一、指导思想
以科学发展观为指导，以全面贯彻落实低保政策法规为总要求，坚持公开、公平、公正的原则，实现政策法规落实到位、保障对象准确合理，打造“阳光低保”，提高党和政府的公信力。
二、任务目标
对全县所有在保的城乡低保对象逐一入户调查复核，逐一确认是否符合享受城乡低保条件，程序是否规范透明，群众是否认可，切实解决工作中存在的程序不规范、不透明和“错保”、“人情保”、“关系保”等问题，把收入已超出低保标准的人员取消低保待遇。实现低保工作“制度健全、程序合理、公开公正、动态管理、有进有出”。
三、方法步骤
本次规范整顿工作大约需要两个月的时间，分五步进行：
（一）动员部署
县政府召开专门的城乡低保清理规范工作动员会议，讲明清理规范的意义和重要性，明确工作任务，提出严格要求，限定清理规范时间。
（二）自查自纠，限期整改
1、城市低保人员的清理规范
城市低保人员以系统或主管部门为主进行整改，民政、公安、金融、工商、房管、人社等部门参与，彻底清查城市低保户中是否有注册的门市或企业；是否有大型营运车辆或轿车；是否有较大数额的存款；是否有多处房产；是否已在养老保险处领养老金；
各系统、各主管部门抽调专门人员逐户到城市低保户家中实地查看家庭生活居住情况、收入情况，看房屋是否进行高档装修，是否使用高档家电等。认真填写城市低保入户调查表，根据调查情况确定哪些人仍然符合低保条件，哪些人已不符合低保条件，调查人员、系统（部门）主要负责人签字、盖章后上报县低保管理中心。
2、农村低保户的清理规范
农村低保户的自查自纠在乡镇政府（街道办事处）统一领导下，在包村干部有效监督下，一是村干部、村民代表逐一入户调查，认真填写入户调查表；二是在调查的基础上使用票决制，公开评议本村的低保户。参与评议的人员为村民代表、党员代表、村“两委”全体成员，并做好评议记录，参加评议的人员、包村干部在评议结果上共同签字。评议结果在全村公布，然后将评议结果上报乡镇（街道）民政办存档备查。
3、公开公示，接受监督
各系统（主管部门）、各乡镇（街道）所属行政村自查自纠的结果一律在本单位（村居）公示7天，公开举报电话。各单位将公示结果拍照存档备查，公示期结束后如无异议，将公示结果上报低保中心。在公示期间如有异议或有举报者，立即进行核实整改，然后再进行公示，直至无异议后，将经系统（主管部门）主要负责人、分管负责人、具体负责人签字的公示结果上报低保中心。各行政村公示结果上报时，参加评议的人员及包村干部一律签字，乡镇（街道）在进一步入户核实的基础上，主要负责人、分管负责人、民政办主任一并签字。
（三）重点查处，追究责任
各系统（主管部门）、各乡镇（街道）在自查自纠、公开公示中，不得弄虚作假、欺上瞒下、不准违反规定减少程序暗箱操作，如有违规或被举报查实的将按照有关规定严肃追究相关人员的责任。
（四）强化督导，及时调度
城乡低保清理规范活动时间紧、任务重，为确保清理规范活动扎实有效的开展，由县政府办督查科抓好督导检查，民政局全力搞好配合，三天一调度汇总各系统、各乡镇（街道）工作进展情况。对于活动效果好、进展快的，给予通报表扬，总结经验，全县推广；对于工作开展不力，行动迟缓，走过场、不扎实的，跟踪督导，限期整改，力促工作平衡发展。
（五）探索建立长效机制
为确保把城乡低保工作建设成群众满意的“民心工程”，在健全规章制度、严格操作程序的基础上建立多部门携手合作的联动机制。民政、公安、金融、工商、房管、人社等部门按职责职能、联合对城乡低保户以及新申请的城乡低保户进行严格审查，核实其经济状况，作为及时清除和审批的依据。
四、职责分工
1、商业银行负责核查提供所有城市低保人员存款情况；
2、县工商局负责核查提供所有城市低保人员注册情况；
3、县公安局负责核查提供所有城市低保人员车辆拥有情况；
4、县房管局负责核查提供所有城市低保人员名下的房产情况；
5、县人社局负责核查提供所有城市低保人员是否享受养老保险情况；
6、县民政局负责对核查的所有材料进行审核，确定是否符合低保条件。
一、规划编制依据
1、《国务院关于解决低收入家庭住房困难的若干意见》（国发〔20__〕24号）；
2、建设部关于印发《解决城市低收入家庭住房困难发展规划和年度计划编制指导意见》的通知（建住房〔20__〕218号）；
3、内蒙古自治区人民政府《关于进一步解决城市低收入家庭住房困难问题的通知》（内政发〔20__〕107号）。
4、《乌海市国民经济和社会发展“十一五”规划》
二、规划范围和年限
（一）规划范围
本规划适用范围为乌海市辖区，包括海勃湾区、乌达区、海南区。
（二）规划年限
20__年——20__年。
三、规划编制的作用
本规划作为乌海市解决低收入家庭住房困难的法定依据，在规划期内和规划范围内，解决城市低收入家庭住房困难的各项活动、各项政策规定，应与之相符合、相协调。
四、规划的主要内容
（一）实物配租。20__年——20__年全市计划新增廉租住房1944套，其中：新建1704套，20__年续建240套。户型以50平方米以内为主。新建、续建廉租住房总建筑面积9.58万平方米，其中：新建8.38万平方米、续建1.2万平方米；总占地面积5.68万平方米。
1、20__计划新增廉租住房744套，3.58万平方米。其中：新建504套，2.38万平方米（海勃湾区252套、乌达区、海南区各126套）,续建240套（乌达区、海南区各120套），1.2万平方米。
2、20__计划新增廉租住房600套，3万平方米。海勃湾区、乌达区、海南区各200套。
3、20__计划新增廉租住房600套，3万平方米。海勃湾区、乌达区、海南区各200套。
套型面积按照平均50平方米计算。
（二）租赁补贴。
1、20__年廉租住房保障租赁补贴计划发放830户，补贴金额426万元，其中海勃湾区340户，乌达区234户，海南区256户。争取到年底全市人均住房面积不足15平方米的家庭将全部纳入廉租住房保障范围。
2、20__年廉租住房保障租赁补贴计划发放3656户，补贴金额947万元，其中海勃湾区1000户，乌达区1556户，海南区1100户。
3、20__年廉租住房保障租赁补贴计划发放3056户，补贴金额791万元，其中海勃湾区800户，乌达区1356户，海南区900户。
20__年起将低收入家庭纳入住房保障范围，大多数人采取发放补贴方式进行保障。
（三）廉租住房建设投资、租赁住房补贴资金估算及资金筹措，20__年——20__年廉租住房保障资金为12220万元（其中：实物配租总投资10056万元，租赁补贴资金总量为2164万元）。
1、20__年廉租住房保障资金为3282万元（其中：实物配租总投资2856万元，租赁补贴资金总量为426万元）。
2、20__年廉租住房保障资金为4547万元（其中：实物配租总投资3600万元，租赁补贴资金总量为947万元）。
3、20__年廉租住房保障资金为4391万元（其中：实物配租总投资3600万元，租赁补贴资金总量为791万元）。
第二章 城市低保及低收入家庭现状与住房需求分析
一、乌海市发展概况
（一）城市发展现状
乌海市辖海勃湾、乌达、海南三个区，总人口47.7万人，20__年GDP人均可支配收入13623元，从业人员21.6万人，城镇登记失业人员0.92万人，登记失业率4.28％，住房总建筑面积1285万平方米，人均住房建筑面积27.65平方米。
（二）规划期末城市发展目标
到20__年全市总人口将达到50万人，人均住房面积35平方米。廉租住房建设1944套，9.58万平方米，全市城市低收入家庭住房困难得到基本解决。
二、城市低保及低收入家庭现状
城市低保家庭的认定：享受民政部门认定的城市最低生活保障待遇1年以上或持有本市民政部门认定的优抚对象身份证明的家庭；具有本市常住居民户口，家庭人口为2人(含)以上，成员之间有法定的赡养和抚养关系，在当地连续居住3年以上;家庭人均住房建筑面积在13平方米（含）以下的低保家庭。截至20__年底全市共有低保家庭户数10574户，人口40722人。
城市低收入家庭的认定：凡具有本市常住户口，人均月收入低于440元，人均住房建筑面积不足15平方米的或符合低收入家庭其他认定条件的视为低收入家庭；截至20__年底全市共有低收入家庭户数约3000户，人口9000人。
三、政府保障能力和市场住房供应能力
（一）政府保障能力
规划期内，全市各级财政预算资金安排4922万元，土地出让净收益5785万元，住房公积金增值净收益513万元。政府住宅用地收储463万平方米，其中用于保障性住房建设的230万平方米。
（二）廉租住房供应能力
1.截至20__年底已经筹集廉租住房情况。20__年共发放廉租住房租金补贴资金57.2万元，补贴户数631户，补贴面积18725平方米。20__年共安排廉租住房补贴资金200万元，补贴1141户，2756人，补贴面积3万平方米。实现了家庭人均住房在13平方米（含）以下的低保家庭应保尽保从20__年始我市全面组织实施棚户区居民搬迁改造工程，将棚户区、矿区居民搬迁纳入廉租住房政策范畴，计划用2-3年时间逐步将矿区近5万户居民从矿区搬迁出来，彻底改善棚户区居民的生产、生活条件。截止目前，已累计投入资金2.6亿元，开工建设住房100万平方米。
2.规划期内廉租住房需求分析
结合我市经济社会发展情况，根据20__年、20__年抽样调查结果分析，初步预测规划期内廉租住房需求量20__套左右，以每年600——700套的需求量增长。
第三章 规划的指导思想、原则与目标
一、指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的目标要求，把解决城市低收入家庭住房困难作为维护群众利益的重要工作和住房制度改革的重要内容，作为政府公共服务的一项重要职责，加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系。
二、规划原则。解决低收入家庭住房困难，要坚持立足国情，满足基本住房需要；统筹
规划，分布解决；政府主导。社会参与；统一政策，因地制宜；市级负总责任，各区抓落实。
三、规划目标。以城市低收入家庭为对象，进一步建立健全城市廉租住房制度，改进和规范经济适用住房制度，加大棚户区、旧住宅区改造力度，力争到”十一五”期末，使低收入家庭住房条件得到明显改善，农民工等其他城市住房困难群体的居住条件得到逐步改善。
第四章 住房供应和租赁住房补贴
（1）新增。规划20__年——20__年期间，将通过集中建设和在普通商品房中配建等方式提供廉租住房1944套，户型在50平方米以内，总建筑面积为9.58万平方米，总占地面积5.86万平方米，计划总投资10056万元。
（2）市场可供租赁房源分析。
近年来，伴随旧城拆迁改造、矿区棚户区搬迁，市场可供租赁的房源逐步减少，现有房源基本可以满足近3年市场需求，但受各方面因素影响，租房成本逐年加大。
第五章 投资估算
规划期内计划共需要投资12220万元，其中20__年3282万元，20__年4547万元，20__年4391万元。
第六章 土地供应和资金安排
20__年计划用于廉租住房建设用地面积5580平方米，计划投资2856万元，其中土地出让金1785万元，住房公积金净收益113万元，争取各级配套资金958万元。
