会计制度设计就是根据一定的理论、原则并结合实际，运用文字、图表等形式对全部会计事务、会计处理手续、会计机构以及会计人员的职责进行系统规划的工作，它是会计管理的重要组成部分。根据会计学的基本理论、原则和科学的程序，对各项会计制度的具体规划，就是会计制度设计的具体内容。
会计制度设计是进行会计工作的前提。制度设计的优劣直接影响着今后的会计实务工作。过去由于实行高度的计划经济体制，使得我国不少会计人员经常把会计制度设计工作看成是财政部门或上级主管部门的事，认为在基层单位里，无需进行会计制度设计工作；在会计教学中，则往往满足对财政部门所颁布的会计制度进行解释，而对于建立这些制度的依据和会计制度设计的基本原则和方法则很少作理论上的探讨，以致教材成了“制度加说明”。随着社会主义市场经济体制的逐步建立和健全，迫切需要加强基层单位会计制度自行设计工作。
一、会计制度设计的性质
会计制度设计是会计范畴里一项实务性、方法性较强的工作，但设计过程必须考虑生产力发展水平、社会生产关系对会计制度的要求，设计的结果即会计制度本身则属于上层建筑，因而这一工作又必然体现生产资料占有者的意志和要求。可见，会计制度设计作为一种管理活动，和一切经济管理工作一样，具有双重性。
1.会计制度设计和生产力。生产是人类赖以生存和发展的前提，生产力是生产得以进行的决定性因素。一切社会政治、经济、文化的发展，归根到底是由生产力发展水平所决定的。会计制度设计的产生和发展，归根到底也是社会生产力发展的水平所决定的。生产力的运动过程，是会计制度设计的物质内容；生产力运动的规律，决定着会计制度设计工作的主要方面。
生产力反映的是人和自然界的关系。会计制度设计涉及生产力方面的内容，如簿记技术，无论是和自然生产力还是社会生产力的关系，它不受社会制度的影响，都具有自然属性。因而会计制度设计具有历史发展的继承性和不同社会制度下可以借鉴的技术性。
2.会计制度设计和生产关系。一切社会的生产，都是在一定的生产关系中进行的。因此，任何社会的会计制度设计工作，都必定同生产关系相联系，从而使会计制度设计具有社会属性。
我国是社会主义国家，所实行的经济体制是社会主义市场经济体制。所以，会计制度设计必须要体现社会主义生产关系和经济关系的要求，以维护国有财产的安全和完整性，并通过设计工作，调动各方面的积极性，协调好社会再生产过程的各个环节，争取最大的经济效益。
3.会计制度设计和上层建筑。在会计制度设计工作中，从上层建筑方面来理解主要有两个方面：一是会计制度的设计工作，必须结合企业的实际情况建立健全各项会计规章制度，贯彻执行党和国家的路线、方针、政策、法令、制度、计划和《会计准则》，以便维护社会主义的生产关系，巩固社会主义制度。二是会计制度设计的结果是会计制度，本身则属于上层建筑范畴。因此，会计制度设计从上层建筑方面来分析，必然具有社会的属性。
二、会计制度设计的对象和任务
1.会计制度设计的对象。会计制度设计是为进行会计工作制订出准则和规范。为此，就必须针对现实的或将发生的会计工作中存在的问题，提出解决的原则或办法，并以制度的形式固定下来，作为日常会计工作的依据。所以，会计制度设计作为一种实践活动，其具体对象是会计工作过程。会计工作过程就是特定主体通过设置会计机构、配备会计人员、运用会计方法对资金运动进行核算和监督。正因为如此，会计制度设计可以理解为特定会计主体以国家统一会计规范，依据为研究会计事务处理办法、会计核算体系和会计监督工作程序的一项行为设计活动。
设计会计制度时，要根据特定主体的性质、业务的范围、分支机构和人员的多少，以及管理的需要等多种因素，研究适用的项目，使设计的会计制度能成为最简明有效的管理办法。一般来说，会计制度设计的内容应包括特定主体基本管理原则、业务处理和组织、财务会计制度设计（财务报表和财务评价指标设计、会计科目设计、会计凭证设计、会计帐簿设计、帐务处理程序设计和财务会计事务程序设计）、成本管理会计制度设计（采购成本会计制度设计、制造和作业成本会计制度设计、销售成本会计制度设计、标准和目标成本会计制度设计、物流成本管理会计制度设计、责任会计制度设计和质量会计制度设计）和会计工作设计（会计机构和会计人员的设置、会计制度的实施）等。
2.会计制度设计的任务。会计的主要职能是对社会再生产过程的资金运动进行核算与监督，这也就是会计工作的任务。为了完成这些任务，特定主体就需要建立起一定的会计机构，明确会计人员的职责，并在此基础上，再设计一套科学的会计指标体系，建立一套严密的会计信息系统和有效的会计控制系统，作为日常进行会计工作的依据。建立这些制度，以保证会计工作任务的完成，这就是会计制度设计的任务。
（1）明确会计机构的设置和会计人员的职责。会计工作要求对特定主体经济活动进行核算和监督。为保证独立地行使会计基本职能，不受其他业务部门的干扰，会计机构应具有一定的独立性。在此前提下，根据特定主体的经济经营规模、内部管理体制及业务量的多少等，确定会计机构的设置、人员的配置及其内部的分工。
（2）设计一套科学的会计指标体系。会计指标是会计制度设计的“牛鼻子”，是确定会计报告的种类和项目、设置会计科目、设置帐户、进行会计分析的依据。设计的会计指标应当包括三方面：一是为国家宏观调控提供服务的综合性指标，以便国家根据国民经济细胞的汇总综合信息，决定国家的宏观经济政策。二是为特定主体的所有者、贷款者、供应者、潜在的投资者和信贷者、职工、财务分析和咨询人员、经纪人、证券承揽人、律师、证券交易所、经济师、财经报刊、同业协会及社会民众提供服务的指标，以向其外部利害关系人提供有关投资和信贷决策、估量现金流量前景，以及关于特定主体资财、资财上的权利和它们变动情况的信息。三是为特定主体管理当局决策提供服务的指标，以帮助特定主体加强内部管理，提高效益，实现其目标。
（3）建立一套严密的会计信息系统。会计信息系统，由会计指标、会计科目、原始记录、会计凭证、会计帐簿、会计报告等形式和信息的收集、整理、分类、存储、传输等一系列程序所组成。信息组织形式必须严密，信息处理程序必须合理，形成一个完整的信息系统，保证及时、正确地提供会计信息。
（4）确定一套有效的会计控制系统。会计机构、会计人员对本单位实行会计监督，是《会计法》规定并受到《会计法》保护的。会计制度设计的任务之一，就是规划有效的内部控制制度，明确规定所有经办人员在业务分工处理上和凭证手续上的岗位责任，使会计机构、会计人员既便于履行法律责任，又能使依法行使监督职权受到法律的保障，同时也利于会计行为的自我纠正和自我完善，保护资财的安全完整，保证会计信息的正确性和真实性。
三、会计制度设计的原则
会计制度设计是会计管理的一项基本建设，其质量如何直接影响到会计功能的发挥，因此，在设计会计制度时，必须遵循一定的原则以保证设计的质量。笔者以为，我国会计制度设计的指导思想应该是：在不断总结我国会计工作的基础上，充分研究和借鉴国际会计惯例，设计符合我国社会主义市场经济体制要求，有利于转换政府职能，加快市场体系培育，利于深化分配制度和社会保障制度改革的会计制度。笔者认为，我国会计制度设计应遵循以下基本原则。
1.必须符合社会主义市场经济对会计制度的基本要求。
（1）要求设计的会计制度能满足国家宏观调控的要求。市场经济在不同社会制度下由于生产资料所有制不同，决定了生产目的和经济管理的要求有所不同，会计作为经济管理的重要组成部分，其制度所反映的管理内容、所要达到的目的，以及反应用的原则、程序和方法等也有所差异。社会主义市场经济是社会主义经济，必然体现社会主义生产关系和社会主义经济核算的要求，以维护国家和人民利益，保护国有财产的安全和完整。为此，社会主义国家为了对国民经济运行作出准确的判断和进行宏观决策，依据市场规律要求合理运用国家宏观调控，必然赋予会计制度满足国家宏观调控需要的特征，即通过会计制度的设计和实施提供宏观调控所必需的会计信息。
（2）要求设计的会计制度能满足有关各方面了解特定主体财务状况、理财过程和工作成果的需要。社会主义市场经济是市场经济，而市场实际上是一种关系，是各种商品生产者之间的资金、物资、劳务、技术等契约和交换关系。建立和处理这些关系的直接前提是各商品生产者之间的相互了解和信任，而相互了解和信任的主要依据和手段之一就是会计信息。供货者必须了解购货方的财务状况是否良好，财务活动是否有效率，从而确定赊销风险，并据以作出销售决策；金融部门在办理贷款业务时，必须掌握借款人的财务状况及其资信水平，以作出信贷决策；投资人在进行投资业务时，必须掌握受资人的财务状况和获利能力水平，以作出投资决策，等等。显然，描述特定主体财务状况、理财过程和工作成果的会计信息，其表达和传输已成为发展和完善社会主义市场经济体制的一个重要基础。基于这种原因，社会主义市场经济要求所设计的会计制度能满足有关各方面了解特定主体财务状况、理财过程和工作成果的需要。
（3）要求设计的会计制度能满足特定主体内部管理的需要。上面已经提及，市场经济要求企业行为自主化，还原企业作为一个经济实体的独立的主体地位。这里至少包括两层涵义：一是国家给企业应有的自，各项法规、政策都不能阻碍企业自的发挥，不能束缚企业的手脚。这就是要求会计制度应当给企业创造一个宽松的环境，充分调动和发挥企业的积极性和创造性。二是各个主体在市场中的地位应是平等的，即企业作为一个主体，其内涵应当确定，机会和义务应当均等。这就是要求会计制度的设计应从企业会计主体出发，本着明确产权关系的基本思想，为企业参与市场竞争、传递管理信息等提供起码的会计环境，以满足企业内部经营管理的需要。z
2.合规性原则。合规性是会计制度设计的基本要求。它要求会计制度设计必须符合国家的法律、法规和政策，把国家的法律、法规和政策体现到会计制度中去。合规性原则在会计制度设计工作时，主要体现在两个方面。
一是所设计的会计制度，必须符合《会计法》、《会计基础工作规范》和《会计准则》等会计法规的要求。《中华人民共和国会计法》是我国会计工作的根本大法，是居于最高层次的会计规范，是我们办理会计事务依据的基本法。《会计法》对会计核算、会计监督、会计机构和会计人员、法律责任等作了规定。《会计基础工作规范》是国家财政部根据《中华人民共和国会计法》的有关规定，为规范国家机关、社会团体、企业、事业单位、个体工商户和其他组织的会计基础工作而制定的会计法规。《规范》共六章一百零一条，对会计机构和会计人员、会计核算、会计监督、内部会计管理制度等会计基础工作作出了明确规定。会计准则是特定主体制定会计核算制度和组织会计核算工作的具有法律约束力的基本规范，是会计工作自由度和统一度相平衡的标准。就我国而言，会计准则包括基本准则和具体准则两个层次。基本准则是会计核算工作的基本规范，它主要规定了会计核算工作的基本原则和一般要求，包括会计核算的基本前提、一般原则、会计要素和会计报告准则；具体准则是对会计核算工作的具体规范，它以基本准则为依据，对具体会计信息业务和报告事项作出具体规定。
