【关键词】金融监管;金融危机;风险管理;风险防范
一、在实施合规性监管的同时,进一步强化风险监管
合规性监管是指监管当局对金融机构执行有关政策、法律、法规情况所实施的监管。20世纪末,以英国、美国、日本为代表的传统金融业分业经营体制纷纷为混业经营体制所替代,各金融机构间传统的业务界限日益模糊,金融机构出现了同质化,产生金融风险的单位数量迅速膨胀。现代金融风险在规模、结构、传导机制、发生频率、扩散速度等方面表现出许多新的变化特征,金融风险事件的爆发频率加快,数量增多,风险规模与风险损失出现扩大化的趋势,风险传导速度加快、范围扩大、系统影响加重,同时引发金融风险的不确定性因素增多,技术性因素上升,风险高度复杂化。各国金融监管当局逐渐认识到,尽管有些金融机构能够遵从监管当局制订的各项规章制度,但是仍然不能确保有效地防范和化解风险。各国金融监管当局在加强合规性监管的同时,开始注重风险监管,注重对风险的早期识别、预警和控制,尤其注重金融机构内部的风险控制和管理,注重考核金融机构识别、衡量、监测和控制风险的能力和水平。
二、在不断完善对银行传统业务风险监管的同时,强调对银行创新业务风险监管
近些年来,金融机构以金融衍生品交易、网络化银行业务和投资银行业务为主要内容的金融创新业务快速发展,这些业务在创造更大收益的同时,也伴随着更大的风险,同时对金融市场和银行体系安全造成的冲击也更为直接和猛烈。因此,各国金融监管当局在加强对传统金融业务风险监管的同时,开始注重对银行创新业务风险的监管,并制定相应的监管法规和操作指引,以规范业务发展,督促金融机构防范和控制风险。
三、强调监管角度从机构监管转向功能监管
功能监管的提出主要是由于金融机构形式和内容存在易变性,相对于金融机构和金融组织形式而言,金融体系基本功能很少随时间和地点的变化而发生变化,具有相对稳定性。因而过去对金融机构的监管现在可能出现问题。一是随着时间的推移,金融机构的名称虽然没有发生变化,但是其性质和职能已发生很大变化。二是在不同地域、法律和政策安排、人文传统下,对金融机构的业务范围限定、职能定位上可能出现较大差别。三是对金融基本功能而言,执行某项功能的载体有许多,而且同一机构也可能具有不同的金融功能。四是从长期趋势来看,金融产品正不断地从金融中介向金融市场转移,即“非中介化”。所以,重要的是对金融功能进行监管,而不是传统上对金融机构进行监管。实施功能监管而不是分机构监管,可以增强监管机构的灵活性和应变性,减少寻租活动的机会,从而提高金融体系的效率。
四、强调金融机构的内部控制与风险管理体系
国际金融组织和各国金融监管当局都开始高度关注公司的内部控制,尽管金融监管当局建立了诸多监管原则和标准,但这种监管毕竟是外部的,金融机构是否能稳健、安全经营,关键还在于其自身能否实施有效的内部管理,否则不仅不能实现对风险的有效防范与控制,同时还会增加监管的无效成本,增加投入的人力物力,却达不到预期的监管效果,结果是阻碍金融机构的发展。各国监管当局在强调金融机构的内部控制和风险管理体系时,特别强调各金融机构应建立和使用内部评级体系与风险管理模型,通过建立内部评级体系,对客户的信用状况进行评估,并在信用评级的基础上进行统一授信;同时,借助风险管理模型来识别、监测和控制信用风险。监管理论的发展及各国经验均证明,外部监管既不能代替金融机构的内部有效控制,也不能成为金融机构内控的补充。金融机构良好的法人治理结构和内控机制是实现有效金融监管的基础,只有建立完善的金融机构自我约束和自我发展机制,加上有效的风险管理体系,才能保证金融机构稳健发展。
五、监管区域从国内监管转向国内和国际监管并重
近年来,跨国银行和其他跨国金融机构发展迅速,成为金融监管当局不能忽视的监管对象。在监管的区域上,从一个国家的国内监管向国内和国际监管并重转变。金融业的国际化监管主要体现在两个方面:第一,为了有效监管金融机构的境外业务和离岸业务,各国监管当局纷纷实行了金融机构的跨境监管,即对同是经营境内业务和境外业务的金融机构进行境内外机构和境内外业务的并表监管。目前已有的经验表明,这种跨国监管可以有效地防止金融监管真空的出现,因而是有效的。第二,金融监管的国际合作日益增加。因此,随着金融体系的国际化发展趋势,监管区域向国内和国际监管并重转变是势在必行的。
六、强调信息披露与市场约束
不能充分的披露金融信息将使存款人和投资人不能对银行的风险做出及时、客观的判断;使监管当局不能及时监测、评价和控制金融机构的风险;使金融机构的自我约束放松,金融风险不断累积。许多国际金融组织及金融监管当局都把亚洲金融危机部分地归结为亚洲国家的金融体系不透明,因此提倡和要求各国最大限度地充分披露金融信息,增加金融运行的透明度。
七、强调监管手段从传统监管技术向现代监管技术转变
由于金融创新和网络银行的迅速发展,金融业务本身所具有的技术含量逐渐上升;新的金融衍生产品层出不穷,金融产品收益风险计量的技术性程度加深;金融科技的发展和金融工程的应用,使得金融监管面临了前所未有的挑战;道德风险和抽象会计原则导致金融财务报表的真实性和准确性受到严重影响,因此单纯依靠传统的行政和司法手段,或单凭直觉经验已经难以有效监管规模日益巨大和加速变化的各种金融活动,对于金融监管的技术创新要求与日俱增。监管技术的现代化主要体现在以下三个方面:一是针对计算机和网络技术在金融业的广泛运用,监管当局开始对银行业技术进行适当监管。二是针对日益复杂的金融衍生工具,监管的计算和计量技术日益复杂和精确。三是现场和非现场稽查并重,并把建立有效监管系统作为重要手段。许多发达国家的金融监管当局充分利用计算机或计量模型监管系统来收集和处理金融信息资料,评价和预测金融运行状况。此外,外部审计师更多地介入金融监管过程也成为当今金融监管的一个重要发展趋势。
八、强调反洗钱与防止金融犯罪
随着制毒贩毒等犯罪活动的日益猖獗,犯罪分子利用银行体系从事洗钱活动的问题越来越突出,并日益引起国际社会的广泛关注。这一趋势使传统的银行要为客户保密的制度受到冲击。许多国家制定专门的反洗钱法,不仅从道义上,而且从法律上明确规定了金融机构在防止犯罪分子利用金融体系从事洗钱活动方面的职责,强调金融机构要加强和完善内部控制;要及时全面了解自己的客户;要具备识别判断客户的程序和能力;不得提供无业务背景的资金存取、转移等银行服务;对认为可疑的交易要及时向有关当局报告。
九、对我国的启示
我国金融监管的改革与创新才刚刚开始,为适应建立开放型经济的需要,确保金融市场的安全与稳定,对其实施全方位的监管已经成为当务之急。吸收和借鉴国外金融监管改革的经验与教训,结合我国的具体情况,我们认为,金融监管制度创新必须建立在市场运行法则的基础上才能达到有效性和稳定性兼顾的目的。金融环境是复杂多变的,经济发展的不同阶段金融活动的特征亦是不同的,因而监管制度应该能在发展变化的环境中自我调整、自我适应,既要防止监管松懈带来的风险扩大化,又要避免不计成本的监管带来的负面效应。要实施具有弹性的监管策略,依据经济、金融发展状况,适时变革金融监管制度,不断提高金融监管的有效性。目前首先需要从强化监管的经济手段、减少行政审批手续入手,加快各种金融法律法规和制度建设,采取多种方式培训监管人员,转变他们的思想观念,提高他们的业务素质,同时还要加强与其他国家监管机构和国际监管组织的沟通与合作,以尽快适应我国建立开放型经济的需要。
参考文献
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一、监管角度从机构监管转向功能监管
美国在1999年11月通过的《金融现代化法案》中专门列出一章规定和解释了功能监管，其中对经纪人和交易商、对银行投资公司业务活动及银行控股公司业务活动监管、对不同金融监管机构之间职能协调都作了较全面的规定。这被认为是功能监管原则在金融监管实践中的正式确认。