20__年计划用于廉租住房建设用地面积6000平方米，计划投资3600万元，其中土地出让金20__万元，住房公积金净收益200万元，争取各级配套资金1400万元。
20__年计划用于廉租住房建设用地面积6000平方米，计划投资3600万元，其中土地出让金20__万元，住房公积金净收益200万元，争取各级配套资金1400万元。
第七章 落实规划的相关措施
一、加强廉租住房建设管理。依据自治区下达的年度保障性住房建设计划，由市、区两级政府房管部门负责经济适用住房的建设工作，并对经济适用住房建设项目进行公开招标，确定资信度高的开发建设单位。保障性住房建设标准以“实用型”中小户型为主（廉租住房控制在50平方米以内、经济适用住房控制在60平方米左右），设计方面力求面积适度超前、功能齐全、经济适用和便利节能。
二、规范廉租住房的分配与管理。严把廉租住房和经济适用住房分配关，继续健全“三级审核二级备案”及“一认定二公示”制度。市、区政府、建设部门、房管部门、民政部门、街道办事处、居委会通力协作,严格按照管理程序,严格执行管理制度,真正落实政府要求的“实事办好,好事办实”。
三、落实经济政策。一是廉租住房和经济适用住房建设、棚户区改造、旧住宅整治一律免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金。二是廉租住房和经济适用住房建设用地实行行政划拨方式供应。三是对廉租住房和经济适用住房建设用地，实行保证供应，按照住房建设规划，在土地供应中予以优先安排，申报年度用地指标时单独列出。四是社会各界向政府捐赠廉租住房房源的，执行公益性捐赠税收扣除和有关政策。五是社会机构投资廉租住房或经济使用住房建设、棚户区改造、旧住宅整治的，可同时给予相关政策支持。
四、加强解决城市低保家庭住房困难的法规建设。进一步贯彻落实国务院关于房地产市场各项宏观调控政策措施，结合地区实际，制定出台相关的配套政策和法规，为切实解决低收入家庭住房困难提供制度保证。
五、确保住房质量和使用功能。廉租住房和经济适用住房建设、棚户区改造以及旧住宅整合，要坚持经济、适用的原则。提高规划设计水平，在较小的户型内实现基本的使用功能。按照发展节能省地环保型住宅的要求，推广新材料、新技术、新工艺，切实加强施工管理，确保施工质量。有关住房质量和使用功能等方面的要求，应在建设合同中予以明确。
六、退出机制。结合全市低收入家庭住房情况普查，建立健全住房档案，实行年度抽样调查和复核，实现动态管理，进一步规范廉租住房保障和经济适用住房供应的管理，建立健全申请、审核、公示办法和退出机制。
第八章 规划实施机制
一、落实规划实施的责任。市政府对解决全市城市低收入家庭住房困难工作负总责，对各区人民政府实行目标责任制管理，加强监督指导。各区人民政府对解决各区低收入家庭住房困难工作负责，具体落实相关工作。
二、健全责任考核机制。解决城市低收入家庭住房困工作统一纳入对各级政府的政绩考核中，各级政府要将解决低收入家庭住房困难列入重要议事日程，加强领导，落实相应的管理工作机构和具体实施机构，切实抓好各项工作。
三、发挥年度计划的调控机制。结合规划编制工作，分解规划的阶段性目标，落实具体措施，根据总体规划的要求，建立动态调整机制，根据具体年度情况适时调整，确保总目标的实现。
四、建立多部门协调的工作机制。由政府全面负责对规划和计划编制工作的领导和组织协调，明确牵头部门和参加部门，各司其职，认真履行职责，相互配合，协同做好规划和计划编制工作。
五、加强规划实施的监督管理。建立以各级政府为主体的层级监督管理体系，层层负责，逐级落实，指导督促具体部门做好规划的实施工作。
附件：一、附表
1、20__年乌海市城市国民经济综合指标一览表
2、20__年乌海市城市低保及低收入家庭现状表
3、20__年度城市廉租住房保障对象条件、保障标准情况表
4、截至20__年底全市城市低收入家庭住房困难情况表
5、截至20__年底全市廉租住房筹集情况一览表
6、20__——20__年廉租住房保障计划户数汇总表
7、20__——20__年全市廉租住房筹集规划表
8、20__——20__年全市廉租住房保障资金需求估算表
9、20__年廉租住房保障资金筹措计划汇总表
10、20__年廉租住房保障资金筹措计划汇总表
11、20__年廉租住房保障资金筹措计划汇总表
关键词：主观生活质量；总体满意度；主观幸福感；低保家庭
前言
20世纪90年代以来，城市居民的贫困问题开始凸现，日益为人们所关注。为保证城市贫困人口的基本生活，国家实施了城市居民最低生活保障制度。随着这一制度的推行，城市中形成了一个享受最低生活保障的特定的群体，作为城市居民中的弱势群体，他们是城市贫困人口的主要组成部分，或下岗失业、生活困难，或年老失去劳动能力等，造成生活没有着落，只能依靠政府发放的城市最低生活保障金维持生活。在基本生活有了制度保障的前提下，他们如何评价自己及家庭的现有生活？影响他们对自己及家庭生活质量评价的因素是什么？这都是本文将重点探讨的问题。
一、文献回顾
西方学者大都倾向于用反映人们生活态度和满意度的主观指标来测量与评估生活质量，因而他们积累了大量关于主观生活质量的研究，其中又以对主客观两类指标间联系的研究最为广泛。坎贝尔的研究发现，客观指标对主观生活指标的解释充其量只能达到17%左右。[1]他又提出了关于主观生活质量的“差距解释理论”,即人们心目中的理想、期望与现实差距越远,主观满意度就越低,两者呈负相关；现实状况的改善与过去状况、他人状况等比较,参照标准的差距越大,主观满意度就越高,两者呈负相关。[2]Veenhoven通过对93个国家的主观生活质量调查,发现HLE(即幸福生活预期)与失业、国民收入、收入平等或者人口特征并没有特别大的联系,教育对满足和幸福也没有影响。[3]蒂埃纳(Diener,1993)发现收入同主观幸福受益指数的关联值非常低(r=0.12),当人均收入达到6000—8000美元,主观幸福受益指数几乎没有变化。[4]埃德格顿(Edgerton,1990)指出:对满意度和幸福感的报告更多地取决于个人内在的性情而不是外部条件,对生活质量的主观评价与生活条件之间并不存在线性相关关系。
当然,也有些研究者得出了与上述结论相反的结论,他们发现满足感、快乐感具有显著的年龄和性别差异,[5]戴维斯也指出经济收入、婚姻情况、社会认可、受教育水平与幸福感、满足感有显著相关。
高(Kau,A.K.,1995)关于主观生活质量的研究也较具代表性。其研究发现，新加坡人对他们的家庭生活最满意,对教育尤其是学校生活最不满意。在13个领域中,新加坡人对生活质量的重要性排序如下：健康的身体最重要，幸福的家庭生活次重要，工作场所良好的氛围和优美的环境第三重要；而拥有更多的金钱和物质财富对总体满意度的影响并不大，在所有的领域中排在最后；生活满意度与人口特征没有明显的相关性。[6]
我国学者关于生活质量的大规模研究自20世纪80年代中期开始。林南利用天津和上海的生活质量调查数据，得出如下结论:“决定生活总满意度的主要是对家庭生活、职业状况和生活环境这三个方面的满意程度”。卢淑华、韦鲁英根据北京、西安、扬州三市抽样调查资料，探讨生活质量模式，除引入客观指标外，还增加了参照标准对主观生活质量指标的影响这一项，指出生活质量的客观指标和主观指标由于参照标准的存在可能会发生分离。此外我国学者还作了不同地区主观生活的比较研究。如易松国、风笑天关于武汉、北京、西安三地城市居民主观生活质量的比较。
综观国内外学者关于主观生活质量的研究，他们主要站在一个宏观的角度，从总体上对城市居民的主观生活质量进行的研究，较少针对某一具体对象，某一特定群体进行主观生活质量状况的实证研究。在所有对特定群体主观生活质量的研究中，以城市低保家庭为研究对象的研究则更为少见。
本文一方面借鉴国内外已有的研究，试图以一个独特的群体为研究对象，即城市低保家庭，分析其主观生活质量的满意度；另一方面也欲将研究结果与前人结论进行对比，找出其中的差异性。同时，通过实地调查及相关文献档案获得第一手资料，运用社会学相关方法和理论，对城市低保家庭主观生活质量问题进行阐述和分析。
二、研究设计
（一）核心概念的界定
1．对“城市低保家庭”的界定
城市低保对象指持有本地非农业户口、家庭月人均收入低于当地城市最低生活保障标准的城市居民（2006年底南京城市低保对象保障标准为每人280元），而这些低保对象所在的家庭则为城市低保家庭。
2．对“主观生活质量”的界定
主观生活质量是指将研究生活质量的重点放在人们的主观感受方面，以个人幸福作为研究的中心和出发点，从反映人们生活的舒适、便利程度方面来解释对生活质量的主观感受。[7]学术界常用“主观幸福感”作为评估者根据自定的标准对其生活质量的整体性评估。它是衡量个人生活质量的综合心理指标，反映主体的社会功能与适应状态。[8]
（二）资料的收集和分析方法
1．资料收集方法
为了解城市低保家庭主观生活质量的影响因素，我们在对城市低保家庭及主观生活质量进行界定的基础上，从环境生活满意度、工作生活满意度、家庭生活满意度、社会交往满意度和健康生活满意度等方面来探讨他们对城市低保家庭的主观生活质量的影响。因此，问卷包括两大部分，一是城市低保家庭的基本状况，二是对五个方面的生活满意度的操作化后形成的具体指标。如工作生活满意度下面又分为自我实现和发展、待遇满意度、工作条件和工作压力这四个方面，并在此基础上设定了工作兴趣、工作中是否获得奖励、参与管理机会、工作待遇等一系列具体的指标。
本次调查的对象是南京市玄武区孝陵卫街道的低保家庭。根据江苏省民政厅的资料，截止到2006年12月，孝陵卫街道的社区共有低保户381户，共计689人。具体分布如下：孝陵卫西段社区有低保户42户、晏公庙村西社区有低保户15户、小卫街社区有低保户19户、南农大社区有低保户2户、康定里社区有低保户56户、铁匠营社区有低保户16户、钟灵街社区有低保户36户、童卫路社区有低保户61户、理工大社区内有低保户13户、沧波门社区有低保户17户、农科院社区有低保户22户、孝陵卫东段社区有低保户25户、晏公庙社区有低保户57户。
根据样本规模计算公式计算样本量，并考虑实际情况，最终决定在总体中选取150个低保家庭作为本次研究的样本容量。对这150个低保家庭的抽取，遵循简单随机抽样的原则。首先，研究人员从孝陵卫街道取得一份孝陵卫街道所有低保家庭的名单，此名单即为本次抽样所依据的抽样框。然后，将取得的名单一一按顺序编号。接着严格随机数表抽样原则，选择出足够数码个数，并根据选择出的数码最终抽出样本，即150个低保家庭。考虑到在实际的调查过程中，由于种种原因可能会出现被访者拒访的情况，因此在抽取了150个样本后，我们还准备了20个备用的随机号码，以便出现拒访后能够迅速从备用号码中补充样本。
采用社区入户调查的方式。入户以后，选择低保家庭的户主作为问卷的填答者，因为户主承担了维持一个家庭生计的主要责任，因而对低保家庭生活的现状和感受有更深的体会，更能够提供有价值的信息。
本次调查共发放问卷150份，回收有效问卷135份，有效回收率为90%。