二是所设计的会计制度，必须与国家有关法规相协调。我国实行的是社会主义市场经济，国家对以公有制为主体的经济组织的管理和调控，随着政府职能的转变，一改以往的直接管理为间接管理，将主要通过法律的、经济的手段来进行间接管理。其中包括通过统一汇总的会计资料，作为管理经济的基础和依据。这就要求进行会计制度设计时，必须使特定主体所采用的会计政策、会计方法符合经济、财务、税收等国家法规。如进行有关财务指标和财务报表设计时，必须遵守财务通则和行业财务制度的规定；进行有关货币资金的收支、保管、结算和核算规定设计时，必须遵守国家有关现金管理和结算制度方面的金融法规。又如为加强对罚款的会计监督，在进行会计制度设计时，可根据国家《经济合同法》和《行政诉讼法》的有关罚款开支范围规定，应设计出相对应的会计科目对罚款支出进行专项跟踪。
3.成本效益原则。会计制度设计的目的是规范会计工作，但不能因规范会计工作不讲运行质量和工作效率，而应该在满足会计工作质量的前提下尽量使会计制度设计简洁明了，可操作性强。会计制度作为加强管理、保护资财安全的办事规程，在设计时固然不能简化，失去其加强管理、保护资财安全的作用；但如果会计制度过于繁琐，在实施时消耗的制度成本大于其运行所能得到的会计制度效应，则说明会计制度设计存在缺陷。因此，会计制度设计必须考虑制度成本与效益的关系，以尽量少的制度成本获得尽可能多的会计制度效应，达到成本效益的最优组合。会计制度设计的成本效益原则有两层含义：一是指设计会计制度时要尽可能地节省设计费用；二是在设计指标、凭证、帐簿、报表格式以及各类业务处理规程时，应以尽量少的成本获得尽可能多的会计制度效应，以实现成本效益的最优组合。
4.体现内部控制的要求。内部控制是特定主体为加强岗位责任，保护资本安全，确保会计记录正确可靠，及时提供财务信息，避免无意地面临风险，预防或查明错误和不正常现象，保证授权职责履行，在内部组织分工、业务处理、凭证手续和程序等方面所规定的既相互联系又相互制约的一系列管理制度。因此，在会计制度设计中，必须对会计机构、会计工作程序设置必要的内部控制。因为内部控制具有预防和自动补偿功能。内部控制的基本方式有职务分离控制、授权批准控制、文件记录控制、实物保全控制、人员素质控制、业绩报告控制、目标计划控制、内部审计控制等。设计会计制度，就要将上述各种内部控制方式恰当地设置在会计机构、会计工作程序中，以体现内部控制的要求，使会计制度真正成为内部控制的组成部分。
5.管理权限相对集中，保持制度的相对稳定性。会计制度不是一成不变的，应随着市场经济客观形势的发展变化不断改进。因而会计制度设计也不是一劳永逸的。但是，如果变更过于频繁，管理权限过于分散，将给会计工作带来不利，甚至会造成会计主体的财务混乱。因此，在设计会计制度时，应将制度权限的管理集中于管理决策的最高层，不宜分散；同时应注意保持会计制度的相对稳定性，除非特殊情况，一般在一个会计年度内不宜作较大的变动。
为保证会计制度的相应稳定性，在设计会计制度时，对各项规定应当留有适当的余地，以适应未来发展的需要。例如会计科目的分类编号，应当留些空号，当业务发展时可以增删，而不必改变到整个编号系统。
一、审计公告制度是国家民主与法制化建设的必然要求
审计公告制度是国家民主与法制建设的具体体现，也是推进民主与法治的有效工具。它通过揭示和向社会公众反映受托责任者代表国家和公众利益履行职责的总体情况和存在的问题，可以有效地发挥审计监督、立法监督、舆论监督和社会监督多重约束机制的合力作用，促进受托责任者依法履行职责，维护国家的法律尊严，完善国家法律制度。目前，为在国家民主与法制化建设和促进经济社会协调发展中发挥更大作用，世界各种类型的国家审计机关都普遍实施了审计公告制度。
法国审计法院属司法型国家审计机关，独立于行政、立法部门之外，内部设有司法部门，拥有有限的司法权。审计法院除向议会负责并报告工作外，通过向新闻界审计结果和国家审计公告的形式，将审计结果公布于众，以取得社会的再监督。美国审计总署属立法型国家审计机关，隶属于立法机构，直接对议会负责并报告工作。审计具有较高的透明度和公开性，除定期向国会如实提交审计报告外，绝大多数审计结果同时向新闻舆论和社会各界披露，审计结果的公告率高达97％。在审计公告制度的设计上还赋予了公众查阅审计报告的权利；且在必要时由国会参、众两院召开听众会，专题报告被审计单位的情况，听众会完全公开，任何人均可参加。同时，国会还可以根据审计结果做出修改该单位下年度拨款的决定，直至其改正存在问题为止。日本会计检察院是独立型最高国家审计机关，独立于立法、行政、司法三权之外。会计检察院将审计报告提交国会，抄报内阁和首相，并通过新闻机构公开发表（保密的除外），甚至可以将审计报告改写成通俗读物广为散发。各国审计制度各异，但却采取了大致相同的审计公告制度，审计公告已成为各国审计工作必不可少的重要组成部分。
我国审计公告制度有较长的历史，但审计公告的制度化建设仍需随着国家法制化的进程而不断加强和完善。古代，由具有审计功能的部门查出官员贪赃枉法，然后做出处罚决定，在被处罚时通过张榜公布让百姓们了解事实真相，具备了审计公告的雏形。苏区时期，中央审计委员会借助机关报《红色中华》刊登审计报告，披露苏维埃临时中央政府有关部门的预算编制情况以及中央审计委员会的审查结果。不仅指出了临时中央政府有关部门在预算编制中存在的各种问题，而且分析了产生问题的原因。近几年来，我国各级审计机关除向本级人大报告工作外，还利用新闻媒体审计公告和对外宣传等方式，向社会公布审计结果，审计公告正在逐步走向制度化。
审计公告制度的现实意义在于：促进依法行政和提高工作效能、依法维护国家和公众利益；促进建立健全惩治和预防腐败体系，形成行为规范、运转协调、公正透明和廉洁高效的行政管理体制；促进建立多重约束机制，约束受托责任人的行为；促进严格执法，完善国家各项法律法规。因此，为促进我国民主与法制化建设，构建和谐社会，建立和完善审计公告制度已成为必然趋势。
二、审计公告制度设计的科学化是有效发挥公告作用的前提
《审计法》规定，审计机关可以向政府有关部门或社会公布审计结果。《审计署2003至2007年审计工作发展规划》提出，到2007年力争做到所有审计事项和专项审计调查项目的结果，除涉及国家秘密、商业秘密及其他不宜对外披露的内容外，全部对社会公告。审计公告作为制度已在我国逐步确立起来，但建立内容完整、程序科学、方法有效的审计公告制度，是确保审计公告制度真正发挥效用的前提。
首先，围绕审计工作目标确定审计公告内容，实现审计公告的充分性。《审计法》第二条规定，审计机关对财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督。因此，一方面，审计公告中应反映受托经济责任者是否依法经营和管理国家资产，是否在工作结果中真实地反映了国有资产的真实状况。另一方面，受托经济责任者在履行职责中是否实现了国有资产效能和公众利益的最大化。既要全面公告财政财务收支的真实、合法性，又要揭示国家资产的安全完整和保值增值情况。全面审计，突出重点，查处重大违法违纪问题和经济案件线索，是我国现实形势下审计工作的特定目标。围绕这一目标，审计公告的内容也应将重大违法违纪案件的查实结果公之于众。审计公告的内容不仅要全面反映被审计单位和审计调查项目的总体情况，查出的主要问题，同时应分析问题产生的主要原因。审计公告内容的充分性决定着公众知情权的实现程度；其内容的准确和公正决定着审计公告的影响。因此，要在真实、客观的基础上，以维护社会稳定和国家安全为前提，确保审计公告内容的充分性。
其次，审计公告程序的科学完整性是规避审计风险，保证公告顺利实施的必要条件。审计项目的公告要有计划：在确定年度审计计划项目的同时，项目公告也应列入计划。项目实施阶段要为公告的实施进行有效的质量控制：以审计工作的各项规范和准则为标准，建立审计工作责任质量控制约束机制，确保对外公告的内容真实、准确可靠。建立公告前的风险预警机制：通过与被审计单位和有关部门的情况沟通，广泛听取各方面意见。确保反映的问题事实清楚，定性准确，审计结论依据充分。审计结果公告的审批既要严格把关又要符合现行审计体制的需要：实行层层审批、把关，有利于防范风险。我国现行审计体制决定了各级审计机关应经本级政府审批后才能对外公告审计事项。
第三，审计公告形式是实现审计公告目标的渠道，决定着审计公告的影响力。审计公告向官方上报，向被审计项目涉及的有关部门上报，可实现局部知晓；审计公告通过新闻媒体公开报道，则可以达到全民知晓。不同的公开方式决定了不同的社会影响，透明度不同，影响力不同。对事关国民经济发展、社会福利和公共事业，群众关心的涉及自身经济利益问题，在保证社会稳定的前提下，应在有关的媒体上公告。对关系党和国家重大事项的审计结果应专题或通过重要会议的形式向有关部门上报。由于审计公告的主要目标是发挥审计监督、法律监督和社会监督的合力作用，因此，向社会公众公布审计事项结果应是审计公告采取的主要形式，这不仅满足了公众的知情权，也会将在公众普遍参与下，更有效地实现审计公告的目的。
三、认清形势，为完善审计公告制度创造良好的环境
（一）我国审计公告制度实施现状
2003年以来，审计署了《审计署关于防治非典型肺炎专项资金和社会捐赠款物审计结果的公告》、《50个县基础教育经费审计调查结果》、《国家林业局、海关总署、国家质量检验检疫总局2003年度预算执行审计结果》、《788户企业税收征管情况审计调查结果》等10个审计公告。审计公告和审计署向全国人大所做的工作报告的广泛公布，曾一度出现了所谓的“审计风暴”。然而，“审计风暴”过后，对我国审计公告制度实施，则应进行深入地思考。
1.审计公告范围过小。从数量上看：近三年，我国仅就少量的审计项目结果进行了公告，公开的审计结果公告不到全部审计项目的10％，目前社会各界关注审计工作，关注审计查出的问题及处理情况，但审计公告的范围远没有达到社会所期望的水平。从内容上看：审计公告的问题缺乏具体性，没有全面反映查出问题的具体情况。尚缺乏政府预决算审计结果公告和经济责任审计结果公告，虽然近一、二年来
，基层各级政府对外公布了预算执行审计情况结果，但内容不够翔实。中央财政预算执行透明度不强，审计公告对中央预算执行情况及存在的问题公告内容缺乏，取之于民的资财是否合理、有效地用之于民，无法使公众知晓。
2.防范审计公告风险机制尚未完全建立。审计公告的风险包括审计环境风险和审计机关及审计人员自身风险。一是因我国现行行政型国家审计体制尚带有较浓厚的政府内部监督色彩、独立性不强形成了审计体制风险；二是现有的法律法规不完善、不规范，不能适应变化了的市场经济情况，造成审计过程中遇到一些新情况和新问题缺乏法律依据，从而形成了审计依据风险。三是由于审计业务领域的进一步拓宽和审计对象经济活动的复杂化，审计人员因专业判断能力问题很可能出现判断错误，造成审计判断风险。四是审计工作不规范与审计权力实施不当造成的审计规范性风险。伴随着审计公告制度的广泛实施，审计机关的工作成果将面临国家法律、审计项目相关单位和社会公众的共同检验，而我国审计风险防范机制仍显得较为脆弱。
3.审计计公告制度的实施制约性较强。我国《宪法》第二条“中华人民共和国的一切权利属于人民。……人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”的规定，明确了广大人民群众的管理权和知情权；《审计法》第三十六条规定“审计机关可以向政府有关部门或者向社会公布审计结果”，等等。这些已为我国审计公告制度的实施提供了法律依据。然而，在我国，审计公告制度的有效实施仍存在诸多禁锢。首先，国家审计的行政型模式使得审计的独立性、权威性水平相对较低，在审计结果公告上，表现为一定程度上的行政主导，也使得国家审计具有浓厚的内部监督色彩。其次，审计结果公告前，通常需经政府批准同意，而政府可能会从自身利益出发，而不是从公众利益出发来决定是否公告，有时甚至出于政治、经济发展需要、还有可能出于个人的需要，致使某些审计结果以及审前调查资料很难及时向社会各界公布。最后，政府行为不透明、暗箱操作的习惯以及权力本位主义作祟，也促使审计公告很难满足社会舆论监督的要求。