功能监管的提出主要是由于金融机构形式和内容存在易变性，过去对金融机构的监管现在可能出现问题。一是随着时间的推移，金融机构的名称虽然没有发生变化，但是其性质和职能已发生很大变化。二是在不同地域、法律和政策安排、人文传统下，对金融机构的业务范围限定、职能定位上可能出现较大差别。三是对金融基本功能而言，执行某项功能的载体（机构）有许多，既可以由银行、保险、信托、共同基金、养老基金等机构执行，也可由证券市场和金融衍生品来执行，而且同一机构也可能具有不同的金融功能。四是从长期趋势来看，金融产品正不断地从金融中介向金融市场转移，即“非中介化”。所以，重要的是对金融功能进行监管，而不是传统上对金融机构进行监管。
强调功能监管还因为，相对于金融机构和金融组织形式而言，金融体系基本功能很少随时间和地点的变化而发生变化，因而具有相对稳定性。一般而言，金融体系具有六大基本功能：（1）清算和支付功能，即金融机构提供了便利商品、劳务和资产交易的清算支付手段。（2）融通资金和股权细分功能，即金融体系通过提供各种机制，汇聚资金并投向大规模的无法分割的投资项目，或者通过细分企业的股权来帮助企业实现分散化。（3）为在时空上实现经济资源转移提供渠道，即金融体系提供了促使经济资源跨时间、地域和产业转移的方法和机制。（4）风险管理功能，即金融体系提供了应付不测和控制风险的手段和途径。（5）信息提供功能，即金融体系通过提供价格信号，帮助协调不同经济部门的非集中化决策。（6）解决激励问题。在金融交易中，交易双方信息不对称，而且存在委托关系，金融体系则提供了解决其中激励问题的渠道。
实施功能监管而不是分机构监管，可以增强监管机构的灵活性和应变性，减少寻租活动的机会，从而提高金融体系的效率。
二、监管重心从合规性监管转向风险性监管
合规性监管是指监管当局对金融机构执行有关政策、法律、法规情况所实施的监管。20世纪末，以英、美、日等为代表的传统金融业分业经营体制纷纷为混业经营体制所替代，各金融机构间传统的业务界限日益模糊，金融机构出现了同质化，产生金融风险的单位数量迅速膨胀。同时，金融市场复杂多变，金融创新层出不穷：一是金融市场内部结构层次越来越丰富，金融衍生产品规模急增。二是金融机构网络化，特别是网络银行（业务）迅速发展，金融机构普遍采用了网上交易。三是表外业务日益增大。一些商业银行中间业务收入已成为营业收入的主要来源，比例达到40％甚至70％。这些创新业务在收益更大的同时，风险也更大，而且更易扩散。另外，现代信息通讯技术为大规模资金跨国迅速调拨提供了极大的便利，同时也增强了国际金融风险。
现代金融风险在风险规模、风险结构及传导机制、发生频率、扩散速度等方面表现出许多新的变化特征。金融风险事件的爆发频率加快，数量增多，风险规模与风险损失出现了扩大化的趋势，而且金融风险传导速度加快、范围扩大、系统影响加重。同时就引发金融风险的原因来讲，不确定性因素增多，技术性原因上升，风险因素高度复杂化。英国巴林银行倒闭案、东南亚金融危机、美国对冲基金长期资本管理公司危机案等都是典型的案例。这就促使金融监管部门的监管重心从传统的合规性监管向全面有效的风险监管转变。
风险监管是指监管当局对金融机构的资本充足率、资产流动性、资产质量和管理水平等方面进行重点监管。它是在识别、度量金融机构金融风险的基础上，按照审慎监管原则，提出的一整套防范和化解金融风险的监管措施。目前的风险监管主要的特点是：（1）强调各类金融机构的自我监管。各类金融机构都应当建立综合性的风险监管内控机制，有效地防范和化解金融风险。（2）强调系统全方位的风险监管。银行董事会和高级管理人员应发挥内部风险管理中的作用，应建立机构内部的风险管理政策及监控规程，建立风险测算与监控系统以及独立控制机制，同时监管机构应及时、全面地掌握风险信息。（3）在风险预防方面，强调对金融机构稳健经营的事先预防措施和事后性保护措施。（4）在外汇管理方面，强化对各种（表内外）外汇风险进行全面而充分地监管。（5）在交付清算方面，强化中央银行最后贷款人的职能和建立存款保险体系。（6）在改善内部风险管理方面，强调高级管理人员应参与银行的总体政策设计；明确管理风险和经营衍生业务的权力和责任；银行内部审计人员按照风险程度对业务和资产进行评估；重视报告资料的可靠性和及时性；在整个交易规模基础上进行风险衡量与汇总；进行风险测试，包括对不利事件的识别和潜在风险的检验，以及对银行抵御最不利事件能力的评估；定期审查监管方法及其模型的有效性水平。
三、监管区域从国内监管转向国内和国际监管并重
近年来，跨国银行和其他跨国金融机构发展迅速，成为金融监管当局不能忽视的监管对象。在监管的区域上，从一个国家的国内监管向国内和国际监管并重转变。金融业的国际化监管主要体现在两个方面：
第一，为了有效监管金融机构的境外业务和离岸业务，各国监管当局纷纷实行了金融机构的跨境监管，即对同是经营境内业务和境外业务的金融机构进行境内外机构和境内外业务的并表监管。如，根据巴塞尔委员会有关文件规定，对一家跨国经营的银行的监管必须在母国监管当局和东道国监管当局之间进行合理的监管分工和合作。一般来说，母国监管当局要负责对资本充足率、最终清偿能力等实施监管，东道国监管当局负责对所在地的金融分支机构的资产质量、内部管理、和流动性进行监管；同时，母国和东道国应对监管的目标、原则、标准、内容、方法以及实际监管中发现的问题进行协商和定期交流。目前已有的经验表明，这种跨国监管可以有效地防止金融监管真空的出现，因而是有效的。
第二，金融监管的国际合作日益增加。一是在市场准入方面，都把金融机构的母国金融监管水平和质量作为重要标准。二是各种国际性金融组织在进行重组和调整后，其影响力逐步走向了全球化，如著名的巴塞尔银行监管委员会等。三是国际监管合作逐步进入了制度化阶段，市场准入、国民待遇等国际性制度约束日益成为各国金融经济发展的前提条件。四是金融监管的国际标准日趋统一，其统一性、权威性、严肃性和协调性正在逐步得到加强。五是旨在协调国际汇率、短期资本流动和防止国际金融犯罪的国际监管合作趋势不断加强。
四、监管模式从分业监管转向统一监管
自20世纪80年代以来，随着信息技术的发展和竞争的加剧，银行开始突破货币市场展业的限制，纷纷向资本市场和保险市场渗透，一些实行分业经营的国家转向了混业经营体制。英国、日本分别于1986年和1996年通过相应法律，打破金融业分业经营的界限，实行混业经营体制。美国也在1999年通过了《金融服务现代化法案》，开始进行混业经营的时代。混业经营的局面带来了金融机构的多样化，使得原先按监管对象设置监管机构的原则受到挑战。同时，金融机构的同质化，则突出了进行统一监管的必要性。
统一监管是指由统一的监管主体对从事银行、证券、保险业务的金融机构实施统一监管的一种方式，其重要表现之一是统一监管机构。20世纪初，各国一般由中央银行统一货币的发行。由于证券融资市场份额不大，金融监管的职责统一在中央银行。二战以后，中央银行更多地承担了制定和实施货币政策、执行宏观调控等职能。20世纪60、70年代新兴金融市场的不断涌现，导致金融监管主体出现了分散化、多元化的趋势。其中，银行和非银行金融机构的监管由中央银行承担，证券市场、期货市场的监管则由证券监管委员会、期货市场委员会等机构承担，对保险业的监管也由专门的保险监管机构来承担。到20世纪90年代，人们逐步达成共识，认为中央银行的主要任务就是长期致力于维持物价的稳定。于是，一些发达国家和发展中国家纷纷开始进行中央银行制度改革，在强化中央银行独立性的同时，将银行监管职能从中央银行分离出来，交由另外的政府专门机构承担。
