目前，我国低碳政策主要以行政手段和指令控制为主。为贯彻绿色发展理念，实现可持续发展，在积极借鉴发达国家先进的低碳发展经验的同时，应当明确政府和市场的定位，确立低碳经济发展模式，完善相关管理制度，处理好低碳发展的经济外部性，在低碳产业、金融市场、财税等多方面建立市场机制以及制定低碳政策，为发展低碳经济奠定坚实的基础。
关键词：
低碳经济；完善低碳政策
低碳经济已成为金融危机以来世界各国经济发展方向，是人类应对气候变化、转变经济增长方式、实现经济社会可持续发展的必然选择。面对日益严峻的全球气候挑战和生态形势，我国立足国情，在绿色发展理念指导下，通过技术创新、制度改革、产业转型、新能源开发等多种手段，减少温室气体排放，积极发展低碳经济。
一、我国低碳经济的发展现状及面临的挑战
（一）发展现状1.低碳产业。以节能环保产业、新能源产业、新材料产业和新能源汽车等为基础，以低碳产业园区建设为依托，发展低碳战略性新兴产业。节能环保产业注重发展高效节能节能技术装备和产品的开发推广，包括资源循环利用技术和产业化，资源综合利用技术和再制造产业化，同时推动煤炭清洁利用技术、海水综合利用技术研发，建设完善废旧物回收利用生产体系。新能源产业重点包括太阳能、风能和生物质能开发利用，加快推进太阳能热利用技术，拓展多元化太阳能光伏发电市场，不断提升风电技术装备水平，推进风电规模化进程，加快建设新能源配套需要的智能电网和运行体系，因地制宜推进生物质能开发利用。新材料产业是低碳高新产业的基础性组成部分，重点发展新能源材料行业，不断提升新材料的技术创新力度。新能源汽车产业努力在关键核心技术研发，包括动力电池、驱动电池和电子控制领域不断推动插电式混合动力汽车、纯电动汽车应用发展产业化，激励燃料电池汽车前沿技术研发，促进高能效、低排放节能汽车不断发展。2.低碳金融市场。主要包括低碳产业投融资市场和以碳信用为基础产品的碳金融市场。我国低碳间接投融资市场主要以商业银行的低碳信贷为主，而低碳资本市场目前正在完善，主要包括主板市场、低碳创业板市场和低碳债券市场。碳金融市场即是碳排放权交易市场，是未来金融市场的重要组成部分，主要以碳信用额及衍生品为主要内容的碳金融市场，在国际上主要分为项目市场和配额市场。我国碳市场主要由项目市场构成，是清洁发展机制市场的主要卖方国家，由于没有全国性配额减排体系，目前尚不适宜发展强制性配额市场，因此，我国主要是初步形成了国内自愿性项目减排市场，现有的配额市场主要是区域减排试点市场，暂不包括二氧化碳排放权。国内碳交易市场近年来快速发展，但与欧美发达国家相比，我国的碳交易市场成立时间较短，还不完善，尚处于萌芽阶段。3.低碳财税。主要采取的措施是加大在环保、能源和清洁产业方面的财政投入；加强政府对节能环保产品的采购支持力度；进行环保、节能减排和资源回收利用等税收政策改革和税收优惠；对节能减排以及资源综合利用等给予补贴。随着相关政策的积极开展，我国环保事业快速发展，自2008年以来，二氧化碳和二氧化硫的排放量不断下降，并且保持继续下降的趋势，投资总额从2010年的6654.2亿元上升到2011年的7114亿元，增长了6.91%，在节能减排方面，2012年我国的万元GDP能耗为0.77吨标准煤/万元，比2010年下降了5.39%，绿色创新活动取得了一定的成果，但与瑞士、美国、日本等发达国家的绿色创新能力还有很大差距。1990年～2005年，我国产业生产能耗下降了近50%。从2006年起，政府加快对落后生产力的改造，重点实现钢铁、能源、建材等落后产能的淘汰，“十一五”期间，单位GDP能耗下降了19.06%，累计减少二氧化碳排放14.6亿吨，化学需氧量排放量和二氧化硫排放量分别减少12.45%和14.25%；我国GDP平均增速11.2%，而能源增加只有6.6%，能源消费弹性系数由1.04下降到0.59；与2005年相比，2010年电力行业，200兆瓦以上火电机组占火电装机容量的比例由47%上升到71%，在钢铁行业中1千立方米以上大型高炉比重由21%上升到52%，建材行业新型干法水泥熟料比重也大幅增加，由最初的39%提升到81%。按现价计算，六大高耗能产业总产值占全部工业的比重从2007年的34.14%下降到2011年的33.78%；2010年～2012年间，六大高耗能产业增加值增速持续低于规模以上工业的增速。2008年，世界自然基金在我国正式展开“中国低碳城市发展项目”。上海和保定在低碳技术、清洁能源、绿色建筑等方面探寻我国低碳经济的发展模式，成为首批低碳试点城市，总结推广成功的可行经验向全国推广。在上海和保定的带动下，日照、武汉、德州以及福建等都在低碳经济发展中建立了各自的低碳发展模式，带来了巨大的经济效益。目前，我国已经是世界最大的光伏电池组件和风机制造国，按BP的统计，2012年我国风电和光伏累计装机规模分别达到世界的26.5%和8.3%，分别居第一位和第三位。其中，光伏新增装机容量仅低于德国。2015年除4个直辖市，大部分低碳试点城市(28个)的单位GDP的二氧化碳排放节能目标高于所在省份，占32个城市的87.5%。
（二）面临的挑战1.能源结构有待优化。目前，我国能源消费结构以化石燃料为基础，这造成我国的能源供给一直是高碳状态，在此基础上发展的经济也不可避免的具有高碳排放的特征。据近年数据，我国原煤产量占能源总量的81%，原油产量占能源总量的10%左右，天然气占4%以上，核电、水电及其他能源发电占4%。这种生产结构，导致了我国能源消费结构的不合理，煤炭占消费总量的72%，石油占20%，天然气占4%，核电、水电及其他发电不到4%。我国经济的工业化与现代化进程仍然靠高碳能源所驱动，能源消费的主要部门是工业。基于我国能源结构主要以化石能源为基础的现实，决定了工业生产的高碳特征。这就必然加重我国经济的高碳倾向，对低碳能源技术的发展和环境的污染都提出了很大的挑战。目前，我国的技术系统也主要都是基于高碳排放的，在一定程度上就决定了低碳经济转型必然是缓慢的过程。要实现低碳经济转型，必须不断实现技术与制度的创新，以适应经济发展的需要，从而在新的工业革命中获得收益。但是，由于技术和制度体系还不完善，还不能在短时间内满足低碳经济转型的需要，而且迅速转入低碳经济模式也不现实，固有的技术和制度还需在一定程度上按照高碳模式进行，即所谓的“碳锁定”状态，造成我国能源结构在高碳锁定的路径上在未来相当长的时期内难以根本改变。2.产业结构不合理。我国产业结构严重不合理，过于依赖第二产业，特别是重化工业，钢铁、有色、建材、化工和能源等高耗能行业发展过热，造成高能耗、高排放、高污染，而低能耗的一、三产业仍然相对滞后，产业整体能效低于世界先进水平。旧有的技术、设备和资源利用率不足以满足低碳转型的需要。此外，一些利益集团的各种阻挠和地方保护主义，致使一些落后的高碳生产企业等落后产能无法在短时间内实现转变和淘汰。上述情况就决定了在现有的产业结构模式下提高能源效率还有较长的时间。3.低碳技术不足。我国实现低碳经济转型的最大制约是整体技术水平落后，低碳技术的开发和储备不足。能源和工业低碳技术水平落后，整体技术开发和创新能力不足，相关的硬件设备制造能力差，整个产业体系与世界领先水平有较大差距，无法支撑经济转型。发达国家在技术转让和资金扶持方面的努力未按照相关规定落实，我国发展所需要的技术主要还得从国际市场买进，而且存在付出高额的资金后获得的还是落后的节能技术的情况。发达国家在技术上设置的一些认为的障碍和垄断必然延缓低碳技术转型，并造成了高额的经济负担和增加经济转型成本。4.消费模式和习惯亟待改变。改革开放以来，我国经济社会快速发展，在提高人们生活水平的同时，带来了高碳经济生活方式，一些人对高碳生活的片面理解与追求，造成了大量高碳能源的消耗和温室气体的排放，形成以高耗能、高排放、高污染为主的消费模式和习惯。低碳经济的发展应以政府为主导，充分发动社会民众配合，利用政策约束力对高碳的行为进行引导和激励，从消费角度促进低碳经济的发展，可对低碳生产形成激励，从而加快整个社会低碳转型。