4.缺少审计特别报告制度。社会举报的问题、执法部门是否严格执行收支两条线、省部级以及省部级以下各级干部的离任、社会所关注的垄断行业经营以及重要国企的经营绩效等特定问题，深刻影响着某一行业和社会环境。这些重要对象的审计具有不定期性、专属性特征，审计工作必然要引起有关单位、个人以及社会的密切关注，审计工作需要做到全面、客观、公正，按时提交详尽的审计报告，并把审计报告及相关信息及时向社会公告，以便有关各方能够了解，这种报告制度属于特别报告。虽然我国有些报告在一定程度上具备上述特点，但是还没有完全对外公告，所以，目前我国还没有完整的审计特别报告制度。
（二）为审计公告制度的有效实施创造条件
1.建立健全审计公告制度法律体系
对现有的有关审计体制的法律法规进行修改，彻底落实审计独立性，保证审计公告充分体现独立形式审计监督权；其次，删除《审计法》中有关审计公告的模糊性词语，明确审计公告的法定性，使审计公告成为法定程序，具有刚性的法律约束；再次，建立健全一整套完善的审计公告法律法规，如审计公告法、审计公告实施细则等。
2.建立审计公告后的信息反馈机制
“公开是原则，不公开是例外”。随着审计制度的广泛实施，我国审计结果公告制度无论在内容、形式和方法上都将发生重大变化。如何发挥审计公告的效能，提升审计公告的社会影响力，使审计工作在促进社会经济的协调发展中发挥更大作用，建立审计结果公告后的信息反馈机制十分重要。一方面，要建立社会公众评议和建议的反映渠道，设置专门媒介，广泛听取社会各界的意见。另一方面，要及时处理信息反馈结果，使社会监督的作用得到有效发挥。
3.提高审计人员素质，防范审计公告风险。李金华审计长说：审计公告是一把“双刅剑”，在把被审计单位相关业务公之于众的同时，也把自身的审计工作情况公开，在被审单位接受社会监督的同时，审计行政权利的行使也受到监督。为防范审计公告风险，各级审计机关应建立严格的风险防范约束机制，从制度上规范审计工作，提高审计工作质量。同时，提高审计人员素质是防范审计公告风险的必要措施。审计人员要提高自身素质，不断学习新的知识理论以适应新情况、新问题；不断提高审计人员政治思想理论素质和职业道德修养，提高审计工作质量和水平，增强责任意识、法律意识和安全意识。
参考文献：
[1]朱登云，2004，“审计结果公告制度的法律研究”[J]，《审计研究》第2期
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本文梳理归纳的这些前在预设，实际上都是经验命题(empiricalstatement)，其旨归不在于揭示制度的发生学意义（唯物史观认为，制度是经济关系的产物），而在于揭示制度需求——制度供给之间的矛盾，回应人类对于游戏规则的基本需求与基本价值追求以及如何来设定游戏规则等政治规则范畴的基本问题。这些预设从各个方面表明，制度化、法治化的选择，或者说通过构筑完善的政治规则，以实现和推进规则政治，乃是人类秩序化的合理选择，同时也是一种无法规避的命运。
“无赖原则”预设。在探讨制度必要性和它的功能设计时，英国哲学家、历史学家和经济学家大卫·休谟(DavidHumc)提出了一条著名的原则“无赖原则”。这条原则认为，人们在考虑制度安排时，必须持定“人人应当被假定为无赖”这样一种假设。人必须被看成是“理性”的谋利动物。而制度设计要达到的目的是：不论他多么利欲熏心，通过完善的制度机制的钳制功能，使人“规规矩矩”地服务于公益。休谟说：
政治作家们已经确立了这样一条准则，即在设计任何政府制度和确定几种宪法的制约和控制时，应把每个人都视为无赖——在他的全部行动中，除了谋求一己的私利外，别无其他目的（注：［美］斯蒂芬·L·埃尔金等编：《新论》，生活·读书·新知三联书店1997年版，第27～28页。）。
制度设计必须达到以下效果：不仅要对“无赖”行径实施有效的钳制，而且要能防止和遏止人们萌发各种损公利己的“无赖”冲动。休谟认为，这一假设在作为描述性模式时是非真实的，而作为分析性模式时则又是真实的，可以得到事实的正当证明。这一预设表达了这样一种自由主义的核心思想：既然所有的政治家和政治行动者在政治生活中，都可能成为“无赖”，那么必须有强大的制约机制在先，让人们服从制度规则。这一点，詹姆斯·布坎南是这样说的：
当人们的政治行为被认为一如他们其他方面行为一样是追求私利之时，上的挑战就成为这样一种挑战：构造和设计出能够最大限度地限制以剥削方式追求个人利益，并引导个人利益去促进整个社会利益制度和规章（注：［美］詹姆斯·M·布坎南著：《自由、市场与国家》，上海三联书店1989年版，第39页。）。
普遍“无赖”的假定，构成了国家方法论上必需的思想前提：基于“最坏情形”亦即每个政治家都可能是无赖这一最坏情形为基本出发点，而不是寄托于人性的自我完善。旅行中的安全检查就是这样。为保证飞机运行的安全，所有乘飞机的旅行者和行李都被要求必须通过一道X光机的安全门。美国"911"事件后，世界各国尤为加强了安检的力度。事实上这意味着，每个人都已被假定为潜在的可能违禁物品携带者乃至，尽管事实上，只有极少数人会这样做。然而为确保安全，人们必须概莫能外地接受一套技术实施的安全检查。
制度设计必须对所有人一视同仁地采取消极预防措施，“最佳情形”和“道德圣贤”的假设是不能作为制度设计基础的。人们没有更好的办法保证“正义”成为政治家们长期的无条件的行动准则。在休谟看来，人们显然不能靠改变人性来把人的罪恶动机变成善良的后果，人类社会在设定各种所需求的政治规则时，只能以消极的防御观为基本依归。这亦如杰斐逊所说：“在权力问题上，不要再侈谈对人的信任，而是要用宪法的锁链来约束他们不做坏事。”
休谟这一预设中，还蕴涵着这样的逻辑结论：即政治规则设计者们也应当被认为是“无赖”，他们可能会操纵所发明制度的有关信息。规则设计的努力应当采取一种设计与选择分开的办法：即规则的采用应当由那些不参与设计制度的人们来择定，以防止制度出现利益倾向性。这亦如哈林顿(JamesHarrington)提出的所谓“分饼”原则。哈林顿认为，“卓越的哲学家争论不休而无法解决的问题，以至整个国家的奥秘”，“就在于均分和选择”，为确保制度之“饼”的公正分配，只能是一部分人拥有“均分的自然权利”，而另一部分人拥有“选择的自然权利”（注：［英］詹姆士·哈林顿著：《大洋国》，商务印书馆1963年版，第23页。）。
非“天使统治”预设。如果说英国学者休谟的“无赖原则”是以一种“是什么”的判断方式，对人与制度的相关关系提供了逻辑结论的话，那么美国学家詹姆斯·麦迪逊(JamesMadison)则以一种“不是什么”的方式，从另一角度对人与制度的相关关系提供了逻辑结论。他在《联邦党人文集》一书中说：
如果人都是天使，就不需要政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。在组织一个人统治人的政府时，最大的困难在于必须首先使政府能管理被统治者，然后再使政府管理自身。毫无疑问，依靠人民是对政府的主要控制；但是经验教导人们，必须有辅的预防措施（注：［美］汉密尔顿等著：《联邦党人文集》，商务印书馆1980年版，第264页。）。
麦迪逊这一论断包含着两层假设：第一，人不是天使，正因为如此，所以需要政府。（美国资产阶级启蒙学家潘恩说：“政府是由我们的邪恶所产生的”，政府是一个“惩罚者”（注：［美］托马斯·潘恩著：《潘恩选集》，商务印书馆1981年版，第3页。）。）麦迪逊指出：“用种种方法来控制政府的弊病，可能是对人性的一种耻辱。但是政府若不是对人性的最大耻辱，又是什么呢？”（注：［美］汉密尔顿等著：《联邦党人文集》，商务印书馆1980年版，第264页。）这也正如洛克指出的，政府起源是由于人性的先天不足所致，是一种“正当救济办法”，是人类理性的产物（注：［英］洛克著：《政府论》（下篇），第10页。）。
第二，政府作为社会的人，其统治本质在任何意义上都绝不是一种“天使统治”，不可能只行善不行恶——在麦迪逊看来，纯粹的“善”只能是“天使”之为，人类做不到——正因为如此，需要对政府这个管理被统治者的统治者本身，实施外在的和内在的控制，寻求“辅的预防措施”——而这实际上一直是主义的持久话题。这种“控制”最根本的，就是国家权力体系内部有分权制衡机制；外有社会力量对“利维坦”的制约。这一目标乃是政治设计的“最大的困难”，需要高超的政治艺术与技巧。
人不是天使，由人组成的政府也不是天使；政府是由人组成的，人的本性也是政府的本性。人必须有外在的制约，政府更必须有外在的控制。这就是这一预设的逻辑结论。
“局限存在物”预设。詹姆斯·麦迪逊关于政府非“天使统治”的论断，由人的特质出发考察和判定公共权威的特点，那么回眸人类这个社会存在物，它的一般性特点是什么？这是政治学一切理论的原发点，也是各类政治设计的逻辑前提。
关于人类究竟是一个什么样的存在，18世纪法国启蒙运动思想家、法学家和哲学家孟德斯鸠在被伏尔泰誉为“理性和自由的法典”的著作《论法的精神》一书中，作了一个具有普遍性的理论预设：
人，作为一个“物理的存在物”来说，是和一切物体一样，受不变的规律的支配。作为一个“智能的存在物”来说，……他是一个有局限性的存在物；他和一切“有局限性的智灵”一样，不能免于无知与错误；他甚至于连自己微薄的知识也失掉了。作为有感觉的动物，他受到千百种的支配。……这样一个存在物，就能够随时忘掉他自己；哲学家们通过道德的规律劝告了他。他生来就是要过社会生活的；但是他在社会里却可能把其他的人忘掉；立法者通过政治的和民事的法律使他们尽他们的责任（注：［法］孟德斯鸠著：《论法的精神》（上册），商务印书馆1961年版，第3页。）。
马克思主义以前的思想家，都把人的自然属性归为人的本质（注：马克思于1845年春，提出了一个超越一切关于人的旧理论的崭新论断：“人的本质并不是单个人所固有的抽象物，在其现实性上，它是一切社会关系的总和”（《马克思恩格斯选集》第1卷第13页）。正是马克思主义出现后，才从社会关系上真正揭示了人的本质。），孟德斯鸠这一论断基本上仍是从自然属性上界定人的。但是孟氏的这一论断对人的特质已注入了社会性的内容，强调了人的“社会生活”的特征，并提出人需要“道德”和“法律”的规范，才能介入社会生活。
这一理论预设价值在于，首先揭示了人类具有的局限性这一重大事实：人类作为“物理的存在物”，受到客观规律的制约；作为一个“智能的存在物”，人类是一个感性的存在，受到种种不定因素的影响，“无知与错误”是必然的。其次导示出“局限存在物”必然的逻辑结论——人类的这一缺陷，只有通过社会生活外在的东西——一是“道德”、二是“政治的和民事的法律”予以补偿和救济（这两种事物，按制度学派的定义，乃是“正式规则”与“非正式规则”——人类制度的双重性构成。）。特别醒目的是，人类只有“通过政治的和民事的法律使他们尽他们的责任”这一历史性结论，必然使法律制度处于崇高的无可或缺的地位。人类设计和创制各种政治的和非政治的规则，便是理所当然的逻辑行为了。