在没有设立统一金融监管机构的国家，各金融监管机构间的沟通与合作也得到加强。例如在美国，虽然是分散监管，但通过指定牵头监管者的办法，由某个监管机构负责对监管对象的整体监管（如美国由美联储牵头对金融控股公司进行综合性监管），其他监管机构负责提供专业和具体的监管报告。再如，英国通过在英格兰银行、财政部、金融服务局之间签订谅解备忘录（MOU）的办法，对监管信息共享作出了明确规定。这样，监管机构间具有良好的沟通和协调机制，统一监管能顺利实现。
五、监管手段从传统监管技术向现代监管技术转变
从20世纪80年代后期开始，由于金融创新和网络银行（电子银行）的迅速发展，金融业务本身所具有的技术含量逐渐上升。同时，新的金融衍生产品层出不穷，这些新的金融产品的收益风险计量的技术性程度加深。而且金融科技的发展和金融工程的应用，使得金融监管面临了前所未有的挑战，加之由于道德风险和抽象会计原则本身所导致的金融财务报表的真实性和准确性受到严重影响，单纯依靠传统的行政和司法手段，或单凭直觉经验已经难以有效监管规模日益巨大和加速变化的各种金融活动，对于金融监管的技术创新要求与日俱增。监管技术的现代化主要体现在以下三个方面：
第一，针对计算机和网络技术在金融业的广泛运用，监管当局开始对银行业技术进行适当监管。例如美国虽然对网络银行采取了审慎宽松的政策，但在监管实践中强调网络和交易的安全、维护银行经营的稳健和对客户的保护。美联储曾以银行监管与规则部信函方式规定了信息外购与交易程序、信息技术检查频率、信息技术的评估、网络信息安全的合理操作指引等；储蓄机构监管局的规则和备忘录提出了交易网站指引，规定了电子操作最终规程、信息技术检查程序等。
第二，针对日益复杂的金融衍生工具，监管的计算和计量技术日益复杂和精确。以金融工程为标志，大量的现代金融产品和衍生工具被开发、设计、推广、应用，其监管中所运用的计算技术日益复杂化。比如，1986年，巴塞尔银行监管委员会曾发表了《银行表外风险管理的监管透视》，对表外业务的风险种类、风险评估以及管理控制等提出了意见。随后，巴塞尔委员会又频布了《衍生产品管理准则》、《关于银行和证券公司衍生产品业务的监管信息框架》、《巴塞尔资本协议市场风险补充规定》、《关于市场风险资本要求的内部模型法》等关于监管技术的文件。又如，美国联邦金融机构检查委员会还专门制定了银行综合评级体系等技术性文件。
金融监管是世界各国面临的共同课题。西方国家在长期的监管实践中，积累了不少有益的经验和技术。比较世界各国金融监管的不同特点及其发展趋势，有助于我们探索适合我国国情的金融监管之路。
一、国际金融监管的发展趋势
(一)金融监管体制的组织结构体系向部分混业监管或完全混业监管的模式过渡
各国金融监管体制的组织结构千差万别。英国的大卫T·卢埃林教授在1997年对73个国家的金融监管组织结构进行，发现有13个国家实行单一机构混业监管，35个国家实行银行、证券、保险业分业监管，25个国家实行部分混业监管，后者包括银行证券统一监管、保险单独监管(7个)；银行保险统一监管、证券单独监管(13个)以及证券保险统一监管、银行单独监管(3个)3种形式，并且受金融混业经营的，指定专业监管机构即完全分业监管的国家在数目上呈现出减少趋势，各国金融监管的组织机构正向部分混业监管或完全混业监管的模式过渡。
(二)金融监管法制呈现出趋同化、国际化发展趋势
金融监管法制的趋同化是指各国在监管模式及具体制度上相互影响、相互协调而日趋接近。由于、文化及法制传统的差异，金融监管法制形成了一定的地区风格，在世界上影响较大的有两类：一是英国模式，以非制度化著称，加拿大、澳大利亚、新西兰即属此类。二是美国模式，以规范化闻名于世，监管严厉，日本、欧洲大陆国家多属此类。上，英国对金融业的监管主要采取行业自律形式，英格兰银行在履行监管职责时形成了非正式监管的风格，不以严格的法律、规章为依据，而往往借助道义劝说、君子协定等来达到目的；而美国是一个以法制化著称的国家，金融监管制度被视为规范管理的典范，监管法规众多，为美国金融业的发展营造了一个规范有序，公平竞争的市场环境。自20世纪70年代以来，两种模式出现了相互融合的趋势，即英国不断走向法治化，注重法律建设；而美国则向英国模式靠拢，不断放松管制的同时增强监管的灵活性。
随着不断加深的金融国际化，使金融机构及其业务活动跨越了国界的局限，在这种背景下，客观上需要将各国独特的监管法规和惯例纳入一个统一的国际框架之中，金融监管法制逐渐走向国际化。双边协定、区域范围内监管法制一体化，尤其是巴塞尔委员会通过的一系列协议、原则、标准等在世界各国的推广和运用，都将给世界各国金融监管法制的变革带来冲击。
(三)金融监管更加注重风险性监管和创新业务的监管
从监管看，世界各国监管当局的监管重点实现了两个转变：第一、从注重合规性监管向合规性监管和风险监管并重转变。过去监管当局一直将监管重点放在合规性方面，认为只要制定好市场游戏规则，并确保市场参与者遵照执行，就能实现监管目标。但随着银行业的创新和变革，合规性监管的缺点不断暴露，这种市场敏感度较低，不能及时反映银行风险，相应的监管措施也滞后于市场发展。有鉴于此，国际银行监管组织及一些国家的监管当局相继推出一系列以风险监管为基础的审慎规则，如巴塞尔银行监管委员会的《有效银行监管核心原则》、《利率风险管理原则》等，实现了合规性监管向合规性监管和风险监管并重转变。第二，从注重传统银行业务监管向传统业务和创新业务监管并重转变。随着金融市场的不断发展，金融创新产品层出不穷，如金融衍生产品交易、网上银行交易等创新业务，它们在增加收益的同时也增大了风险，且更易扩散，对金融市场的冲击也更加直接和猛烈。因此，只注重传统银行业务的监管已经不能全面、客观地反映整个银行业的风险状况，只有“双管齐下”，并重监管传统业务和创新业务，才能有效地防范和化解银行业的整体风险。
(四)金融监管越来越重视金融机构的内部控制制度和同业自律机制
机构的内部控制是实施有效金融监管的前提和基础。世界金融监管的实践表明，外部金融监管的力量无论如何强大，监管的程度无论如何细致而周密，如果没有金融机构的内部控制相配合往往事倍而功半，金融监管效果大打折扣。在国外银行经营管理层的内控意识很强，他们把这作为非常重要的管理理念，贯穿于整个经营管理体制工作中。国外商业银行一般专门成立独立于其他部门的、仅仅对银行最高权利机构负责的内部审计机构，并建立了健全的内控制度。近年来，由于巴林银行、大和银行以及住友商社等一系列严重事件的发生都与内控机制上的缺陷或执行上的不力有直接关系，国际金融集团和金融机构在震惊之余，纷纷开始重新检讨和审视自己的内控状况，以免重蹈他人覆辙，许多国家的监管当局和一些重要的国际性监管组织也开始对银行的内部控制给予前所未有的关注。
金融机构同业自律机制作为增强金融业安全的重要手段之一，受到各国普遍重视。以欧洲大陆国家为代表，比利时、法国、德国、卢森堡、荷兰等国的银行家学会和某些专业信贷机构的行业组织都在不同程度上发挥着监督作用。尽管金融业公会组织在各国监管体系中的地位不尽相同，但各国都比较重视其在金融监管体系中所起的作用。
(五)金融监管向国际化方向
随着金融国际化的发展及不断深化，各国金融市场之间的联系和依赖性也不断加强，各种风险在国家之间相互转移、扩散便在所难免，如1997年7月东南亚爆发的危机就蔓延到了许多国家，使整个世界的都受到了强烈的震动。金融国际化要求实现金融监管本身的国际化，如果各国在监管措施上松紧不一，不仅会削弱各国监管措施的效应，而且还会导致国际资金大规模的投机性转移，国际金融的稳定。因此，西方各国致力于国际银行联合监管，如巴塞尔银行监管委员会通过的《巴塞尔协议》统一了国际银行的资本定义与资本率标准。各种国际性监管组织也纷纷成立，并保持着合作与交流。国际化的另一体现是，各国对跨国银行的监管趋于统一和规范。
二、国际金融监管的发展趋势给我国的启示
(一)建立有效的金融监管组织体系
