财政局预算处副处长徐熙和毕业于统计专业、从事财政管理工作多年、现在预算处工作的刘星，根据自己的体会做了如下介绍。
徐熙认为，此次财政管理体制改革的重要内容就是：财权事权下移，区县相应财权事权扩大；收入由原来的分级管理变成分税管理，彻底分税。以上两项工作与统计部门有直接的联系。他说，无论是财权事权下移还是实行彻底分税制，其实质就是要打破所属观念，强化区域整体发展。与此相适应，财政指标已经先行一步，税收统计上也做了相应调整，客观上要求统计部门的核算要配套，即推行区域统计。
推行区县在地统计，这项工作作为2000年全市统计工作的一项重大举措增在加紧准备。从统计管理范围看，统计部门将由原来的条条管理走向客观要求的区域化管理。但是，这次财政管理体制改革对统计的要求还不仅仅在于实现区县在地统计。
1.选用教材的问题
其一，目前财政学还没有形成权威、科学、规范的教材。其具体表现为：教材体系设置缺乏统一性，内容相差较大。当前各高校、各出版社都有不同的财政学教材面世，种类繁多。光是高等教育出版社的指定的二十一世纪教材系列中，《财政学》就有三种版本。有一些高校使用的是陈共主编的《财政学》，还有一些高校使用的是本校自己编写的《财政学》。导致财政学这门课程缺乏统一的大纲，教材难以通用，教学无章可循，教学质量缺乏统一标准。有的教材中有很多思想都是用西方经济学的理论来分析和解释的，还有的教材中沿用计划经济体制下的财政理论，与实际情况存在一定差距；教材内容理论性太强，操作性较差。财政学教材的章节体系安排混乱，有的按我国原有的财政学体系来安排；有的则按照西方财政学体系等来安排章节；还有的结合我国原有的财政学体系和西方财政学体系来安排章节。同样的内容在不同的教材中表述相差很大，像财政收入的原则，有的教材写三条，有的写四条，有的甚至没写；财政支出原则同样也存在这样的问题。一些基本概念的表述不严密不科学，像财政、财政学这样的概念都没有形成逻辑严密表述科学的定义，更不要说其他一般的概念。这些问题的存在一方面造成教师教学中选用教材和讲授内容的随意性很大，另一方面也使教师的教学工作量成倍增加，且不利于形成稳定系统的教学资料。
其二，财政学的内容不符合财经类专业学生毕业后的实际需要。目前的财政学教材普遍对税收的内容介绍得比较少，尤其对税收的计算及缴纳等税收实务的内容介绍得更少，而实际上除财政、税收专业以外，其它财经类专业并没有税收类的后续课程，因此，学生学完财政学后(乃至毕业后)仍对税收知识(尤其是税收实务)知之不多，这就导致一方面学生毕业后面向基层对税收知识需求较多，而另一方面教材提供这方面的知识较少，造成“供求”矛盾。
2.教学方法问题
其一，教学组织问题。目前财政学的教学组织仍然是教师讲，学生记，考试考笔记“满堂灌”的教学组织方式，而案例教学、讨论课等教学组织方式则很少采用，尽管越来越多的教师开始采用多媒体教学手段，但是陈旧的教学模式仍然是老师灌输知识，学生被动接受，未能真正调动学生的学习积极性。这样的教学方式，使得学生在听课时常常感到枯燥乏味，对一些财政学理论知识的理解深度也不够，经常是一知半解，到考试时只能死记硬背，考完试也就忘得差不多了。同时学生也缺乏对财政实际工作的感性认识，不利于培养学生理解问题和解决问题的能力。
其二，教学内容问题。目前财政学的教学内容重书本，轻实践。教师仍然是“从本本到本本”，很少利用书本知识去分析实际问题，做到从理论到实践再上升到理论，因此对学生缺乏足够的吸引力。
其三，成绩考核问题。目前财政学考试方式上仍然是以笔试为主；考试内容上主要是以死记硬背为主；成绩评定上主要是以期末一次定终身。这样的考核一方面造成学生平时不刻苦，临到考试“抱佛脚”；另一方面极易造就“高分低能”的学生。
二、改进《财政学》教学的有关对策
1.规范《财政学》的教材体系。
教材是教师教学的最主要依据，是学生课后最主要的参考书，因此教材的好坏直接关系到财政学的教学效果。一本满足目前高校需要的好教材，应本着继承和发展的原则，把西方财政税收理论中适合我国市场经济发展要求的内容积极地吸收进来。把过去财政税收理论中能适应市场经济发展要求的理论和方法进行归纳和创新，积极地吸收到教材中来，以期更好地建立具有中国特色的财政税收理论。对目前的《财政学》教材进行修改和增补，删除教材中一些过时的内容，增加一些最新科研成果。
2.对于编著《财政学》新教材的几点建议
(1)针对大多数财经类专业没有税收类后续课程的实际，应专设税收篇。税收篇应通过若干税收案例的分析，对现行主要税种的计算、缴纳作出全面详细的阐述，以充分满足财经类专业学生对税收知识的需求。
(2)针对目前财政学偏重我国财政实务阐述的具体情况，财政部分应增加财政理论、财政运行规律的阐述，并以财政运行规律统领教材的财政部分。另外财政部分应适当突出财政政策的地位，因为财政政策是财政理论与实践的连接点，只有充分研究财政政策，才能使财政理论落到实处，才能更好地指导实践。
(3)针对财政学的一些基本概念表述不严密不科学的现象，应对财政、财政学、公债和国家预算等基本概念按照逻辑学原理给出相对科学合理的定义。
(4)针对财政学相对理论性较强的特点，为了培养学生研究问题和解决问题的积极性，应对本学科有争议的一些基本理论问题适当加以归纳，并给出合理的评价。
(5)针对财政学教学和自学的需要，教材应配有学习指导书。学习指导书应包括各章提要、难点、要点、思考题、习题、案例题及各章节有代表性参考书目和参考篇目，为学生自学和教师的教学提供便利。
3.推进财政学教学改革，提高教学质量
有好的教材还需要好的教法，只有这样才能取得好的教学效果。为此我对改进财政学教学有几点想法。
(1)在教学组织方式上，应将传统的课堂讲授与讨论课、案例教学及社会调查等多种教学组织方式相结合。并根据不同的教学内容、教学目标，采用不同的教学媒体。一般在财政学理论教学中应更多地采用计算机辅助教学，然而，不同的教学媒体运用在教学过程中，所表现的教学功能各不相同，各有其适应性和局限性，往往一种媒体的局限性可用其他媒体的适应性来弥补。因此，充分发挥各媒体之所长，将多媒体有机地结合起来，扬长避短，互为补充，对优化教学也是很有必要的。如财政部分侧重理论，因此应以课堂讲授为主，讨论为辅。具体可以在讲授财政基本原理的基础上，就财政总论、财政支出、财政收入、国家预算和财政政策等一些重要理论问题进行专题讨论，也可以结合国家的宏观经济政策进行一些专题讨论。通过讨论以使学生开阔思路，学得活，用得活，举一反三，更好地理解党和国家的经济政策。税收部分侧重实践，因此应以案例教学为主，课堂讲授理论为辅。通过对案例的分析求证，充分调动学生学习的积极性和主动性，培养学生在接近实际的条件下独立思考问题和解决问题的综合能力。
(2)在教学内容上，应改“从本本到本本”为“理论与实际相结合”，开展实践教学。财政税收与很多宏观、微观的经济问题相关联。因此，在教学中应充分考虑财政税收与实际联系比较紧密的特点，理论联系实际。通过运用财政税收理论剖析实际问题，以培养学生分析问题和解决问题的能力，提高学生的学习兴趣。再通过实践教学进一步加深学生对这门学科的理解。这一环节可以组织学生进行社会调查，到财政、税务部门进行实践，让他们在充实繁忙的社会实践中不断将课堂上的知识转化为服务社会的真知卓见。