权力无“休止界限”预设。孟德斯鸠还作过另一个经典性的、对人类政治生活具有重大揭示意义和认识价值的理论预设，这就是人们所熟知的他对权力的特质所作的一个著名的言简意赅的判断：一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止（注：孟德斯鸠著：《论法的精神》（上册），商务印书馆1961年版，第154页。）。
这就是权力或权力者的特质。由此，孟氏给出具有公理性的结论便是：
从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力（注：孟德斯鸠著：《论法的精神》（上册），商务印书馆1961年版，第154页。）。
这个命题业已成为检阅人类社会权力现象的基本判准。“滥用权力”的基本“规则”是：权力载体——“即是以统治者的名义行事的人，当选的立法人员、法官、官僚以及在限制和规定公民自由的供选择的条件中进行选择的人”（注：［美］布坎南著：《自由、市场和国家》，北京经济学院出版社1988年版，第38页。）在运用权力时，一定会把权力运用到他可以运用的一切“空间效力”和“时间效力”的最大范围，实现权力效能的最大边际化。
任何一个社会都存在着公共权力和私人权利这两个领域，公共权力的原始命题是为了保障私人权利。进入阶级社会后，正如恩格斯指出的：政治权力是从“控制阶级对立的需要中产生的”（逻辑起点），“又是在这些阶级的冲突中产生的”（历史起点）（注：《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社1972年版，第168页。），为了“把冲突控制在‘秩序’的范围内”（注：《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社1972年版，第168页。），导致了政治权力的产生。由此，政治权力一经产生便具有了“公共”的性质和名义。孟氏这一理论预设蕴示：从权力的本性上说，它“总有着一种越出它自己的范围而发展的本能倾向……和一种特殊诱惑。权力总是倾向于增加权力……它喜欢自己是一个目的而不是一个手段”（注：［法］J.马里旦著：《人与国家》，商务印书馆1964年版，第10页。）。亦如公共选择理论经济学家詹姆斯·布坎南指出的：政治活动家们似乎有一种“天然的”倾向，去扩展政府行动的范围与规模，去跨越任何可以观察到的“公共性边界”（注：参阅詹姆斯·M·布坎南著：《自由、市场与国家》，第373页。）。
权力的这一内在特性，决定了外在制约的极端必要性。关于这一点，法国政治思想家夏尔·阿列克西·托克维尔指出：必然有一个高于其他一切权力的社会权力；但我又相信，当这个权力的面前没有任何障碍可以阻止它前进和使它延迟前进时，自由就要遭到破坏。……无限权威是个坏而危险的东西。（注：［法］托克维尔著：《论美国的民主》（上卷），商务印书馆1988年版，第289页。）
孟德斯鸠这一理论预设归纳包蕴了人类政治生活中的历史经验：一是滥用权力是权力界的普遍逻辑，罗素将之表述为“权力嗜好”(theloveofpower)（注：邹永贤等著：《现代西方国家学说》，福建人民出版社1993年版，第367页。）。权力运作者总有着一种不“休止”、乃至跨越公共“界限”去实现“权力意志”的内在冲动。二是对于“权力滥用”，最符合“事物的性质”的做法，就是以权力制约权力。权力是一种物质力量，对于权力的制约和监督不能仅靠精神的力量、道德的力量，而必须有相应的物质力量。人类发展到今天，制权一般有这样几种方法：一是“以法制权”、二是“以民制权”、三是“以德制权”、四是“以权制权”。“以权制权”才是最本质、最见效的方法。因此在制度设计中，对于权力边界的设置，只能以另一个权力的存在为逻辑前提。
“必要的恶”预设。英国籍奥地利哲学家、政治思想家波普以“证伪主义”的科学哲学、“渐进的社会工程”的政治哲学、“三个世界”的本体论哲学形成了批判理性主义哲学体系。国家学说是其政治哲学的重要的组成部分。从“证伪主义”科学哲学观点和批判理性主义哲学立场出发，波普反对本质主义的国家理论，注重探求“我们对国家的要求是什么？我们应当把什么作为国家活动的正当目的”（注：《开放社会和它的敌人》(TheOpenSocietyandItsEnemies)第1卷，伦敦罗特列杰与基根·保罗公司1952年版，第109页。）诸如此类国家与社会的功能性问题。对“利维坦”这种政治存在物，波普作了这样一个理论预设：“国家是一种必要的罪恶”（注：［英］卡尔·波普著：《猜想与反驳》，上海译文出版社1986年版，第499页。）。他说：
国家尽管是必要的，但却必定是一种始终存在的危险或者（如我斗胆形容的）一种罪恶。因为，如果国家要履行它的职能，那它不管怎样必定拥有比任何个别国民或公众团体更大的力量；虽然我们可以设计各种制度，以使这些权力被滥用的危险减少到最低限度，但我们决不可能根绝这种危险。（注：波普著：《猜想与反驳》，第499页。美国十八世纪启蒙思想家潘恩(1737～1809)也表达了这一思想：“政府即使在其最好的情况下，也不过是一件免不了的祸害；在其最坏的情况下，就成了不可容忍的祸害；因为，当我们受苦的时候，当我们从一个政府方面遭受那些只有在无政府的国家中才可能遭受的不幸时，我们由于想到自己亲手提供了受苦的根源而格外感到痛心。”（《潘恩选集》第3、241页，商务印书馆1981年版）尽管“利维坦”对于保护公民的自由是必要的，在许多思想家们看来，却是一种危险的“罪恶”，“国家是手段，不是目的”（罗素著《西方哲学史》下卷，商务印书馆1976年版，第292页。）国家如果取代目的，成为目的本身，无限制地扩展，自由这一“目的”就必然丧失。关于这一点，历史上思想大家们几乎持定一致的论断。）
如果说，孟德斯鸠关于权力“休止界限”的预设，是从权力个体着眼揭示权力的特质的话，那么，波普的这一理论预设，则是从权力的集体行动(collectiveaction)着眼揭示权力特质的。其基本判断：一是国家“是必要的”、二是它“是一种始终存在的危险或者罪恶”，前者侧重价值判断；后者侧重事实判断。
“在现代世界里，由于国家权力过大所造成的罪恶很大，但却很少被人认识到。”（注：罗素著：《社会改造原理》，上海人民出版社1959年版，第32页。）波普认为，国家权力扩张与滥用的可能性是始终存在的，无论谁执掌权力，即便是民主选举产生的统治者也不例外（注：美国法哲学家约翰·罗尔斯认为，即使是由选举产生的政权，也容易成为非正义的。他认为“政治制度中非正义的影响比市场的不完善更为痛苦和持久。政治权力迅速地积累，并且成为不平等的利用国家和法律的强制力量”（罗尔斯著《正义论》(ATheoryofJustice)英文版，哈佛大学出版社1971年版，第226页。）。因此，只要权力这种“罪恶”存在，无限扩张趋势的可能性就存在。恩格斯曾精辟地揭示过现代国家权力扩张的必然趋势：“生产和流通的物质条件不可避免地随着大工业和大农业的发展而复杂化，并且趋向于日益扩大这种权威的范围。”（注：《马克思恩格斯选集》第2卷，人民出版社1972年版，第553页。）
英国哲学家、政治思想家约翰·密尔(JohnStuartMill)在《论自由》一书中，对国家权力的非制度化增长作过这样的假设：它不惜牺牲一切而求得机器的完善，由于它为求机器较易使用而宁愿撤去了机器的基本动力，结果将使它一无所用。（注：［英］约翰·密尔著：《论自由》，商务印书馆1959年版，第125页。）于是，德国籍近代著名政治思想家洪堡归纳的这样“两件事”，也就成为人类文明社会理所当然的抉择了：
对于任何新的国家机构的设置，人们必须注意两件事。其中任何一件被忽视都将会造成巨大的危害：一方面，界定在民族中进行统治和提供服务的那一部分人以及界定属于真正的政府机构设置的一切东西；其次，政府一旦建立，界定它的活动的扩及和限制的范围。（注：［德］威廉·冯·洪堡著：《论国家的作用》，中国社会科学出版社1998年版，第23页。黑体为引者加。）
没有国家的干预，自由就会死亡；国家过多干预，自由同样也会死亡。这是“自由的悖论”（注：参阅波普著《开放社会和它的敌人》第11卷，第124、125页。）。波普主张，重要的是要设计出合理有效的制度，对“利维坦”进行控制。为了防止“利维坦”对社会生活的威胁，波普提出了类似中世纪“奥卡姆剃刀”的“自由主义剃刀”。（注：波普著：《猜想与反驳》，上海译文出版社1986年版，第499页。）
英国政治理论家和现代分析哲学主要创始人伯特兰·罗素认为，社会组织和权威一旦形成后，便具有一种独立于人的、非人的意志所能驾驭的力量。一方面，组织和权威不可没有，另一方面，又要对它加以限制。如何处理好这两者之间的关系问题，应该成为一切政治科学的中心议题。而在国家与社会之间，“寻找一个适当的比率”，则应当成为国家理论尤其是现代国家理论所要解决的主要任务。罗素呼吁：（像国家）这种巨大组织是现代生活中不可缺少的因素，要想废除它们是不可能的……的确，它们使维护个性更加困难了，我们需要寻找一种使它们尽可能地与个人创造性结合起来的方式。（注：罗素著：《政治理想》，纽约世纪出版公司1917年版，第22页。）
“有限理性”预设。政治和行政管理归根结底是决策行为，决策具有对理性追求的倾向。按对理性作用的不同认识，决策理论分为三类：其一是绝对理性选择论，基本要点是认为决策者拥有完全的知识、明确的价值序列，并能利用所掌握的知识取得期望的价值选择。限制只在于外在的物质因素。其二是排斥理性的非理性决策，这种理论把焦点放在决策中的价值冲突上，认为所有的价值都是相对的，甚至是随意择取的，人们的决策并不以理性为旨归。其三便是美国行政学家、管理学家和经济学家西蒙(HerbertAlexanderSimon)为代表的有限理性决策论。认为人的理性具有局限性，决策理性充其量是一种“有限理性”。
西蒙在《管理决策新科学》一书中认为，传统的“完全理性”的假设不符合人类行为的现实。他从人的意识、决策环境与人的能力等方面否定了“完全理性”的假设，提出了“有限理性”(boundedrationality)假设。关于理性，西蒙认为，“理性就是要用评价行为后果的某个价值体系，去选择令人满意的备选行为方案”（注：［美］西蒙著：《管理行为》，北京经济学院出版社1991年版，第74页。）。“广义而言，理性指一种行为方式，它第一，适合实现指定目标，第二，而且在给定条件下和约束的限度之内。”（注：西蒙著：《现代决策理论的基石》，北京经济学院出版社1989年版，第31页。）决策者是在有限理性中决策，因为决策者是在存在着无法控制的未知数和变化着的内外环境中决策。由于人的智能的局限，不可能搜集到和充分分析处理决策中所需要的大量信息，行政机构只能接受不圆满的决策，而不可能实现最佳决策。西蒙对这一问题进一步表述说：
如果我们假定决策者的计算能力是不受限制的，那么就可以得出两个重要的结果。第一，我们不必将真实世界与决策者对它们的认识区分开来：他或她对世界的看法与真实世界一样。第二，我们可以预言，一个理性的决策者根据对现实世界的知识所作出的选择，不需要有关决策者对感知或计算模式的知识。（当然我们确实得了解他或她的效用函数。）