我国于1998年进行金融监管体制改革，形成了人民银行、证监会、保监会分别监管银行业、证券业和保险业的分业监管体制，这种体制适应了我国分业经营的金融体制结构。但随着我国金融业的发展，分业经营的模式逐渐显现出不相适应的方面，突出表现在银行资产项目过于集中、券商融资渠道不畅、保险资金投资效益低下。于是管理层逐渐放松了管制，如允许券商进入银行间同业拆借市场，允许保险基金以购买投资基金形式进入股市以及允许券商股票质押贷款等，呈现出混业经营趋势。同时，一些金融机构开始仿效国外同行，以控股的方式实现业务范围的扩张，如光大集团和中信集团集银行、证券、保险业务于一身，构造了一个符合国际潮流的金融集团的雏形。另一方面，我国加入世贸组织后，随着外资金融机构的大量涌入，国外金融混业经营的趋势必将给予我国的金融业带来冲击和挑战。因此，我们应借鉴国外先进的经验对我国金融监管组织结构进行适当改革，以适应已经变化的经济、金融形势。
比较发达国家的监管模式，我们认为可以借鉴美国综合监管与分业监管相结合的模式，成立国家金融监管局作为监管的权威机构，通过对金融控股公司的监管实现对银行、证券、保险业务的全面监管，原专业监管机构仍然负责各自领域的监管。国家金融监管局的主要任务是针对金融监管的真空及时采取相应措施，划分各金融监管机构的职责范围，协调各监管机构的利益冲突以及划分监管归属等。
这种新的金融监管组织体制模式既能满足实行混业经营后金融业发展对监管体制的要求，也能适应现阶段分业经营向混业经营过渡期对监管的要求，因此是一种较为理想的选择。
(二)建立和完善监管体系
首先，要依据国内金融业的现状、国际金融监管变化的新趋势以及人世后内外资金融机构监管并轨的需要，及时做好法规的废、改、立工作。其次，必须强化对金融监管执法的监督，让非金融监管职能部门承担金融监管执法监管职能，如法律部门、内审部门等。
(三)改进和完善我国金融监管方式，提高监管效率
将合规性监管与风险性监管相结合，以合规性检查为前提，风险性监督为主，二者并重；建立银行信用评级制度，进行合规性和风险性评级，以强化银行对其经营和风险程度的识别和管理，增强自我约束力，同时便于中央银行准确掌握银行经营状况，并根据不同等级银行采取不同监管措施；加强银行创新业务的监管，如银行业务应正式列入金融机构管理范围，建立专门的网络银行准入制度，制定网络安全标准，建立安全认证体系等。应注意加强监管不能扼杀和阻碍金融创新；运用对金融运行实施动态、实时、持续的风险监管，以便及时化解风险提高监管效率。
(四)建立健全我国金融监管自律机制
关键词：风险监管；全球化；金融创新；金融自由化
一、风险防范与控制渐趋成为金融监管立法核心
金融是现代市场经济的核心，而金融领域又是竞争最激烈，风险程度也最高的领域，加之金融行业自身的脆弱性，没有风险就没有金融活动，风险与金融形影相随。因此，金融风险的积攒和蔓延，势必对全球经济造成致命的打击。尤其是在当今金融全球化。金融创新以及金融自由化的背景下，金融风险的防范和控制已成为全球金融监管的核心和焦点。风险监管作为新的监管理念，被世界各国广泛认可。
(一)金融全球化与风险监管
金融全球化使国际金融市场的结构发生了重大变革，金融市场主体的日益国际化，资本在全球范围内自由流动，资源配置和使用效率的提高。这都促使国际金融市场形成了一个有机的整体，促进了全球经济的繁荣和快速发展，但与此同时，也带来了极大的风险，使风险得以蔓延和扩张，并难以得到防范和控制，金融全球化中的任一环节一旦发生问题，将直接对全球经济形成巨大冲击，从而加剧金融风险。金融全球化还直接导致任何单纯一国监管的低效，加之金融业自身的脆弱性，在有效的国际金融监管合作与协调机制尚未建立的情况下，金融风险跨国感染和蔓延的机会大大增加。始于2007年初的美国次贷危机已迅速蔓延和扩展，导致了全球性的经济危机。这充分说明了，在金融全球化的背景下，任何一个国家都不可能独善其身，为了维护本国的经济安全与稳定，建立和健全以风险防范与控制为核心的风险监管法律制度作为依托和保障至关重要。
(二)金融创新与风险监管
风险是一个动态变化的复杂过程，随着信息技术以及统计学的不断进步，人们认识和预测风险的能力越来越强，缩小了不确定性的范围，减少了不确定性的程度。于此同时，由于各种各样新事物和新制度的涌现，人们还来不及了解其影响时已不得不去适应它，因而，又带来了新的不确定性，导致了新的潜在风险，正是因为大量不确定性的产生和存在，人类始终面对着一个充满挑战、机遇及危险的世界。随着当今金融全球一体化趋势的不断加快以及金融创新的日益很活跃，始于20世纪60年代末的金融创新浪潮已涉及金融的各个领域，不仅包含金融工具的创新，同时也包含金融机构和金融市场的组织、范围和功能的创新。金融创新一方面大大提高了效率，促进了经济增长，同时也使金融市场的风险与不确定性大大增大。模糊了传统的金融业务的分类，对传统的金融分业监管提出了挑战，传统的分业监管已经不能适应金融创新不断发展的需要，不但不能实现对风险的有效防范和控制，反之，是对金融创新发展的制约和束缚。金融监管需要在金融创新的动态过程中不断变革和加强。金融创新是传统的金融服务的提供者对日渐深入的全球化金融服务业中管制因素和管理体制的变化所形成的日益激烈竞争的反映。持续不断的金融创新进一步推动了金融全球化的发展，金融全球化无疑也为金融创新提供了规模效益，两者的相互促进形成了金融业在全球范围内更加激烈的竞争，导致了金融业务更加复杂、金融行为瞬息万变、金融风险和不确定性大大增加，风险防范和控制的任务更加严峻。
(三)金融自由化与风险监管
20世纪70年代，麦金农和肖提出的金融深化理论奠定了金融自由化的理论基础，由此也揭开了发展中国家以金融自由化为主要内容的金融改革的帷幕。与此同时，为摆脱凯恩斯主义经济政策带来的窘境，主张放松管制的新自由主义政策也成为发达国家金融改革的主流。于是，金融自由化就成为了世界金融改革的主流内容。而在金融全球化的背景下，金融自由化与放松管制一方面促进了金融法创新的发展，活跃了资本，带来了更大的经济效益，同时，客观上也导致了金融机构更多的冒险行为，利率自由化、混业经营范围的扩大以及更多的金融创新尤其是金融衍生产品创新集中了更高的风险和投机性。这些都引起了金融脆弱程度的增加，容易导致更为严重的金融危机乃至经济危机。而完善且执行良好的市场经济法律框架有助于提高一国的制度质量，从而减少金融自由化所引发的金融脆化现象。因此，体现在金融监管领域，就是金融监管法要以风险的防范和控制为核心和重点。建立和健全风险监管法律制度。
二、国际金融监管合作与协调法律制度的渐趋完善
(一)国际金融监管合作与协调法律制度完善的必要
回顾百年来金融理论演进和全球金融发展的历史，金融全球化的趋势日益加剧。现代金融及金融理论的发展与传统的金融及金融理论已经不能同日而语，“此金融而非彼金融”。现代金融表现出极强的脆弱性、结构的高度复杂性、巨大的负外部性、日益明显的虚拟性和独立性，加上金融市场本身所具有的高度的开放性、流动性和全球性，金融创新日益活跃，金融波动与危机迅猛的跨国界传导，传染性与破坏性极强，这都促使了全球金融风险的迅速全面升级。面对这种金融风险全球化的趋势，单个国家面临着日益艰巨和复杂的金融监管压力，单单依靠某个国家内部监管当局的力量越来越难以实现对本国金融业的有效监管，为了避免监管信息采集、检查和处置工作的重复成本，信息不对称所带来的金融监管无效和失灵，以及由于各国金融监管制度安排差异所带来的监管冲突，国际金融监管的合作与协调就日益凸现出其重要性，并逐步受到国际社会的重视。国际货币基金组织前总裁米歇尔・康德苏在世界银行和国际货币基金组织第52届年会讲演上指出：“在许多问题上，各国努力与国际支持相结合才能取得巨大的成功，很多困难都超出了各国自行解决的能力范围。”这句话用在金融监管方面尤为恰当和贴切。在金融全球化的进程中，建立和健全监管合作与协调法律制度的价值在于促成全球化利益的实现，体现在金融监管领域，监管的合作与协调法律制度在于消除或减缓金融全球化可能带来的风险全球传染效应，在有效防范和控制金融风险的基础上，促进金融业安全和快速发展。因此，在国际金融监管发展进程中，金融监管合作与协调法律制度的建立和健全日益得到重视，已成为一个明显趋势。