(3)教学方法和手段上，采用灵活多样的方法。在财政学的教学中，应发挥学生学习的主动性和积极性。注重精讲与略讲，理论性较强的要精讲，实践性较强的要略讲，把大量的时间留给学生，供学生思考和讨论。由于课下大家很少看教材，所以课上要留出一小部分读书的时间，起到预习和巩固的效果。课堂提问是启发式的教学方法和手段之一，要注重活跃课堂气氛，增强其紧迫感，采取灵活多样的提问方式。针对某些可塑性较强的内容要积极组织大家进行讨论，帮助大家对所学知识的消化与理解。
(4)在成绩考核上，要注重对学生学习成绩的考核以及考核的评价标准，不能以分数定终身。为此，我们必须扬弃传统的考核方式和评价标准，以学生的专业综合能力是否达到培养目标为最终判断标准，构建与新型财政学体系相适应的考核评价方法。考核方式上应采取灵活多样的形式，如笔试、口试、论文以及社会实践等。考核内容上针对课程类型，确定考核重点。总的指导思想是减少客观试题，增加主观测试题。整个考核应围绕财政学所涉及知识的系统性、综合性等能力培养展开，检测学生的专业综合能力素质，并促进教师日常教学内容与方法的改革，在对不同考核科目、命题范围、题型类别、题量覆盖面以及难易程度进行整体设计的基础上，重新确定成绩考核的评价标准，真正对学生的专业综合能力和素质予以客观、公正、公平的评价。
4.加强师资队伍的建设
高质量的师资队伍是培养财政学应用型技术人才的关键，有高素质的教师才能培养出高水平的学生。为了使理论与社会需求紧密结合，培养财政学应用型技术人才就必须增加具有实践能力的教学人员。方法有很多种，可以建立专业教师定期轮训制度，鼓励教师到企业，到财税部门进行见习和工作实践，以掌握企业以及财税部门的实际运作；教务部门对进修实习的教师，在下达教学任务时，给予一定的照顾，在安排授课时间上，尽量相对集中一些，腾出时间让他们学习实际操作。可以从企业和财税部门聘请高技术人才做客座教授，或定期来学校做讲座与学生老师互动、交流；也可以聘请具有实际财政税收从业经历的人员来校任教，并参与教学大纲和教学计划的制定。
总之，财政学课程教学改革是一个系统工程，需要教材、教学组织、教学内容、教学手段、考核方式等的不断改进和完善，也需要学校的大力支持和学生的主动配合。只有这样才能取得良好的教学效果，为国家培养合格的经济类人才。
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内容摘要：统筹城乡发展是解决“三农”问题，缩小城乡差距的重要举措，但我国现行的财政政策在很大程度上制约着城乡统筹的协调发展。本文说明了城乡统筹发展过程中财政问题的重要意义，然后具体分析了我国现行财政体制及其弊端，最后提出了改革现行财政体制的对策建议。关键词：城乡统筹财政体制公共物品城乡统筹发展过程中财政问题的重要性城乡统筹发展是指改变“城市工业、农村农业”的二元思维方式，将城市和农村的发展紧密结合起来，统一协调，全面考虑，树立工农一体化的经济社会发展思路，以全面实现小康社会为总目标，以发展的眼光，统筹的思路，解决城市和农村存在的问题。党的十六大报告指出：“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务”。党的十六届三中全会也将“统筹城乡发展”放在“五统筹”的第一位，可见统筹城乡发展，是实现城乡共同繁荣全面建设小康社会的重要举措。新中国成立之初，我国面临着巩固政权、发展工业的紧迫任务，需要巨额资本投入，在这一特殊历史背景下，其结果只能导致计划经济体制，以高度集中的资源配置制度，强化政权的经济能力，实现经济跳跃。但是，“传统计划经济以人为方式推进工业化进程，其实质是工业剥削农业”（何帆，1998），据测算，仅仅国家通过工业产业价格“剪刀差”政策剥夺农民的权益每年就有200亿元左右。计划经济体制实现的结果，国家的经济能力仅仅能够安排少数人（市民）在城市先进部门就业，仅仅能够建立少数人（市民）的福利保障体系。这便是我国“城乡分治”治国方略起源的财政根源。计划经济体制和“城乡分治”治国方略一旦起步，农村落后于城市便成为必然，城乡差别不但不会缩小反而逐步扩大。近年来，“城乡分治”问题虽然受到政府重视，但由于旧的财政体制和政策壁垒的极大惯性，偏向工业和城市的经济社会政策并没有得到完全的矫正，国民收入分配再分配仍向工业和城市倾斜。我国长期以来的“城乡分治”局面，其主观原因在于长期的经济社会发展战略及社会经济资源人为配置的城市偏好、工业偏好和市民优先。其根本原因是由于国家长期实施“城乡分治”（不统筹）政策，其深层逻辑又是财政问题。现行的财政政策已经成为一种体制，城乡分割的财政体制极大的挫伤了农民的生产积极性，严重影响了农业和农村经济的发展，在很大程度上制约着城乡统筹的协调发展。前财政部长项怀诚曾经告诫：“要善于从财政观察全局，从全局贯彻财政，从经济和社会发展全局中研究和把握财政问题，发挥财政的导向和点睛作用”（项怀诚，1999）。因此，只有统一城乡财政体制才能打破城乡二元结构，切实保护农民的自身利益，保障农业和农村的快速发展，真正实现城乡统筹协调发展，本文将从财政政策的角度分析探讨改革城乡统筹发展的财政体制。现行财政体制及其弊端自改革开放以来，我国城乡都有了不同程度的发展，城乡经济快速增长，城乡人均收入水平不断提高，但是这种城乡“二元社会经济”结构的根基并没有彻底动摇，总体上看城乡仍是分离的。从目前看，城乡差别的财政政策是形成城乡二元社会经济结构的重要因素，其不可避免的存在一系列弊端：县乡财政困难抑制了城乡统筹的协调发展在农业税还是地方财政收入主要来源的今天，农业税减免对乡镇财政收入冲击是很大的，我国的乡镇政府职能的发挥必须建立在一定财政基础上。随着农业税的减免，本来就不宽裕的乡镇财政就更加捉襟见肘，地方财政出现缺口，乡镇财政压力过大。虽然中央政府会转移支付一部分，但是由于中央转移支付的金额与地方农业税减收部分之间往往存在一定数量的差额，而这部分差额需要靠地方自行消化吸收。对于经济发达省份来说，他们完全具备消化吸收这一差额的能力，而对于地方财政原本就比较困难的省份来说，则需要政府通过精简机构、开源节流等手段来克服这种财政困难，其难度可想而知。这就势必会减少对农村公共物品和服务的投入，最终受损害的还是农民。在这种环境下，缩小城乡差距，统筹城乡发展无从谈起。不合理的现行财政体制制约着城乡统筹发展我国城乡公共产品和公共服务的供给机制是完全不一样的。城市公共产品和公共服务的供给由国家或各级政府供给，如教育、道路、环境、卫生等等，城市居民自然地享受了政府提供的各种公共产品和服务。然而在农村，政府对公共产品的供给责任划分不尽合理。除大型水利建设、农村电网改造等外，国家把地方建设的任务也交给县乡政府，不再通过拨款加以支持。此外，中央政府把有些事权下放得过低，又没有给予足够的转移支付，如基础教育、乡村道路建设等项目本应是国家的事，应由国家财政来承担其发展的资金需要，但由于城乡分割的体制，最终是由农民负担。中央税与地方税结构不合理，上级政府集中了过多的收入，预算内收入不能满足基层政府的基本需要，国家不得不允许基层政府通过税外收费筹集资金。原应由财政预算负担的乡村教育、计划生育、优抚、民兵训练、道路建设等公共事业，都通过征收乡统筹费、教育集资费或义务工解决，甚至一些行政人员的工资也要自筹资金解决。这都无疑大大加重了农村的财政性负担。城乡公共产品供给政策的差异性加大了城乡差距目前我国城市公共产品基本上由国家免费供应，而农村公共产品却要农民自己解决，主要体现在：财政对农村和农业投入明显不足，而且出现相对下降的趋势。从1978—2003年，农业支出占国家财政支出的比重由13.43%下降到7.12%，财政支出中支农资金的比重由6.86%下降到4.60%.1996-2003年，财政支农资金占农业总产值的比重平均为6.7，低于发展中国家10%—12%的水平，更低于发达国家30%—50%的水平。