2．资料分析方法
所有调查资料录入计算机，并借助于SPSS13.0软件对资料进行描述性统计分析、相关分析、回归分析。
三、城市低保家庭主观生活质量调查的相关结果及分析
在调查数据的基础上，首先呈现样本的基本情况，其次探讨总体满意及影响因素，最后探讨各分满意度与总体满意度的关系。
（一）样本特征
通过对调查数据的汇总分析，得到了研究样本的基本情况（见表1）。
表1样本基本情况
变量具体指标百分比（%）
性别男61.2
女38.8
年龄40岁及以上70.9
40岁以下29.1
文化程度文盲2.0
小学32.7
初中37.0
高中（含中专或职高）20.0
大专4.2
构成类别三无人员0.4
残疾人12.5
患重大疾病人3.3
其他无劳动能力人员39.8
有劳动能力人员44.0（其中下岗失业人员占20.3%）
两劳释放人员9.7
婚姻状况未婚8.1
已婚56.9
离异9.7
丧偶25.3
在性别方面，调查对象中男性所占比例较女性高22.4个百分点。在年龄方面，40岁以上人员占全部低保对象比例的70.9%，其中以40至50岁年龄段的人（4050人群）最多，占32.1%，而40岁以下的人员在全部低保对象中所占的比例则为29.1%。在文化程度方面，2.0%的为文盲，32.7%的为小学程度，37.0%的是初中程度，20.0%的是高中文化程度，仅有4.2%的为大专水平，享受低保人员的文化水平总体比较低。孝陵卫社区低保家庭中人员构成主要是三无人员、残疾人、患重大疾病人、其他无劳动能力人员、有劳动能力人员及两劳释放人员，分别为0.4%、12.5%、3.3%、39.8%、44.0%、9.7%。在婚姻方面，已婚和丧偶的情况比较多，离异其次，未婚所占比例最少。这也与实际情况比较吻合。
在我们调查的135户低保家庭中，家庭户均人口为3.36人，家庭人口较多。就业者负担系数[（家庭人口-离退休人口数）/就业者人数]为3.5，而孝陵卫社区居民家庭平均负担系数为1.7；也就是说，每个低保家庭的就业者所负担的人口比全区就业者平均负担水平高出1.8。由此可见，低保家庭中就业者所承担的生活压力和家庭责任较普通家庭更重。同时很多低保人员在享受低保后仍积极寻找工作和其他收入来源，占被调查人员的89.7%。在调查过程中笔者还了解到，低保金只能够解决低保对象的一部分生活问题，低保对象还希望政府能够提供其他优惠措施。
（二）总体满意度及影响因素
低保家庭主观生活质量满意度是首要关注的问题，它反映了低保家庭成员对自身生活境遇和和社会发展状况的总体感觉。
1．低保家庭的主观生活质量的总体满意度水平适中
根据调查资料，对家庭主观生活质量的总满意度的评价，选择“比较满意”和“过得去”占较大比重，分别41.9%和34.8%，而回答“非常满意”、“不太满意”、“很不满意”的比重则分别为5.6%、10.6%和7.1%。
由此可见，孝陵卫街道城市低保家庭主观生活质量满意度水平适中。这与研究假设中认为的城市低保家庭主观生活质量满意度较低的判断不太一致。期望值理论认为：个人在进行主观幸福感的评价时总是与一定的标准相对比，其实这一标准就是个人的期望目标。若目标实现了，则主观幸福感的值高，反之则值低。城市低保家庭人员作为城市居民中的弱势群体，他们生活水平比较低，甚至还有部分低保家庭连温饱问题都没有完全解决。从传统意义上来理解，他们对其主观生活质量的满意度应比较低。但调查显示，城市低保家庭的主观生活质量满意度比较适中。这种情况的出现可能是因为在调查的所有样本中，低保人员多数为中老年人，他们对生活的期望都比较实际，并没表现出过高或过多的期望，因而他们的期望都相对比较容易得到实现。在实现期望的过程中，他们的主观满足感得到提升，相对比较容易得到满足。因此，他们总体的主观生活质量满意度表现的比较适中。
表2低保家庭主观生活质量满意度状况
满意度百分比（％）
非常满意5.6
比较满意41.9
过的去34.8
不太满意10.6
很不满意7.1
2．影响因素
主观生活质量（即生活质量满意度）作为社会成员对总体生活的感知，其影响因素是复杂多变的，因此一直以来是学者们研究的关注的焦点。在中国生活质量研究的早期阶段，美国华裔学者林南曾把居民生活质量的结构分解成工作、家庭、环境、业余生活等不同层面，共选择37个领域满意度指标对城市居民生活质量满意度进行研究。他和其他学者在1985年对天津千户问卷调查资料进行分析时，就使用满意度即主观生活质量的评价方式作为度量方式，认为决定生活总体满意度的主要是家庭生活、职业状况和生活环境这三个方面。易松国、风笑天1995年以武汉市千户居民家庭生活质量问卷调查资料为研究依据，探讨了城市居民家庭生活质量主、客观指标之间的结构联系。认为影响主观家庭生活满意度的主要因素是婚姻满意度、居住满意度和家庭收入。[9]
（1）自我评价影响因素。本文在考察影响城市低保家庭主观生活质量的因素中，主要选取了环境生活满意度、工作生活满意度、家庭生活满意度、社会交往满意度和健康生活满意度这五个方面（其中环境生活包括社区环境和居住条件；工作生活包括自我实现和发展、待遇、工作条件和工作压力；[10]家庭生活包括家庭物质生活、家庭关系、家务和业余生活；社会交往包括关系状况和交往频率；健康生活包括身心交往和心理健康），由被调查者作出自我评价并根据统计资料分析结果依据其重要性程度进行排序。由表3可以看出，工作生活和健康生活是影响孝陵卫社区低保家庭主观生活质量的主要因素，分别占31.0%和30.0%。同时家庭生活在影响低保家庭主观生活质量时也占很大比重，比重为23.0%，而环境生活和社会交往则对低保家庭主观生活质量影响较小。由此可见，在影响孝陵卫社区城市低保家庭主观生活质量的诸因素中，工作生活是最主要的影响因素，其次是选择健康生活，最后是家庭生活。
表3对生活质量影响最大的方面（%）
影响因素百分比（%）
环境生活10.2
工作生活31.0
家庭生活23.0
社会交往5.8
城市低保家庭资产状况分析
（一）城市低保家庭资产分化急剧扩大，房产成为决定因素在2012年所调查的1051户低保家庭中，平均总资产（现金资产与房产）约为24.8万元，单从这个平均值来看，我们似乎应该很乐观，但平均值掩盖了太多的信息。如果我们把是否拥有房产作为一个分类变量，把被调查对象分为有房产和没有房产的两类家庭，情况就发生了巨大的变化。在我们这项抽样调查中，拥有各类房产的城市低保家庭样本数为696户，占总样本66.2%，没有房产的城市低保家庭样本数为355户，占样本总数的33.8%。进一步的分析表明，拥有房产的城市低保家庭所拥有的平均总资产约为37.64万元，而没有房产的城市低保家庭所拥有的平均总资产实际约为-3659元。也就是说，拥有房产的城市低保家庭平均总资产高达几十万，而没有房产的城市低保家庭实际上是负资产。如果我们把房产这一项大额资产扣除掉，单看低保家庭的现金资产总额（家庭储蓄-家庭借贷总额），结果发现：总体上，城市低保家庭拥有的平均资金总额仅为1151元，而平均每个家庭借贷6076元，这样，城市低保家庭的平均现金资产总额为-4925元。如果我们把有房产的低保户与没有房产的低保户分开来看，不拥有房产的低保户平均资金总额为562元，借贷资金总额为4131元，家庭平均现金资产总额为-3569元；而相比之下，拥有房产的低保户平均资金总额为1452元，借贷资金总额为7067元，家庭平均现金资产总额为-5615元。如果考虑到房屋资产，在696户拥有各类不同来源的产权房屋的低保户家庭中，平均房屋资产约为38.20万元，房产因素使城市低保家庭划分为两个群体，拥有房产并享受到近10年来房屋大幅增值的城市低保家庭，在总资产上平均远远超过了没有房产的低保家庭。初步的数据分析表明，当前城市低保家庭从现金资产来看，总体上处于负资产状态，普遍存在着一定数额的现金借贷，拥有房产的低保户家庭比没有房产的低保户家庭的平均现金资产负债总额要高———尽管从现金资产负债率角度来看，前者没有后者高。房产成为城市低保家庭资产状况急剧分化的决定性因素。资金负债情况也表明，拥有房产的城市低保家庭，从金融上拥有更高的信用，相对具有较强的资金借贷能力。上述数据分析表明了当前城市低保家庭资产状况的总体情况，以及房产在家庭资产分化中的决定性地位，但并没有揭示出城市低保家庭中具体资产的分布结构状况。表3的左半部分“2012年低保家庭资产状况调查”中，列出了详细的低保家庭资产分组分布情况。这部分数据显示，如果不包括房产，累计22.5%的被调查的城市低保家庭为负资产，其中1万元以内的现金资产负债的城市低保家庭为13.5%。73.9%的城市低保家庭的现金资产为5000元以内，1万元及其以上的城市低保家庭只有2.8%的比例。而一旦包括房屋资产，城市低保家庭的总资产分布结构就发生了巨大的分化。总资产为负的低保家庭从22.5%下降到7.4%，总资产不到5000元的低保家庭从73.9%锐降至27.2%。总资产5万元以上的低保家庭占65.1%，其中，总资产5-15万元的低保家庭占4.4%，15-50万元的低保家庭占了46.5%，50-80万元的低保家庭占了12.5%，80万元及以上的低保家庭占了1.7%，城市低保家庭总资产超过100万元的也存在。城市低保家庭的总资产分组数据，让我们看得更清楚，房屋资产不仅大幅度地增加了城市低保家庭的财富，而且导致城市低保家庭内部的资产结构分化程度极其严重。然而，无论是从城市低保家庭资产的平均数额角度进行比较分析，还是从低保家庭资产分组结构分布的角度来比较，这些都属于横向的截面数据分析。下面，从与2005年的一项城市低保家庭资产状况调查数据的纵向比较来看，我们就会对城市低保家庭的资产状况及其变化有更深入的认识。2005年在济南市开展的那项抽样调查研究中，“在被调查的803个（城市低保）家庭中有759个对家庭资产做出了估计……如果不包括房产，被调查家庭的家庭资产平均值只有5815元，中位值仅为2000元，这说明如果不包括房产，有一半的低保家庭资产不超过2000元”[1]38。而至2012年7月，距上次在济南市的抽样调查整整过去了7年，在这7年间，济南市的经济和社会发展有了巨大的变化，城市低保标准也从当年的208元增至450元，但这两次的抽样调查数据表明，城市低保家庭的平均现金资产总额却从为5815元降至-4925元，前后相差超过了1万元。这一数据初看起来，貌似与我们的直觉和常识相违背，直觉和常识告诉我们，近7年来，中国（当然包括济南）经济和社会发展得到了长足的进步，作为城市最为贫困的群体也应该从中分享发展成果，现金资产总额即便是不增加，也不应该大幅度变负。然而，这一数据并不能被简单地解读为，近7年来城市低保家庭没有分享到经济社会的发展成果，生活水平发生了大幅度下降，而更可能应该被解读为，近7年来城市低保家庭总体借贷能力有所提升，以及各种有效支出需求日益增多，而低保家庭的收入结构却不能有效应对这一变化。①从分组结构分布的比较来看，不包括房产，2005年被调查的低保家庭中，现金资产为负资产的家庭仅为1.6%；78.4%的低保家庭现金资产不到5000元；5000元到5万元现金资产的低保家庭为17.7%；超过5万元现金资产的低保家庭为2.2%。