关键词:贫困地区农村;生态环境维护 ;就业援助
中图分类号:F323.22 文献标识码:A 文章编号:1003-4161(2010)04-0117-05
在我国,随着反贫困战略的深入推进,农村贫困的类型与分布呈现出极强的地域指向性或地缘性特征,北方风蚀沙化干旱区、黄土高原丘陵沟壑区、秦巴山区、西南岩溶石山区、横断山脉高山峡谷区、西部沙漠与高寒山区,这些地区集中了中国近80%的部级贫困县和绝大多数贫困人口[1]。近年来,生态环境“治”、“防”、“保”工程的推进对改善贫困地区生态环境的积极作用已被人们广泛关注。但是,稳定性很差,尤其是生产、生活对资源环境过度依赖,超越资源环境承载能力及再生能力,导致生态环境治理成果稳定难的问题具有相当的普遍性。本文提出在贫困地区农村实施就业援助制度,为其劳动适龄人口劳动就业实现地域的、产业的和职业的转移提供能力性的、手段性的和机会性的援助,支持他们从生态失衡区、环境恶化区走出来,从过度垦殖、过度放牧的土地上转移出来,从对传统农牧业的高度依赖中解放出来,才有反贫困与生态建设、维护的和谐统一,形成生态环境治理、维护长效机制的现实可能性。
一、就业援助:贫困地区生态环境治理和维护战略的必然选择
山地丘陵是我国生态环境最为脆弱的区域类型之一。笔者深入到我国扶贫开发的重点区域――武陵山区贫困片,对其覆盖中的泸溪县、凤凰县、花垣县、保靖县、古丈县、永顺县、龙山县和吉首市等八个贫困县进行了为期三年的定点观察和追踪调查。在这片以喀斯特地貌为主的山区,自然环境恶劣,而又遭受植被破坏,水土流失严重,石漠化现象突出。土地覆被状况是该区域生态环境系统安全状态的最重要的指标因子。近年来,八个贫困县抓住国家实施退耕还林、长江防护林造林、世行贷款造林、林业国债生态工程造林、生态环境工程造林等造林工程机遇,把切实做好天然林保护、退耕还林、流域治理与水土保持等生态工程作为改变本地区生态环境面貌的治本之策,着力实施了荒山、荒坡、荒丘绿化工程;以小流域为单位的水土保护工程;坡耕地退耕还林工程等。2000―2007年,已累计完成退耕地还林207.75万亩,荒山荒地造林181.13万亩,封山育林10.31万亩,八个贫困县国土森林覆盖率提高了17.2个百分点,平均每年提高2个多百分点;按坡度级划分,在已实施的退耕地造林面积中,大于25度的陡坡地占50.6%、15~25度的坡地占42.43%、小于15度的坡地为6.97%[2],加之大规模的荒山造林,昔日的荒山秃岭和大量的坡耕地开始被林木植被所覆盖,对涵养水源,抑制水土流失正发挥着越来越大的作用。据湖南省退耕还林效益监测站监测,退耕还林后,工程区水土流失量下降近30%,地表径流系数减少20%左右,土壤侵蚀模数呈减少之势,退耕还林地的保土能力和涵水能力显现逐年提高之势。但是,区内生态环境承载力仍十分脆弱,维护生态环境建设成果的现实困难和挑战仍然相当严峻。
(一)生态环境系统功能弱,致贫、返贫状况与自然灾害的恶化性高度关联
1.水土流失问题依然严重。虽然土地覆被状况大为改善,但其生态功能总体还处于弱势或者退化状态。从林分面积看,八个贫困县成熟林、近熟林仅占5.4%,大部分乡、村成熟林、近熟林砍伐殆尽,90%以上为幼龄林,森林演替幼龄化,其水土维护力、水土流失遏制能力低下,年土壤流失量高达1 920万吨,相当于一年冲走8.4万亩农田耕作层;水土流失面积已达到521平方公里,占总面积的32.8%[3]。
2.生态环境系统安全状态仍在恶化。其最大表现就是自然灾害频率加快,成灾加重。旱灾由20世纪五六十年代的两年一次,演化为七八十年代的三年两次,进而恶化为90年代后至今的“旱灾年年有,两年一大旱”,尤其是夏秋连旱,成灾不断加重。洪涝灾害: 20世纪六七十年代六年一遇,至80年代三年一遇,90年代后至今已经恶化为三年两遇。2002―2007年《湘西统计年鉴》载明,从2002―2007年八个贫困县因灾缺粮人口分别为64.8万人、89万人、42万人、95.5万人、67.1万人、55万人,分别占当年农业人口的29.5%、40.3%、19%、43.4%、30.6%、24.6%;2000年以来,八县原生性绝对贫困人口一直在15万人左右徘徊,超过50万人的低收入人口一直在贫困线上下挣扎,一些特困村的返贫人口超过了脱贫人口,人均收入低于甚至大大低于贫困线;一部分刚刚解决温饱的贫困人口不仅未奔向小康,反而重新返贫,因灾返贫人口一直保持在16万人以上。致贫、返贫状况与自然灾害恶化性的高度关联状态,不仅残酷地昭示了区内资源环境承载能力及其内部传统农业生产的自然限度,也表明了贫困地区人口自我发展能力和创造活力的缺乏和缺陷。
(二)对资源环境高度依赖,直接危害生态环境系统的良性演替状态
1.生计、生活方式朴野、落后,依赖并危害着居住区域的自然资源。在武陵山区,刀耕火种、焚山而垦、顺坡种植、自然放牧等原始生计方式仍然可见,尤为严重的是伐木烧炭、伐木作柴薪的遗风根深蒂固,成为吞噬林木资源的“无底洞”。在八个贫困县,至今大量农民还在沿袭祖辈的方法用树木作柴薪烧制砖瓦,按常规每装三万匹的瓦窑一次烧掉的树木近十个立方米;在农民生活用能结构中,迄今全烧柴的农户仍超过八县总农户的70%,已建沼气的退耕农户数只占退耕农户总户数的23.7%,具备条件建沼气而仍然烧柴的退耕户数占退耕农户总数的38.5%[2],在一些土家苗寨已经出现柴薪消耗量大于林木生长补给量,退耕还林的推进速度赶不上林木消耗速度的现象。
2.从业人员就业结构演进缓慢,以土地为生而过度垦殖现象极具顽固性。在八个贫困县,人们仍主要以世代相袭的经验和技能依赖土地为生,产业结构分化缓慢,农业劳动力高度集中(见表1)。第二次全国农业普查主要数据公报(第五号),在全国农村从业人员中,从事第一产业的占70.8%;从事第二产业的占15.6%;从事第三产业的占13.6%[4],而2007年湘西八县农村从业人员中还有89.5%从事第一产业。在贫困村贫困户农业劳动力的密集程度更高。湘西州统计局农村调查队在八县农村固定观察点的统计资料表明,2007年人均年纯收入低于贫困线的贫困户,在第一产业就业的劳动力达92.5%,第一产业的投工量占家庭投工总量的93.7%,而其地理环境特征则决定了单位土地的产出能力始终非常有限,“生存性”需求构成了“边际土地开发”行为持久的推动力,八个贫困县的实际农用地大大超过宜农地,至2007年末必须退耕还林的土地仍然在大面积垦殖,其中25度以上坡耕地和严重沙化耕地面积仍达79.1万亩,占耕地面积37.7%[2],在有些地方甚至还出现退耕地复耕现象。
3.接续产业发育滞缓,难以制止向生态环境的索取行为。显然,只有满足贫困人口的基本生产需要,能够从生产中获得较为稳定的收入,才能谈得上生态环境的保护。在八个贫困县,退耕还林工程逐年稳步推进,但后续产业的培育、配置却严重滞后,退耕农户大多缺乏新的收入来源渠道。2000―2007年退耕地造林207.75万亩,按林种分,86.4%的面积为生态林,仅13.6%的面积为经济林[2],不仅到采收利用还需要一定时间,相应的接续产业难以推进,而且经济林果面积散、小、品种混杂、管护技术落后,没有规模优势,也不能作为重要的经济补偿来源。迄今农户家庭经营仍然高度依赖传统农业,2008年八个贫困县农村居民人均二、三产业家庭经营收入仅占8.6%,即源于第一产业收入的比重高达91.4%。进一步从八个贫困县农村居民人均收入构成看(见表2),2000年农业收入、非农业收入、转移及财产收入占农民人均总收入的比重依次为66.5%、26%、7.5%, 2008年依次为63.4%、26.3%、10.3%[5],即退耕还林实施8年后农业收入占农民总收入的比重只下降了3.1个百分点,而非农收入份额仅提高了0.3个百分点。近几年在我国农民总收入中非农收入所占份额已超过农业收入的份额,农民收入增长越来越依赖于非农收入,而贫困农村则呈现出与全国农村经济发展阶段的严重非均衡性。生存与发展是每个人的自然合理要求,由于新的劳动收入“机会”或增收“渠道”一直处于“欠缺状态”,要减轻生态环境压力,遏止退耕农户向大自然索取行为何其艰难!
4.劳动就业转换能力和潜能普遍缺乏,减轻生态环境压力的条件、机会和空间都十分有限。劳动就业地域的、产业的和职业的转移是需要相应能力的,或需要通过教育和培训来改善就业能力的。从八个贫困县情况看,所处环境边远闭塞,文化教育落后,职业培训缺乏,居民劳动技能与生产能力获得仍主要处于祖传父教的惯性状态。据湘西州“第二次全国农业普查主要数据公报”,八个贫困县农村劳动力平均受教育年限仅7.3年。其中文盲率高达10.7%,小学程度占39.6%,初中程度占41%,高中及以上程度仅8.7%,远低于全国农村劳动力平均教育水平,并且绝大部分劳动力未参加过培训,其劳动技能还停留在自然经济农耕技术水平上。而经济贫困又相对普遍地缺乏人力资本的投资能力。截至2008年,八个贫困县农民人均纯收入2 574元,仅及全国农民平均收入水平的54.06%,农村居民恩格尔系数高达62.2%,“贫困聚居”问题仍然严重存在。根据我们对生活在“小溪部级自然保护区”内的19个土家族特困村的调查,在农户劳动力资源中,不识字或识字很少的占28.7%,小学文化程度的占36.4%;有超过20%的贫困农户不能送孩子完成义务教育,而小学阶段学龄儿童辍学率也达到16.1%。2007―2008学年《湘西自治州各级各类学校综合统计》资料表明:八县所辖贫困乡、贫困村初中辍学率仍在15%以上;八县初中毕业生升入普通高中的比率仅为31.8%,比全国平均水平低了10个百分点,而升入职业高中的比率只为16.63%,仅及全国平均值的44.9%。加之“贫困文化”的羁绊和阻隔,其在业人口和求业人口与主流社会的接触机会很少,社会资本存量很低。虽然统一的劳动力市场环境及自由契约雇佣制为贫困农户劳动适龄人口异地转移就业提供了制度条件,但在劳动市场的竞争中,贫困农村的绝大多数劳动者与其他劳动者并不是处在同一起跑线上,很多人因不具备相应的能力条件,或者在劳务、就业机会的竞争中首先被排斥出去,被迫又回到农村和传统农牧业中(这或许就是近年来湘西八县农村第一产业从业人员比重非但未减少而逆势增加的主要原因,见表1;或者只能从事劳动简单、劳动强度大而收入少的行业和工种,其低收入状况也使其下一代难以接受应有的教育和培训,而改变脆弱的人口生态环境关系。
显然,贫困地区生态环境恶化状况并不是孤立的现象,它一方面与其脆弱的自然环境背景相联系,而缺乏或不具备生产和再生产基础与条件;另一方面与当地居民对资源、环境和传统农牧业的高度依赖相联系。由于其生产、生计方式对环境资源的过分依赖,加剧了生态系统劣化和严重失衡;也因为对传统农业生产的高度依赖,劳动力不得其用而成为居住区域资源环境好转最具破坏力的因素。综上所述,我们有充分的理由认为,贫困农村生态环境治理成果的维护,必须依赖劳动力流动。通过劳动力的产业转换、职业变换和就业空间的转移,促成当地人生活、生产方式的根本性变革,达到当地居民的生产活动和生计方式与资源环境承载能力及再生能力相协调,并实现人力资本的不断增殖而达到人口与资源环境之间组合的不断优化。然此,必须依赖国家针对性的就业援助制度安排。
二、维护贫困地区生态环境必须实行就业援助制度
2007年8月9日,国务院发出关于完善退耕还林政策的通知(国发〔2007〕25号),其政策内容:一是继续对退耕农户直接补助。即现行退耕还林粮食和生活费补助期满后,中央财政安排资金,继续对退耕农户给予一个周期的现金补助,并与管护任务挂钩;二是建立巩固退耕还林成果专项资金。从2008年起,中央财政8年集中安排一定规模资金,主要用于退耕农户的基本口粮田建设、农村能源建设、生态移民以及补植补造,并向特殊困难地区倾斜。其政策实施的目的就在于,巩固退耕还林成果、解决退耕农户当前生活困难和长远生计的突出问题。显然,这些相对普惠性的宏观政策,还不足以改变贫困地区农村人口对资源环境的高度依赖状态,不能改变贫困农村脆弱的人口生态环境关系。国家给予贫困地区农村改善生态环境的扶助,还必须针对其自然、人文、经济因素的特殊性,实施劳动就业援助制度。
就业援助,就是对弱势群体就业的一种帮助,帮助这些就业困难人群实现就业和再就业。由于我国绝大多数农村人口至少拥有一份承包地或口粮田,一直以来,政府有关部门和大多数专家认定的就业援助对象主要指城市下岗和失业人员、农民工、女性就业者以及残疾人中的就业困难群体,并未包容贫困地区农村劳动力人群。以往政府扶贫行动中的农民夜校、农业技术培训项目及其他各种短期培训班,无疑有改善贫困地区人力资源和劳动人口就业的作用。但是,可作为培训的资源并不能或不足以为贫困地区全体农村劳动力提供职业教育培训的福利保障,实际上能够受惠的对象非常有限,而又缺乏针对性。在贫困地区农村反贫困的制度体系中应该有专门的就业援助制度安排,给予劳动适龄人口以拓展生存、发展空间的必要条件、机会和能力性援助。
(一)对于劳动年龄之内的“劳动人口”和“求业人口”,给予职业技能救助
无论对于个人还是家庭,生存技能的增强都是避免贫困危害,消除对自然资源、环境和传统农牧业高度依赖性的可靠途径。在贫困地区农村,不仅需要由政府提供免费的职业技能培训机会,并给予就业年龄贫困人口培训生活补贴,保证所有就业年龄人口接受技能培训的可及性,而且需要由政府统筹培训工作,保证并强化职业技能培训效应。其关键性措施应该包括:
1.在贫困地区农村建立广覆盖、多层次、多形式的“贫困人口习艺所”。其一,职业教育向农民技能培训延伸和发展,尤其是将政府主导的部门职教资源、城乡职教资源、中高职教资源纳入当地农民技能培训规划,作为培训农民的载体和阵地,形成农民技能培训与职业教育一体化的网络。其二,依托“农村劳动力转移培训阳光工程”、“新型农民培训”、“扶贫培训”等载体及其优惠政策,在贫困县增加贫困劳动力培训中心和相应的培训点,争取每个乡(镇)至少应办好一个扶贫培训基地,每个村办好一个扶贫培训点。同时,壮大农科教中心、农业技术推广站和农机站等,形成多层次的培训网络。其三,采取联合、连锁等办学模式,推动骨干示范性中等职业学校和县级就业训练中心发挥辐射作用,与薄弱职业学校或培训点联合培训贫困户的劳动适龄人口,以强带弱;与有条件的乡镇化技术学校连锁办学,方便劳动适龄人口就近接受职业教育和技能培训。其四,支持民办职业技能培训网络加快发展。一方面,按照鼓励发展公益事业的有关规定,对于民间资本参与贫困地区农村劳动适龄人口培训给予更大的政策空间,在征用土地和建设配套及信贷等方面,给予与公办培训机构同样的优惠政策,以及与公办职业学校同等的法律地位,使其具有完整的产权权能。另一方面,推进“民办公助”培训形式,采取补助、培训券、报账制等方式,对贫困农户劳动适龄人口进入民办职业培训机构进行适用技术、职业技能培训予以支持。培训券计划的最早提出者米尔顿?弗里德曼(Friedman,1955)建议,政府与其直接资助和开办公立学校,不如向贫困家庭分配代用券,用代用券去购买他们所选择的学校的教育培训。引入市场经济的竞争机制后,培训机构可能更具有创新精神,培训的整体质量也会提高[6]。
2.采取行之有效的培训模式,强化职业技能培训。主要包括:(1)“定单式”培训。由社会、企业提出用工计划和培训任务,由政府的专门培训机构根据劳动适龄人口的生理性特征、文化程度、技能水平与能力,有针对性地组织培训,实现从业技能培训与上岗就业的有机衔接。(2)“证券式”培训。以获得相应的职业资格合格证为条件,政府将一定面值的“劳务培训券”无偿地发给贫困农户的劳动适龄人口,由他们根据劳务市场需求和自己的基础、兴趣,凭券自主地选择培训机构、培训内容进行培训,以此增强对职业技能有偿培训的有效需求能力,从而扩大贫困农村就业培训资源、培训规模,提高培训质量。(3)“基地式”培训。根据贫困地区农村农业结构调整优化、农村二、三产业发展等实际需要,组织专家、“双师型”教师、专业技师等下到基地,紧贴当地农业发展、农村分工分业的实际需要,针对性地提供实用技术培训、技能培训、资格培训,从根本上促进贫困农村从业人员的从业结构转换和优化。(4)“远程式”培训模式。即充分发挥现代教育技术手段的作用,把多层次、多形式的“贫困人口习艺所” 办成培训贫困地区农村劳动适龄人口的网络培训中心;抓住国家全面实施农村义务教育学校、中等职业学校教学设施标准化建设工程,利用闲置时的乡镇学校对劳动适龄人口进行现代远程教育培训;劳动保障部门与地方电视台、电合,以广播电视节目、广播电视讲座等形式开展辅培训,促成贫困农村劳动适龄人口共享网络优质教育培训资源。
(二)对于基础教育阶段“就学人口”,给予“9+2”或“12+1”教育救助
1.义务教育与劳动预备制教育培训相衔接,对贫困地区农村新生劳动力实行免费的劳动预备制教育培训。即建立健全以政府为主导的职业教育救助制度,对贫困地区农村未继续升学的初、高中毕业生强制参加2年和1年的职业技术教育培训,并予以学费全免和生活费补贴,确保每一个新增劳动者在就业之前都能接受职业教育培训。
2.改变职业教育和培训的低成就现象,强力推行职业资格证书制度。即适应劳动准入制度的推行,力促贫困地区农村职业教育培训的师资队伍结构优化,切实提高职业教育培训能力,并紧贴地方经济发展和就业需求,对“9+2”或“12+1”教育救助项目对象在职业教育培训期间强力推行职业资格证书制度,促使他们为实现有效就业做积极准备,尽可能地助推这些新生代劳动力成为永久性转移群体。
如果说,国家面向贫困地区农村现有劳动力而开展就业能力、职业转换能力振兴行动,这只是一种补救措施,而对其新生劳动力提供职业技术教育和职业技能培训机会,则是造就新型劳动者,改变世袭生计方式和贫困现象的治本措施,国家应该将贫困地区农村的教育救助工作向义务教育后的职业教育延伸,这必然对保护贫困地区生态环境具有非常重要的影响力度。
(三)对于“劳动适龄人口”,给予就业流动的服务援助和机会援助
1.建立、健全就业服务体系。(1)建立贫困农村基层就业服务组织网络。为改变贫困地区农村职业信息的封闭状态,实现有劳动能力的贫困人口与新的就业岗位的沟通和有效连接,在各乡(镇)设立劳动就业服务站,建立劳动力流动服务工作平台,对其劳动适龄人口开展个人素质和职业能力的测试、评价;帮助他们了解职业特点和要求,进行职业选择指导;提出针对性的培训建议,促进劳动力资源的合理配置。并在贫困村、组设立劳务信息点,开设转移就业政策、招用工信息服务窗口,为其劳动适龄人口提供便捷、免费的就业信息、职业介绍和咨询服务。可参照国有企业下岗职工再就业服务待遇,为贫困户每个劳动适龄人口免费提供一次就业指导、三次就业信息服务和就业、再就业职业培训机会。(2)综合服务和保护。基层劳动保障和就业服务部门既应积极与本地计生、农业、公安、交通等部门加强协调、衔接,“一揽子”地解决好外出务工者的“难点”问题,降低外出务工成本;也应加强与输入地劳动监察部门、公安、工商、农村劳动力维权服务中心的合作,及时为外出务工者提供劳动维权服务,避免“黑厂”、“黑店”、“黑中介”的侵害行为;还应协同民政部门、基层政府,切实解决好外出务工者的家庭实际困难,积极探索留守老人赡养、子女入学、生产和生活互助等具体办法,解除外出务工者后顾之忧。
2.政府安置、支持和扶持,提供或创造劳动力流动机会。(1)就业承诺。劳动保障服务部门对经过转移培训合格,身体适合,有转移就业需求而不挑不拣的培训对象,实施就业承诺制度,保证其尽快获得新的劳动机会,以此增强劳动适龄人口参加培训的动力。(2)创业扶持。对通过“创业培训”的贫困者创办小型或微型企业、家庭作坊、个体经营及其他自我就业形式,参照执行城镇失业人员自谋职业和自主创业的扶持政策,提供小额担保贷款,由政府提供财政贴息;予以三年税费免征、市场行政性管理费优惠和跟踪扶持服务。(3)就业机会优先。政府鼓励沿海发达地区和大中城市按照同等优先的原则,积极吸纳贫困地区农民工在本地区就业,按招用人数给予企业政府奖励和相应的税费减免。同时,在财政上鼓励城镇公益性就业岗位优先招用贫困地区农民工,给予公益性岗位补助。(4)就业机会开发。尤其需要采取财政、信贷扶持和税收优惠等政策,培植和扶持农业龙头企业,推进贫困地区农业产业化,力促贫困农村内部、农业内部分工分业的发展。特别是对于适应市场需要,能够提高产业层次、带动千家万户生产和增加收入的农产品加工业;能够发挥贫困地区可再生资源优势、实现开发性就业的资源开发型产业,国家应给予必要的政策扶持,地方政府应创造良好的政策环境和投资条件,这些实际上都加大了对贫困农村就业援助的力度,具有良好的生态维护实效。
基金项目:国家社科基金项目“武陵山区农村从‘贫困’向‘小康’迈进的基本思路探析”(05BMZ003)的阶段性成果。
参考文献:
[1]樊怀玉,郭志仪,李具恒.贫困论――贫困与反贫困的理论与实践[M].北京:民族出版社,2002: 136―138.
[2] 湘西州林业局,统计局,发改委.湘西州退耕还林工程有关数据核查情况报告[R] .2008,(03).
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[4] 国家统计局. 第二次全国农业普查主要数据公报(第五号)[EB/OL].(2008-02-27).
[2008-12-07].stats.省略/tjgb/nypcgb/qgnypcgb/t20080227_402464718.htm.
[5] 湘西自治州统计局.湘西统计年鉴2008[Z].2009,(06):127.
[6] Neil Gilbert,Paul Terrell. Dimensions Of Social Welfare Policy.黄晨熹,周烨,刘红译.上海:华东理工大学出版社,2003:8.
关键词生态扶贫；西部地区；模式；政策建议
中图分类号X22文献标识码A文章编号1002-2104（2013）
西部地区是我国最主要的贫困地区，面临着生态环境恶化、水资源短缺、社会经济发展滞后等诸多挑战。贫困面大，贫困程度深是西部地区的基本特征。2010年我国共有贫困人口2 688万，其中，西部地区1 751万，占全国贫困人口总数的66%[1]。2010年我国的平均贫困发生率为2.8%，西部的贫困发生率高达8.3%[1]，不仅高于全国平均水平，而且几乎是东部地区的17倍。在国家《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）》中新确定的14个集中连片贫困地区中，西部地区就有9个[2]。改革开放以来，虽然西部贫困地区也得到了一定的发展，但与东中部地区的收入差距却在不断的扩大，贫困人口的分布进一步向西部地区集中，西部地区贫困人口占全国贫困人口总数的比重由1998年48%上升到2010年65.9%。
西部地区贫困现状形成的原因是复杂的，包括自然地理、社会历史、内外因素的综合影响。总体上看，目前西部的贫困现状与自身脆弱的生态环境密切相关。随着贫困人口规模的减少，生态环境在诸多致贫因素中越来越突出。我国贫困人口当前主要分布在生态环境恶劣、自然资源匮乏、地理位置偏远地区， 这就使得我国的扶贫开发与生态建设间存在高度重叠[3]。同时，贫困进一步加剧了生态环境的恶化，如果生活在当地的人们不能在经济和生活上脱贫，就不能从根本上消除对生态环境的过度开发乃至破坏。而单一的生态保护治理政策或脱贫政策都难以实现生态系统的良性循环和贫困人口的稳定脱贫。因此，反贫困应从生态环境入手[4]，加强生态环境建设与扶贫开发的有机结合，实施生态扶贫战略，实现贫困地区生态环境改善与贫困人口脱贫致富的“双赢”目标。
近年来，许多学者从不同的视角和研究案例区提出了生态扶贫的概念，对生态建设与地区农业产业化发展的耦合关系[5]、生态灾害对农牧民生计的影响[6]、以及贫困地区生态服务功能建设[7]等方面进行了部分案例地区的研究。然而，目前已有的研究缺乏对生态扶贫内涵的系统诠释，对整个西部地区如何实施生态扶贫研究较少。本文将深入分析西部地区贫困和生态环境的耦合关系，并系统性地提出西部地区生态扶贫的基本模式和政策建议。
1西部地区生态环境与贫困的耦合关系
贫困既是生态环境脆弱的产物又进一步加剧了生态环境的脆弱性。由于生态环境脆弱，生产条件差，生态环境承载力较低；而越是贫困的地区对生态环境的依存度越高，生产方式落后，决定了只能采取一些简单粗放的生产方式来开发那些相对容易开发的水土、森林、草地等自然资源，不易开发的自然资源又无力开发，落后的生产技术使贫困地区的自然资源未能得到有效利用，商品经济落后，贫困必然发生。低下的生产力水平对劳动力需求增加，使人口压力持续增加，迫使人们高强度地、过度地开发利用自然资源，导致生态退化乃至荒漠化，进一步加剧生态系统破坏，使其赖以生存的土地质量下降，产出减少，加剧贫困。这样就使贫困与生态环境脆弱陷入互为因果的恶性循环之中（图1）。西部贫困的发生以及贫困程度的大小与当地生态环境状况存在极为密切的关系。
在我国，贫困地区与生态环境脆弱地带具有高度的相关性，两者在地理空间分布上具有较高的一致性。国家环境保护部2005年统计数据显示，全国95%的绝对贫困人口生活在生态环境极度脆弱的老少边穷地区。中国最贫困的人口多生活在环境破坏最为严重，自然恢复能力最低的地区，西部地区的有70%的贫困县分布在生态环境脆弱地区。恶劣的生态环境、贫乏的自然资源以及对外交通不畅是导致西部地区贫困的综合因素。其中，恶劣生态环境的影响主要表现在：地质灾害频繁，抵御自然灾害能力弱；地貌不平坦，以山地和丘陵为主，可利用耕地面积少；气候条件恶劣，干旱、高寒制约农作物的生长。
首先，西部贫困地区多处于自然灾害高发区。地震、泥石流、沙漠化、水土流失等灾害是导致受灾地区贫困和返贫最主要、最直接的原因。恶劣的气候环境制约了多种农业作物的生长，造成植被单一，生命系统脆弱，对经济增长和社会发展有长期影响。特别是极端气候灾害对居民生命财产、农业生产活动、社会基础设施等造成极大损失，而且给灾后恢复和发展带来严重的影响。
其次，贫困地区多与高山、丘陵相伴随，这种地形决定了耕地数量少、可利用土地和水资源少，农业的自然条件差。脆弱的生态环境造成农业生产条件恶劣，以及农业生产土地资源贫乏，土壤肥力差，这使得土地的单位产出低、总产出量少。贫困地区的生产力水平低，制约了集约经营。农业生产的低产量和不稳定，不仅使政府财政收入和个人收入的减少，而且致使扩大再生产的经济积累很少。
1.2集中连片贫困区多位于主要生态功能区，绿色贫困问题突出根据《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）》以及《全国主体功能区规划》，西部地区9个全国集中连片特困地区多被列为国家重点生态功能区，成为国家重点保护和禁止开区域，承担着为国家或地区提供生态服务的重要义务。这些地区为了保护生态环境，丧失许多发展机会、付出机会成本。同时，以农牧业为主，耕地和草场的限制开发，打断了农牧民广种薄收和扩大放牧面积的增值路线；排污和环保指标的定额，在一定程度上限制了部分有一定经济效益的地方工业的发展，导致这些地区的多数居民没有其他生活来源，成为绿色贫困人口。而一些地区生态环境良好，农牧业相对发达的地区，却因地理区位差，远离经济中心，限制了优势资源的发展和对外经济联系，对外交通等联系不畅，同样让当地居民陷入贫困，成为贫穷的“世外桃源”。 总体来看，西部大多数贫困地区在国家主体功能区规划中的生态功能定位制约了大规模的区域经济开发，甚至一些重要生态功能区群众也成为“生态贫民”的尴尬局面。
1.3地区贫困加剧生态退化
贫困地区经济水平低，产业结构落后，决定了粗放式的发展路径，农业上广种薄收，毁林开荒，以满足基本食物需求，畜牧业不断萎缩，加剧生态退化，使本来就已十分脆弱的生态环境更加脆弱。低端工业决定了能耗与污染大，过分依赖矿产资源开发，产业链条短，矿产资源利用程度低，产品附加值低。例如，部分西部贫困地区的大型煤炭企业缺乏高新技术的支撑和大型战略投资者的带动，只是进行原煤、洗煤生产，经济效益低下，能耗排污大，产业单一化，不仅破坏当地环境污染，而且增加了地质灾害的发生。另一方面，贫困地区居民环保意识不强，环境整治力量薄弱。居民生活质量不高，要求他们注重环境污染与承载力协调发展是不现实的，而且贫困地区财政收入低，经济实力弱，不能够也不愿意支持昂贵的环境治理费用。
2西部地区扶贫开发面临的挑战
2.1西部贫困地区生态环境脆弱，因灾返贫率高
目前西部地区尚存在的贫困人口大多分布在自然条件严酷、基础设施落后、社会服务水平差的边远山区。这些地区生态环境脆弱，抵御自然灾害的能力差，因灾返贫率高。大部分集中连片贫困区山大沟深，生态环境极其脆弱，长期面临干旱、洪涝、泥石流、冰雪、沙尘暴等自然灾害，导致返贫率居高不下。2008年四川因地震和雪灾造成返贫、致贫人口60.5万人，其中汶川地震就使58万人返贫。青海贫困农牧区常年返贫率13%左右，灾年25%，重灾年50-60%[8]。甘肃舟曲作为生态环境脆弱和贫困双重地区，在短短三年之内经历了“汶川地震”和“舟曲泥石流”自然灾害，导致短暂恢复的社会经济建设再一次遭到重创，贫困人口迅速增加。同时，该类地区地处偏远山区，信息闭塞，交通不便，进行扶贫成本高，脱贫难度大。由于大多数贫困县农业基础薄弱，长期以来，“大灾大返贫，小灾小返贫”成规律性发生。
2.2经济基础落后，扶贫资金缺乏
西部贫困地区普遍生产方式单一， 第二、三产业发展严重不足，对水土等自然资源依赖大，随着人口的增加造成对环境的破环压力不断增大。同时，西部绝大部分地区经济基础差，地方财政能力弱，扶贫资金主要依靠国家财政支持，省级和地方资金十分有限，资金供给远不能适应贫困地区实际发展需要，与贫困地区群众脱贫致富的需求还有较大差距。如甘肃省扶贫整村推进中每个村投入财政扶贫资金50-70万元，而实际需要100-120万元，扶贫资金缺口较大。此外，贫困地区的农村基础设施落后、教育、卫生等公共服务能力弱，资金缺口依然庞大。
2.3劳动力素质低下，自我脱贫能力弱
西部地区不但是贫困发生率最高、贫困程度最深的地区，同时也是知识贫困和人力贫困最突出的地区[9]，各类教育水平均不同程度的低于全国平均水平。2009年西部地区盲率高达11.37 %， 远高于全国7.1%的平均比重。西部地区人口平均受教育年限仅为7.3年，也低于全国8.3年的平均水平。全国有35%的学龄儿童在贫困地区，但只有4%的大学生来自贫困地区。贫困地区只有40% 的初中毕业生能够继续接受高中教育[10]。同时，西部贫困地区义务教育质量不高，学生营养不良状况也很突出，直接或间接地对未来劳动力素质产生重要影响。此外，西部地区的职业教育投入不足，办学条件相当落后，不能满足西部地区经济发展对专门技术人才的需求，也难以给贫困地区劳动力提供有效的实用技能培训。
教育水平落后和教育结构的不合理，导致西部贫困地区的居民受教育程度低，劳动力素质长期低下，接受新技能和适应新环境的能力差，缺乏足够的生存能力，难以在收入较高的城镇非农行业就业。与此同时，较低教育水平和较差的卫生条件造成了高死亡率和高出生率的现象，加剧了贫困人口结构的恶化。
2.4扶贫资金分散，难以产生有效合理
由于扶贫项目归属不同的管理部门，我国的扶贫资金处于多部门管理状态。例如：发改委系统管理的以工代赈资金、交通部门管理的基础设施建设资金、科技部门管理的生态建设资金等。各部门在扶贫项目安排、资金区域投向上常常相互独立，没有协调，造成资金投入在区域布局上的分散化，且单独部门的资金投入有限，影响了扶贫效果。
2.5生态保护与扶贫开发脱节
扶贫开发和生态建设是西部地区社会发展所面临的两项主要任务，扶贫开发与生态建设任务在空间上存在高度重叠。然而，遗憾的是，虽然西部地区已经开展了多项生态治理工程和扶贫开发工程，但很多的生态建设工程很少考虑扶贫开发，扶贫开发也很少考虑生态建设，使得当前生态保护与扶贫开发脱节。因此，兼顾减贫和改善生态环境双重目标，亟需探索一条符合西部区情的生态和扶贫“双赢”的道路，实施生态扶贫开发战略。
3生态扶贫的内涵与模式设计
3.1生态扶贫的内涵
生态脆弱是我国西部最大的特色，贫困是最大的问题，生态因素是西部贫困的根源之一。要实现改善生态环境，使贫困人口稳定脱贫的最佳途径就是生态扶贫。所谓“生态扶贫”就是要坚持生态建设与扶贫开发同步进行，生态恢复与脱贫致富相互协调的原则。结合生态综合治理和保育项目，挖掘生态建设和生态保护性就业岗位，为当地贫困农牧民劳动力提供生态就业机会，提高农牧民收入水平。同时，通过生态移民与劳务输出等扶贫开发方式，减轻人口对当地生态环境的压力，转变过度依赖自然资源的粗放型生产方式，从而有效解决贫困地区人口、生存与生态环境的矛盾，减压增效，实现贫困人口稳定脱贫致富。对于短期难以外迁的贫困人口，实施智力扶贫，提高教育程度，推动教育移民，增加未来非农就业能力。
3.2生态扶贫模式设计
3.2.1原地生态扶贫模式
对于位于农牧业生产条件较好或区位条件较好（如：地区经济中心郊区）地区的贫困人口和少数民族地区因文化、教育等差异难以移出的贫困人口实施原地生态扶贫开发。原地生态扶贫主要包括以下内容：
（1）加大生态建设扶贫力度，引导部分农牧民向生态工人转变。结合退耕还林、退牧还草、公益林补偿、天然林资源保护、三北防护林体系建设及生态综合治理等重点生态工程，挖掘生态建设与保护就业岗位，为生态保护区的农牧民提供就业机会，使当地农牧民直接参与到生态保护和治理工程中，提高农牧民收入水平，例如在澳大利亚卡卡度国家公园的环境管理中，绝大部分的公园生态环境保育项目都是雇佣当地土著民众参与实施，一方面保护了当地的土著文化，另一方面也使他们有了持续的生计来源。此外，要根据当地环境资源承载力，积极促进农牧民放弃原有的不利于生态环境保护的生产方式，引导部分农牧民成为生态建设的重要力量，重点加强林业防护生态工人、节水灌溉生态工人、退耕还林生态工人及植树造林生态工人等培养，稳步推进生态工人队伍建设。
（2）推进特色生态产业扶贫发展，提高农牧民收入水平。发挥贫困地区的自然资源和生态环境优势，积极培育草畜、中药材、果品、瓜菜等无公害农产品、绿色食品和有机食品，鼓励和帮助龙头企业按照市场运作的方式，与农户建立合理的利益联结机制，带动和扶持贫困农户发展生产，通过特色生态产业加大贫困人口的收入。如贵州黔西南州晴隆县以草地生态畜牧业产业化扶贫为特色的“晴隆模式”既解决了农民的增收问题，又解决了生态问题，取得了良好的经济效益、社会效益和生态效益，得到了国务院扶贫办充分肯定。
积极打造特色农业重点品牌，特别是贫困地区绿色产品认证、原产地认证和农产品质量安全体系，保证每个重点品牌产品有广告策划方案、利用各种宣传平台宣传品牌，在全社会形成品牌效应，促进拓宽产品市场，实现生态产业农户可持续收入增长。加快贫困地区生态旅游、节水产业等其他生态产业发展，千方百计吸收当地农牧民劳动力。
（3）积极拓展整村推进工程，促进农村生活环境与自然环境融合。整村推进是原地扶贫的重要方式，在整村推进中科学把握扶贫开发与生态环境建设及农村环境优化间的关系，以县域为重点，鼓励多方整合资源，统一规划，集中投入，实行水、电、路、气、房和优美环境“六到农家”工程。进一步推进基础设施及社会事业发展重点项目建设，积极实施清洁能源、卫生厕、卫生厩、路旁植树、道路及庭院绿化等环境优化项目。对贫困村相对集中的地方，可连片制定规划，实行整乡、整流域、整片区扶贫攻坚的整体推进，提升整村推进连片开发的规模效益。采取考核奖励、建立产业协会、扶贫互助社等方式，加强对已实施整村推进项目村的后续管理，巩固扶贫成果。我国在“十一 五”期间整村推进工作取得了良好的效果，在国家新十年《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）》中，整村推进仍然作为国家专项扶贫的重要内容之一。
（4）加强“3+9+3”教育，全面提升贫困地区未来劳动力素质，推动生产方式转变。立足长远，切实加强贫困农村地区基础教育，全面提升未来贫困人口素质水平，实现劳动能力和生态保护意识双提高。通过创造条件，整合力量，尽力实施贫困地区农村孩子3年学前教育，解决外出务工农民孩子安全入园入托问题；彻底普及九年义务教育，加大教育设施建设，推进基础教育资源的均等化；努力发展义务教育后3年的生存技能培训，增强贫困地区年轻劳动力外出务工及就地工作能力。2007年开始，甘肃省扶贫办在全国首先启动了贫困家庭“两后生”（初中后和高中后不能升学的毕业生）劳动技能培训工程。2009年，甘肃省又在此基础上，在全国率先实现贫困地区职业教育的免费，并成立了甘肃省贫困地区“两后生”职业教育培训集团，从而加大了甘肃省农村贫困劳动力的转移力度。截至到2010年甘肃全省共培训“两后生”6万人，其中已毕业就业2.8万人。据跟踪抽样调查，接受过中长期技能培训的“两后生”与未培训的一般劳动力相比，每月工资差距在一倍以上。“两后生”培训已成为甘肃省贫困地区农民脱贫致富的主要手段和首要选择。
3.2.2离地生态扶贫模式
以水源涵养林区、省级以上自然保护区、风沙及荒漠化威胁严重、生态环境脆弱、重要生态功能地域等区域为重点， 进一步推进生态移民范围和补助力度。重点实施将生活在自然条件恶劣、地质灾害频发、缺乏基本生存条件、就地脱贫无望的贫困人口向小城镇和工业园区转移； 加大贫困地区剩余劳动力向当地大中城市和东部沿海地区的输出力度。而对处于地质灾害频发地区的贫困劳动力人口，积极探索实施和支持劳务移民，促进就业地落户安家。离地生态扶贫的主要内容包括：
（1）拓宽生态移民范围，加大跨省移民力度。继续扩大移民搬迁范围，探讨有计划的跨区域国有农垦系统安置模式，尤其加大汉族人口的跨省外迁。如：甘肃河西地区向新疆建设兵团的移民安置，一方面减轻了河西地区的生态压力，另一方面，移民的生活生存条件得到改善，收入增加。生态移民要以选点为基础，以建房为前提，以工作为根本，以文化融合为目标，切实保证生态移民人口在新安置区的长住久安，杜绝“迁后返贫”和“重返原籍”现象。
（2）拓宽贫困人口进城增收渠道，促进贫困地区劳动力就近转移。积极发挥各贫困县自身优势，千方百计拓宽贫困地区群众向当地小城镇和工业园区转移。加强工业园区建设、小城镇建设和移民搬迁相结合，依托产业园区建设和二三产业发展，选择县城、重点乡镇政府所在地和有条件的乡村旅游开发区，对生态移民进行集中安置。例如：贵州省平塘县克度镇建设的移民新村紧邻镇政府，并配套建设农民返乡创业园。通过移民新村与工业园区建设的结合，形成“移民-就业-经济发展”的循环机制保障了迁移人口的后续生计问题。由于绝大多数移民缺乏新的就业技能，因此，要有针对性地对农民进行专业技能培训，满足企业用工的基本要求；搞好职业技能培训，实施技术工种与熟练工种、进厂培训与引厂入县培训、长期培训与短期培训、专业培训与务工常识法律知识培训结合，实现劳动力就地转移由数量型向质量型、体力型向技能型转化。对于自发的进城务工人员，要通过户籍制度改革，为他们提供必要的居住条件，逐步实现稳定转移。
（3）鼓励贫困地区劳动力向东部沿海地区转移。采取多种形式和途径鼓励贫困地区向东部沿海地区有序劳务输出，从根本上缓解当地人口和环境资源压力。健全政府主导和社会参与相结合的劳务培训体系，整合培训资源和培训资金，推进培训方式改革创新。不断提高劳务输出的组织化程度，借助政府力量在东部沿海地区创建劳务合作平台，拓展劳务输出渠道，开展订单培训，扩大劳务经纪人队伍规模。如甘肃省采取政府组织、市场运作的办法，开展农民工培训，建立劳务基地，拓宽劳务市场，每年输出农民工都在230万人次以上，人均纯收入2 000元左右。仅2008年上半年，甘肃就组织省外劳务移民1.87万人。外出打工的农民，大部分做到“输出一个劳力，省下一份口粮，学会一门技术，带回一笔钱，养活一家人。由于劳务输出直接瞄准贫困家庭和贫困人口，使得劳动力转移成为贫困家庭稳定增收的一个重要来源。许多地方劳务收入占农民人均纯收入的三分之一以上。健全农民工工资保障、就业管理和社会保障制度，是贫困地区农民工长期稳定外出打工的重要保障。
4结论及政策建议
我国西部地区贫困和脆弱的生态环境相互交织，互为因果，生态环境在诸多致贫因素中越来越突出。同时，劳动力素质低下也是造成长期贫困的主要原因之一。因此，必须加强生态环境建设与扶贫开发的有机结合，实施生态扶贫战略，它是实现贫困地区生态环境改善与贫困人口脱贫致富的“双赢”目标的重要途径。根据贫困地区的自然环境和社会经济条件的不同，生态扶贫可分为原地扶贫和离地扶贫两种不同的模式。为了更好的实施生态扶贫战略，提出如下政策建议。
4.1控制人口增长，加强教育投入
人口增长过快是造成西部贫困地区贫穷落后的重要根源。大量实证研究表明，教育对保护环境、减少贫困有显著的作用，通过“教育移民”缓解生态压力，是实现可持续脱贫的重要手段之一。解决西部贫困，实现绿色发展的基本思路就是要减少贫困地区人口对资源环境的压力，把剩余劳动力转移到具有比较优势的劳动密集型非农产业中去。但是，教育是决定能否转移和找到工作的决定因素。因此，从长远看，提高贫困地区人口素质、改善贫困地区人力资源质量是实现可持续脱贫的核心。
（1）坚持扶贫开发与计划生育工作结合起来，建立利益导向机制，对实行计划生育的贫困户采取优先和优惠的政策措施，对计划生育工作做得好的县、乡、村，在扶贫资金、扶贫项目的安排和计划生育事业费的投入上予以重点考虑和重点扶持。对实行计划生育的家庭实行优先、优惠政策，通过利益导向机制，调整人们的生育观念。减少人口压力。
（2）增加教育投入，提高居民生态意识和可持续发展意识，提高劳动力就业能力。更加重视劳动力技能型培训，重点面向市场需求的具有证书、实用技术的职业技能教育和培训。积极实行“订单式”培训，提高农村劳动力的职业技能和稳定的非农就业能力，提高收入水平。实施中等职业教育东西联合培养计划，鼓励东部与西部地区中等职业教育联合办学，面向西部农村招生，并对贫困地区学生实行免费的中等职业教育。鼓励东部高等学校与西部贫困地区高校联合办学，为贫困地区培养高级专业人才。
（3）实施教育移民，缓解生态压力。通过对贫困脆弱生态地区实行区外教育、区外就业的措施，提高贫困地区劳动力的非农就业和异地生存能力，经过长期努力实现主动迁移代替强制性移民搬迁，从而减少当地生态压力，实现人口与生态系统的可持续发展。
4.2建立扶贫部门与生态保护部门统一协调机制，促进扶贫开发与生态建设相结合（1）尝试建立省级扶贫部门与生态部门联系会议机制，确立两个部门管理事项的宏观调控机制及监督协调机制，统筹扶贫资金和生态建设资金，实现生态保护与扶贫开发的有机统一。对于生态功能与贫困重合地区，确保生态建设项目中生态补偿部分与当地扶贫开发项目相衔接，实现生态扶贫效率的最大化。理顺部门职责关系，促进各部门密切配合，形成合力，有效地打破“部门割据”与“条块分割”的局面，切实落实财政扶贫与生态建设资金报账制、项目公示公告制、招投标制、竣工验收制和定期审计检查等制度，进一步提高扶贫资金使用效益。以县（市、区）为重点，基于连片贫困区集中开发与解决突出生态问题的项目资金渠道不变、用途不变原则，建立和完善资金整合机制。
（2）将扶贫开发中的“以工代赈”与农田水利建设相结合，通过“以工代赈”工程，加强贫困地区的基础水利建设和基本农田建设，改善贫困地区的生产生活条件。将“以粮代赈”和“退耕还林还草”相结合，积极执行“以粮代赈”政策，解决贫困人口温饱，同时，继续完善和执行国家无偿向退耕农户提供粮食、生活费补助等退耕还林政策，提高退耕农户补助。鼓励贫困地区创建新的保护生态建设和“以工代赈”结合工程。不仅仅局限于退耕还林、还牧、水土流失治理等方面，只要关乎生态恢复、生态保护的项目，国家均以奖励和资助并重的政策，协助这类工程的开发、实施建设。
4.3培育发展特色优势产业
（1）培育特色农副产品加工业。立足资源优势，面向国内外市场，培育特色农副产品加工业，支持扶贫龙头企业和设施农业的发展，千方百计提高贫困人口的收入水平。开发和培育“绿色、优质、安全、高产”的农产品，形成一批规模化、标准化、设施化、品牌化、生态化的现代农业示范区，做到扶贫和生态建设的有力结合。
采取有效措施扶持贫困地区的龙头企业，发挥龙头企业的带动作用。依托一批龙头企业的带动和辐射，由农村合作组织引导与管理，形成区域性产业。在政策上给予龙头企业优惠，资金上给予补助。
（2）因地制宜的发展民族和地方手工业和特色生态旅游业。依托当地独特的文化、人文资源以及丰富的自然资源，发展以生态旅游业为重点的文化产业。同时，大力挖掘地方传统民族产品，鼓励民族特色工业和地方手工业的发展，加大对相关龙头企业的扶持力度，通过龙头企业带动当地农牧民就业，增加贫困人口收入。
（3）打造绿色品牌，实现“绿色利润”还民。以无公害、无污染、无破坏为原则，立足绿色资源和文化资源，创建西部绿色品牌，涵盖农业产品、旅游产品、服装和文化创意。注重技术创新、产品设计、产品生产到产品包装等环节，以企业宣传构架西部绿色品牌体系，将西部贫困地区打造成为未来大众消费、休闲的绿色品牌。
同时，始终以广大农牧民作为全过程的参与实施者和最终受益者，在发展特色农产品和绿色产业时，以广大农牧民为主体，农村产业为依托，做到解决生计，增加收入，改变传统低端污染型工业发展思路；地方政府应做好鼓励农民创业环境和劳务输出组织工作，做好产品的宣传、销售渠道、引资等环节。依托绿色资源、发展绿色产业、收获“绿色利润”是贫困地区最有效的可持续生计的根本举措。
4.4完善生态移民的制度安排
建立跨省生态移民统筹管理联络机构，由省级政府统筹管理生态移民就业、培训和社会保障工作，并且保证移民安置地基本住房用地和农耕用地需求，制定工作计划和实施方案，引导相关市县（区）采取与对口市、县（区）衔接、与园区管委会衔接、与用工企业衔接、与培训学校和劳务基地衔接等行之有效的措施，积极组织生态移民接受职业技能培训，参加农村社会养老保险、城乡医疗保险等社会保险，凡是人均收入低于本地最低生活保障线的移民全部纳入“低保”范围，并针对不同年龄移民人口，开展相应社会福利服务。移民迁入地相关部门确立以生态移民就业稳定率、劳动合同签订率、社会保险参保率作为工作考核指标，建立责任追究制度。为生态移民享受良好的生计条件提供必要的制度保障。
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一、 人口与人力资源 二、 贫困地区的人口与人力资源 三、 人力资源开发与经济发展 四、 贫困地区的人力资源开发 五、 人力资源开发与扶贫开发 六、 扶贫开发要重视人力资源开发 七、 加大劳动力的自由流动 八、 搞好劳务输出产业开发 九、 加强人力资源的可持续发展 贫困地区有着丰富的人力资源，充分考虑贫困地区实际和发展阶段，围绕经济结构调整推进人力资源开发，将人力资源的结构调整与产业结构调整相结合；将人力资源开发与贫困地区经济发展和推动城市化进程相结合；将人力资源开发与西部大开发相结合。把人力资源开发作为振兴贫困地区经济的关键，在制定和实施人力资源开发战略中，充分考虑当前利益和将来发展的关系，使劳动技能培训、劳务输出与开展素质教育、普初教育、学习型社会统一起来，走出一条人力资源开发促扶贫开发的创新之路。 一、人口与人力资源 我国有近13亿人口,是世界上人口最多的国家。人口基数大，在经济发展中呈现出温总理所说的乘数效应和除数效应。人口多是我们的潜在优势，但由于相对过剩，其质量相对不高，限制了人口要素潜能的发展。人口政策成为我国最重要的基本国策。 人口增长周期长, 发展惯性大, 人口压力需要花费几十年甚至上百年的时间释放, 同时要付出极大的代价来承受许多社会、经济、生态环境等问题。人口素质是人口问题中的重要方面。把人口与人力资源开发相结合,把人口压力转化为持续发展的的有效资源是摆在中国乃至世界面前的课题。 人口直接制约和影响着经济可持续发展和综合国力的提高。 人口问题不仅涉及人口再生产问题的本身, 而且还涉及到社会、经济、文化、环境等问题。坚持发展经济和控制人口两手抓，把控制人口增长，提高人口素质，合理分布人口，开发人力资源，纳入到扶贫开发战略的总体规划。把沉重的人口负担转化为丰富的人力资源优势，把贫困地区人口建成强大人力资源，是各级政府、专家学者及有关方面关注的问题。特别是在全面建设小康社会的今天，建设学习型社会，提出贫困地区人力资源开发重大战略问题，为实现扶贫开发和脱贫致富战略目标意义十分重要。 人口素质和人力资源开发是互不可分和互相联动的。人力资源开发就是要提高人力资源的质量、挖掘人力资源的潜力、合理配置和使用人力资源。开发人力资源的过程也是不断提高人口素质的过程。通过人力资源开发可以使人口压力转化为有效资源动力, 提高劳动者的素质和劳动生产率, 促进自然资源的有效利用和生态环境问题的解决, 进而保障可持续发展和综合国力的不断提升。 二、贫困地区的人口与人力资源 贫困山区由于生育观念落后，子女的养育成本较低，越穷越生、越生越穷的现象十分突出，人口数量难以控制。在人口结构方面，一是人口的性别比偏高；二是年龄结构仍然较轻；三是女性初婚年龄下降，早婚早育妇女增多。人口与经济发展不相适应，集中反映在人均经济指标上。一是人均国民生产总值，二是人均国民收入这两个指标均比全国低，且增长速度又较慢，反映出贫困地区人口与经济不相适应的状况比较严重，人口与经济的矛盾比较突出。 贫困人口基数大，增长速度快。贫困人口素质差，文盲率较高。长期以来由于教育落后，农村贫困人口的文化素质一直偏低，有些地方整体平均文化程度还不足小学水平，远远低于全国平均水平。由于营养不良和近亲结婚，农村贫困人口的身体素质表现为传染病和遗传病的发生率较高。所以，总的来说贫困人口素质差，特别是贫困地区文盲率高是我国目前的人口素质现状。贫困人口结构不合理，分布集中又零星。传统、落后的生育观念，导致生育行为与计划生育政策相悖。由于诸多主观、客观因素的综合影响，长期以来逐渐形成农村独特的、与自然经济相联系的生育观念。例如，在农村以“传宗接代”等为主要内容的传统、落后生育观念，驱使农村计划外生育普遍存在，超生数量增加，从而导致盲目的实际生育行为。这些都是与计划生育基本国策相矛盾，无法减轻人口与土地、资源和生态环境的巨大压力，无法走出贫困。 许多人安于现状，不思进取，商品意识薄弱，竞争观念淡漠。贫困地区的人口负担已成为剩余劳动力转移、扩大劳务输出、发展贫困地区经济的重要障碍。在人口素质特别是人口文化素质方面，存在比较突出的问题。人口的文化素质水平较低和农业科技利用率低，不利于控制人口数量，不利于人力资源开发。 三、人力资源开发与经济发展 劳动力是生产要素之一，人力资源在经济发展中的重要性以及它与经济发展有着密切关系。在古代农业社会中，地广人稀，生产技术简单，每一个人只要有了相当的体力就极易学得生产技术而从事生产，而且农人的生活水准低，也容易满足生活的要求，所以在当时的情况下，有了人便等于有了人力资源。但在工业社会中，生产技术决不是经过简单的学习就能得到的，即就工业社会中的农业生产技术而言，亦日益复杂，因此，在现代社会中，有了人未必就是有了人力资源。 将人由非资源变为资源，这就是现代教育的主要功能，也就是现代教育的重要任务。经济发展所需的人力资源，是随经济发展的阶段不同而不同的，在各阶段中，生产技术、生产力和经济结构都不相同。从而所需的人力资源在量和质的方面也有差异，大体说来，经济发展所到达的阶段愈高，所需的生产知识和技术也愈高。所以现代各国的教育都无不力求与经济发展相配合。 在经济发展过程中，人力资源常发生两种现象：一是原有的人力资源逐渐落伍，有被淘汰为非资源的趋势；一是对新的人力资源需求的迫切，常感供不应求。这种现象就是反映教育与经济发展尚未能相配合，其结果将使一部分人被摒弃于人力资源之外，这一部分人不但不能成为生产的资源，且仍须继续消耗其它资源，成为社会的负担，阻碍经济快速发展。如果教育能与经济发展配合得宜，预测经济发展的进度，事先对于即将被淘汰的人力给予再教育的机会，使其能适合新的需要，对于经济发展所需新的人力预为培育，供应无缺，则可加速经济之发展。 四、贫困地区的人力资源开发 经济和社会发展中的首要因素是人。“治贫必先治愚”，人力资源开发旨在提高贫困地区的人口质量，人口质量的提高包括提高贫困人口的文化水平和农业科技运用能力，同时还包括生态意识、环保知识的普及率等方面。发展教育是人力资源开发的突破口。重视教育和教育设施投资，尤其是初等教育和技术培训，对贫困地区人力资源开发，是世界各国扶持贫困地区发展的普遍经验之一。我国的一些地区进行科技扶贫，劳务输出等形式也是有效人力资源开发的有效措施。贫困地区培养人才要因地制宜，贫困地区现阶段所需要的与其说是“高精尖人才”，还不如说是用得上、留得住、养得起、作用大的“乡土人才”。事实证明，实行农科教相结合，积极发展职业技术教育和成人教育，以培养“乡土人才”是富有成效的。1986年到1994年，国家科委拨专款在贫困地区开展科技培训累计达120余万人次，使科技扶贫联系地区的绝大多数农民都掌握一、两项实用技术。据不完全统计，科技扶贫计划产生的直接经济效益达8亿元以上，间接经济效益达30亿元以上，使贫困地区农民脱贫步伐明显加快。 要继续严格控制人口增长，努力提高人口素质，改善人口结构，实现人口与经济、资源、环境的协调发展的可持续发展。重视人力资源开发，以人力资源的开发和利用，作为可持续发展的必然选择。要转变观念，确立以人力资源开发为中心的发展战略。改革传统的人才管理体制，积极推进整体性人力资源开发。通建立专家型人才库、用好现有人才、建立人才激励机制、培育各级人才市场以及做好智力引进和人才引进工作等来合理开发人才资源，促进贫困地区可持续发展。 五、人力资源开发与扶贫开发 人力资源开发是标本兼治，治本为主的开发式扶贫。贫是多种因素造成的，较为复杂。简要说如生存环境、条件和生存能力等，既有外在的条件，又有内在的因素。历史发展规律证明，内在因素又是发展的诀定因素。若扶贫重物不重人，重人则不重人的技能开发，就很难从根本上提升扶贫效率和质量，已取得的扶贫效果 也难以维持和发展。人是生产力中最具活力的因素，具有决定性作用。通过人力资源开发，提升贫困者的综合素质，由被动救济到主动脱贫，由不会脱贫到有能力脱贫。若如此，会大大提升扶贫的质量和效果。 长期以来，我国经济发展主要是依赖廉价的低素质人力资源以及消耗大量自然资源，劳动力密集和物质资本高成为传统经济的主要增长方式。这种增长方式一方面在短期内消除贫困、提高人民生活水平上获得了一定的发展，但同时也因过度开发等原因给整个生态环境带来长期的、严重的负面影响。 减少农村贫困人口，坚持开发式扶贫方针，加大农村扶贫攻坚力度，采取经济、科技、教育和计划生育等多种手段，改变并扭转贫困人口的传统观念和生产、生活方式，鼓励少生快富。以最低收入人口作为扶贫开发的基本对象和主要目标，重点扶持低收入贫困人口相对集中的地区，改善生产生活条件。增加农业开发科技含量，拓宽市场，生产市场需要的产品。普及教育，提高卫生保健水平和人口素质，增强自我发展能力。有条件的地方，逐步建立社会保障制度，降低返贫率。六、扶贫开发要重视人力资源开发 农村贫困地区多分布于自然条件恶劣，资源贫乏，生态破坏严重，土地生产率低下的山区，黄土高原区，偏远荒漠地区，地方病高发区，以及自然灾害频发区，农村贫困地区精神贫困，思想意识和观念陈旧，科技利用率低，造成经营的粗放，经济的高投入、低产出，经济效益低下，导致物质贫困，同时粗放经营又导致生态环境的破坏，即生态贫困加剧；而物质贫困，资金不足，收入低下，无力去投资教育和改善生态环境，与其它地区相比，精神贫困和生态贫困进一步加剧。这种恶性循环同时也告诉我们，单一的扶贫措施，即使某一方面或两方面暂时缓解，也会受另外一方面的影响，导致扶贫效率的不经济。因此贫困是精神、物质、生态均有待提高的集合体，必须从三个方面综合治理。 过去反贫困只注重解决贫困人口的温饱问题或生活条件的相对提高等物质贫困，但如果只注重物质扶贫，则极易造成一些政府的短期行为，个别地方政府的领导人好大喜功，急功近利，只追求脱贫的数量，而忽视脱贫的质量，盲目上马扶贫项目，管理粗放，造成扶贫的泡沫经济，加剧了贫困地区的生态破坏，损坏了经济的可持续性发展的基础。而人力资源开发不仅要增加经济财富，同时还加强精神扶贫和生态扶贫，而精神扶贫和生态扶贫比物质扶贫更长期、更艰巨、难度更大。 在扶贫效益评估上，过去我们一直将生产总值、总收入或平均收入值等作为主要指标，贫困人口的收入分层和增加幅度，农村贫困线以下和以上的贫困人口数量变化等指标也是重要的参考资料，这些经济指标都注重扶贫的经济效益，而社会效益注重社会精神财富的增加，包括社会结构的改善、社区文化教育事业的发展以及生活方式的积极变化等方面。帮助他们获得生存和发展的能力，帮助他们改善生产条件，包括环境条件、生产工具、劳动者素质，这样才能自立和发展。
七、加大城市化进程和劳动力的自由流动 加快小城镇建设和户籍制度改革步伐，放低农民进镇“门槛”。充分发挥小城镇在转移、吸纳农业人口，解决剩余劳动力就地转移就业的有效载体作用，把小城镇建设与发展民营经济结合起来，让进入小城镇的农民真正安居乐业。大力发展公司制农业，变传统农民为农业工人，实现农民就地转移、增加农民工资性收入。一方面要盘活存量，加大对原有乡村集体企业产权制度改革力度，坚持民营化的改革取向，改制成混有民营或民有民营的公司制企业，搞好体制、机制、管理、技术等创新，进一步增强乡镇企业的生机与活力，扩大其吸纳农村剩余劳动力就业的能力。另一方面要引入增量，围绕农村特色资源，通过引入资本、技术等生产要素，组建产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的公司制 农业企业，培育一批新的法人实体和市场竞争主体，为农村剩余劳动力创造就业的广阔空间。 建立外出打工和返乡创业双向流动机制，积极为返乡人员提供创业平台，推出一批农田水利基础设施建设项目、农业综合开发项目，开辟“返乡创业园区（特区）”，鼓励返乡创业人员承包、建设和开发。建立创业服务联动机制，做到手续从简，收费从低，办事从快，服务从优 ，为返乡创业人员提供政策咨询和业务指导，增强其自谋职业和自主创业的能力。对外出打工人员提供信息，引进外资的，按照招商引资政策予以重奖。 坚决废止不利于民工流动的政策、法规，取缔各种不合理收费，劳务经济快速发展保证了农民增收，减轻了农村社会治安综合治理工作的压力，促进了农村社会稳定。但是，在发展劳动力流动过程中，仍然存在着一些误区，亟待纠正和疏导。如有些政府工作人员认为鼓励外出务工就是放弃农业，因而态度消极，工作被动。有些致富的群众产生小富即安的思想，缺乏长远打算。目前，农村的市场中介组织稀缺，劳动力流动盲目无序，有些外出务工者的劳动权益得不到保障。另外，农民外出务工流动机制不完善，导致劳务输出成本增大。主要表现在两个方面：一方面是土地经营权有偿流转机制不活，束缚了农民工进城的步伐；二是进城门槛高，特别是在城市失业率不断攀升的情况下，农民向城市流动难度更大，办理相关手续的费用也很高。 八、搞好劳务输出产业开发 劳务经济以农民跨区域流动就业为主要特征，是我国改革开放的产物，也是继家庭联产承包责任制和发展乡镇企业之后农村经济发展的一个亮点。劳务经济已成为贫困山区最具竞争优势和发展潜力的朝阳产业，是促进农民分工分业，增加农民现金收入的重要途径，是农村剩余劳动力就业的主渠道，是农村经济发展一个新的增长点。 要大张旗鼓地宣传，把劳务经济炒热、叫响，特别要宣传开发劳务产业、培育劳务输出的典型和先进经验，重点 宣传回乡创业的先进典型，高频率、多批次地劳务信息，引起社会各界尤其是决策层的关注，形成重视劳动力转移，关注打工者生存状态的浓厚氛围。 要总结交流打工经验，表彰回乡创业典型人物，把劳务经济的星星之火变成燎原之势， 使丰富的劳动力资源，转化为巨大的经济优势。 加强引导力度，促进大循环，实现大转移。加大政府调控力度，提高劳务经济的组织化程度。建立专门的劳务输出管理机构，延伸管理服务网络，统筹“输出”和“回引”工作。巩固和完善市、县（市）、乡（镇）、村四级劳务输出工作体系，形成由政府牵头，部门实施的劳务经济产业链条，实行目标、利益捆绑考核运作。充分发挥各级政府驻外办事机构的作用，确定专人专施劳务信息搜集、传递，本地劳务人员管理、维权等事务，提高农村剩余劳动力转移的组织化程度。建立覆盖面广、信息反馈灵、管理科学化的劳动力市场，尽快实现与全国劳动力市场的信息联网，为外出打工者提供容量大、反应快、全方位、多层面的信息服务，疏通全国范围内劳动力转移渠道。 要强化劳务输出市场管理，坚持劳动力市场审批制度，净化劳务输出程序，规范劳动力市场、社会中介组织的运作行为，坚决取缔非法中介组织和“地下”网点，严厉打击虚假劳务信息和欺诈打工人员的行为。加强劳务协作，建立信息网络。同沿海发达地区、劳动力需求较大的地区建立劳务输出协作关系，根据需求输送合格的各类打工人员；定期交流劳务信息，形成纵横交错， 四是加强劳动力输出服务保障，改进服务模式。及时调整服务重点，扩大服务范围，由单一的劳务输出向劳动力就业全方位一体化服务延伸，开展打工人员社保工作，切实做到输出有组织、流动有保障。 实行扶贫式培育劳务经济，鼓励扶持劳务输出。绝对贫困人口，他们有外出打工脱贫致富的愿望，但无力支付打工的基本费用。各级政府要在资金、培训等方面给予政策扶持。外出打工渠道主要有劳动部门组织输出、能人带动和自发外出三种类型。劳动部门实行信息收集、考察、、人员招聘、护送、跟踪服务管理一条龙服务，输出质量高，信誉较好。能人带动主要 依靠当地经济能人通过承包性质，在外招揽劳务后，组织本地农民外出打工，外出风险不大，但整体收入不高，大多数从事建筑等重体力劳动，自发外出打工，他们靠“亲带亲、邻带邻”的形式结伴外出打工，这种形式，组织松散，随意性大，且风险高，维权难九、人力资源开发的可持续发展 2001一2010年农村扶贫开发纲要，确立了走发展生产力，提高贫困农户的自我积累， 自我发展能力的扶贫之路。要求把提高群众的综合素质，特别是科技文化素质，作为脱贫致富的根本途径，加大贫困地区劳动力教育和职业技能培训工作力度。这是国家从脱贫致富的源头，以持续发展的理论，确立的国家10 年扶贫工作战略和任务目标。 当前劳动力资源的开发包括各类培训和劳务输出以及信息化、学习型社会培育多个方面，而人力资源开发的可持续发展应该包括教育的方方面面，人口质量和结构的变动、分布状况直接影响着人力资源开发。只有注重开发人力资源，提高人口素质，转变人口观念，人力资源开发才可以持续发展。 贫困地区经济落后的深层次原因主要是劳动者素质相对较低, 即人力资源开发不力造成的。提高人口素质是提升贫困地区可持续发展的重要基础，我们应当从贫困地区可持续发展的高度来认识人口和人力资源开发问题的重要性。通过积极推进科教兴国战略，使得贫困地区人口素质有比较明显的提高。 根据贫困地区经济、资源和人口现状, 把控制人口出生率、提高人口素质、人力资源开发和解决人口老龄化、劳动就业、人口迁移、教育培训、社会保障等问题综合加以考虑, 制定和采取积极有效的计划和措施，切实地解决人口和人力资源开发问题，真正地将充沛的人力资源转化成能适应社会发展有效资源优势。 教育是提高贫困地区劳动力素质的主要渠道。必须继续加强贫困地区基础教育，建立健全多元化的基础教育办学模式，多渠道筹集教育基金，不断改善基础教育的办学条件和提高贫困地区教师待遇，促进贫困地区劳动力素质的提高。 职业和技能培训是提高劳动力就业能力的重要手段。要大力发展非义务教育、中等职业教育等教育形式。加强在职培训和再就业培训，推行职业资格证书制度。大力发展贫困地区职业教育，重视开展对贫困地区劳动力的职业技术培训，逐步形成完善的贫困地区职业培训体系，为促进地区均衡发展和缩小地区差距提供动力。 把小城镇发展同乡镇企业的改造提高结合起来，以城镇化促进贫困地区剩余劳动力的转移，实现城乡劳动力资源的合理配置。消除农村劳动力进入城镇就业的各种制度性障碍，增加农民的就业机会，增加农民收入。同时，加快农业和农村经济结构战略性调整，增加农业内部和农村地区就业。将西部大开发战略与就业目标紧密结合，进一步扩大以工代赈的规模，将扶贫和就业有机地结合起来，为贫困地区剩余劳动力开辟新的就业途径。
一、 人口与人力资源 二、 贫困地区的人口与人力资源 三、 人力资源开发与经济发展 四、 贫困地区的人力资源开发 五、 人力资源开发与扶贫开发 六、 扶贫开发要重视人力资源开发 七、 加大劳动力的自由流动 八、 搞好劳务输出产业开发 九、 加强人力资源的可持续发展 贫困地区有着丰富的人力资源，充分考虑贫困地区实际和发展阶段，围绕经济结构调整推进人力资源开发，将人力资源的结构调整与产业结构调整相结合；将人力资源开发与贫困地区经济发展和推动城市化进程相结合；将人力资源开发与西部大开发相结合。把人力资源开发作为振兴贫困地区经济的关键，在制定和实施人力资源开发战略中，充分考虑当前利益和将来发展的关系，使劳动技能培训、劳务输出与开展素质教育、普初教育、学习型社会统一起来，走出一条人力资源开发促扶贫开发的创新之路。 一、人口与人力资源 我国有近13亿人口,是世界上人口最多的国家。人口基数大，在经济发展中呈现出温总理所说的乘数效应和除数效应。人口多是我们的潜在优势，但由于相对过剩，其质量相对不高，限制了人口要素潜能的发展。人口政策成为我国最重要的基本国策。 人口增长周期长, 发展惯性大, 人口压力需要花费几十年甚至上百年的时间释放, 同时要付出极大的代价来承受许多社会、经济、生态环境等问题。人口素质是人口问题中的重要方面。把人口与人力资源开发相结合,把人口压力转化为持续发展的的有效资源是摆在中国乃至世界面前的课题。 人口直接制约和影响着经济可持续发展和综合国力的提高。 人口问题不仅涉及人口再生产问题的本身, 而且还涉及到社会、经济、文化、环境等问题。坚持发展经济和控制人口两手抓，把控制人口增长，提高人口素质，合理分布人口，开发人力资源，纳入到扶贫开发战略的总体规划。把沉重的人口负担转化为丰富的人力资源优势，把贫困地区人口建成强大人力资源，是各级政府、专家学者及有关方面关注的问题。特别是在全面建设小康社会的今天，建设学习型社会，提出贫困地区人力资源开发重大战略问题，为实现扶贫开发和脱贫致富战略目标意义十分重要。 人口素质和人力资源开发是互不可分和互相联动的。人力资源开发就是要提高人力资源的质量、挖掘人力资源的潜力、合理配置和使用人力资源。开发人力资源的过程也是不断提高人口素质的过程。通过人力资源开发可以使人口压力转化为有效资源动力, 提高劳动者的素质和劳动生产率, 促进自然资源的有效利用和生态环境问题的解决, 进而保障可持续发展和综合国力的不断提升。 二、贫困地区的人口与人力资源 贫困山区由于生育观念落后，子女的养育成本较低，越穷越生、越生越穷的现象十分突出，人口数量难以控制。在人口结构方面，一是人口的性别比偏高；二是年龄结构仍然较轻；三是女性初婚年龄下降，早婚早育妇女增多。人口与经济发展不相适应，集中反映在人均经济指标上。一是人均国民生产总值，二是人均国民收入这两个指标均比全国低，且增长速度又较慢，反映出贫困地区人口与经济不相适应的状况比较严重，人口与经济的矛盾比较突出。 贫困人口基数大，增长速度快。贫困人口素质差，文盲率较高。长期以来由于教育落后，农村贫困人口的文化素质一直偏低，有些地方整体平均文化程度还不足小学水平，远远低于全国平均水平。由于营养不良和近亲结婚，农村贫困人口的身体素质表现为传染病和遗传病的发生率较高。所以，总的来说贫困人口素质差，特别是贫困地区文盲率高是我国目前的人口素质现状。贫困人口结构不合理，分布集中又零星。传统、落后的生育观念，导致生育行为与计划生育政策相悖。由于诸多主观、客观因素的综合影响，长期以来逐渐形成农村独特的、与自然经济相联系的生育观念。例如，在农村以“传宗接代”等为主要内容的传统、落后生育观念，驱使农村计划外生育普遍存在，超生数量增加，从而导致盲目的实际生育行为。这些都是与计划生育基本国策相矛盾，无法减轻人口与土地、资源和生态环境的巨大压力，无法走出贫困。 许多人安于现状，不思进取，商品意识薄弱，竞争观念淡漠。贫困地区的人口负担已成为剩余劳动力转移、扩大劳务输出、发展贫困地区经济的重要障碍。在人口素质特别是人口文化素质方面，存在比较突出的问题。人口的文化素质水平较低和农业科技利用率低，不利于控制人口数量，不利于人力资源开发。 三、人力资源开发与经济发展 劳动力是生产要素之一，人力资源在经济发展中的重要性以及它与经济发展有着密切关系。在古代农业社会中，地广人稀，生产技术简单，每一个人只要有了相当的体力就极易学得生产技术而从事生产，而且农人的生活水准低，也容易满足生活的要求，所以在当时的情况下，有了人便等于有了人力资源。但在工业社会中，生产技术决不是经过简单的学习就能得到的，即就工业社会中的农业生产技术而言，亦日益复杂，因此，在现代社会中，有了人未必就是有了人力资源。 