A.同级机关
B.同一系统的机关
C.三个以上的机关
D.行政主管机关与业务指导机关
2.公文区别于其他信息记录的特点是()
A.传播知识
B.具备查考价值
C.书面文字材料
D.具备法定的权威性
3.在行政决策组织体系中被称为“神经系统”的是()。
A.信息系统
B.中枢系统
C.控制系统
D.研究咨询系统
4.公文的语言应当()。
A.诙谐幽默
B.古朴典雅
C.庄重规范
D.华丽流畅
5.我国国家行政机关实行()
A.职务分类制
B.职位分类制
C.品位分类制
D.职级分类制
6.政企分开的主要措施不包括()
A.解除政府主管部门与所属经济实体的直属企业的行政隶属关系
B.大量裁减政府专业经济部门
C.大力裁减社会中介组织
D.加强和改善对国有企业的监管方式
7.下列人员()可以由委任产生。
A.乡长
B.镇长
C.县长
D.国务院各部委副部长
8.下面不属于一级政府派出机构的是()
A.行政公署
B.区公所
C.村公所
D.公安派出所
9.公文的基本语气是()。
A.祈使语气
B.陈述语气
C.疑问语气
D.感叹语气
10.下列文稿中具有正式公文效用的是()
A.议论稿
B.送审稿
C.征求南京市意见
D.定稿
11.在归部委管理的国家局中，国家技术局归哪个部(委)管理?()
A.国家计划委员会
B.国家经济贸易委员会
C.国家科学技术委员会
D.国家教育委员会
12.政府机构之间最重要的关系是()。
A.协调关系
B.业务关系
C.协作关系
D.领导关系
13.轮换又称()。
A.转任
B.调任
C.挂职锻炼
D.轮岗
14.公务员必须退休的条件是指()。
A.工作年限满20年
B.工作年限满30年
C.男年满55周岁
D.女年满55周岁
15.行政管理体制的物质载体是()。
A.权责体系
B.组织结构体系
C.运行机制
D.行政权力
16.行政管理的主体是()。
A.社会公共事务
B.政府
C.人民群众
D.企事业单位
17.申诉期间原机关处理决定()。
A.不再执行
B.继续执行
C.变更执行
D.废止
18.下面哪种社会关系，公务员可以不用回避?
A.夫妻
B.密友
C.甥子女
D.祖父母
19.批复是用于答复下级机关请示事项的()
A.下行文
B.平行文
C.上行文
D.具有行政约束力的规章
20.行政管理的首要环节和各项职能运行的基础是()。
A.行政权力飞
B.行政法规
C.行政领导
D.行政决策
21.下列公文中，不需要指明主送机关的是()。
A.通知
B.请示
C.报告
D.决议
22.国家公务员向有关单位提出申诉的必要理由是()。
A.对公务员个人的处理不公正
B.公务员对涉及本人的人事处理决定不服
C.公务员认为自身受到的处理或待遇不合理
D.须有涉及公务员个人的处理决定
23.在国外被称为“智囊团”的是()。
A.研究咨询系统
B.决策信息系统
C.审批控制系统
D.行政决策的中枢系统
24.关于行政效率，总的原则是()。
A.效率第一，公平第二
B.效率优先，兼顾公平
C.效率为主，公平为辅
D.公平优先，兼顾效率
25.“三讲”教育的对象是()。
A.县级以上党政领导班子、领导干部
B.县级以下党政领导班子、领导干部
C.省部级党政领导班子、领导干部
D.省部级以下党政领导班子、领导干部来源:考试大-公务员26.管理幅度和管理层之间是()关系。
A.正比
B.反比
C.随机
D.不确定
27.在领导者的诸多素质中起主导作用的素质是()
A.职能素质
B.基础素质
C.业务素质
D.核心素质采集者退散
28.要重视搞好领导班子的群体配备,实现领导班子的()。
A.高效稳定
B.优化组合
C.整体效能
D.合理搭配
29.保护生态环境和自然资源属于政府的()。
A.政治职能
B.文化职能
C.经济职能
D.社会职能
30.调查报告的结构一般包括()。
A.标题、导语、正文、结语
B.标题、正文、落款
C.开头、导语、主体、结尾
D.标题、正文、结语
31.公文写作的基本要求不包括()。
A.一文一事,中心明确
B.用语庄严、简明、通顺、平实
C.为使各方面了解情况,多印发文件
D.符合党和国家的路线、方针、政策、法律、法规
32.陈述性文件有()。
A.通报
B.指示
C.请示
D.决定
33.商洽性文件有()。
A.会议纪要
B.决定
C.指示
D.函
34.下列属于我国行政外部监督体系的是().
A.法制监督
B.财务监督
C.审计监督
D.主管监督
35.政党监督的主体除了党委和党的纪律检查委员会外,还有()。
A.党的宣传部门
B.党的基层组织
C.党的组织部门
D.党的领导集团
36.职权集中,责任明确,指挥灵便,行动迅速,可以减少权力冲突和内部摩擦的一种领导体制是()。
A.首长负责制
B.委员会制
C.混合制
D.直线职能制
37.公务员必须遵守的纪律有()
A.不,贻误工作
B.不贪污,不行贿
C.不违公德
D.不得参加非法组织
38.下列哪个属于公务员之列?
A.企业工人
B.农民
C.转业军人
D.行政机关工作人员
39.不属于派出机构的是()
A.行政公署
B.公安派出所
C.内蒙古自治区驻京办事处
D.街道办事处
40.在领导体制中,行政监督机关和审查机关都实行()。
A.业务领导制
B.首长负责制
C.委员会负责制
D.双重领导制
41.行政管理体制的核心系统是()。
A.结构体系
B.运行机制
C.权责体系
D.规章制度
42.批复是答复下级请示的文件是()。
A.被动文件
B.主动文件
C.是对报告的批件
D.下级没有请示,用来指导工作的
43.办公室更改电话号码,可用()公布周知。
A.通知
B.通告
C.启示
D.布告
44.区公所是()的派出机关。
A.乡人民政府
B.国务院
C.省、自治区人民政府
D.县人民政府
45.我国机构改革的关键是()。
A.精简机构
B.裁减人员
C.转变职能
D.核定编制
46.规范性公文标题的时间是()。
A.公文的时间
B.公文撰写的时间
C.公文打印的时间
D.公文讨论的时间
47.国家公务员可以辞职的条件是()
A.未满最低服务期限的
B.在涉及国家安全,重要机密等特殊职位上任职的
C.女性公务员在孕期、产期及哺乳期的
D.正在接受审查的
48.我国公务员制度同西方文官制度强调的文官“政治中立”具有的本质区别是()
A.坚持党管干部的原则
B.坚持为人民服务的宗旨
C.坚持党的基本路线
D.坚持德才兼备的用人标准
49.不能联合行文的机关是()。
A.同级政府之间
B.政府各部门之间
C.上级党委和下级政府之间
D.政府部门和同级人民团体之间
50.清退保密文件时,要()。
A.摘录文件内容
B.复制原文
C.按原文标注密级处理
D.按平件清退
参考答案
1.D2.D3.A4.C5.B6.C7.D8.C9.B10.D
11.B12.D13.D14.D15.B16.B17.B18.B19.A20.D
21.D22.B23.A24.B25.A26.B27.D28.B29.D30.A31.C
A.同级机关
B.同一系统的机关
C.三个以上的机关
D.行政主管机关与业务指导机关
2.公文区别于其他信息记录的特点是()
A.传播知识
B.具备查考价值
C.书面文字材料
D.具备法定的权威性
3.在行政决策组织体系中被称为“神经系统”的是()。
A.信息系统
B.中枢系统
C.控制系统
D.研究咨询系统
4.公文的语言应当()。
A.诙谐幽默
B.古朴典雅
C.庄重规范
D.华丽流畅
5.我国国家行政机关实行()
A.职务分类制
B.职位分类制
C.品位分类制
D.职级分类制
6.政企分开的主要措施不包括()
A.解除政府主管部门与所属经济实体的直属企业的行政隶属关系
B.大量裁减政府专业经济部门
C.大力裁减社会中介组织
D.加强和改善对国有企业的监管方式
7.下列人员()可以由委任产生。
A.乡长
B.镇长
C.县长
D.国务院各部委副部长
8.下面不属于一级政府派出机构的是()
A.行政公署
B.区公所
C.村公所
D.公安派出所
9.公文的基本语气是()。
A.祈使语气
B.陈述语气
C.疑问语气
D.感叹语气
10.下列文稿中具有正式公文效用的是()
A.议论稿
B.送审稿
C.征求南京市意见
D.定稿
11.在归部委管理的国家局中，国家技术局归哪个部(委)管理?()
A.国家计划委员会
B.国家经济贸易委员会
C.国家科学技术委员会
D.国家教育委员会
12.政府机构之间最重要的关系是()。
A.协调关系
B.业务关系
C.协作关系
D.领导关系
13.轮换又称()。
A.转任
B.调任
C.挂职锻炼
D.轮岗
14.公务员必须退休的条件是指()。
A.工作年限满20年
B.工作年限满30年
C.男年满55周岁
D.女年满55周岁
15.行政管理体制的物质载体是()。
A.权责体系
B.组织结构体系
C.运行机制
D.行政权力
16.行政管理的主体是()。
A.社会公共事务
B.政府
C.人民群众
D.企事业单位
17.申诉期间原机关处理决定()。
A.不再执行
B.继续执行
C.变更执行
D.废止
18.下面哪种社会关系，公务员可以不用回避?