另一方面，如果我们接受决策者的知识和计算能力是受到严重限制的看法，那么我们就必须将现实世界同行动者对它的看法与理解区分开来。也就是说，我们必须建立一个决策过程的理论（并在理论上检验它）。我们的理论不仅要包括理解过程，而且还必须包括形成行动者对决策问题的主观表述的过程。
在新古典经济学中，理性人常常能根据给定的效用函数来达到有目的的或主观的最好决策。认知心理学中的理性人则是根据可得知和计算方式而以程序上合理的方式来作出他或她的决策（注：转引自［美］道格拉斯·C·诺斯著《制度、制度变迁与经济绩效》，上海三联书店1994年版，第31页。）。
人的“有限理性”体现在两个方面：一是环境是复杂的，在非个人交换形式中，由于参加者很多，同一项交易很少进行，所以人们面临的是一个复杂的、不确定的世界。而且交易越多，不确定性越大，信息越不完全。二是人对环境的计算能力和认识能力是有限的。由此可以得出这样一个结论：制度通过设定一系列规则能减少环境的不确定性，提高人们认识环境的能力并规范人自身的决策行为，从而提高决策的质量。
西蒙关于“有限理性”的预设表明，人拥有的知识能力和决策能力是有限的，不仅受到物质因素和环境不确定的影响与限制，还受到诸如记忆容量、判断准确程度、计算能力有限性的限制。这一预设的逻辑结论是：必须通过制度设计与制度创制，来预防和弥补人理性的不足。
政治是一个“社会中价值的权威分配”（注：［美］戴维·伊斯顿：《政治系统》(DavidEaston,ThePoliticalSystem)，纽约艾尔弗雷德·A·克诺大出版公司1960年版，第113页。）的决策领域。从本质上说，需要“完全理性”的支撑。然而“理性短缺”正是政治领域最常见的现象。英国政治学家格雷厄姆·沃拉斯(GrahamWallas)在《政治中的人性》一书中认为：国家政治首先必须克服“唯理智论”，传统的政治理论大都强调“人是理性的”，而在政治中，人往往在感情和本能的驱动下行事，“大多数政治见解并非是受经验检验和推理的结果，而是习惯所确定的无意识或半意识推理的结果”（注：格雷厄姆·沃拉斯著：《政治中的人性》，商务印书馆1995年版，第66页。）。任何组织都是人的组合，虽然拥有相当大的解决问题的权能，但是由于人的智力与理性是一种稀缺性资源，决策绝非是一种全知全能的完整理性体系。由于环境的不确定性，信息的不完全性以及人的认识能力的有限性，使得人们对环境反应所建立的主观模型差异很大，从而导致人们选择上的重大差异。人不但处于“有限理性”下行事决策，而且还常常处于“非理性”状态下行事决策。外部环境的不确定性与人的理性的稀缺性，是政治制度需求与供给的一个深刻的内在原因。
“诺思悖论”预设。国家的目标是什么，国家的基本职能是什么，这是人类历史上不断被思想家们审视和论辨的一个重大课题。在新制度学派经济学家诺斯看来：
国家提供的基本服务是博弈的基本规则。无论是无文字记载的习俗（在封建庄园中），还是用文字写成的宪法演变，都有两个目的：一是，界定形成产权结构的竞争与合作的基本规则（即在要素和产品市场上界定所有权结构），这能使统治者的租金最大化。二是，在第一个目的的框架中降低交易费用以使社会产出最大，从而使国家税收增加（注：［美］诺斯著：《经济史中的结构与变迁》，上海三联书店、上海人民出版社1994年版，第24页。）。
国家既要使统治者的租金最大化，又要降低交易费用以使社会产出最大化，从而增加国家税收。是使统治者的租金最大化，还是使社会产出最大化，在许多情况下，这是一个鱼和熊掌不可兼得的两难选择。“从历史上看，在使统治者（和他的集团）的租金最大化的所有权结构与降低交易费用和促进经济增长的有效率体制之间，存在着持久的冲突。这种基本矛盾是使社会不能实现持续经济增长的根源”（注：［美］诺斯著：《经济史中的结构与变迁》，上海三联书店、上海人民出版社1994年版，第17页。）。
诺斯认为，由国家来界定和保护产权可以产生规模效益，但是国家并不是中立的，竞争与交易费用的双重约束往往引导国家选择无效或低效的产权结构。也就是说，国家权力是构成有效产权安排和经济发展的一个必要条件。另一方面，国家权力介入产权安排和产权交易，又是对个人财产权利的限制和侵害，导致无效的产权安排和经济的衰落。这就是著名的所谓“诺思悖论”。事实上，包括产权在内的各种制度安排，并不完全取决于效率的或经济的原则，而在很大程度上，它是不同规模、不同地位的利益集团与统治者相互博弈以及各集团之间相互博弈的结果。这一“悖论”的实质，反映了国家行为存在的内在冲突：有效率的产权制度的确立与统治者的利益最大化之间的矛盾。按制度经济学的观点，国家是一种“制度”结构，其职能是生产和出售一种确定的社会“产品”，即公正与安全。国家提供的基本服务是博弈的基本规则。因此诺思认为：
无论如何取得效益最大化的行为准则对任何国家都是十分重要的。所以具有一个好的行为准则对一个社会来说是至关重要的，……实际上要想取得交易成本低的经济市场和有效的政治市场，也需要这种诚实的、合乎理性的、好的行为准则（注：《经济学消息报》，1995年4月8日第4版。）。
由于“公共利益以国家的姿态而采取了一种和实际利益（不论是单个的还是共同的）脱离的独立形式，也就是说采取了一种虚幻的共同体形式”（注：《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社1972年版，第38页。），国家作为一个“从社会中产生又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量”（注：《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社1972年版，第166页。），不可能漠视自身的利益机制。国家的两个目标，失却其中任何一个都是不现实的。办法只能以外在制约机制，促使国家行为的内在冲突减至最微限度，尽可能地确立公正的、合乎理性的社会准则。制度在一定程度上可以减缓这种冲突。“制度在一个社会中的主要作用是通过建立一个人们相互作用的稳定的（但不一定是有效的）结构来减少不确定性。”（注：诺斯著：《制度、制度变迁与经济绩效》第7页。）这是“诺思悖论”所蕴有的政治学启示。
“政治创租”预设。公共选择理论把市场经济下私人选择活动中适用的理性原则（注：在以个人为基本分析单位时，经济学假定人在市场中的私人经济活动是理性的。即经济活动中的个人在决策之前要经过仔细计算，力求一个于己最有利的结果，以追求其希望实现的目标或有价值的东西。具体到消费者身上，理便是追求效用最大化；具体到生产者身上，理便是追求利润最大化。），应用到政治领域的公共选择活动中（注：丹尼斯·缪勒：《公共选择》，商务印书馆1992年版。），确立了国家人“经济人”角色和“寻租”预设。
在政治环境中，国家人同样扮演着“经济人”角色。公共选择理论认为，只要政治活动中的个人行为有一部分实际上受效用最大化动机驱使，只要个人与群体的一致达不到让所有的个人效用函数相同的程度，那么政治活动中的经济个人主义模型就具有价值，无论是个人还是政府利己主义行为都是正常的。问题在于，这种利己主义动机有一种与经济租金(economicrent)因素相结合的动势，由此便产生了“寻租活动”(rent-seekingactivities)。公共选择学派的“寻租理论”(rent-seekingtheory)描述了在社会经济生活中公共权力与经济财富进行交换的过程，揭示了腐败产生的现实经济根源。
所谓“租金”(rent)，是指某生产要素所有者获得的收入中，超过这种要素的机会成本的那一部分剩余。（注：在早期的李嘉图学派中，租金是指永远没有供给弹性的生产要素的报酬，它诱使这种生产要素进入市场所必需的最小的额外收益（大卫·李嘉图《政治经济学及赋税原理》，商务印书馆1983年中文版）。马歇尔发展了租金的概念，认为租金还应包括被称为准租金的暂时没有供给弹性的生产要素的报酬（马歇尔《经济学原理》上、下卷，商务印书馆1983年中文版。）。现代经济学中的国际贸易理论和公共选择理论发现，政府对经济的政策干预和行政管制，由于抑制了竞争，扩大了供求差额，也能形成类似地租的超额收入。租金是由于政府行为（干预和管制）阻止了供给增加的结果。按照布坎南(JamesBuchanan)的解释，所谓寻租活动，是指人们在某种制度环境下，凭借政府保护而进行寻求财富转移的活动，这种努力的结果不是创造社会财富而是导的社会的大量浪费（注：Buchanan,J.M.,"RentSeekingandProfitSeeking",inBuchanan,Tollison,edc.,Towarda
TheoryoftheRentSeekingSociety,U.S.A.TexasA.&MUniversityPress,p3-15,1980.）。
租金的本质乃是在政府干预下，由于行政管制市场竞争而形成的级差收入，而一切利用行政权力谋取私利的行为都是“寻租行为”。政府官员的寻租活动，一如塞缪尔·亨廷顿在《变革社会中的政治秩序》中指出的：“腐败的基本形式就是政治权力与经济财富的交换”（注：［美］塞缪尔·P·亨廷顿著《变革社会中的政治秩序》华夏出版社1988年版，第66页。）。在寻租活动的过程中，政府官员一般不只仅仅扮演一个被动的、被利用的角色，而是“主动出击”进行“政治创租”(politicalrentcreation)和“抽租”(rentextraction)。寻租活动与政府对市场过度干预紧密相关。没有政府过度干预，没有干预所提供的特殊垄断地位，租金便无从寻求。既然政府干预和行政管制能够创造租金，寻租活动便不可避免。
寻租理论阐明了腐败的深层本质。只要公共权力的存在和经济生活不停止运行，寻租活动很难根绝。一如詹姆斯·布坎南言：
纯粹租金的因素从而权力因素，更容易在复杂交易而不是简单交易中出现，从而更容易在群体关系而不是在两人关系中，以及在政治协定中而不是在市场协定中出现，这应该是显而易见的。因此，科学劳动的正确划分要求“政治科学”学科将更多的注意力集中在政治安排上，而要求经济学将更多的注意力集中在市场安排上（注：［美］布坎南著：《自由、市场与国家》，上海三联书店1989年版，第40页。）。
布坎南还指出：
政治家和官僚……的行为同经济学家研究的其他人的行为没有任何不同。对于这个简单观点的承认，以及由此对这个观点在现代政治环境中的含义的实证分析，是进入必定推动立宪改革讨论的更广泛的比较分析的基本通道。正是因为现代官僚理论和规则理论的洞察力，人们才逐渐意识到新的制度约束的必要性（注：［美］布坎南著：《自由、市场与国家》，上海三联书店1989年版，第40页。）。