二、低碳政策存在的问题
（一）体系不完整1.低碳财税政策。我国未征收碳税，也没有环境税和气候变化税等针对碳排放的税种，而国际上有碳税、能源调节税和气候变化税。目前，我国主要与气候变化相关的就是资源税和燃油消费税。与节能减排相关的税收优惠主要有增值税、营业税、所得税优惠，分别针对一些资源综合利用的产品、废旧物资回收、清洁能源和环境保护、节能环保生产、节能减排产业和循环经济产业等。另外，还实施进口环节税收，降低和减免资源类产品和部分环保设备进口关税，促进环保设备的使用。应对气候变化和节能减排相关的收费政策主要有两种，即排污费和矿产资源补偿费。2.低碳采购政策有待深化。国家发展改革委和财政部出台了《节能产品政府采购实施意见》和《节能产品政府采购清单》，要求国家机关事业单位进行政府采购时，优先采购清单中所列的环保产品。国务院颁布《建立节能产品强制性政府采购制度的通知》规定，各级政府进行政府采购时，在产品达到采购要求的前提条件下，优先采购节能产品，对部分节能效果显著和性能高的产品，实施强制性采购。但是，相关政策缺乏约束力，无法起到有效的减排作用；针对节能建筑、节能服务、可再生能源生产的优惠不足，激励不够造成优惠政策效果降低，政府低碳采购规模与政府机构节能需求未能同步增长，造成示范效果力度不够，对低碳环保高新技术的研发投入力度远远低于欧美等发达国家，财政补贴等投入机制不健全，绩效不高。3.低碳金融政策。我国低碳金融政策还在尝试阶段，投融资市场受低碳产业发展影响，而碳排放权市场政策则主要针对项目市场，相关体制不健全，还未建立相关的配额市场。我国尚未建立全国性配额市场，也没有形成自愿性配额市场，不同于发达国家的强制减排。配额市场目前正在前期试点阶段。国家环保总局出台《关于“推动我国二氧化硫排放总量控制及排放权交易政策实施的研究项目”示范工作的通知》，在山东、山西、江苏等7个城市，开展二氧化硫排放权限额与交易试点工作。目前，国家对减排工作高度重视，但缺乏相应的低碳立法体系，导致现行的排污权与已有的政策法规相矛盾，排污收费、排污许可证等并行使用，缺乏统一标准造成矛盾和地区控制效果不均衡，碳排放权、二氧化硫排放权等环境标的检测准确度不高，在产权不明确的基础下不能满足对污染源的自动监控要求，排放权交易市场机制不健全，造成缺乏充分的市场信息和规范交易，无法形成竞争价格，就必然要面对建立减排长效机制的挑战。4.低碳产业政策。我国低碳产业政策分为机构政策、产业组织政策和产业布局政策。目前，政策还不够具体和系统化，缺乏可操作性，且相关财政政策、金融市场政策和产业政策匹配程度不够。《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》将节能、新能源、新能源汽车产业作为战略性新兴产业的重点领域和发展方向。《可再生能源法》标志着我国可再生能源进入了新的阶段，随后《节约能源法》的公布，初步形成了相关的政策和法律体系。以国家法律的形式明确将资源节约作为基本国策，在一定程度上促进了低碳产业的发展。低碳产业发展有赖于根本性的技术创新、营销创新和组织创新等相匹配，由于相关投入研发不够，我国相关创新不足，在一定程度上限制了低碳产业发展。
（二）政府和市场定位不明确在低碳经济发展过程中，必须把握好政府政策调控和市场自由竞争的关系，充分考虑政府、企业、消费者在其中的影响。在低碳经济发展过程中，中央政府和地方政府之间，以及地方政府之间存在着竞争，一个地区的低碳发展就不可避免的会给附近区域带来有利和有害的影响。企业以追求利润最大化为目标，低碳经济会在较长的一段时期内增加企业的成本，企业就需要一定的时间和投入大量的资本去实现低碳转型，造成企业利润的减少，甚至还有可能破产清算。因此，一些以传统模式发展的企业客观上存在抵制低碳经济发展的动力。低碳经济发展并不能马上满足市场要求，且存在成本高，效能低的问题，并且缺乏相关的配套，需要依靠政府扶持和市场保护，致使消费者在一段时间内不能享受到低碳经济所带来的好处，无法普遍接受，在传统经济锁定作用下，对低碳发展的积极性也不高。考虑到上述情况，需要考虑经济外部性，处理好相当利益方之间的关系；需要政府政策协调和市场激励，给企业足够的时间去缓解压力和降低成本；引导消费者进行低碳消费的同时，不断完善和降低低碳产品的配套与成本，普及推广低碳所带来的好处。
（三）管理体制尚未理顺我国目前实行中央政府对地方政府采取分权治理，形成分权与垂直的管理体制融合交织。低碳经济政策由中央政府制定，但具体的执行要靠地方政府、企业和消费者行为选择，如果中央政府制定的低碳政策是带有强制性，那么地方政府就会形成新的、统一的政策框架，但这未必能很好的满足低碳经济发展需要。由于地方政府官员工作年限和升迁等因素，会弱化关于低碳经济相关政策的强制性和权威性。考虑到低碳经济转型所产生的效益是长期过程，低碳经济的发展模式会给地方带经济增长速度的放缓和影响就业，甚至带来新的社会问题，而这些会影响到当地官员的升迁和政绩，在一定程度上会降低发展低碳经济的积极性。
（四）制度制约1.传统政绩考核制度。地方政府政绩考核制度刺激了地方政府大力发展经济、促进经济增长行为，形成了地方固有的经济发展模式，促进碳锁定效应的形成。低碳经济发展要求经济由原有的单纯看重GDP增长的经济模式转向更加完善的干部政绩考核评价指标，要求根据不同地区、不同层级领导班子和领导干部的职责要求，设置各有侧重、各有特色的考核指标，把有质量、有效益、可持续的经济发展和民生改善、社会和谐进步、加大资源消耗、环境保护、消化产能过剩等进行考核。如果不能加大强制力度打破固有的制度模式，在长期利益与短期利益、整体利益与局部利益的权衡中，地方政府将一如既往的注重短期和局部利益，结果必然造成经济体制仍然按照原有的模式以高能耗、高污染和牺牲环境为代价发展，从而必然导致经济政策战略落空。2.区域合作机制。相关区域经济发展存在特殊性和政府间发展的合作机制还不完善，造成邻近区域低碳经济发展互相制约，从而造成经济福利损失。区域经济受到地理位置、产业结构和经济发展水平阶段性影响，这就必然要求低碳政策制定在不同区域之间不能形成统一的低碳发展标准，必须根据客观情况，结合地方经济实际，同时低碳经济发展的外部性利益存在成本与收益的结构性差异，必然会造成不同经济活动主体的行为差异性，特别是当经济发展涉及两个或两个以上的区域和政府时，如果没有合理的经济和政治激励，缺乏相应的惩戒，当涉及到区域经济发展和政府地方政绩时，会将发展固有的地方经济，低碳经济发展作为优先选择，除非有地方率先发展，否则造成都不发展低碳经济的不利局面，造成低碳经济政策很难在横向层面的地方政府间真正实施。
三、对策建议
（一）明确政府与市场的定位应把公共资源充分纳入公共管理范畴，运用政府调控手段与市场经济手段相结合，克服市场在资源配置上的“无效率”、解决环境外部不经济性问题上的“失灵”。应根据我国的经济现状和地区发展特殊性，积极建立合理的规范经济主体的法律规范，分别规定地方政府、企业和公民的责任和义务，作出科学的低碳经济规划，制定激励性和惩罚性的宏观政策制度，明确相关的标准、措施，形成发展低碳经济的综合决策体制，开展低碳教育、培训及宣传活动，用政策、经济等多种手段鼓励地方政府、企业、公民进行建设低碳经济型社会的活动，促进产业低碳化进程，支持技术创新，对低碳的相关理论、科学技术的研究，推广相关高新技术、新能源开发技术等，引导和监督市场行为向着建设低碳型社会和可持续的目标发展。在加强制度建设的同时，还需完善资源的高效利用，低污染、低排放、低能耗的产业发展所需的政策保障及激励措施，促进低碳信息网络服务体系建立，为发展低碳经济搭建信息平台，进行发展状况监督、规范、引导，保障系统为地方政府、企业、消费者提供相关的技术、经济、政策、方法等信息服务，促进相关的低碳资源高效利用和开发等国际交流和协作。