A.夫妻
B.密友
C.甥子女
D.祖父母
19.批复是用于答复下级机关请示事项的()
A.下行文
B.平行文
C.上行文
D.具有行政约束力的规章
20.行政管理的首要环节和各项职能运行的基础是()。
A.行政权力飞
B.行政法规
C.行政领导
D.行政决策
21.下列公文中，不需要指明主送机关的是()。
A.通知
B.请示
C.报告
D.决议
22.国家公务员向有关单位提出申诉的必要理由是()。
A.对公务员个人的处理不公正
B.公务员对涉及本人的人事处理决定不服
C.公务员认为自身受到的处理或待遇不合理
D.须有涉及公务员个人的处理决定
23.在国外被称为“智囊团”的是()。
A.研究咨询系统
B.决策信息系统
C.审批控制系统
D.行政决策的中枢系统
24.关于行政效率，总的原则是()。
A.效率第一，公平第二
B.效率优先，兼顾公平
C.效率为主，公平为辅
D.公平优先，兼顾效率
25.“三讲”教育的对象是()。
A.县级以上党政领导班子、领导干部
B.县级以下党政领导班子、领导干部
C.省部级党政领导班子、领导干部
D.省部级以下党政领导班子、领导干部26.管理幅度和管理层之间是()关系。
A.正比
B.反比
C.随机
D.不确定
27.在领导者的诸多素质中起主导作用的素质是()
A.职能素质
B.基础素质
C.业务素质
D.核心素质采集者退散
28.要重视搞好领导班子的群体配备,实现领导班子的()。
A.高效稳定
B.优化组合
C.整体效能
D.合理搭配
29.保护生态环境和自然资源属于政府的()。
A.政治职能
B.文化职能
C.经济职能
D.社会职能
30.调查报告的结构一般包括()。
A.标题、导语、正文、结语
B.标题、正文、落款
C.开头、导语、主体、结尾
D.标题、正文、结语
31.公文写作的基本要求不包括()。
A.一文一事,中心明确
B.用语庄严、简明、通顺、平实
C.为使各方面了解情况,多印发文件
D.符合党和国家的路线、方针、政策、法律、法规
32.陈述性文件有()。
A.通报
B.指示
C.请示
D.决定
33.商洽性文件有()。
A.会议纪要
B.决定
C.指示
D.函
34.下列属于我国行政外部监督体系的是().
A.法制监督
B.财务监督
C.审计监督
D.主管监督
35.政党监督的主体除了党委和党的纪律检查委员会外,还有()。
A.党的宣传部门
B.党的基层组织
C.党的组织部门
D.党的领导集团
36.职权集中,责任明确,指挥灵便,行动迅速,可以减少权力冲突和内部摩擦的一种领导体制是()。
A.首长负责制
B.委员会制
C.混合制
D.直线职能制
37.公务员必须遵守的纪律有()
A.不,贻误工作
B.不贪污,不行贿
C.不违公德
D.不得参加非法组织
38.下列哪个属于公务员之列?
A.企业工人
B.农民
C.转业军人
D.行政机关工作人员
39.不属于派出机构的是()
A.行政公署
B.公安派出所
C.内蒙古自治区驻京办事处
D.街道办事处
40.在领导体制中,行政监督机关和审查机关都实行()。
A.业务领导制
B.首长负责制
C.委员会负责制
D.双重领导制
41.行政管理体制的核心系统是()。
A.结构体系
B.运行机制
C.权责体系
D.规章制度
42.批复是答复下级请示的文件是()。
A.被动文件
B.主动文件
C.是对报告的批件
D.下级没有请示,用来指导工作的
43.办公室更改电话号码,可用()公布周知。
A.通知
B.通告
C.启示
D.布告
44.区公所是()的派出机关。
A.乡人民政府
B.国务院
C.省、自治区人民政府
D.县人民政府
45.我国机构改革的关键是()。
A.精简机构
B.裁减人员
C.转变职能
D.核定编制
46.规范性公文标题的时间是()。
A.公文的时间
B.公文撰写的时间
C.公文打印的时间
D.公文讨论的时间
47.国家公务员可以辞职的条件是()
A.未满最低服务期限的
B.在涉及国家安全,重要机密等特殊职位上任职的
C.女性公务员在孕期、产期及哺乳期的
D.正在接受审查的
48.我国公务员制度同西方文官制度强调的文官“政治中立”具有的本质区别是()
A.坚持党管干部的原则
B.坚持为人民服务的宗旨
C.坚持党的基本路线
D.坚持德才兼备的用人标准
49.不能联合行文的机关是()。
A.同级政府之间
B.政府各部门之间
C.上级党委和下级政府之间
D.政府部门和同级人民团体之间
50.清退保密文件时,要()。
A.摘录文件内容
B.复制原文
C.按原文标注密级处理
D.按平件清退
参考答案
1.D2.D3.A4.C5.B6.C7.D8.C9.B10.D
11.B12.D13.D14.D15.B16.B17.B18.B19.A20.D
21.D22.B23.A24.B25.A26.B27.D28.B29.D30.A31.C
A.同级机关
B.同一系统的机关
C.三个以上的机关
D.行政主管机关与业务指导机关
2.公文区别于其他信息记录的特点是()
A.传播知识
B.具备查考价值
C.书面文字材料
D.具备法定的权威性
3.在行政决策组织体系中被称为“神经系统”的是()。
A.信息系统
B.中枢系统
C.控制系统
D.研究咨询系统
4.公文的语言应当()。
A.诙谐幽默
B.古朴典雅
C.庄重规范
D.华丽流畅
5.我国国家行政机关实行()
A.职务分类制
B.职位分类制
C.品位分类制
D.职级分类制
6.政企分开的主要措施不包括()
A.解除政府主管部门与所属经济实体的直属企业的行政隶属关系
B.大量裁减政府专业经济部门
C.大力裁减社会中介组织
D.加强和改善对国有企业的监管方式
7.下列人员()可以由委任产生。
A.乡长
B.镇长
C.县长
D.国务院各部委副部长
8.下面不属于一级政府派出机构的是()
A.行政公署
B.区公所
C.村公所
D.公安派出所
9.公文的基本语气是()。
A.祈使语气
B.陈述语气
C.疑问语气
D.感叹语气
10.下列文稿中具有正式公文效用的是()
A.议论稿
B.送审稿
C.征求南京市意见
D.定稿
11.在归部委管理的国家局中，国家技术局归哪个部(委)管理?()
A.国家计划委员会
B.国家经济贸易委员会
C.国家科学技术委员会
D.国家教育委员会
12.政府机构之间最重要的关系是()。
A.协调关系
B.业务关系
C.协作关系
D.领导关系
13.轮换又称()。
A.转任
B.调任
C.挂职锻炼
D.轮岗
14.公务员必须退休的条件是指()。
A.工作年限满20年
B.工作年限满30年
C.男年满55周岁
D.女年满55周岁
15.行政管理体制的物质载体是()。
A.权责体系
B.组织结构体系
C.运行机制
D.行政权力
16.行政管理的主体是()。
A.社会公共事务
B.政府
C.人民群众
D.企事业单位
17.申诉期间原机关处理决定()。
A.不再执行
B.继续执行
C.变更执行
D.废止
18.下面哪种社会关系，公务员可以不用回避?