腐败作为“政治之癌”（注：何增科著：《政治之癌——发展中国家腐化问题研究》，中央编译出版社1995年版。），在空间上是全球性的，在时间上是历史性的（注：恩格斯曾认为，在古代东方，掌握了政治权力的“社会公仆”正是在从事灌溉、治水等公共工程上升为“东方暴君或总督”的。（参见王沪宁主编《政治的逻辑》，上海人民出版社1994年版，第221页）。“所有权力都易腐化，绝对的权力则绝对地腐化。”（注［美］哈耶克著：《通往奴役之路》中国社会科学出版社1997年版第129页。关于权力腐败，法国著名政治学家莫里斯·迪韦尔热说过一段这样的话：腐败在“任何社会制度中都将如此。马克思主义的缺点在于，它认为这种现象只存在于生产资料私有制的范畴内，只要消灭了私有制，这种现象就会随之消失。然而，所有的官僚阶层、领导阶层、比较富裕或有地位的阶层、特权集团和尖子人物都企图让后代子承父业。要想不让他们得逞，就必须建立一些制度机制来阻止他们这样做。但这些机制也难以实施，因为执行者通常正是这些机制所有限制的对象。马克思主义由于相信阶级会随着资本主义的消失而消失，因而忽视在社会主义国家中对这个问题予以足够的重视并始终保持必不可少的警惕性。”（迪韦尔热著《政治社会学》第157页，华夏出版社1987年版）迪韦尔热关于腐败普遍存在于当今社会包括社会主义社会的判断，是有警策意义的。但是认为马克思主义把腐败现象只划定在私有制社会的论断，显然不符合事实。当然，迪韦尔热关于以“制度机制”“阻止”腐败的见解，是有参考价值的。）
“寻租”预设揭示的事实是，寻租活动是社会经济生活中公共权力行为的伴生物。恩格斯曾把政治权力对社会经济的“反作用”概括为三种情况，其别指出：“政治权力能给经济发展造成巨大的损害，并能引起大量的人力和物力的浪费。”（注：参阅《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社1972年版，第483页。）这一论述，非常恰当地描述出寻租活动对社会经济形成的危害。
有的学者认为要大幅度提高个人所得税的比重，以便建立以个人所得税为主体的税制结构，发挥所得税“自动稳定器”等宏观调节作用，使税制改革与市场经济体制相适应。这是似是而非的论调。社会主义市场经济体制是经济改革的目标，建立社会主义市场经济体制还有漫长的道路要走，我国在整体上还没有建立起社会主义市场经济体制，我国还处在社会主义初级阶段，这是最基本的国情。
社会主义初级阶段的首要特征是生产力落后，人均国民生产总值仍居世界后列，就平均而言我国还只是基本解决了温饱问题。加上由于收入分配严重两极分化，一部分地区、一部分人口的收入水平和社会水准已日益接近西方发达国家的水平，但绝大部分地区、绝大部分人民生活水平较低，贫困人口占很大比重。大多数人口或家庭所获得的收入还只能维持最基本的生活需要，并无能力缴纳个人所得税。更何况我国推行以流转税为主体的税制结构，税含价中，国家的大多数税款是居民在购物或消费时无感觉地支付给了国家。这种情况表明，不能以所谓收入向个人倾斜、个人储蓄存款增加作为理由说明个人所得税可以成为主体税种，因为收入向个人倾斜主要是向少数人倾斜，个人储蓄存款增加也主要是少数人储蓄存款的增加。在这种情况下个人所得税主要应针对具有较高收入的人口群，而不是普遍地对大部分个人或家庭征收。因此，在整个社会主义初级阶段，个人所得税不可能成为对大多数个人或家庭普遍征收的税种，个人所得税在执行税收的财政职能中不可能起主要作用。
还有人主张可通过调整税制结构，即在总收人不变的情况不，通过减少流转税比例的办法来提高个人所得税的比重，从而使个人所得税成为主体税种（徐镇庆等，1998），这也是似是而非的观点。且不说没有必要，即使有必要也没有可能。流转税是可转嫁税，流转税的负担落向何处，取决于多数因素，如所课征商品的需求价格弹性和供求价格弹性。流转税的减少，并不意味着个人收入就会相应增加，流转税减税直接影响课税商品的需求和供给。即使假定流转税总体的减税幅度与个人收入总体增加幅度相同，具体到每一个人时，其获得的收入增加是不均等的，在这种情况下无法进行税制转换的设计。再退一步说，税制的转换可以实施，但由于在征管上要从面对相对少数的企业纳税人（特别是纳税大户）转变为面对众多的个人纳税人，要么征税成本会剧增，要么税款要大量流失，要保证财政收入不变，就必然要提高税率。流转税税含价中，负税人实际支付了税收却没有负担感觉，而转变为个人所得税，税收直接从收入中扣除，就会产生负担感觉，税率越高这种感觉越明显。在目前的社会环境下，这种改革缺乏可承受的社会心理。个人所得税比重的提高根本上取决于人均收入水平的提高，当人均收入水平较低时，个人所得税不可能充当主体税种。
在我国社会主义初级阶段，个人所得税不可能成为主体税种。但也不可否认随着我国经济的快速增长和人均收入水平的提高，税收征管的加强，个人所得税占财政收入的比重会有所提高。而且受社会主义市场经济体制建立和发展的要求，个人所得税在收入分配的调节上将起重要作用。
个人所得税可作为一个重要的经济手段，加入到对收入分配不公进行适当调节的杠杆体系中，与遗产税、赠予税、社会保险税等其它税收手段和税收以外的其它法律的、经济的手段一起对收入分配特别是生产资料个人占有引起的过高的收入差别进行适当调节，以维护社会主义制度的健康发展，实行社会主义市场经济的改革目标。但，我国目前收入分配不公，主要表现在工资外收入的差距，而目前我国个人所得税中，工薪阶层缴纳的比例为52.7%，个体户缴纳的比例为29%，两项合计超过80%.加上来源于个人所得税的收入进入预算一般项目，用于政府开支，个人所得税对收入分配的调节功能几乎没有，需要通过制度改革来加以改变。
个人所得税属直接税，纳税人如果不清楚其用途或清楚被用于与纳税人的整体利益相悖的领域，即使税收负担不重，也会有被迫感、痛惜感，直至产生被剥夺感。这与间接税不同，在间接税情况下，纳税人与负税人不一定一致，负税人没有间接税的感受。个人所得税只有让纳税人通过某种方式清楚其正当用途并能有效知情、监督时才能长期存在。在目前我国个人所得税不是主体税收的情况下，可通过设计税收收入与专项预算支出（让人民得到实惠的看得见的项目）挂钩的办法来实现上述要求。
二、个人所得税税制设计原则
引入一项现代的制度只是一个开端，而要培育起使该现代制度有效运作的社会文化，是一项更为艰难的任务。在还不存在西方模式个人所得税得以有效运行的社会文化的前提下，完善个人所得税的方向不是所谓国际接轨，而是着眼于税法规定与实际执行相一致，在最小征收成本条件下完整实行。要做到这一点，在制度设计时，必须遵循下列原则：
1.国情原则。
这是完善所有税收制度也是完善个人所得税的第一原则。税制改革完善，不能简单地学习西方做法。即使是公认科学合理的管理办法，也要根据我国国情进行改造。结合国情的创新是解决问题的根本途径。国情这个概念包括生产力水平、经济政治制度，还包括文化特点和由其决定的人与人关系处理规则、政治家的行为、基层征收人员的行为、纳税人的行为。行为表明人们对税法规则的态度，是采取遵守的态度、部分遵守的态度还是漠视的态度。态度又取决于负担水平和违法被处罚预期成本之间的权衡。如果负担水平不高，人们交纳税收不感到十分心疼，同时又能知晓税款的用途时，遵守税法的态度就会占上风。如果负担很重，偷漏税的利益很大，被处罚的预期成本不大，人们就愿意选择违反税法。因此适应国情的对策是低负担、宽税基和受益明确相结合。
2.低负担原则。
在违法被处罚的预期成本不高的情况下，应当采取低税率、低负担、宽税基、严管理、易征收的办法，尽量减少对偷漏税的利益诱惑，使偷漏税意义不大，缴税也不心疼。在违法被处罚的预期成本不高的情况下，高税率必然诱惑偷税；越自动的机制（如凭发票就得到税额抵扣或退税）必然导致越严重的骗税、欺诈；越细致的差别政策、越严格的审批制度必然产生越多的寻租行为和越严重的腐败，从而使政策越偏离初衷。相当多的人认为，税率低了，就达不到调节的目的。这种说法看起来有道理，但具体结合我国的情况，就不一定正确。调节作用不能只停留在制度设计上，最关键的是要能执行，税率定得高，且不说影响效率，首先是偷漏税的诱惑大，在我国偷漏税被处罚的预期成本很低的情况下，结果不仅不能按高税率征税，就连基本的税收也收不到，何谈调节作用。这里有征管上的问题，但也有制度设计上的问题。
3.有效运行原则。
税法规定要明确具体，规则要详细，避免含糊不清。我们自己创造的在基层行之有效的管理办法要充分吸收，使之具有法律依据，这也是中国式个人所得税的应有之意。
我国经济发展地区差别已十分严重，全国一刀切的办法不可能有效运行，个人所得税应当在基本原则（如范围、税基、居民身份、负担水平）上实行全国统一，扣除标准实行相对数和绝对数相结合，并且可选择。征收方式上应当实行规范征收与简易征收相结合，管理办法可因地制宜、内外应当区别对待（有协定的贯彻国民待遇原则）。管理上着眼于个人收入信息的适时跟踪、科学整理、妥善保存、及时更新。引入财产和收入评估制度。个人所得税管理要与企业税收、社会保险税、银行业务联动。个人所得税和企业所得税制度应当合并设计，以避免重复规定。
三、个人所得税的模式选择
1.纳税人规则。
我国要坚持居民税收管辖权和收入来源地税收管辖权并行应用原则。在我国拥有永久住所，或没有永久住所但在我国连续五年每年逗留183天以上者从第六年开始，确定为永久居民，就其来源于境内外一切应税所得（不论是否汇入我国）承担无限纳税责任。在中国境内没有永久住所，但在一个纳税年度内在中国境内连续或累计逗留183天以上者为中国居民，也必须就其从中国境内外所得承担纳税责任，但境外所得以汇入原则征税，即汇到中国的部分才要纳税，没有汇入的部分不纳税。在中国境内没有永久住所且在一个纳税年度内在中国境内逗留不到183天者为非居民，只就其来源于中国境内所得承担纳税责任。
2.征税范围和税基。
个人所得税应是个人非营利所得税。非营利事业所得，包括独立个人劳务所得（包括合伙企业的合伙人收入）、非独立个人劳务所得（主要工资薪金）、被动投资所得（股息、利息、特许权使用费）、不动产所得、财产转让所得（资本利得）、其他所得。征税所得范围应限定在工资薪金所得、各种劳务所得、投资所得（包括利息、股息、特许权使用费所得等）、财产租赁和转让所得等非营利性质的所得，也就是将合伙企业、个体工商业户的所得税并入企业所得税或营利事业所得税中，这可使个人所得税法律简明，避免用大量的篇幅规定有关成本费用（包括存货计价、折旧计算、财务费用和管理费用摊销等）的规则，避免与企业所得税的内容重复，也避免个人所得税和企业所得税对同一笔所得的重复征税。为了解决这一问题也可以将个人所得税法和企业所得税法合并立法。
为了保证我国的个人所得税易于征管，目前列入征税所得范围的应主要是规则性、周期性、以货币表现（包括有价证券）的所得，某些原可以用货币表现的实物收入要折算为货币所得。对推算所得、偶然所得一般不列入征税所得范围。对可以转化为现金的福利性收入要列入征税所得范围。对多数与职务或所在单位有关的“待遇”性实际所得，应着眼于深化市场取向改革，逐步将“暗补”即隐性收入转化为“明补”即显性、账面收入，如取消福利性分房、专车制度改为车费补贴制度等，改革以后，这些所得也属于规则性所得应列入征税所得范围。应摒弃只能将合法性所得纳入征税所得范围和征了税的收入即为合法收入的旧观念，在确定征税所得范围上应遵循所得税法独立原则，不管所得是否合法（在进入法律诉讼程序并做出判决前，有时很难确知一项所得来源合法与否），凡能增加一个人负担能力的所得都可以是应税所得，只要其符合税法规定。随着股份公司的发展，为避免对公司分配利润的双重征税，对个人获得的股息应采取“归集抵免制”，准予抵免在公司阶段已纳税收。
尽量缩小免税范围。建议免税范围：由财政预算开支的政府奖金和特殊津贴、抚恤费、救济金，外交代表收入。不包括保险赔款、军人转业或复员费、安家费、退职费、国债和国家发行的金融债券利息等。退休金可减半征收或免税。