（二）与低碳经济发展相适应低碳经济的发展必然要在一定的制度框架下，用新的生产、消费模式替代原有的模式，意味着不同行为主体会因原有的模式不同而在低碳模式转型中产生不同的经济效应，面对不同的风险和收益。在制度和政策体系中，政府的经济发展战略规划应充分体现低碳发展目标、发展方式、发展模式；低碳公共技术服务体系应包括碳基金，为促进低碳生产、中和、捕获等技术的研究、开发和商业化提供支持；政府的激励与约束应包括对企业的低碳生产、低碳技术应用行为、消费者的低碳消费行为提供补偿，同时，对“三高”的消费行为进行惩罚。应制定合理的政府干预与市场机制结合、企业与消费共同参与、地区协调发展的低碳经济发展政策。
（三）完善低碳制度设计低碳经济制度的设计要考虑政府、企业与消费者三者内部和之间的行为选择，需要三者充分合作。政府政策的执行应具有强制性、约束性和激励性，以经济发展战略为出发点，在国家产业政策层面给予低碳产品的设计、开发、生产与消费更多的经济政策激励，给予“三高”产业更多的经济制裁措施，双管齐下为低碳产业的发展创造机会和赢得市场空间。加大资金投入，降低低碳技术的研发和推广成本，促进技术进步。根据低碳经济发展要求结合我国低碳经济发展实际，重新构建新的政府政绩考评机制，考虑低碳经济和自然环境保护等相关指标。依照国际通用的碳源-碳汇平衡规则构建以市场机制为主体的碳汇市场，建立相关碳排放量交易机制和降低低碳产品地区间的准入门槛，建立绿色通道，各地区创造低碳生态效益的同时，分配出合理的份额对生态保护进行补偿，以保证各省的经济利益和生态利益。建立完善包括经济补偿制度和伦理体系等的生产和消费机制，对生产低碳产品的给予税收优惠和财政补贴，对消费者使用低碳产品的给予经济政策鼓励，使企业和消费者自觉参与到低碳经济发展中。
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关键词：碳税；经济低碳化；政策选择
中图分类号：F81
文献标识码：A
原标题：我国的碳税途径研究和经济低碳化下的碳税政策选择——基于国际碳税征收经验
收录日期：2013年1月31日
一、引言
随着可持续发展观的提出，国际上普遍开始注意环境对经济的反作用力并着力采取环境政策来改善环境状况。环境经济学家认为，既然市场机制是分配社会资源的最有效途径，那么只有将环境政策与市场机制相结合，把污染环境的成本加以经济的约束，那么才能形成有效的环境资源配置，促进节能减排。基于这种经济思想，环境税作为一种经济手段，被国际普遍接纳并用于各种环境污染下的环境保护。
环境税的概念最早出现于1920年英国经济学家庇古的《福利经济学》一书中，强调存在环境负外部效应下政府采取的征税环保措施。目前，学术界对环境税并没有一个统一、明确的概念，但从其根本目的广义地来看，只要具有环境保护、消除不利环境因素的税收或补贴政策，都属于环境税范畴。随着不同时期的环境问题和保护治理目的的不同，环境税的主要表现形式也呈现不同。从20世纪九十年代以来，以全球气候变暖为特征的“温室效应”成为新一轮的环境挑战，因而针对二氧化碳排放所征收的碳税成为新时期最主要的环境税之一。
二、国际上的碳税征收经验
从1990年开始，以丹麦、芬兰、荷兰、瑞典和挪威等为代表的一些北欧国家陆续开征碳税，并在此领域取得一定经验，从而为其他国家考虑征收碳税提供了操作上的借鉴。
（一）丹麦。早在20世纪七十年代，丹麦就开始了针对家庭和非增值税纳税企业的能源消费税征收。为了将2000年的二氧化碳排放量保持在1990年的水平，刺激能源节约和替代消费，丹麦于1992年将其碳税的征收范围扩大到除了石油、天然气等以外的所有二氧化碳排放中去。后又经过对碳税收入的合理利用，不仅逐步提高了碳税税率，还促使更多的家庭和企业加入到自愿减排的计划中来。
（二）芬兰。1990年芬兰为了在九十年代末实现碳排放0增长而正式引入二氧化碳税收，并以含碳量为税基对矿物燃料征税。在之后的实践中，芬兰逐步调整税率和征税范围，根据二氧化碳排放不同对不同燃料分项分税率征收，实现了一定碳税减排的目标。
（三）荷兰。荷兰在20世纪八十年代末开始实施环境税，但真正开征碳税始于1992年。其二氧化碳税的征收范围包括任何使用能源的行业，包括家庭和小型能源的消费者，但一些大型天然气消费者在征收碳税的基础上可豁免一定能源税。通过税收调整和自愿减排协议，芬兰在能源替代使用上取得一定成效。
（四）瑞典。瑞典的二氧化碳税是作为能源税的部分补充和替代于1991年引入的。为了维持其二氧化碳排放水平，瑞典决定对私人家庭和各产业消费的含碳燃料征收一定碳税，但出于企业竞争和技术革新的考虑，对部分工业企业实行部分的税收减免或全部豁免。鉴于国际经济竞争的压力，随后瑞典又适当地对工业碳税税率实行一定下调，对私人家庭税率实行上调，对工业部门减免力度也进一步加大。
（五）挪威。挪威维持二氧化碳排放量的计划也是始于1991年，但最初的征收范围仅限于汽油、天然气和矿物油，直到1992年才又扩展到煤炭类燃料。挪威的碳税征收更为细致，不仅在含碳燃料类别上有较多种征收税率，在不同行业或同一行业的不同企业也都有不同的征收标准。
除了上述国家，德国、意大利、法国和英国等也在国内能源消费的基础上相继开征碳税，不仅在二氧化碳减排上取得一定成效，也在一定程度上刺激和促进了企业环保技术革新和新能源替代使用。Nakata和Lamont（2001）基于偏均衡模型对存在碳税情况下的日本能源体系进行研究，结果表明碳税除了有降低碳排放作用外还使得日本能源利用结构由煤炭向天然气转移。Wissema和Dellinke（2007）也对碳税在爱尔兰二氧化碳减排中起到的作用进行了实证研究，经CGE模型量化的指标数据表明，与同一价格的单一能源税相比，碳税导致碳排放更大程度地降低。此外，美国和部分欧盟国家甚至考虑是否要对来自没有强制减排国家的进口品实施碳关税压力。在这种情形下，国际二氧化碳减排趋势下的碳税改革显得更为重要和迫切。
三、我国的碳税途径研究
我国的二氧化碳排放量位居世界首位，在2009年哥本哈根会议上的国际承诺使我国在二氧化碳减排上面临着更大的挑战和压力，因此碳税改革也是我国环境政策实施的重点研究方向。事实上，自改革开放以来我国就关注到严重的环境污染问题并在治理环境污染（尤其是二氧化碳减排）方面坚持不懈地努力着。实践中，除了采取社会公益宣传和自主激励措施外，我国还从行政命令的角度制定了有关碳排放约束措施。2009年正式出台的燃油税既是我国积极致力于二氧化碳减排的一方表现，也是我国碳税改革过程中的一个过渡。
基于国际经验，学术界对我国碳税改革也有较多的研究和探索。贺菊煌等（2002）对碳税对我国经济的影响进行了探究，通过CGE模型对我国1997年投入产出表分析，他们认为碳税的征收将对我国GDP没有较大影响，只是会造成煤炭等燃料价格上涨，能耗下降，进而促使产业结构有所调整，劳动力也由高能耗工业向低能耗工业及第三产业转移。林柏强和何晓萍（2008）估计了我国油气资源的耗减成本，并据此分析对油气开采业征收资源税产生的经济效应。研究表明，20%以下的资源税征收在宏观层面上对我国经济影响不大。王金南等（2009）也研究了碳税的二氧化碳减排效果，研究得出低税率的碳税方案不仅能大大减缓二氧化碳碳排放增长，而且很小程度上影响我国经济的结论。姚昕和刘希颖（2010）探究了我国最优碳税征收路径，结果表明，碳税征收在节能减排、产业结构优化调整和可再生能源开发使用等方面有不可忽视的推动作用，是我国发展低碳经济的有效手段之一。