(二)国际金融监管合作与协调法律制度的建立和健全
目前，国际金融监管领域合作与协调的主要有效实现方式是国际组织的建立及达成的诸多法律文件，各种国际会议和论坛的召开。国际金融监管最初表现为银行监管者之间的双边接触，后来逐步扩展到金融的各个领域。1975年。在巴塞尔国际清算银行的框架内成立了巴塞尔委员会，委员会的主要职责是交流金融监管信息，制定银行监管条例，加强各国监管当局间的国际合作和协调，维护国际银行体系的安全、稳健运行。1988年7月，巴塞尔委员会颁布了《关于统一国际银行资本衡量和资本标准的协议》(即通常
所说的“巴塞尔协议”)。1997年9月又正式颁布实施了更为重要的《银行业有效监管核心原则》。1984年，证券监管者国际组织(IOSCO)成立，是国际证券业监管者合作的核心，先后发表了《里约宣言》、《监管不力和司法不合作对证券和期货监管者所产生问题的报告》和《承诺国际证券委员会组织监管标准和相互合作与援助基本原则的决议》。1992年，保险监管国际协会(IAIS)成立，制定和颁布了《新兴市场经济保险规则及监督指南》。为了对有可能阻碍金融服务贸易自由化的金融监管法律制度进行协调，以推进金融服务贸易的自由化，WTO对金融监管法律也进行了国际协调。1993年12月，缔结了《服务贸易总协定》(GATS)及其金融附件，1995年达成了《金融服务承诺谅解》，1997年达成了《全球金融服务协议》(FSA)等文件。各国际金融领域基本上初步形成了金融监管协调与合作的法律文件。并在不断的适应新的国际金融形势，不断的修改和完善。此外，监管机构之间的双边或多边信息共享与合作及技术性和程序性的安排还是比较普遍的，主要表现为谅解备忘录的形式(MOUS)和金融信息备忘录(FIMOUS)，前者通常规定监管机构之间的合作条件，通常包括获取彼此所拥有的官方文件和其它信息的规定，而金融信息备忘录是一种特定类型的备忘录，规定获取更一般信息的条款，或进一步规定关于国际经营企业风险评估认定的常规报告要求。以上这些都说明，基于防范和控制金融风险，维护全球金融安全、健康发展的需要，金融监管合作与协调制度的建立和健全已成为大势所趋。但在此方面有两个问题要引起注意：1、坚持金融监管领域的国际合作与协调并不是否认国家经济原则，也更不是对国家原则的质疑和动摇，也更不代表就是现在较为流行的“弱化论”和“让渡论”的拥护者。各国要在坚持国家经济，公平和互利的基础上，本着“双赢，互惠”的目的进行金融监管领域的合作与协调，这样才能真正的维护本国的利益，从而进一步促进全球金融安全与稳定。2、目前普遍认为国际金融监管领域中的法律文件不具有强制力，具有软法的性质，由各国监管当局自由决定是否实施，但绝不能以此忽视，甚至否定这种软法的效力。全球化的直接后果就是世界各国的彼此依赖性加大，软法的效力虽然不直接来自于各个单个国家的强制力，但是，国际法制的创设过程也就是国家权力之间相互博弈与较量的过程，其具有规范效力，软法一经形成，相应共同体成员必须遵守，如果违反，就会遭到舆论的谴责，纪律的制裁，甚至被共同体开除等制裁。因此。国际金融监管领域中的法律文件虽然不具有法的强制约束力。但却对各国有着更高的吸引力，更应受到广泛的信奉、认可和遵守。
三、动态性金融监管和系统性金融监管相结合
(一)系统性金融监管立法
风险是一个动态变化的复杂过程，在金融全球化的背景下，这种动态的运动本质，随着资本和加速运作，得到了极大的扩张，尤其是在金融创新日益活跃的情况下，金融创新形成了以资金链为基础的竞争关系，各金融机构之间表现出更强的相关性和连动性。当一个机构出现问题时。就会迅速波及其它机构，产生“多米诺骨牌”效应，进而危机到整个金融系统的稳定和安全。此外，金融交易手段的创新，在提高金融活动效率的同时，也伴生出新型的交易风险。如：股票指数交易、期权、期货交易等。这些新型的工具具有显著的杠杆效应，在产生风险时，这种杠杆效应的存在更使风险倍增。金融风险更呈现系统性扩张和蔓延的特征。
所谓的系统性风险，一般就是相对个别金融风险或局部性金融风险而言的，指的是通过单个金融风险的传染和蔓延而形成的整个金融系统的风险。其在规模和性质上，均大于个体金融风险的简单相加，具有跨行业、跨市场、跨地区传染等显著特征，往往会对金融机构的生存和发展产生致命的影响和威胁，最终导致全球性经济危机的爆发。20世纪末的亚洲金融风暴，以及近期始发于美国次贷危机而蔓延到全球的金融危机使系统性风险监管问题受到高度关注。2008年3月，我国央行、证监会、中国保监会、中国银监会四部委联合下发了《关于金融支持服务业加快发展的若干意见》。明确指出：“应该正确处理支持服务业加快发展与防范金融风险的关系，金融系统各部门要密切关注银行业、证券业、保险业和金融业综合经营的发展状况，各部委应加强金融风险监测和评估，进一步提高金融风险预警能力，切实防范系统性风险，有效保障国家金融安全。”这充分说明在金融全球化以及金融创新的背景下，风险从其一产生，就不可能仅仅局限于某个特定领域，在金融监管中确立系统性监管的理念，将监管视野扩大，用系统的、全局性的思维去设计金融监管法律制度非常重要，已成为世界各国金融监管的立法趋势。
(二)动态性金融监管立法
金融监管是个动态博弈的复杂过程，在当前金融风险不断加剧，系统性风险凸现的背景下，与时俱进的重视动态金融监管非常重要。将动态性监管与系统性监管相结合，已成为国际金融监管立法的趋势。动态性金融监管立法的本质特征应该主要包括以下几方面：
1、信息化监管。金融市场是信息高度不对称的不完全市场，金融风险又具有高度的传染性和蔓延性。因此，大量真实、及时和有效的信息是金融监管部门实施有效金融监管的前提和基础，其中，信息披露制度非常重要。在金融监管实践中，由于信息具有公共产品的性质，直接导致了信息供给不足的情况，在这种情况下，监管者就很难做出使监管资源最优化的决策，极大的妨碍了金融监管的有效性。因此，完备的金融信息披露制度的建立和健全非常重要。美国最高法院法官路易斯・布朗曾对信息公开制度作过这样的评价：“公开制度作为现代社会与产业弊病的矫正政策而被推崇，阳光是最有效的消毒剂，灯光是最好的警察。”鉴于此，为了提升金融监管的信息化，国际社会近年来做出了积极的努力。2001年4月，巴塞尔银行监管委员会、全球金融稳定委员会、国际保险业协会及国际证券监管者组织组成的工作小组，出台了《多方工作小组关于提高信息披露的最终报告》文件，对完善金融机构信息公开披露专门提出了一系列建议与指南。2004年6月26日，在经过长达5年的修订后，巴塞尔监管委员会颁布了《统一资本计量和资本标准的国际协议：修订框架》最终稿。在新资本协议第四部分，即第三支柱――市场纪律中，就明确说明了信息披露的重要性，并要求通过建立一整套披露要求以达到促进市场纪律的目的，并对相关的要求作出了较为明确的规定。
2、及时化监管。监管信息，监管措施及政策的实施，都具有时效性，动态监管要求及时的收集监管信息，并及时进行信息的鉴证、扫描与分析，及时编制信息报告，并将监管信息及时高效传递或披露，在第一时间提供给有关的监管决策层并迅速转化为具有针对性的监管行为。时滞的信息以及监管措施，难以真正起到实效，会导致监管成本的增
加。监管低效，甚至对金融风险的积聚和扩展起到推波助澜的作用。
4、持续性监管。金融监管是个动态博弈的复杂过程，应在监管中不断的自我改进和完善，与时俱进，随着金融市场的发展而不断调整监管。动态性监管应是持续性的监管，一是应着眼于监管的方案、程序、技术的不断调整与修正，以适应金融形势发展的需要；二是要充分发挥激励相容机制在金融监管领域中的作用，注重金融机构自身对风险与缺陷的持续改善，直到其安全性、稳健性和效益性等指标符合金融监管的需要。