A.夫妻
B.密友
C.甥子女
D.祖父母
19.批复是用于答复下级机关请示事项的()
A.下行文
B.平行文
C.上行文
D.具有行政约束力的规章
20.行政管理的首要环节和各项职能运行的基础是()。
A.行政权力飞
B.行政法规
C.行政领导
D.行政决策
21.下列公文中，不需要指明主送机关的是()。
A.通知
B.请示
C.报告来源：
D.决议
22.国家公务员向有关单位提出申诉的必要理由是()。
A.对公务员个人的处理不公正
B.公务员对涉及本人的人事处理决定不服
C.公务员认为自身受到的处理或待遇不合理
D.须有涉及公务员个人的处理决定
23.在国外被称为“智囊团”的是()。
A.研究咨询系统
B.决策信息系统
C.审批控制系统
D.行政决策的中枢系统
24.关于行政效率，总的原则是()。
A.效率第一，公平第二
B.效率优先，兼顾公平
C.效率为主，公平为辅
D.公平优先，兼顾效率
25.“三讲”教育的对象是()。
A.县级以上党政领导班子、领导干部
B.县级以下党政领导班子、领导干部
C.省部级党政领导班子、领导干部
D.省部级以下党政领导班子、领导干部26.管理幅度和管理层之间是()关系。
A.正比
B.反比
C.随机
D.不确定
27.在领导者的诸多素质中起主导作用的素质是()
A.职能素质
B.基础素质
C.业务素质
D.核心素质采集者退散
28.要重视搞好领导班子的群体配备,实现领导班子的()。
A.高效稳定
B.优化组合
C.整体效能
D.合理搭配
29.保护生态环境和自然资源属于政府的()。
A.政治职能
B.文化职能
C.经济职能
D.社会职能
30.调查报告的结构一般包括()。
A.标题、导语、正文、结语
B.标题、正文、落款
C.开头、导语、主体、结尾
D.标题、正文、结语
31.公文写作的基本要求不包括()。
A.一文一事,中心明确
B.用语庄严、简明、通顺、平实
C.为使各方面了解情况,多印发文件
D.符合党和国家的路线、方针、政策、法律、法规
32.陈述性文件有()。
A.通报
B.指示
C.请示
D.决定
33.商洽性文件有()。
A.会议纪要
B.决定
C.指示
D.函
34.下列属于我国行政外部监督体系的是().
A.法制监督
B.财务监督
C.审计监督
D.主管监督
35.政党监督的主体除了党委和党的纪律检查委员会外,还有()。
A.党的宣传部门
B.党的基层组织
C.党的组织部门
D.党的领导集团
36.职权集中,责任明确,指挥灵便,行动迅速,可以减少权力冲突和内部摩擦的一种领导体制是()。
A.首长负责制
B.委员会制
C.混合制
D.直线职能制
37.公务员必须遵守的纪律有()
A.不,贻误工作
B.不贪污,不行贿
C.不违公德
D.不得参加非法组织
38.下列哪个属于公务员之列?
A.企业工人
B.农民
C.转业军人
D.行政机关工作人员
39.不属于派出机构的是()
A.行政公署
B.公安派出所
C.内蒙古自治区驻京办事处
D.街道办事处
40.在领导体制中,行政监督机关和审查机关都实行()。
A.业务领导制
B.首长负责制
C.委员会负责制
D.双重领导制
41.行政管理体制的核心系统是()。
A.结构体系
B.运行机制
C.权责体系
D.规章制度
42.批复是答复下级请示的文件是()。
A.被动文件
B.主动文件
C.是对报告的批件
D.下级没有请示,用来指导工作的
43.办公室更改电话号码,可用()公布周知。
A.通知
B.通告
C.启示
D.布告
44.区公所是()的派出机关。
A.乡人民政府
B.国务院
C.省、自治区人民政府
D.县人民政府
45.我国机构改革的关键是()。
A.精简机构
B.裁减人员
C.转变职能
D.核定编制
46.规范性公文标题的时间是()。
A.公文的时间
B.公文撰写的时间
C.公文打印的时间
D.公文讨论的时间
47.国家公务员可以辞职的条件是()
A.未满最低服务期限的
B.在涉及国家安全,重要机密等特殊职位上任职的
C.女性公务员在孕期、产期及哺乳期的
D.正在接受审查的
48.我国公务员制度同西方文官制度强调的文官“政治中立”具有的本质区别是()
A.坚持党管干部的原则
B.坚持为人民服务的宗旨
C.坚持党的基本路线
D.坚持德才兼备的用人标准
49.不能联合行文的机关是()。
A.同级政府之间
B.政府各部门之间
C.上级党委和下级政府之间
D.政府部门和同级人民团体之间
50.清退保密文件时,要()。
A.摘录文件内容
B.复制原文
C.按原文标注密级处理
D.按平件清退
参考答案
1.D2.D3.A4.C5.B6.C7.D8.C9.B10.D
11.B12.D13.D14.D15.B16.B17.B18.B19.A20.D
21.D22.B23.A24.B25.A26.B27.D28.B29.D30.A31.C
⒈政府职能的发展变化
自然状态下的政府职能主要为“御外”、“安内”，一方面表现为统治职能的极端强化，另一方面表现为经济管理和社会管理职能的相对弱化；近现代资本主义国家的政府职能主要为“御外”、“安内”、“建设公共设施”；现代资本主义国家的政府职能主要有：提供公共产品和服务，稳定宏观经济，调节社会分配，维护市场秩序。
⒉政府职能的重要地位
政府职能体现了公共行政的本质要求，是公共行政的核心内容，也是公共行政的本质体现，直接体现公共行政的性质和方向；政府职能是政府机构设置的根本依据；政府职能的转变是行政管制体制和机构改革的关键；政府职能的实施情况是衡量行政效率的重要标准。政府职能的实施手段主要是依法行政。
⒊政府的基本职能
（）政治职能，政治职能亦称统治职能，主要包括：军事保卫职能；外交职能；治安职能；民主政治建设职能。其中，以通过政府活动，推进国家政权完善和民主政治发展为目的的民主政治建设职能是我国社会主义制度的根本要求，也是社会主义国家行政管理的基本原则。
（）经济职能，主要包括：宏观调控；提供公共产品和服务；市场监管。市场必须在一定的规则下才能够有效运行，正是在这个意义上，市场经济也称为“法制经济”。
（）文化职能，主要包括：发展科学技术；发展教育；发展文化事业；发展卫生体育事业。
（）社会职能，主要包括：调节社会分配和组织社会保障；保护生态环境和自然资源；促进社会化服务体系建立；提高人口素质，实行计划生育。
⒋影响与制约政府职能转变的因素
（）社会环境的变迁。社会环境变迁是决定政府职能转变的外在动因。
（）公共行政的科学化。公共行政的科学化是政府职能转变的内在动力。要按照统一、精简、高效的原则大力精简机构和人员；要按照权责统一的原则，合理划分和界定各级各部门的事权和职能分工。
（）技术手段的创新。技术手段的创新是政府职能转变的根本保障。举例：政府运用财政政策、货币政策等工具可以间接、宏观地对市场进行调控；政治科学和管理科学的发展使政府的机构设置和组织运作更加合理有效。
（）传统行政文化的影响。传统行政文化是影响政府行政职能转变的因素。如何吸收精华、剔除糟粕，克服传统行政文化不良因素所带来的惰性和惯性，是政府职能能否发生实质性转变的重要因素。
⒌政府职能转变的内容
政府职能转变，不仅包括政府职能内容的转变，还包括政府行政职能方式的转变、政府职能的重新配置以及相应政府机构的调整和改革。主要包括以下三个方面：