根据上述研究可知，碳税的开征虽对我国经济有一定影响，但影响并不大，且碳税的环境效应却是可观的。所以，未来我国碳税改革具有较大的可操作性。但是，国际经验和我国实证研究均表明，碳税的实施必须是一个循序渐进的过程，从征收对象到税基税率都必须符合国家经济实际发展情况和社会经济特征，由窄到宽，由低到高，逐渐推进，而操之过急或准备不足只会适得其反。由于一国的碳税体系不仅会直接影响产业、能源政策的调整，还会影响一国消费、财税和金融体系，所以选择正确的碳税途径显得尤为重要。
四、我国经济低碳化的碳税政策选择
碳税是实现二氧化碳减排和发展低碳经济的有效手段，因此确立我国合理碳税途径，实现经济低碳化，政策实施是首要考虑的问题。在国内外研究的基础上，可确定碳税的开征主要涉及家庭、产业、能源、国家财税和经济等几个方面因素，从这几个主体出发，可总结出我国开征碳税、实现低碳经济的宏观政策选择。
（一）家庭碳税政策。家庭的二氧化碳排放是碳税征收范围之一，因此合理实施家庭税收政策是碳税发挥作用的一个重要方面。家庭燃气等消费虽是维持家庭正常生活的必要消费，但征收一定合理碳税不仅能够引导家庭节能减排，也能起到引导家庭低碳消费的理念。因此，制定家庭碳税政策主要以引导为目的，从而在社会范围内倡导低碳消费风尚，进而引导企业的低碳化生产。
（二）产业碳税政策。工业产业是我国碳税征收的重点对象。目前，我国的工业多以高消耗、高污染为主，因此针对我国工业产业制定合理碳税是实现我国碳减排目标的最直接手段。产业碳税政策应以征收为主、奖励为辅，不同产业区别对待，实现“谁排碳，谁交税，多排碳，多交税”的政策体系；同时，针对重点产业实施税收减免用于低碳排能源替代使用研究。除此之外，通过碳税的征收可提高高碳排产业的进入门槛，优化产业结构，增强二氧化碳减排的市场调控机制。
（三）能源碳税政策。针对能源的碳税政策是以能源消费品种确定碳税税基和税率的政策，对高碳排的能源消费实行高税率，低碳排的能源消费实行低税率。这样不仅能够从能源替代使用的角度减少二氧化碳排放，使我国经济的碳因素减少，而且能积极促进我国可再生能源的开发和利用。
[关键词]低碳经济公共财政政策链
政策链是一种新型政策模式，对增强政策整体效果具有重要的作用。构建我国发展低碳经济的公共财政政策链(以下简称“低碳财政政策链”)，对于提高我国低碳财政政策效果是十分必要的。
一、政策链内涵
从政策链的起源来看，它与“价值链”、“产业链”等链理论有着密切联系。1985年，哈佛商学院的迈克尔·波特教授在其所著的《竞争优势》一书中首次提出了价值链的概念，指出它是对增加一个企业的产品或服务的实用性或价值的一系列作业活动的描述。企业的价值创造是通过一系列活动构成的，这些活动可分为基本活动和辅助活动两类，基本活动包括内部后勤、生产作业、外部后勤、市场和销售、服务等；而辅助活动则包括采购、技术开发、人力资源管理和企业基础设施等。这些互不相同但又相互关联的生产经营活动，构成了一个创造价值的动态过程，即价值链。产业链是产业经济学中的一个概念，是各个产业部门之间基于一定的技术经济关联，并依据特定的逻辑关系和时空布局关系客观形成的链条式关联关系形态。
关于政策链，国内一些学者进行了有益的探索。多认为政策链是将“价值链”、“产业链”等链理论在公共政策学领域演化运用而衍生出来的一个概念。公共政策学是运用类似于自然科学的研究程序和方法，对政策系统及其环境之间和政策过程诸环节之间，与系统内外诸因素之间进行因果和相关性研究，探索公共政策的规律，以期改进政策系统提高政策质量的学科。
笔者认为政策链是公共权力机关或社团组织，为了解决公共问题、达成公共目标而选择(或制定)的各种方案按照彼此之间的政策关联性而构成相互促进、协调统一的链状系统。政策链由若干政策根据时间先后、层次高低、内容关联的关系而构成，具有下列特征：整体性。构成政策链的各关联政策是一个有机的整体，相互联动，相互依存，相互促进；(2)连贯性。为解决相同或相似的问题而选择(或制定)的新旧政策前后连贯，互相衔接；(3)层次性。构成政策链的各相关政策之间具有层次结构，有总体战略、基本政策、具体政策的区分；(4)增效性。政策链的各相关政策是一个有机的整体，能有效发挥政策间的协同作用，增强政策的整体效能。
二、低碳财政政策链
公共财政是为社会提供公共产品与公共服务的政府分配行为，主要着眼于满足社会公共需要，弥补“市场失效”缺陷。《斯特恩报告》认为“气候变化在经济学上提出了独一无二的挑战：这是迄今为止规模最大、范围最广的市场失灵现象”。低碳经济是以低能耗、低污染、低排放为基础的新经济模式，是应对气候变化的有效途径。低碳财政政策链就是为发展低碳经济而选择(或制定)的各种财政政策按照彼此之间的政策关联性而构成的相互促进、协调统一的链状系统。
低碳财政政策链包括纵向财政政策链和横向财政政策链。纵向政策链包括支持低碳经济发展的财政总体规划、基本财政政策和具体财政政策三个层次；横向政策链包括由各项基本政策构成的第一条横向政策链和各项具体政策构成的第二条横向政策链，构成链状结构的若干政策环环相扣。根据发展低碳经济所采取的财政政策情况，低碳财政政策链的链状形态设计如图1。
三、低碳财政政策链的重要作用
财政政策在推进我国低碳经济发展中具有举足轻重的地位和作用。低碳财政政策链具有下列重大作用：
1.实现政策的完整性和统一性。与传统政策制定不同，政策链是以政策的整体性为政策制定的出发点。低碳财政政策链包括发展低碳经济的财政总体规划、基本财政政策和具体财政政策，既有中长期战略又有具体执行政策，涵盖了各个层面，形成完整的政策体系。发展低碳经济的财政总体规划作为支持低碳经济发展的财政政策纲领，把握着低碳财政政策的基本方向，从整体上对发展低碳经济的财政政策进行设计，使基本财政政策和具体财政政策都围绕总体规划来选择或制定，保证了政策的统一性。低碳财政政策由传统形式向政策链转变可以实现政策的完整性和统一性。
2.增强政策的整体效能，提高财政资金效率。政策链的关键作用是最大化相关政策的协同、最小化相关政策的制约，在制定政策时综合权衡各项政策的关系。使各政策相互衔接、相互协调，有效克服单个政策的孤立性与局限性。低碳财政政策链能发挥发展低碳经济的各项财政政策之间的协同作用，增强政策的整体效能。通过低碳财政政策链整合各项基本财政政策和具体财政政策，可以形成政策合力，实现“1+1>2”的政策效果。低碳财政政策链将使相同的财政资金投入获得更多的减碳效果，提高财政资金效率。
3.保证前后政策的连贯性。经济发展模式向低碳经济转型是一项长期任务，不可能一蹴而就。不同时期的低碳经济政策虽然侧重点有所不同，但政策必须保持连贯性。同样，不同时期的低碳财政政策也必须具何连贯性。低碳财政政策链中的财政总体规划是中长期支持低碳经济发展的财政总体战略，不同时期的基本政策和具体政策是在总体战略的指导下根据各时期低碳经济发展情况而制定的，既保证不同时期的基本政策和具体政策有所侧重，又保持政策前后连贯、互相衔接。
4.加快经济发展模式向低碳经济转型。随着关于气候相关科学的发现越来越为人们所接受，今天的问题已经不再是是否需要低碳转型，而是转型速度能何多快、幅度有多大。我国提出在2020年前将单位二氧化碳的排放量比2005年削减40％～45％。低碳财政政策链不仅能增强低碳财政政策的内部协同，而且促进低碳财政政策与低碳产业政策、技术政策等其他政策的协渊，从而进一步提升经济发展模式向低碳经济转型的速度，何助于国家碳减排目标的顺利实现。
四、政策链视角下我国低碳财政政策的缺陷
近年来，我国出台了一系列支持低碳经济的财税政策，促进了低碳经济的发展。但从政策链角度分析，目前我国低碳财政政策总体上仍然处于相互分割孤立的状态，政策体系不够完整，政策问的协同和配套不够，没有形成链状系统。
1.缺乏发展低碳经济的财政总体规划。目前我国公共财政已在一定程度上介入低碳经济发展领域。如在应对金融危机的4万亿元经济刺激计划中，与应对气候变