3.负担政策选择和扣除及税率制度设计。
负担政策首先体现在税率，税率的确定不仅涉及税负高低这一税收制度设计的核心问题，而且对税制运行情况有着关键性的影响。如果税率定得过高，会使纳税人感到牺牲过大而且很不公平，往往会促使他们选择收入隐性化（如不要求过高工资而要求较高的实际福利）或者在契约中要求税后净收入。在当前的社会中，能获得高的账面货币收入的人一般具有一技之长，在市场交易中处于“卖方市场”的地位，将个人所得税转嫁于雇主往往成功。这种情况的出现，意味着高税率特别是高的边际税率对高收入进行调节的政策目标难以达到。传统观点认为，个人所得税要承担调节收入分配的职责，就必然要求实行高税率、多档次的累进税率制。实践证明这种观点不一定正确。高税率、多档次税率制往往难以行之到位，难以行之到位的税制就无法实现其既定调节目标。
个人所得税的负担政策和税率制度确定还涉及申报单位、费用和生计扣除、税率级距等问题。现行个人所得税实行个人申报制，即以有应税收入的个人为单位进行费用和生计扣除并按税率表计征税收，不考虑家庭赡养人口的数量和经济状况。这种办法不能顾及家庭的税收负担能力的不同，有违公平原则。由于家庭仍是社会的经济基本单位，家庭总收入对比个人收入更能全面反映纳税能力。因此，有必要将以个人为申报单位征收改为以家庭为单位申报征收，在税率档次较少的情况下易于解决家庭申报制存在的通过分家降低适用税率的问题。个人所得税是对纯收入征收的税种，费用和生计扣除是个人所得税制度的基本要素之一。为了征管简便，以及不将营利事业所得纳入个人所得税的情况，我国个人所得税可坚持不分生计和费用而采取综合定额扣除的办法。由于我国的个人所得税主要职责是调节收入分配，主要针对高收入家庭特别是最高收入家庭，因此，综合扣除定额根据收入水平中等偏上家庭年实际收入额确定并实行指数化调整，使扣除额不受通货膨胀的影响。据国家统计局抽样调查，1999年收入水平中等偏上家庭年人均全部收入为6942元（国家统计局，2001）。据此可确定当年个人的费用和生计扣除额为7000元（以后每年按当年综合物价指数调整公布），这是对所有家庭成员每人的扣除额，如四口之家年扣除总额为28000元（取整数为30000元），根据我国的人口政策，可考虑扣除额随抚养孩子人数的增加而递减。为了照顾我国各地区经济发展的不平衡，可规定各地的税率可在此基础上上下浮动20%.如果纳税人不愿意申报，可准予实行简易的征税办法，在实行简易的征税办法的情况下，可实行定率扣除的办法。
4.征收方式和可选择的最低限度税制度。
个人所得税按其征收方式可分为分类所得税、综合所得税和分类综合所得税（有的著作中又称为二元税制或混合税制）三种类型，其中分类综合所得税又可分为交叉型和并立型两种。我国现行个人所得税严格意义上属于分类所得税类型。我国今后个人所得税的征收方式，也应当是中国式的，以源泉扣缴为主，模式既非分类也非综合，也不是传统意义上的混合制。大多数纳税人适用不分类课征，源泉扣缴。实际上就是目前实际中运行的征收方式的改进和法定化。考虑到我国经济发展的不平衡，应当允许多元征收方式的存在，规范征收方式和简易征收方式并存。要对基层实际征收方式进行认真研究，按去粗存精的原则，将其合理有效的内核吸收到税法规定中来，不能一概地贬斥它们为非规范做法并加以取缔。不过税法要明确各种方法的适用条件。例如，较发达地方个人所得税征收可与社会保险支付联动。第一种办法，对已由企业代扣代缴的员工个人所得税和社会保险税的工资才能在成本列支，取消标准工资扣除办法。第二种办法，社会保险利益的享受不仅与社会保险税挂钩，而且与个人所得税交纳情况挂钩，单位源泉扣缴时也要向纳税人开出税单，并按个人社会保险账户号码，在其账户中记录个人所得税交纳情况。原则上个人所得税交纳越多其享受的保险利益也越多。其它不发达地区可实行定率或定额扣除办法或其它在实践中总结出来的更有效的办法。
为了解决对工薪收入者以外的高收入者（如明星、商人、政府官员、知名教授）等征管困难问题，笔者建议推行一种具有中国特色的最低限度税制度或管理办法。就是按一定的标准，如私营企业家按其全年营业额或支付的职工工资额或流动资本数量，并根据行业盈利情况，分地区确定最低限度税税基；演员、运动员等按抽样调查的年收入划分等级，确定不同最低限度税税基，他们选择纳税后，向社会公布，一等的演员，如果选择二等以下的纳税等级，就会自我贬值，这会形成约束；政府官员可按级别，综合考虑工资收入和为官的福利收入，确定最低限度税税基；知名教授和其它社会名流同样通过抽样调查其全部收入，确定若干税基等级。等级确定后由其自行选择，按5%的最低税率征收。如果纳税人觉得按此办法纳税多于按申报的规范办法，可选择申报办法，多缴的税收可予退还。
「参考文献
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尽管文化创意为消费者提供的多是创意产品以及文化服务，但是说到底文化创意企业也是以盈利为目的的企业，因此，文化创意企业与其它类型的产业一样，需设有相应的会计管理制度，以确保企业能够正确建账、科学核算、合理地编制会计报表。通常情况下，我们所见的文化创意企业在会计核算系统中往往会设置五大类的核算科目：第一类是资产类。企业中的资产核算，无非是对企业中的现金、银行存款、投资项目额、应收回的款额、无形资产以及一些固定资产等的核算。第二类是负债类。企业在长期的运转过程中不可能只有存款，不存在负债，每个企业都会有一定量的负债，文化创意创意也是如此。企业中负债主要涉及企业的短期借款、长期借款、需付的账款、工人的工资、应付的税以及企业运转的各种费用等等。第三类是所有者的权益类。这类型的核算主要包括对企业中实收资本的核算、资本公积金的核算以及企业的年度利润的核算等等。第四类是成本类核算，主要核算企业的业务成本。第五类是损益类核算。该类主要核算企业所获得的收入与企业的成本以及企业支出之间的差额。
2文化创意企业内部控制问题的研究
经过长时期的发展，文化创意企业取得了良好的成绩，但是在发展的过程中，不可避免地会存在有一些问题，其中内部控制问题是一项重要的问题。一些文化创意企业未认识到内部控制的重要性，对内部控制问题存在一些误解，下文从几个方面对文化创意企业内部控制问题进行了研究。
2.1企业控制环境的失败实践证明，控制环境是企业内部控制问题的核心，控制环境能够决定其他控制要素的发挥，对企业的控制目标有着直接的影响。当前，我国文化创意企业内部的控制环境比较薄弱，致使文化创意企业的经济利益在一定程度上减少。调查研究显示，控制环境从某种程度上讲是一种氛围，是内部控制其他要素发挥作用的基础。从思想上分析，当前我国文化创意企业中的管理层对内部控制问题的理解存在误区，企业中的内部控制意识未能从根本上引起领导者重视以及关注。从组织上分析，文化创意企业的组织有趋于扁平化以及复杂化的倾向。需要注意到的是扁平化的组织虽然能够缩短信息传递的距离，但是会给内部控制带来一系列的问题，具体体现在弱化了管理者的监督力度以及控制效果。
2.2企业内部的风险管理机制不完备文化创意企业的管理者在进行内部控制时，通常会对存在风险的环节进行定性分析，但是我们需要明确的一点是即使是在信息化高速发展的时代中，对风险环节的分析也只能局限于定性分析，能够进行定量以及概率分析的情况很少。根本原因是企业未建立起一套完整的、可行性强的风险识别系统，在风险管理机制上仍然处于“救活式”的状态，长此以往，企业管理层中的风险意识显然变得不足，因此也不能够很好地应对来自内部以及外部的风险。
2.3组织内部信息沟通不畅文化创意企业是一项服务性比较强的产业，各个环节的工作都需要全体工作人员全力配合。该企业中会计制度的实施，无论是经济业务的统计，还是各项财务信息的核算都需要相应的部门通力合作，这就需要企业在内部建立良好的信息沟通渠道。但是当前的实际状况显示，我国很大一部分的文化创意产业内部组织混乱，沟通不畅，致使企业中的整体工作效益比较低下。这种现象的存在说到底是由企业内部控制工作不到位而引起的。
3加强文化创意企业会计制度设计与内部控制的重要性
3.1可以有效改善企业的经营管理从一定程度上讲，会计管理工作是一个系统性、综合性强的管理工作，这项工作对职员的要求也比较高。对于文化创意企业而言，加强对企业内部会计制度的管理以及做好控制工作，能够促进文化创意企业战略目标的实现。无论是文化创意企业还是其它企业，其内部都必须建立一套系统的管理制度，以使会计工作合理地渗透到企业内部管理的各个环节中，进而为发挥会计工作的职能奠定基础。总而言之，做好文化创意企业会计制度设计与内部控制工作，不仅能够改善企业内部的管理经营状况，还能提高文化创意企业的经济效益。
3.2适应了建立现代化企业制度的要求文化创意企业发展到现在迫切需要建立一套完善的内部会计制度，进而为做好企业的内部控制工作奠定基础。实践证明，会计制度的建立以及内部控制工作的良好进行将有利于文化创意企业科学地进行管理，企业中的经济效益无形中也能够得到提升。现代化企业要想真正成为一个独立自主、自负盈亏的经济实体，就必须建立完善的财产核算制度、内部管理制度以及会计审核制度等。文化创意企业中会计制度的设计，在一定程度上能够使企业做好政企区分工作。
4结语
一、会计制度设计课程的特点
会计、财务管理专业课程一般分为三个层次：一是会计核算课，主要包括会计学原理、中级财务会计、高级财务会计和成本会计等课程；二是会计管理课，主要包括管理会计和财务管理两门课程；三是综合会计课，仅有会计制度设计这门课程。会计制度设计课程有很强的现实意义：完善会计规范体系；优化会计组织结构，规范企业会计行为；完善内部会计控制，强化企业经营管理制度；提高会计工作效率；保证会计工作质量，提高会计信息使用价值。会计制度设计课程不仅要求学生对会计核算知识和会计管理知识能够全面地运用，而且还要求学生对前面所学的专业课知识进行综合、深化和升华。
二、当前用人单位对会计、财务管理专业毕业生的要求
在财务管理工作发展相对成熟的美国，从事基础会计工作的人员占比仅为10%，大部分财务工作者从事的都是为企业改善经营管理、提高经济效益的管理会计等工作。我国目前的会计人才结构严重失衡，从事记账、报账等烦琐日常性实务的会计占会计总人数比例的90%，所以当前的情况是记账、算账和报账的会计人员多了，而既能记账、算账和报账，又能从会计角度参与企业管理的会计人员太少了。从企业的角度来看，会计人员不能只具备基本会计理论和业务技能，还应该具有较强的综合能力。会计人员不仅要会记账、算账和报账，还要能在最短的时间内融入企业，参与经营管理，制定或完善会计内部控制制度，堵塞管理漏洞。企业需要适合他们要求的会计人员，而对高校来说要考虑怎样才能培养出社会需要的会计人员的问题。应用型本科院校不仅要向学生传授基本理论和基本技能，更要注重培养和提高学生认识问题、分析问题与解决问题的综合能力。我们需要在学生已掌握的基本理论、基本技能基础上，开设能够明显提高毕业生综合能力的课程，为毕业生就业打好基础，而会计制度设计课程就是一门这样的课程。
三、会计制度设计课程教学中存在的问题