（）政府职能的外部转移。指政府将不属于自己的职能还给企业以及社会中介组织，防止政府职能的“越位”，将属于政府自己的职能收回，防止政府职能的“缺位”。
（）政府职能的系统转移。在纵向层级之间要按照必要的集中与适当的分散相结合的原则，合理划分各级政府的职能范围，明确各自的权力和责任；在横向部门之间要按照相同或相近的职能由一个部门承担的原则，合理配置和划分政府部门之间的职责分工。要在管理运行上按封闭原则进行分类。
（）行政管理方式的转变。行政管理方式，即政府行使能的方式，包括工作方式、工作作风、运行程序等，管理手段的转变，就是将传统计划经济体制下的单一行政手段，转向综合运用经济手段、法律手段为主，辅之以必要的行政手段。
⒍政府职能转变的关键－－政企分开
（）政企分开的主要内容：政府与企业社会职能的分开；企业所有权与经营权的分开；政府国有资产所有者职能与行政职能的分开。
政府不应直接管理企业，直接干预企业的生产经营活动，不得随意截留企业的权利，使企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争的主体。
（）政企分开的主要措施：解除政府主管部门与所办经济实体和直属企业的行政隶属关系；大量裁减专业经济部门和各种行政性公司，发展社会中介组织；加强和改善国有企业的监管方式。
作为过渡性措施，要保留部分专业部门，主要职能为制定行业规划和引导行业产品结构的调整。
⒎国家机构的组成
国家机构由国家权力机关、国家行政机关、国家审判机关、国家检察机关、国家军事机关组成。政府机关为国家机构的重要组成部分。
行政机构的行政权力与国家权力机关的立法权力、国家审判机关和国家检察机关享有的司法权力，分工不同，相互合作，共同构成国家权力系统。
⒏群众组织
群众组织亦称人民团体、群众团体，包括各种依法定程序成立的群众团体、专业团体、群众自治组织等，如工会、共青团、妇联等三大群众团体；文联、红十字会、慈善会等专业团体；村民委员会、城市居民委员会等群众自治组织。
⒐机构编制管理
机构编制管理是行政管理的基础工作之一，是根据国家社会经济发展状况、政治体制状况以及行政管理科学化程度，通过运用技术手段综合分析，以确定国家各类法定组织的职能范围、职责权限、机构设置和人员配备，并进行调控和监督，以实现国家管理系统的精简、统一、高效。
我国的机构编制工作采取“统一领导，分级管理”的领导体制；其在编制管理方面的主要任务是：职能管理；机构管理；人员管理。
政府机构的名称一般包括域名（地理位置或管理范围）、矢名（管理内容）、格名（表明规格级别）。
三定：定职能、定机构、定人员编制。
⒑政府机构设置原则
（）职能优先原则，即：职能是机构存在的前提；科学界定政府总体职能；科学配置和划分政府职能；以政府职能是否顺利实现来检验政府机构设置的合理性。
（）完整统一原则，即：政府职能是完整统一的；行政权力是完整统一的；政府机构设置是完整统一的。
（）管理幅度与管理层次相适应的原则，在实际应用中，应遵循以下几条规律：
在管理对象和内容不变的情况下，管理幅度与管理层次成反比；管理幅度事务的难易程度成反比；管理幅度同管理者的能力以及管理手段的先进程度成正比；管理幅度与下属人员的能力成正比关系；管理层次与组织效率成反比。
（）权责一致原则，指在机构设置中，要使机构的职权与职责相称、平衡，它包含三层意思：设计合理的职位体系；权责相称的制约机制；奖惩分明的激励机制。
（）精简与效能原则，即做到机构设置要精简；人员编制要精干；办事程序要简化。
（）依法设置原则
⒈政府机构改革
政府机构改革的动因：经济体制改革的需要；政治体制改革的需要；精简机构和人员的需要；减轻财政负担的需要；提高行政效率的需要。
年机构改革。一是提出干部的“四化”，即革命化、知识化、专业化、年轻化，特别在解决干部队伍老化和领导职数过多方面取得突破性进展；二是实行行政首长负责制，并将其写入宪法。
年机构改革。一是提出转变政府职能的概念，并把转变政府职能作为政府机构改革的关键；二是提出政企分开、党政分开原则，初步理顺党政关系、政府与企事业单位和人民团体的关系、政府各部门之间的关系以及中央政府同地方政府的关系。
年机构改革。一是在提出建立社会主义市场经济的背景下，把适应社会主义市场经济体制作为机构改革的目标；二是强调了转变职能的根本途径是政企分开；三是提出了行政管理体制改革的概念，扩大了机构改革的内涵。
⒉年机构改革目标与原则
改革目标：建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理干部队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制。
改革原则：一是按照发展社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开，把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来，把生产经营的权力真正交给企业；二是按照精简、统一、效能的原则，调整政府组织机构，实行精兵简政，加强宏观经济调控部门，调整和减少专业经济部门，适当调整社会服务部门，加强执法监管部门，发展社会中介组织；三是按照权责一致的原则，调整政府部门的职责和权限，明确划分部门之间的职能分工，相同或相近的职能交由一个部门承担，克服多头管理、政出多门的弊端；四是按照依法治国、依法行政的要求，加强行政体系的法制建设，实现政府机构、职能、编制、工作程序的法定化。
⒊垂直管理部门
垂直管理部门的工作业务、人事任免、经费拨付，均由上级业务主管部门决定，其职能具有专属性、执法性、监控性特点，目前，实行中央业务主管部门垂直管理的机构有中国人民银行、海关、国家税务等系统，实行省级垂直管理的机构有地方税务、工商管理、质量技术监督管理等系统。
⒋我国公务员制度建立的过程
（）第一阶段－年，国家公务员制度的创立。这一阶段主要以研究、草拟、修改公务员法规为重点，以克服传统人事行政弊端为背景，以实现国家公务员管理制度化、规范化为落脚点。
第一阶段可分为如下三个小阶段：－年，制定《国家行政槎作人员条例》；－年，将上述条例更名，并在党的十三大和七届全国人大会议上，分别将建立国家公务员制度作为政治体制及干部人事制度改革的重点，形成了公务员制度的三大要件：人事部、国家行政学院、公务员法规；－年，根据边实践、边探索、边修改的精神，先后在审计署、海关总署、环保局、税务局、统计局、建材局个部门和深圳、哈尔滨两个市进行试点，并于年月日正式颁布布《国家公务员暂行条例》。
（）第二阶段以全面施行、分步推进、不断完善各项配套的法规为重点，以适应社会主义市场经济体制建立和干部人事制度改革深化为背景，以建设高素质的专业化国家公务员队伍为落脚点。－年，根据统筹规划、从上而下、由易到难的原则，积极而稳妥地在全国范围内推行公务员制度。
⒌我国公务员制度的特色
（）同西方文官制度比较：坚持党的基本路线，不搞“政治中立”；坚持为人民服务的宗旨，国家公务员不是独立的利益集团；坚持党管干部的原则，国家公务员不搞“两官分途”；坚持德才兼备的用人标准。
（）同传统人事制度比较：具有比较完善的法规体系；具有比较科学的竞争激励机制；具有正常的新陈代谢机制；具有廉政勤政的保障机制。
⒍国家公务员建设高素质、专业化
“完善公务员制度，建设高素质的专业化”国家公务员，已在党的十五大和九届人大一次会议上确定为我国政治体制改革的目标之一。
国家公务员的核心竞争力在于对知识的综合运用能力和创新能力。
公务员队伍学风：刻苦钻研，积极探索，民主研讨，求真务实。
当前在业务精通方面普遍缺乏敬业乐业和精益求精的精神。
高素质的内涵主要包括：思想政治上的高标准与道德品质上的高境界；理论素养与知识运用上的高水平；廉政勤政建设上的高风尚、高效率；业务上的精通；身心上的健康。
专业化指公务员队伍建设的专业化，主要体现为身份职业化、职业专门化、知识与能力专业化，其内涵主要包括：科学决策与有效执行能力；沟通协调能力；学习创新能力；收集、处理信息的能力；表达能力。
⒎公务员制度的发展目标
我国公务员制度的发展目标：适应社会主义市场经济发展的需要，深化干部人事制度改革，逐步创造一个公开、平等、竞争、择优的用人环境，建立一套能上能下、能进能出、充满活力的管理机制，形成一套法制完备、纪律严明的监督体系。
⒏国家公务员录用制度
录用原则：公开、平等、竞争、择优、德才兼备、因事择人。上述几个原则是以竞争为核心的有机整体一，公开是竞争的前提，平等是竞争的保证，择优是竞争的目的，考度是国家公务员录用的基本竞争方式。
新录用的国家公务员，要进行为期一年的试用，在试用期内应接受培训；省以上政府工作部门按照特殊规定录用无两年以上基层工作经历的人员，应当安排在基层工作一至二年；试用期满合格的正式任职，不合格的，可以原岗位上延长试用期，最多不超过半年，也可调换岗位延长试用期，最多不超过个月，期满仍不合格的，取消录用资格。
⒐受纪律处分的公务员考核办法
受警告处分的公务员，对其进行考核，但在受处分的当年不得定为优秀等次；
受记过、记大过、降级、撤职处分的公务员，对其进行考核，但在受处分期间只写评语，不定等次，在解除处分的当年及以后，按正常情况对待。
受党内警告处分的公务员，处分当年参加考核，但不得定为优秀等次；
受党内严重警告的公务员，处分当年参加考核，因与职务行为有关的错误而受严重警告处分的，确定为不称职等次，因其他错误而受严重警告处分的，只定评语不定等次。
受处分的公务员，处分当年参加考核，确定为不称职；一年处分的第二年，参加年度考核，只写评语不确定等次；受二年处分的，第二年和第三年参加考核，只写评语不确定等次。
受处分的公务员，处分当年参加考核，确定为不称职；第二年和第三年参加考核，只写评语不定等次；
涉嫌违犯党纪被立案检查的公务员，可以参加考核，但在其检查期间不确定等次，结案后，相应按上述办法处理。
、公务员奖励的种类及权限
公务员奖励的种类有嘉奖、记三等功、记二等功、记一等功、授予荣誉称号五种形式。其具体的权限为：
嘉奖、记三等功，由县（地）级以上人民政府或设市（地）级以上人民政府工作部门批准。
记二等功，由市（地）以上人民政府或省级以上人民政府工作部门批准。
记一等功，由省、自治区、直辖市以上人民政府或国务院工作部门批准。
国务院授予荣誉称号，经国务院人事部门审核后，由国务院批准。
省、自治区、直辖市人民政府授予荣誉称号，经本级政府人事部门审核后，由省、自治区、直辖市人民政府批准。
国务院工作部门授予荣誉称号，经国务院人事部门审核后，由国务院工作部门批准。
⒈公务员行政处分的原则及种类
公务员行政处分的原则：依法定事由，经法定程序；适用行政纪律一律平等；行政处分的轻重与国家公务员违纪行为应承担的纪律责任相适应；惩前毙后，治病救人，惩戒与教育相结合。
行政处分的种类有警告、记过、记大过、降级、撤职、开除共六种。根据违纪行为的错误性质、情节轻重、危害程度、责任大小，参照本人的一贯表现和认错态度，区别对待：对于违反行政纪律情节较轻，造成一定不良后果的，给予警告或记过处分；对违反纪律，给国家和人民利益造成严重损失的，给予记大过、降级；对严重违纪，不适合继续任现职的，给予撤职；对严重违纪，不适合继续在政府任国家公务员的，给予开除。
⒉公务员处分的权限
（）给予国务院任命的国家公务员行政处分和给予省、自治区、直辖市人大选举产生的国家公务员警告、记过、记大过、降级处分，须报国务院批准。
（）给予省、自治区、直辖市人大选举的公务员撤职、开除处分，须先由本级人大罢免或人大常委会免职，再由省、自治区、直辖市人民政府决定，报国务院批准后执行。在罢免和免职前，国务院认为必要时可以停止或撤销其职务。
（）给予国务院各组成部门任命的正副司局长包括相当职务的国家公务员行政处分，由本部门决定后执行，报国务院备案。
（）给予省、自治区、直辖市人大常委会任命的国家公务员警告、记过、记大过、降级处分，由本级人民政府决定后执行，报本级人大常委会备案并报国务院备案，给予这些国家公务员撤职、开除处分，先由本级人大常委员免职，再由本级人民政府决定后执行，报国务院备案。
⒊解除公务员行政处分的期限
警告处分自决定之日起满半年；记过、记大过、降级处分自决定之日起满一年；撤职处分自决定之日起满两年。被处分人员在受行政处分期间有特殊贡献的，可以提前解除行政处分。提前解除期限不得超过原行政处分解除期限的一半。
⒋公务员培训的根据、原则和类型
根据：一是经济、社会发展的需要；二是职位的需要。其原则是，贯彻理论联系实际、学用一致、按需施教、讲求实效的原则。公务员培训类型主要有：
（）新录用人员培训。在试用期间进行，不少于天。
（）晋职培训。培训时间不少于天。
（）专门业务培训。
（）更新知识培训。每年不少于天。
⒌国家公务员辞退制度
有五种情形之一的：连续两年不称职的；不胜任现职又不接受其他安排；因单位调整、撤销、合并或者缩编减编制员额需要调整工作，本人拒绝合理安排的；旷工或者无正当理由逾期不归连续超过天，或一年内累计超过天的；不履行公务员义务，不遵守公务员纪律，经多次教育仍无转变或者造成恶劣影响，又不宜给予开除处分，应当辞退。
被辞退的公务员可以领取“低于国家办事员最低工资、高于社会救济”的辞退费，工作连续一年以上两年以下，发三个月；连续满四年，发四个月；连续满两年以上，每增一年增发一个月，最多不超过二十四个月。辞职的公务员不能领这部分费用。
⒍行政领导体制的类型
（）按照负最后决策职责的不同，分为首长制、委员制和混合制。混合制中成效的好坏关键在于领导的素质和作风。
（）按照上下级之间享有的决策、指挥监控职权的大小分为集权制、分权制和均权制。
（）按业务性质和管辖范围不同，分为层级制、职能制和并用制。层级制也称“直线制”、“分级制”、“系统制”，其特点在是有利于指挥统一，节制严明，相互衔接，行动迅速，但有时难免草率；职能制亦称“分职制”、“机能制”、“幕僚制”，其特点在于分工精细，专业明确，有力于推动专业化和高效化。
（）按指挥监控权是否集中或分散于一个或多个主体的不同，分为完整制和分离制。完整制也称“集约制”、“一元统属制”，俗称“一元化领导”；分离是也称“独立制”、“多元化统属制”，俗称“多元化领导”。
⒎非领导职务指数的限制
八个非领导职务：巡视员、助理巡视员、调研员、助理调研员、主任科员、副主任科员、科员、办事员。
国务院各部门的巡视员和助理巡视员职数，不超过该部门司局级领导职数的三分之一，其中巡视员不超过，调研员和助理调研员职数，不超过处级领导职务职数的。
省、自治区、直辖市人民政府设置的巡视员、助理巡视员职数，不超过厅（局）级领导职务职数的三分之一，巡视员不超过，调研员和助理调研员职务职数，不超过处级领导职数的。
省辖市（行署、州、盟、直辖市的区）人民政府机关设置的调研员和助理调研员，不超过处级领导职务职数的三分之一，其中调研员不超过，主任科员和副主任科员职数，不超过科级领导职务职数的。
县级（地辖市、旗、省辖市的区）人民政府机关各部门，设置主任科员和副主任科员职数，不超过科级职务职数的。
⒏行政领导职务晋升的条件
（）在近两年度考核为优秀或近三年年度考核为称职以上。
（）晋升科、处级正职，应分别任下一级职务两年以上；晋升科、处、司、部级副职，应分别任下一级职务三年以上。
（）晋升处级职以上领导职务，一般应具有五年工龄和两年以上基层工作经历，晋升县级以上人民政府工作部门副职和国务院各工作部门司级副职，应具有在下一级两个以上工作部门任职的经历，晋升地（市）级以上政府机关处级以上职务的，需有三年以上基层工作经历。
（）晋升科级正副职，应具有高中、中专以上文化；晋升副处级到正司级职务，应具有大专以上文化；晋升副部级职务，应具有大学本科以上文化程度。
⒐行政决策转向科学决策的标志
（）决策主体由个人转向集体。
（）决策过程由主观随意转向程序化。
（）“谋”与“断”的相对分离。
（）“断”与“行”的相对分离。
（）决策手段的运用日益增强，量化和技术化，成为现代科学行政决策的标志。
、行政执行基本知识
行政决策执行手段：法律手段、行政手段、经济手段。
编制行政执行计划包括以下四方面内容：进行工作安排；进行人力安排；进行物力安排；进行时间安排。
行政执行通过确定目标、衡量成效、纠正偏差三个步骤，对决策执行进行控制。
⒈行政协调的分类
（）以协调的主客体及其内容为标准，可划分为三种：与外部环境的行政协调；内部纵横向的行政协调；内外部、纵横向人际关系的行政协调。
（）以协调所解决的中心问题及其具有的性质为标低头不语，可划分为四种：以解决与外部环境之间矛盾冲突为中心的，即适应性的行政协调；以解决内部纵横向之间矛盾冲突为中心，即结构性的行政协调；以解决内部运作过程中各环节之间矛盾冲突为中心，即动态性的行政协调；以解决内外部、纵横向之间矛盾冲突为中心，即沟通性的行政协调。
（）以协调所涉及的管理层次和管理手段为标准，可划分为：高层协调，中层协调，基层协调；权责体制协调与规制协调，利益协调与心理协调。
⒉行政监督
法制是加强依法监督的保证，教育是加强依法监督的基础。
行政监察机关依照法律拥有检查权、调查权、建议权和一定的行政处分权。
监察机关受理的申诉指国家公务员和国家行政机关任命的其他人员，不服行政机关给予的行政处分决定向监察机关提出的申诉，它不包括不服监察机关的行政处分的申诉，也不包括不服原处理决定而要求重新处理的申诉。同时，人大、政协、工青女等单位所属的工作人员，不服本单位给予的行政处分而的申诉，不属于监察机关受理的申诉范围。
审计机关拥有检查权、调查权、建议权和处理权。
⒊行政系统的外部监督
我国行政系统的外部监督主要包括国家权力机关的监督、人民法院和人民检察院的监督、政党监督和社会及舆论监督。
国家权力机关的监督主要体现在六个方面：听取和审议工作报告；审查和批准国民经济计划和财政算、决算；审查政府的法规、规定和命令；质询和询问；代表视察和执法检查；罢免政府组成人员。
1、====职能的发展变化
自然状态下的====职能主要为“御外”、“安内”，一方面表现为统治职能的极端强化，另一方面表现为经济管理和社会管理职能的相对弱化；近现代资本主义国家的====职能主要为“御外”、“安内”、“建设公共设施”；现代资本主义国家的====职能主要有：提供公共产品和服务，稳定宏观经济，调节社会分配，维护市场秩序。
2、====职能的重要地位
====职能体现了公共行政的本质要求，是公共行政的核心内容，也是公共行政的本质体现，直接体现公共行政的性质和方向；====职能是====机构设置的根本依据；====职能的转变是行政管制体制和机构改革的关键；====职能的实施情况是衡量行政效率的重要标准。====职能的实施手段主要是依法行政。
3、====的基本职能
（1）政治职能，政治职能亦称统治职能，主要包括：军事保卫职能；外交职能；治安职能；====政治建设职能。其中，以通过====活动，推进国家政权完善和====政治发展为目的的====政治建设职能是我国社会主义制度的根本要求，也是社会主义国家行政管理的基本原则。
（2）经济职能，主要包括：宏观调控；提供公共产品和服务；市场监管。市场必须在一定的规则下才能够有效运行，正是在这个意义上，市场经济也称为“法制经济”。
（3）文化职能，主要包括：发展科学技术；发展教育；发展文化事业；发展卫生体育事业。
（4）社会职能，主要包括：调节社会分配和组织社会保障；保护生态环境和自然资源；促进社会化服务体系建立；提高人口素质，实行计划生育。
4、影响与制约====职能转变的因素
（1）社会环境的变迁。社会环境变迁是决定====职能转变的外在动因。
（2）公共行政的科学化。公共行政的科学化是====职能转变的内在动力。要按照统一、精简、高效的原则大力精简机构和人员；要按照权责统一的原则，合理划分和界定各级各部门的事权和职能分工。
（3）技术手段的创新。技术手段的创新是====职能转变的根本保障。举例：====运用财政政策、货币政策等工具可以间接、宏观地对市场进行调控；政治科学和管理科学的发展使====的机构设置和组织运作更加合理有效。
（4）传统行政文化的影响。传统行政文化是影响====行政职能转变的因素。如何吸收精华、剔除糟粕，克服传统行政文化不良因素所带来的惰性和惯性，是====职能能否发生实质性转变的重要因素。
5、====职能转变的内容
====职能转变，不仅包括====职能内容的转变，还包括====行政职能方式的转变、====职能的重新配置以及相应====机构的调整和改革。主要包括以下三个方面：
（1）====职能的外部转移。指====将不属于自己的职能还给企业以及社会中介组织，防止====职能的“越位”，将属于====自己的职能收回，防止====职能的“缺位”。
（2）====职能的系统转移。在纵向层级之间要按照必要的集中与适当的分散相结合的原则，合理划分各级====的职能范围，明确各自的权力和责任；在横向部门之间要按照相同或相近的职能由一个部门承担的原则，合理配置和划分====部门之间的职责分工。要在管理运行上按封闭原则进行分类。
（3）行政管理方式的转变。行政管理方式，即====行使能的方式，包括工作方式、工作作风、运行程序等，管理手段的转变，就是将传统计划经济体制下的单一行政手段，转向综合运用经济手段、法律手段为主，辅之以必要的行政手段。
6、====职能转变的关键－－政企分开
（1）政企分开的主要内容：====与企业社会职能的分开；企业所有权与经营权的分开；====国有资产所有者职能与行政职能的分开。
====不应直接管理企业，直接干预企业的生产经营活动，不得随意截留企业的权利，使企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争的主体。
（2）政企分开的主要措施：解除====主管部门与所办经济实体和直属企业的行政隶属关系；大量裁减专业经济部门和各种行政性公司，发展社会中介组织；加强和改善国有企业的监管方式。
作为过渡性措施，要保留部分专业部门，主要职能为制定行业规划和引导行业产品结构的调整。
7、国家机构的组成
国家机构由国家权力机关、国家行政机关、国家审判机关、国家检察机关、国家军事机关组成。====机关为国家机构的重要组成部分。
行政机构的行政权力与国家权力机关的立法权力、国家审判机关和国家检察机关享有的司法权力，分工不同，相互合作，共同构成国家权力系统。
8、群众组织
群众组织亦称人民团体、群众团体，包括各种依法定程序成立的群众团体、专业团体、群众自治组织等，如工会、共青团、妇联等三大群众团体；文联、红十字会、慈善会等专业团体；村民委员会、城市居民委员会等群众自治组织。
9、机构编制管理
机构编制管理是行政管理的基础工作之一，是根据国家社会经济发展状况、政治体制状况以及行政管理科学化程度，通过运用技术手段综合分析，以确定国家各类法定组织的职能范围、职责权限、机构设置和人员配备，并进行调控和监督，以实现国家管理系统的精简、统一、高效。
我国的机构编制工作采取“统一领导，分级管理”的领导体制；其在编制管理方面的主要任务是：职能管理；机构管理；人员管理。
====机构的名称一般包括域名（地理位置或管理范围）、矢名（管理内容）、格名（表明规格级别）。
三定：定职能、定机构、定人员编制。
10、====机构设置原则
（1）职能优先原则，即：职能是机构存在的前提；科学界定====总体职能；科学配置和划分====职能；以====职能是否顺利实现来检验====机构设置的合理性。
（2）完整统一原则，即：====职能是完整统一的；行政权力是完整统一的；====机构设置是完整统一的。
（3）管理幅度与管理层次相适应的原则，在实际应用中，应遵循以下几条规律：
在管理对象和内容不变的情况下，管理幅度与管理层次成反比；管理幅度事务的难易程度成反比；管理幅度同管理者的能力以及管理手段的先进程度成正比；管理幅度与下属人员的能力成正比关系；管理层次与组织效率成反比。
（4）权责一致原则，指在机构设置中，要使机构的职权与职责相称、平衡，它包含三层意思：设计合理的职位体系；权责相称的制约机制；奖惩分明的激励机制。
（5）精简与效能原则，即做到机构设置要精简；人员编制要精干；办事程序要简化。
（6）依法设置原则
11、====机构改革
====机构改革的动因：经济体制改革的需要；政治体制改革的需要；精简机构和人员的需要；减轻财政负担的需要；提高行政效率的需要。
1982年机构改革。一是提出干部的“四化”，即革命化、知识化、专业化、年轻化，特别在解决干部队伍老化和领导职数过多方面取得突破性进展；二是实行行政首长负责制，并将其写入宪法。
1988年机构改革。一是提出转变====职能的概念，并把转变====职能作为====机构改革的关键；二是提出政企分开、党政分开原则，初步理顺党政关系、====与企事业单位和人民团体的关系、====各部门之间的关系以及中央====同地方====的关系。
1993年机构改革。一是在提出建立社会主义市场经济的背景下，把适应社会主义市场经济体制作为机构改革的目标；二是强调了转变职能的根本途径是政企分开；三是提出了行政管理体制改革的概念，扩大了机构改革的内涵。
12、1998年机构改革目标与原则
改革目标：建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理干部队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制。
改革原则：一是按照发展社会主义市场经济的要求，转变====职能，实现政企分开，把====职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来，把生产经营的权力真正交给企业；二是按照精简、统一、效能的原则，调整====组织机构，实行精兵简政，加强宏观经济调控部门，调整和减少专业经济部门，适当调整社会服务部门，加强执法监管部门，发展社会中介组织；三是按照权责一致的原则，调整====部门的职责和权限，明确划分部门之间的职能分工，相同或相近的职能交由一个部门承担，克服多头管理、政出多门的弊端；四是按照依法治国、依法行政的要求，加强行政体系的法制建设，实现====机构、职能、编制、工作程序的法定化。
13、垂直管理部门
垂直管理部门的工作业务、人事任免、经费拨付，均由上级业务主管部门决定，其职能具有专属性、执法性、监控性特点，目前，实行中央业务主管部门垂直管理的机构有中国人民银行、海关、国家税务等系统，实行省级垂直管理的机构有地方税务、工商管理、质量技术监督管理等系统。
14、我国公务员制度建立的过程
（1）第一阶段1984－1193年，国家公务员制度的创立。这一阶段主要以研究、草拟、修改公务员法规为重点，以克服传统人事行政弊端为背景，以实现国家公务员管理制度化、规范化为落脚点。
第一阶段可分为如下三个小阶段：1982－1986年，制定《国家行政槎作人员条例》；1986－1988年，将上述条例更名，并在党的十三大和七届全国人大会议上，分别将建立国家公务员制度作为政治体制及干部人事制度改革的重点，形成了公务员制度的三大要件：人事部、国家行政学院、公务员法规；1989－1993年，根据边实践、边探索、边修改的精神，先后在审计署、海关总署、环保局、税务局、统计局、建材局6个部门和深圳、哈尔滨两个市进行试点，并于1993年8月14曰正式颁布布《国家公务员暂行条例》。
（2）第二阶段以全面施行、分步推进、不断完善各项配套的法规为重点，以适应社会主义市场经济体制建立和干部人事制度改革深化为背景，以建设高素质的专业化国家公务员队伍为落脚点。1993－1996年，根据统筹规划、从上而下、由易到难的原则，积极而稳妥地在全国范围内推行公务员制度。
15、我国公务员制度的特色
（1）同西方文官制度比较：坚持党的基本路线，不搞“政治中立”；坚持为人民服务的宗旨，国家公务员不是独立的利益集团；坚持党管干部的原则，国家公务员不搞“两官分途”；坚持德才兼备的用人标准。
（2）同传统人事制度比较：具有比较完善的法规体系；具有比较科学的竞争激励机制；具有正常的新陈代谢机制；具有廉政勤政的保障机制。
16、国家公务员建设高素质、专业化
“完善公务员制度，建设高素质的专业化”国家公务员，已在党的十五大和九届人大一次会议上确定为我国政治体制改革的目标之一。
国家公务员的核心竞争力在于对知识的综合运用能力和创新能力。
公务员队伍学风：刻苦钻研，积极探索，====研讨，求真务实。
当前在业务精通方面普遍缺乏敬业乐业和精益求精的精神。
高素质的内涵主要包括：思想政治上的高标准与道德品质上的高境界；理论素养与知识运用上的高水平；廉政勤政建设上的高风尚、高效率；业务上的精通；身心上的健康。
专业化指公务员队伍建设的专业化，主要体现为身份职业化、职业专门化、知识与能力专业化，其内涵主要包括：科学决策与有效执行能力；沟通协调能力；学习创新能力；收集、处理信息的能力；表达能力。
17、公务员制度的发展目标
我国公务员制度的发展目标：适应社会主义市场经济发展的需要，深化干部人事制度改革，逐步创造一个公开、平等、竞争、择优的用人环境，建立一套能上能下、能进能出、充满活力的管理机制，形成一套法制完备、纪律严明的监督体系。
18、国家公务员录用制度
录用原则：公开、平等、竞争、择优、德才兼备、因事择人。上述几个原则是以竞争为核心的有机整体一，公开是竞争的前提，平等是竞争的保证，择优是竞争的目的，考度是国家公务员录用的基本竞争方式。