化和节能减排、可持续发展直接相关的资金占到相当比重，其中2100亿元用于节能减排，3700亿元用于结构调整和技术升级，两者合计占到4万亿元的14.5％。财政通过税收、支出等政策支持节能减排、引导和鼓励新能源与可再生能源发展。但是，目前我国的低碳财政政策并没有中长期总体规划，究其原因：其一，目前我国发展低碳经济的国家方案、行动路线图等纲领性文件还没有正式出台，造成制定发展低碳经济的财政总体规划的目标、重点不明确；其二，财政政策制定者在制定政策时对政策的整体性和统一性关注不够。
2.低碳财政政策不够丰富。随着我国低碳经济发展模式的逐渐明晰，发展低碳经济的财政政策也不断趋于完善。现行的发展低碳经济具体财税政策主要集中在财政投资、直接补贴、税收优惠等方面。从目前具体政策的情况来看，仍然不够丰富：一是低碳绿色税种欠缺。目前我国尚没有以降低碳排放为主要目标的特定税种，如碳税、能源税、气候变化税等。二是税收优惠政策的形式比较单一。发展低碳经济的税收优惠政策的形式主要为减税和免税，没有充分运用加速折旧、再投资退税、延期纳税等方式。三是政府绿色采购政策有待充分落实。虽然我国制定了一系列政府绿色采购政策，但是，在实际操作中，往往由于政策不完善导致绿色采购成本过高，采购人员不能有效的获取环保产品的信息，无法做到真正的绿色采购；四是碳基金、碳预算等政策有待研究出台。
3.具体财政政策横向协同促进能力不足。目前我国发展低碳经济的具体财政政策仍表现为各项政策相对孤立，政策问缺乏相应的协同促进能力，没有形成一套完善的横向链状体系。主要表现为：(1)各具体财政政策比较零散，不成体系，有的还相互矛盾。如财政在大力支持节能减排的同时对化石能源的生产和消费予以补贴。这种不恰当的化石能源补贴增加了能源消费，降低了能源效率，增加了废气和二氧化碳的排放，与支持节能减排的财政政策相互冲突。(2)发展低碳经济的具体财政政策存在“重激励、轻约束”倾向。目前财政对节能减排、新能源开发等方面的激励、支持政策多，但对高能耗、高排放等行为，则缺乏必要的约束手段。
4.配套制度不完善。低碳财税政策体系是政府为了发展低碳经济而嵌入整个经济体系中的一系列政策工具集合。目前我国低碳财政政策相关配套制度欠缺，能效标准及其审计制度、碳市场交易机制、低碳中介服务制度等配套机制都还很不完善，严重制约了低碳财政政策效力的发挥。
五、构建我国低碳财政政策链的建议
(一)尽快制定支持低碳经济的财政总体规划
要按照低碳经济的要求，尽快制定我国发展低碳经济的中长期财政规划，明确财政支持低碳经济发展的中长期目标、重点。首先，要尽快制定低碳经济的国家方案和行动路线图。低碳经济的国家方案和行动路线图是制定低碳财政政策总体规划的基本依据。应在战略层面上整合当前的“能源规划”、“循环经济规划”、“节能减排规划”等与低碳经济相关方案，结合“十二五”规划的制定，尽快制定出低碳经济的“国家方案”和行动路线图，形成一个可操作性强的低碳经济发展蓝图。其次，明确低碳财政政策的中长期目标。根据低碳经济特点和公共财政基本理论，低碳财政政策的长期目标应该是获取最高的人口和社会福利，实现社会的低碳可持续发展。低碳财政政策中期目标要与“十二五”规划相衔接，保证“十二五”规划确定的各项低碳指标的达成。另外，在确定低碳财政政策总体规划时，要注意考虑我国东、西部地区的差异，增加对西部地区的中央财政投入。对于东部地区，政策的重点应该是节能减排，保护环境；对于西部地区，政策的重点应该是合理开发资源，避免过度和无序开采。
(二)充实具体政策内容
充实发展低碳经济的具体财政政策可以从以下方面着手。
1.没立碳基金。建议在整合各项与节能减排相关的资金项目的基础上，专门设置碳基金，资金主要来源于财政投入。碳基金由政府主导，其投资方向是三大类：即为“高碳改造、低碳升级和无碳替代”。具体用于：节能减排与新能源技术研发支山；节能减排与新能源技术推广应用支出；节能减排与新能源宣传与服务支出。在具体预算安排过程中，应当将每年财政收入增量的一定比例用于该基金。
2.丰富税收措施，形成我国绿色税收体系。(1)进一步推进资源税改革；(2)争取早日开征碳税或类似税收；(3)对现行税制进行“绿化”。如，在企业所得税制设计中，可以将和低碳核心技术相关的研发费用给予更高的扣除比例；消费税应改变简单的以奢侈消费品为课征对象的理念，而采用高碳和低碳标准，更多地对高碳产品消费课征重税等等。(4)丰富低碳税收优惠措施，除减税和免税，应充分运用加速折旧、再投资退税、延期纳税等方式。
3.完善低碳转移支付。在中央财政、省本级财政设立发展低碳经济专项拨款和资源开发保护专项拨款。制定科学、规范的分配制度，制定合理的使用计划，提高资金的使用效率。中央财政这两项拨款主要应向中西部地区倾斜。
4.认真落实政府绿色采购政策。目前我国政府节能潜力很大，大力倡导落实绿色政府采购，实为低碳发展良策。要完善政府绿色采购制度，认真落实政府绿色采购政策。在已经的节能产品和环境标志产品政府采购实施意见基础上，积极研究制订《政府绿色采购实施细则》。要进一步扩大绿色采购清单，增加绿色采购占政府采购的比重。严把政府采购绿色预算关，优先安排采购节能低碳产品的采购预算，禁止采购高能耗、高排放的产品。采购机构要简化低碳产品的采购准入程序，采取优先采购的评审标准。政府应通过减税来降低“绿色产品”采购成本。同时，政府还应支持建立采购信息数据库，成立绿色采购网络组织，向采购人员提供绿色信息，增加采购人员对绿色采购的认知。
(三)加强具体财政政策的横向协同
优化我国低碳财政政策除了充实具体政策措施之外，还应加强政策的横向协同。对现有的具体财政政策进行有的放矢的调整，发挥政策问的衔接与协同作用，以实现低碳财政政策整体功能的最大化。在加强具体财政政策的横向协同方面，一要解决当前具体财政政策相互冲突的问题。要对目前实行的各项低碳财政政策进行梳理，对不符合低碳经济发展要求的财政政策进行合理调整。特别是要对现行的能源补贴政策进行改革，增强能源补贴的针对性。二要平衡我国的低碳激励政策和约束政策。针对低碳财政政策存在的“重激励、轻约束”倾向，未来应构建绿色税制，及时开征碳税或类似税收，发挥税收对“高能耗、高排放”行为的约束作用。另外，还应增加对“两高一资”产品的生产和消费的财政约束措施，如减小“两高一资”项目的财政投入、取消税收优惠等。
[关键词]低碳经济公共财政政策链
政策链是一种新型政策模式，对增强政策整体效果具有重要的作用。构建我国发展低碳经济的公共财政政策链(以下简称“低碳财政政策链”)，对于提高我国低碳财政政策效果是十分必要的。
一、政策链内涵
从政策链的起源来看，它与“价值链”、“产业链”等链理论有着密切联系。1985年，哈佛商学院的迈克尔·波特教授在其所著的《竞争优势》一书中首次提出了价值链的概念，指出它是对增加一个企业的产品或服务的实用性或价值的一系列作业活动的描述。企业的价值创造是通过一系列活动构成的，这些活动可分为基本活动和辅助活动两类，基本活动包括内部后勤、生产作业、外部后勤、市场和销售、服务等；而辅助活动则包括采购、技术开发、人力资源管理和企业基础设施等。这些互不相同但又相互关联的生产经营活动，构成了一个创造价值的动态过程，即价值链。产业链是产业经济学中的一个概念，是各个产业部门之间基于一定的技术经济关联，并依据特定的逻辑关系和时空布局关系客观形成的链条式关联关系形态。
关于政策链，国内一些学者进行了有益的探索。多认为政策链是将“价值链”、“产业链”等链理论在公共政策学领域演化运用而衍生出来的一个概念。公共政策学是运用类似于自然科学的研究程序和方法，对政策系统及其环境之间和政策过程诸环节之间，与系统内外诸因素之间进行因果和相关性研究，探索公共政策的规律，以期改进政策系统提高政策质量的学科。