（一）对该课程不够重视。会计制度设计课放在大三的第一学期，考查课，课时每周2课时，使学生主观上感觉这门课程不重要，这也使得授课内容不能得到全面、详细的讲解，因而影响到教学效果。从学生学习的情况来看，他们对该课的印象不深，学得不扎实。（二）教学方法单调。目前《会计制度设计课程课程的教学方法主要还是教师按章节顺序讲授课本基础知识为主。教师讲、学生听，这种灌输式的教学方法，强调规则要求怎样，而忽视创新性教学、忽视案例教学、忽视实践教学、忽视训练学生职业判断和决策控制能力的教学，很难增强教学的吸引力和感染力，很难调动学生主动学习的热情，也不容易达到良好的教学效果。（三）考核方式单一，考核内容缺乏灵活性。大多数应用型本科院校会计制度设计课程课程考核仍然以期末闭卷考试为主，内容大多数为单选、多选和问答题。这种考评方式的主要特点在于：重记忆、轻理解；重理论、轻实践；重结果，轻过程。这种单一的考核方式早已远远不能够满足该课程的教学目标。这种单一的考核方式让学生死记硬背课本知识，抑制了学生的创新思维，学生不用动脑动手搜集资料、深入分析问题、解决问题，不利于培养学生的综合应用能力。
四、应用型本科院校会计制度设计课程教学改革策略
（一）增加趣味性，调动学生学习的积极性。会计制度设计课程课程的理论性很强，主要围绕着“设计原则”“设计流程”“关键控制点”等内容，而面对的学生缺乏会计工作经验，难以理解这些内容，而且这门课程有的内容在以前其他课程中讲过，如果仅仅按照课本顺序来讲，学生会缺乏兴趣，因此该课程要注重趣味性。比如，引入各种鲜活的小案例由学生分析，培养学生的成就感；分析近年来国内外有影响的案件，提高学生对现实经济生活的关注度，启发其观察问题的广度和深度。（二）运用案例教学法。案例，是对实际发生情况的描述，一般涉及某个组织里一个人或者多人面临的决策、挑战、机会、问题或争论等。案例教学法是美国哈佛大学法学院院长兰德尔在20世纪初首创的，它是一种启发式、讨论式、互动式的教学形式，是按一定的教学目的，以案例为素材，让学生通过案例背景资料的阅读、理解、分析及分组讨论，使其置身在其中，如临其境地解决问题，以培养和提高学生实际工作能力和团队合作精神的方法和过程。会计制度设计课程是一门应用性很强的课程，迫切需要案例作为支撑。在教学中应充分使用案例教学法，尽量将内容案例化，将案例理论化。一方面，搜索大量案例，既包括早期的经典案例（如巴林银行、银广夏、中航油），也包括最新的重大案例（如张裕、绿大地、獐子岛）；另一方面，对较好的案例进行充分挖掘和利用。传统教学手段是一支粉笔、一张黑板，单一的讲授式教学让学生感到枯燥无味，很难调动学生的学习积极性。而采用案例教学，可引入讨论法、演示实验法、实习指导法、研究指导法等多种教学方法。教师可以借助多媒体等先进教学手段，通过声音、文字、图像和演示等多种信息要素，形象生动地说明某个会计事项的操作过程及方法，从而大大提高教学效率。（三）建立会计制度设计课程案例库。会计制度设计课程采用案例教学法需要有大量的案例，如果没有案例就无法实施案例教学。因此，需要建立内容丰富的会计制度设计教学案例库。获取案例资源可通过多种渠道：一是教师到企业专职调研，深入企业收集实际工作中的案例；二是建立高校之间的合作，互相交流教学案例；三是建立校企联合，以企业的实际案例作为教学案例。平时可以通过网络、期刊、报纸等途径收集真实案例。在我国沪深交易所上市的公司有2800多家，这些公司中有许多鲜活的案例，如“双汇瘦肉精事件———采购环节的反思”“万福生科财务造假”“博元投资成违法退市第一股”等。常用网站包括：和讯网、上海证券交易所、新浪财经、东方财富网、中国证券报、深圳证券交易所等。收集到案例后要进行加工，描述公司背景、事故或事件发生经过及后果、原因分析、经验教训等，并标明案例的出处，经过一定时期的积累，可形成一个资源丰富的教学案例库。（四）采用多样化的考核方式。建议采用开卷考试的形式，让学生不再受死记硬背的束缚，不再满足于“背会了”某些知识，而是促使学生深入学习，引导学生深入探究实际问题，提高会计制度设计能力，从而考察学生解决实际问题的能力。题型采用案例设计题，给出企业某一方面管理的需求或存在的问题，要求学生有针对性地进行设计，没有唯一答案，只考查学生对基础知识的掌握和个人的理解力、洞察力。平时测验还可以采用专业小论文和专项报告的形式，来提高学生信息搜集、新设企业会计政策设计等方面的能力，促使学生主动利用网络资源，更多关注最新的国际国内经济形势，更多利用上市公司的财务信息。（五）运用网络教学平台对学生进行辅导。运用网络教学平台，可以打破时间和空间限制，是课堂教学的延伸和补充，便于学生学习。在会计制度设计课程教学中，可以通过学校的校园网络平台，或者会计、财务管理专业学生自己的QQ群，来进行网上教学和网上辅导、网上作业、网上测试、网上师生交流等。在运用网络教学平台进行辅导时，教师是指导者、学习组织者，也是一名学习者，学生是学习者、教学资料提供者，教师与学生之间是一种相互学习的关系，比课堂教学更加灵活，有利于提高教学效果。
作者:王春福 金淑红 单位:沧州师范学院 沧州职业技术学院
参考文献：
[1]滕晓梅.应用型本科会计专业课程体系优化研究[J].财会通讯，2014，（7）：56-57.
[2]赵文超，成克惠.基于就业能力导向型的高职《会计制度设计》课程改革研究[J].产业与科技论坛，2016，（2）：164-166.
企业制度包括方方面面，比如会计制度、薪酬制度、福利制度、年金制度、行政管理制度等。由于人员构成、生产周期、产品特性等诸多因素，建筑设计企业管理有着不同于其他行业的一些特性，对应的企业制度无论从宏观、中观还是微观三个层面都有不少特殊的地方。
2研究现状
建筑设计企业的人员构成向来以工程师为主。我们以“建筑设计”和“行政管理、企业制度”在知网（）作为关键字出现的频率来查看相关的研究情况。作为对比组1（图1企业制度），我们采用“建筑设计、企业制度”为关键字在知网进行搜索，找到5篇通过企业制度建设以促进建筑设计企业发展的论文。作为对比组2（图1制度管理），我们也尝试以“建筑设计”+“制度建设”与“制度管理”、“管理制度”进行检索。其中“制度建设”未发现结果，而在排除干扰项后发现“管理制度”的2条检索结果在“制度管理”的2条检索结果相同。从检索结果看，赵新华论文主题是“走出传统经验管理的束缚,进入科学管理的领域,建立崭新的管理机制,提升企业的核心竞争力[1]”；吕建平认为“经营管理没有固定的模式，要遵循市场的变化规律调整自己的经营思路和方式[2]”；赵俊生发表的2篇论文都认为“产权明晰、职责明确、政企分开、管理科学[3-4]”是经营机制的关键，是建立现代企业制度的核心问题；张大鲁认为“建立现代企业制度的最终目的是发展。必须要解放生产力,创造更有利于发展生产力的运作机制[5]”;周蓉认为“建立一个结构合理、制度严密的企业内部管理体系以及建立一个符合勘查设计行业特点的薪酬激励制度[6]”至关重要；戴莎认为“管理制度要符合具体项目运作规律和的客观行为规律，将行为管理引入管理制度可以大大加强公司和项目管理[7]”。
3分析
在很多的影视作品中，我们常会看到精兵强将出现在岌岌可危的项目上，大刀阔斧改变管理模式，为企业力挽狂澜，一个明星建筑设计师搞定一切难题。但实际生活中，建筑设计企业里更多的是普通人，遇到明星建筑设计师的概率是很低的，所以说建筑设计企业的运营还是依赖于企业制度的。退一步讲，哪天撞了大运，真的企业拥有了明星建筑设计师，那就可以抛开制度了吗？答案依然是否定的，由于信息不对称，我们选择队伍带头人（管理者）的时候，不可能了解其所有信息（包括品德、才干等）；我们也不能保证一个品质优秀的人才在坐上管理岗位之后不会腐化变质。心理学上有个现象叫“破窗效应”，任何坏事，如果在开始时没有阻拦掉，形成风气，改也改不掉，恰如“千里长堤溃于蚁穴”，造成难以估量的损失。企业制度这件事情是纵观全局的问题，即便是建筑设计企业这样高学历人群密集的企业，大家没有一套约束的行事准则也是不行的。假定发生了有个冒头的人剽窃了同事的建筑方案这种卑劣的事情，却没受到惩处，恐怕就会诱发集体的破罐子破摔，抄袭行为变成集体风靡。心理学上另一个与管理相关问题叫“责任分散效应”，这种现象不能仅仅说是人心冷漠，或道德日益沦丧的表现，同样的人在不同场合的行为是有差别的，当一个人被指定独自做图纸校对、审核或者填报建筑备案资料时，他通常会清醒地意识到自己的责任，并把事情尽力做好。而当一群人被指定去画建筑节点，但没进行细分的时候，很可能截止时间到了，图纸影子都没有，因为很可能会发生一种“我不去画图，等别人先画”的心理，造成“集体袖手旁观”的局面。还有个心理学问题叫“帕金森定律”，这很好地解释了行政后勤队伍愈发臃肿的原因。一个不称职的建筑设计管理者，常有三种选择，一是离职让贤；二是找贤才来协助自己工作；三是任用两个比自己差的人当助手。第一条路因为会丧失权利，一般不会有人选；第二条路有可能会培养职业竞争对手，所以一般也不会有人选。于是，这位管理者走上了第三条路，录用了两个平庸的助手来帮忙，自己则发号施令。两个助手又依葫芦画瓢，再为自己找两个更加无能的助手帮忙。如此这般，组织架构臃肿就出现了。有玩笑说做建筑方案一人，听取报告有十人，举行庆功宴时有百人，就是对这种臃肿组织的嘲讽。卢现详已经在他的著作《西方新制度经济学》里从多个角度证明了“制度的完善不仅有利于经济活动的有效运作，也有利于人品的提高”。他同时认为当下制度中，最缺乏的是激励与约束功能[8]。这种观点同样适用于建筑设计企业制度建设。约束特权意识、不学规范、擅自改图、越级管理等有危害的行为，激励方案原创、审慎制图等有利于企业长远发展的好行为，是建筑设计企业制度建设的出发点。特权意识是必须约束和压制的，一个再好的企业制度也经不起一而再再而三的特权践踏。企业内部争破头去钻制度漏洞的时候，市场竞争力还能有多少？要发挥企业制度优点，首先就要从人人遵守制度出发，对管理者而言，制度要约束别人，但更要约束自己。如果做管理就是冲着特权去的，那上位管理之日，就是企业破败之始了。
4总结
建筑设计企业的稳定运行一方面定然需要与其勘察设计特质匹配的规章制度。另一方面，虽然我们不能回避明文规定之外的各种“潜规则”，但我们还是希望尽量让道德成为“潜规则”，而不是让特权“潜规则”干扰正常工作。企业制度需要管理人员心无旁骛去维护，事事出于公心，才能坦荡做人，谨慎用权，才能光明正大做事，企业才会有健康良好的发展。
【参考文献】
【1】赵新华.实现管理现代化完善企业制度是建筑设计企业发展的必由之路[J].建筑设计管理,2005(4):12-13.
【2】吕建平.现代企业制度的探索与实践———论中小型建筑设计单位改制后的管理模式走向[J].建筑设计管理,2003(6):7-10.
【3】赵俊生.关于中小型建筑设计单位建立现代企业制度的意见[J].建筑设计管理,1997(5):9-12.
【4】赵俊生.关于建筑设计单位建立现代企业制度的问题[J].建筑设计管理,1995(6):9-12.
【5】张大鲁.关于国有建筑设计单位建立现代企业制度的几点思考[J].建筑设计管理,1998(2):15-18.
【6】周蓉.关于中小型建筑设计企业完善管理制度之探讨[J].中国科技信息,2009(10):220-221.
【7】戴莎.将行为管理引入建筑设计人员管理制度的相关思考[J].四川建筑,2013,33(2):234-235.
