在：财政对农村和农业投入明显不足，而且出现相对下降的趋势。从1978—2003年，农业支出占国家财政支出的比重由13.43%下降到7.12%，财政支出中支农资金的比重由6.86%下降到4.60%.1996-2003年，财政支农资金占农业总产值的比重平均为6.7，低于发展中国家10%—12%的水平，更低于发达国家30%—50%的水平。
城镇居民基本上免费享受财政投资或补贴的各种公共设施和社会保障，如发达的交通、便利的通讯、完善的医疗卫生体育文化教育体系等，而农民主要靠自己来解决农村公共产品的供应，自己承担养老、教育、医疗等费用。政府转移支付中很大部分用于维持城镇下岗人员的生活水平及补贴相关企业的亏损上，农民同样几乎享受不到同等待遇。由此可以看出，这种城乡分割的二元财政体制已经到了非改革不可的时候了，也到了需要城乡经济社会统筹发展的关键时刻了。统筹城乡协调发展首先需要对城乡二元财政体制进行彻底改革和制度创新。改革现行财政体制的若干建议统筹城乡财政体制是统筹城乡发展的客观要求。在这一过程中，一方面要继续加大财政转移支付力度；另一方面要改革现行的财政体制，明确中央和地方政府的责任，加大对农村公共产品的投入力度，真正实现城乡统筹发展。加大财政转移支付力度，积极改革县乡财政体制加大对乡镇财政的转移支付力度，使财力分配适度向乡镇财政倾斜，从根本上解决农村公共开支不足的问题，以达到杜绝农村税外收费泛滥，减轻农民负担的目的。去年中央财政专门安排150亿元，用于对财政困难县乡政府增加县乡税收收入和省市级政府增加对财政困难县财力性转移支付、县乡政府精简机构和人员、产粮大县等给予奖励；对以前缓解县乡财政困难工作做得好的地区给予补助。加大对转移支付资金的管理力度，做到专款专用、严禁截留挪用。此外，应积极推行县乡财政体制改革，创造县乡财政解困的体制环境。本着“多予少取、放水养鱼”的原则，多把财力留给基层，给县乡“休养生息”的机会，要按照精简高效的原则对乡镇政府进行必要的撤并，试行“乡财县管”，大规模压缩财政供养人员，防止因庞大的行政经费支出而加重农民的负担。进一步完善现行的农村公共财政体制分清市、县、乡各级政府的事权。合理划分职能，明确划定各级财政的支出范围，并以此为依据赋予其履行职责必须的收入来源。我国目前正处在经济转型时期，政府职能也正在调整，具体事权的划分需要一个不断完善的过程。要逐步调整和完善县乡财政管理体制，合理划分财权和事权，做到事权与财权相结合、责权利相统一。根据事权核定所需财力，本身财力不足的，上级财政应给予补助；科学确定分税范围和共享税分成比例，适当扩大地方政府财权，使其财权与事权相统一，以提高农村基层财政自给率，确保乡镇政府有充足的财力来提供农村公共产品。建立城乡一体化的公共产品供给体系要调整政府公共支出政策，加大对农业和农村的投资力度：要增加财政支农资金的投入，确保财政支农资金增长速度不低于财政支出增长速度，要调整财政支农结构，加大农村和农业基础设施投资。农业基础设施的建设，既靠国家，又要靠农民自己，实行责任分摊。小型农业基础设施由农民自筹资金解决；中型以上的农业基础设施由地方政府立项审核，财政根据建设规模大小按投资总额的一定比例给予补贴。要加大中央财政对农村基础教育的投入力度，贯彻执行九年义务教育。从去年开始我国已经实施“两免一补”政策，对农村义务教育阶段贫困生免书本费、免杂费和补助寄宿生生活费，惠及中西部地区农村义务教育阶段贫困生约3000万名，占中西部农村义务教育阶段中小学生人数的26%.除此之外，我们还应积极构建完善的农村公共卫生体系，建立农村卫生专项转移支付制度，保证农村公共卫生服务的投入。要构建多元化公共产品供给体制。农村纯公共产品由政府公共提供。如大型骨干水利工程、农业基础科学研究、农村道路建设以及全国性的农业病虫害防治等，由于其只有外部收益而没有内部收益，属于纯公共产品的范畴，适合于政府公共提供。但政府提供并不是说这些产品一定要由政府部门生产，政府可以通过合同的形式引进私人投资或直接交由私人生产，然后再由政府购买。农村准公共产品应该按照政府补贴和私人投资相结合的方式由政府和农民个人共同提供。如地区性的农业病虫害防治、中小型水利工程、农业科技教育、农技推广和农业机械推广等，通常既有社会受益，又有生产者个人受益的特点，属于准公共产品的范畴，可以在政府补贴的基础上，按照“谁受益，谁负担”和“量力而行”的原则，由农民按照具体受益程度的大小进行集资生产。一些小范围受益的低级公共产品，可以考虑将农民组织起来，通过俱乐部的方式提供。如灌溉、治虫、养殖的产供销联合体，乡村道路等，可以通过农民个人出资进行。参考文献：1.毕红霞，李普亮，朱永德。城乡统筹发展的现实性思考[J].前沿，20042.李建民，赵慧。试论财政与城乡统筹发展[J].经济研究参考，20053.何菊芳。论城乡统筹的财政政策[J].学术交流，2003
1.乡镇财政负担沉重。改革开放以来，随着农村经济和各项事业的发展，乡镇财政从小到大综合实力不断增强，为县财政收支平衡作出了积极贡献，为农村经济发展和巩固农村基层政权发挥了重要作用。但不可回避的是，近几年乡镇财政出现了前所未有的困难收入增幅下降，支出增幅增强，收支矛盾日趋突出，从而造成乡镇财政出现了巨额负债。据某县调查资料表明，截至到1999年底，该县9个乡镇财政负债总额1890万元，占1999年全年乡镇财政本年本级收人的139%，占1999年本年本级支出的488%。乡镇财政负担重已严重制约了农村经济发展。
2.乡镇财政体制不完善。乡镇财税体制的不配套，对乡镇预算执行造成了很大影响收入任务能否完成，在很大程度上依赖于国税、地税部门的配合，而乡镇又缺乏有效的制约机制协调国税、地税。乡镇为了完成任务，有时甚至不得不拿钱“买税”，或借款垫交税既增加了税收成本，又加大了乡镇财政负担，也扭曲了乡镇政府与税务部门的关系。
工乡镇财政管理水平低。随着乡镇经济建设的发展，乡镇出现了各部门自立账户、分散管钱、各自为政的现象。这不仅肢解了乡镇财力，而且还导致么镇败府对整个乡镇经济难以进行宏观调控，特别是预算外资金，对乡镇一级来说仍处在失控状态，部门分割比较严重。
二、科学发展观为乡镇财政体制改革提出了更高的要求
科学发展观是中国共产党人在全面吸取历史经验教训的基础上形成的，是关于发展的实质、目标与要求的经典论述。邓小平曾指出：发展就是硬道理。但是由于当时发展经济学理论中GDP发展观占据着主流地位，所以我国基层干部职工普遍存在着“GDP增长即发展”、“税收增长即发展”的观念。诚然，这种观念曾一定程度上促进了我国乡镇经济的发展，但同时我国乡镇财政也出现了上述“任务型收入机制”、“吃饭型支出机制”等问题。科学发展观的提出弥补了发展经济学理论的不足，纠正了传统的GDP发展观的错误，并吸取了可持续发展观等各种发展观中的合理因素。科学发展观的提出经历了一个循序渐进的过程。中共十六届三中全会提出：坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。中共十六届四中全会则更加明确提出：认真落实以人为本、全面协调可持续的科学发展观。总理在《关于制定“十一五”规划建议的说明》中指出：科学发展观的实质，是实现又快又好地发展。之后，他在第十届全国人民代表大会第四次会议的《政府工作报告》中指出：鼓励东部地区率先发展，更加注重节约利用土地、水、能源等资源和环境保护，实现既快又好发展，在科学发展道路上走在全国前面。所以科学发展观包括四方面内容：第一，以人为本；第二，全面性；第三，协调性；第四，可持续性。科学发展观是引导我国经济发展的重要纲领，作为经济发展全局中的一个小问题——乡镇财政体制改革当然也要以科学发展观为依据。三、运用科学发展观进行乡镇财政改革
科学发展观从上述方面为乡镇财政体制改革提出了新的要求，我们要以科学发展观为指导，进行乡镇财政体制改革，以保证我国经济的持续快速发展。
(一)树立正确的政绩观。全面落实科学发展观涉及到许多方面的问题，其核心是以正确的政绩观落实科学发展观。有学者提出，我国的政绩观存在一定缺陷，由于发展观上的偏差，政绩观仍然存在由“增长即发展”的观点决定的“GDP增长即政绩”、“税收任务即政绩”的不足。现在乡镇干部考核把税收任务完成情况作为重要考核内容，形成了乡镇财政“任务型收入机制”，造成了税收刚性。而作为一个较小的经济个体，乡镇经济是有波动的，税收也应该随经济波动而有增有减，否则就会违反经济规律，影响经济健康运行。“以人为本”要求乡镇财政根据农民的需求调整公共产品的供给量。因此应该降低税收任务指标在乡镇干部政绩考核体系中的地位，而应该把农民满意度等体现“以人为本”的指标加入乡镇干部政绩考核体系中，改变过分强调税收增长的政绩考核制度，从而打破“任务型收入机制”，顺应经济规律，落实科学发展观对“可持续性”的要求；并且这样也会使得乡镇干部更加全心全意地为农民服务，落实科学发展观对“以人为本”的要求。
(二)加强乡镇干部的监督体系建设。落实科学发展观对“以人为本”的要求，还需要加强乡镇人大的监督作用。同志曾指出：人大既要敢于监督，又要善于监督，只有把两者结合起来，才能达到监督的目的。所以乡镇人大要敢于监督乡镇干部职工的行为，敢于监督乡镇财政的政策导向。当乡镇财政的服务对象发生偏离时，乡镇人大应敢于提出异议，并且要善于监督，采取适当的方法纠正乡镇财政的错误政策。同时，应建立农业协会，提高农民组织性，从而促进农民、农业协会对乡镇干部、职工的监督体系的建立与完善。
（三）努力化解乡镇债务风险。乡镇在注重防止新增债务的同时，要高度重视债务风险的化解工作，坚持采取可行措施，积极稳妥地解决债务问题。一是对债务进行清理认定，制定化债计划。乡镇债务虽然全区已进行了清理，但经过近几年的发展后，债务结构与数额又有了新的变化，笔者认为至少两年要进行一次清理，并制定针对性的化债方案，分期分批逐年化解。二是建立偿债准备金，专项用于化债。各乡镇应在年度预算中，按照财政收入的一定比例提取偿债准备金，专项用于化债。同时，还可以从行政事业性收入、国资收益等非税收入中安排一定的资金，专项用于化债。三是上级财政要适当补助，支持乡镇化债。对于乡镇在特殊历史时期和特定条件下，欠下的债务，上级财政部门要根据自身财力状况，加大补助力度，支持乡镇债务化解，减轻乡镇压力。四是坚持量力而行，控制新增债务。乡镇在支出安排和建设发展过程中，要坚持量力而行，有多少钱办多少事，不能举债办企业、搞建设，不搞劳民伤财的政绩工程和形象工程。五是区财政应建立乡镇债务监管机制，对乡镇债务化解情况、新增债务情况进行监督，并加强督办，确保乡镇债务化解工作落到实处，债务风险得到有效化解。
（四）规范建立转移支付制度。根据财政部“三奖一补”政策和各级转移支付政策，综合考虑各乡镇的具体情况，建立规范的转移支付制度。一是合理确定转移支付基数。在测算乡镇的上解、补助基数时，要充分考虑乡镇的实际，科学预测乡镇财政收支形势的变化，制定合理的补助标准，保证乡镇各项事业的正常开展。二是努力实现乡镇之间的平衡。由于乡镇发展很不平衡，乡镇之间财力差别很大，因此，区财政在制定转移支付政策时，要更多考虑贫困乡镇，加大支付力度，保证贫困乡镇财力不断增加，努力实现乡镇之间的基本平衡，做到“富乡镇有肉吃、穷乡镇有汤喝”。三是尽力实现财力下移。对于上级财政部门增加的转移支付资金，本级财政增加的可用资金，应尽可能的向乡镇倾斜，缓解乡镇财力的不足，解决乡镇实际困难，支持乡镇发展。
【摘要】科学发展观的内涵包括四个方面：以人为本、全面性、协调性、可持续性。科学发展观从这些方面给乡镇财政体制改革提出了更高的要求。要落实科学发展观，乡镇干部首先要树立正确的政绩观，其次要加强乡镇干部的监督体系建设，化解债务风险，同时要完善转移支付制度，加大农村公益事业支出。
【关键词】科学发展观乡镇财政体制改革
乡镇财政是我国五级财政最基层的一级，是我国财政体系的基础环节。改革开放后，我国的乡镇财政建设取得了一些成果，但由于乡镇财政体制自身的缺陷，其间也产生了不少问题，尤其是乡镇财政缺口的日益扩大，不仅阻碍了乡镇财政的正常发展，甚至还危害到了乡镇政府以及农村社会的稳定。因此，解决乡镇财政缺口，理顺乡镇财政体制，已成为亟待研究和解决的问题。
参考文献：
财政局预算处副处长徐熙和毕业于统计专业、从事财政管理工作多年、现在预算处工作的刘星，根据自己的体会做了如下介绍。
徐熙认为，此次财政管理体制改革的重要内容就是：财权事权下移，区县相应财权事权扩大；收入由原来的分级管理变成分税管理，彻底分税。以上两项工作与统计部门有直接的联系。他说，无论是财权事权下移还是实行彻底分税制，其实质就是要打破所属观念，强化区域整体发展。与此相适应，财政指标已经先行一步，税收统计上也做了相应调整，客观上要求统计部门的核算要配套，即推行区域统计。
推行区县在地统计，这项工作作为2000年全市统计工作的一项重大举措增在加紧准备。从统计管理范围看，统计部门将由原来的条条管理走向客观要求的区域化管理。但是，这次财政管理体制改革对统计的要求还不仅仅在于实现区县在地统计。
关键词：财政投融资体制
通常认为，财政投融资是指政府为实现一定的产业政策和财政政策目标，通过国家信用方式把各种闲散资金，特别是民间的闲散资金集中起来，统一由财政部门掌握管理，根据经济和社会发展计划，在不以盈利为直接目的的前提下，采用直接或间接贷款方式，支持企业或事业单位发展生产和事业的一种资金活动。财政投融资作为市场经济条件下政府配置资源的重要实现途径，在促进经济有效增长、调整和改善经济结构、强化宏观调控能力等方面都具有独特的功效。我国财政投融资起源于上世纪50年代，进入80年代以后得到迅速发展。但随着我国市场经济的日渐完善和公共财政框架的逐步确立，原有财政投融资体制的问题日益突出，使得对其进行改革的必要性和紧迫性大大增强。
一、我国财政投融资的现状和问题
(一)融资渠道单一，融资范围狭窄
我国财政投融资的资金来源主要依靠财政，包括各项财政周转金、预算执行中的间歇资金、专户储存的预算沉淀资金以及行政摊发的国家债券或金融债券，既缺乏市场性融资手段，又不能适应市场的进程，适时地吸收邮政储蓄、社会保险基金和借助于一些社会财力，甚至一些应纳入财政投融资范围的资金也没有到位。
(二)财政投融资管理体系不健全
由于缺乏全国统一领导、规划，财政投融资管理比较散乱，不成体系。主要表现在:（1）财政投融资的机构名目众多，既有财政信用机构，又有财政部门内设的诸如农财处、行政处等业务机构，还有政策性银行，形成条块分割、各自为政的局面，缺乏一个统筹资金、协调行动的管理机构。（2）财政投融资管理混乱，缺乏严格的计划与法制管理。
(三)财政投融资与商业银行投融资界限不清，也缺乏法律上的依据
一方面财政投融资范围界定不严，一些本应通过市场融资的项目却通过财政投融资筹措资金，从而扭曲了资金结构，损害了金融业公平竞争。另一方面商业银行过分扩张投资性贷款，投资资金过分依赖银行，这不仅加剧重复建设和结构失调，还会导致银行不良债务急剧上升而阻碍金融体制改革的深化。
(四)财政投资不规范
目前，在许多财政投融资项目上，有偿资金往往无偿使用，资金投放前缺乏全面科学的可行性分析、成本效益分析，工程建设中缺乏有效的监督约束机制，项目结束后也不进行评估，往往是“说投就投，一投了之”，使财政投融资无法维持自身“融资——投资——还款”的良性循环。
(五)企业在投融资领域作为市场主体的地位还未确立，其自未能得到很好落实
当前，投资的决策权都在各部门、各地区的行政机构手中，政府行政部门审批投资项目、安排投资计划，对投资项目单位的管理实行以投资项目为中心而不是以企业法人为中心，投资过程中政企不分的状况依然存在，致使一些国有企业缺乏面向市场、适应市场的能力，投资的效益观念和风险意识较差。
二、改革和完善我国财政投融资的建议
（一）拓宽融资渠道，壮大投融资规模
从当前我国的实际情况来看，财政投融资应从以下渠道筹集资金：一是预算拨款，但作为无偿使用的资金，预算拨款在整个资金来源中不能占太大比重。二是邮政储蓄存款和社会保障基金的剩余金，从发展趋势看，应将其成为重要资金来源。三是政府担保债券和政府担保借款，诸如向各专业银行发行中长期建设债券等。四是各种民间资金，应作为资金来源的重要组成部分。五是预算外资金“专户储存”中间歇资金的一部分，但不包括那些周转快、间歇时间短的预算外资金。六是增加政策性银行筹资量。财政投融资机构除采用借款等融资方式外，还可发行股票、债券和其他有价证券等方式进行直接融资。
（二）进一步明确财政投资的原则、范围和领域
财政投资的基本原则是：致力于公共福利的增进；不能对市场的资源配置功能造成扭曲和障碍；不宜干扰和影响民间的投资选择和偏好；不宜损害财政资金的公共性质，进行风险性投资。为此，应进一步明确财政的投资范围和领域，这主要包括市场机制难以发挥作用的公共领域。在今后相当长一段时间内，我国财政投融资的重点对象应当是基础设施和基础产业、农业、科技进步、区域发展、环境保护等过去忽视的范围和领域三)加强管理，提高财政投融资效益
1.建立财政投融资计划编制制度。通过编制财政投融资信贷资金综合计划、财政投融资资金来源计划和财政投融资资金运用计划，全面反映其资金来源、资金运用和投资预期收益等情况，从长远看，财政投融资计划应成为政府的“第二预算”，由同级人大或人民政府审批，并列入国家综合信贷计划和固定资产投资计划，以利于控制固定资产投资规模。
2.制定财政投融资资金使用的审批制度、监督检查制度、回收和效益考核制度、预决算制度、财政投融资内部财务核算制度及其配套管理办法，并切实按照相关规定组织实施财政投融资活动，保证财政投融资资金的有效投放和健康运行。
3.建立合理、高效的财政投融资管理机构，并实行现代化管理。中央一级可考虑在财政部内部设置专门管理财政投融资的机构，统管全国的财政投融资工作，制定全国的财政投融资政策，同时负责中央财政投融资资金的筹集与使用。
4.从国际经验来看，凡是市场经济活跃的国家，其法制都很健全。因此，应制定相应的财政投融资法规、管理条例及实施办法等，使财政投融资活动努力做到有法可依、有法必依。
（四）创新财政投融资机制
1.按照市场机制的要求，建立和尝试多种财政投资项目运营模式
对非经营性项目，可以采取政府投资、政府经营的模式，授权国有资产经营管理公司经营管理。对经营性基础设施项目，国外运用得比较成功且适合我国实际的模式主要有：政府和民间合作投资、民间经营模式；建设经营转让模式(BOT)；建设转让经营模式(BTO)；购买建设经营模式(BBO)；此外，还有租赁开发经营模式、管理合同模式以及政府和民间就项目合资组建公司的共同投资经营模式等。
2.建立财政投融资和市场投融资的协调机制
主要包括三个层面：一是财政投融资活动要严格遵照市场经济的信用原则，对财政投融资资金进行流动性、安全性管理。财政投融资不能唯成分论，而要以社会经济效益高低来决定投融资领域。二是虽然财政投融资体制强调自上而下一致的政策导向机制，但必须借助市场投融资体制，实施市场化的投融资活动。同时，财政投融资的政策性导向，要对市场投融资的方向、规模发挥引导效应，使市场投融资逐步纳入到国民经济良性运行的轨道上来，最大限度地减少盲目性和短视行为。三是在投融资项目选择上，市场投融资活动要优先参与竞争，凡是适合从其他来源获得资金的项目，财政投融资活动不应向其提供资金，而且，在必须通过财政投融资扶持和发展的领域，财政投融资要注意更多体现政府的经济长期战略，注重宏观平衡和结构均衡。
3.建立多层次的财政投融资风险责任分担机制
财政投融资最大的风险源自财政投融资的产权责任模糊。财政投融资成为社会主义市场经济投融资主体，是来源于政府的政权行使者和国有经济的代表者双元身份和政府的社会管理和经济管理的双重职能，这双元身份和双重职能在具体实施中，容易被简单地运用行政手段所混淆，致使财政投融资活动与行政权力结合在一起，产生低效率和腐败。因此，为减小财政投融资风险，要通过委托和关系，明确资金托管、资金管理和资金运用三个层次的产权关系，落实各个投资主体的责、权、利。
4.确立以企业为主体的投资决策机制
在投融资体制改革中，应全面落实企业的投资自，项目立项、前期研究、筹资方式的选择、新建或是技术改造的选择等各个环节都应由企业自主决策。对于新建的经营性项目都要按照《公司法》要求，先确立企业法人，再进行项目建设。政府应进一步减少对企业投资融资的直接干预，而应在加强政策引导，增强社会服务功能和完善经济管理功能方面多下功夫。
参考文献：
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当亚当·斯密在其著名的《国富论》一书中谈及“看不见的手”时，曾经指出，人们从各自利益出发所做出的选择和决定会导致效益的最大化，生产者之间的竞争会使他们向消费者提供尽可能低价的一般商品。与这一研究背景相关联，美国经济学家查尔斯·蒂布特教授分析了在公共部门存在的条件下，各级政府提供公共产品的最佳效益问题，他认为，各个地方政府之间的相互“竞争”，也会促使其更有效地提供人们所需要的公共产品和服务。这就是所谓“蒂布特模型”的基本内涵。
在研究地方公共产品需求与供给之间的关系时，蒂布特指出，社会成员之间消费偏好的不同和人口的流动性，制约着地方政府生产和提供公共产品的种类、数量和质量。如果有许多地方政府和相应的辖区，并且各地方政府分别提供类型各异的公共产品，那么，对于每一个人来说，哪个地方提供的公共产品最适合其需要，他（或她）就会选择前去那个地方居住。通过这种“以足投票”的方式，表明了人们对某种公共产品的消费偏好，就如同人们表明自己对市场上某种私人产品的消费偏好一样。对利润最大化的追求，刺激着地方政府力求提供适合于本地居民消费偏好的公共产品。这种刺激，就是居民的投票，实际上也是一种公共选择。地方政府为了赢得（或者说是迎合）民意，就必须在行使其职责的过程中充分考虑到居民的消费偏好。
蒂布特在他的模型设计中作了诸多的前提性假设。首先，他假设消费者是完全流动性的，而不是由于家庭、朋友、就业或户籍等原因长期仅居住在某一个固定的地方，并且，人们对各个地方的公共预算都有充分的了解。其次，人们并不掩饰其对公共产品的消费偏好和需求。如果人们对公共产品的偏好程度是多种多样的，那么，就会有很多的地方相应地生产并提供各种类型的公共产品和服务，在理论上，甚至会导致仅有极个别人居住在一个地方的可能。第三，人们“以足投票”并不一定能够自动地实现收入分配的公平和合理。
按照蒂布特模型，在通常情况下，哪个地方有效地提供符合人们消费偏好的公众产品和服务，哪里就会有较多的人口流入；如果不能有效地提供适合于居民偏好的公共产品，就会面临着人口流出的现象。这种人口流动向地方政府发出的信号，与市场需求向企业发出的信号极为相似。在这种情况下，地方政府的决策者就需要像企业经理一样，对各种信号做出必要的反映，并最终落实到公共收入、支出等具体行动上。
二、蒂布特模型的应用
尽管蒂布特模型是建立在一系列前提性假设的基础之上的，但它仍然为经济学家们分析财政体制中地方政府收入和支出政策的变化提供了一定的依据。在现实生活中，许多人和家庭的迁移确实受到了不同地方之间公共预算差异的影响。美国人有着频繁更换居住地的习惯，这种迁移，是受多种因素影响的，但地方政府的财政收支政策，无疑是影响人口流动的重要因素之一。自第二次世界大战结束以来，美国大批居民在州际间的流动以及由大都市向卫星城市迁移的实际情况，便从一定程度上说明了这一点。可以说，有许多因素促使人们从中心城市移向郊区，例如城区污染、交通工具逐步现代化等等，但在另一方面，也是由于郊区相对较低的税率和逐渐发展起来的较好的公共服务设施。从地方政府的角度来看，尽管州一级也拥有法律所赋予的税收立法权和征管权，然而，由于各州之间为了竞相吸引投资，所以便无法轻易地提高所得税税率，甚至不得不竞相付出给予所得税优惠的代价。这样做的结果，便是个人所得税难以完全划归地方财政，而需要由联邦和州分别征收。最终，个人所得税税源的大部分被划归联邦政府所有，成为联邦政府财政的重要来源，从而避免了州和地方政府在个人所得税政策上的过度竞争。与此同时，在支出方面，各州和地方政府均把注意力放在与居民生活密切相关的领域，适当增加了教育、道路、医疗卫生、社会福利等方面的开支，从而使公共财政的支出范围和结构与居民的消费需求更趋吻合。这些变化显然是与蒂布特模型的推理基本一致的。所以，在解释较小地域内地方政府公共预算政策所造成的外部影响时，蒂布特模型具有一定的实用性。值得注意的是，这一模型并不能够全面解释较大区域之间（如省际、州际之间）公共预算及其政策所造成的影响。
在分析和解释人口流动问题的过程中，蒂布特模型只是说明了地方政府公共预算对人口迁移所产生的作用。如果要建立一个分析人口迁移的完整模型的话，那么，除了研究各个地方之间公共产品供给方面的差异之外，还必须综合考虑各地方之间就业机会、历史文化、自然地理和气候、迁移成本以及人口密度等方面的差异，这样才有助于得出正确的结论。
为了对蒂布特模型本身的未尽之处加以补充，同时也是为了进一步地考察“以足投票”理论的适用性，马丁·麦圭尔(MartinMcGuire)提出了一个相关的动态模型。他认为，某个人在各个地方之间选择居住地并决定是否由甲地向乙地迁移的过程中，需要对这种迁移的利益与成本进行比较。所谓利益，便是两个地方之间在公共产品供给方面的差异，而成本的高低则取决于各地之间税收的差异，即甲地和乙地之间征税上的差异。按照麦圭尔动态模型的自然假定，每一个地方（社区）都要求新加入的成员为加入社区而支付一种边际成本，这样一来，原有成员的受益便不会因新成员的加入而减少。可以说，麦圭尔动态模型基本上仍是一个关于“以足投票”的理论，但它不仅提出了迁移的重要原因（寻找公共产品与税收最佳组合之间的差异），而且也进一步地提出了迁移过程中达到均衡的条件。因此，麦圭尔动态模型及其理论使得蒂布特模型更加具体化了，因而也就更贴近于实际情况。
三、简要评析
蒂布特模型显然是以效用最优理论为设计背景的。“以足投票”学说的提出者试图使人们相信，如果全部人口都按照这一规律进行流动，那么，各个地方之间在公共服务与税收的组合上就会相互模仿、相互制约。长此以往，具有相同或相近消费偏好的人们便会逐渐地聚集在一起，形成一个以共同利益和共同的公共产品消费需求为基础的社区。由于人们会很自然地从公共产品成本较高的地方向成本较低的地方流动，所以，公共产品便按照较低的成本加以提供。而且，在经济规律的作用之下，各个地方提供公共产品的成本差异也不会长义地存在。从这个意义上讲，蒂布特模型也揭示了地方公共产品供给充分竞争的市场理论，它对我国正在进行的地方财政体制改革，具有一定的借鉴意义。
如何测定居民对公共产品消费偏好的显示程度，是蒂布特模型和“以足投票”理论在实际应用过程中所面临的一个有待解决的问题。通常，与公共产品相对应的私人产品（一般商品）在市场中进行流通和交换时，作为消费者，人们没有必要去掩饰其对这类产品的偏好。然而，对于公共产品而言，人们则有可能在消费过程中隐藏其真实的偏好与动机，即出现所谓消费偏好“信号”失真的问题。这一现象的产生，主要是由公共产品供给上的非排他性和消费上的非竞争性所决定的。显然，当存在着“免费搭车”的问题时，也就很难存在着与私人产品供求类似的严格意义上的竞争性定价。这样一来，本已失真的消费偏好“信号”也就不大可能准确地对公共产品的供给加以引导。
实际上，蒂布特模型所揭示的深层次问题，是当存在着“以足投票”的情况时，地方政府必须尽可能合理地界定自身的活动范围，规范公共财政的收支
关键词：义务教育；义务教育财政；义务教育财政体制
RebuildingtheCompulsoryEducationFinanceFrameworkunderthePublicFinanceFrameworkinChina
Abstract:authorfirstlyretrospectsthesignificantdevelopmentinthereformofthecompulsoryeducationfinanceframeworkinChinasincemiddle1990s;then,pointsoutthekeyproblemsinthecompulsoryeducationfinanceframework.Finally,basedontheanalysismentionedabove,theauthorputsforwardsomepolicysuggestionsaboutrebuildingthecompulsoryeducationfinanceframework.
Keywords:compulsoryeducation;compulsoryeducationfinance;compulsoryeducationfinanceframework
我国义务教育财政体制改革取得的重大进展
继上世纪末在全国85％的地区实现普九后，我国义务教育在巩固成果的基础上，又得到进一步。2004年，义务教育人口覆盖率达93％，初中毛入学率达94％。政府对于义务教育的投入不断加大，2004年义务教育财政预算内拨款2193.90亿元，比上年的1880.10亿元增长了16.69％，占财政预算内教育拨款的比例为54.47％，比上年的54.43％增加了0.04个百分点。
与此同时，义务教育财政体制改革也不断进展。20世纪80年代中期以后，我国义务教育管理实行了“地方负责、分级管理”的体制，义务教育经费主要由县以下政府负担。这样的经费负担结构使得义务教育经费在地区间、城乡间存在很大差异，也使得贫困地区和地区的义务教育经费难以得到保障。1994年分税制改革以后，财政收入重心上移，义务教育经费短缺和不平衡的问题更加严重。为了改变义务教育财政负担不合理的状况，促进地区间、城乡间义务教育的均衡发展，保障落后地区义务教育的顺利进行，20世纪90年代中期以来各级政府对义务教育财政体制改革进行了积极探索，取得了重大进展，表现为以下三方面：
1、确立了以县为主的教育管理体制。
2001年6月，国务院召开全国基础教育工作会议，颁布了《国务院关于基础教育改革与发展的决定》。决定实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的教育管理体制。规定县级政府对本地义务教育负主要责任，将农村中小学教师工资的管理上收到县，要求省、地（市）、县等地方各级人民政府承担相应责任，中央政府给予必要的支持。2002年国务院办公厅下发《关于完善农村义务教育管理体制的通知》，进一步提出了保障农村义务教育投入的具体措施。
《决定》和《通知》下发后，各地积极采取措施，农村义务教育管理体制改革取得了显著成效。截止2003年4月，全国已有98.3％的县将农村中小学工资管理上收到县，由94.4％的县将农村中小学的人事管理上收到县，农村义务教育管理开始实现从以乡镇为主到以县为主的转变；同时，中央、省、地市政府加大了工资转移支付力度，农村中小学教职工工资不能按时足额发放的状况得到了很大改进。
2、农村税费改革取消了农村教育费附加和教育集资。
2000年3月，中共中央、国务院正是下发《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，决定在安徽全省进行农村税费改革试点，同时在河北等8个省的34个县（市）进行试点。至2002年，全面推行税费改革的省份已达到20个。2003年，农村税费改革在全国全面推行。农村税费改革明确取消了农村教育费附加和教育集资。该项举措减轻了农民负担，开始改变我国居民义务教育负担城乡有别的状况，也促使农村义务教育投入由以农民为主向以政府为主转变，是农村义务教育财政体制的重大调整。
但另一方面，农村税费改革对于长期依赖农村教育费附加和教育集资两项收入的农村义务教育也是一个巨大的冲击。针对因税费改革减少的农村义务教育经费，中央政府要求各级政府通过财政转移支付和提高办学效益来解决。据统计，中央和省级政府2002、2003年用于税费改革的专项资金约达161.62亿元。虽然取消农村教育费附加和农村集资会减少农村教育经费，使原本艰难的农村义务教育更加困难，但从长远看对农村义务教育发展有积极意义。
3、加大了中央和省对于义务教育尤其是贫困、西部地区义务教育的转移支付力度。
近年来，尤其是农村税费改革后，中央和省级政府对于义务教育的转移支付力度不断加大，对于贫困、西部地区更是予以特别关注。从1995到2000年实施了“国家贫困地区义务教育工程”，中央财政拨款39亿元作为贫困地区义务教育专款，加上地方各级政府配套的资金，整个工程资金投入量超过100亿元。1995年到1997年资助了中西部地区383个贫困县，1998年到2000年资助了西部469个贫困县。目前，为期5年（2001－2005）的第二期“国家贫困地区义务教育工程”正在进行当中。
我国义务教育财政面临的主要问题
虽然我国义务教育事业有了很大的发展，政府对于义务教育的投入不断增加，义务教育财政体制改革也取得了很大进展。但我国的义务教育财政仍面临着很多问题，其中最突出的是总量不足、义务教育资源分布不均衡和义务教育经费负担不合理的问题。
义务教育经费总量不足
近年来，各级政府不断加大对于义务教育的投入力度，但相对于义务教育实际的需求来讲，义务教育经费的绝对量和相对量都严重不足：
（1）义务教育公共支出占国内生产总值的比重偏低。1993年《教育和改革发展纲要》规定财政性教育经费占国民生产总值的比例到20世纪末达到4％。2003年，我国财政性教育支出占GDP的3.28%，比国家预定目标少投入0.72个百分点。在这种教育投资环境下，政府义务教育公共投资水平必然不会很高，2004年义务教育公共支出占国内生产总值的比例仅为1.5％。
（2）义务教育公共支出占义务教育总支出的比重偏低。20世纪90年代中期以来，义务教育公共支出占义务教育总支出的比重在逐渐提高，但与义务教育发达的国家相比，该比例还很低。2004年，我国义务教育财政预算内支出占义务教育总支出的69.85％。而世界上大部分国家包括发展中国家此比例在20世纪90年代一般都达到了85％－90％之间。
（3）义务教育公共支出占全国公共教育支出的比重偏低。该比重反映了国家财政资源在三级教育间的分配。2004年，义务教育财政预算内拨款占财政预算内教育拨款的比例为54.47％，其中农村义务教育财政预算内拨款所占比例为32.92％。虽然比上年分别提高了0.04和1.24个百分点，但相对于义务教育的重要性和实际需求来讲，该比例依然偏低。从生均教育经费角度来看，2004年，预算内初中生均经费与大学生均经费之比为1：4.3，预算内小学生均经费与大学生均经费之比为1：4.8。
由于我国义务教育经费的绝对量和相对量都严重不足，在实际中产生了一系列的问题，具体表现为：
（1）农村中小学教师工资不能按时足额发放。拖欠农村中小学工资，是多年来未解决的问题。据测算，2002年当年全国有15个省的317个县，新欠农村中小学教职工国家规定标准部分工资总计22亿元。截止2003年4月，全国拖欠农村中小学教职工国家规定标准部分工资累计144亿元。
（2）农村中小学的基本办学条件得不到保障。由于经费不足，相当多农村地区不具备义务教育的基本办学条件。2004年，我国农村地区危房比例仍然较高，全国小学和初中共有4542.3万平方米的D级危房。此外，每年新增危房约1750万平方米、因自然灾害受损的校舍约200万平方米。小学和初中校舍危房率分别为5.6％和3.7％。农村初中校舍严重不足，大班额现象十分普遍，一半以上的班级在56人以上，个别地方甚至超过了100人。
除了危房问题之外，我国中小学仪器设备的达标率较低。2004年，小学仪器设备达标率为50.91％，初中为70.57％。而在农村地区，该比例更低。在一些贫困地区，甚至缺乏黑板、粉笔等最基本的教学用具，正常的教学活动无法开展。
（3）农村中小学建校债务负担沉重。在20世纪90年代末期，为了实现普九目标，不少农村地区举债进行学校建设，使农村义务教育除了拖欠教师工资外，还承受着巨大的建校债务负担。据了解，至2003年全国农村中小学“普九”欠债约为500亿元，由于债主追索债务而农村中小学正常教学秩序的事件屡有发生。
农村地区的税费改革和“一费制”的实行，使农村义务教育投入面临更大的缺口，加剧了上述各种问题。
义务教育财政资源分布不均衡
省区之间的不均衡。不同省区义务教育阶段的中小学在校舍、教学设备、师资质量方面均存在着巨大的差距，这里我们主要讨论教育经费方面的差异。从生均教育经费来看，2004年上海普通小学生均预算内教育事业费和公用经费分别为6680.22元和1664.65元，而河南省仅为654.41元和42.58元；上海初中生均预算内教育事业费和公用经费分别为6831.40元和1939.96元，而河南省仅为763.92元和73.75元。
不同省区义务教育财政资源分布的不均衡导致了义务教育事业发展水平的巨大差异。在东部某些地区提出实现教育化的同时，西部某些地区连义务教育基本的入学还不能保证。据统计，至2004年底，西部地区还有246个县未实现普九，占总数的86.6％；还有11个县，小学净入学率低于70％。
省内各地的不均衡。义务教育财政资源不仅在省区间分布不均衡，在同一个省内部的不同地区分布也不均衡，且这种不均衡的程度要大于前者。从经济中等发展水平的湖南省生均教育水平可见一斑。湖南省现设13个地级市、1个自治州、72个县、16个县级市和34个市辖区。各地义务教育投入极不平衡。经济发展水平相对较高的长沙市、常德市、衡阳市、岳阳市所属城镇和农村生均义务教育经费水平相对较高，2000年初中生均教育经费分别为1364.03元、1081.46元、1046.84元、1043.72元，而经济发展水平相对较低的益阳市、娄底市、邵阳市该项经费则分别为835.05元、835.49元、815.02元，最高与最低水平相差549元。小学生均教育经费较高的长沙市、常德市2000年该项经费分别为999.98元、835.23元；最低的娄底市只有525.90元，与最高的长沙市相比差474元，差额接近1倍。
城乡间的不平衡。我国目前农村小学和初中的教育资源与办学条件与城市相比，无论是在校舍建设、试验设备和图书，还是师资、课程设置、教学要求等方面，均存在很大差异。城乡间的差异更集中地体现在义务教育生均教育经费在城乡间的差别上。根据我国近几年各地生均义务教育经费统计数据，农村生均教育经费均低于该地区平均水平。以2004年为例，全国普通小学生均财政预算内教育经费的平均水平为1159.33元，而农村地区平均为1035.27元；全国初中生均财政预算内教育经费的平均水平为1296.36元，而农村地区平均为1101.32元。
学校之间不均衡。在同一类型、同一层次教育中，不同学校之间也存在巨大差异，主要表现在经费投入、师资队伍、校舍及教学设备和生源等方面。学校之间的差异是一个普遍现象，不可能完全消除。但过大的差异也不利于教育公平的实现和薄弱学校自身的发展。层层设置的重点学校制度，加剧了基础教育内部资源配置的失衡，导致在区域内学校之间差距的拉大。同时，由于重点学校绝大多数设在城市、城镇，从而有利于城镇学生的升学，这样更加据了义务教育在城乡间发展的不平衡。
义务教育经费负担结构不合理
我国义务教育经费不但总量不足、分布不均衡，而且负担结构也不合理，主要体现为以下三个方面：
（1）受教育者和政府之间负担不（2）合理。义务教育是国家对适龄儿童和少年所实施的具有一定年限的强制性免费教育。所谓免费，（3）就是教育费用应完全由政府负担。我国义务教育法明确规定：“国家对接受义务教育的学生免收学费”。但在实际执行中，（4）由于我国的财力有限，（5）仍收取一定的杂费，（6）即受教育者负担一部分的费用。2004年，（7）我国普通小学生均杂费为113元，（8）初中生均杂费为235元。小学和初中杂费占公用经费支出的比例分别为38.95％和42.91％。
（9）城乡居民之间负担不（10）合理。城市居民除了负担子女的学杂费和其他学校代收费外，（11）不（12）再直接负担义务教育经费。农村居民除了负担子女的学杂费和其他学校代收费外，（13）还要以农村教育费附加、教育集资的方式负担大部分义务教育基建费和部分事业费。虽然2000年开始的农村税费改革明确规定取消农村教育费附加和教育集资，（14）但彻底的实行还需一个过程。部分地区农民依然以教育费附加、集资摊派等形式负担一部分义务教育经费。据统计，（15）2004年农村教育事业费附加仍有35.72亿元。
（16）各级政府之间负担不（17）合理。目前，（18）在我国“地方负责、分级管理、以县为主”教育管理体制下，（19）义务教育经费主要由地方政府（主要是县级政府）负担，而（20）中央政府只负担很小的比例。这与各级政府的财力水平极不（21）协调。1994年分税制改革，（22）使财政收入重心上移，同（23）时，（24）近年来中央财政收入增长幅度均大于地方财政收入的增长幅度，（25）也就是说中央政府比地方政府更有能力负担义务教育经费。但在实际中，（26）自20世纪90年代中期以来，（27）义务教育的投入一直以地方为主，（28）尤其以财政力量最薄弱的县（以及县以下）政府投入为主。
重构我国义务教育财政体制
中国公共财政体制改革的目标与框架
财政体制改革的目标与公共财政的特征
从1998年开始，中国财政体制改革的目标模式已经确定，并在政府和学术界取得共识：建立基于主义市场经济体制的公共财政体制。
公共财政的基本特征是以弥补市场失灵、满足社会公共需要为口径界定财政职能，以此为基础构建政府财政收支体系。具体表现为以下两个方面：
以市场机制缺陷为基础确定政府活动范围
在市场经济中，凡是市场能有效作用的领域，政府财政不涉及其中；凡是市场不能有效作用的领域，政府财政必须发挥作用。按这一原则，政府财政职能主要有三项：提供公共服务与公共管理、调节收入分配、稳定经济运行。
政府财政行为的法制化、规范化
市场经济是法制经济，政府要依法行政。财政收支活动是履行政府职能的核心，关系到全体公众的利益，必须以为依据，保证决策的民主化和运行的规范化，具体表现为三个方面：以法制为基础、全部政府收支进预算、财税部门总揽政府收支。
公共财政体制建设的主要
公共财政体制建设既要规范政府与市场的边界、完善财政收支的法制基础，还要解决一直没有解决好的各级政府之间的财政责任问题。公共财政体制建设的核心内容是财政决策的民主化、地区财力的均衡化和政府支出的公共服务化。具体包括以下内容：
全面完善和落实《预算法》，人大代表真正行使财政决策权。
建立体现公共性的财政支出结构。
建立规范的财政转移支付制度。
建立完整统一的公共预算制度。
公共财政体制下的教育财政体制
一国教育财政体制是其财政体制的重要组成部分。在建设公共财政体制的进程中，教育财政体制的建设是其中的重要内容。建立在公共财政基础上的教育财政体制，是政府主导但又利用市场机制配置教育资源的体制。
考察公共财政体制建设的内容和国际经验，可以归纳出公共教育财政体制的基本特征：教育财政责任和行为的法制化、办学主体和资金来源的多元化、教育财政目标的公平化、教育财政决策的民主化。公共教育财政体制建设的具体内容体现在以下几个方面：
建立和完善公共教育经费保障制度。
实行免费义务教育并进一步推进义务教育均衡发展。
完善多元办学体制。
进一步完善非义务教育成本分担制度。
完善义务和非义务教育阶段学生资助制度。
探索建立扶持继续教育发展的制度。
建立公平、透明的公共教育经费分配制度。
重构我国义务财政体制
义务教育关系着一国的人口素质和长远，是政府提供公共服务的重要之一。义务教育财政体制是义务教育顺利进行的重要制度保证。鉴于我国义务教育财政面临的种种，应在公共财政和教育财政改革的框架下重构我国义务教育财政体制。具体内容如下：
实施免费的义务教育制度
义务教育的基本特征为强制和免费。所谓强制，是指适龄儿童和少年的父母或其他监护人要保证其按时入学，按要求完成义务教育。所谓免费，指对接受义务教育的学生免收学费，其费用应全部由政府财政提供。强制以免费为前提，否则低收入家庭子女会因支付不起学费而不能接受和完成义务教育。我国义务教育的目标应为保证每个适龄儿童和少年都能免费接受并完成义务教育，而不受地域、城乡、性别、民族、背景、阶层等各种条件的限制。
据联合国教科文组织统计，全世界有170多个国家宣布实施义务教育制度。尽管各国的义务教育制度不尽相同，但近几十年总体发展趋势是义务教育年限逐渐延长，免费范围逐渐扩大。不同国家义务教育免费的范围有所不同，有的免学费和免费提供教科书，有的除了上述免费项目外，还不同程度地提供免费午餐、和住宿等补助，有的国家还提供免费的医疗，甚至对贫困家庭发放子女上学的月补贴。一般来说，义务教育免费范围的大小和年限的长短，与一个国家的经济发展水平有很大的关系，但有时也取决于民族传统、政府对教育的重视程度以及因素等。
我国1986年颁布的《中华人民共和国义务教育法》规定对接受义务教育的学生免受学费。但是，基于“穷国办大教育”的财政困难，我国义务教育一直在收取实为学费的杂费。随着我国经济发展和财政条件改善，应最终实施免费的义务教育。在具体的实施过程中，可以逐步进行，比如先在和中西部贫困地区实行，再向全国推广；先免收学杂费，再将免费范围逐渐扩大等。
完善义务教育阶段贫困学生的资助制度
免费还不能保证所有适龄儿童和少年接受义务教育。除了学费之外，其家庭还要支付其他相关的教育费用和因接受教育引致的额外的生活费。为此，应在逐步实行免费义务教育的基础上建立义务教育阶段贫困生资助制度。政府可采取提供免费教科书、助学金、或生活补助等方式，对家庭经济困难的适龄儿童和少年接受义务教育进行资助，其资助费由政府负担。
我国已经开始出现各种形式的义务教育资助制度。比较有代表性的是从2001年起实行的“两免一补”。“两免一补”是国家对农村义务教育阶段家庭经济困难学生免费提供教科书、免杂费并补助寄宿生生活费的一项政策。从财政部获悉，今年国家财政共需安排“两免一补”资金约62亿元，其中用于国家扶贫开发工作重点县约41亿元。据测算，从2005年到2007年三年内，全部落实“两免一补”政策，国家财政将需要安排资金约227亿元。预计2005年中西部地区享受免费教科书的农村义务教育阶段家庭贫困的中小学生人数将由2004年的2400万名增加到约3000万名。
但我们也应看到，我国义务教育阶段贫困学生的资助制度还处于起步和探索阶段，其内容、形式还需进一步的发展，具体操作过程还需进一步的规范。
制定义务教育最低保障线
为保证政府向所有适龄儿童和少年提供满足一定质量的、基本的、相对均衡的义务教育，国家应制定全国义务教育最低保障线（或基本办学条件）。其内容应包括：义务教育教职工编制标准以及工资标准；义务教育学校基本建设标准（场地、校舍、建筑物、教学仪器设备、图书资料等具体标准）；保持学校正常运转的生均公用经费标准。由于我国在很长时期内还存在公共教育经费不足的问题，因此以上标准不应制定过高。但省级政府可根据自身的实际情况，制定不低于国家标准的省级最低标准。义务教育最低保障线应根据经济和发展情况及时调整。
明确各级政府的财政责任
20世纪80年代后，我国确立了“分级办学、地方为主”的体制，但在有关的法规中，对这一体制下各级政府的教育财政责任没有明确的规定，是许多教育财政问题的制度根源。在实际中，义务教育财政负担责任主要由乡镇政府承担，但2001年以后，主要由县政府承担。但从我国财政收入分配格局来看，义务教育财政责任由县级低层政府负担仍然不能保证义务教育的实施。除发达地区外，义务教育的财政责任应转变为以省级负担为主，中央政府承担均衡省际间财政能力的责任。同时，考虑到今后一段时期内，随着城市化进程的加快，将会不可避免地出现农村人口的大规模迁移，在政府间责任的调整中，应明确规定人口流入地城市政府承担流动儿童和少年的教育财政责任。
完善义务教育的财政转移支付制度
2001年全国基础教育工作会议后，县级政府成为承担义务教育财政责任的主体。但是由于纵向财政失衡和地区经济落后等原因，全国多数县级财政薄弱，难以承担义务教育财政责任。为了从根本上解决县级政府义务教育财政困难和区域间义务教育财政不均衡的问题，必须建立规范的加大中央和省级政府责任的义务教育财政一般转移支付和专项转移支付相结合的转移支付制度。
为保证转移支付资金公平的分配和有效的使用，应以全国义务教育最低保障线为依据，以县为单位，按因素法测算义务教育经费的标准需求和标准供给能力，其缺口由上级财政通过逐级（市、省、中央）转移支付填平补齐。市、省、中央要明确各自的分担责任，省级政府应该对义务教育财政转移支付承担主要责任。此外，中央和省级政府财政应设立义务教育专项资金，扶持农村、中西部贫困地区的义务教育事业。
义务教育转移支付经费必须足额列入财政预算，由人民代表大会审核和批准。县级政府建立全面需求预算，市、省、中央政府建立义务教育财政转移支付预算，这样义务教育经费才有保障。
在同一行政区内，对于实施义务教育的学校，以学生数为标准，实行均等化拨款制度。
义务教育经费是纳税人贡献的资源，在公立学校之间进行分配时，必须客观公正。同一级政府管理的公立学校，原则上每个学生应获得相同的教育资源。但目前，多数地区政府对义务教育公立学校拨款，不是按学生人数，而是区别重点校和非重点校拨款，造成同一级政府管理的公立学校之间差距巨大的局面。
为解决同区内不同学校间财政资源严重不均衡的局面，以及义务教育阶段严重的择校问题，应取消重点校、非重点校的划分，对所有的学校一视同仁，以学生数为标准，实行均等化拨款制度。在当前，财政资源分配应向薄弱学校倾斜，以缩小学校间财政资源配置的差别。
对于义务教育阶段的择校问题，从长远来说，应通过发展民办学校，提高民办学校的质量加以解决，从政府来说，只能为适龄儿童和少年提供最基本的义务教育服务，择校由民办学校承担。
建立并完善义务教育经费的监督管理制度
义务教育经费由公民交纳的税款形成，对义务教育经费的投入方向、使用及效果实施严格的监督管理是政府义不容辞的责任。为此，关键是要完善义务教育经费的审计制度。
对义务教育经费的分配和使用进行审计，是保障义务教育经费投入充足、分配公平，防止义务教育经费被贪污、挤占、挪用的有效手段。要建立学校内部审计与国家审计、社会审计相结合，以国家审计为主导的审计体系。对学校的审计要经常化、制度化。对教育部门和学校的审计结论要向政府和人大报告，向社会公众公开，将义务教育经费的投入、分配和使用置于公共监督之下，对违法违纪者要追究其经济和行政乃至法律责任。
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教育部财务司编.教育经费统计年鉴[M].北京：中国统计出版社,2000－2004.
王善迈.教育投入与产出[M].石家庄：河北教育出版社,1996.