笔者认为政策链是公共权力机关或社团组织，为了解决公共问题、达成公共目标而选择(或制定)的各种方案按照彼此之间的政策关联性而构成相互促进、协调统一的链状系统。政策链由若干政策根据时间先后、层次高低、内容关联的关系而构成，具有下列特征：整体性。构成政策链的各关联政策是一个有机的整体，相互联动，相互依存，相互促进；(2)连贯性。为解决相同或相似的问题而选择(或制定)的新旧政策前后连贯，互相衔接；(3)层次性。构成政策链的各相关政策之间具有层次结构，有总体战略、基本政策、具体政策的区分；(4)增效性。政策链的各相关政策是一个有机的整体，能有效发挥政策间的协同作用，增强政策的整体效能。
二、低碳财政政策链
公共财政是为社会提供公共产品与公共服务的政府分配行为，主要着眼于满足社会公共需要，弥补“市场失效”缺陷。《斯特恩报告》认为“气候变化在经济学上提出了独一无二的挑战：这是迄今为止规模最大、范围最广的市场失灵现象”。低碳经济是以低能耗、低污染、低排放为基础的新经济模式，是应对气候变化的有效途径。低碳财政政策链就是为发展低碳经济而选择(或制定)的各种财政政策按照彼此之间的政策关联性而构成的相互促进、协调统一的链状系统。
低碳财政政策链包括纵向财政政策链和横向财政政策链。纵向政策链包括支持低碳经济发展的财政总体规划、基本财政政策和具体财政政策三个层次；横向政策链包括由各项基本政策构成的第一条横向政策链和各项具体政策构成的第二条横向政策链，构成链状结构的若干政策环环相扣。根据发展低碳经济所采取的财政政策情况，低碳财政政策链的链状形态设计如图1。
三、低碳财政政策链的重要作用
财政政策在推进我国低碳经济发展中具有举足轻重的地位和作用。低碳财政政策链具有下列重大作用：
1.实现政策的完整性和统一性。与传统政策制定不同，政策链是以政策的整体性为政策制定的出发点。低碳财政政策链包括发展低碳经济的财政总体规划、基本财政政策和具体财政政策，既有中长期战略又有具体执行政策，涵盖了各个层面，形成完整的政策体系。发展低碳经济的财政总体规划作为支持低碳经济发展的财政政策纲领，把握着低碳财政政策的基本方向，从整体上对发展低碳经济的财政政策进行设计，使基本财政政策和具体财政政策都围绕总体规划来选择或制定，保证了政策的统一性。低碳财政政策由传统形式向政策链转变可以实现政策的完整性和统一性。
2.增强政策的整体效能，提高财政资金效率。政策链的关键作用是最大化相关政策的协同、最小化相关政策的制约，在制定政策时综合权衡各项政策的关系。使各政策相互衔接、相互协调，有效克服单个政策的孤立性与局限性。低碳财政政策链能发挥发展低碳经济的各项财政政策之间的协同作用，增强政策的整体效能。通过低碳财政政策链整合各项基本财政政策和具体财政政策，可以形成政策合力，实现“1+1>2”的政策效果。低碳财政政策链将使相同的财政资金投入获得更多的减碳效果，提高财政资金效率。
3.保证前后政策的连贯性。经济发展模式向低碳经济转型是一项长期任务，不可能一蹴而就。不同时期的低碳经济政策虽然侧重点有所不同，但政策必须保持连贯性。同样，不同时期的低碳财政政策也必须具何连贯性。低碳财政政策链中的财政总体规划是中长期支持低碳经济发展的财政总体战略，不同时期的基本政策和具体政策是在总体战略的指导下根据各时期低碳经济发展情况而制定的，既保证不同时期的基本政策和具体政策有所侧重，又保持政策前后连贯、互相衔接。
4.加快经济发展模式向低碳经济转型。随着关于气候相关科学的发现越来越为人们所接受，今天的问题已经不再是是否需要低碳转型，而是转型速度能何多快、幅度有多大。我国提出在2020年前将单位二氧化碳的排放量比2005年削减40％～45％。低碳财政政策链不仅能增强低碳财政政策的内部协同，而且促进低碳财政政策与低碳产业政策、技术政策等其他政策的协渊，从而进一步提升经济发展模式向低碳经济转型的速度，何助于国家碳减排目标的顺利实现。
四、政策链视角下我国低碳财政政策的缺陷
近年来，我国出台了一系列支持低碳经济的财税政策，促进了低碳经济的发展。但从政策链角度分析，目前我国低碳财政政策总体上仍然处于相互分割孤立的状态，政策体系不够完整，政策问的协同和配套不够，没有形成链状系统。
1.缺乏发展低碳经济的财政总体规划。目前我国公共财政已在一定程度上介入低碳经济发展领域。如在应对金融危机的4万亿元经济刺激计划中，与应对气候变
化和节能减排、可持续发展直接相关的资金占到相当比重，其中2100亿元用于节能减排，3700亿元用于结构调整和技术升级，两者合计占到4万亿元的14.5％。财政通过税收、支出等政策支持节能减排、引导和鼓励新能源与可再生能源发展。但是，目前我国的低碳财政政策并没有中长期总体规划，究其原因：其一，目前我国发展低碳经济的国家方案、行动路线图等纲领性文件还没有正式出台，造成制定发展低碳经济的财政总体规划的目标、重点不明确；其二，财政政策制定者在制定政策时对政策的整体性和统一性关注不够。
2.低碳财政政策不够丰富。随着我国低碳经济发展模式的逐渐明晰，发展低碳经济的财政政策也不断趋于完善。现行的发展低碳经济具体财税政策主要集中在财政投资、直接补贴、税收优惠等方面。从目前具体政策的情况来看，仍然不够丰富：一是低碳绿色税种欠缺。目前我国尚没有以降低碳排放为主要目标的特定税种，如碳税、能源税、气候变化税等。二是税收优惠政策的形式比较单一。发展低碳经济的税收优惠政策的形式主要为减税和免税，没有充分运用加速折旧、再投资退税、延期纳税等方式。三是政府绿色采购政策有待充分落实。虽然我国制定了一系列政府绿色采购政策，但是，在实际操作中，往往由于政策不完善导致绿色采购成本过高，采购人员不能有效的获取环保产品的信息，无法做到真正的绿色采购；四是碳基金、碳预算等政策有待研究出台。
3.具体财政政策横向协同促进能力不足。目前我国发展低碳经济的具体财政政策仍表现为各项政策相对孤立，政策问缺乏相应的协同促进能力，没有形成一套完善的横向链状体系。主要表现为：(1)各具体财政政策比较零散，不成体系，有的还相互矛盾。如财政在大力支持节能减排的同时对化石能源的生产和消费予以补贴。这种不恰当的化石能源补贴增加了能源消费，降低了能源效率，增加了废气和二氧化碳的排放，与支持节能减排的财政政策相互冲突。(2)发展低碳经济的具体财政政策存在“重激励、轻约束”倾向。目前财政对节能减排、新能源开发等方面的激励、支持政策多，但对高能耗、高排放等行为，则缺乏必要的约束手段。
4.配套制度不完善。低碳财税政策体系是政府为了发展低碳经济而嵌入整个经济体系中的一系列政策工具集合。目前我国低碳财政政策相关配套制度欠缺，能效标准及其审计制度、碳市场交易机制、低碳中介服务制度等配套机制都还很不完善，严重制约了低碳财政政策效力的发挥。
五、构建我国低碳财政政策链的建议
(一)尽快制定支持低碳经济的财政总体规划
要按照低碳经济的要求，尽快制定我国发展低碳经济的中长期财政规划，明确财政支持低碳经济发展的中长期目标、重点。首先，要尽快制定低碳经济的国家方案和行动路线图。低碳经济的国家方案和行动路线图是制定低碳财政政策总体规划的基本依据。应在战略层面上整合当前的“能源规划”、“循环经济规划”、“节能减排规划”等与低碳经济相关方案，结合“十二五”规划的制定，尽快制定出低碳经济的“国家方案”和行动路线图，形成一个可操作性强的低碳经济发展蓝图。其次，明确低碳财政政策的中长期目标。根据低碳经济特点和公共财政基本理论，低碳财政政策的长期目标应该是获取最高的人口和社会福利，实现社会的低碳可持续发展。低碳财政政策中期目标要与“十二五”规划相衔接，保证“十二五”规划确定的各项低碳指标的达成。另外，在确定低碳财政政策总体规划时，要注意考虑我国东、西部地区的差异，增加对西部地区的中央财政投入。对于东部地区，政策的重点应该是节能减排，保护环境；对于西部地区，政策的重点应该是合理开发资源，避免过度和无序开采。