将人由非资源变为资源，这就是现代教育的主要功能，也就是现代教育的重要任务。经济发展所需的人力资源，是随经济发展的阶段不同而不同的，在各阶段中，生产技术、生产力和经济结构都不相同。从而所需的人力资源在量和质的方面也有差异，大体说来，经济发展所到达的阶段愈高，所需的生产知识和技术也愈高。所以现代各国的教育都无不力求与经济发展相配合。 在经济发展过程中，人力资源常发生两种现象：一是原有的人力资源逐渐落伍，有被淘汰为非资源的趋势；一是对新的人力资源需求的迫切，常感供不应求。这种现象就是反映教育与经济发展尚未能相配合，其结果将使一部分人被摒弃于人力资源之外，这一部分人不但不能成为生产的资源，且仍须继续消耗其它资源，成为社会的负担，阻碍经济快速发展。如果教育能与经济发展配合得宜，预测经济发展的进度，事先对于即将被淘汰的人力给予再教育的机会，使其能适合新的需要，对于经济发展所需新的人力预为培育，供应无缺，则可加速经济之发展。 四、贫困地区的人力资源开发 经济和社会发展中的首要因素是人。“治贫必先治愚”，人力资源开发旨在提高贫困地区的人口质量，人口质量的提高包括提高贫困人口的文化水平和农业科技运用能力，同时还包括生态意识、环保知识的普及率等方面。发展教育是人力资源开发的突破口。重视教育和教育设施投资，尤其是初等教育和技术培训，对贫困地区人力资源开发，是世界各国扶持贫困地区发展的普遍经验之一。我国的一些地区进行科技扶贫，劳务输出等形式也是有效人力资源开发的有效措施。贫困地区培养人才要因地制宜，贫困地区现阶段所需要的与其说是“高精尖人才”，还不如说是用得上、留得住、养得起、作用大的“乡土人才”。事实证明，实行农科教相结合，积极发展职业技术教育和成人教育，以培养“乡土人才”是富有成效的。1986年到1994年，国家科委拨专款在贫困地区开展科技培训累计达120余万人次，使科技扶贫联系地区的绝大多数农民都掌握一、两项实用技术。据不完全统计，科技扶贫计划产生的直接经济效益达8亿元以上，间接经济效益达30亿元以上，使贫困地区农民脱贫步伐明显加快。 要继续严格控制人口增长，努力提高人口素质，改善人口结构，实现人口与经济、资源、环境的协调发展的可持续发展。重视人力资源开发，以人力资源的开发和利用，作为可持续发展的必然选择。要转变观念，确立以人力资源开发为中心的发展战略。改革传统的人才管理体制，积极推进整体性人力资源开发。通建立专家型人才库、用好现有人才、建立人才激励机制、培育各级人才市场以及做好智力引进和人才引进工作等来合理开发人才资源，促进贫困地区可持续发展。 五、人力资源开发与扶贫开发 人力资源开发是标本兼治，治本为主的开发式扶贫。贫是多种因素造成的，较为复杂。简要说如生存环境、条件和生存能力等，既有外在的条件，又有内在的因素。历史发展规律证明，内在因素又是发展的诀定因素。若扶贫重物不重人，重人则不重人的技能开发，就很难从根本上提升扶贫效率和质量，已取得的扶贫效果 也难以维持和发展。人是生产力中最具活力的因素，具有决定性作用。通过人力资源开发，提升贫困者的综合素质，由被动救济到主动脱贫，由不会脱贫到有能力脱贫。若如此，会大大提升扶贫的质量和效果。 长期以来，我国经济发展主要是依赖廉价的低素质人力资源以及消耗大量自然资源，劳动力密集和物质资本高成为传统经济的主要增长方式。这种增长方式一方面在短期内消除贫困、提高人民生活水平上获得了一定的发展，但同时也因过度开发等原因给整个生态环境带来长期的、严重的负面影响。? 减少农村贫困人口，坚持开发式扶贫方针，加大农村扶贫攻坚力度，采取经济、科技、教育和计划生育等多种手段，改变并扭转贫困人口的传统观念和生产、生活方式，鼓励少生快富。以最低收入人口作为扶贫开发的基本对象和主要目标，重点扶持低收入贫困人口相对集中的地区，改善生产生活条件。增加农业开发科技含量，拓宽市场，生产市场需要的产品。普及教育，提高卫生保健水平和人口素质，增强自我发展能力。有条件的地方，逐步建立社会保障制度，降低返贫率。六、扶贫开发要重视人力资源开发 农村贫困地区多分布于自然条件恶劣，资源贫乏，生态破坏严重，土地生产率低下的山区，黄土高原区，偏远荒漠地区，地方病高发区，以及自然灾害频发区，农村贫困地区精神贫困，思想意识和观念陈旧，科技利用率低，造成经营的粗放，经济的高投入、低产出，经济效益低下，导致物质贫困，同时粗放经营又导致生态环境的破坏，即生态贫困加剧；而物质贫困，资金不足，收入低下，无力去投资教育和改善生态环境，与其它地区相比，精神贫困和生态贫困进一步加剧。这种恶性循环同时也告诉我们，单一的扶贫措施，即使某一方面或两方面暂时缓解，也会受另外一方面的影响，导致扶贫效率的不经济。因此贫困是精神、物质、生态均有待提高的集合体，必须从三个方面综合治理。 过去反贫困只注重解决贫困人口的温饱问题或生活条件的相对提高等物质贫困，但如果只注重物质扶贫，则极易造成一些政府的短期行为，个别地方政府的领导人好大喜功，急功近利，只追求脱贫的数量，而忽视脱贫的质量，盲目上马扶贫项目，管理粗放，造成扶贫的泡沫经济，加剧了贫困地区的生态破坏，损坏了经济的可持续性发展的基础。而人力资源开发不仅要增加经济财富，同时还加强精神扶贫和生态扶贫，而精神扶贫和生态扶贫比物质扶贫更长期、更艰巨、难度更大。 在扶贫效益评估上，过去我们一直将生产总值、总收入或平均收入值等作为主要指标，贫困人口的收入分层和增加幅度，农村贫困线以下和以上的贫困人口数量变化等指标也是重要的参考资料，这些经济指标都注重扶贫的经济效益，而社会效益注重社会精神财富的增加，包括社会结构的改善、社区文化教育事业的发展以及生活方式的积极变化等方面。帮助他们获得生存和发展的能力，帮助他们改善生产条件，包括环境条件、生产工具、劳动者素质，这样才能自立和发展。
七、加大城市化进程和劳动力的自由流动 加快小城镇建设和户籍制度改革步伐，放低农民进镇“门槛”。充分发挥小城镇在转移、吸纳农业人口，解决剩余劳动力就地转移就业的有效载体作用，把小城镇建设与发展民营经济结合起来，让进入小城镇的农民真正安居乐业。大力发展公司制农业，变传统农民为农业工人，实现农民就地转移、增加农民工资性收入。一方面要盘活存量，加大对原有乡村集体企业产权制度改革力度，坚持民营化的改革取向，改制成混有民营或民有民营的公司制企业，搞好体制、机制、管理、技术等创新，进一步增强乡镇企业的生机与活力，扩大其吸纳农村剩余劳动力就业的能力。另一方面要引入增量，围绕农村特色资源，通过引入资本、技术等生产要素，组建产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的公司制 农业企业，培育一批新的法人实体和市场竞争主体，为农村剩余劳动力创造就业的广阔空间。 建立外出打工和返乡创业双向流动机制，积极为返乡人员提供创业平台，推出一批农田水利基础设施建设项目、农业综合开发项目，开辟“返乡创业园区（特区）”，鼓励返乡创业人员承包、建设和开发。建立创业服务联动机制，做到手续从简，收费从低，办事从快，服务从优 ，为返乡创业人员提供政策咨询和业务指导，增强其自谋职业和自主创业的能力。对外出打工人员提供信息，引进外资的，按照招商引资政策予以重奖。 坚决废止不利于民工流动的政策、法规，取缔各种不合理收费，劳务经济快速发展保证了农民增收，减轻了农村社会治安综合治理工作的压力，促进了农村社会稳定。但是，在发展劳动力流动过程中，仍然存在着一些误区，亟待纠正和疏导。如有些政府工作人员认为鼓励外出务工就是放弃农业，因而态度消极，工作被动。有些致富的群众产生小富即安的思想，缺乏长远打算。目前，农村的市场中介组织稀缺，劳动力流动盲目无序，有些外出务工者的劳动权益得不到保障。另外，农民外出务工流动机制不完善，导致劳务输出成本增大。主要表现在两个方面：一方面是土地经营权有偿流转机制不活，束缚了农民工进城的步伐；二是进城门槛高，特别是在城市失业率不断攀升的情况下，农民向城市流动难度更大，办理相关手续的费用也很高。 八、搞好劳务输出产业开发 劳务经济以农民跨区域流动就业为主要特征，是我国改革开放的产物，也是继家庭联产承包责任制和发展乡镇企业之后农村经济发展的一个亮点。劳务经济已成为贫困山区最具竞争优势和发展潜力的朝阳产业，是促进农民分工分业，增加农民现金收入的重要途径，是农村剩余劳动力就业的主渠道，是农村经济发展一个新的增长点。 要大张旗鼓地宣传，把劳务经济炒热、叫响，特别要宣传开发劳务产业、培育劳务输出的典型和先进经验，重点 宣传回乡创业的先进典型，高频率、多批次地劳务信息，引起社会各界尤其是决策层的关注，形成重视劳动力转移，关注打工者生存状态的浓厚氛围。 要总结交流打工经验，表彰回乡创业典型人物，把劳务经济的星星之火变成燎原之势， 使丰富的劳动力资源，转化为巨大的经济优势。 加强引导力度，促进大循环，实现大转移。加大政府调控力度，提高劳务经济的组织化程度。建立专门的劳务输出管理机构，延伸管理服务网络，统筹“输出”和“回引”工作。巩固和完善市、县（市）、乡（镇）、村四级劳务输出工作体系，形成由政府牵头，部门实施的劳务经济产业链条，实行目标、利益捆绑考核运作。充分发挥各级政府驻外办事机构的作用，确定专人专施劳务信息搜集、传递，本地劳务人员管理、维权等事务，提高农村剩余劳动力转移的组织化程度。建立覆盖面广、信息反馈灵、管理科学化的劳动力市场，尽快实现与全国劳动力市场的信息联网，为外出打工者提供容量大、反应快、全方位、多层面的信息服务，疏通全国范围内劳动力转移渠道。 要强化劳务输出市场管理，坚持劳动力市场审批制度，净化劳务输出程序，规范劳动力市场、社会中介组织的运作行为，坚决取缔非法中介组织和“地下”网点，严厉打击虚假劳务信息和欺诈打工人员的行为。加强劳务协作，建立信息网络。同沿海发达地区、劳动力需求较大的地区建立劳务输出协作关系，根据需求输送合格的各类打工人员；定期交流劳务信息，形成纵横交错， 四是加强劳动力输出服务保障，改进服务模式。及时调整服务重点，扩大服务范围，由单一的劳务输出向劳动力就业全方位一体化服务延伸，开展打工人员社保工作，切实做到输出有组织、流动有保障。 实行扶贫式培育劳务经济，鼓励扶持劳务输出。绝对贫困人口，他们有外出打工脱贫致富的愿望，但无力支付打工的基本费用。各级政府要在资金、培训等方面给予政策扶持。外出打工渠道主要有劳动部门组织输出、能人带动和自发外出三种类型。劳动部门实行信息收集、考察、、人员招聘、护送、跟踪服务管理一条龙服务，输出质量高，信誉较好。能人带动主要 依靠当地经济能人通过承包性质，在外招揽劳务后，组织本地农民外出打工，外出风险不大，但整体收入不高，大多数从事建筑等重体力劳动，自发外出打工，他们靠“亲带亲、邻带邻”的形式结伴外出打工，这种形式，组织松散，随意性大，且风险高，维权难九、人力资源开发的可持续发展 2001一2010年农村扶贫开发纲要，确立了走发展生产力，提高贫困农户的自我积累， 自我发展能力的扶贫之路。要求把提高群众的综合素质，特别是科技文化素质，作为脱贫致富的根本途径，加大贫困地区劳动力教育和职业技能培训工作力度。这是国家从脱贫致富的源头，以持续发展的理论，确立的国家10 年扶贫工作战略和任务目标。 当前劳动力资源的开发包括各类培训和劳务输出以及信息化、学习型社会培育多个方面，而人力资源开发的可持续发展应该包括教育的方方面面，人口质量和结构的变动、分布状况直接影响着人力资源开发。只有注重开发人力资源，提高人口素质，转变人口观念，人力资源开发才可以持续发展。 贫困地区经济落后的深层次原因主要是劳动者素质相对较低, 即人力资源开发不力造成的。提高人口素质是提升贫困地区可持续发展的重要基础，我们应当从贫困地区可持续发展的高度来认识人口和人力资源开发问题的重要性。通过积极推进科教兴国战略，使得贫困地区人口素质有比较明显的提高。 根据贫困地区经济、资源和人口现状, 把控制人口出生率、提高人口素质、人力资源开发和解决人口老龄化、劳动就业、人口迁移、教育培训、社会保障等问题综合加以考虑, 制定和采取积极有效的计划和措施，切实地解决人口和人力资源开发问题，真正地将充沛的人力资源转化成能适应社会发展有效资源优势。 教育是提高贫困地区劳动力素质的主要渠道。必须继续加强贫困地区基础教育，建立健全多元化的基础教育办学模式，多渠道筹集教育基金，不断改善基础教育的办学条件和提高贫困地区教师待遇，促进贫困地区劳动力素质的提高。 职业和技能培训是提高劳动力就业能力的重要手段。要大力发展非义务教育、中等职业教育等教育形式。加强在职培训和再就业培训，推行职业资格证书制度。大力发展贫困地区职业教育，重视开展对贫困地区劳动力的职业技术培训，逐步形成完善的贫困地区职业培训体系，为促进地区均衡发展和缩小地区差距提供动力。 把小城镇发展同乡镇企业的改造提高结合起来，以城镇化促进贫困地区剩余劳动力的转移，实现城乡劳动力资源的合理配置。消除农村劳动力进入城镇就业的各种制度，增加农民的就业机会，增加农民收入。同时，加快农业和农村经济结构战略性调整，增加农业内部和农村地区就业。将西部大开发战略与就业目标紧密结合，进一步扩大以工代赈的规模，将扶贫和就业有机地结合起来，为贫困地区剩余劳动力开辟新的就业途径。
关键词：农村劳动力；流动；缓解贫困
中图分类号：F323.6 文献标识码：A 文章编号：1003－3890（2008）01－0015-06
农村劳动力以外出打工形式向城市的流动已经成为中国农村地区的普遍现象。这一现象也引起了国内外学者的关注，并且形成了很多研究文献。劳动力迁移对于农村经济的重要意义不仅表现在农村劳动力资源配置数量的结构性改变，而且对农户的收入结构变化也产生着重要的影响。中国的大多数农村地区，劳动力迁移所带来的收入已成为农户家庭收入的重要来源。根据国家统计局组织的农村住户劳动力抽样调查，2000年外出半年以上的劳动力的人均收入转移为4 522元（蔡等，2002）。就贫困地区而言，农村劳动力流动成为改善和缓解农村人口贫困的重要途径（吴国宝，2001）。
为深入研究劳动力流动在缓解贫困中的地位和作用，本课题组于2006年底、2007年初对甘肃六个国家扶贫开发重点村（见表1）作了深入的社会调查。调查的村庄属于黄土高原干旱和半干旱地区，这些地区的共同特征是自然条件差、基础设施建设薄弱、文化教育落后、社会发育程度低。农民不仅收入水平低下，而且在教育、医疗和政治权利等方面相对“缺乏”。
本次调查共收集到有效样本348个（1户为1个样本），其中有劳动力流动的农户为296户，没有劳动力流动的农户为52户。调查涉及总人口1 818人，其中有16岁~64岁劳动力949人，其中有外出劳动力453人，占总劳动力数的47.73%。调查地区农民人均收入为1 529.45元，比2006年全省农民人均纯收入低694.55元。在348个样本中，有78户家庭人均收入低于国家贫困线标准，涉及总人口415人，贫困发生率为22.83%（见表2）。调查村庄人民收入水平低，劳动力流动数量大，劳动力外出最明显的是增加家庭收入。
一、样本农户贫困的原因
关于贫困产生的原因，理论研究比较多，不同的学者对其有不同的认识。经济学家纳克斯（1953）“贫困恶性循环理论”认为发展中国家长期贫困的原因是“资本缺乏”，舒尔茨（1960）认为贫困的主要根源就在于人力资本投资的不足，阿玛蒂亚・森（1976）认为贫困是因为基本能力的剥夺和机会的丧失，刘易斯（1959）提出贫困表现为自我维持的一种文化体系，这种亚文化保守落后，并在代际之间传递。世界银行（2001）在千年发展报告中提出产生贫困的原因是某些个体或社会群体脆弱性高，即面临某些风险的可能性大，而且在遭遇风险时极易导致财富损失或生活质量下降到某一社会认可的水平之下。通过对调查样本的具体分析，发现样本村贫困的原因既有自然和生态这种原发性因素，又是人力资本水平、社会文化落后和制度缺失等综合因素作用形成的恶性循环。