5、预防性监管。金融监管的时滞性普遍存在，监管往往是事后监管，在风险充分暴露，大规模蔓延时才监管，容易导致监管成本提升，监管效率低效。因此，针对当前金融风险与日俱增的客观现实，为了避免金融监管的滞后性，更好的防范和控制风险，维护世界金融的安全与稳定，“预防性金融监管”制度的确立日益重要。金融业“预防性监管”的方法和手段经历了一个较为漫长的历史演化过程。最初主要是以单纯强制性的行政命令方式进行的。1993年巴塞尔银行监管委员会建议使用“标准化监管”方式。但仍然延续了这种行政指令式的特征，1996年，巴塞尔金融监管委员会公布了《巴塞尔资本协议市场风险修正案》，以内部模型监管方法替代了“标准化监管”，但内部模型监管方法却被称作是一种“半刚性”的监管方法，没有完全解决行政命令式监管的弊端，而且在内部模型监管的运用上也存在着缺陷和不足。随着信息经济学在产业经济学中的应用，作为非对称信息博弈研究和运用的成果，金融监管领域产生了预先承诺方法，体现了动态监管的理念，以实现预防性金融监管的高效为目标，将成为金融监管未来发展的一大趋势。
四、机构性监管向功能性监管转变
银监会设立前,我国实行的是由中国人民银行、中国证监会、中国保监会分别对银行业、证券业和保险业进行监管的分业监管模式,而中国人民银行兼具监管银行和制定货币政策的双重任务。随着金融形势的发展,传统的金融机构性监管模式(中央银行监督银行业、证券监督管理部门监督证券业、保险监督管理部门监督保险业,彼此相互分离和独立)已经不能适应新的发展要求。以中央银行对银行业的监管为例。在新的金融格局背景下,中央银行监管银行业面临两难选择:一方面中央银行要负责货币政策的稳定,要密切关注商业银行的贷款规模与通货膨胀指数;另一方面,中央银行又要注意商业银行的证券交易风险,保证商业银行具有充足的流动性,防止商业银行陷入流动性危机。由于中央银行的主要职责在于制定适当的货币政策,以保证币值的稳定,因此客观上存在着中央银行只注意货币政策而忽视监管银行金融业务的可能,尤其是当货币政策与商业银行的流动性需求之间产生目标冲突时更是如此.
2003年3月10日,十届全国人大一次会议举行第三次全体会议,会议经过表决,通过了十届全国人大一次会议关于国务院机构改革方案的决定。方案将中国人民银行对银行、资产管理公司、信托投资公司及其它存款类金融机构的监管职能分离出来,并与中央金融工委的相关职能进行整合,成立中国银行业监督管理委员会。由此,我国形成了银监会、证监会和保监会共同负责金融监管的格局。
二、我国金融监管的发展趋势
(一)监管背景:金融混业经营的趋势及影响
众所周知,导致全球范围内金融混业经营趋势的原因是多方面的,如金融创新、金融全球化、信息技术现代化等等。其中,金融创新是根本,金融全球化提出了金融创新的迫切要求,而信息技术现代化则为金融创新提供了强有力的技术支持。金融创新的浪潮集中体现在20世纪七八十年代,当时为了打破资产价格方面的限制(如美国的“Q条例”)、金融机构地理设置限制(如美国禁止跨州设立分行的法规)、金融机构具体行为限制(如美国1933年的《格拉斯一斯蒂格尔法》)等,出现了许多逃避管制、防范风险、追求收益的金融产品创新和金融机构创新,这些创新涉及保险、证券和银行业,它们在丰富居民和机构投资渠道的同时,也对传统的金融体制造成了巨大的冲击。
在激烈的市场竞争面前,金融机构为了开展创新业务、谋取利润,纷纷想方设法绕过金融管制、拓展业务领域。
结合我国的具体国情,特别是从我国金融发展的现状来看,我国似乎逐渐出现了混业经营的现象。一方面,随着我国成功加入 WTO,无论是金融产品的交易,还是金融组织、金融市场之间的合作与结合都将从广度和深度上日益加强。从业务合作到股权重组都将使我国金融与全球金融的联系更加紧密,即金融全球化对我国金融的影响日益深远。与此同时,随着我国金融与国外金融的联系日渐紧密,国内分业经营与全球混业的趋势、国外大型金融集团的合作使得监管的难度更加凸显。另一方面,从国内的情况来看,尽管金融混业还没有成为金融发展的主流,特别是还存在着一些金融混业法律上的障碍,但是,不同金融部门间的业务合作和交叉、金融集团的发展等已经初露端倪。例如,中信集团、光大集团,以及中国建设银行控股中金公司、中国银行组建中银国际等;而银证合作、银行与基金的合作等这些不同金融机构在业务方面的相互结合更是势不可挡。这既是金融机构本身发展的需要,’也是金融满足经济发展需求的必然。
(二)监管要求与发展趋势
监管者分别对不同对象进行监管、彼此间相互脱离的机制已经不再适合新的金融体制。原因在于:国际竞争和技术创新(主要是信息技术)越来越模糊金融机构之间的界限,金融机构往往同时经营多种业务。如银行并购保险公司从事保险业务、商业银行和保险公司都是开展基金管理业务等等。这意味着单个金融机构业务的多元化将涉及多个独立的监管者。在这一背景下,如果多个监管者同时对同一个单独的金融机构实施监管,那么将必然造成监管重复、监管低效和浪费成本。于是.功能性监管的思路和设想应运而生。
功能性监管是指中央银行同其他功能监管者(包括证券交易委员会、商品交易委员会、证券交易商协会、保险委员会)相互配合,共同识别单个金融实体的风险以及整个金融持股公司的整体风险。功能性监管有两大优势:首先,在分业监管条件下,金融监管机构各自为政,相互之间的协调、沟通比较困难,监管效率不高,监管成本增加,随着金融市场的不断发展变化,金融监管机构一体化(即统一监管)应比分业监管更为有效。其次,金融机构的混业经营现象已经越来越普遍、甚至成为一种趋势,尤其是通过并购产生了众多的金融集团,在这种背景下,建立统一的金融监管机构能够全面覆盖各类金融机构,堵住金融监管漏洞。
值得注意的是,尽管在我国存在金融全球化与金融混业对统一监管的客观要求,但由于全球化和混业的广度与深度不够,从而决定了目前我国实行统一监管还存在许多困难。一方面,我国金融融人全球金融的程度还不深。多年以来,我国的金融业可以说一直处于未开放的状态;最近一些年,我国金融业尽管从业务合作到股权合资逐渐开放,但很显然开放的规模和比例都还非常小,尤其是作为金融体系核心的银行业(以四大国有商业银行为主)更是如此。并且目前金融领域的国际合作也多限于一些小商业银行、证券机构和基金公司的合作与合资。另一方面,我国金融“混业”的规模和比例还较小。就金融组织体系来说,无论是银行业、保险业还是证券业,独立的金融机构占绝大多数,还是一种主流。银证合作、银行代销基金等也还仅仅是表层的业务合作,完全突破分业界限的分属不同金融行业的业务交叉、股权交叉等也才刚刚开始。除此之外,法律也还没有为混业金融提供畅通的途径。这些都决定了金融统一监管短期内在我国还缺乏紧迫性、缺乏稳固的基础。
可以说,到目前为止,我国的金融全球化与“混业”经营还没有到非进行金融统一监管不行的地步。这意味着,根据我国的具体国情和金融发展阶段,当前提高金融监管效率的关键在于群策群力、专心致志地做好银行、证券、保险的分业监管工作,不断提高银行、证券、保险监管的专业化水平,并在此基础上团结协作,形成监管合力,强化金融监管的有效性,提高金融运行的效率。必须明确,做好分业监管工作是实现金融统一监管的前提和基础,切忌脱离实际、好高骛远、盲目乐观,急于从分业监管向统一监管过渡。
金融混业经营不仅导致金融监管体制的重大变化,而且也使金融监管的重心发生明显的变化。其中的原因在于:金融机构实现混业经营的同时,其传统的存、贷款业务也在逐步下降,创新业务所占的比例则逐步增加。基于这一变化,金融体系面临的风险也随之加大。因此,金融监管的重心也应该相应地作出调整。