(二)充实具体政策内容
充实发展低碳经济的具体财政政策可以从以下方面着手。
1.没立碳基金。建议在整合各项与节能减排相关的资金项目的基础上，专门设置碳基金，资金主要来源于财政投入。碳基金由政府主导，其投资方向是三大类：即为“高碳改造、低碳升级和无碳替代”。具体用于：节能减排与新能源技术研发支山；节能减排与新能源技术推广应用支出；节能减排与新能源宣传与服务支出。在具体预算安排过程中，应当将每年财政收入增量的一定比例用于该基金。
2.丰富税收措施，形成我国绿色税收体系。(1)进一步推进资源税改革；(2)争取早日开征碳税或类似税收；(3)对现行税制进行“绿化”。如，在企业所得税制设计中，可以将和低碳核心技术相关的研发费用给予更高的扣除比例；消费税应改变简单的以奢侈消费品为课征对象的理念，而采用高碳和低碳标准，更多地对高碳产品消费课征重税等等。(4)丰富低碳税收优惠措施，除减税和免税，应充分运用加速折旧、再投资退税、延期纳税等方式。
3.完善低碳转移支付。在中央财政、省本级财政设立发展低碳经济专项拨款和资源开发保护专项拨款。制定科学、规范的分配制度，制定合理的使用计划，提高资金的使用效率。中央财政这两项拨款主要应向中西部地区倾斜。
4.认真落实政府绿色采购政策。目前我国政府节能潜力很大，大力倡导落实绿色政府采购，实为低碳发展良策。要完善政府绿色采购制度，认真落实政府绿色采购政策。在已经的节能产品和环境标志产品政府采购实施意见基础上，积极研究制订《政府绿色采购实施细则》。要进一步扩大绿色采购清单，增加绿色采购占政府采购的比重。严把政府采购绿色预算关，优先安排采购节能低碳产品的采购预算，禁止采购高能耗、高排放的产品。采购机构要简化低碳产品的采购准入程序，采取优先采购的评审标准。政府应通过减税来降低“绿色产品”采购成本。同时，政府还应支持建立采购信息数据库，成立绿色采购网络组织，向采购人员提供绿色信息，增加采购人员对绿色采购的认知。
(三)加强具体财政政策的横向协同
优化我国低碳财政政策除了充实具体政策措施之外，还应加强政策的横向协同。对现有的具体财政政策进行有的放矢的调整，发挥政策问的衔接与协同作用，以实现低碳财政政策整体功能的最大化。在加强具体财政政策的横向协同方面，一要解决当前具体财政政策相互冲突的问题。要对目前实行的各项低碳财政政策进行梳理，对不符合低碳经济发展要求的财政政策进行合理调整。特别是要对现行的能源补贴政策进行改革，增强能源补贴的针对性。二要平衡我国的低碳激励政策和约束政策。针对低碳财政政策存在的“重激励、轻约束”倾向，未来应构建绿色税制，及时开征碳税或类似税收，发挥税收对“高能耗、高排放”行为的约束作用。另外，还应增加对“两高一资”产品的生产和消费的财政约束措施，如减小“两高一资”项目的财政投入、取消税收优惠等。
【关键词】低碳经济，低碳财政政策
一、背景
在全球气候变暖的大背景下，世界正在发生着广泛而深刻的变革，绿色经济、低碳技术兴起，新能源、新技术、新机制的竞争日趋激烈，碳排放问题备受瞩目。而中国作为一个碳排放大国，人口不断增长，资源保有量不断下降，低碳经济是我国谋求可持续发展的必由之路。应对气候变化的措施将会带来额外的资金需求。主要包括：与适应形势相关的支出和资金需求；与减缓相关的支出和资金需求；与碳相关的能源价格上涨所新增的支出和资金需求；与能力建设相关的支出和资金需求。
二、低碳发展与公共财政
全球气候变暖不仅仅只是大自然的状况发生了改变而已，它影响着全球的经济、政治等许多方面。吉登斯悖论告诉我们，全球变暖带来的危险尽管看起来很可怕，但是它们在日复一日的生活中不是有形的、直接的、可见的，因此许多人会袖手旁观，不对它们有任何实际的举动。然而，坐等它们变得有形，变得严重，那时再去临时抱佛脚就太迟了。吉登斯悖论的根本原因在于发展高碳经济的私人成本与社会成本不一致，发展低碳经济的私人收益与社会收益不一致。气候变化不仅是自然的产物，更具有公共性质。所以，在应对全球气候变化的过程中，人们所付出的任何努力都具有强烈的公共产品甚至是国际公共产品的属性。社会经济发展的历史证明，对公共产品的需求无法仅仅依靠个人自身或者市场的力量来满足。因此，公共财政作为解决公共产品供给不足问题的关键力量，是我国应对气候变化、实现可持续发展的重要政策措施保障和资金来源。
低碳财税政策体系包括两大部分，一是对市场主体起激励作用的财政支出政策体系，如国债投入、财政补助、贷款贴息、以及政府采购等政策措施。二是对市场主体起约束作用的税收政策体系，主要是指与能源消费有关的各种税费的征收措施，如碳税、能源税、环境税等。另外，建立相互协调、相辅相成的低碳财政政策链也是公共财政框架下加强应对气候变化能力的重要举措。
三、完善低碳财政政策体系的建议
为了我国低碳财政政策能更好的得到实施，以推动我国低碳经济的发展，我认为我国应从以下几个方面对低碳财政政策进行完善：
（一）建立完善的低碳财政政策链
目前我国的低碳财政政策链还不够完善，缺乏发展低碳经济的财政总体规划，低碳财政政策不够丰富，具体财政政策横向协同能力不足，这极不利于我国低碳经济的发展。因此我国应按照低碳经济的要求，尽快制定我国发展低碳经济的中长期财政规划，明确财政支持低碳经济发展的中长期目标、重点。优化低碳财政政策，加强政策之间的横向协同，适当调整现有政策，实现低碳财政政策链整体功能的最大化。同时要完善相关配套机制的建设，建立和完善能效标准和审计制度，以支持低碳财政体系发挥最大的功效。
（二）发展我国低碳财政支出政策
首先应当加大与低碳发展相关的转移支付。中央财政要统筹安排转移支付，通过转移支付手段对在低碳经济产业调整过程中财政受损的地区进行补贴，推动清洁的、适合其地区特色的战略性产业的发展。要制定科学规范的分配制度，制定合理的使用计划，提高资金的实用效率。同时，中央政府的转移支付要和地方发展低碳城市的项目配套，在时间和空间上与地方政府相应款项协调，以便使支出效率最大化。
其次应当在不同阶段设置与同期低碳发展任务相配合的专项资金，并整合原有专项资金资源。专款专用是转移支付的一种特殊模式。它有利于体现税收转移支付的红利最大化。由于其投向特定，运行封闭，管理特殊，在应对气候变化、支持低碳经济发展中起着重要的作用。与此同时要加大对专项资金的监管力度。
（三）完善支持低碳发展的税收政策
完善支持低碳发展的税收政策，首先要在税制调整中充分考虑对低碳发展的支持。其次要进一步开展对环境税和碳税的研究，逐步完善调整现有税种，整合现行税制中具有低碳功能的税种，调整其税制要素，逐步构建低碳税制。如对关税、增值税、消费税、资源税、所得税就高能耗与低能耗实行差别税率。再次是要完善支持节能减排和技术创新的优惠财税政策，扩大支持范围，制定合理的减免标准。
（四）扩大政府对低碳产品的绿色采购
政府要建立合理的低碳认证标准，增加符合认证标准的产品的采购数量和范围。要制定科学合理的低碳产品采购标准、清单和指南，逐年提高低碳产品采购的法定强制性购买比例，以此指导具体的政府低碳产品采购活动。同时政府还应支持建立采购信息数据库，成立绿色采购网络信息系统，向采购人员提供绿色信息，增加采购人员对绿色采购的认知。建立低碳产品政府采购绩效考评和监督制度，保证落实政府低碳产品采购任务。
（五）建立低碳发展财税激励政策的适时退出机制
政府在运用财政政策推动低碳经济的发展上，应根据各个领域不同的发展阶段采用不同的财政政策工具。对于技术尚不成熟但有商业前景的产业，应该通过公共资金及相关政策大力支持；对于可再生能源的基础研发，要大量投入财政资金支持，以推动技术进步。但是对于在财政政策扶持下趋于成熟的低碳发展相关内容，建立适时地推出机制，可以避免公共资源的浪费。
参考文献：
[1]蒋海勇.发展低碳经济的公共财政政策链研究[J].开放导报，2011，（2）.