1. 自然条件恶劣是贫困人口形成的基础性因素。从耕地资源状况来看，甘肃省川口村和涧沟村没有可灌溉的水地，只有少量平地，其余均是山地。会宁村、团结村、韩赵家村和钱家坝村人均水地面积分别只有0.010672hm2、0.001334hm2、0.017342hm2、0.000667hm2（0.16亩、0.02亩、0.26亩、0.01亩），远远低于全省平均水平。样本村年降雨量极少，平均年降雨量仅为200毫米~400毫米，农业用水和生活用水极度缺乏。由于特殊的地理环境和地质条件，这些地区自然灾害频繁，不仅面临严重的干旱，而且面临风灾、霜冻、冰雹、洪灾和病虫害等自然灾害。
2. 教育文化水平落后是贫困长期存在的主要原因。人口的教育水平是人力资本的主要方面，思想观念的塑造和知识技能的获得都要靠教育来实现。在调查的农户中，348个户主（98%是男性）中高中及以上文化程度仅占5.75%，初中文化程度占24.14%，小学文化程度占46.84%，而文盲半文盲人口高达16.38%。由于农村长期重男轻女思想的存在，使得妇女的受教育情况远远比这个水平差。由于受教育水平低，劳动力素质低下，不仅使农业生产技术水平长期停滞不前，而且使贫困地区农村劳动力对其他非农职业的竞争力和对外界环境的适应力极低，从而进一步强化了贫困地区农业生产结构单一和土地产出率低的格局，萎缩了贫困农户对经济机会的选择能力，强化了人口对土地的依赖，加剧了人们对生态的掠夺。
3. 传统社会文化是贫困长期延续的重要因素。美国学者刘易斯就认为，贫困与其所拥有的脱离主流的“亚文化”有关。贫困地区既有的地理位置，使得贫困人口居住偏远，与外界联系很少，人们思想保守、封闭、不开放，对新技术新事物的感知能力和接受能力十分缺乏，使得教育这种通过科学文化知识传播促进生产力发展的有效手段难以取得预期效果。调查数据显示，有83.5%的被访者表示近年来农产品品种没有变化，80.98%表示农业技术没有变化；在问到怎样决定种植什么作物时，选择根据“倒茬的老传统或是吃什么就种什么”这两项的农户占77.03%。传统文化固化了农民的思想，形成了一个文化与贫困的恶性怪圈：贫困―思想观念落后―不重视教育―文化素质更低―更加贫困。
4. 制度因素是样本村贫困人口存在的根源之一。这里主要指以中国城乡分置的二元体制为主的实体制度所造成的农民政治权利、经济权利和社会保障权利的缺失。农民缺乏参与政治决策和维护自身利益的权利，也没有享受到属于公共产品的道路交通、供水供电、灌溉等基础设施服务，并且农民教育权、就业权、社会保障权等社会权益的缺失更加严重。在被调查的川口村等6个样本村，历史上已经形成了很多基础公共产品欠账的问题，虽然已纳入国家扶贫开发重点地区，但这些问题仍然没有得到根本解决，农民在面临自然灾害、疾病、市场风险和其他突发事件时，由于缺乏必要的经济和社会保障，很容易受到这些因素冲击的影响而陷入生活困境，遭受贫困的折磨。
总体来看，收入水平的低下只是贫困的表象特征，贫困的内涵和原因是多元性的。样本村在自然因素、教育水平、文化观念和制度因素的互相作用下，与贫困之间形成了多个互相作用的恶性循环怪圈，在没有足够强大的外部力量介入的情况下，这种循环难以被打破，使得贫困在代际之间进行传递，贫困“生产”贫困。样本村农民面临着极大的自然风险，受自身能力的限制抵抗风险的能力较差，又缺乏健全的社会保障机制，农民“脆弱性高”，很容易遭遇贫困。
二、劳动力流动与缓解贫困的实证分析
1. 劳动力流动对农户收入水平和结构的影响。贫困地区的农民面临的一个首要困境就是收入水平低下，以致其难以维持正常的物质和精神生活。农村劳动力外出就业，其首要动机就是增加家庭收入。根据表2中数据，有劳动力外出的家庭人均总收入普遍高于没有劳动力外出的家庭，前者平均高于后者680.98元①。在有劳动力流动的家庭中，打工收入占总收入的64.31%，外出打工改变了有劳动力流动农户的收入结构，打工成为总收入的主要支持力量。在没有劳动力流动的家庭中，本地非农产业和其他收入占总收入的63.13%，在有劳动力流动农户中仅占10.94%。这表明外出打工是对本地非农产业的一种替代，是劳动力不愿或不能在本地就业时的一种积极选择。
表3中详细列出了不同收入水平层次人口的收入结构，总收入水平越高，打工收入和非农收入的绝对增长量越快，而且在总收入中的比重也越高。在收入最高的C组中，有劳动力流动农户打工收入平均为1 049.68元，占总收入的66.76%，没有劳动力流动的农户非农业收入高达1 436.63元，占总收入的71.42%，其农业收入所占比重较小。在收入水平最低的A组农户，有外出和没有外出户主要以农业收入为主要来源，农业收入占到总收入的一半以上。农民对农业生产和农业收入的依赖越强，收入水平越低，越容易陷入贫困。
2. 劳动力流动对农户消费水平的影响。劳动力外出打工随身带回或汇款寄回家的钱，是作为家庭收入的一部分统筹使用的，很难区分这部分钱是怎样使用的，只能从总体上看其对农户消费的影响。从表4来看，没有劳动力流动农户的人均总消费高于有劳动力流动户，主要差别在于两者在子女教育和医疗保健方面的消费不同。
对于食品消费，表4反映出有劳动力流动家庭和没有劳动力流动家庭人均消费几乎没有差异。但是如果考虑流动出去的劳动力不再消费家庭食品，有劳动力外出家庭的平均食品支出应该是419.55元。不过，劳动力并没有完全迁移出去，他还有一部分时间在家里消费，所以，有劳动力流动家庭的平均食品支出应该在298.34元~419.55元之间，取其平均数为358.95元。那么，有劳动力流动家庭用于食品的支出高于没有劳动力流动的家庭，相比而言没有劳动力流动的家庭在食物消费方面仍然比较缺乏。
在子女教育消费上，没有劳动力流动的农户比有劳动力流动的农户高约2.7倍，前者人均支出是130.88元，后者是356.08元。教育支出的高低与家庭所供养的学生数成正比。从表5对户均供养的学生数的统计可以看出，由于当前农村义务教育的基本普及，学生数尤其是高中生和大学生数目直接决定教育费用的多少。有劳动力流动户户均学生数为0.99人，而没有劳动力流动户户均学生数为1.60人，而且高中生和大学生数后者比前者分别都高0.06人。在医疗费用上，没有劳动力流动的农户比有劳动力流动的农户也要高，大约平均相差50元。没有劳动力流动户的平均医疗费高达256.04元，几乎是总支出的1/3，医疗费用过高成为没有劳动力流动家庭贫困的主要原因之一。总之，没有劳动力流动的农户教育和医疗负担相当繁重，成为其今后摆脱贫困的主要制约因素。另外，有劳动力流动农户和没有劳动力流动农户相比，前者收入高而支出低，后者收入较低而支出相对高。那么为什么这部分家庭收入低支出多，却没有劳动力外出打工？通过对有劳动力流动家庭和没有劳动力流动家庭特征分析发现，有劳动力流动户在劳动力数量和土地资源上具有可以外出的优势：耕地面积相对少，家庭规模大，劳动力资源多。劳动力数量差异的主要原因是16岁~24岁的青年人在流动家庭中作为劳动力参与了流动，占到流动人口的17.66%，而在没有劳动力流动农户中作为正在就读的学生，没有计入劳动力（见表5、表6）。
3. 劳动力流动对农村人力资本水平的影响。劳动者人力资本主要是通过教育和培训、人力迁移以及营养与健康投入而获得②。考虑数据的可获得性，在此主要分析劳动力流动对外出者本人和家庭学生人力资本水平的影响，研究外出者知识技能、思想观念等方面的变化和家庭学生受教育情况。
农民到比较发达的城市打工，在“边学边干”中总体素质发生了质的飞跃，思想解放、观念更新、增长了技术和才干，适应冲击的能力和心理适应能力提高。在453名外出者中，换过2次或2次以上工作的占39.93%，工作的变换提高了劳动者的适应能力。对于打工后自身的变化，有32.53%的外出者表示“思想观念更加开放”，有27.40%认为“增长了见识”，有4.11%选择“学到了新的知识和技术”，这三项合计高达64.04%，反映出流动劳动力人力资本水平的改善和提高。贫困人口人力资本水平的提高缓解了“人文贫困”，贫困人口在知识水平、营养、疾病预防、健康长寿等方面的能力都有提高，并积累了一定的自我发展能力。
劳动力流动对家庭子女教育的影响主要体现在：（1）外出者寄回家的钱除用于家庭日常开支外，列第二位的就是用于孩子上学，占总数17.12%；（2）有劳动力流动的农户对子女教育期望高于没有劳动力流动农户，“愿意让孩子上好的学校”、“学更多知识”的前者占78.11%，后者占69.38%。但是从前面得到的结论，外出者中年龄在16岁-24岁的占17.66%，外出者低龄化趋势直接导致对高中和大学教育的替代。劳动力流动的低龄化对农村贫困的影响具有两面性：一方面年轻劳动力的适应性就业在短期内迅速地改善了家庭贫困状况，另一方面，从长期来看，随着年龄的增加，这部分劳动者在劳动力市场上的竞争力减弱，其获得收入的机会和能力将远远小于同龄的劳动者，其后代很容易又因父代在就业市场中的不利而得不到较好的基础能力培养，从而引发贫困的“代际传递”。
4. 农村劳动力流动对农业生产的影响。农村劳动力外出流动，缓解了贫困地区的收入贫困，提高了劳动者自身的人力资本水平。农村劳动力大量外出，从事农业的实际人口减少，直接提高了农业劳动生产率，对流出地的农村经济发展产生了多方面的影响。
首先表现在土地的耕种上，有劳动力流动户中由父母耕种的占54.73%，没有劳动力流动户只有11.54%；由夫妻（有劳动力流动户中夫妻一人）耕种的前者占40.20%，后者占76.92%。这就是说，在劳动力配置方面，有劳动力外出的农户，家中土地主要由家中父母来耕种，而没有劳动力外出的农户家中土地主要由夫妻两人耕作。这与笔者对劳动力流动特征的分析相吻合，外出劳动力中年龄在30岁以下的占到了54.39%，流动户多是年轻劳动力外出，父母在家种地务农。
其次，家庭中主要劳动力外出后，农民对农业机械的需求提高。比较两类农户农业机械（以摩托车③、拖拉机和农用三轮车为代表）的拥有量，有劳动力农户分别平均每6.17户、19.73户和22.77户有1辆摩托车、托拉机和三轮车而没有劳动力流动的农户每5.78户有1辆摩托车，基本上不拥有拖拉机和三轮车价值较高的农机。再者，近年来一些节劳型小型农具（玉米脱粒机、耕地机、打麦机、农药喷雾机等）由于劳动力外出流动而得到广泛应用，大大提高了农业劳动生产率，还有3.04%在缺劳动力时“雇佣别人”，这就是说劳动力外出后能给留下的农村劳动力创造直接的就业机会。
最后，对于农产品品种和农业技术的引进，与是否有劳动力没有必然联系，80%以上农户认为近年农产品品种和农业技术没有变化。在农业种植品种和结构的安排上，没有流动户选择“吃什么种什么”和“什么好卖种什么”的都高于有劳动力流动户，没有劳动力流动户解决口粮和增加收入都依赖于农业。反映在种田目的上，没有劳动力外出的家庭认为“吃饭挣钱都要靠种地”的占19.61%，而有劳动力流动的农户只有11.82%选择了此项。但是有劳动力流动户中有83.78%“种地为了吃饭”，高于没有劳动力流动户9.27%。这就是说，有劳动力流动的农户对农业和打工分别有分工，农业解决吃饭问题，打工提供收入来源。有劳动力流动户对农产品的商品化意识比较强，有6.14%选择“什么好卖种什么”，没有劳动力流动户只有3.92%有此认识，不过由于农业生产的特殊性和长期传统，倒茬也是决定农业种植产品和结构的重要因素（见表7）。
在实地访谈中，笔者也了解到，劳动力流动在优化农村资源配置和提高劳动效率的同时，也产生了一些不利影响。家中主要劳动力外出后，有劳动力流动家庭对土地的耕作有粗放化的趋势，他们会因为缺少劳动力多种一些易于管理的粮食作物，比如玉米、小麦和土豆等。尽管如此，劳动力流动对农村经济发展具有正向作用，表现在：（1）对农药、化肥、种子等的农业投入，有劳动力流动户平均为143.69元，没有劳动力流动户平均为121.88元，这种资本对劳动的替代是农业生产的一个进步；（2）在土地耕种面积基本没变的情况下，有劳动力流动户人均农业收入为395.89元，没有劳动力流动户为347.4元。很明显，有劳动力流动户对农业投入比没有流动户高，其从农业中所获得的平均收益也高于没有力流动户，劳动力流动对于农民家庭收入是一种补充，有利于贫困人口经济状况的改善。
5. 农村劳动力流动对生态环境的影响。劳动力流动首先是对自身生存环境的一种新的选择，当赖以生存的土地和自然资源无法承受超负荷的人口压力，人们不能与生态和谐相处时，通过迁移的方式摆脱原有生态约束成为他们的惟一选择。劳动力流动后，新的工作形态和新的收入来源，减轻了人口对自然与生态的依赖性，对由于生态导致的贫困起到缓解作用。土地是贫困地区农民最重要的财产资源，是他们最有力的生存保障。有劳动力流动户和没有劳动力流动户，人均耕地面积分别为0.094047hm2（1.41）和0.097382hm2（1.46亩）。对于有劳动力流动的这部分家庭，如果仅以实际务农的人口来计，这类家庭人均耕地面积从原来平均的0.094047hm2（1.41亩）增加到平均0.132733hm2（1.99亩），平均增加了0.038686hm2（0.58亩）。劳动力外出减轻了对土地的压力，能从一定程度上缓和人多地少的矛盾状况。
对于退耕还林，有劳动力外出户表现得更加积极，参与退耕的比例高于没有劳动力外出户，前者为8.11%，后者为7.84%。另外，访谈中了解到，外出打工后，在钱家坝村、韩赵家村和团结村存在的许多农民挖虫草、挖野生药材的现象减少了，农民开始有了自觉保护生态的意识。有劳动力外出与没有劳动力外出户耕种土地的数量基本没有变化，但是没有劳动力外出农户中有3.92%的农户除了种植自家的土地外，还租种了别人家的土地，有外出劳动力流动农户只有2.03%租种了别人的土地。劳动力外出打工加快了农村土地的流转，有利于土地规模化经营的实现。
三、结论
1. 贫困地区农村劳动力流动是为了摆脱生存环境的一种选择，与其他农村劳动力一样，农村的普遍贫困和农民的生存理性是农民外出的主要原因。④在有劳动力流动的家庭中，打工收入占总收入的64.31%，成为家庭总收入的主要来源。劳动力外出降低了农村人口的绝对贫困发生率，有劳动力流动的农户贫困发生率为17.22%，没有劳动力流动的农户贫困发生率为58%。
2. 劳动力流动对生态环境、流动者本人的人力资本水平、文化观念和制度因素都有一定的正面影响，并且提高了农业劳动生产率，促进了资本对劳动的替代，有利于农业机械和农业技术的推广使用。劳动力外出弱化了二元结构制度对农村人口的制约，也对城市建立适应流动人口的各项新制度提出了要求。
3. 总体来看，样本村农户在教育和医疗方面的消费较高，一方面反映出农民对教育和健康保健的重视意识增强，另一方面也反映出农民的教育、医疗负担过重的现实。尤其对于没有劳动力流动农户，“因教致贫”、“因病致贫”现象相当严重，这对建立适应农村贫困人口的中高等教育体制和农村医疗保险提出了迫切要求。在流动劳动力中，16岁~24岁的青年人占17.66%，他们的外出是对中高等教育的替代，这种替代在短期内增加了农户家庭收入，但是他们上学的意愿很强烈，这一选择对他们是“痛苦”的。而且这种情况很容易导致贫困―教育投入缺乏―人力资本水平得不到提高―收入更低―更加贫困的恶性循环。因此，教育扶贫要特别重视这部分群体的需要，切实改善他们的福利状况。
注释：
①据作者根据实际调查情况来看，没有劳动力流动农户收入水平有低报的情况，因为他们在心里上更希望让别人知道的艰难处境以获得外界的帮助。
②西奥多・W・舒尔茨著、吴珠华等译：《人力资本投资》，北京经济学院出版社，1990年版。
③在相对落后的山区，摩托车不仅是重要的交通工具，也是重要的农业机械，承担运送化肥、农药、粮种等任务。
④王春光：《新生代农村流动人口的外出动因与行为选择》，社会学研究，2001年第3期。
参考文献：
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我国有近13亿人口,是世界上人口最多的国家。人口基数大，在经济发展中呈现出温总理所说的乘数效应和除数效应。人口多是我们的潜在优势，但由于相对过剩，其质量相对不高，限制了人口要素潜能的发展。人口政策成为我国最重要的基本国策。
人口增长周期长,发展惯性大,人口压力需要花费几十年甚至上百年的时间释放,同时要付出极大的代价来承受许多社会、经济、生态环境等问题。人口素质是人口问题中的重要方面。把人口与人力资源开发相结合,把人口压力转化为持续发展的的有效资源是摆在中国乃至世界面前的课题。
人口直接制约和影响着经济可持续发展和综合国力的提高。人口问题不仅涉及人口再生产问题的本身,而且还涉及到社会、经济、文化、环境等问题。坚持发展经济和控制人口两手抓，把控制人口增长，提高人口素质，合理分布人口，开发人力资源，纳入到扶贫开发战略的总体规划。把沉重的人口负担转化为丰富的人力资源优势，把贫困地区人口建成强大人力资源，是各级政府、专家学者及有关方面关注的问题。特别是在全面建设小康社会的今天，建设学习型社会，提出贫困地区人力资源开发重大战略问题，为实现扶贫开发和脱贫致富战略目标意义十分重要。
人口素质和人力资源开发是互不可分和互相联动的。人力资源开发就是要提高人力资源的质量、挖掘人力资源的潜力、合理配置和使用人力资源。开发人力资源的过程也是不断提高人口素质的过程。通过人力资源开发可以使人口压力转化为有效资源动力,提高劳动者的素质和劳动生产率,促进自然资源的有效利用和生态环境问题的解决,进而保障可持续发展和综合国力的不断提升。
二、贫困地区的人口与人力资源
贫困山区由于生育观念落后，子女的养育成本较低，越穷越生、越生越穷的现象十分突出，人口数量难以控制。在人口结构方面，一是人口的性别比偏高；二是年龄结构仍然较轻；三是女性初婚年龄下降，早婚早育妇女增多。人口与经济发展不相适应，集中反映在人均经济指标上。一是人均国民生产总值，二是人均国民收入这两个指标均比全国低，且增长速度又较慢，反映出贫困地区人口与经济不相适应的状况比较严重，人口与经济的矛盾比较突出。
贫困人口基数大，增长速度快。贫困人口素质差，文盲率较高。长期以来由于教育落后，农村贫困人口的文化素质一直偏低，有些地方整体平均文化程度还不足小学水平，远远低于全国平均水平。由于营养不良和近亲结婚，农村贫困人口的身体素质表现为传染病和遗传病的发生率较高。所以，总的来说贫困人口素质差，特别是贫困地区文盲率高是我国目前的人口素质现状。贫困人口结构不合理，分布集中又零星。传统、落后的生育观念，导致生育行为与计划生育政策相悖。由于诸多主观、客观因素的综合影响，长期以来逐渐形成农村独特的、与自然经济相联系的生育观念。例如，在农村以“传宗接代”等为主要内容的传统、落后生育观念，驱使农村计划外生育普遍存在，超生数量增加，从而导致盲目的实际生育行为。这些都是与计划生育基本国策相矛盾，无法减轻人口与土地、资源和生态环境的巨大压力，无法走出贫困。
许多人安于现状，不思进取，商品意识薄弱，竞争观念淡漠。贫困地区的人口负担已成为剩余劳动力转移、扩大劳务输出、发展贫困地区经济的重要障碍。在人口素质特别是人口文化素质方面，存在比较突出的问题。人口的文化素质水平较低和农业科技利用率低，不利于控制人口数量，不利于人力资源开发。
三、人力资源开发与经济发展
劳动力是生产要素之一，人力资源在经济发展中的重要性以及它与经济发展有着密切关系。在古代农业社会中，地广人稀，生产技术简单，每一个人只要有了相当的体力就极易学得生产技术而从事生产，而且农人的生活水准低，也容易满足生活的要求，所以在当时的情况下，有了人便等于有了人力资源。但在工业社会中，生产技术决不是经过简单的学习就能得到的，即就工业社会中的农业生产技术而言，亦日益复杂，因此，在现代社会中，有了人未必就是有了人力资源。
将人由非资源变为资源，这就是现代教育的主要功能，也就是现代教育的重要任务。经济发展所需的人力资源，是随经济发展的阶段不同而不同的，在各阶段中，生产技术、生产力和经济结构都不相同。从而所需的人力资源在量和质的方面也有差异，大体说来，经济发展所到达的阶段愈高，所需的生产知识和技术也愈高。所以现代各国的教育都无不力求与经济发展相配合。
在经济发展过程中，人力资源常发生两种现象：一是原有的人力资源逐渐落伍，有被淘汰为非资源的趋势；一是对新的人力资源需求的迫切，常感供不应求。这种现象就是反映教育与经济发展尚未能相配合，其结果将使一部分人被摒弃于人力资源之外，这一部分人不但不能成为生产的资源，且仍须继续消耗其它资源，成为社会的负担，阻碍经济快速发展。如果教育能与经济发展配合得宜，预测经济发展的进度，事先对于即将被淘汰的人力给予再教育的机会，使其能适合新的需要，对于经济发展所需新的人力预为培育，供应无缺，则可加速经济之发展。
四、贫困地区的人力资源开发
经济和社会发展中的首要因素是人。“治贫必先治愚”，人力资源开发旨在提高贫困地区的人口质量，人口质量的提高包括提高贫困人口的文化水平和农业科技运用能力，同时还包括生态意识、环保知识的普及率等方面。发展教育是人力资源开发的突破口。重视教育和教育设施投资，尤其是初等教育和技术培训，对贫困地区人力资源开发，是世界各国扶持贫困地区发展的普遍经验之一。我国的一些地区进行科技扶贫，劳务输出等形式也是有效人力资源开发的有效措施。贫困地区培养人才要因地制宜，贫困地区现阶段所需要的与其说是“高精尖人才”，还不如说是用得上、留得住、养得起、作用大的“乡土人才”。事实证明，实行农科教相结合，积极发展职业技术教育和成人教育，以培养“乡土人才”是富有成效的。1986年到1994年，国家科委拨专款在贫困地区开展科技培训累计达120余万人次，使科技扶贫联系地区的绝大多数农民都掌握
一、两项实用技术。据不完全统计，科技扶贫计划产生的直接经济效益达8亿元以上，间接经济效益达30亿元以上，使贫困地区农民脱贫步伐明显加快。
要继续严格控制人口增长，努力提高人口素质，改善人口结构，实现人口与经济、资源、环境的协调发展的可持续发展。重视人力资源开发，以人力资源的开发和利用，作为可持续发展的必然选择。要转变观念，确立以人力资源开发为中心的发展战略。改革传统的人才管理体制，积极推进整体性人力资源开发。通建立专家型人才库、用好现有人才、建立人才激励机制、培育各级人才市场以及做好智力引进和人才引进工作等来合理开发人才资源，促进贫困地区可持续发展。
五、人力资源开发与扶贫开发
人力资源开发是标本兼治，治本为主的开发式扶贫。贫是多种因素造成的，较为复杂。简要说如生存环境、条件和生存能力等，既有外在的条件，又有内在的因素。历史发展规律证明，内在因素又是发展的诀定因素。若扶贫重物不重人，重人则不重人的技能开发，就很难从根本上提升扶贫效率和质量，已取得的扶贫效果也难以维持和发展。人是生产力中最具活力的因素，具有决定性作用。通过人力资源开发，提升贫困者的综合素质，由被动救济到主动脱贫，由不会脱贫到有能力脱贫。若如此，会大大提升扶贫的质量和效果。
长期以来，我国经济发展主要是依赖廉价的低素质人力资源以及消耗大量自然资源，劳动力密集和物质资本高成为传统经济的主要增长方式。这种增长方式一方面在短期内消除贫困、提高人民生活水平上获得了一定的发展，但同时也因过度开发等原因给整个生态环境带来长期的、严重的负面影响。
减少农村贫困人口，坚持开发式扶贫方针，加大农村扶贫攻坚力度，采取经济、科技、教育和计划生育等多种手段，改变并扭转贫困人口的传统观念和生产、生活方式，鼓励少生快富。以最低收入人口作为扶贫开发的基本对象和主要目标，重点扶持低收入贫困人口相对集中的地区，改善生产生活条件。增加农业开发科技含量，拓宽市场，生产市场需要的产品。普及教育，提高卫生保健水平和人口素质，增强自我发展能力。有条件的地方，逐步建立社会保障制度，降低返贫率。
六、扶贫开发要重视人力资源开发
农村贫困地区多分布于自然条件恶劣，资源贫乏，生态破坏严重，土地生产率低下的山区，黄土高原区，偏远荒漠地区，地方病高发区，以及自然灾害频发区，农村贫困地区精神贫困，思想意识和观念陈旧，科技利用率低，造成经营的粗放，经济的高投入、低产出，经济效益低下，导致物质贫困，同时粗放经营又导致生态环境的破坏，即生态贫困加剧；而物质贫困，资金不足，收入低下，无力去投资教育和改善生态环境，与其它地区相比，精神贫困和生态贫困进一步加剧。这种恶性循环同时也告诉我们，单一的扶贫措施，即使某一方面或两方面暂时缓解，也会受另外一方面的影响，导致扶贫效率的不经济。因此贫困是精神、物质、生态均有待提高的集合体，必须从三个方面综合治理。过去反贫困只注重解决贫困人口的温饱问题或生活条件的相对提高等物质贫困，但如果只注重物质扶贫，则极易造成一些政府的短期行为，个别地方政府的领导人好大喜功，急功近利，只追求脱贫的数量，而忽视脱贫的质量，盲目上马扶贫项目，管理粗放，造成扶贫的泡沫经济，加剧了贫困地区的生态破坏，损坏了经济的可持续性发展的基础。而人力资源开发不仅要增加经济财富，同时还加强精神扶贫和生态扶贫，而精神扶贫和生态扶贫比物质扶贫更长期、更艰巨、难度更大。在扶贫效益评估上，过去我们一直将生产总值、总收入或平均收入值等作为主要指标，贫困人口的收入分层和增加幅度，农村贫困线以下和以上的贫困人口数量变化等指标也是重要的参考资料，这些经济指标都注重扶贫的经济效益，而社会效益注重社会精神财富的增加，包括社会结构的改善、社区文化教育事业的发展以及生活方式的积极变化等方面。帮助他们获得生存和发展的能力，帮助他们改善生产条件，包括环境条件、生产工具、劳动者素质，这样才能自立和发展。
七、加大城市化进程和劳动力的自由流动
加快小城镇建设和户籍制度改革步伐，放低农民进镇“门槛”。充分发挥小城镇在转移、吸纳农业人口，解决剩余劳动力就地转移就业的有效载体作用，把小城镇建设与发展民营经济结合起来，让进入小城镇的农民真正安居乐业。大力发展公司制农业，变传统农民为农业工人，实现农民就地转移、增加农民工资性收入。一方面要盘活存量，加大对原有乡村集体企业产权制度改革力度，坚持民营化的改革取向，改制成混有民营或民有民营的公司制企业，搞好体制、机制、管理、技术等创新，进一步增强乡镇企业的生机与活力，扩大其吸纳农村剩余劳动力就业的能力。另一方面要引入增量，围绕农村特色资源，通过引入资本、技术等生产要素，组建产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的公司制农业企业，培育一批新的法人实体和市场竞争主体，为农村剩余劳动力创造就业的广阔空间。
建立外出打工和返乡创业双向流动机制，积极为返乡人员提供创业平台，推出一批农田水利基础设施建设项目、农业综合开发项目，开辟“返乡创业园区（特区）”，鼓励返乡创业人员承包、建设和开发。建立创业服务联动机制，做到手续从简，收费从低，办事从快，服务从优，为返乡创业人员提供政策咨询和业务指导，增强其自谋职业和自主创业的能力。对外出打工人员提供信息，引进外资的，按照招商引资政策予以重奖。
坚决废止不利于民工流动的政策、法规，取缔各种不合理收费，劳务经济快速发展保证了农民增收，减轻了农村社会治安综合治理工作的压力，促进了农村社会稳定。但是，在发展劳动力流动过程中，仍然存在着一些误区，亟待纠正和疏导。如有些政府工作人员认为鼓励外出务工就是放弃农业，因而态度消极，工作被动。有些致富的群众产生小富即安的思想，缺乏长远打算。目前，农村的市场中介组织稀缺，劳动力流动盲目无序，有些外出务工者的劳动权益得不到保障。另外，农民外出务工流动机制不完善，导致劳务输出成本增大。主要表现在两个方面：一方面是土地经营权有偿流转机制不活，束缚了农民工进城的步伐；二是进城门槛高，特别是在城市失业率不断攀升的情况下，农民向城市流动难度更大，办理相关手续的费用也很高。
八、搞好劳务输出产业开发
劳务经济以农民跨区域流动就业为主要特征，是我国改革开放的产物，也是继家庭联产承包责任制和发展乡镇企业之后农村经济发展的一个亮点。劳务经济已成为贫困山区最具竞争优势和发展潜力的朝阳产业，是促进农民分工分业，增加农民现金收入的重要途径，是农村剩余劳动力就业的主渠道，是农村经济发展一个新的增长点。
要大张旗鼓地宣传，把劳务经济炒热、叫响，特别要宣传开发劳务产业、培育劳务输出的典型和先进经验，重点宣传回乡创业的先进典型，高频率、多批次地劳务信息，引起社会各界尤其是决策层的关注，形成重视劳动力转移，关注打工者生存状态的浓厚氛围。要总结交流打工经验，表彰回乡创业典型人物，把劳务经济的星星之火变成燎原之势，使丰富的劳动力资源，转化为巨大的经济优势。
加强引导力度，促进大循环，实现大转移。加大政府调控力度，提高劳务经济的组织化程度。建立专门的劳务输出管理机构，延伸管理服务网络，统筹“输出”和“回引”工作。巩固和完善市、县（市）、乡（镇）、村四级劳务输出工作体系，形成由政府牵头，部门实施的劳务经济产业链条，实行目标、利益捆绑考核运作。充分发挥各级政府驻外办事机构的作用，确定专人专施劳务信息搜集、传递，本地劳务人员管理、维权等事务，提高农村剩余劳动力转移的组织化程度。建立覆盖面广、信息反馈灵、管理科学化的劳动力市场，尽快实现与全国劳动力市场的信息联网，为外出打工者提供容量大、反应快、全方位、多层面的信息服务，疏通全国范围内劳动力转移渠道。
要强化劳务输出市场管理，坚持劳动力市场审批制度，净化劳务输出程序，规范劳动力市场、社会中介组织的运作行为，坚决取缔非法中介组织和“地下”网点，严厉打击虚假劳务信息和欺诈打工人员的行为。加强劳务协作，建立信息网络。同沿海发达地区、劳动力需求较大的地区建立劳务输出协作关系，根据需求输送合格的各类打工人员；定期交流劳务信息，形成纵横交错，四是加强劳动力输出服务保障，改进服务模式。及时调整服务重点，扩大服务范围，由单一的劳务输出向劳动力就业全方位一体化服务延伸，开展打工人员社保工作，切实做到输出有组织、流动有保障。实行扶贫式培育劳务经济，鼓励扶持劳务输出。绝对贫困人口，他们有外出打工脱贫致富的愿望，但无力支付打工的基本费用。各级政府要在资金、培训等方面给予政策扶持。外出打工渠道主要有劳动部门组织输出、能人带动和自发外出三种类型。劳动部门实行信息收集、考察、、人员招聘、护送、跟踪服务管理一条龙服务，输出质量高，信誉较好。能人带动主要依靠当地经济能人通过承包性质，在外招揽劳务后，组织本地农民外出打工，外出风险不大，但整体收入不高，大多数从事建筑等重体力劳动，自发外出打工，他们靠“亲带亲、邻带邻”的形式结伴外出打工，这种形式，组织松散，随意性大，且风险高，维权难
九、人力资源开发的可持续发展
2001一2010年农村扶贫开发纲要，确立了走发展生产力，提高贫困农户的自我积累，自我发展能力的扶贫之路。要求把提高群众的综合素质，特别是科技文化素质，作为脱贫致富的根本途径，加大贫困地区劳动力教育和职业技能培训工作力度。这是国家从脱贫致富的源头，以持续发展的理论，确立的国家10年扶贫工作战略和任务目标。
当前劳动力资源的开发包括各类培训和劳务输出以及信息化、学习型社会培育多个方面，而人力资源开发的可持续发展应该包括教育的方方面面，人口质量和结构的变动、分布状况直接影响着人力资源开发。只有注重开发人力资源，提高人口素质，转变人口观念，人力资源开发才可以持续发展。
贫困地区经济落后的深层次原因主要是劳动者素质相对较低,即人力资源开发不力造成的。提高人口素质是提升贫困地区可持续发展的重要基础，我们应当从贫困地区可持续发展的高度来认识人口和人力资源开发问题的重要性。通过积极推进科教兴国战略，使得贫困地区人口素质有比较明显的提高。根据贫困地区经济、资源和人口现状,把控制人口出生率、提高人口素质、人力资源开发和解决人口老龄化、劳动就业、人口迁移、教育培训、社会保障等问题综合加以考虑,制定和采取积极有效的计划和措施，切实地解决人口和人力资源开发问题，真正地将充沛的人力资源转化成能适应社会发展有效资源优势。
教育是提高贫困地区劳动力素质的主要渠道。必须继续加强贫困地区基础教育，建立健全多元化的基础教育办学模式，多渠道筹集教育基金，不断改善基础教育的办学条件和提高贫困地区教师待遇，促进贫困地区劳动力素质的提高。
我国有近13亿人口,是世界上人口最多的国家。人口基数大，在经济发展中呈现出温总理所说的乘数效应和除数效应。人口多是我们的潜在优势，但由于相对过剩，其质量相对不高，限制了人口要素潜能的发展。人口政策成为我国最重要的基本国策。
人口增长周期长,发展惯性大,人口压力需要花费几十年甚至上百年的时间释放,同时要付出极大的代价来承受许多社会、经济、生态环境等问题。人口素质是人口问题中的重要方面。把人口与人力资源开发相结合,把人口压力转化为持续发展的的有效资源是摆在中国乃至世界面前的课题。
人口直接制约和影响着经济可持续发展和综合国力的提高。人口问题不仅涉及人口再生产问题的本身,而且还涉及到社会、经济、文化、环境等问题。坚持发展经济和控制人口两手抓，把控制人口增长，提高人口素质，合理分布人口，开发人力资源，纳入到扶贫开发战略的总体规划。把沉重的人口负担转化为丰富的人力资源优势，把贫困地区人口建成强大人力资源，是各级政府、专家学者及有关方面关注的问题。特别是在全面建设小康社会的今天，建设学习型社会，提出贫困地区人力资源开发重大战略问题，为实现扶贫开发和脱贫致富战略目标意义十分重要。
人口素质和人力资源开发是互不可分和互相联动的。人力资源开发就是要提高人力资源的质量、挖掘人力资源的潜力、合理配置和使用人力资源。开发人力资源的过程也是不断提高人口素质的过程。通过人力资源开发可以使人口压力转化为有效资源动力,提高劳动者的素质和劳动生产率,促进自然资源的有效利用和生态环境问题的解决,进而保障可持续发展和综合国力的不断提升。
二、贫困地区的人口与人力资源
贫困山区由于生育观念落后，子女的养育成本较低，越穷越生、越生越穷的现象十分突出，人口数量难以控制。在人口结构方面，一是人口的性别比偏高；二是年龄结构仍然较轻；三是女性初婚年龄下降，早婚早育妇女增多。人口与经济发展不相适应，集中反映在人均经济指标上。一是人均国民生产总值，二是人均国民收入这两个指标均比全国低，且增长速度又较慢，反映出贫困地区人口与经济不相适应的状况比较严重，人口与经济的矛盾比较突出。
贫困人口基数大，增长速度快。贫困人口素质差，文盲率较高。长期以来由于教育落后，农村贫困人口的文化素质一直偏低，有些地方整体平均文化程度还不足小学水平，远远低于全国平均水平。由于营养不良和近亲结婚，农村贫困人口的身体素质表现为传染病和遗传病的发生率较高。所以，总的来说贫困人口素质差，特别是贫困地区文盲率高是我国目前的人口素质现状。贫困人口结构不合理，分布集中又零星。传统、落后的生育观念，导致生育行为与计划生育政策相悖。由于诸多主观、客观因素的综合影响，长期以来逐渐形成农村独特的、与自然经济相联系的生育观念。例如，在农村以“传宗接代”等为主要内容的传统、落后生育观念，驱使农村计划外生育普遍存在，超生数量增加，从而导致盲目的实际生育行为。这些都是与计划生育基本国策相矛盾，无法减轻人口与土地、资源和生态环境的巨大压力，无法走出贫困。
许多人安于现状，不思进取，商品意识薄弱，竞争观念淡漠。贫困地区的人口负担已成为剩余劳动力转移、扩大劳务输出、发展贫困地区经济的重要障碍。在人口素质特别是人口文化素质方面，存在比较突出的问题。人口的文化素质水平较低和农业科技利用率低，不利于控制人口数量，不利于人力资源开发。
三、人力资源开发与经济发展
劳动力是生产要素之一，人力资源在经济发展中的重要性以及它与经济发展有着密切关系。在古代农业社会中，地广人稀，生产技术简单，每一个人只要有了相当的体力就极易学得生产技术而从事生产，而且农人的生活水准低，也容易满足生活的要求，所以在当时的情况下，有了人便等于有了人力资源。但在工业社会中，生产技术决不是经过简单的学习就能得到的，即就工业社会中的农业生产技术而言，亦日益复杂，因此，在现代社会中，有了人未必就是有了人力资源。
将人由非资源变为资源，这就是现代教育的主要功能，也就是现代教育的重要任务。经济发展所需的人力资源，是随经济发展的阶段不同而不同的，在各阶段中，生产技术、生产力和经济结构都不相同。从而所需的人力资源在量和质的方面也有差异，大体说来，经济发展所到达的阶段愈高，所需的生产知识和技术也愈高。所以现代各国的教育都无不力求与经济发展相配合。
在经济发展过程中，人力资源常发生两种现象：一是原有的人力资源逐渐落伍，有被淘汰为非资源的趋势；一是对新的人力资源需求的迫切，常感供不应求。这种现象就是反映教育与经济发展尚未能相配合，其结果将使一部分人被摒弃于人力资源之外，这一部分人不但不能成为生产的资源，且仍须继续消耗其它资源，成为社会的负担，阻碍经济快速发展。如果教育能与经济发展配合得宜，预测经济发展的进度，事先对于即将被淘汰的人力给予再教育的机会，使其能适合新的需要，对于经济发展所需新的人力预为培育，供应无缺，则可加速经济之发展。
四、贫困地区的人力资源开发
经济和社会发展中的首要因素是人。“治贫必先治愚”，人力资源开发旨在提高贫困地区的人口质量，人口质量的提高包括提高贫困人口的文化水平和农业科技运用能力，同时还包括生态意识、环保知识的普及率等方面。发展教育是人力资源开发的突破口。重视教育和教育设施投资，尤其是初等教育和技术培训，对贫困地区人力资源开发，是世界各国扶持贫困地区发展的普遍经验之一。我国的一些地区进行科技扶贫，劳务输出等形式也是有效人力资源开发的有效措施。贫困地区培养人才要因地制宜，贫困地区现阶段所需要的与其说是“高精尖人才”，还不如说是用得上、留得住、养得起、作用大的“乡土人才”。事实证明，实行农科教相结合，积极发展职业技术教育和成人教育，以培养“乡土人才”是富有成效的。1986年到1994年，国家科委拨专款在贫困地区开展科技培训累计达120余万人次，使科技扶贫联系地区的绝大多数农民都掌握一、两项实用技术。据不完全统计，科技扶贫计划产生的直接经济效益达8亿元以上，间接经济效益达30亿元以上，使贫困地区农民脱贫步伐明显加快。
要继续严格控制人口增长，努力提高人口素质，改善人口结构，实现人口与经济、资源、环境的协调发展的可持续发展。重视人力资源开发，以人力资源的开发和利用，作为可持续发展的必然选择。要转变观念，确立以人力资源开发为中心的发展战略。改革传统的人才管理体制，积极推进整体性人力资源开发。通建立专家型人才库、用好现有人才、建立人才激励机制、培育各级人才市场以及做好智力引进和人才引进工作等来合理开发人才资源，促进贫困地区可持续发展。
五、人力资源开发与扶贫开发
人力资源开发是标本兼治，治本为主的开发式扶贫。贫是多种因素造成的，较为复杂。简要说如生存环境、条件和生存能力等，既有外在的条件，又有内在的因素。历史发展规律证明，内在因素又是发展的诀定因素。若扶贫重物不重人，重人则不重人的技能开发，就很难从根本上提升扶贫效率和质量，已取得的扶贫效果也难以维持和发展。人是生产力中最具活力的因素，具有决定性作用。通过人力资源开发，提升贫困者的综合素质，由被动救济到主动脱贫，由不会脱贫到有能力脱贫。若如此，会大大提升扶贫的质量和效果。
长期以来，我国经济发展主要是依赖廉价的低素质人力资源以及消耗大量自然资源，劳动力密集和物质资本高成为传统经济的主要增长方式。这种增长方式一方面在短期内消除贫困、提高人民生活水平上获得了一定的发展，但同时也因过度开发等原因给整个生态环境带来长期的、严重的负面影响。
减少农村贫困人口，坚持开发式扶贫方针，加大农村扶贫攻坚力度，采取经济、科技、教育和计划生育等多种手段，改变并扭转贫困人口的传统观念和生产、生活方式，鼓励少生快富。以最低收入人口作为扶贫开发的基本对象和主要目标，重点扶持低收入贫困人口相对集中的地区，改善生产生活条件。增加农业开发科技含量，拓宽市场，生产市场需要的产品。普及教育，提高卫生保健水平和人口素质，增强自我发展能力。有条件的地方，逐步建立社会保障制度，降低返贫率。六、扶贫开发要重视人力资源开发
农村贫困地区多分布于自然条件恶劣，资源贫乏，生态破坏严重，土地生产率低下的山区，黄土高原区，偏远荒漠地区，地方病高发区，以及自然灾害频发区，农村贫困地区精神贫困，思想意识和观念陈旧，科技利用率低，造成经营的粗放，经济的高投入、低产出，经济效益低下，导致物质贫困，同时粗放经营又导致生态环境的破坏，即生态贫困加剧；而物质贫困，资金不足，收入低下，无力去投资教育和改善生态环境，与其它地区相比，精神贫困和生态贫困进一步加剧。这种恶性循环同时也告诉我们，单一的扶贫措施，即使某一方面或两方面暂时缓解，也会受另外一方面的影响，导致扶贫效率的不经济。因此贫困是精神、物质、生态均有待提高的集合体，必须从三个方面综合治理。过去反贫困只注重解决贫困人口的温饱问题或生活条件的相对提高等物质贫困，但如果只注重物质扶贫，则极易造成一些政府的短期行为，个别地方政府的领导人好大喜功，急功近利，只追求脱贫的数量，而忽视脱贫的质量，盲目上马扶贫项目，管理粗放，造成扶贫的泡沫经济，加剧了贫困地区的生态破坏，损坏了经济的可持续性发展的基础。而人力资源开发不仅要增加经济财富，同时还加强精神扶贫和生态扶贫，而精神扶贫和生态扶贫比物质扶贫更长期、更艰巨、难度更大。在扶贫效益评估上，过去我们一直将生产总值、总收入或平均收入值等作为主要指标，贫困人口的收入分层和增加幅度，农村贫困线以下和以上的贫困人口数量变化等指标也是重要的参考资料，这些经济指标都注重扶贫的经济效益，而社会效益注重社会精神财富的增加，包括社会结构的改善、社区文化教育事业的发展以及生活方式的积极变化等方面。帮助他们获得生存和发展的能力，帮助他们改善生产条件，包括环境条件、生产工具、劳动者素质，这样才能自立和发展。
七、加大城市化进程和劳动力的自由流动
加快小城镇建设和户籍制度改革步伐，放低农民进镇“门槛”。充分发挥小城镇在转移、吸纳农业人口，解决剩余劳动力就地转移就业的有效载体作用，把小城镇建设与发展民营经济结合起来，让进入小城镇的农民真正安居乐业。大力发展公司制农业，变传统农民为农业工人，实现农民就地转移、增加农民工资性收入。一方面要盘活存量，加大对原有乡村集体企业产权制度改革力度，坚持民营化的改革取向，改制成混有民营或民有民营的公司制企业，搞好体制、机制、管理、技术等创新，进一步增强乡镇企业的生机与活力，扩大其吸纳农村剩余劳动力就业的能力。另一方面要引入增量，围绕农村特色资源，通过引入资本、技术等生产要素，组建产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的公司制农业企业，培育一批新的法人实体和市场竞争主体，为农村剩余劳动力创造就业的广阔空间。
建立外出打工和返乡创业双向流动机制，积极为返乡人员提供创业平台，推出一批农田水利基础设施建设项目、农业综合开发项目，开辟“返乡创业园区（特区）”，鼓励返乡创业人员承包、建设和开发。建立创业服务联动机制，做到手续从简，收费从低，办事从快，服务从优，为返乡创业人员提供政策咨询和业务指导，增强其自谋职业和自主创业的能力。对外出打工人员提供信息，引进外资的，按照招商引资政策予以重奖。
坚决废止不利于民工流动的政策、法规，取缔各种不合理收费，劳务经济快速发展保证了农民增收，减轻了农村社会治安综合治理工作的压力，促进了农村社会稳定。但是，在发展劳动力流动过程中，仍然存在着一些误区，亟待纠正和疏导。如有些政府工作人员认为鼓励外出务工就是放弃农业，因而态度消极，工作被动。有些致富的群众产生小富即安的思想，缺乏长远打算。目前，农村的市场中介组织稀缺，劳动力流动盲目无序，有些外出务工者的劳动权益得不到保障。另外，农民外出务工流动机制不完善，导致劳务输出成本增大。主要表现在两个方面：一方面是土地经营权有偿流转机制不活，束缚了农民工进城的步伐；二是进城门槛高，特别是在城市失业率不断攀升的情况下，农民向城市流动难度更大，办理相关手续的费用也很高。
八、搞好劳务输出产业开发
劳务经济以农民跨区域流动就业为主要特征，是我国改革开放的产物，也是继家庭联产承包责任制和发展乡镇企业之后农村经济发展的一个亮点。劳务经济已成为贫困山区最具竞争优势和发展潜力的朝阳产业，是促进农民分工分业，增加农民现金收入的重要途径，是农村剩余劳动力就业的主渠道，是农村经济发展一个新的增长点。
要大张旗鼓地宣传，把劳务经济炒热、叫响，特别要宣传开发劳务产业、培育劳务输出的典型和先进经验，重点宣传回乡创业的先进典型，高频率、多批次地劳务信息，引起社会各界尤其是决策层的关注，形成重视劳动力转移，关注打工者生存状态的浓厚氛围。要总结交流打工经验，表彰回乡创业典型人物，把劳务经济的星星之火变成燎原之势，使丰富的劳动力资源，转化为巨大的经济优势。
加强引导力度，促进大循环，实现大转移。加大政府调控力度，提高劳务经济的组织化程度。建立专门的劳务输出管理机构，延伸管理服务网络，统筹“输出”和“回引”工作。巩固和完善市、县（市）、乡（镇）、村四级劳务输出工作体系，形成由政府牵头，部门实施的劳务经济产业链条，实行目标、利益捆绑考核运作。充分发挥各级政府驻外办事机构的作用，确定专人专施劳务信息搜集、传递，本地劳务人员管理、维权等事务，提高农村剩余劳动力转移的组织化程度。建立覆盖面广、信息反馈灵、管理科学化的劳动力市场，尽快实现与全国劳动力市场的信息联网，为外出打工者提供容量大、反应快、全方位、多层面的信息服务，疏通全国范围内劳动力转移渠道。
要强化劳务输出市场管理，坚持劳动力市场审批制度，净化劳务输出程序，规范劳动力市场、社会中介组织的运作行为，坚决取缔非法中介组织和“地下”网点，严厉打击虚假劳务信息和欺诈打工人员的行为。加强劳务协作，建立信息网络。同沿海发达地区、劳动力需求较大的地区建立劳务输出协作关系，根据需求输送合格的各类打工人员；定期交流劳务信息，形成纵横交错，四是加强劳动力输出服务保障，改进服务模式。及时调整服务重点，扩大服务范围，由单一的劳务输出向劳动力就业全方位一体化服务延伸，开展打工人员社保工作，切实做到输出有组织、流动有保障。实行扶贫式培育劳务经济，鼓励扶持劳务输出。绝对贫困人口，他们有外出打工脱贫致富的愿望，但无力支付打工的基本费用。各级政府要在资金、培训等方面给予政策扶持。外出打工渠道主要有劳动部门组织输出、能人带动和自发外出三种类型。劳动部门实行信息收集、考察、、人员招聘、护送、跟踪服务管理一条龙服务，输出质量高，信誉较好。能人带动主要依靠当地经济能人通过承包性质，在外招揽劳务后，组织本地农民外出打工，外出风险不大，但整体收入不高，大多数从事建筑等重体力劳动，自发外出打工，他们靠“亲带亲、邻带邻”的形式结伴外出打工，这种形式，组织松散，随意性大，且风险高，维权难九、人力资源开发的可持续发展
2001一2010年农村扶贫开发纲要，确立了走发展生产力，提高贫困农户的自我积累，自我发展能力的扶贫之路。要求把提高群众的综合素质，特别是科技文化素质，作为脱贫致富的根本途径，加大贫困地区劳动力教育和职业技能培训工作力度。这是国家从脱贫致富的源头，以持续发展的理论，确立的国家10年扶贫工作战略和任务目标。
当前劳动力资源的开发包括各类培训和劳务输出以及信息化、学习型社会培育多个方面，而人力资源开发的可持续发展应该包括教育的方方面面，人口质量和结构的变动、分布状况直接影响着人力资源开发。只有注重开发人力资源，提高人口素质，转变人口观念，人力资源开发才可以持续发展。
贫困地区经济落后的深层次原因主要是劳动者素质相对较低,即人力资源开发不力造成的。提高人口素质是提升贫困地区可持续发展的重要基础，我们应当从贫困地区可持续发展的高度来认识人口和人力资源开发问题的重要性。通过积极推进科教兴国战略，使得贫困地区人口素质有比较明显的提高。根据贫困地区经济、资源和人口现状,把控制人口出生率、提高人口素质、人力资源开发和解决人口老龄化、劳动就业、人口迁移、教育培训、社会保障等问题综合加以考虑,制定和采取积极有效的计划和措施，切实地解决人口和人力资源开发问题，真正地将充沛的人力资源转化成能适应社会发展有效资源优势。
教育是提高贫困地区劳动力素质的主要渠道。必须继续加强贫困地区基础教育，建立健全多元化的基础教育办学模式，多渠道筹集教育基金，不断改善基础教育的办学条件和提高贫困地区教师待遇，促进贫困地区劳动力素质的提高。