城镇居民基本上免费享受财政投资或补贴的各种公共设施和社会保障，如发达的交通、便利的通讯、完善的医疗卫生体育文化教育体系等，而农民主要靠自己来解决农村公共产品的供应，自己承担养老、教育、医疗等费用。政府转移支付中很大部分用于维持城镇下岗人员的生活水平及补贴相关企业的亏损上，农民同样几乎享受不到同等待遇。由此可以看出，这种城乡分割的二元财政体制已经到了非改革不可的时候了，也到了需要城乡经济社会统筹发展的关键时刻了。统筹城乡协调发展首先需要对城乡二元财政体制进行彻底改革和制度创新。改革现行财政体制的若干建议统筹城乡财政体制是统筹城乡发展的客观要求。在这一过程中，一方面要继续加大财政转移支付力度；另一方面要改革现行的财政体制，明确中央和地方政府的责任，加大对农村公共产品的投入力度，真正实现城乡统筹发展。加大财政转移支付力度，积极改革县乡财政体制加大对乡镇财政的转移支付力度，使财力分配适度向乡镇财政倾斜，从根本上解决农村公共开支不足的问题，以达到杜绝农村税外收费泛滥，减轻农民负担的目的。去年中央财政专门安排150亿元，用于对财政困难县乡政府增加县乡税收收入和省市级政府增加对财政困难县财力性转移支付、县乡政府精简机构和人员、产粮大县等给予奖励；对以前缓解县乡财政困难工作做得好的地区给予补助。加大对转移支付资金的管理力度，做到专款专用、严禁截留挪用。此外，应积极推行县乡财政体制改革，创造县乡财政解困的体制环境。本着“多予少取、放水养鱼”的原则，多把财力留给基层，给县乡“休养生息”的机会，要按照精简高效的原则对乡镇政府进行必要的撤并，试行“乡财县管”，大规模压缩财政供养人员，防止因庞大的行政经费支出而加重农民的负担。进一步完善现行的农村公共财政体制分清市、县、乡各级政府的事权。合理划分职能，明确划定各级财政的支出范围，并以此为依据赋予其履行职责必须的收入来源。我国目前正处在经济转型时期，政府职能也正在调整，具体事权的划分需要一个不断完善的过程。要逐步调整和完善县乡财政管理体制，合理划分财权和事权，做到事权与财权相结合、责权利相统一。根据事权核定所需财力，本身财力不足的，上级财政应给予补助；科学确定分税范围和共享税分成比例，适当扩大地方政府财权，使其财权与事权相统一，以提高农村基层财政自给率，确保乡镇政府有充足的财力来提供农村公共产品。建立城乡一体化的公共产品供给体系要调整政府公共支出政策，加大对农业和农村的投资力度：要增加财政支农资金的投入，确保财政支农资金增长速度不低于财政支出增长速度，要调整财政支农结构，加大农村和农业基础设施投资。农业基础设施的建设，既靠国家，又要靠农民自己，实行责任分摊。小型农业基础设施由农民自筹资金解决；中型以上的农业基础设施由地方政府立项审核，财政根据建设规模大小按投资总额的一定比例给予补贴。要加大中央财政对农村基础教育的投入力度，贯彻执行九年义务教育。从去年开始我国已经实施“两免一补”政策，对农村义务教育阶段贫困生免书本费、免杂费和补助寄宿生生活费，惠及中西部地区农村义务教育阶段贫困生约3000万名，占中西部农村义务教育阶段中小学生人数的26%.除此之外，我们还应积极构建完善的农村公共卫生体系，建立农村卫生专项转移支付制度，保证农村公共卫生服务的投入。要构建多元化公共产品供给体制。农村纯公共产品由政府公共提供。如大型骨干水利工程、农业基础科学研究、农村道路建设以及全国性的农业病虫害防治等，由于其只有外部收益而没有内部收益，属于纯公共产品的范畴，适合于政府公共提供。但政府提供并不是说这些产品一定要由政府部门生产，政府可以通过合同的形式引进私人投资或直接交由私人生产，然后再由政府购买。农村准公共产品应该按照政府补贴和私人投资相结合的方式由政府和农民个人共同提供。如地区性的农业病虫害防治、中小型水利工程、农业科技教育、农技推广和农业机械推广等，通常既有社会受益，又有生产者个人受益的特点，属于准公共产品的范畴，可以在政府补贴的基础上，按照“谁受益，谁负担”和“量力而行”的原则，由农民按照具体受益程度的大小进行集资生产。一些小范围受益的低级公共产品，可以考虑将农民组织起来，通过俱乐部的方式提供。如灌溉、治虫、养殖的产供销联合体，乡村道路等，可以通过农民个人出资进行。参考文献：1.毕红霞，李普亮，朱永德。城乡统筹发展的现实性思考[J].前沿，20042.李建民，赵慧。试论财政与城乡统筹发展[J].经济研究参考，20053.何菊芳。论城乡统筹的财政政策[J].学术交流，2003
1.乡镇财政负担沉重。改革开放以来，随着农村经济和各项事业的发展，乡镇财政从小到大综合实力不断增强，为县财政收支平衡作出了积极贡献，为农村经济发展和巩固农村基层政权发挥了重要作用。但不可回避的是，近几年乡镇财政出现了前所未有的困难收入增幅下降，支出增幅增强，收支矛盾日趋突出，从而造成乡镇财政出现了巨额负债。据某县调查资料表明，截至到1999年底，该县9个乡镇财政负债总额1890万元，占1999年全年乡镇财政本年本级收人的139%，占1999年本年本级支出的488%。乡镇财政负担重已严重制约了农村经济发展。
2.乡镇财政体制不完善。乡镇财税体制的不配套，对乡镇预算执行造成了很大影响收入任务能否完成，在很大程度上依赖于国税、地税部门的配合，而乡镇又缺乏有效的制约机制协调国税、地税。乡镇为了完成任务，有时甚至不得不拿钱“买税”，或借款垫交税既增加了税收成本，又加大了乡镇财政负担，也扭曲了乡镇政府与税务部门的关系。
工乡镇财政管理水平低。随着乡镇经济建设的发展，乡镇出现了各部门自立账户、分散管钱、各自为政的现象。这不仅肢解了乡镇财力，而且还导致么镇败府对整个乡镇经济难以进行宏观调控，特别是预算外资金，对乡镇一级来说仍处在失控状态，部门分割比较严重。
二、科学发展观为乡镇财政体制改革提出了更高的要求
科学发展观是中国共产党人在全面吸取历史经验教训的基础上形成的，是关于发展的实质、目标与要求的经典论述。邓小平曾指出：发展就是硬道理。但是由于当时发展经济学理论中GDP发展观占据着主流地位，所以我国基层干部职工普遍存在着“GDP增长即发展”、“税收增长即发展”的观念。诚然，这种观念曾一定程度上促进了我国乡镇经济的发展，但同时我国乡镇财政也出现了上述“任务型收入机制”、“吃饭型支出机制”等问题。科学发展观的提出弥补了发展经济学理论的不足，纠正了传统的GDP发展观的错误，并吸取了可持续发展观等各种发展观中的合理因素。科学发展观的提出经历了一个循序渐进的过程。中共十六届三中全会提出：坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。中共十六届四中全会则更加明确提出：认真落实以人为本、全面协调可持续的科学发展观。总理在《关于制定“十一五”规划建议的说明》中指出：科学发展观的实质，是实现又快又好地发展。之后，他在第十届全国人民代表大会第四次会议的《政府工作报告》中指出：鼓励东部地区率先发展，更加注重节约利用土地、水、能源等资源和环境保护，实现既快又好发展，在科学发展道路上走在全国前面。所以科学发展观包括四方面内容：第一，以人为本；第二，全面性；第三，协调性；第四，可持续性。科学发展观是引导我国经济发展的重要纲领，作为经济发展全局中的一个小问题——乡镇财政体制改革当然也要以科学发展观为依据。三、运用科学发展观进行乡镇财政改革