而至2012年，被调查的低保家庭中，现金资产为负资产的家庭大幅度攀升至22.5%；低保家庭现金资产不到5000元占73.9%，基本上与2005年基本持平或略有下降；5000元到5万元现金资产的低保家庭为2.7%，超过5万元现金资产的低保家庭仅为0.9%，没有10万元以上现金资产的低保家庭。仅仅从现金资产的分布结构比较结果上分析，2012年被调查的城市低保家庭相比于2005年，除了在分组负债结构比例上有较大的变化之外，基本结构还是较为稳定的，尤其是在5000元以内现金资产的低保家庭比例上，都占有7成以上，总体结构并没有实质性的分化。然而，一旦我们考虑到房产因素，2005年与2012年，被调查的低保家庭总资产的分组结构分布就发生了根本性的分化。2005年被调查的低保家庭总资产（包括现金资产与房产）中为负的家庭比例为1.1%，而2012年则为7.4%；2005年低保家庭总资产在5000元以内的家庭比例为43.8%，而2012年则为27.2%；2005年总资产在5000至5万元之间的家庭比例为21%，而2012年则为0.3%；2005年总资产在5到15万元之间的家庭比例为31.2%，而2012年则为4.4%；2005年总资产过了15万门槛的仅为2.9%，而到了2012年则暴增至60.7%，其中15万到50万之间的家庭占46.5%，50万到80万元之间的家庭占12.5%，80万元及以上的低保家庭占了1.7%。这一对比数据，清晰地表明了，2005年与2012年被调查的低保家庭总资产分组结构分布从相对集中到急剧的两级分化的现实，而造成这种两级分化的决定性因素正是房产及其近7年来的急剧增值。通过各种方式，拥有房产的低保家庭，通过这种不动产，参与了改革开放以来中国经济发展成果的分配，而没有这种不动产的低保家庭，则缺少了这种通过房产分享经济社会发展成果的“资格”。尽管拥有房产的低保家庭，至少从调查数据来看，只有仅有的一套住房②———这套住房并不能立即变卖，形成自己的现金收入，如果其还想继续享受低保待遇的话———但由于产权房不仅具有居住属性，而且具有财产、金融属性，即房产具有实在的金融信用能力以及产生收入的能力（属于财产性收入），这就大大拓展了拥有房产的低保家庭的可行选择能力。上文曾解释了拥有房产的城市低保家庭总体上比没有房产的低保家庭具有更高的负债额，这反映了低保户运用不动产金融信用获得贷款融资的现状。实际上，在调查过程中，我们发现了一些低保户运用房产获得财产性收入的个案，下面提供两个比较典型的相关案例。在济南市SZ区EQ街道TE社区中的一位张姓低保户，该低保户为男性，现年62岁，离异，无子女，曾是一名铁路工人，工作了18年，后来因为对单位①事实上，本文提供了两个反驳这种可能存在的误导性解读———即近7年来，被调查的城市低保家庭现金资产由正资产急剧变为负资产，被简单地解读为生活水平下降———的证据。其一，拥有房产的低保家庭借贷总额超过了没有拥有房产的低保家庭（即便是早年房改房时拥有房产的低保家庭———这部分家庭用于购买公房的资金数额非常低———以及通过继承而来的房产家庭的资产负债额也远远高于不拥有房产的低保家庭负债额），这从一个角度说明，拥有房产大大提高了这部分家庭的金融信用，提高了其敢于和能够借贷的信心和能力。经济学常识也告诉我们，家庭的适度负债并不一定意味着家庭生活水平的下降，有时更可能反应的是，家庭金融信用的水平。也就是说，只有有了一定的金融信用，才更有可能借到钱。其二，下文的收支状况调查分析数据，也将表明，城市低保家庭的收不抵支现状长期积累下来，低保家庭总体上负债是必然的。这部分是由于低保家庭开支出现了扩张，原来被压抑的一些支出被释放出来，比如，低保家庭的日常食品性支出所占比例大幅降低，而医疗性支出大幅攀升。被调查的城市低保家庭现金资产由正资产急剧变为负资产的事实，也不能表明，城市低保政策维持性目标没有达到，恰恰相反，城市低保政策维持性生计的目标早已达成，近几年来，并大大拓展了相关的救助水平和附加福利内容，但发展型的生计支出日益被提上日程，各种开支逐渐增多。我们从这一个方面可能需要认识到，低保家庭开支的增多并不一定是一件坏事情。②本次调查没有发现低保家庭拥有两套及其以上的住房，事实上，即便有，也不可能被如实告知，这需要通过住房登记管理部门进行信息核对。但即便是比较保守的住房情况的调查数据以及比较保守的房产估价，也足以说明问题了。待遇不满意，偷盗单位财产被发现，入狱服刑2年，被单位开除，患有心脏病、高血压，右手落下残疾，年老体衰，基本无劳动能力，享受全额低保金450元/月，仅凭低保金以及相关救助，只能维持吃饭等日常开支，难以充分满足医药等多方面的开支需求。该低保户所处的社区属于地段位置较优的地区，该小区房产价格平均在1万元左右。张先生拥有一套从父母那里继承而来的30平米的产权房，为了补贴日益增多的生活开支需求，他偷偷地把房子出租给他人，每月获得800元/月的租金收入，其在城郊租住一套小房子，支付租金200元/月，通过这种办法，他每月稳定地获得600元的收入。（当然，他有自己的办法来应付政府和居委会的经济财产定期审核。）在谈到通过这种换租的形式获得的租赁收入时，张先生反复提到如下话语：“这让我能够安心，心不那么发慌了”、“没有这笔收入，我晚上都睡不着觉”、“低保金说没就可能没了，房子永远是自己的”，等等。这笔收入对满足其日常生活医药支出非常重要，并大大提高了其生活的稳定性，拓展了生活选择的自由度，更重要的是，给其生活提供了不可估量的信心和可贵的独立程度。另一个比较有意思的个案也是发生在济南市SZ区，XLZ街道XL社区中一位户主为T姓的低保家庭中。T为男性，现年50岁，初中文化，患有甲亢，具有一定的劳动能力，从事一些房屋防水修理工作，每月收入不稳定，时好时坏，最高时收入每月能达到2000元，少时收入不到500元。妻子51岁，患有糖尿病，妻子据T介绍基本无劳动能力，没有信心找到合适的工作，且还要照料无自理能力的孩子。现有两个孩子，均为男性，大儿子26岁，患有严重智障和肢体残疾，无生活自理能力。另一个儿子现年16岁，在上高中，身体健康。自2012年1月至7月间，共花费医疗费1万多元。全家享受低保金510元/月，加上相关的救助，也难以维持全家日益增多的开支需求，尤其是医疗、孩子教育需求。家庭拥有一套40平米的房改房，房改时花费全家积蓄2万元获得房屋产权，目前该小区房价市场估值为30万元左右。其岳父母住在同一个小区，为增加收入，其与岳父母合住在一起，把自己的房子出租出去，每月获得租金1200元。这种通过房屋换租等方式利用所拥有的房产获取稳定的财产性收入，在很大程度上满足了日益增多的消费开支或在一定程度上提升了生活质量，增强了生活能力的信心和独立程度，这种资产效应对于穷人非常重要。
（二）城市低保家庭总体上收不抵支，收支结构难以维持调查分析数据显示，城市低保家庭月收入平均为1673.11元，其中工资性收入平均为412.11元，占24.63%；经营性收入平均为25.13元，占1.5%；财产性收入平均仅为3.21元，占0.19%，几乎可以忽略不计；社会救收入（包括低保金、教育、医疗等各种国家制度性救助转支）平均为700.90元，占41.89%；社会捐赠性收入平均为143.64元，占8.59%；家庭老人退休金（生活在一起，财政统一）转支平均为263.35元，占15.74%；社会保险类收入平均为118.28元，占7.07%；其他收入平均为6.49元，占0.39%。其中，低保金平均收入为575.17元，占平均月总收入的34.38%。这表明，城市低保家庭的月收入构成中，社会转支性收入（社会救收入+社会捐赠性收入+社会保险类收入）平均占到月收入的57.56%，接近六成。也就是说，社会转支性收入构成了城市低保家庭收入的最重要基础。在社会转支性收入中，低保金占59.71%，即低保金又占社会转支性收入的六成左右。关于低保金在低保家庭平均月总收入所占的比例，2005年的那项抽样调查以及2006年12月—2008年12月所开展的一项长期追踪研究，都提供了有力的证据：低保金在低保家庭平均月收入中约占三分之一强。2005年在济南开展的抽样调查结果表明，低保金占低保家庭平均收入的33.5%[1]39；2006年—2008年在济南所开展的对33户低保家庭长期追踪研究结果也表明，低保金占低保家庭平均月收入的36.62%[3]119。低保金构成了城市低保家庭收入的重要组成部分。然而，在城市低保家庭平均月收入的构成中，工资性收入是必不可少的组成部分，如果结合着下文的支出结构来看，我们就会发现，单靠社会转支性收入不可能维持基本生活需求。甚至靠社会性转支和工资性收入都不能维持基本生活需求，家庭老人退休金资助也成为维持低保家庭日常生活开支的重要构成。在这次抽样调查中，低保家庭平均月消费支出为1706.62元，其中最主要的几项消费支出项目、各自平均支出费用以及所占比例，从高至低依次是：食品类支出，平均439.18元/月，占25.73%；医疗类支出，平均437.26元/月，占25.62%；养老与医疗保险缴费，平均294.73元/月，占17.27%；儿童教育成长类支出，平均199.49元/月，占11.69%；以及居住类支出，平均156.26元/月，占9.16%。这五大类支出共占据着低保家庭平均月支出总额的近九成，其中食品类支出与医疗类支出两项分别占家庭平均月支出总额的四分之一强，两项合计占据月消费总额的一半以上。如果我们把“X1食品类支出+X2居住类支出+X3日化用品支出+X4服装类支出+X5医疗类支出+X9交通通讯费+X12其他消费支出”加总在一起，构成低保家庭的维持型消费支出，而把“X6成人教育培训类支出+X7儿童教育成长类支出+X8文化娱乐类支出+X10社交类支出+X11养老与医疗保险缴费”加总在一起，构成低保家庭的发展型消费支出，统计结果显示，低保家庭的平均维持型消费支出为1168.32元/月，占月平均总消费额的68.46%；发展型消费支出为538.29元/月，占月平均总消费额的31.54%。尽管本次调查的维持性消费总体比例依然占了近七成，但发展型消费支出占比也占据了三成多。发展型消费支出对于贫困家庭的可持续生计具有重要的意义。这一点与2006—2008年期间对城市低保家庭的追踪调查的饮食消费占比来看，可得到一定程度的佐证：低保家庭用于饮食比例大幅度降低，由42.99%降为25.73%。[3]119综合上文所描述的城市低保家庭收支数据，我们把低保家庭所有的收入———无论是相对稳定性的收入，还是极其偶然的收入———加总平均后为1673.11元/月，而消费性开支却为1706.62元/月，这样，低保家庭的收支结余为-33.51元，总体上收不抵支。如果我们不包括家庭老人的退休金转支，那么，收支缺口将达到296.86元。尽管城市低保家庭消费结构中发展型消费支出的增长，一直是我们期待的变化，但这也意味着城市低保家庭消费项目和消费数额的增加，仅仅依靠社会救收入是远远不够的。
（三）城市低保家庭耐用品总量不足，物质资产微乎其微家庭耐用品不仅仅属于消费品，在一定程度上具有资产属性，属于有形资产的一部分。“家庭耐用品，有以家务劳动效率提高为形式的收益。在某些方面，家庭耐用品对家庭部门来说，类似于工业部门的机器和设备———两者都需要金融资本开支，都被预期增加效率，都有长期的但并非无期限的功用。”[2]123在我们这次抽样调查中，城市低保家庭中耐用品平均最多的几个项目依次为：大型家具，平均为2.99个/户，手机，1.16个/户，彩色电视机，平均0.93台/户；煤气液化灶具，0.85台/户；抽油烟机，0.67台/户；电冰箱、冰柜，0.67台/户；洗衣机，0.60台/户，其余耐用品和物质资产户均数量都没有超过0.5。大型家具以及手机成为城市低保家庭户均拥有超过1个的耐用品。彩电、煤气液化灶具在城市低保家庭中的普及率也接近于户均1台；但抽油烟机、冰箱冰柜以及洗衣机刚刚查过户均0.6台，远远达不到户均1台的水平，这将在很大程度上降低低保户的生活质量和生活效率。值得注意的是，与信息化相关的工具，除了手机超过户均1个之外，电脑的户均拥有量达到0.22台（笔记本电脑、平板电脑户均几乎为0），这一方面说明，电脑在低保家庭中逐渐开始逐渐增多———相对于2008年之前，电脑在很多地方还是限制低保资格的重要工具———但另一方面，低保户家庭中电脑的户均比例还太少。电脑几乎是现代家庭中必备的消费、娱乐、资讯、学习和生产工作的平台工具，因此，大力倡导贫困家庭拥有电脑具有重要的长期效应。低保户的其他物质资本中，电动自行车、固定电话以及空调的户均拥有量非常低，只能达到或接近达到0.3个，而至于汽车①、摩托车等机动车辆则接近于无。
结论与讨论
通过对抽样调查结果的统计分析与相关比较研究，我们得出如下基本结论：第一，当前城市低保家庭资产分化急剧扩大，是否拥有房产成为低保家庭中资产分化的根本性因素。拥有房产的城市低保家庭，在最近十年间，伴随着房产的急剧增值———房产的增值可被视为三十多年来中国改革开放所带来的经济社会发展的主要成果之一———而参与分享了中国经济社会的发展成果。第二，从中国城市低保家庭的资产构成来看，现金资产总体上大幅度减少，由正变负，城市低保家庭金融负债率较高。城市低保家庭现金资产大幅度减少，甚至总体上平均存在负债的调查现状，主要由如下两个方面的因素交互作用的结果：其一，城市低保制度及其相关救助制度实际上只能维持低保家庭的基本生存需要，而伴随着低保家庭医疗性消费增长以及各种发展型消费需求的增多，城市低保家庭的社会性救助收入逐渐不能满足基本生活需要。即便是低保金以及相关救助不断地随着经济社会发展以及通货膨胀因素而相应增长，也无法满足日益增长的消费需求。这本质上是一种救助理念和目标定位问题，现有的低保救助政策的理念和目标定位就是维持基本生活需要。作为较为严格的经济状况审查的救济制度，在制度机制上排斥和抑制工资性收入与经营性收入，甚至在很大程度上，也排斥和抑制发展型消费支出。其二，城市低保家庭的负债在一定程度上也反映了城市低保家庭负债能力的提高，尤其是拥有房产的低保家庭在金融借贷上具有了一定程度的信用。尽管城市低保家庭的现金资产负债及其扩大，是上述两个因素共同作用的结果，但很显然，这两方面因素在性质及其影响地位上是不同的：第一个因素是制度结构性因素，在这种制度结构性框架下，城市低保家庭的负债及其日益增加几乎是必然的；第二个因素在很大程度上进一步扩大了城市低保家庭的平均负债程度，但这种负债的增加往往具有一定的积极主动性。第三，我们对所调查的城市低保家庭的收支状况的结构性分析结果，为第二点结论中的第一个原因解释提供了证据。对城市低保家庭的收支状况的结构性分析表明：尽管低保制度及其相关的救助制度为城市低保家庭提供了重要的转支性收入，但面对着城市低保家庭日趋多元化的消费需求，尤其是发展型消费支出的释放和增长，城市低保家庭流动资金总体上收不抵支，现有的收支结构难以维持。而造成这种收支结构难以维系的主要原因，正在于低保家庭消费结构的多元化及其日益增长的消费支出———尤其是发展型消费支出需求的增长———与社会转支性收入政策目标之间的内在张力。第四，城市低保家庭耐用品总量不足，物质资产微乎其微。在经济审查性救助政策中，某种家庭耐用品以及相应的物质资产是否应成为限定性标准，除了参照与经济社会发展阶段相适应的基本消费水平这个因素外，还应该充分认识到耐用品以及某些物质资产的生活效率功能与生产，而不能仅仅从耐用品以及物品的消费性属性来考量。
结合当前工作需要，的会员“pig9053”为你整理了这篇2020年民政社会保障工作总结范文，希望能给你的学习、工作带来参考借鉴作用。
【正文】
2020年民政社会保障工作总结
2020年以来，安顺市平坝区民政局在区委、区政府的坚强领导下，在安顺市民政局的指导下，全局干部职工团结协作、共同努力，圆满完成了年初制定的各项工作计划以及区委、区政府和安顺市民政局临时交办的各项工作任务，现将一年来的社会保障工作中总结如下：
一、指导思想
安顺市平坝区民政局坚持马列主义、毛泽东思想，高举邓小平理论伟大旗帜，深入贯彻“三个代表”重要思想和科学发展观，以新时代中国特色社会主义思想为指导,深入学习贯彻党的、在贵州代表团座谈时的重要讲话精神，全面加强党的领导，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、落实“两个维护”。始终坚持“以人为本，为民解困，为民服务”的工作宗旨，以群众满意为标准，以制度建设为保证，进一步提升了行政效率和工作质量，为民政对象提供更好更优质的服务。
二、工作成效
1、城乡居民最低生活保障
按照省、市安排部署，将城市最低生活保障标准从2019年650元/人/月提高到2020年675元／人／月，提标幅度达3.84%；农村最低生活保障标准从2019年4140元/人/年提高到2020年4332元／人／年，提标幅度达4.63%。社会救助局和乡镇社会事务办按照“三环节、十步骤”审批程序和“应保尽保，应退则退”的原则实行动态管理，按月实行社会化发放。截止12月，全区现有城乡最低生活保障对象3666户7233人（其中农村低保3341户6686人，城市低保325户547人），全年累计发放城乡低保金2381.02万元（其中农村低保2035.68万元，城市低保345.34万元）。新增城乡最低生活保障对象968户2515人（其中农村低保898户2364人，城市低保70户151人），取消城乡最低生活保障对象208户384人（其中农村低保190户350人，城市低保18户34人）。发放城乡低保对象临时物价补贴58992人次311.43万元（农村低保54446人次268.01万元、城市低保4546人次43.42万元）。发放农村低保季节性缺粮123人9270斤。全年发放六十年代精减退职老职工救济费33人16.64万元。
2、特困人员救助供养
根据省、市统筹安排，2020年我区特困供养人员基本生活费标准从2019年的975元/月/人提高到2020年1012.50元/月/人。目前，全区共有特困供养人员487户490人，全年累计发放特困供养金718.49万元，发放特困供养人员临时物价补贴4370人次23.78万元。新增特困供养对象96户96人，取消19户19人。
3、养老服务
根据《关于建立完善老年健康服务体系的指导意见》（国卫老龄发〔2019〕61号）和《关于加快推进医疗健康服务和养老服务融合发展的实施方案》（黔卫健发〔2020〕4号）文件要求，实施建设了医养结合试点工作建设项目2个，分别是羊昌乡卫生院基层医养结合服务试点和鼓楼街道卫生院医养结合工作试点。同时积极引导区内两家二级综合医院与民政养老福利院进行医疗服务签约，不断增加养老服务供给。组建76个签约服务团队，对65岁以上老年人定期入户开展医疗检查，目前我区65周岁以上老年人建档人数24715人，建档率93.34%。克服疫情影响，加快推进老年人健康体检工作，截止7月16日，全区已完成老年人体检9845人，占任务数的61.9%。各乡镇敬老院按1：3、1：6、1：10比例为失能、半失能、全自理集中供养人员配备管理服务人员。各乡镇人民政府、特困供养人员与被委托人通过签订委托护理协议方式为失能、半失能分散供养人员进行管理，定期对分散供养特困人员进行探视。
4、临时救助
为支持各乡镇(街道)抓好临时性困难群众紧急救助工作，切实做好困难群众救助保障，及时下拨各乡镇(街道)27万元临时救助备用金，从4月1日起提高临时救助备用金使用权限（从原来1000元提高到2000元），确保脱贫户稳定实现“不愁吃、不愁穿”目标，避免返贫，确保困难群众求助有门、受助及时,杜绝因救助保障不到位而发生任何非正常情况。2020年1月-12月，共救助237人53.82万元（其中：建档立卡贫困户119人25.19万元）。
一、社会保障的概念
社会保障是指国家义务或有条件给予公民的公共产品或半公共产品，有些需要强制性实施。换言之，它是指国家以倡导或干预方式提供的各种收入支持和服务帮助，包括社会保险、社会福利、社会救助、优抚安置等内容。就社会保障的英文“SocialSecurity”一词而言，直译即为“社会安全”的意思，内涵自然包括维持社会稳定与公平、支持社会和谐发展与经济增长等福利增进与改善的政策措施，社会保障是国家履行的一种对内安全职能。社会保障制度是工业化和城市化的产物，是为城乡劳动力市场的有效合理运行与发展而服务的。社会保障制度是一种公共计划，建立这种制度是为了保护个人及其家庭不因失业、年老、疾病或家庭成员死亡而失去最基本的生活保障，并通过公共服务（如医疗等）以及为家庭生活提供经济补助以增进其福利。从社会保障的定义及其基本特征可以知道，社会的弱者及潜在的弱者是社会保障的主要对象。社会保障的不仅仅是公民个人的收入，而且把社会管理职能延伸到营养、住房、健康和教育等人民社会生活的方方面面，“社会保障政策因此就成为紧密协调提高福利水平和促进人力的民族国家政策。[1]”这里研究的社会保障是广义的社会保障，是指社会成员因年老、疾病、伤残、失业、生育、死亡、灾害等原因而丧失劳动能力或生活遇到障碍时，能够从国家获得基本生活需求的保障。侯文若先生的定义比较完整、全面，“社会保障可以理解为对贫者、弱者实行救助，使之享有最低生活，对暂时和永久失去劳动能力的劳动者实行生活保障并使之享有基本生活，以及对全体公民普遍实施福利措施，以保证福利增进，而实行社会安定，并让每个劳动者乃至公民都有生活安全感的一种机制”[2]
二、少数民族城市化
城市是人类文明的结晶,城市化则是人类社会进步的重要标志,城市化是任何国家和地区现代化进程中不可回避的客观规律.历史地看,随着生产力的发展,先是在尼罗河流域,然后是在两河流域,出现了最早的城市形态.工业革命以来,社会生产力获得极大解放,工业化加快,带动城市化的快速发展,城市成为创造文明和聚集财富最主要的地域[3]。 城市化一词来自英语（Urbanization），也译作“都市化”、“城镇化”。对于城市化的概念，仍没有一个统一的定义，人们从不同的角度提出了不同的理解：“城市化是变农村人口为城市人口的过程，或者说是人口向城市集中的过程 [3]“城市化通常指农业人口转化为城市人口的过程”。[4]“城市化进程，就是一个经济发展、经济结构和产业结构演变的过程，又是一个社会进步，社会制度变迁以及观念形态变革的持续发展过程[5]。纵观世界历史，“一个国家工业化、现代化的过程也是逐步实现城市化的过程，没有城市化就不可能有现代化。在现代条件下，城市化的本质是乡村城市化，是人类生产和生活方式由乡村型向城市型转化的历史过程。其中包括两个过程:一是农业人口向非农业人口转移，向城镇集中，城镇人口的增长，农村生产、生活方式和生活质量逐步城市化；二是城市区域的扩大和城镇数量逐步增加，城市不断发展完善的过程。城市化一定意义上就是改变农民的社会关系,化农民为市民,让越来越多的农村人口进入城市,由从事较低效率的农业劳动转变为从事较高效率的第二、第三产业的经济活动,由传统的、封闭的生产生活方式转变为现代的、开放的生产生活方式,享受现代城市文明。农村人口城市化与城市经济现代化、城乡一体化共同构成城市化的丰富内涵。适应农村人口城市化要求,必须从社会保障制度入手。
三、少数民族城市化对农村社会保障的需求
少数民族农村经济落后，农村工业化或农业产业化发展缓慢，产业结构转型与升级困难，这都与农村社会保障的缺失有一定关系。当前，少数民族地区农村仍然延续着传统的小农生产作业模式，农产品结构比较单一，劳动生产效率低下，劳动者素质低，这与城市化、工业化兴起所需要的高素质高技能的人才相矛盾。政府作为社会保障制度的供给者应该注意到，在社会转型时期，社会保障不仅起着非常重要的社会安定团结的作用，即它的社会功能，同时应该重视，社会保障超常的经济效率，即它的经济功能。通过向少数民族农村地区提供社会保障等公共产品，一方面会激发出农民潜在消费需求，调动农民投资生产的积极性；另一方面在农民得到社会保障后，农村经济将会快速发展，尤其表现为农村工业化或农业产业化的发展，农民的劳动生产效率得到提升、农民收入稳步提高。因为农村社会保障制度建立后，农村医疗保健工作的加强，生活服务设施的改善，使农民平均寿命和劳动年限得以延长，从而相对增加了社会劳动投入总量。同时，农民患病、养老、失业、生活有了保证，没有后顾之忧，劳动力的再生产能顺利进行，劳动力的城镇化与农村非农化转移得到支持与鼓励，有利于提高整个社会的劳动效率，有利于农民增加收入。所以，我们不能简单地把建立农村社会保障制度看作是国家的恩赐与负担，实际上它更是能够促进农村经济发展的一个重要手段。
四、城市化进程中少数民族农村社会保障的现状
2002年，全国少数民族人口超过1亿。全国共有5个民族自治区、30个自治州、119个自治县，民族自治地方土地总面积613.15万平方公里，占全国的63.87 %。在这里，笔者选甘肃省农村社会保障制度为研究对象，与甘肃城市社会保障，与其它少数民族农村地区的社会保障进行比较分析来揭示甘肃农村社会保障制度的现状。
1.甘肃省农村社会保障制度现状
目前，甘肃农村社会保障所涉及范围之内的项目，都己经开始试点推进。2003年甘肃省在山月、灵台、安西、阜兰和庆城五个县开始新型合作医疗的试点。随着我国城市化进程的加快，国家加大了对西部少数民族地区农村社会保障制度建设的投入力度，甘肃省新型农村社会保障制度建设的速度正在加快，2006年，全省农村新型合作医疗的试点县已经达到38个，新型农村合作医疗在试点县覆盖率达到44%，参合农民达到近800万人，2006年全省农村以县为单位的新型合作医疗覆盖率从2004年的5.75%增加到43.7%，增幅和全国平均增长水平基本持平，可以看出，即使达到2006年的水平，覆盖率仍然比全国平均覆盖率50.7%低了7个百分点，但是这种差距正在呈现缩小的趋势。截至2006年6月30日，甘肃省新型农村合作医疗试点县中，覆盖农业人口98728万人，实际参合853.04万人，参合率为86.41%，高于我国中西部平均79.43%近7个百分点。农村最低生活保障在2006年10月1日正式实施以来，已经覆盖特困农民30多万人，以农民自己交费为主的农村养老保险在甘肃省贫困人口的集中地缺乏必要的经济基础。但由于受经济发展水平的限制，在农村仍然以家庭保障和土地保障为主。2002年甘肃省开展养老保险的只有一个地级市，9个县，194个乡的1345个村，总计参保人数9.8万人，且在2002年没有新参保人数，在社会养老保险工作机构的建设上，至2002年末还没省级机构，只有2个地级机构，16个县级机构，145个乡镇机构。发展速度严重滞后于农村社会保障制度建设的进度。[7]
2.甘肃省农村社会保障与城镇社会保障比较
目前甘肃农村社会保障与本省城市社会保障制度建设之间也存在明显的差距。.长期以来，由于城乡二元结构的存在，城市居民社会保障、社会福利在国家和单位的保障下，不断发展完善，而农村社会保障，基本上只能是居民个人承担。甘肃省农村最低社会保障与城市的差距，本文主要从甘肃省城乡最低生活保障、城乡社会保障项目等方面来说明。
甘肃省各地区城乡最低生活保障情况。2003年全省总城市低保人数与低保费用为569710人、373452万元，农村低保人数42526人、低保费用3423万元。其中每个市分别为：兰州市城镇低保人数109344人、低保费用9314.1万元，农村低保人数12835人、低保费用80.3万元；嘉峪关市城镇低保人数1941、低保费用1614万元，农村低保在2003年嘉峪关市还没有建立起来；金昌市城镇低保人数11171人、低保费用599.9，农村低保人数2085人、低保费用12.4万元；白银市城镇低保人数65395人、低保费用355.80，农村低保人数3406人、低保费用20.3万元；天水市城镇低保人数71405、低保费用592.76万元，在2003年农村低保也没有建立起来；武威市城镇低保人数33991人、低保费用183.02；张掖市城镇低保人数39036人、低保费用230.22万元，农村低保人数3688人、低保费用5.6万元；平凉市城镇低保人数39380人、低保费用227.86万元，农村低保人数6369人、低保费用33.6万元；酒泉市城镇低保人数29221人、低保费用176.44万元，农村低保人数4296人、低保费用47.6万元；定西市城镇低保人数50044人、低保费用267.07万元，庆阳市城镇低保人数34931人、低保费217.90万元，农村低保人数2696人、低保费用12.0万元；陇南市城镇低保人数36315人、低保费用221.52万元，农村低保人数7151人、低保费用30.5万元；临夏市城镇低保人数24124人、低保费用320.8万元，甘南州低保人数22871人、低保费用136.6万元，农村低保在2003年两市都还没有建立。[8]
甘肃省城乡社会保障项目对比。城市：社会保险包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等都已普遍实行，在农村医疗保险有34个县实行，其他的没有涉及；社会福利：城市职工福利，办公福利如社区服务、福利院、敬老院、干休所等普遍覆盖，教育福利即九年制教育；农村办公福利如五保户供养、养老院、农村社区服务覆盖率低，教育福利九年制义务教育。社会救助：城市最低生活保障制度和城市扶贫，农村救济、救灾和扶贫，2006年10月1日启动农村最低生活保障制度。优抚安置：城市与农村都有优待、抚恤、安置项目。自愿辅助保障：城市企业保障、商业保障，农村少量商业保障。[9]
3.其它民族地区保障情况
全国民族地区农村社会保障同甘肃一样，经历了不同的发展阶段，所开展的工作大同小异。例如，广西壮族自治区开展的社会保障工作主要有农村社会救助、农村合作医疗、农村社会养老保险等内容[8]土地保障和家庭保障仍然是各民族地区主要的保障方式;农村社会救济是民族地区农村困难群众的主要救济措施，但以临时救济为主，标准偏低;各地普遍开展农村社会养老保险改革试点，但多数地区处于停滞状态;广西、内蒙、青海等地已开始逐步建立农村最低生活保障制度，但仅在少数县进行试点。与发达地区相比，民族地区农村社会保障普遍存在政策不完善，保障范围和保障水平都处于较低层次。下面是对青海省平安、大通、海晏三个县的6个乡农村社会保障状况的调查[10]。
平安县：巴藏沟乡：13个村、960户、汉族50%、回族50%、人口总数4382人、五保户15人、税费改革财政转移支付每人每年980元现金、贫困户670户，每户每年发放粮食100斤、60岁以上人口每年900元，其他除五保户外，均由子女供养，大病保障无措施；石灰窑乡：14个村、1710户、汉族56%、回族44%、人口总数7890、无集体经济、五保户16户、通过税费改革财政转移支付每人每年981元现金，贫困户1200户、每户每年发放粮食101斤，60岁以上人口每年2300元、其他除五保户外，均由子女供养，大病保障无措施；
大通县：良教乡：12个村、3510户、回乡族、人口总数16847人、有一个乡办小煤窑，五保户34人，以税费改革财政转移支付每人每年982元现金，贫困户261户，特困户县财政每人每年补助300元，贫困户没保障，60岁以上人口数913人，除五保户外，均由子女供养，大病保障已按人均一元建立农村合作医疗基金；东峡镇：13个村、3383户、回乡族、人口总数14818人、无集体经济、五保户20户，以税费改革财政转移支付每人每年983元现金、贫困户466户、特困户县财政每人每年补助301元，贫困户没保障、60岁以上老人有3000，除五保户外，均由子女供养，大病保障已按人均两元建立农村合作医疗基金。
海晏县：三角城镇：5个村、915户、汉族80%、人口总数3755人、两户镇办企业、五保户2人，以税费改革财政转移支付每人每年984元现金、贫困户318户，特困户县财政每人每年补助302元，贫困户没保障、60岁以上人口有900人，除五保户外，均由子女供养、大病无保障措施。哈勒景乡：3个村、282户、蒙古族85%以上、人口总数1418、无集体经济、无五保户、贫困户73户、特困户县财政每人每年补助303元，贫困户没保障，60岁以上有82人，除五保户外，均由子女供养、大病医疗无保障措施。
通过以上分析，可以看出，少数民族地区传统的家庭保障和土地保障仍然发挥着重要作用，而社会保障却很缺乏。要加快少数民族地区的城市化进程，最终实现整个社会的工业化、现代化，消除民族之间的差距与不平等，必须进行制度创新，以社会保障制度作为少数民族城市化进程的切入点，加快民族地区农村社会保障制度建设的步伐。当前少数民族地区需要解决农牧民群众的医疗保障、最低生活保障、养老保障问题。
五、建立与完善城市化进程中少数民族农村社会保障
社会保障是人类生存的需要。马克思指出：“在现实世界中，个人有许多需要”[11]人是一种高级复杂动物，存在不同的需要（按不 同的需要分为自然需要、社会需要、经济需要），人的需要在一定社会关系中形成，并通过人的自觉社会实践活动得到体现。列宁认为社会主义应该“充分保证成员福利和使他们获得自由的全面发展”[12]。这里说明社会应该保证人类的自由和需要，为人类提供福利和全面发展的权利。中国社会主义的目的是满足人民日益增长的物质和文化生活的需要，社会保障就是为了满足社会公民获得该需要的一个重要手段。社会保障是一种纯公共物品，每个公民都应该平等的获得保障权，社会保障不应该因地域或民族不同而产生排他性。社会保障的范围和程度首先由一个国家的经济发展水平决定，但同时也与一个国家、民族的文化传统、价值理念和伦理道德原则有着密切的关系。因此，笔者在本文以人道价值思想，以社会公正与平等的原则，对怎样建立和完善少数民族地区社会保障作出了以下构想。
1.建立少数民族农村最低生活保障
目前，在少数民族地区建立了特困户救助制度，但这并不能满足农村居民的要求。由于少数民族农村的自然条件和市场经济发展的客观要求，政府应该为农民建立最后一道安全网，具体的应从以下入手。
(1)合理界定农村居民最低生活保障制度的保障对象
政府对农村居民提供生活最低保障，不仅是政府对公民应尽的义务，也农村居民应该享受的生存权利。只要符合最低生活保障条件的，都可以主动提出申请。农村最低生活保障的对象应该低于或等于国家公布的最低生活水平的人群。
(2)科学界定农村居民最低生活保障制度的保障标准
少数民族地区制定最低生活保障标准，应该结合本地区的具体情况，遵循既要保障贫困居民基本生活，又要克服其居民依赖思想；根据本地区农村居民基本生活需求、经济发展、物价和财政能力来确定。
(3)建立农村居民最低生活保障的资金筹集机制
资金问题对于少数民族地区来说是一大瓶颈问题。我国的最低生活保障资金是由财政、乡镇、村民委员会共同负担的。随着农村税费改革，目前少数民族地方财政和乡镇财政困难而无力支付。少数民族政府可以制定统一的社会保障税，建立最低生活保障基金，来解决最低生活保障资金的筹集。
(4)加强最低生活保障制度的配套改革
一是加强最低生活保障制度的法制建设，国家有必要制定《最低生活保法》，把最低保障工作纳入法制轨道，确保农民的最基本生存权益；二是对于特困户可以实施减免政策，减免子女教育的学杂费等。
2.建立农村新型医疗保障制度和救助制度
(1)实施少数民族新型医疗和医疗救助制度
农村合作医疗在少数民族地区应该是一种策略性选择，少数民族农村实施医疗救助和提供公共卫生服务是农村医疗保障最基本的选择。根据目前少数民族地区的合作医疗筹资水平，合作医疗补偿水平不可能很高，否则合作医疗基金可能会超支，反而导致农民看不起病。因此，在少数民族地区实施农村合作医疗制度和医疗救助制度相结合，对于患重大疾病的农民给予医疗救助，切实解决农民因病致贫因病返贫问题。
(2)建立少数民族农村大病统筹医疗保险
我国少数民族农民对大病的应对能力很弱，因病致贫返贫的现象多，农民对于农村大病医疗救助非常迫切。大病医疗救助覆盖面应该是少数民族全部农村居民，具体的对象应该是患有重大疾病的农民。医疗保险实行个人账户和社会统筹相结合，保险基金的筹集原则应该按照“个人缴费为主，政府和集体补贴为辅”。建立个人账户，农民和集体分别根据少数民族地区当地农民的平均收入按一定比例缴纳，并确定一个标准，超过部分归入统筹基金。支付较小的医疗费，则由统筹基金支付。农村大病救助医疗保险资金的管理和使用，在现有的社会保障管理机构的基础上，按照“精简、高效”的原则，组建农村大病救助医疗保险管理机构，从事农村大病救助资金的筹集、管理和使用等工作。
(3)逐步建立少数民族农村养老保险制度
目前，在少数民族地区大规模实行农村养老保险还不具备经济条件，养老保险要从当地的实际出发，以保障老年人基本生活为目的，以家庭养老、集体帮助、国家补助与个人储蓄养老相结合的方式，采取政府积极引导和农民自愿相结合的原则，逐步提高社会化养老程度，达到“低水平、广覆盖、适度保障”，逐步扩大少数民族地区农村社会养老保险覆盖面。
(4)鼓励发展少数民族地区的社会互助
在少数民族地区，社会互助发挥着不可忽视的作用。在生活中村民为了解决一时的困难，可以向自己的亲戚朋友、邻居求助一定的物质帮助，等其他的朋友、邻居或其他困难户有困难时，给他们一定的物质帮助，这不仅彼此提供了一定的物质帮助，而且还加深了交流和沟通，深化了人与人之间的感情，有利于人与人之间的和谐，加强了农村地区的团结和稳定。对于这些突发性、暂时性的小型灾害和困难，还可以弥补国家和集体保障的不足。
参考文献：
[1]International Labor Organization,Annual Report 1950，转引自顾俊礼.福利国家论析[M].北京：经济管理出版社，2002：82. 4．
[2]侯文若.社会保障理论与实践.北京:中国劳动出版社,1991:11．
[3] 许学强, 周一星, 宁越敏.城市地理学，高等教育出版社1997版，97．
[4]王思斌.《社会工作导论》北京:北京大学出版社1998版17页.
[5]吴忠民.《论公正的社会调剂原则》[J]社会学研究，2002年6期.
[6]杨重光 .刘维新：《社会主义城市经济学》，中国财政经济出版社，1990版.
[7] 资料来源:根据《关于加06年中央和地方预算执行情况与2007年中央和地方预算草案的报告》和甘肃省卫生厅统计资料整理转引自李永生2007年硕士研究生论文《甘肃省农村社会保障制度建设研究》.
[8]《甘肃年鉴》.2004年.
[9]转引自李永生2007年硕士研究生论文《甘肃省农村社会保障制度建设研究》.
[10]青海省财政厅社保处.《青海省农村牧区社会保障现状及思考》附表(内部资料)转引自唐新民2007年硕士研究生论文《民族地区农村社会保障制度研究――以云南省为例》.
[11]《马克思恩格斯全集》第三卷第326页， 北京：人民出版社1975版.
关 键 词：城市居民“低保”标准；动态变迁；分层梯度式“低保”标准
中图分类号:F234.2 文献标识码:A 文章编号:1005-0892(2007)04-0035-06
一、城市居民最低生活保障标准动态变迁
1997年以来，我国城市居民最低生活保障标准有较大幅度的提高。1998-2006年期间，各地的“低保”标准平均值由149.30元增加到243.14元。“低保”标准平均值年增长率分别为29.84%到1.84％不等，9年的年平均增长率为8.87％（参见图1）。进一步的分析表明：不仅最低生活保障标准的平均值在上升，每个城市的“低保”标准也在不断的提升。其中，1998年有24个城市的“低保”标准位于100~149元的区间内，占城市总数的63.9%。1999年这一比例下降为8.3%。2001年和2002年这一比例继续下降到5.6%。到2004年，36个城市的“低保”标准均高于150元。而每人每月300元以上的城市1999~2001年期间为1个，2002年上升为2个，2004年为5个，2006年上升到9个，占城市总数的25%（参见图2）。
由于经济发展水平的差异，我国东部沿海城市、中部地区城市和西部地区城市的最低生活保障标准的差异很明显。东部城市的“低保”标准平均值一直高于中部地区城市和西部地区城市，且差异呈扩大趋势。1998年，东部、中部和西部的平均值分别为178.82元、124.44元和121.50元，东部与中部、东部与西部的差异分别为54.38元和57.32元；到2006年，这一差异分别扩大到57.66元和90.87元。尽管中部城市和西部城市的最低生活保障标准增长比率较快，但由于基数较低，“低保”标准仍远远地落后于东部城市（见表1）。
由于家庭规模和人口构成方面的差异，不同类型的家庭基本生活需求也存在着差别。然而，在我国城市最低生活保障制度最初建立阶段，我国36个城市普遍的做法是对不同类型的家庭执行统一的人均标准，各家庭按人口数乘以人均标准得到救助总额，并以总额减去家庭自有收入施行补差救助。
2000年以后，福州和厦门开始按家庭规模计算不同户型人均救助标准。2007年，福州的城市居民最低生活保障标准为单人户每人每月248元，多人户（含两人户）每人每月228元；厦门确立的城市最低生活保障救助标准为2000年一人户每人每月315元，二人户每人每月290元，三人户每人每月265元，一直保留到现在未作改变，只是不断提高了城镇和农村的最低生活保障标准。2004年以后，杭州开始考虑家庭规模的影响，执行了多元化的弹性标准。2007年，杭州的“低保”标准继续提高，多元化标准为三人户人均300元，二人户人均320元，一人户人均340元（以上数据根据民政部网站公布数据整理而得）。
二、影响城市居民最低生活保障标准动态变迁的经济因素分析
关于“低保”标准的制定，1999年《城市居民最低生活保障条例》并没有规定具体的方法，只规定：“直辖市、设区的市的城市居民最低生活保障标准，由市人民政府民政部门会同财政、统计、物价等部门制定，报本级人民政府批准并公布执行”。各省市的制定方法主要有：抽样调查型、部门协商型、参照制定型、主观判断型和混合型等。其中，北京市采用抽样调查法，厦门市采用市场菜篮子法，上海市采用恩格尔系数法，广州市采用收入比例法，等等。
然而，尽管确定最低生活保障标准的方法不同，全国36个城市的最低生活保障标准与当地的主要经济指标之间是否存在某种数量关系呢？本文利用1997-2006年各个城市经济变量与“低保”标准的面板数据进行回归分析，以考察影响“低保”标准的经济因素。
由于最低生活保障标准与当地的经济发展状况、居民的生活水平、政府的财政收入与支出等因素有关。因此，本文选取前一年的人均国民生产总值（GDP）、人均地方财政支出（CZZC）、人均地方财政收入（CZSR）、前一年的职工平均工资（ZGGZ）与最低生活保障标准（DBBZ）从1997-2005年全国36个城市的面板数据利用Eviews4.0软件进行回归，回归的基本模型为：
式中，各变量的下标t代表年份，i代表第i个城市，?着ti为扰动项。数据来源于1997-2005年的《中国城市统计年鉴》和2006年国民经济和社会发展统计公报。 对模型（1）进行检验，可以判定模型存在多重共线性。故采用逐步回归法来处理，得到影响最低生活保障标准最重要的因素为前一年的职工平均工资，建立模型为：
回归结果为：
注：括号内t是统计量，符号*表示在1％的水平下显著，**表示在5％的水平下显著。
回归结果表明，城市最低生活保障标准与前一年的职工平均工资存在相关关系，参数?琢1的经济含义是指：当职工平均工资增加100元时，最低生活保障标准可相应提高17~19元。
三、城市居民最低生活保障标准动态变迁的效应分析
（一）“低保”制度对贫困人口的保障率
从图3可以看出，1997-2000年期间，“低保”制度对城市居民的保障率持续较低，远远不能满足城市贫困居民的需求。从2001年开始，城市居民最低生活保障制度受益人数急剧增长，城市居民最低生活保障率持续提高，基本实现“应保尽保”的目标{1}。
（二）“低保”标准对贫困者生活保障力度分析
为了检验各省市决定的最低生活保障标准是否合适，笔者收集了多个城市城镇居民家庭年人均消费支出、低收入户消费支出、低收入户消费支出中的食品支出等资料进行对比。数据对比表明：以年计算的最低生活保障标准可以满足低收入户消费支出中的食品支出还略有盈余（重庆除外）。“低保”标准与低收入户（占被调查人口的20%）食品支出额的平均比值达113％。然而，最低生活保障标准并不能满足低收入户的所有消费支出，平均比值为84％。低保对象受救助额度只有城市居民平均消费支出中的食品支出的一半以下（平均值为46％）。调查结果表明，受救助的家庭只能维持最低生活，救助的款额除了购买食品与日常生活所需的必需品外，所剩无几[1]。
表2 2005年“低保”标准与城市居民食品支出的对比单位：元
资料来源：各年中国城市统计年鉴及国家统计局网站
从全国范围来看，2005年，我国“低保”标准基本能保障最低收入户（占全部被调查人口的10%）的食品和衣着支出，只能保障低收入户（占全部被调查人口的20%）的食品支出。城市居民最低生活保障制度只是对居民的“吃饭”以及部分“住”进行了保障，只是一种“最低”保障，还远远没有达到“基本”保障（参见表3）。
表32005年我国城市居民家庭平均每人每年消费性支出单位：元
（三）对贫富差距影响效应分析
城市居民最低生活保障标准增长速度与职工平均工资增长率、人均地区生产总值增长率的对比表明，除1999年国务院要求统一提高“低保”标准而导致各地相应提高大约30％的幅度外，其他年份“低保”标准增长率均低于当地职工平均工资增长率和人均地区生产总值增长率。1998年到2005年期间，全国36个城市平均的城市居民最低生活保障标准增长率、职工平均工资增长率与人均地区生产总值增长率分别为8.87%、13.99%和12.59%（参见图4）。对36个城市具体分析也表明，“低保”标准增长率基本上低于当地的职工平均工资增长率与人均地区生产总值增长率。
图4全国平均最低生活保障标准增长速度与经济增长速度对比
计算各个城市的最低生活保障标准与当地前一年职工工资水平之间的比值A，可以发现：这个比值的平均值为20.82%。1999年全国35个城市（拉萨因数据不全被排除）A值平均为21.76%，2000-2005年的A值分别为26.59%、23.88%、21.47%、19.03%、17.24%和15.79%。说明最低生活保障标准增长幅度都赶不上前一年职工工资增长幅度。最低生活保障标准占当地前一年职工平均工资水平的比率呈逐年下降趋势。A值都集中在15％~27％之间，表明各个城市的最低生活保障标准与当地的职工前一年平均工资之间比例取值范围大约是15％~27％，可以作为各地制定标准时参考（参见图5）。
图5最低生活保障标准与前一年职工工资比值（％）
“低保”标准增长率与经济增长率对比以及“低保”标准增长幅度与前一年职工平均工资增长幅度的对比说明，城市居民最低生活保障制度的确立对城市贫困居民的生活具有一定的保障作用，但图表数据显示出两个特征：（1）2004、2005年的A值相对其他年份偏低，且A值有逐年降低的趋势；（2）许多经济发达的城市如北京、上海、深圳等地的A值较低。A值越低，说明“低保”户的收入占社会职工平均工资收入的比例越低。例如，1999-2005年间，A值最高的在哈尔滨，为0.2557；A值最低的在南京，为0.1589。哈尔滨的A值说明，一个完全没有收入的人，当上一年社会职工平均工资增长100元时，可以得到政府给的25元“低保”补助，而在南京则只能获得约15元补助。然而，南京经济增长速度明显快于哈尔滨。这两种情况说明，“低保”户的收入占社会总收入和职工平均收入的比例逐年降低。同时说明，经济越发展，贫富差距并没有缩小，反而有扩大趋势，“低保”标准并未起到有效地缩小贫富差距的作用。
（四）最低生活保障制度与贫困者工作积极性实证分析
1．最低生活保障制度与工作意愿模型分析
我国目前实行补差式救助，即对家庭人均收入低于当地政府规定的最低生活保障线的差额进行补助。当家庭成员参加工作时，所得工资收入的100%从“低保”救助额中进行抵扣，相当于100%的个人所得税。这种100%的隐含税率将对贫困者的工作积极性产生影响。借鉴薛君的模型[2]，笔者对“低保”制度影响贫困者工作意愿的机制分析如下。
如图6所示，“低保”对象的生活状态就是在工作并得到消费品与休闲之间进行选择。实行最低生活保障制度后，其预算约束线为MNB的折线，即使他完全不工作，国家也为其提供了相当于OC1的消费品。个人最差的生活组合为OC1单位的消费品和OT的休闲时光。受到个人不同的消费和休闲的偏好线的影响，会产生两种均衡：（1）个人受到激励和就业指导与帮助，更加偏好劳动与消费品，提供TD的劳动并得到E4的消费与工作的均衡组合，生活质量有所提高；（2）“低保”制度对劳动者产生消极刺激。如果没有最低生活保障制度，他提供TT2的劳动并得到OC2的消费品，均衡点为E1，但因为有了社会救助制度，他的最佳选择点是B，减少了TT2的劳动时间，只享受国家的最低生活保障制度提供的消费品，但消费水平比没有社会救助且自己劳动时高一些。因此，理论上最低生活保障制度会减少贫困者的劳动供给。
2．回归分析
笔者根据2005年“关于完善上海市城镇居民最低生活保障制度的调查和建议”课题组调研得到的数据，进行回归分析，得到
(0.01)(0.85) (1.23) (0.12)(0.66)(1.67)
其中，Y为从失业到重新就业所经过的月数，X1为领取的最低生活保证金的金额（元/月），X2为领取最低生活保证金的月数，X3为性别（虚拟变量，“男”=1，“女”=0），X4为年龄（虚拟变量，30岁以下为1，31~39岁为2，40~49岁为3，50岁以上为4），X5为教育程度（虚拟变量，文盲为1，小学程度为2，初中为3，高中为4）。
图6“低保”对象的工作与休闲选择示意图
回归方程表明，领取的最低生活保障金额与从失业到重新就业经过的月数呈现出微弱的负相关关系，说明最低生活保障金额对贫困者寻找工作的积极性有负面影响，但影响程度较轻。调研访谈也表明，有些贫困者（如某男，17岁，患尿毒症）积极要求工作，希望自主创业，开办小店面、复印店等；而有些贫困者（如某男，40岁，有劳动能力的下岗工人）工作意愿不强，原因是“工资减去交通费用、工作时间内的餐饮费用等后，比不工作时全家所得最低生活保障金数额要低”。调查显示，38%的被调查人员认为，最低生活保障金额的100%抵扣安排会影响工作积极性。
四、结论和对策建议
（一）对应经济社会的发展动态提高标准
改革开放以来，我国经济快速增长，保护低收入者的生存权成为政府的重大责任，政府有责任也有能力对低收入者进行救助。因此，进入21世纪以来，我国政府着力于构建新型城乡社会救助体系。要消灭绝对贫困，必须分两步走。第一步是实现“应保尽保”。第二步是保证居民的最低生活甚至基本生活。2000年底，我国基本实现了“应保尽保”的目标。随着经济的发展，如何保证低收入者的基本生活，让低收入者共享社会经济发展成果，已被提上议事日程。因此，低保标准也必须对应经济社会的发展进行动态提高。笔者建议，每年根据上年平均工资、人均地区生产总值和物价水平增长率进行定期调整。
上述研究表明，我国36个城市的城市居民最低生活保障标准基本上是合适的，但标准偏低，只保障了“低保”救助接受者的食品支出，其增长速度远远低于职工平均工资增长速度和当地人均地区生产总值增长率。1976年，经济发展与合作组织提出的国际贫困标准法即为：“以一个国家或地区社会平均收入的50％~60％作为这个国家或地区的最低生活保障标准。”这个方法虽然源于西方国家，我国不能简单套用，但可以使贫困者分享经济发展和社会进步所带来的成果。我国的A值集中在15%~27%之间，也可作为各地调整最低生活保障标准水平时参考。
（二）施行分层梯度式“低保”标准
构建分层梯度式“低保”标准体系和保障金分配制度的构想是应对细分“低保”人群、实施差别救助、促进就业等目标提出来的，主要是解决使有限的“低保”资金发挥最大的作用的问题。所谓“分层梯度式最低生活保障金分配制度”， 是指根据绝对贫困、基本贫困和相对贫困制定具有梯度的保障制度，先对处于绝对贫困中无法满足自身生存需求的人群提供救助，有条件的地方考虑对基本贫困者、相对贫困者等特殊困难人群进行救助，满足不同规模与结构、处于不同境况的家庭的救助需求[3]。
分层梯度式最低生活保障金分配制度如同税收上采取的递进式税收制度，税收是国家的收入方面，那么在国家的支出方面即“低保”资金的分配方面也可采用相似的解决办法。设计的方法是：首先，变线为面，设立梯度式救助标准；其次，施行分层救助，按照家庭规模和结构、有无劳动能力等特征细化救助标准。如图7和图8所示。
根据图7所示的社会救助目标体系的动态变迁，我国社会救助的最终走向是对绝对贫困、基本贫困和相对贫困进行救助。我国国家统计局城调总队曾就家庭规模对家庭消费的影响作过调查，如以三口之家的系数为1的话，那么家庭人数为1、2、4、5及以上时，其系数分别为1.13、1.01、0.98、0.94。可见，不同的家庭规模，其消费支出需求是不同的，因此，应有不同的救助标准。我们以一人户（户主有劳动能力）的救助标准为Q，根据差别救助原则，一人户（户主无劳动能力）的救助标准为Q×(1+20%)，则二人户、三人户、多人户的救助标准可以换算为图8所示。同时，有条件的地方（如上海等）可以对处于低收入线下的城市居民进行专项救助，对处于相对贫困状态的特殊困难人群提供特殊困难救助，如为处于相对贫困状态的老年人口提供服务救助等。因此，我国城镇居民最低生活保障标准将随着时间的推移和社会经济的进步而得到不断的提高并走向多元化标准，关注的人群将由绝对贫困人群逐步走向基本贫困人群和相对贫困人群。
图7社会救助目标体系的动态迁
图8分层梯度式救助标准示意图
（三）建立互动支持系统，推动“低保”家庭就业
最低生活保障制度与再就业实现有机结合，首先，要设计有效的就业激励制度，包括：考虑按家庭规模调整救助标准；适当提高最低工资标准；实行一定额度的收入抵扣豁免，以减少隐性收入问题，提高“低保”对象从事非全日制工作的积极性。
其次，建设互动支持系统。实践证明，“低保”制度需要各方面的支持，特别需要建立起一套联系紧密、分工有序的支持系统，这是使“低保”制度顺利实施和正常运作的重要前提。针对最低生活保障制度的支持系统主要有：（1）行政系统。即政府行政部门中直接经管“低保”的机构和人员，要建立组织严密、管理高效的机构部门，各部门间紧密配合，不断完善有关“低保”的政策体系；（2）社区系统。社区承担着“低保”大多数管理职能，社区与“低保”联系最紧密，并为“低保”对象提供最直接的服务，完善社区服务体系是做好“低保”工作的基础；（3）联系系统。“低保”工作还涉及到其他相关主管部门，他们的配合支持更是不可或缺，如劳动、财政、税务、工商、工会，以及“低保”对象的各种单位等。各部门间需要相互配合，协调发展。（4）研究系统。研究系统包括技术提供层面和分析研究层面，主要职责是研究和分析相关的统计和资料，结合国外相关经验，对现存问题进行分析，并向“低保”主管部门提出完善改进的对策思路[4]。
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注释：
{1}根据民政部网站以及有关学者（陈宗胜）的研究数据整理计算。城市居民最低生活保障率为城市居民最低生活保障制度受益人数/城市总人口数；城市居民贫困率为城市绝对贫困人口数/城市总人口数。
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参考文献：
[1] 吴碧英.中国城镇经济弱势群体救助系统构建研究[M].北京：中国财政经济出版社, 2001.
[2] 薛君.城市最低生活保障制度与贫困者工作积极性[J].社会科学论坛，2005，（4）：27~31.
[3] 张胜男.完善社会救助制度研究[J].中国管理信息化，2005，（9）：53~55.
[4] 曹艳春.城市“低保”对象就业决策分析[J].经济论坛，2005，（24）：51~52.