银监会设立前,我国实行的是由中国人民银行、中国证监会、中国保监会分别对银行业、证券业和保险业进行监管的分业监管模式,而中国人民银行兼具监管银行和制定货币政策的双重任务。随着金融形势的发展,传统的金融机构性监管模式(中央银行监督银行业、证券监督管理部门监督证券业、保险监督管理部门监督保险业,彼此相互分离和独立)已经不能适应新的发展要求。以中央银行对银行业的监管为例。在新的金融格局背景下,中央银行监管银行业面临两难选择:一方面中央银行要负责货币政策的稳定,要密切关注商业银行的贷款规模与通货膨胀指数;另一方面,中央银行又要注意商业银行的证券交易风险,保证商业银行具有充足的流动性,防止商业银行陷入流动性危机。由于中央银行的主要职责在于制定适当的货币政策,以保证币值的稳定,因此客观上存在着中央银行只注意货币政策而忽视监管银行金融业务的可能,尤其是当货币政策与商业银行的流动性需求之间产生目标冲突时更是如此.
2003年3月10日,十届全国人大一次会议举行第三次全体会议,会议经过表决,通过了十届全国人大一次会议关于国务院机构改革方案的决定。方案将中国人民银行对银行、资产管理公司、信托投资公司及其它存款类金融机构的监管职能分离出来,并与中央金融工委的相关职能进行整合,成立中国银行业监督管理委员会。由此,我国形成了银监会、证监会和保监会共同负责金融监管的格局。
二、我国金融监管的发展趋势
(一)监管背景:金融混业经营的趋势及影响
众所周知,导致全球范围内金融混业经营趋势的原因是多方面的,如金融创新、金融全球化、信息技术现代化等等。其中,金融创新是根本,金融全球化提出了金融创新的迫切要求,而信息技术现代化则为金融创新提供了强有力的技术支持。金融创新的浪潮集中体现在20世纪七八十年代,当时为了打破资产价格方面的限制(如美国的“Q条例”)、金融机构地理设置限制(如美国禁止跨州设立分行的法规)、金融机构具体行为限制(如美国1933年的《格拉斯一斯蒂格尔法》)等,出现了许多逃避管制、防范风险、追求收益的金融产品创新和金融机构创新,这些创新涉及保险、证券和银行业,它们在丰富居民和机构投资渠道的同时,也对传统的金融体制造成了巨大的冲击。
在激烈的市场竞争面前,金融机构为了开展创新业务、谋取利润,纷纷想方设法绕过金融管制、拓展业务领域。
结合我国的具体国情,特别是从我国金融发展的现状来看,我国似乎逐渐出现了混业经营的现象。一方面,随着我国成功加入 WTO,无论是金融产品的交易,还是金融组织、金融市场之间的合作与结合都将从广度和深度上日益加强。从业务合作到股权重组都将使我国金融与全球金融的联系更加紧密,即金融全球化对我国金融的影响日益深远。与此同时,随着我国金融与国外金融的联系日渐紧密,国内分业经营与全球混业的趋势、国外大型金融集团的合作使得监管的难度更加凸显。另一方面,从国内的情况来看,尽管金融混业还没有成为金融发展的主流,特别是还存在着一些金融混业法律上的障碍,但是,不同金融部门间的业务合作和交叉、金融集团的发展等已经初露端倪。例如,中信集团、光大集团,以及中国建设银行控股中金公司、中国银行组建中银国际等;而银证合作、银行与基金的合作等这些不同金融机构在业务方面的相互结合更是势不可挡。这既是金融机构本身发展的需要,’也是金融满足经济发展需求的必然。
(二)监管要求与发展趋势
监管者分别对不同对象进行监管、彼此间相互脱离的机制已经不再适合新的金融体制。原因在于:国际竞争和技术创新(主要是信息技术)越来越模糊金融机构之间的界限,金融机构往往同时经营多种业务。如银行并购保险公司从事保险业务、商业银行和保险公司都是开展基金管理业务等等。这意味着单个金融机构业务的多元化将涉及多个独立的监管者。在这一背景下,如果多个监管者同时对同一个单独的金融机构实施监管,那么将必然造成监管重复、监管低效和浪费成本。于是.功能性监管的思路和设想应运而生。
功能性监管是指中央银行同其他功能监管者(包括证券交易委员会、商品交易委员会、证券交易商协会、保险委员会)相互配合,共同识别单个金融实体的风险以及整个金融持股公司的整体风险。功能性监管有两大优势:首先,在分业监管条件下,金融监管机构各自为政,相互之间的协调、沟通比较困难,监管效率不高,监管成本增加,随着金融市场的不断发展变化,金融监管机构一体化(即统一监管)应比分业监管更为有效。其次,金融机构的混业经营现象已经越来越普遍、甚至成为一种趋势,尤其是通过并购产生了众多的金融集团,在这种背景下,建立统一的金融监管机构能够全面覆盖各类金融机构,堵住金融监管漏洞。
值得注意的是,尽管在我国存在金融全球化与金融混业对统一监管的客观要求,但由于全球化和混业的广度与深度不够,从而决定了目前我国实行统一监管还存在许多困难。一方面,我国金融融人全球金融的程度还不深。多年以来,我国的金融业可以说一直处于未开放的状态;最近一些年,我国金融业尽管从业务合作到股权合资逐渐开放,但很显然开放的规模和比例都还非常小,尤其是作为金融体系核心的银行业(以四大国有商业银行为主)更是如此。并且目前金融领域的国际合作也多限于一些小商业银行、证券机构和基金公司的合作与合资。另一方面,我国金融“混业”的规模和比例还较小。就金融组织体系来说,无论是银行业、保险业还是证券业,独立的金融机构占绝大多数,还是一种主流。银证合作、银行代销基金等也还仅仅是表层的业务合作,完全突破分业界限的分属不同金融行业的业务交叉、股权交叉等也才刚刚开始。除此之外,法律也还没有为混业金融提供畅通的途径。这些都决定了金融统一监管短期内在我国还缺乏紧迫性、缺乏稳固的基础。
可以说,到目前为止,我国的金融全球化与“混业”经营还没有到非进行金融统一监管不行的地步。这意味着,根据我国的具体国情和金融发展阶段,当前提高金融监管效率的关键在于群策群力、专心致志地做好银行、证券、保险的分业监管工作,不断提高银行、证券、保险监管的专业化水平,并在此基础上团结协作,形成监管合力,强化金融监管的有效性,提高金融运行的效率。必须明确,做好分业监管工作是实现金融统一监管的前提和基础,切忌脱离实际、好高骛远、盲目乐观,急于从分业监管向统一监管过渡。
金融混业经营不仅导致金融监管体制的重大变化,而且也使金融监管的重心发生明显的变化。其中的原因在于:金融机构实现混业经营的同时,其传统的存、贷款业务也在逐步下降,创新业务所占的比例则逐步增加。基于这一变化,金融体系面临的风险也随之加大。因此,金融监管的重心也应该相应地作出调整。
此外,金融监管体系将得到进一步完善。——方面,要进一步加强中国人民银行、银监会、证监会、保监会的独立性,加大对违规机构及时发现、查处的力度;另一方面,在当前“分业经营、分业监管”的背景下,进一步强化监管机构之间已建立的高层定期会晤制度,经常就一些重大问题进行磋商、协调;再一方面,对业务交叉领域和从事混业经营的金融集团,实施联合监管,建立监管机构之间的信息交流和共享机制。
银监会设立前，我国实行的是由人民银行、中国证监会、中国保监会分别对银行业、证券业和保险业进行监管的分业监管模式，而中国人民银行兼具监管银行和制定货币政策的双重任务。随着金融形势的，传统的金融机构性监管模式(中央银行监督银行业、证券监督管理部门监督证券业、保险监督管理部门监督保险业，彼此相互分离和独立)已经不能适应新的发展要求。以中央银行对银行业的监管为例。在新的金融格局背景下，中央银行监管银行业面临两难选择：一方面中央银行要负责货币政策的稳定，要密切关注商业银行的贷款规模与通货膨胀指数；另一方面，中央银行又要注意商业银行的证券交易风险，保证商业银行具有充足的流动性，防止商业银行陷入流动性危机。由于中央银行的主要职责在于制定适当的货币政策，以保证币值的稳定，因此客观上存在着中央银行只注意货币政策而忽视监管银行金融业务的可能，尤其是当货币政策与商业银行的流动性需求之间产生目标冲突时更是如此.
2003年3月10日，十届全国人大一次会议举行第三次全体会议，会议经过表决，通过了十届全国人大一次会议关于国务院机构改革方案的决定。方案将中国人民银行对银行、资产管理公司、信托投资公司及其它存款类金融机构的监管职能分离出来，并与中央金融工委的相关职能进行整合，成立中国银行业监督管理委员会。由此，我国形成了银监会、证监会和保监会共同负责金融监管的格局。
二、我国金融监管的发展趋势
(一)监管背景：金融混业经营的趋势及
众所周知，导致全球范围内金融混业经营趋势的原因是多方面的，如金融创新、金融全球化、信息技术化等等。其中，金融创新是根本，金融全球化提出了金融创新的迫切要求，而信息技术现代化则为金融创新提供了强有力的技术支持。金融创新的浪潮集中体现在20世纪七八十年代，当时为了打破资产价格方面的限制(如美国的“Q条例”)、金融机构地理设置限制(如美国禁止跨州设立分行的法规)、金融机构具体行为限制(如美国1933年的《格拉斯一斯蒂格尔法》)等，出现了许多逃避管制、防范风险、追求收益的金融产品创新和金融机构创新，这些创新涉及保险、证券和银行业，它们在丰富居民和机构投资渠道的同时，也对传统的金融体制造成了巨大的冲击。
在激烈的市场竞争面前，金融机构为了开展创新业务、谋取利润，纷纷想方设法绕过金融管制、拓展业务领域。
结合我国的具体国情，特别是从我国金融发展的现状来看，我国似乎逐渐出现了混业经营的现象。一方面，随着我国成功加入 WTO，无论是金融产品的交易，还是金融组织、金融市场之间的合作与结合都将从广度和深度上日益加强。从业务合作到股权重组都将使我国金融与全球金融的联系更加紧密，即金融全球化对我国金融的影响日益深远。与此同时，随着我国金融与国外金融的联系日渐紧密，国内分业经营与全球混业的趋势、国外大型金融集团的合作使得监管的难度更加凸显。另一方面，从国内的情况来看，尽管金融混业还没有成为金融发展的主流，特别是还存在着一些金融混业上的障碍，但是，不同金融部门间的业务合作和交叉、金融集团的发展等已经初露端倪。例如，中信集团、光大集团，以及中国建设银行控股中金公司、中国银行组建中银国际等；而银证合作、银行与基金的合作等这些不同金融机构在业务方面的相互结合更是势不可挡。这既是金融机构本身发展的需要，’也是金融满足发展需求的必然。
(二)监管要求与发展趋势
监管者分别对不同对象进行监管、彼此间相互脱离的机制已经不再适合新的金融体制。原因在于：国际竞争和技术创新(主要是信息技术)越来越模糊金融机构之间的界限，金融机构往往同时经营多种业务。如银行并购保险公司从事保险业务、商业银行和保险公司都是开展基金管理业务等等。这意味着单个金融机构业务的多元化将涉及多个独立的监管者。在这一背景下，如果多个监管者同时对同一个单独的金融机构实施监管，那么将必然造成监管重复、监管低效和浪费成本。于是．功能性监管的思路和设想应运而生。
功能性监管是指中央银行同其他功能监管者(包括证券交易委员会、商品交易委员会、证券交易商协会、保险委员会)相互配合，共同识别单个实体的风险以及整个金融持股公司的整体风险。功能性监管有两大优势：首先，在分业监管条件下，金融监管机构各自为政，相互之间的协调、沟通比较困难，监管效率不高，监管成本增加，随着金融市场的不断变化，金融监管机构一体化(即统一监管)应比分业监管更为有效。其次，金融机构的混业经营现象已经越来越普遍、甚至成为一种趋势，尤其是通过并购产生了众多的金融集团，在这种背景下，建立统一的金融监管机构能够全面覆盖各类金融机构，堵住金融监管漏洞。
值得注意的是，尽管在我国存在金融全球化与金融混业对统一监管的客观要求，但由于全球化和混业的广度与深度不够，从而决定了我国实行统一监管还存在许多困难。一方面，我国金融融人全球金融的程度还不深。多年以来，我国的金融业可以说一直处于未开放的状态；最近一些年，我国金融业尽管从业务合作到股权合资逐渐开放，但很显然开放的规模和比例都还非常小，尤其是作为金融体系核心的银行业(以四大国有商业银行为主)更是如此。并且目前金融领域的国际合作也多限于一些小商业银行、证券机构和基金公司的合作与合资。另一方面，我国金融“混业”的规模和比例还较小。就金融组织体系来说，无论是银行业、保险业还是证券业，独立的金融机构占绝大多数，还是一种主流。银证合作、银行代销基金等也还仅仅是表层的业务合作，完全突破分业界限的分属不同金融行业的业务交叉、股权交叉等也才刚刚开始。除此之外，也还没有为混业金融提供畅通的途径。这些都决定了金融统一监管短期内在我国还缺乏紧迫性、缺乏稳固的基础。
可以说，到目前为止，我国的金融全球化与“混业”经营还没有到非进行金融统一监管不行的地步。这意味着，根据我国的具体国情和金融发展阶段，当前提高金融监管效率的关键在于群策群力、专心致志地做好银行、证券、保险的分业监管工作，不断提高银行、证券、保险监管的专业化水平，并在此基础上团结协作，形成监管合力，强化金融监管的有效性，提高金融运行的效率。必须明确，做好分业监管工作是实现金融统一监管的前提和基础，切忌脱离实际、好高骛远、盲目乐观，急于从分业监管向统一监管过渡。
金融混业经营不仅导致金融监管体制的重大变化，而且也使金融监管的重心发生明显的变化。其中的原因在于：金融机构实现混业经营的同时，其传统的存、贷款业务也在逐步下降，创新业务所占的比例则逐步增加。基于这一变化，金融体系面临的风险也随之加大。因此，金融监管的重心也应该相应地作出调整。