科学发展观从上述方面为乡镇财政体制改革提出了新的要求，我们要以科学发展观为指导，进行乡镇财政体制改革，以保证我国经济的持续快速发展。
(一)树立正确的政绩观。全面落实科学发展观涉及到许多方面的问题，其核心是以正确的政绩观落实科学发展观。有学者提出，我国的政绩观存在一定缺陷，由于发展观上的偏差，政绩观仍然存在由“增长即发展”的观点决定的“GDP增长即政绩”、“税收任务即政绩”的不足。现在乡镇干部考核把税收任务完成情况作为重要考核内容，形成了乡镇财政“任务型收入机制”，造成了税收刚性。而作为一个较小的经济个体，乡镇经济是有波动的，税收也应该随经济波动而有增有减，否则就会违反经济规律，影响经济健康运行。“以人为本”要求乡镇财政根据农民的需求调整公共产品的供给量。因此应该降低税收任务指标在乡镇干部政绩考核体系中的地位，而应该把农民满意度等体现“以人为本”的指标加入乡镇干部政绩考核体系中，改变过分强调税收增长的政绩考核制度，从而打破“任务型收入机制”，顺应经济规律，落实科学发展观对“可持续性”的要求；并且这样也会使得乡镇干部更加全心全意地为农民服务，落实科学发展观对“以人为本”的要求。
(二)加强乡镇干部的监督体系建设。落实科学发展观对“以人为本”的要求，还需要加强乡镇人大的监督作用。同志曾指出：人大既要敢于监督，又要善于监督，只有把两者结合起来，才能达到监督的目的。所以乡镇人大要敢于监督乡镇干部职工的行为，敢于监督乡镇财政的政策导向。当乡镇财政的服务对象发生偏离时，乡镇人大应敢于提出异议，并且要善于监督，采取适当的方法纠正乡镇财政的错误政策。同时，应建立农业协会，提高农民组织性，从而促进农民、农业协会对乡镇干部、职工的监督体系的建立与完善。
（三）努力化解乡镇债务风险。乡镇在注重防止新增债务的同时，要高度重视债务风险的化解工作，坚持采取可行措施，积极稳妥地解决债务问题。一是对债务进行清理认定，制定化债计划。乡镇债务虽然全区已进行了清理，但经过近几年的发展后，债务结构与数额又有了新的变化，笔者认为至少两年要进行一次清理，并制定针对性的化债方案，分期分批逐年化解。二是建立偿债准备金，专项用于化债。各乡镇应在年度预算中，按照财政收入的一定比例提取偿债准备金，专项用于化债。同时，还可以从行政事业性收入、国资收益等非税收入中安排一定的资金，专项用于化债。三是上级财政要适当补助，支持乡镇化债。对于乡镇在特殊历史时期和特定条件下，欠下的债务，上级财政部门要根据自身财力状况，加大补助力度，支持乡镇债务化解，减轻乡镇压力。四是坚持量力而行，控制新增债务。乡镇在支出安排和建设发展过程中，要坚持量力而行，有多少钱办多少事，不能举债办企业、搞建设，不搞劳民伤财的政绩工程和形象工程。五是区财政应建立乡镇债务监管机制，对乡镇债务化解情况、新增债务情况进行监督，并加强督办，确保乡镇债务化解工作落到实处，债务风险得到有效化解。
（四）规范建立转移支付制度。根据财政部“三奖一补”政策和各级转移支付政策，综合考虑各乡镇的具体情况，建立规范的转移支付制度。一是合理确定转移支付基数。在测算乡镇的上解、补助基数时，要充分考虑乡镇的实际，科学预测乡镇财政收支形势的变化，制定合理的补助标准，保证乡镇各项事业的正常开展。二是努力实现乡镇之间的平衡。由于乡镇发展很不平衡，乡镇之间财力差别很大，因此，区财政在制定转移支付政策时，要更多考虑贫困乡镇，加大支付力度，保证贫困乡镇财力不断增加，努力实现乡镇之间的基本平衡，做到“富乡镇有肉吃、穷乡镇有汤喝”。三是尽力实现财力下移。对于上级财政部门增加的转移支付资金，本级财政增加的可用资金，应尽可能的向乡镇倾斜，缓解乡镇财力的不足，解决乡镇实际困难，支持乡镇发展。
【摘要】科学发展观的内涵包括四个方面：以人为本、全面性、协调性、可持续性。科学发展观从这些方面给乡镇财政体制改革提出了更高的要求。要落实科学发展观，乡镇干部首先要树立正确的政绩观，其次要加强乡镇干部的监督体系建设，化解债务风险，同时要完善转移支付制度，加大农村公益事业支出。
【关键词】科学发展观乡镇财政体制改革
乡镇财政是我国五级财政最基层的一级，是我国财政体系的基础环节。改革开放后，我国的乡镇财政建设取得了一些成果，但由于乡镇财政体制自身的缺陷，其间也产生了不少问题，尤其是乡镇财政缺口的日益扩大，不仅阻碍了乡镇财政的正常发展，甚至还危害到了乡镇政府以及农村社会的稳定。因此，解决乡镇财政缺口，理顺乡镇财政体制，已成为亟待研究和解决的问题。
参考文献：
“三个代表”的重要思想，是以同志为核心的党中央站在世纪交替的历史高度，着眼于我国改革开放和社会主义现代化建设全局，继承历史，立足现实，前瞻未来作出的精辟论断、从根本上进一步回答了在充满挑战和希望的21世纪，我们要建设一个什么样的党和怎样建设党的重大问题。“三个代表”的重要思想，集中体现了我们党的根本性质和社会主义的本质要求，是我们的立党之本、执政之基、力量之源，是我们党不断提高执政水平和领导水平，增强拒腐防变和抵御风险的能力，永远保持党的先进性、战斗力和创造力的行动指南。
坚持“三个代表”是保持党的先进性的本质要求，体现了党的三代领导核心的一贯思想。同志始终强调我们党全心全意为人民服务的宗旨地位。邓小平同志反复强调要一手抓物质文明建设，一手抓精神文明建设，两手都要硬；我们党考虑所有问题，所做的一切工作，都要以人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为根本的出发点和归宿，作为最终检验的标准。同志提出“三个代表”的重要思想，强调全党同志的一切奋斗，归根到底都是为了解放和发展生产力，党的一切方针政策都是要最终促进生产力的不断发展，促进国家经济实力的不断增强；强调全党必须从社会主义事业兴旺发达和民族振兴的高度，充分认识文化建设的重要性和紧迫性；强调建设有中国特色社会主义全部工作的出发点和落脚点，就是全心全意为人民服务；强调“三个代表”是我们党的立党之本、执政之基、力量之源。
“三个代表”的要求，是一个密切相关、辩证统一的整体。贯彻落实“三个代表”重要思想，必须将三个方面的要求结合起来，只有这样，我们的各项工作才能立于不败之地。深刻领会“三个代表”重要思想，对于我们搞好新时期财政工作将具有极其重要的现实意义。
二、充分发挥社会主义公共财政的职能，更好地体现“三个代表”的内在要求
（一）财政为社会生产力发展和人民物质文化生活水平的提高提供了物质基础
财政，是国家政权活动的一个重要方面。财税政策，是国家宏观调控的一个主要手段。财力的强弱，对国家的强盛和安全会产生重大影响。雄厚的财政实力，是一个国家强大、稳定、安全的重要体现，也是推动经济发展和社会进步的重要保证。这一点同志进行了高度概括：“在我国，建立稳固、平衡、强大的财政，制定和实施正确的财税政策，努力做好财税工作，是我们全面推进改革开放和现代化建设，实现跨世纪发展宏伟目标和中华民族全面振兴的必然要求。”
改革开放以后，国家财税体制进行了重大改革，经过20年的努力，我们已初步建立了适应发展社会主义市场经济要求的财税体制基本框架，财政改革和发展取得了明显的成效。随着我国经济的发展和财税体制改革的深化，财政收入稳定增长、国家财力逐步壮大。财政对国家建设的保障能力的不断提高，有力地促进了国民经济和社会各项事业的发展，支持了国家重大改革开放措施的出台和重要方针政策的实施，发展了社会生产力，促进了人民物质文化生活水平的提高，也为我们战胜各种困难和风险提供了重要的物质基础。
（二）公共财政的基本职能体现了“要求三个代表的内在。”
1.社会主义公共财政的基本职能
财政职能的关键在于是否反映了既定的社会经济制度、资源配置和政府活动方式，以及财政对社会经济发展及其有效运行的适应程度。目前，理论界关于社会主义公共财政职能问题已有共识，即将其界定为资源配置、收入分配、经济稳定和增长、监督四个方面。其中，由于我国的市场仍不够完善，财政必须保持强有力的配置功能，以弥补市场配置能力的不足；分配职能强调所得的分配，即在劳动力和资本之间以及内部进行分配，服务于社会性公平的目标；在经济稳定和增长的职能中，同西方国家相比，我国作为发展中国家，需要同时兼顾宏观经济的稳定和增长，其中经济增长比稳定具有更根本的意义，如何处理好二者关系，是新时期财政职能所面临的挑战；另外，重新强调财政的监督职能具有重要意义，转轨过程中我国财政的监督已不同于计划经济条件下财政监督的内涵，现在强调财政监督，是与财政职能的优化和转变结合在一起的。加强财政监管，才能保证财政的资源配置、收入分配、经济稳定和增长职能的顺利实现。
2.社会主义公共财政职能的实践意义
(1)优化资源配置，实施有效的产业政策，推进经济结构的合理化。对一个发展中国家来说，宏观调控首要的目标是保持尽可能快的经济增长，与此同时，实现经济结构的转换和升级。为此，如何把有限的资源进行最优的配置，就成为问题的关键。在我国，除了履行财政最基本的职责外，财政配置资源还要对我国整个产业布局的形成、宏观产业结构的调节、国家主导产业及其支柱产业的选择等。通过政府财政的税收、投资、补贴、贴息等财政手段加以扶持。也就是说，在市场经济条件下，国家财政客观上具有经济建设职能，需要参与经济领域的调控，这是未来我国政府财政配置资源的一个重要政策取向，也是提高宏观经济效益、加速我国现代化建设进程的一个必要条件。
(2)实施积极财政政策，缓解社会供需矛盾，熨平经济波动，保持经济持续稳定健康发展。财政在实现社会经济的稳定方面，即促进充分就业、物价稳定、抑制经济波动等方面，具有重要作用。首要的是调节总需求与总供给的平衡。通过财政来调节总供给和总需求的平衡，就是通过有目的有计划的集中性的财政收支分配，来矫正无数微观经济主体的分散的收支活动所形成的不利结果，或者说是一种着眼于宏观经济的收支活动来调节无数着眼于微观经济的收支活动。为此，就要求摆脱单纯财政观点，不是就财政平衡来搞平衡，而应着眼于全社会的总量平衡。当总需求超过总供给时，财政可以减少支出和增加税收或二者同时并举，通过减少政府需求和减少非政府部门需求来压缩总需求。一旦出现总需求小于总供给的情况，财政可以增加支出和减少税收或二者同时并举，由此扩大总需求。在这个过程中，财政收支不平衡是可能的而且是允许的。针对不断变化的经济形势而灵活地变动支出和税收政策，应该说这是现代经济条件下政府理财和实施财政宏观调控的一个重要政策思想。
(3)调节收入分配，处理好公平与效率的关系。收入公平分配是一个重大的社会问题，也是一个世界性的难题。一般地讲，当经济发展水平达到一定程度之后，社会公平和经济效率就变成一种反向关系，即分配不公平会妨碍经济效率的提高。在当前我国的市场化改革中，如何克服建立一个既充满竞争、又充满关怀的社会是政府收入分配制度调节面临的一项紧迫任务。财政是国家的一种集中性分配，在收入公平分配方面扮演着重要角色。它通过对高收入者的税收调节、对低收入者的生活补助以及其它较为完善的社会保障制度，可以从宏观上调节国民收入分配格局，缓解社会分配不公的矛盾，促进社会分配的相对公平，从而保障最广大人民群众的根本利益。
(4)财政应该担当社会组织结构优化和社会思想文化优化的重要职责。社会组织结构涵盖了国有企业改革和现代企业制度的建立、国有银行改革、政治体制改革和政府部门的机构精简，以及转轨时期如何保持社会个体与组织的有效联系。合理高效的社会组织结构对政府政策实施、经济有效运作的重大意义。至于社会思想文化，是与精神文明建设联系在一起的，我国在特殊文化背景下进行的市场化改革进一步提出了这种需要，良好的社会思想文化模式对发展中国家经济腾飞的作用是不容易忽视的。
（三）社会主义公共财政具有国家主体性、人民性和发展性
1.社会主义公共财政的国家主体性
财政是一种政府经济行为。政府为了保证社会资源的最有效利用、克服市场机制运行的缺陷，必须实施各种公共活动，如国防、教育、社会保障、行政管理、医疗保健、社会保险等等。所有这些活动都必须由政府出资，这些由政府出资进行的活动就构成了财政活动的内容。公共财政存在的依据就在于弥补市场的缺陷，而弥补市场缺陷的最终力量源泉来自政府，而政府是国家的代表。因此，从经济意义上说，国家的分配就是弥补市场的缺陷，市场失灵之处就通过国家的分配来弥补。国家的分配即公共财政与弥补市场缺陷是一个问题的两个侧面。正如市场有效与市场失灵是对立统一一样，国家的分配与市场机制既是对立的，同时又是统一在同一的社会形态和经济范畴内。财政作为分配关系与其他分配关系的主要个性或特点，就在于分配的主体是国家政权或政府，而非别的任何经济活动主体。
2.社会主义公共财政的人民性
社会主义公共财政，就是市场经济要求的公共财政与社会主义基本制度的结合。由于社会主义制度是建立在公有制基础上的广大劳动人民当家作主的制度，国家是全社会公共利益的真正代表，决定了社会主义公共财政的人民性，它是“取之于民，用之于民”的财政，决定了社会共同需要的空前一致性，决定了社会主义公共财政满足社会共同需要的真实性、完整性。资本主义国家把资产阶级的需要说成是社会性共同需要，而社会主义把人民大众的需要作为社会共同需要。因此，与西方国家公共财政不同，社会主义公共财政才具有真正的“公共”性。
3.社会主义公共财政的发展性
一方面，社会主义的根本任务是解放生产力，发展生产力。发展是社会主义的本质规定性，是社会主义优越性之所在。尤其是我国尚处在社会主义初级阶段，生产力水平很低，经济基础薄弱，人民生活水平总的来说还比较低，人口素质总体还不太高，需要大力发展科技教育，不断提高国民素质，使各方面都有一个较大的发展。对此，财政要发挥主导作用。要加大对基础教育、基础科研、环境保护、公共设施等方面的投入。只有这些方面都有所发展，才能提高政府的公共服务水平。因而社会主义公共财政在这些领域的发展任务还很重。另一方面，我国国有企业还具有盈利性，还存在自身的积累和发展，这也决定了我国社会主义公共财政的发展性。
三、以“三个代表”为行动指南，全面推进财政经济健康发展
（一）调整财政支出结构，逐步完善公共财政体制框架。
财政支出范围应与政府的活动范围相一致。随着社会主义市场经济条件下政府职能的转变，财政资金也应逐步转移到满足公共需要上来，突出财政的公共性特征，逐步提高财政对基础设施、社会保障、教育科技和文化卫生事业发展、环境保护等公共需要的保障能力，做到“有所为有所不为”，解决财政“越位”和“缺位”问题。一是进一步规范财政资金供给范围，逐步解决财政供养人口过多、对一些经营性的事业单位包揽过多、不合理的补贴和投资过多等问题。二是努力保障国家政权建设、科技、教育、社保、农业、生态等重点领域和项目的支出需要。要将国家调整收入分配政策所需的资金纳入预算，切实保证资金的足额到位；要加大对农业基础设施建设和生态环境保护的支持力度，搞好防灾减灾体系建设支持天然林保护工程和退耕还林工程，加大扶贫攻坚力度，增加农民收入，壮大地方经济实力。
（二）发挥财政稳定和发展经济的职能作用，建立周期后备预算动作机制。
社会主义市场经济体制也存在经济周期问题。围绕经济增长的偏冷或是偏热，财政应当按照经济周期规律的要求建立后备周期预算动作机制。经济过热时，将随着经济增长而增加的一部分财政收入和为降低需求而减少的一部分财政支出留作储备；经济过冷时，启用这部分储备刺激经济增长。这个结余预算就是宏观调控预算，这项储备也可称为财政周期性后备预算。另外，也可通过实施部门预算管理，将优化组合而集中的部分资金用于预算储备，在一定条件下再用于有关部门的支出。当然，周期性储备预算也应当按照财政职能的要求。投向公共服务领域或公共工程、基础设施建设领域，为市场竞争创造条件。总之，建立这样一种动作机制。可以充分运用财政杠杆调控经济，最大程度的实现财政职能的要求，推动经济发展。
（三）加快建立适应社会主义市场经济发展的社会保障体系。
完善社会保障体系的重点，一是要将目前的“三条保障线”转化为失业保障和城镇居民最低生活保障“两条保障线”，把企业的责任逐步转化为政府的责任，通过社会化的中介机构来促进下岗职工再就业。二是要建立统一的企事业单位职工基本养老保险制度，真正实行省级统筹，同时要在试点的基础上积极推进城镇职工基本医疗保险制度。三是要建立独立于企业之外的社会保障管理和服务体系，实行社会保障待遇的社会化发放，社会保障对象由社区统一管理。完善社会保障体系，企业及职工必须及时足额缴纳各项社会保险费用，财政部门也要积极筹措社会保障资金。要继续探索新的征管模式，提高社会保险费的征缴率，扩大覆盖面；通过调整财政支出结构，逐步提高社会保障支出占财政支出的比重；通过多种途径，扩大社会保障资金的管理制度，严格实行收支两条线，加强监督检查，防止资金被挤占、挪用，确保社会保障资金专款专用。
（四）依靠科技提高财政扶贫工作的质量和效益。
要充分认识科技在扶贫开发中的重要意义，在政策上、资金上、工作上支持科技扶贫。第一，较大幅度地提高财政扶贫资金用于科技扶贫的比重，加大财政支持科技扶贫的力度。适当安排一部分资金，支持科研部门和科研人民开展对贫困地区资源利用开发的研究以及贫困地区总体经济发展和脱贫致富思路的研究，帮助贫困地区做好发展规划和选择确定支柱产业。第二，扩大财政支持科技扶贫试点范围。通过试点，探索财政扶贫资金规范化管理的途径，更主要的是，以科技为先导，通过一定的财政资金投入，帮助贫困地区因地制宜地选择支柱产业，提高贫困地区支柱产业的科技含量和劳动力素质，提高贫困地区产品市场竞争能力和经济发展能力，不仅要使现有有贫困人口在2000年底前解决温饱问题，而且要使贫困地区在解决温饱问题之后步入持久、快速发展的轨道。第三，深化贫困地区农业科技体制改革，通过“政策引导，利益驱动、工作要求”等措施，鼓励、支持、推动科技人员深入贫困地区、贫困农户开展优良品种和先进实用技术推广，开展技术培训。对于到贫困地区开展优良品种、先进实用技术推广应用要在资金上予以资助，并通过设立项目，建立项目责任制，把科技人员的切身利益与脱贫挂起钩来，把科技人员与扶贫开发工作有机结合起来，要逐步建立起为扶贫开发服务的科技服务组织。
（五）切实加强财政法制建设，依法行政、依法理财。
当前要继续强化财政执法监督，必须着重做好以下几方面工作：第一，进一步加强“收支两条线”管理，积极做好财政预算和财政专户管理工作，全面推行罚缴分离、票款分离和“单位开票，银行代收，财政统管”的管理办法；要在认真核实行政事业性收费单位和执罚机关支出需要，以及经批准的单位预算外资金收支计划和部分预算的基础上，切实保证其必要的经费，特别是政法机关的办案经费，要重点予以保障，不能摘“收支挂钩”；要加强对“收支两条线”执行情况的监督检查，对违反“收支两条线”管理的情况要依照有关规定，进行严肃处理。第二，强化会计监督，要加强《会计法》的宣传培训，不断完善以《会计法》为中心的会计法规体系，建立统一的报表体系，明确责任，把会计监督落到实处。第三，高度重视《行政复议法》的贯彻落实，在实践中不断完善财政系统的行政复议制度，同时建立和推行财政执法责任制和评议考试制，发挥这两项相互联系的制度在财政执法监督中作用。第四，抓紧经济鉴证类社会中介机构的清理整顿工作，规范社会中介机构的行为，发挥其积极作用。
（六）加大科技进步扶持力度，全面提高经济质量，实现财政经济的可持续发展。
（一）地方财政预算的综合性较差
市场经济国家的政府收入绝大部分为税收收入，只有很小部分的规费收入，而且，所有收入都要纳入财政预算。但我国政府收入除了以税收为主体的预算内收入外，还包括大量部门直接参与分配的各种基金、收费等预算外收入和部分政府职能部门私自设立、摊派的制度外收入。而在所有这些政府收入中，只有预算内这部分收入纳入了地方政府的财政预算。地方财政预算的调控空间相对受到限制，地方财政预算的综合性比较差。
（二）地方财政预算支出供给范围过宽
当前，地方财政支出范围不仅包括公共机构、公共服务等项目支出，而且还包括大量竞争性领域的开支，如拨付企业亏损补贴、弥补企业资本金等。在经济改革中，有相当数量的事业单位已走向市场，收入规模相当可观，但财政仍须对其提供经费。财政支出范围过大、包揽过多等问题还没有得到解决，结果造成应该由财政承担的事情财力不足，而政府不该管的事情却管了很多，扭曲了分配关系，加剧了地方财政收支的矛盾。
（三）地方财政预算编制方法粗放
多年来，地方财政预算的编制形式一直是功能预算，这种预算结果过于抽象，财政资源配置不能显示具体的使用部门和单位。财政预算编制方法主要还是采取“基数法”，即新年度的支出预算在上年度支出基础上考虑增支因素后确定。这种方法不科学、不规范，也不符合公平原则，造成支出刚性增长。采用“基数法”编制预算，只对新的增支因素分析，不对基数分析，编制方法过粗，透明度不够，公众也无法对支出安排进行监督。
（四）地方财政预算支出效率低下
地方财政年初预算只是一个笼统概念，资金分配和使用的约束性较差。一是预算资金安排基本上是“基数加增长”的模式，对资金的基数部分缺少必要性的分析和论证，缺少随时间、实际等因素进行调整的机制。二是预算的权威性、法制性不强。每年下半年调整预算，预算缺乏法制性、权威性。三是部分预算单位调整了预算资金的使用用途，导致财政资金的使用效率下降。四是财政资金预算安排环节较多，使财政资金没有全部用于具体的项目，降低了其使用效率。
（五）地方财政预算支出的公平原则未能严格执行
我国已经加入WTO，按照非歧视原则、公平原则和透明原则，对各种企业实行国民待遇。但目前仍有相当数量的地方政府为加强招商引资力度，纷纷在财政支出中安排了相当大的一部分资金，建立财政扶持奖励基金，用于奖励给企业和个人。这些地方财政预算的列收列支，一方面减少了地方可用财力的规模，增加了地方财政收入中的“泡沫”成分；另一方面这种财政预算奖励支出对不同企业形成了不公平的待遇，不利于企业间通过市场进行公平竞争，地方的财源也会因为奖励支出而不断流失，扰乱了地方财经秩序，不利于地方经济的持续健康发展。
二、建立地方财政预算新体系的基本设想
随着经济改革的深入，我国由原有的计划经济体制，转到了构建社会主义市场经济体制上来。这就决定了我国财政也要由原来计划型模式的国家财政转到市场型模式的公共财政上来。建立公共财政不仅仅是财政模式的变革问题，而且它会直接引起我国政府行为的变革，是我国市场化改革进一步深入的关键性步骤，它将大大加速我国市场经济体制建立健全的进程。公共预算是公共财政的必然要求，是与公共财政相适应的一种财政预算形式。
（一）调整政府支出预算的范围
调整政府支出要遵循三大基本原则：一是体现政府职能原则，二是讲求公平和效率原则，三是依据法律法规原则。
借鉴西方市场经济发达国家经验，结合我国实际情况，地方政府支出预算应包括三方面：1、维持性支出，即消耗性支出，一般指资源直接置于政府支配下，配置于各部门直接消耗。它主要包括政府、人大、政协、“公检法司安”、基础教育、基础科研和卫生保健等事业支出。2、转移性支出，一般指政府对一部分社会资金不直接消耗，而是通过分配转移出去。它包括价格补贴等补助、补贴性支出。3、公共工程支出，一般指大型公益性基础设施的支出。它包括邮政、能源、交通、水、电、煤气、环境保护等方面的支出。
在建立政府公共支出预算体系时，政府财政要转换角色、调整支出预算范围、优化支出结构。
第一、政府财政要逐步退出应由市场配置资源的经营性和竞争性领域，转移到社会共同需要方面来。经济建设的投资主体应由政府转向企业，财政只支持进行大型公益性基础设施的建设。
第二、维持性支出范围要有所调整和减少。事业单位按其服务性质，可以分为公益性、准公益性和经营性三类。对于公益性的事业单位，如基础教育、基础科研、图书馆、计划生育、公共卫生防疫等单位，财政应保障其资金供给；对于准公益性的事业单位，如高等教育、职业教育、广播电视、医疗保健等单位，财政对其可采用资助的形式；对于经营性的单位，如开发型的科研单位、职业化的体育运动项目、艺术表演场所和社会中介机构等单位，财政应与其脱钩，让它们逐步走向市场。
第三，进一步优化支出结构。一方面，地方财政要不断地提高对教育、政权建设和环境保护等方面的保障能力。另一方面，要优化行业内部支出结构，避免重复建设和损失浪费。
（二）改革预算编制办法
要建立地方财政公共支出预算体系，必须改革预算编制办法，实行部门预算，延长预算编制时间，实行收入综合预算和支出零基预算。
第一，实行部门预算，即一个部门的收支情况有一本预算，在财政部门内部由一个处（科）负责编制预算。预算内容不仅具体到部门，而且要具体到部门下属各单位的支出预算。实行部门预算，是需要对政府预算支出科目进行调整。一级预算支出科目按部门设置，二级预算支出科目按支出性质设置，可根据实际工作需要设置三级预算支出科目。这样可以清晰地反映出预算支出在各部门的分布，便于财政部门对预算执行进行宏观调控和监督检查，更加有效地贯彻实施有关的财政政策。
第二、延长预算编制时间。目前，地方财政预算的编制时间只有3个月左右。因此，要适当延长预算编制时间，将预算编制时间提前到预算年度开始前九个月左右比较合适，即从每年四月份开始编制下年度预算。预算编制时间的延长，不仅有助于缓解预算编制的压力，而且有利于各级财政部门细化预算的编制工作，提高预算编制质量。另外，我国的立法部门——人民代表大会对财政预算的审批时间通常为每年的3月份，因此，也可以借鉴国外的经验，调整我国中央与地方财政的预算年度，从每年的4月1日到次年的4月1日，这样，既解决了目前存在的预算审批上的法律空挡问题，增强了财政预算执行的法制严密性，又把财政预算编制的时间延长了12个月。
第三，实行预算综合方法。部门预算要采用综合预算的形式，统筹考虑部门和单位的各类资金。财政预算内拨款、财政专户核拨资金和单位其他收入统一作为部门（单位）预算收入。财政部门核定的部门（单位）支出需求，先由财政专户核拨资金和单位其他收入安排，不足部分再考虑财政预算内拨款。这样，将预算内外资金和其他各种收入统一纳入地方财政预算，全面反映地方及各部门的收支情况，增强了地方财政预算的公开和透明，也将极大地增强财政预算的权威性。
第四、支出采用零基方法。在编制公共支出预算时，要逐步采用零基预算法和其他科学的方法。根据各部门工作任务的需要，按照人员编制的定员、定额标准核定人员经费和公用经费。要依据项目备选库中优先项目备选的方法，结合财力可能，确定专项经费，体现公平和效率的原则，提高预算编制的公开性和透明度，提高财政资金的使用效益。
（三）细化预算编制内容
一是要细化预算科目，将财政预算的每一笔资金尽可能地进行细化，逐步深入细化到二级、三级科目，使预算本身的定量因素不断增多。预算科目的细化，也便于对预算支出加强定量的分析，使预算更规范、更透明。
二是实行标准化定员定额。标准化的定员定额比较客观地反映了行政事业单位在人员配置和资金、物资的筹集、分配、使用等方面所遵循的标准或应达到的水平，是财政部门和主管部门编制、核定单位预算、考核预算执行情况的依据。在制定标准化定员定额过程中必须遵循编制计划与经费计划相统一，兼顾需要与可能，预算内外资金结合使用、节俭高效、简便易行等原则。
三是尝试编制分项预算。目前，全国各地方的财政预算都是整体预算，也就是所有的预算内容和预算项目全都在一份预算草案中反映，一旦预算草案不能得到人民代表大会的通过，则预算草案的所有预算均无法执行，整个预算草案要做整体的修改，而且目前也没有针对财政预算草案未能通过的备用应急措施。因此，可以将地方的预算草案尝试分解为几个分项预算，如经常性的人员经费和公用经费预算草案，专项经费预算草案，对于一些重大决策或重大项目支出也可以做预算草案。这样，对分项草案交人民代表大会分别讨论，即使某些分项预算草案未能得到通过，其他的分项预算仍然可以执行，不会影响整个预算的执行。同时，这样也增强了人民代表大会讨论预算草案的针对性和权威性，使预算草案讨论得更透明、更深入、更详细。
四是推广计算机预算管理系统。在公共预算支出中，通过细化预算编制，并逐步引进数量经济学，将偏重于定性分析转变为定性与定量分析并重，不断提高预算编制的准确度。这就要求逐步建立财政系统内部的计算机网络，充分利用计算机处理信息的优越性，保证预算编制质量，提高工作效率。
（四）硬化预算管理和约束
地方建立公共财政支出预算后，必须加强对预算执行的管理。首先要坚持法制化。只有强调法制化，才能保证支出预算具有较强的约束力，保证预算的顺利执行。还要加强监督，要贯穿于预算执行的全过程。此外，要保证预算执行信息快捷、反应灵敏。在硬化公共支出预算执行约束方面，具体注意几点：
一是完善公共支出预算执行中的控制监督。逐步建立立法部门、财政部门、审计部门、主管部门和各单位内部不同层次的监督体系和监督制度。此外，还要加大社会对预算执行的监督。
二是加强预算执行情况的信息反馈。建立严格的报告制度。(1)各单位要按规定定期向主管部门报送本单位预算执行情况报表和详细的文字说明。(2)各部门按照本级财政部门规定的期限，向本级财政部门报送本部门预算执行情况的报表和详细的文字说明。(3)财政部门要定期向本级政府报告预算执行情况。(4)各级政府要在每一预算年度内至少两次向本级人民代表大会或其常务委员会报告本级总预算执行情况。
三是改革预算拨款方式。严格按照批准的预算执行，拨付预算资金应坚持按预算计划、按事业进度、按规定用途、按预算级次拨款。财政拨款由国库单一帐户集中进行拨付。行政事业单位人员工资由财政部门直接按月汇入在银行开设的帐户，实行工资发放的银行化。这样，既可以有效控制人员工资的过快增长，又可以遏止“灰色收入”现象，抑制消费基金膨胀。
（五）强化预算的绩效考核
预算的编制、执行和监督是预算的三个不同的环节，共同构成了预算的整个过程。但目前我国各地方财政预算基本上是投入预算的理念，对预算的绩效评估与考核比较淡化和薄弱。
(一)乡镇财政管理中的激励体制的现状及存在问题