关键词：发达国家；低碳经济；财政政策
一、低碳经济的内涵及意义
（一）低碳经济的内涵
低碳经济是指在可持续发展理念下，通过技术创新、产业转型、新能源开发等多种手段，不断降低煤炭、石油等高碳能源的使用，减少温室气体的排放，尽可能的达到排放与生态环境转化平衡，的一种新型经济发展形态。“低碳经济”最早是在2003年，英国能源白皮书《我们能源的未来：创建低碳经济》中提出的，作为第一期工业革命的领导者，英国首先认识到了能源安全和气候变化的威胁，而且随着发展的逐步加快，对矿产资源的消耗也在快速增加，致使目前英国消耗的能源，大部分都要依靠进口，而且，温室效应的变化，对英国产生的影响也在不断地增大。低碳经济作为一种新型的、社会性的、关乎全人类的经济理念，在不同的区域和领域内理解也都存在不同程度的区别。低碳经济的本质就是提高能源的利用率，开发更多的清洁能源，在生产和发展中，提高清洁能源的使用频率，减少温室气体的排放量，促进生态环境系统平衡。低碳经济的发展核心，是通过相关研究部门，开发更优质的技术，降低矿物资源和高碳资源的使用量，尽可能的维持温室气体的排放和吸收平，保持平衡。可再生能源技术和减排技术，是低碳经济发展的重要技术支持，通过减少矿物资源的使用量，能够有效的减少温室气体的排放，而且，清洁能源的可再生和温室气体的含量，对于低碳经济的推动，具有极为重要的影响。
（二）低碳经济的意义
随着我国经济建设的快速发展，对矿产资源的消耗速度快速提升，各类温室气体的大量排放，对生态环境造成了极为严重的影响。而且，我国本身的矿产资源状态，呈现明显的“富煤、少气、缺油”的状态，大量的矿产资源消耗，是我国的经济发展与资源、环境之间产生了巨大的矛盾。近年来，世界各国对于矿产资源的重视程度，正在不断地提升，“碳关税”不断地提高，已经成为很多发达国家的“贸易壁垒”，对传统优势产品贸易造成了极为严重的影响。因此，为了巩固我国的经济地位，必须强化低碳经济的深化，提高我国的发展潜力。
二、发达国家发展低碳经济的财政政策
（一）发展低碳经济的财政支出政策
2007年，加拿大政府提出了“让科技成为加拿大优势”，在2008年，政府对此发展政策进行了细化。加拿大政府每年在环境科技上，拨款6600万支持，在低碳技术上，加大开发研究力度，并且，不断极大技术研究的投入。加拿大政府计划在2020年，将电力需求转变为零排放。而且，加拿大政府还拨款3亿支持核能发展，包括有先进重水反应堆和更新实验室的技术设备。
（二）发展低碳经济的财政收入政策
1990年，芬兰在全球首先实施了碳税，然后其他多个国家也开始征收了碳税。碳税，是根据化石燃料排放的碳量的多少，进行征收的。这种碳税在世界很多国家，已经开始实行，通过征收碳税，来提升一些矿物资源和高碳能源的应用成本，逐步提高低碳经济的发展，对减少温室气体的排放，具有重要意义，而且，近年来，越来越多的国家开始征收碳税。
三、我国发展低碳经济的财政政策
我国为了推动低碳经济的深入发展，建立了一系列的经常性预算，安排相应的财政支出预算，通过强化低碳经济的发展政策，充分发挥政策的政策导向，促进低碳技术的提高与进步。开征碳税，对碳排放量较多的单位，征收适当的碳税，采用量计征方式，采用定额税率形式，引动企业技术改造，提高我国工业的能效和竞争力。结束语：综上所述，近年来，世界各国的对于低碳经济重视程度正在不断地提升，相关的财政政策应用不断加深。建立完善的低碳采购制度，加强对低碳科技研究的相关投入，开征碳税，促进我国低碳经济的发展。
参考文献：
[1]田梅.发达国家低碳经济发展的科技政策启示分析[J].管理观察，2016，(04):64-66.
关键词：低碳经济财政政策
过去二三十年,随着中国经济的快速发展,尤其是化石能源消费的快速增长,我国能源消费产生的CO2占我国CO2排放问题的75%,中国CO2排放量的增长速度一直居世界前列,在1990—2001年,我国CO2排放量占世界同期增加量的27%,目前,我国与能源相关的CO2排放已位居世界第二;预计到2030年,我国CO2排放总量很可能超过美国,居世界第一位。
我国作为世界上最大的发展中国家，为了建设社会主义现代化强国和谋求全体中国人的福祉，经济的快速、健康发展是当前的客观要求，能源消费和相应CO2排放在今后相当长时期内呈较快增长趋势，是工业化阶段经济发展规律所决定的，也反映了中国实现现代化所必需的碳排放空间。因此发展与生态环境的矛盾在当前中国显得尤为突出。我国作为一个处于工业化和城市化阶段的发展中大国，面临巨大的资源需求和环境压力，这就迫使我国加快转变发展模式，加快发展低碳经济，实现经济社会又好又快发展。本文通过分析我国现阶段低碳经济财政政策的运用以及特征，有针对性的提出了促进我国低碳经济发展的财政政策建议，以更好地服务于低碳经济发展的实践。
一、我国低碳经济发展过程中面临的困难
1.以煤为主的能源结构难以改变
当前我国正处于工业化和城市化快速发展时期，对重工化产品形成巨大需求，从而形成对能源的巨大需求。据相关预测，能源消费在短期内将延续加速增长的趋势，到2020年我国能源需求量将达到50亿吨标准煤以上。从能源消费结构看，我国煤炭消费比重过高。2007年，我国能源消费中，煤炭消费所占比率高达69.5%，而发达国家大都不到20%，致使我国经济的“高碳”特征明显。因此，我国在未来一段时期内，在解决环境污染和气候变化问题上面临严峻形势，任务也十分艰巨。
2.产业结构不合理
当前我国产业机构仍然很不合理，耗能大、污染重的第二产业在整个国民经济中的比重还在增加，耗能低、污染少的第三产业发展滞后、比重偏低，经济增长过于依赖第二产业。2009年第一产业增加值占GDP比重为10.6％，同比下降0.1个百分点；第二产业比重为46.8％，同比下降0.7个百分点，其中，工业比重为40.1％，同比下降1.4个百分点，建筑业比重为6.7％，同比上升0.7个百分点；第三产业比重为42.6％，同比提高0.8个百分点。。这是因为我国作为一个正处于工业化进程的发展中国家，在相当长的一段时间内工业会在国民经济中占据主导地位，使得我国产业结构调整进展缓慢，也使得我国低碳经济发展形势不容乐观。
3.缺乏有效的激励机制
技术创新是发展低碳经济的关键，而我国在低碳经济方面的技术研发仍比较薄弱。这主要是由于缺乏有效的激励机制。一方面，技术创新需要强大的资金投入，而我国低碳技术项目主要是依靠政府的临时拨款和政策贷款，或者是国际机构的贷款或捐款，没有形成稳定的政府投入机制。此外，金融机构对低碳项目的支持也不够，许多银行不选择低碳项目融资，即使选择，贷款数量也很有限，未能满足低碳技术研发的资金需求。另一方面，我国对于低碳经济发展的政策鼓励有限。尽管也曾出台了一些与低碳技术研发有关的优惠政策，但随着体制的变革以及机构的变化，一些政策名存实亡，未能真正实施。
二、促进我国低碳经济发展的财政政策选择
1.健全财政投入政策，促进低碳经济发展
健全财政投入政策，加大财政预算资金投入是促进发展低碳经济最直接最有效的手段之一。在财政预算安排中，形成稳定的多元化资金投入，为低碳经济的发展提供资金保障。继续加大对节能减排方面的投入加快推进产业结构调整和优化；加大对技术创新的资金投入力度，支持低碳技术的研发，支持新能源产业和低能耗产业的发展建立财政预算支持低碳经济发展的长效机制，从而促进低碳经济的发展。
2.对发展低碳经济的企业给予财税支持
企业在低碳经济发展中起着举足轻重的作用，我国要对发展低碳经济的企业给予财税支持，鼓励其发展，并吸引其他企业发展低碳经济。首先，健全鼓励企业参与低碳经济发展的奖罚财税政策，强化财税政策的激励和约束作用。其次，完善促进低碳技术发展的税收激励政策。最后，合理运用关税手段，保护国内环境和资源，提升国内企业产品的竞争力。
3.健全环境税收政策，确保环境资源有偿使用
我国应进一步健全现行税制，调整税收政策，加快研究开征环境税、碳税等新的环保税种，确保环境资源的有偿使用。一是要增设使用后可能污染环境的产品的消费税税目；提高征税标准，按稀缺程度不同相应提高单位税额，对非再生、稀缺性强的资源要课以重税，以提高资源使用效率。二是研究开征碳税。开征碳税对减少碳排放、促进低碳发展有明显作用，应抓紧研究，在适当时候开征碳税。三是研究开征环境保护税国家应从有利于环境治理的技术进步，有利于环境产业发展的角度，研究设计开征环境税的可能性和可行性。
4.完善政府的低碳采购制度
要进一步完善政府的低碳采购制度，加大政府采购对环保节能产品的支持力度。首先，完善政府采购的立法及实施机制，以法律形式明确政府采购对环保产品的支持，规范采购实施过程；其次建立绩效考评机制，把政府机关对环保产品采购的评价指标纳入政府绩效考评中，强制政府对环保产品的采购；最后，要扩大政府低碳采购产品的范围，扩大政府环保产品采购的引导和示范效应，引导社会团体和公众参与低碳消费活动，促进低碳经济的发展。
参考文献:
