以色列政府于1993年出资5亿美元启动了YOZMA计划：（1）资金中政府比例占40%，其余60%来自境内私人资本和国内外的创司；（2）采用合伙制，YOZMA作为有限合伙人，不参与基金的日常管理；（3）必须投资于以色列高科技公司。从美国、德国以及以色列政府财政股权投资经验看，政府对推动股权投资的发展起着至关重要的作用，承担着引导社会资本进入股权投资市场以及弥补市场失灵的责任。政府资金参与股权投资，不仅可以充分发挥其宏观指导和调控的职能，保障股权投资良好的外部环境，为股权投资提供政策、法律上的支持，还可以完善市场体系，做好股权投资的监管，规范投资行为。同时，通过利用政府财政一定比例的资金投入，不仅创造了更多就业机会，还增加了各级政府的财政收入来源，为我国推进财政资金股权投资改革提供了有益借鉴。
二、我国政府财政资金股权投资实践
2009年4月，科技部和财政部批准的六家创业投资引导基金股权投资项目签订协议书，专门向初创期科技型中小企业进行投资。承担项目的六家创司将分别发起设立六个创业投资基金，重点投资于初创期科技型中小企业，首批融资规模达10.45亿元，其中引导基金参股投资1.59亿元。这是我国财政首次以股权投资方式与投资公司合作。随着经济社会的发展和政府职能的转变，近几年来，政府财政资金股权投资的概念在市场上已经不陌生。清科研究中心《2013年中国产业投资基金专题研究报告》指出，政府引导基金在我国经历了探索起步、快速发展、规范设立与运作三个阶段的发展，到目前已经进入相对成熟的市场化运作阶段。随着国内资本市场的逐渐复苏，由地方政府设立引导基金的热情逐步升温，各省、市、自治区分别制定出台了适合本地的政府创业投资引导基金设立方案。其中，江苏省、广东省的政府财政资金股权投资目标明确、运作规范、管理科学，对其它省市推进政府资金股权投资有一定的借鉴意义。
（一）江苏经验
2011年10月，江苏省财政厅下发了《关于区域重点成长型企业发展扶持资金试行股权投资等使用方式的意见》。各市、县财政局根据《意见》要求，结合实际，确定了重点成长型企业发展扶持规划，拟定了股权投资、融资风险专项资金、定向融资担保等资金运作方案。省财政厅根据评审结果分两批与运作方案相对成熟的31个市、县财政部门签订了为期三年的资金使用协议，共拨付资金3.68亿元，引导各市、县财政出资3.73亿元，共同组成地方区域发展扶持专项资金，并委托江阴市高新技术创业投资有限公司为股权投资管理机构和出资人代表，从2012年开始实施财政资金有偿使用试点。从发展情况来看，江苏财政资金股权投资企业发展态势良好，取得了明显成效。到2013年底，江苏省采取股权投资方式运行的资金额度为12.59亿元，共投资174户企业，已完成投资8.34亿元；2013年被投资企业共实现销售收入206.87亿元，同比增长13%。采用定向融资担保和融资风险基金方式的资金额度为7.26亿元，共为765户企业53.45亿元贷款提供担保和融资风险补偿服务，年均放大倍数5倍以上；2013年被扶持企业2013年度共实现销售收入935.61亿元，同比增长17%；实际上缴税收44.42亿元，同比增长13%；实现净利润63.71亿元，同比增长12%。财政股权投资以战略性新兴产业和高端服务业内企业为主要投资对象，在174户获得扶持资金股权投资的企业中，近140户为江苏省十大战略性新兴产业和高端服务业内企业，新兴产业和服务业企业占比80%，促进了江苏省产业转型升级。江苏政府财政资金实行股权投资的经验表明，财政资金参股企业对于促进企业良性发展具有多方面的作用。
（二）广东经验
2013年初，广东省财政厅出台了财政经营性资金实施股权投资意见等文件，扩大对现有财政经营性领域资金的股权投资改革。广东的主要做法有：1.明确股权投资的范围和比例安排。2013年省级财政用于股权投资的总额约187亿元，其中：注入资本金类项目、用于公路交通、轨道交通、机场建设、水利设施等重大基础设施和重大项目建设的资本金，按不低于专项资金规模70%的比例进行股权投资；产业扶持类专项资金项目，用于支持重点产业和新兴产业项目，按分别不低于专项资金规模的50%和40%进行股权投资;补助产业园区基础设施建设、城乡公用设施建设等，具备股权投资条件的，原则上实施股权投资。规定产业扶持类资金投资期限一般为3-5年，最长不超过10年,财政资金投入占股不超过总股本的30%，且不为第一大股东。2.明确股权投资改革的政策导向。一是引导投资方向。通过股权投资方式引导带动社会资本投向基础设施、新兴产业、高新技术产业等政府需要扶持的领域，着力培育科技含量高、创新能力强的先导性产业。二是专业管理，市场运作。委托专业机构实施股权投资管理，以市场化的方式对项目的研判和选择进行运作。三是循环使用，滚动支持。通过阶段性持有股权，确定资金使用的责任主体，实现财政资金的保值增值和良性循环；建立和完善退出机制，适时退出获得合理回报，形成财政资金滚动发展效应。四是防范风险，提高绩效。明确受托管理机构责任义务，引入第三方机构对股权资金投入和使用进行风险评估和绩效评价，建立健全风险防范和激励约束机制。3.明确股权投资的运作模式。一是参股方式，包括直接注资、参与上市公司定向增发、委托管理机构直接投资、委托管理机构与企业合作发起设立专门的项目公司等方式。二是参股程序。产业扶持类专项资金实施股权投资管理程序包括：省级行业主管部门会同省财政厅项目申报指南；开展项目竞争性评审；按领域相关、业务专长、管理对接、综合发展原则确定受托管理机构；受托管理机构开展独立调查；省级行业主管部门会同省财政厅下达项目计划及资金；受托管理机构按照项目计划、资金计划和投资方案等与被投资企业签订协议，具体实施。三是参股项目退出，适时进行股权转让、股票减持、其他股东回购等，实现财政资金退出。四是管理费用和收益管理，按受托管理财政资金总额的一定比例和管理业绩，每年支付受托管理机构管理费用，并将投资净收益的10%左右作为受托管理机构的奖励资金。省财政股权投资资金退出后形成的收益，除支付管理费用和奖励外，本金和剩余收益部分由受托管理机构负责上缴省财政，按原渠道滚动使用。五是资金管理和考核，引入第三方评价机构对股权投资资金的使用和管理进行风险评估和绩效评价，对受托管理机构实行总体考核，对连续几年未完成财政资金保值增值目标的受托管理机构，采取撤销受托资格等惩罚措施。六是建立资金动态调整机制，对未完成年度股权投资的专项资金或行业主管部门，可减少下年度资金安排金额并作为今后申请财政资金的考量因素，对使用绩效好的资金或行业主管部门，可增加滚动投入资金额度。4.明确界定各方的职责关系。按照参与股权投资的主体划分，省政府是出资主体，享有资金所有者的各项权益；行业主管部门是责任和监督主体，负责股权投资管理的具体实施；财政部门是监管主体，负责财政资金的监督管理、收益上缴管理和绩效评价；受托管理机构是经营主体，按委托管理协议及所持有股权行使股东权利、履行股东义务，并在法定程序内明确所投入财政资金的有限责任，建立市场化运作风险规避和退出机制。广东的改革工作呈现以下几个特点：（1）将用于支持经济社会发展、提供准公共产品和社会有偿服务等方面的财政投入明确为可实施经营性投资的资金，将符合条件的注入资本金类项目、产业扶持类项目、产业园区类等纳入股权投资改革范围，其规模走在全国前列。（2）准确定位财政经营性资金股权投资的方向、重点、方法。（3）将投资的领域确定为重要基础设施、高投入高风险的高科技行业等市场资本不愿投入或投入不足的领域，发挥财政资金对社会资金的带动作用。（4）财政经营性资金以盈利大小为主要目标，政府主管部门不参与企业日常管理，不干预企业经营决策。（5）在股权投资项目管理中引入市场化运作机制，将评审项目交由受托管理机构开展调查、可行性分析、投资方案谈判等，并提出投资方案建议。（6）在股权投资管理中引入退出机制，通过阶段性持股，获取合理回报，实现财政经营性资金的滚动发展。（7）在项目管理中引入第三方风险评估和绩效评价机制，对项目进行分析、判断和价值评估，作为财政资金入股、管理、退出定价的重要依据。（8）明确实施股权投资的财政资金管理权限，仍由相关的主管部门负责实施，实现权责对等。
（三）推行政府资金股权投资中需重视的问题
从江苏省、广东省推行政府资金股权投资的实践可以看出，得益于政府资金规模大、投资目标明确、政策扶持力度大等优势，在实际运行管理过程中取得了良好的扶持效果。但由于缺少可参照的成功经验，在以上两省先行探索过程中，还存在一些需要重点关注的问题。1.资金管理制度有待进一步完善。在资金运行过程中，还存在一些需要解决的实际问题，如，股权投资对企业规模和利税贡献要求较高，需进一步明确投资企业的规模和纳税能力；股权投资的退出方式和损益确认原则需要明确和细化；涉及多方利益主体、多重利益博弈，需要对原有责任机制进行必要改造和重构，并将其规范化，防止出现新的权责不清晰、运转不顺畅、监管不到位等问题。2.资金管理人员的专业能力有待提高。市场化运作的股权投资对管理人员的专业能力要求较高，投资目标企业的筛选评定和投资跟踪管理、绩效评价，需要财政部门和资金管理机构具备金融、财务、投资管理等方面的专业知识。3.需健全风险防范机制。由于我国的市场体系仍然存在法治水平低、发育不完善、信用机制不健全等问题，使股权投资改革有可能面临不少的风险挑战，包括偏离政策方向风险、寻租谋利风险、委托风险、经营财务风险等，因此，需要在改革过程中不断完善制度安排和规范操作细则，切实防范投资运作中的潜在风险。
三、推动我国政府财政资金股权投资发展的建议
（一）进一步完善管理制度
明确界定政府财政资金股权投资的范围，财政经营性资金应逐步退出一般经营性、竞争性领域，转为主要投向重要基础设施、区域开发、战略性新兴产业、高新技术产业、创新创业型企业等社会资本投入不足的领域，防止挤出效应的产生。进一步细化和明确资金运行管理机制，在企业遴选、资金监管、绩效评价、股权退出等各个环节制定既契合市场要求又具有可操作性的管理机制和操作细则。进一步完善责任机制重构及落实办法，明确和落实政府部门、受托机构、被投资企业的权责关系。
（二）进一步体现市场化原则
市场经济国家的实践经验表明，财政股权投资改革必须坚持引入市场化、专业化运作模式。政府应制定和完善政策环境，减少行政干预，把具体经营权交给直接面对市场的基金管理人；调整政府股权投资收益分配办法，合理分配政府、受托机构与企业之间的损失和利得；探索完善激励机制，充分调动受托机构和资金管理人的积极性，进一步提高政府财政资金运作效益。
（三）加快培养优秀管理人才
为了提高资金管理的专业水平，在加强学习培训、提高财政工作人员业务能力的同时，应鼓励和引导财政部门通过引进专业团队和专业人才来打造专业化管理团队，并充分利用第三方机构服务提高资金管理机构的综合投资管理能力，提升政府财政资金管理水平。
（四）建立多层次资金市场，完善退出机制
1.近年来，国家相关部门和部分省市在改革创新财政支持经济发展方式，实行市场化运作模式方面进行了积极的探索。从部级层面来看，设立了“国家集成电路产业投资基金”、“国家参股创业投资基金”、“科技型中小企业创业投资引导基金”，国务院常务会议决定设立400亿规模的国家新兴产业创业投资引导基金。从省级层面来看，以广东省为代表的部分省市试行省级财政经营性资金实施股权投资管理，以江苏省为代表的部分省市实行产业发展引导基金。总体来看，传统的财政支持经济发展方式正在向政府引导基金和广东财政经营性资金实施股权投资管理(以下简称“广东股权投资”)两种方式转变。政府引导基金是指由政府设立并按市场化方式运作的政策性基金，主要通过扶持创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域。广东股权投资是指广东省在基本公共服务和行政运行领域之外，财政安排用于支持经济社会事业发展、提供准公共产品和社会服务等方面的资金实施经营性股权投资。不论是政府引导基金还是股权投入，都是政府引导、市场化方式(股权投入)运作，克服单纯通过市场配置产业投资资本的市场失灵问题，通过资金有偿使用，支持创新型企业发展，促进技术与市场融合、创新与产业对接，孵化和培育面向未来新兴产业，推动经济迈向中高端水平，
2.但在具体的定位上存在一定差异，具体表现为：运作主体定位不同。广东股权投资的主要实施流程是产业扶持类专项资金由广东省省级行业主管部门会同省财政厅项目申报指南，组织开展项目竞争性评审，按领域相关、业务专长、管理对接、综合发展原则确定受托管理机构(具有股权投资管理经验的省属国有独资企业)，受托管理机构开展独立调查，省级行业主管部门会同省财政厅下达项目计划及资金，受托管理机构按照项目计划、资金计划和投资方案等与被投资企业签订协议，具体实施。政府引导基金实行市场化运作、专业化管理，公开招标择优选定若干家基金管理公司负责运营、自主投资决策，使市场在资源配置中发挥决定性作用，政府和财政部门仅仅提供基本的市场“守夜人”服务。杠杆投资效应不同。广东股权投资的资金来源是广东省财政预算安排，由原产业扶持类财政专项资金整合，没有发挥财政资金“四两拨千斤”的放大效应。政府引导基金则是发挥财政资金杠杆作用，吸引有实力的企业、大型金融机构等社会、民间资本参与，形成产业投资基金。风险承担主体不同。尽管广东省不断完善投资风险管控机制，要求受托管理机构及持股主体要按照《公司法》及相关法律对有限责任公司的规定开展股权投资，承担有限责任，防止债务连带风险。省有关部门要加强股权投资实施管理，省财政厅把股权投资资金纳入公共财政考核评价体系，负责实施重点评价或引入第三方评价政策实施效果。但市场风险在一定程度上是存在的，特别是为实现既定政策目标，重点支持的是抵抗市场风险较弱的处于成长期的高新技术产业和中小企业，一旦发生类似金融危机等风暴，财政资金面临严重损失的可能性非常大。政府引导基金在风险分担及回避等方面则显的更为安全，财政投入的资金可采取“优先股”(政府财政出资作为“优先股”，确保本金与利息的安全，利息则参考同期国债利率或8%固定收益)、“回购模式”(风险投资机构在约定时间内，按照当初约定的价格回购被投资企业的“财政出资所占股权比例”)。总体而言，政府引导基金和广东股权投资这两种模式都还处于探索阶段，政府引导基金在扩大杠杆效应，防范回避市场风险具有明显优势，但股权投资则在落实产业发展政策，体现引导目标，克服“市场失灵”上更能体现政府影响力。
二、推进产业扶持财政资金股权
改革思路评价产业引导基金的运作成效主要有三个方面：一是引导基金撬动民间资本规模大小；二是引导基金及子基金投资中早期高新技术企业的比例高低；三是以有偿方式保持基金的良性循环，风险防控能力强弱。实现双赢，体现“双向”杠杆扩大效应。民营经济发达，民间资本活跃，参与政府投资项目的意向也较为浓厚，产业引导基金应充分利用民间资本，扩大财政资金的杠杠效应。同时，基金公司也可以通过财政资金的注入，充分利用财政资金解决自身资金投资不足的问题，扩大自身资金的杠杆效应，实现政府与市场的双赢局面。准确定位，体现充分市场化原则。实践经验表明，财政扶持产业发展资金股权投资改革必须坚持引入市场化、专业化运作模式。政府把握宏观方向，制定和完善政策环境，减少行政干预，加强对基金管理人的选择和产业基金总体投资方向的把关，把具体经营权交给直接面对市场的基金管理人，合理分配政府与基金公司之间的损失和利得，探索完善激励机制，提高政府财政资金运作效益。
三、具体路径
1.准确定位政府角色，体现政府导向目标。建议将广东股权投资模式由省级行业主管部门会同省财政厅产业类项目申报指南，组织开展项目竞争性评审，完善为省级行业主管部门、省财政厅和合作的基金公司按照产业发展规划和政策研究项目申报要求，在社会上公开征集符合要求的企业参与股权投资，由省级行业主管部门和省财政厅组织专家对项目是否符合政府引导扶持产业发展方向进行初步筛选，然后由基金公司在筛选后的项目中进行自主选择，实施股权投资，具体结果报省级行业主管部门和省财政备案。合理设定投资模式，扩大资金杠杆效应。财政出资比例、财政出资保本的风险防范要求和投资本地高新企业的投资比例是产业引导基金合作谈判的主要焦点，产业引导基金肩负引导社会资金投向的政策性任务，还不得不“兼顾”社会资本与基金管理人对投资收益的合理回报诉求、自身财政出资安全的考量及扶持本地高新技术中小企业成长及产业结构升级等。建议政府出资与基金公司参股设立政策导向明确的产业扶持引导基金，杠杆系数可考虑为1:4，财政资金只参股该基金，但协议约定该基金总额的30%～40%用于支持省级行业主管部门和省财政厅筛选出符合政府产业导向的项目，放大财政资金投入产业发展的杠杆。财政投入资金按照“优先股”模式或“回购模式”管理，确保财政资金的安全。同时，根据被投资企业的创业发展周期，明确股权投资参股期限和比例，参股期限一般为3-5年，最长不超过10年，财政资金出资额占被投资企业的股份原则上不超过其总股本的30%(且不为第一大股东)。
近年来，国家相关部门和部分省市在改革创新财政支持经济发展方式，实行市场化运作模式方面进行了积极的探索。从部级层面来看，设立了“国家集成电路产业投资基金”、“国家参股创业投资基金”、“科技型中小企业创业投资引导基金”，2015年1月国务院常务会议决定设立400亿规模的国家新兴产业创业投资引导基金。从省级层面来看，以广东省为代表的部分省市试行省级财政经营性资金实施股权投资管理，以江苏省为代表的部分省市实行产业发展引导基金。总体来看，传统的财政支持经济发展方式正在向政府引导基金和广东财政经营性资金实施股权投资管理（以下简称“广东股权投资”）两种方式转变。政府引导基金是指由政府设立并按市场化方式运作的政策性基金，主要通过扶持创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域。广东股权投资是指广东省在基本公共服务和行政运行领域之外，财政安排用于支持经济社会事业发展、提供准公共产品和社会服务等方面的资金实施经营性股权投资。不论是政府引导基金还是股权投入，都是政府引导，市场化方式（股权投入）运作，克服单纯通过市场配置产业投资资本的市场失灵问题，通过资金有偿使用，支持创新型企业发展，促进技术与市场融合、创新与产业对接，孵化和培育面向未来的新兴产业，推动经济迈向中高端水平，但在具体的定位上存在一定差异，具体表现为：
（一）运作主体定位不同
广东股权投资的主要实施流程是产业扶持类专项资金由广东省省级行业主管部门会同省财政厅项目申报指南，组织开展项目竞争性评审，按领域相关、业务专长、管理对接、综合发展原则确定受托管理机构（具有股权投资管理经验的省属国有独资企业），受托管理机构开展独立调查，省级行业主管部门会同省财政厅下达项目计划及资金，受托管理机构按照项目计划、资金计划和投资方案等与被投资企业签订协议，具体实施。政府引导基金实行市场化运作、专业化管理，公开招标择优选定若干家基金管理公司负责运营、自主投资决策，使市场在资源配置中发挥决定性作用，政府和财政部门仅仅提供基本的市场“守夜人”服务。
（二）杠杆投资效应不同
广东股权投资的资金来源是广东省财政预算安排，由原产业扶持类财政专项资金整合，没有发挥财政资金“四两拨千斤”的放大效应。政府引导基金则是发挥财政资金杠杆作用，吸引有实力的企业、大型金融机构等社会、民间资本参与，形成产业投资基金。
（三）风险承担主体不同
尽管广东省不断完善投资风险管控机制，要求受托管理机构及持股主体要按照《公司法》及相关法律对有限责任公司的规定开展股权投资，承担有限责任，防止债务连带风险。省有关部门要加强股权投资实施管理，省财政厅把股权投资资金纳入公共财政考核评价体系，负责实施重点评价或引入第三方评价政策实施效果。但市场风险在一定程度上是存在的，特别是为实现既定政策目标，重点支持的是抵抗市场风险较弱的处于成长期的高新技术产业和中小企业，一旦发生类似金融危机等风暴，财政资金面临严重损失的可能性非常大。政府引导基金在风险分担及回避等方面则显得更为安全，财政投入的资金可采取“优先股”（政府财政出资作为“优先股”，确保本金与利息的安全，利息则参考同期国债利率或8%固定收益）、“回购模式”（风险投资机构在约定时间内，按照当初约定的价格回购被投资企业的“财政出资所占股权比例”）。总体而言，政府引导基金和广东股权投资这两种模式都还处于探索阶段，政府引导基金在扩大杠杆效应，防范回避市场风险方面具有明显优势，但股权投资则在落实产业发展政策，体现引导目标，克服“市场失灵”上更能体现政府影响力。
二、推进产业扶持财政资金股权
投资改革的建议——以浙江省为例浙江省是民营经济大省，市场经济体制较为完善，民间资本充裕，具有发展和投资环境的比较优势，且处于产业转型发展的关键时期。2013—2014年浙江省政府设立创新强省基金（6亿元）、信息经济创投基金（20亿元），已具备一定的产业基金管理经验。探索符合浙江省情的产业扶持财政改革之路，应综合政府引导基金和广东股权投资模式的优势，找准“政府引导”与“市场运作”之间的平衡点，采用产业引导基金模式推进财政扶持产业发展方式转变。
（一）具体思路
评价产业引导基金的运作成效主要有三个方面：一是引导基金撬动民间资本规模大小；二是引导基金及子基金投资中早期高新技术企业的比例高低；三是以有偿方式保持基金的良性循环，风险防控能力强弱。（1）实现双赢，体现“双向”杠杆扩大效应。浙江省民营经济发达，民间资本活跃，参与政府投资项目的意向也较为浓厚，产业引导基金应充分利用民间资本，扩大财政资金的杠杆效应。同时，基金公司也可以通过财政资金的注入，充分利用财政资金解决自身资金投资不足的问题，扩大自身资金的杠杆效应，实现政府与市场的双赢局面。（2）准确定位，体现充分市场化原则。实践经验表明，财政扶持产业发展资金股权投资改革必须坚持引入市场化、专业化运作模式。政府把握宏观方向，制定和完善政策环境，减少行政干预，加强对基金管理人的选择和产业基金总体投资方向的把关，把具体经营权交给直接面对市场的基金管理人，合理分配政府与基金公司之间的损失和利得，探索完善激励机制，提高政府财政资金运作效益。
（二）具体路径
关键词：财政经营性资金；股权投资；改革
一、财政经营性资金股权投资背景及简介
以往各地财政用于支持产业发展的专项资金主要以无偿补助、贴息、奖励为主的“财政拨款、无偿使用”扶持方式。为了更好地构建现代财政制度，汕头市财政局积极探索改革财政资金扶持方式，在公共资金分配领域引入市场机制，通过将财政资金委托专业投资机构管理，以股权投资的方式，形成“专业管理、市场运作、循环使用、滚动支持”的管理模式，确保财政资金“投得进、退得出、滚动使用”，支持产业转型升级。这一创新举措，是汕头市财政局等有关部门贯彻落实新发展理念推动实施创新驱动发展战略，更加有效发挥财政资金杠杆效应，既扶持实体经济发展，又撬动社会资本投向战略性新兴产业，培育科技含量高、创新能力强的先导性产业，加大力度培养、扶持企业做大做强，促进高新技术产业发展。
二、财政资金股权投资能较好兼顾经济效益和社会效益
从投资实践看，汕头市财政资金股权投资管理的受托管理机构汕头市金源资产经营有限公司克服了业务新、专业性强且暂无其他城市经验可资借鉴的困难，通过投前严谨客观的尽职调查、投后细致优质的跟踪服务，初步取得了以下几个显著成效。1.项目进展迅速。14家项目企业申报项目计划总投资额12.16亿元,累计已投入金额5.86亿元，占比48.20%。项目完成进度70%以上的合计3家，项目完成进度40%~70%的合计7家，项目完成进度40%以下合计4家。2.发挥引导作用，坚持创新导向。自财政资金股权投资业务开展以来，14家企业中已新增5家获得高新技术企业认定，累计获得高新技术企业认定的共12家，占比86%；另2家企业正在申报阶段。3.扶持绿色环保产业，助推循环经济。被投企业中有2家属于环保类高科技领域的企业（项目），其中：树业环保科技股份有限公司申报的环保生物自降解快递袋技术改造项目，总投资2.28亿元，财政资金投入5600万元。该项目解决了传统产品降解难、污染大的弊端，对保护环境、推进循环经济发展及实现资源节约、降低成本等方面均具有重要意义。目前该项目已正式投产，成为国内首条自降解环保快递袋生产线，预计年产2万吨，新增销售收入4.9亿元，实现利润7630万元，税金5533.2万元；汕头市华莎驰家居家饰有限公司申报的替木复合材料在欧式家具中的应用及产业化技术改造项目一改传统家具企业大量使用木材作为主材的传统，在许多主要部件和支撑系统上以复合材料取代木材，使其对环境的友好性大大增强，对整个国内家具产业的提升起带头示范作用。项目预计扩大产能33%，每年可实现新增销售收入2500万元，年新增税收220万元，年新增利润800万元，年新增出口创汇200万美元。由此可见，财政性股权投资不仅直接产生了短期经济效益，而且还间接产生长期社会效益。4.有效提升企业管理水平，增强市场竞争力。例如，被投企业之一的奇士达智能科技股份有限公司在金源管理团队和法律、财务审计、评估等第三方机构的专业辅导下，成功实现“四大升级”：一是技术改造升级。财政资金投入后，该司智能互动玩具和智能穿戴系列产品技术改造项目成效显著。二是研发品牌升级。通过吸引高端人才，创新性将香港前沿玩具设计理念、国内高科技研发技术和自身高质量品控生产体系进行有效融合，形成自主研发的遥控车模品牌“kidztech”，并获得莱肯、布加迪等高端、具有特异性汽车品牌的授权，在国内遥控车模授权数量、营业额两大主要指标上排名第二。三是国际信誉升级。奇士达公司现不仅是全球最大玩具零售商玩具反斗城最大的遥控互动车模供应商和欧洲最大的玩具制造商先霸集团的主要供应商，而且获得全球最大玩具制造商美泰公司旗下托马斯等著名品牌的超级IP授权。四是管理盈利能力升级。近一年来，奇士达管理进一步规范，各项财务指标比去年同期有较大幅度增长，资本规模和盈利能力持续增长。5.坚持多样性投资，优化企业资本结构。通过注入资本金、参股、共同设立项目公司等全新的股权投资方式，有效优化企业的资产负债结构，提升市场信誉度，为企业在市场竞争和转型升级过程中赢得先机。
三、开展财政资金股权投资业务的实操经验及体会
财政性资金股权投资模式是一种新生事物，金源公司在实践中逐渐摸索、总结出该业务开展至今的一些心得体会。
1.财政资金投入方式进行改革后，由原财政资金直接奖补等无偿补助模式改变为市场化的股权投资模式，如何最大限度地确保财政资金的安全是亟待解决的实际问题及必须坚守的底线。在实践中采取的措施及做法有：坚持尽职调查独立性的原则，顶住各方面的巨大压力，始终坚持客观如实披露目标企业存在的问题和风险，在出具投资意见书时，从“积极扶持企业发展”、“投资风险承受度”和“保障财政资金安全退出的措施”三个要素进行综合权衡考量，敢于对不符合条件的企业说“不”，有效确保财政资金的安全。在下达投资计划的22家项目企业中，有5家因涉及重大诉讼、存在重大财务经营风险、环保排污不达标、消防安全等风险而坚决建议不予投资；根据省有关文件关于受托管理机构建立市场化运作风险规避机制和退出机制，防范债务风险，实现财政资金保值增值的要求，结合《担保法》中规定的担保措施，采取不动产、动产抵押，股票质押，股东连带责任担保等担保措施保障财政资金安全退出。在开展业务的初期，有不少入围企业对财政性股权投资做法不理解，思想认识仍然停留在以往的财政直接补贴操作方式上，对保障财政资金退出而采取的担保措施普遍存在抵触情绪，金源公司坚持积极沟通，主动宣传业务政策文件，为企业答疑解惑，取得企业的理解和支持。实践证明，这种采取多形式、多选择、多方互补担保措施的尝试能更好地保障财政资金安全退出。
2.财政性股权投资不仅“授人以鱼”更要“授人以渔”。通过金源管理团队和法律、财务审计、评估等第三方机构的帮助，有效转变企业粗放低效的经营管理模式，以创新驱动为导向进一步规范企业经营管理和法人治理结构，加速企业向现代化管理转变的步伐。财政性股权投资对企业内部管理、财务报表等的规范性及科学性的提高有着十分积极的意义，通过对严格的尽职调查过程的适应，对一些准备申请上市的企业也具备提前演练的良好促进作用。实践证明通过财政性股权投资的形式，能有效促进企业规范管理转型升级。
3.灵活运用多金融工具相结合，进一步释放财政资金扶持企业的“乘数效应”，事半功倍更给力。金源将为实体经济服务作为工作的出发点和落脚点，紧紧围绕服务实体经济的使命，坚持管理与服务相结合，拓展服务理念，实现服务提质。在实施投后管理的过程中积极沟通为企业答疑解惑，做好本职工作的同时主动向企业宣传推介汕头市多种暖企惠企政策，并充分利用参股的汕头市中小企业融资担保和粤财普惠金融（汕头）融资担保两家公司以及承担的企业融资专项资金等财政扶持工具，“带政策上门，送惠企红包”，实现精准对接重点扶持。阶段来已为西陇科学、金奇精化等4家财政性股权投资项目企业进行融资担保，累计增加信用额度贷款4000万元，放大倍数为157%。近期金源与汕头市中小企业融资担保有限公司深入探讨知识产权质押、存货质押、应收账款质押等多种融资担保创新增信方式，力争进一步释放财政资金扶持实体经济的二次放大效应，更好缓解企业的融资难题。
4.打铁还需自身硬，作风建设不松懈。无规矩不成方圆，只有用严密制度体系把权力关进“制度的笼子”方能从源头上防腐。为此金源公司通过摸索和实践，制订出《汕头市金源资产经营有限公司股权投资拓展部内部控制制度》及《汕头市金源资产经营有限公司财政资金股权投资业务管理办法》。内部控制制度体系涵括了项目筛选阶段、评估阶段、投资决策阶段、管理阶段及退出阶段这五大阶段，而针对“尽职调查”、“参股谈判”、“投资决策”、“签订协议与拨款”、“项目跟踪管理”、“项目退出”这六大流程亦分别制订了科学可行的内控流程。通过内控流程有效加强日常监控，确保财政资金专款专用。同时围绕廉洁自律、保密规定和工作作风为主题开展教育工作，相关业务人员坚决做到杜绝接受企业宴请、礼金、礼品等严重违反纪律的情况，时刻保持良好精神面貌和工作作风。
四、财政资金股权投资实践中存在的问题及建议
金源在探索开展财政性股权投资业务的过程中，也发现了一些问题，主要是一些企业前期申报材料真实性问题。金源接受委托的项目企业中就曾发现存在虚报财务数据、未能如实披露重大涉诉案件等情况，导致大量资金须重新安排企业申报、专家评审、下达投资计划和开展独立尽职调查等多个环节，浪费大量时间精力，加大工作难度。为以后更好地完善财政股权投资改革工作，现结合业务实操情况提出若干建议：建立虚假申报企业黑名单制度；适时下放部分项目评审权限，让地方受托管理机构有更大的自主性去进行项目的考察及选择，同时亦方便地方受托管理机构准确把握市场动态后及时积累建立符合相关产业政策的新项目库，实现精准选择；适时推进及组建省市母-子基金，通过省市财政两级联动，更高效地引导社会资本参与国家、省市战略性新兴产业领域的投资，使财政资金发挥更大的乘数效应。
地方财政股权投资规模日益扩大，建立与之相适应的事前、事中和事后绩效评价体系非常重要。文章从财政股权投资试点的地方政府切入，通过比较试点地区的“管理办法”，发现地方财政在股权投资绩效评价方面还存在绩效评价体系不健全的问题，使得财政资金面临着巨大的风险隐患。文章提出了改进财政股权投资绩效评价方法的思路和政策建议，以构建适合财政股权投资特点的绩效评价机制。
[关键词]
财政股权投资；投资评审；绩效评价
随着大众创业、万众创新多措并举，以及国有资产管理体制改革的不断深入，以股权投资形式的财政引导资金（例如国家中小企业发展基金和新兴产业创投引导基金）规模日益扩大，促进了国有资本的流动。如何保证财政股权投资资金的合法合规使用，需要进行全面、动态的事前、事中和事后评审，有效规避政府股权投资资金的风险。更重要的是，保障这种新型投资方式能够高效地发挥政府投资的政策引导效果和示范效应，增强经济内生动力，推动创新驱动发展，促进经济提质增效。
一、财政股权投资快速发展的动因
（一）现代财政体制改革倒逼财政股权投资是一种创新方式和有益补充，能够有效提高财政资金的使用效率，符合现代财政体制改革要求。财政股权投资方式，能够使企业多头申报、虚报骗取财政资金的空间大大减少，同时降低负责分配资金的有关人员的廉政风险，最重要的是股权投资方式能够更好的发挥财政资金杠杆作用，吸引社会资本投向基础设施项目、战略性新兴产业和需要政府扶持的高新技术产业，从而培育大批科技含量高、创新能力强的先导性企业，带动产业发展，充分发挥财政资金的引导和激励作用，提高资金使用效率。财政股权投资方式比直接财政资金支持政策更安全，有利于提高部门财政资金使用效率。
（二）能为实体经济提供更多的支撑服务政府设立财政专项资金和政府性基金的目的是为了扶持、鼓励特定产业或者行业的发展。财政股权投资管理，不仅没有改变政府扶持产业发展的初衷，而且通过改变财政资金分配方式，还会激励政府寻找有发展前途的合作项目，更好地扶持这些企业成长和相关行业发展。股权投资前，企业获得的是无偿的财政扶持资金，股权投资后，财政资金可以提供注册资本或者进入资本公积，解决企业沉淀成本的问题，使企业有能力从事扩大再生产的集资活动。企业不仅得到了急需的扶持资金，还享受到了股权管理公司运用专业优势和掌握的资源提供的专业咨询服务。
（三）“双创”高新技术企业资金需求财政股权投资以其较低的融资成本（通常财政股权融资成本低于借贷融资和信托融资）受到众多小微企业和高新技术成果转化项目的追捧。除了满足企业、项目融资需求之外，“双创”企业还注重类似“政府背书”的投资，能够为产品商业融资、市场开发和产品品牌树立良好的示范效应。因此，财政股权投资极大的激发了“双创”企业对政府资和信誉的强烈需求。总之，财政股权资金将有效的调动了大众创业的积极性，对于万众创新战略具有十分重要的战略意义。
二、财政股权投资管理特点
现有的财政股权投资试点地方广东、海南、湖南、镇江、襄阳、北京的管理办法，弱化了绩效管理责任，因为股权投资的评价办法无法由地方财政部门独立完成，这就是财政股权投资绩效评价的特殊性。
（一）试点地区财政股权投资的基本框架基本的财政股权投资框架至少应包括：政府及其财政部门、项目/企业、第三方专业管理机构。其相互间的流程图如图1所示：1.财政股权投资的定位一致——作为财政扶持的一种形式，不参与企业经营决策。如广东规定财政厅是股权投资资金的监管主体，负责财政资金的监督管理、收益上缴管理和绩效评价，不直接持有财政经营性资金股权，不直接进行股权管理。2.实行政府股权适时退出，推动财政专项资金良性循环。如广东规定在项目退出时，产业扶持类专项资金投资项目必须具备明确的退出条件和方式，达到一定的投资年限或约定投资条件（如一定的增值率、企业上市、未能实现预期盈利目标等），应适时进行股权转让、股票减持、其他股东回购以及清算等，实现财政资金退出。海南省规定：当企业步入良性发展轨道或出现经营异常时，财政资金将适时退出。湖南规定：建立股权投资形成的国有股权适时退出机制。股权投资资金参股项目企业后，应按照市场规则，适时从项目企业退出。3.引入第三方机构委托管理政府股权。如广东规定财政部门委托（或信托，下同）省内专业机构对财政资金实施股权投资管理，充分利用受托管理机构的专业优势、投资经验对项目进行研究判断和选择，按市场化方式运作。海南规定经营主体是股权投资管理公司而不是政府，政府遴选或设立国有独资股权投资管理公司，并对其实施日常监管。湖南规定股权投资资金委托专业股权投资机构进行管理，受托股权投资机构（以下简称股权投资机构）由省财政厅会同省产业主管部门研究确定。
（二）试点地区具体操作办法不尽相同1.财政股权投资占比要求不同采取股权投资的地方政府对财政股权投资占比要求不同。海南省最高，规定省财政用于支持企业发展的各类专项扶持资金，安排不少于专项资金总额50%的资金实施股权投资。广东省和镇江市次之，都规定财政资金出资额占被投资企业的股份原则上不超过其总股本的30%（且不为第一大股东）；襄阳市较低，规定股权投资资金的出资额占被投资企业的股份原则上不超过其总股本的20%，且不为第一大股东，不参与企业的经营决策，对单个企业累计投资金额最高不超过500万元；湖南省最低，规定省财政支持产业发展的各项专项资金，原则上应按不低于15%的比例以股权投资的方式进行（与中央项目配套部分除外）。2.因地制宜，投资领域有所不同试点地区针对区域发展特点，制定了财政股权投资各自的投资领域。比如，襄阳市的投资对象和标准为：“一个龙头，六大支柱”产业配套协作能力强的企业；战略性新兴产业中产品附加值较高、符合节能降耗、环保、安全等要求的企业；传统产业中符合调优调强要求、技术改造和技术创新突破大、转型升级效果比较明显的企业；创新能力较强，市场前景比较好的企业。广东省要求注入资本金类项目，以及补助产业园区基础设施、城乡公用设施建设、风景名胜区配套服务设施建设等方面资金，通过注资省属公司（单位）或成立有限责任的项目公司等形式实施股权投资管理。北京海淀区股权投资基金重点推进海淀区重大自主创新成果产业化，增强科技企业整体实力，提高科技企业创新能力，实现海淀园区经济发展，提高区域社会效益。
（三）财政股权投资试点各异的绩效考评办法试点地区财政股权投资的绩效评价办法在主管机构、评价标准以及评价结果应用等方面各有侧重。例如，广东省规定引入第三方机构对资金股权投入和使用情况进行风险评估和绩效评价，并在一定范围内公布评价结果。湖南省规定省财政厅、省产业主管部门负责，对股权投资机构以其委托运营的全部股权投资资金保值增值率为指标进行考核。镇江市规定股权投资资金的使用和管理纳入公共财政资金考核评价体系，由专项资金主管部门配合市财政局建立有效的绩效考核制度，定期对资金使用效益进行评估，主要评估指标包括股权投资资金实际投资规模、被投资企业实现的经济效益和社会效益等，对考核不达标企业，按照风险退出方式退出。
三、管理与绩效评价暴露的问题
（一）管理政策不一致，造成绩效考核标准多元虽然各省市执行财政股权投资的试点都规定了引入第三方进行绩效考评的机制，但各地方出台的政策不尽一致，具体到绩效考核标准，也没有明确规定目标和流程设置。例如，对于第三方评价机构的选择标准大都没有明确规定，绩效考核时间和标准也没有明确规定。绩效考评标准没有明确规定可能导致财政股权投资扶持的企业对财政资金的滥用，没有按照原规定用途使用资金，造成财政资金使用效率低下等问题。
（二）没有改变“先有资金预算再去寻找投资项目”的传统模式虽然财政股权投资明确了拟投资项目或企业的基本方向，但还是会受到传统投资模式的束缚，这一问题在试点改革中是常见的难题，在试点初期往往出现资金预算很充裕，而合适的投资项目难觅的状况，这就造成了资金摊派与寻租、项目申请不足与“宁滥勿缺”等项目遴选问题，导致本应以市场效率为原则的财政股权投资，却被限制在了先有预算盘子再找合作项目的传统支出模式之中，严重降低了股权投资资金的使用效率。
（三）缺乏保障财政股权长期投资的安全性机制财政股权投资试点的规定中大都只规定在一定条件下要收回财政资金，但是财政资金亏损时由谁来弥补，当股权投资扶持的企业倒闭时或者当财政资金到期退出时，财政资金如何回收的问题也没有具体的操作规定与流程，例如，海南省明确规定政府股权投资发生亏损，股权投资管理公司要用自有资金弥补。像海南省这样在管理办法里明确规定资金安全机制的比较少，大部分试点没有明确规定如何保障财政资金安全性，因此只能通过与项目申请单位讨价还价式的谈判方式规避财政资金的风险，这在一定程度上削弱了财政股权安全性制度建设。
（四）在项目投资委托关系中存在责任与风险不一致的问题在投资项目管理中，项目管理者与资金、股权管理者会出现责任与风险不一致的问题。在股权投资主体中，项目管理者往往是政府职能部门，其职责仅限于支出财政股权投资资金，以及对财政部门负责，然而股权投资的最大特点恰恰是股东权利的履行，在这一点上政府职能部门是没有股东行使权的，股东权力自然移交给了投资管理公司。可是一旦出现投资风险，投资管理公司需要负一定责任，但最后责任的还是政府职能部门承担，这就出现了项目投资的权责失衡，政府职能部门的丧失股东权利，但承担了大部分的责任，而投资管理公司享有股东权益，却几乎没有责任。
四、完善思路与机制设计
（一）制定完整的财政股权投资政策体系针对试点政策不一致、没有统一绩效考核标准的问题，财政部应从原则上明确财政股权投资的主体、引导作用、示范效应和风险控制，从顶层设计上制定财政股权投资实施办法，出台相关的资金管理及绩效评价指导意见，形成完整的财政股权投资政策体系，为财政股权投资的绩效评价工作打好基础：一是在制度上明确财政股权的角色定位，同时依法明确规定财政部门、项目管理者、项目申请单位以及资金管理公司的责任与权力，赋予财政股权投资合法的身份。二是财政股权投资的政策引导作用要加强。应该进一步加强财政股权投资的政策引导作用，财政股权投资不是简单的变换财政资金使用方式，或者是为某一企业和项目量身定做，应重点加强财政股权投资的项目库建设，有效优化调整增量资金，盘活财政存量资产，强化财政股权投资的风向标和指南针作用，树立财政股权投资引导作用大于实际投资行为的管理理念。三是发挥政府在企业重大决策过程中的指导作用，政府股权取得的收益，应优先用于弥补本企业管理的其他政府股权投资项目的亏损。支付投资管理公司的委托管理费用，若还有剩余收益则由项目管理者自主安排使用，为全面推广财政股权投资模式提供制度保障。最后，要建立预防财政资金损失风险规避机制。淡化财政股权比例限定问题，减少由于原始股权稀释造成公司价值损失引起的谈判摩擦，财政部门应该委托第三方管理机构保证财政资金的安全性，确保财政股权的优先清算权利。
（二）构建股权投资绩效评价制度在设计具体的财政股权投资绩效评价制度时，至少要包含图2所示的8个基本要素。1.目标设定清晰合理，评定标准公开透明财政股权投资项目和企业要符合国家产业政策指引，落实区域中长期发展战略。地方财政在确定财政股权投资方向时，既要符合国家产业政策又要体现区域经济发展诉求，这是获得好绩效的首要条件。从各地方政府制定的股权投资规定可以看出各地区财政股权投资的方向是一些龙头企业，具有技术创新的高新技术产业，节能降耗环保产业，以及一些高附加值产业。总体体现了国家产业政策方向，但是更多的还应当结合自身的情况，体现区域经济发展诉求，比如地区主导产业，具有地方特色的优势产业等等。只有因地制宜的制定符合地方经济发展的财政股权投资政策，才能更好的发挥财政资金的扶持作用，促进地方经济可持续发展。同时，针对选择被投资企业或者项目的标准设定更要突出分类管理的思路。根据被投资企业或项目特点制定不同的遴选标准，选择被投资企业或者项目的依据充分性需进一步加强。企业或项目的投资目的、方式要与专项资金总体目标相符；对于企业的投资方案和决策分析要进一步明确、细化，突出可操作性、可管控性。2.投资项目分类管理，投资期限合理设定在资金立项评审时，要把扶植企业发展的资金与项目资金分开评审。按照绩效评价标准的设定，资助企业类的项目更强调持续性和长远性，而针对具体项目的评审应更加注重效率性和市场可推广性。因此，项目分类管理就需要资金分开管理、分开评审，这是基于企业发展与重点项目的投资标准不同、管理方式不同，以及资金退出机制也不同，因此要将股权投资资金切块，按照企业与项目的特点实施投资资金的分级管理。同时，投资评审时要注重投资期限的设定。要根据被投资企业或项目的情况制定不同的投资期限，保障财政资金的持续有效投资。在财政股权投资资金绩效框架下，要充分考虑被投资企业或项目的收益性和稳定性，针对不同的项目制定不同的投资期限。对重点项目的投资期限可以是3～5年，而对成长性利好的企业可以考虑5～10年的中长期投资。3.及时排查财政风险，市场化设定退出机制保障财政资金的安全性要求在评审制度设计上不存在盲区，在绩效评价制度上强调激励相容。例如，在委托专业机构管理政府股权时，要形成遴选竞标机制，通过激励相容的保障机制，确保专业机构有效保障政府财政资金安全，实现合理的预算收入。因此建议严格遵照专项资金投资目的、遴选程序等遴选专业管理机构，可以采用政府采购服务中市场询价竞标的方式，形成投资人的竞争机制，切实保障竞争胜出的投资管理公司以股东的身份履行出资人职责。同时，给予投资管理公司充分的投资权和收益权，另外，财政部门要基于对被投资企业或项目的经营情况的考察情况，对股权投资管理管理公司进行不定期的事中绩效考核，形成财政部门、政府职能部门与投资管理公司的激励相容机制，使投资管理公司积极关心资金使用情况及使用效益，保障财政资金的合理收益。在评价结果运用的环节上，要按照市场规则，依据被投资企业或项目的具体情况实施财政退出机制。目前，试点地区仅出台了相应的退出年限：规定一般投资期限为5年，最长不能超过7年，但是并没有按照企业和项目分类为短期投资和长期投资，也不利于财政股权投资绩效评价具体操作。因此，对于绩效评价报告建议退出的投资项目，财政股权应以企业大股东优先回购的方式退出；而对于绩效评价报告建议继续投资的项目，在投资企业的股权资金在企业成功上市后在二级市场上抛售股权，或者进行股转债实现财政资金的市场化撤出。
[参考文献]
[1]徐健.财政经营性资金实行股权投资改革初探[J].财政研究，2013，08：52-55.
[2]伍李明.我国股权投资基金内部控制研究[D].北京交通大学，2013.
[3]预算绩效评价共性指标体系框架[Z].财预[2013]53号.
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[6]海淀区重点产业化项目股权投资实施办法[Z].海行规发[2010]1号.
[7]戚悦,张晓艳.公共财政框架下政府财政监督机制设计问题研究[J].云南财经大学学报(社会科学版),2010,01:66-70.
关键词：政府会计；总预算会计；股权投资
一、股权投资被纳入新制度的背景
我国中央和地方政府每年都要拿出大笔的资金用于科技方面的投入，而政府资金的使用模式随着时代的发展也有所变化，原来一直都是单一的“财政拨款、无偿使用”的政府补贴使用方式。但近几年随着社会的不断发展，以往单一的管理方法存在着诸多问题。问题一是这种直接补助或贴息的方式已经采用了多年，但就实际效果来讲，这种资金的使用效率不高；二是因信息不透明也存在重复申报、政府补贴贪腐等问题；三是多年的事实证明真正将研发成果转化为生产力和经济效益的很少，无形中造成了浪费。进而从中央到地方的各级政府也一直在不断研究何种方式可以使得政府资金取得最大的效果。
表面为引导基金实质为股权投资的事实已经存在，但是在会计领域里确没有及时的做出相关规定、准则，这种滞后的主要原因在于政府基金在我国的应用是否合理需要接受时间的检验。
二、股权投资的具体业务会计处理
新《财政总预算会计制度》（以下简称新制度）规定，股权投资一般采用权益法进行核算，核算政府持有的各类股权投资，具体包括国际金融组织股权投资、投资基金股权投资和企业股权投资等。本科目应当按照“国际金融组织股权投资”、“投资基金股权投资”、“企业股权投资”设置一级明细科目，在一级明细科目下，可根据管理需要，按照被投资主体进行明细核算。对每一被投资主体还可按“投资成本”、“收益转增投资”、“损益调整”、“其他权益变动”进行明细核算。以下为投资基金股权投资的具体会计处理方法。
政府财政对投资基金进行股权投资时，按照实际支付的金额作：
借：一般公共预算本级支出
贷：国库存款
根据股权投资确认相关资料，按照实际支付的金额作：
借：股权投资――投资成本
借（贷）股权投资――其他权益变动（按照确定的在被投资基金中占有的权益金额与实际支付金额的差额）
贷：资产基金―股权投资（按照确定的在被投资基金中占有的权益金额）
年末，根据政府财政在被投资基金当期净利润或净亏损中占有的份额：
借（贷）：股权投资――损益调整
贷（借）：资产基金――股权投资
政府财政将归属财政的收益留作基金滚动使用时：
借：股权投资――收益转增投资
贷：股权投资――损益调整
被投资基金宣告发放现金股利或利润时作（注意要做“双分录”处理）
借：应收股利（按照应上缴政府财政的部分）
贷：资产基金――应收股利
同时按照相同的金额作：
借：资产基金――股权投资
贷：股权投资――损益调整
被投资基金发生除净损益以外的其他权益变动时，按照政府财政持股比例计算应享有的部分作：
借（贷）：股权投资――其他权益变动
贷（借）：资产基金――股权投资
投资基金存续期满、清算或政府财政从投资基金退出需收回出资时作：
借：国库存款（政府财政按照实际收回的资金）
贷：一般公共预算本级支出（按照收回的原实际出资部分）
一般公共预算本级收入（按照超出原实际出资的部分）
同时，根据股权投资清算相关资料，按照因收回股权投资而减少在被投资基金中占有的权益金额作：
借：资产基金――股权投资
贷：股权投资
三、政府股权投资过程中出现的问题与建议
政府股权投资除重大事项外不参与企业的日常经营管理。在权益法的模式下，无论被投资单位是否分配股利，被投资单位净利润的增减变动及其他权益变动，都会计入到政府的资产基金-股权投资，进而影响资产基金的数额。资产基金是属于净资产类目，在资产负债表中，以资产基金项目列示，是净资产合计项目的组成部分。如果被投资单位当年的盈利较多，净利润较大，就会使得新制度下的资产负债表中资产基金项目增加，从而净资产合计项目也增加，进而负债与净资产总计也会增加。这种增加在本质上属于一种虚增，只有当年在出售转让股权时才会真正实现资产的增加，故权益法的计量方法会虚增政府资产，此时的政府政绩比真实的政绩更好。如果被投资单位当年的出现亏损，净利润为负，就会使得新制度下的资产负债表中资产基金项目减少，从而净资产合计项目也减少，进而负债与净资产总计也会减少。这种减少在本质上属于一种虚减，只有在当年出售转让股权时才会真正使得资产的减少，故权益法的计量方法会低估政府资产，此时的政府政绩比真实的政绩较差。总的来说，采用权益法核算下的股权投资在资产负债表中体现出的政绩会与真实的政绩有偏差。
政府出资从投资基金退出时，应当按照章程约定的条件退出；章程中没有约定的，应聘请具备资质的资产评估机构对出资权益进行评估，作为确定投资基金退出价格的依据。在实际中，章程约定的退出条件中价格通常为产业化投资资金的出资本金及本金以中国人民银行公布的同期活期存款利率计算的收益之和，甚至为投资资金的出资本金。在这种情况下，退出时收回的现金与按权益法持续计量的形成的股权投资、资产基金的账面价值是有差距的，这种差距会在退出当年的资产负债表中得到体现，与上一年的报表做比较分析时需要剔除这一因素才可比。
新制度第二十三条规定，总会计核算的资产，应当按照取得或发生时实际金额进行计量。股权投资属于总会计核算的资产，但其后续计量采用权益法，根据被投资单位净利润的变化调整股权投资（损益调整），在本质上这种损益调整不属于取得或发生时实际金额，从某种程度上说，股权投资（损益调整）不应该计入资产。
新制度规定采用权益法对股权投资进行计量，这一点在投资基金股权投资的会计处理上得到了体现，但为何对国际金融组织股权投资只有在最初的投资时点和最终的撤回投资时点才作相关会计处理，在股权投资持有期间并无处理？对国际金融组织股权投资的处理方法更像是采用的成本法。
事实上，政府与企业性质是不同的，为了更明确的区分政府与企业的会计处理方法方式，也为了使得政府的财务报表更真实的反应政府政绩，建议对于股权投资的后续计量方法采用成本法。（作者单位：重庆工商大学）
参考文献：
我国中央和地方政府每年都要拿出大笔的资金用于科技方面的投入，而政府资金的使用模式随着时代的发展也有所变化，原来一直都是单一的“财政拨款、无偿使用”的政府补贴使用方式。但近几年随着社会的不断发展，以往单一的管理方法存在着诸多问题。问题一是这种直接补助或贴息的方式已经采用了多年，但就实际效果来讲，这种资金的使用效率不高；二是因信息不透明也存在重复申报、政府补贴贪腐等问题；三是多年的事实证明真正将研发成果转化为生产力和经济效益的很少，无形中造成了浪费。进而从中央到地方的各级政府也一直在不断研究何种方式可以使得政府资金取得最大的效果。
表面为引导基金实质为股权投资的事实已经存在，但是在会计领域里确没有及时的做出相关规定、准则，这种滞后的主要原因在于政府基金在我国的应用是否合理需要接受时间的检验。
二、股权投资的具体业务会计处理
新《财政总预算会计制度》（以下简称新制度）规定，股权投资一般采用权益法进行核算，核算政府持有的各类股权投资，具体包括国际金融组织股权投资、投资基金股权投资和企业股权投资等。本科目应当按照“国际金融组织股权投资”、“投资基金股权投资”、“企业股权投资”设置一级明细科目，在一级明细科目下，可根据管理需要，按照被投资主体进行明细核算。对每一被投资主体还可按“投资成本”、“收益转增投资”、“损益调整”、“其他权益变动”进行明细核算。以下为投资基金股权投资的具体会计处理方法。
政府财政对投资基金进行股权投资时，按照实际支付的金额作：
借：一般公共预算本级支出
贷：国库存款
根据股权投资确认相关资料，按照实际支付的金额作：
借：股权投资――投资成本
借（贷）股权投资――其他权益变动（按照确定的在被投资基金中占有的权益金额与实际支付金额的差额）
贷：资产基金―股权投资（按照确定的在被投资基金中占有的权益金额）
年末，根据政府财政在被投资基金当期净利润或净亏损中占有的份额：
借（贷）：股权投资――损益调整
贷（借）：资产基金――股权投资
政府财政将归属财政的收益留作基金滚动使用时：
借：股权投资――收益转增投资
贷：股权投资――损益调整
被投资基金宣告发放现金股利或利润时作（注意要做“双分录”处理）
借：应收股利（按照应上缴政府财政的部分）
贷：资产基金――应收股利
同时按照相同的金额作：
借：资产基金――股权投资
贷：股权投资――损益调整
被投资基金发生除净损益以外的其他权益变动时，按照政府财政持股比例计算应享有的部分作：
借（贷）：股权投资――其他权益变动
贷（借）：资产基金――股权投资
投资基金存续期满、清算或政府财政从投资基金退出需收回出资时作：
借：国库存款（政府财政按照实际收回的资金）
贷：一般公共预算本级支出（按照收回的原实际出资部分）
一般公共预算本级收入（按照超出原实际出资的部分）
同时，根据股权投资清算相关资料，按照因收回股权投资而减少在被投资基金中占有的权益金额作：
借：资产基金――股权投资
贷：股权投资
三、政府股权投资过程中出现的问题与建议
政府股权投资除重大事项外不参与企业的日常经营管理。在权益法的模式下，无论被投资单位是否分配股利，被投资单位净利润的增减变动及其他权益变动，都会计入到政府的资产基金-股权投资，进而影响资产基金的数额。资产基金是属于净资产类目，在资产负债表中，以资产基金项目列示，是净资产合计项目的组成部分。如果被投资单位当年的盈利较多，净利润较大，就会使得新制度下的资产负债表中资产基金项目增加，从而净资产合计项目也增加，进而负债与净资产总计也会增加。这种增加在本质上属于一种虚增，只有当年在出售转让股权时才会真正实现资产的增加，故权益法的计量方法会虚增政府资产，此时的政府政绩比真实的政绩更好。如果被投资单位当年的出现亏损，净利润为负，就会使得新制度下的资产负债表中资产基金项目减少，从而净资产合计项目也减少，进而负债与净资产总计也会减少。这种减少在本质上属于一种虚减，只有在当年出售转让股权时才会真正使得资产的减少，故权益法的计量方法会低估政府资产，此时的政府政绩比真实的政绩较差。总的来说，采用权益法核算下的股权投资在资产负债表中体现出的政绩会与真实的政绩有偏差。
政府出资从投资基金退出时，应当按照章程约定的条件退出；章程中没有约定的，应聘请具备资质的资产评估机构对出资权益进行评估，作为确定投资基金退出价格的依据。在实际中，章程约定的退出条件中价格通常为产业化投资资金的出资本金及本金以中国人民银行公布的同期活期存款利率计算的收益之和，甚至为投资资金的出资本金。在这种情况下，退出时收回的现金与按权益法持续计量的形成的股权投资、资产基金的账面价值是有差距的，这种差距会在退出当年的资产负债表中得到体现，与上一年的报表做比较分析时需要剔除这一因素才可比。
新制度第二十三条规定，总会计核算的资产，应当按照取得或发生时实际金额进行计量。股权投资属于总会计核算的资产，但其后续计量采用权益法，根据被投资单位净利润的变化调整股权投资（损益调整），在本质上这种损益调整不属于取得或发生时实际金额，从某种程度上说，股权投资（损益调整）不应该计入资产。