1、薪酬激励体制难以发挥出应有的效果
薪酬激励体制在整个激励体制中有着非常重要的作用。但是鉴于乡镇机关的特殊地位，乡镇机关人员的工资有着国家统一的标准，这种单一的工资模式使得乡镇机关在管理上难以发挥出薪酬激励体制的效力。
2、乡镇机关缺少完善的绩效考核体系
在我国现有的工资政策下，乡镇机关人员的工资收入无法有效体现员工的能力高低，制约了员工的积极性。在这种情况下，建立以荣誉为基本的乡镇机关绩效考核体系，可以充分调动乡镇员工对于工作的积极性，满足员工的存在感与成就感。而目前，乡镇机关大都只把职位晋升作为激励手段，对于建立完善以荣誉激励为基准的绩效考核体系不够重视，难以形成良好的的效果。
(二)我国乡镇财政改革分析
1、乡镇财政作为乡镇发展的主体力量，应该充分发挥乡镇财政的职能功效
乡镇财政有别于公共财政，具有自身的独立性和特殊性。乡镇财政主要用于乡镇的公共基础设施建设以及发展乡镇经济、提供乡镇公共产品等方面。乡镇政府应该因势利导，合理安排财政收入，充分结合当地的自然特色和人力资源状况发展具有本土特色的地方经济；同时结合当地情况，发展适合当地民情的公共产品，如：住房建设、乡镇水利、村民教育等，使得乡镇建设的整体形象得到进一步的提升；最后大力发展有关乡镇文化、环境保护、医疗保健等一系列有关民生的福利项目，加快乡镇的发展进程。在这种局势下，我们应该充分发挥荣誉激励和精神激励在激励体制中的作用。如：乡镇政府可以设立公共基础建设贡献光荣榜，发展乡镇经济建设年度人物等等奖项。从而让工作人员可以在乡镇财政改革中得到满足感与成就感，有效调动员工的积极性。
2、财税制度的发展与完善是乡镇财政改革的重要内容
建立和完善地方税收体系，对于乡镇财务体系的完善和发展有着至关重要的作用。在财税制度的改革中，可以使用以工作激励和精神激励为主的激励机制。如：设立税收工作模范标兵，乡镇政府领导应对合理执行和引导群众税收的员工给与充分的肯定和表扬，从而激发其他员工的斗志，积极地投入乡镇财政改革事业。
3、合理利用财政资源，优化财政支出结构
优化乡镇财政支出结构，是保证乡镇财政资金得以充分利用的重要方法。乡镇财政的不合理支出会导致资金的浪费和资源的流失。比如：有些乡镇不惜花费大量资金建设豪华的的办公楼，大肆采购政府办公用品，接待领导也不遗余力，而在涉及民生的教育、医疗、环保上面吝于投入，这些财政资金的不合理利用都不同程度上造成了资源的浪费，影响乡镇的可持续发展建设。只有优化乡镇财政的支出结构，才能合理的利用资源，从而实现“物尽其用”的目标。此外，由于我国对农民税收的大量减免，乡镇财政的收入来源也相应减少，一大部分还要被中央分去。由此产生的资金缺口还需要上级的转移支付才能保证。在这种情况下，对于中央政府和地方政府权限交叉的领域，中央与地方应分工明确、充分配合、积极协调以实现对乡镇财务的有效管理。
4、坚持可持续发展观
乡镇经济基础薄弱是乡镇财政改革中的基本问题。因此，大力发展农村经济，坚持乡镇经济的可持续发展，是乡镇财政改革的必然趋势。
二、中国乡镇财政改革中的财政管理
我国乡镇政府所承担的债务十分沉重，并且有增大的趋势。通常来说，举借债务是弥补乡镇赤字的主要方式。一般乡镇债务包括显性和隐性两种。据相关调查数据显示，全国有很大一部分乡镇政府背负着有偿还责任的债务。有记者在走访多个乡镇进行采访后发现，我国部分乡镇政府的债务无法及时被偿还，导致债务长期积累得不到解决，严重阻碍了乡镇经济发展进程，同时融资业务在乡镇中发展使得乡镇政府背负上了新的债务并承担着巨大的融资风险，并且乡镇政府低下的债务偿还能力使得融资公司内部也严重亏损，例如广东省某乡镇融资平台公司中亏损率达到了50％左右。乡镇财务的债务问题是财务管理中尤为重要的方面之一。
(一)当前乡镇机关财政管理中存在的问题分析
1、我国财务管理的基本内涵
所谓的财务管理是指企业在特定的目标指引下，对于企业的资产购置以及融通等方面的有效管理。在我国的财政管理中，乡镇财政管理在整个财政管理中占据着重要的地位，它的作用是不可替代的。因此，对于乡镇财政管理进行有效的改革，这不仅能够促进我国农村经济的快速发展，同时还能有效地巩固基层人民政权，从而加速我国社会主义新农村建设的进程。
2、乡镇财务管理中存在的问题分析
目前，我国乡镇财务管理中存在着许多问题，这主要表现在以下几个方面：第一，乡镇财政信息不真实。某些乡镇领导由于自身的财经法规意识不强，因此为了完成上级的硬性指标，即使本乡镇的财政收入比较低的时候，依然报以比较高的财政收入，这不仅严重阻碍了本乡镇的健康发展，同时也影响了国家的正常发展。第二，乡镇财政核算不完善。某些乡镇在进行财政收支统计的时候，没有将所有的财政收支都包含在核算范围之内，这就导致乡镇财务的某些收支单据长期得不到处理。第三，乡镇财政票据不规范。某些乡镇对自己的财政收支票据没有规范的管理，从而导致有些人趁机开假发票或者是虚报票据，这对乡镇的发展造成极为不利的影响。第四，乡镇财政内控制度不健全。某些乡镇不重视自身的财务内控制度建立，这就导致乡镇财政无法得到有效的管理，从而出现管理混乱以及监督不力的现象。
(二)加强乡镇财务管理的建议
1、以人为本，加强人才队伍体系建设
人才是团队建设的根本。乡镇有关领导要充分加强人才储备建设，培养专业的高素质的财会人员，提高乡镇财务部门人员的综合体素质。财务部门可以对本部门现有员工进行集中培训，普及有关财务知识，加强对于财务理论知识、财务政策以及相关法律法规的学习。同时，要加强培养财务管理人员的职业道德，树立正确的价值观，把为人民服务的理念落到实处。
2、做到严格控制，从严审批
乡镇政府应严格控制开支，制定相应的公务接待标准，并对乡镇政府的相应的支出情况进行公开公示，以培养相关干部的自觉性，增强广大群众的凝聚力。同时，乡镇政府应实行统一票据，对票据进行规范化管理。建立有关票据的领用、核销和保管制度，优化乡镇财务资金的使用。
3、完善乡镇收支管理制度
乡镇政府应结合本地的实际情况，如招待费、办公费以及打印费等行政支出应制定相应的支出基数，合理控制支出限额。部分乡镇随意挪用专项资金，缺乏有效的监管。同时监督部门要充分发挥自身的职责，切实履行、加强对乡镇财务的支出管理。此外，乡镇政府还应切实加强本地的财政收入管理，合理控制收入与支出，建设规范合理的收支制度。
4、完善乡镇物资管理制度
对于乡镇的固定资产，乡镇政府应切实保证账实相符，坚决杜绝出现随意挪用公共财物的账外资产现象。部分乡镇对固定资产没有有效的管理，导致国有资产损失严重。同时乡镇政府应严格制定相关采购制度；严格执行会计法，规范乡镇固定资产处置；严格履行相关规章手续，同时乡镇政府应与上级政府做好工作衔接，以确保乡镇政府国有资产的安全。
5、完善乡镇机关内部监管体系
乡镇政府应加强对内部财政的监管，合理完善内部监管体系。管理者应树立起员工的诚信意识，加强内部组织成员的沟通理解，做到合理引导与有效监督，从而保证乡镇财务的健康良性发展。同时，还可以设立相应的奖惩制度，有功必奖，有过必罚，以调动内部员工的积极性，强化自律意识，从而形成良好的工作氛围。
6、提高财务部门在乡镇政府组织内部的整体地位
乡镇财务管理对于乡镇政府的整体发展有着至关重要的作用。一旦乡镇财务发生混乱，会很大程度上影响国家整体财务的安全，进而危害国家安全和人民利益。因此，乡镇政府有关领导要从根本上重视乡镇的财务管理，集思广益，探索有关乡镇财务管理的最优化模式，推进乡镇财务管理的发展进程。
三、结束语