新录用的国家公务员，要进行为期一年的试用，在试用期内应接受培训；省以上====工作部门按照特殊规定录用无两年以上基层工作经历的人员，应当安排在基层工作一至二年；试用期满合格的正式任职，不合格的，可以原岗位上延长试用期，最多不超过半年，也可调换岗位延长试用期，最多不超过9个月，期满仍不合格的，取消录用资格。
19、受纪律处分的公务员考核办法
受警告处分的公务员，对其进行考核，但在受处分的当年不得定为优秀等次；
受记过、记大过、降级、撤职处分的公务员，对其进行考核，但在受处分期间只写评语，不定等次，在解除处分的当年及以后，按正常情况对待。
受党内警告处分的公务员，处分当年参加考核，但不得定为优秀等次；
受党内严重警告的公务员，处分当年参加考核，因与职务行为有关的错误而受严重警告处分的，确定为不称职等次，因其他错误而受严重警告处分的，只定评语不定等次。
受处分的公务员，处分当年参加考核，确定为不称职；一年处分的第二年，参加年度考核，只写评语不确定等次；受二年处分的，第二年和第三年参加考核，只写评语不确定等次。
受处分的公务员，处分当年参加考核，确定为不称职；第二年和第三年参加考核，只写评语不定等次；
涉嫌违犯党纪被立案检查的公务员，可以参加考核，但在其检查期间不确定等次，结案后，相应按上述办法处理。
20、公务员奖励的种类及权限
公务员奖励的种类有嘉奖、记三等功、记二等功、记一等功、授予荣誉称号五种形式。其具体的权限为：
嘉奖、记三等功，由县（地）级以上人民====或设市（地）级以上人民====工作部门批准。
记二等功，由市（地）以上人民====或省级以上人民====工作部门批准。
记一等功，由省、自治区、直辖市以上人民====或国务院工作部门批准。
国务院授予荣誉称号，经国务院人事部门审核后，由国务院批准。
省、自治区、直辖市人民====授予荣誉称号，经本级====人事部门审核后，由省、自治区、直辖市人民====批准。
国务院工作部门授予荣誉称号，经国务院人事部门审核后，由国务院工作部门批准。
21、公务员行政处分的原则及种类
公务员行政处分的原则：依法定事由，经法定程序；适用行政纪律一律平等；行政处分的轻重与国家公务员违纪行为应承担的纪律责任相适应；惩前毙后，治病救人，惩戒与教育相结合。
行政处分的种类有警告、记过、记大过、降级、撤职、开除共六种。根据违纪行为的错误性质、情节轻重、危害程度、责任大小，参照本人的一贯表现和认错态度，区别对待：对于违反行政纪律情节较轻，造成一定不良后果的，给予警告或记过处分；对违反纪律，给国家和人民利益造成严重损失的，给予记大过、降级；对严重违纪，不适合继续任现职的，给予撤职；对严重违纪，不适合继续在====任国家公务员的，给予开除。
22、公务员处分的权限
（1）给予国务院任命的国家公务员行政处分和给予省、自治区、直辖市人大选举产生的国家公务员警告、记过、记大过、降级处分，须报国务院批准。
（2）给予省、自治区、直辖市人大选举的公务员撤职、开除处分，须先由本级人大罢免或人大常委会免职，再由省、自治区、直辖市人民====决定，报国务院批准后执行。在罢免和免职前，国务院认为必要时可以停止或撤销其职务。
（3）给予国务院各组成部门任命的正副司局长包括相当职务的国家公务员行政处分，由本部门决定后执行，报国务院备案。
（4）给予省、自治区、直辖市人大常委会任命的国家公务员警告、记过、记大过、降级处分，由本级人民====决定后执行，报本级人大常委会备案并报国务院备案，给予这些国家公务员撤职、开除处分，先由本级人大常委员免职，再由本级人民====决定后执行，报国务院备案。
23、解除公务员行政处分的期限
警告处分自决定之曰起满半年；记过、记大过、降级处分自决定之曰起满一年；撤职处分自决定之曰起满两年。被处分人员在受行政处分期间有特殊贡献的，可以提前解除行政处分。提前解除期限不得超过原行政处分解除期限的一半。
24、公务员培训的根据、原则和类型
根据：一是经济、社会发展的需要；二是职位的需要。其原则是，贯彻理论联系实际、学用一致、按需施教、讲求实效的原则。公务员培训类型主要有：
（1）新录用人员培训。在试用期间进行，不少于10天。
（2）晋职培训。培训时间不少于30天。
（3）专门业务培训。
（4）更新知识培训。每年不少于7天。
25、国家公务员辞退制度
有五种情形之一的：连续两年不称职的；不胜任现职又不接受其他安排；因单位调整、撤销、合并或者缩编减编制员额需要调整工作，本人拒绝合理安排的；旷工或者无正当理由逾期不归连续超过15天，或一年内累计超过30天的；不履行公务员义务，不遵守公务员纪律，经多次教育仍无转变或者造成恶劣影响，又不宜给予开除处分，应当辞退。
被辞退的公务员可以领取“低于国家办事员最低工资、高于社会救济”的辞退费，工作连续一年以上两年以下，发三个月；连续满四年，发四个月；连续满两年以上，每增一年增发一个月，最多不超过二十四个月。辞职的公务员不能领这部分费用。
26、行政领导体制的类型
（1）按照负最后决策职责的不同，分为首长制、委员制和混合制。混合制中成效的好坏关键在于领导的素质和作风。
（2）按照上下级之间享有的决策、指挥监控职权的大小分为集权制、分权制和均权制。
（3）按业务性质和管辖范围不同，分为层级制、职能制和并用制。层级制也称“直线制”、“分级制”、“系统制”，其特点在是有利于指挥统一，节制严明，相互衔接，行动迅速，但有时难免草率；职能制亦称“分职制”、“机能制”、“幕僚制”，其特点在于分工精细，专业明确，有力于推动专业化和高效化。
（4）按指挥监控权是否集中或分散于一个或多个主体的不同，分为完整制和分离制。完整制也称“集约制”、“一元统属制”，俗称“一元化领导”；分离是也称“独立制”、“多元化统属制”，俗称“多元化领导”。
27、非领导职务指数的限制
八个非领导职务：巡视员、助理巡视员、调研员、助理调研员、主任科员、副主任科员、科员、办事员。
国务院各部门的巡视员和助理巡视员职数，不超过该部门司局级领导职数的三分之一，其中巡视员不超过40%，调研员和助理调研员职数，不超过处级领导职务职数的75%。
省、自治区、直辖市人民====设置的巡视员、助理巡视员职数，不超过厅（局）级领导职务职数的三分之一，巡视员不超过30%，调研员和助理调研员职务职数，不超过处级领导职数的50%。
省辖市（行署、州、盟、直辖市的区）人民====机关设置的调研员和助理调研员，不超过处级领导职务职数的三分之一，其中调研员不超过30%，主任科员和副主任科员职数，不超过科级领导职务职数的50%。
县级（地辖市、旗、省辖市的区）人民====机关各部门，设置主任科员和副主任科员职数，不超过科级职务职数的50%。
28、行政领导职务晋升的条件
（1）在近两年度考核为优秀或近三年年度考核为称职以上。
（2）晋升科、处级正职，应分别任下一级职务两年以上；晋升科、处、司、部级副职，应分别任下一级职务三年以上。
（3）晋升处级职以上领导职务，一般应具有五年工龄和两年以上基层工作经历，晋升县级以上人民====工作部门副职和国务院各工作部门司级副职，应具有在下一级两个以上工作部门任职的经历，晋升地（市）级以上====机关处级以上职务的，需有三年以上基层工作经历。
（4）晋升科级正副职，应具有高中、中专以上文化；晋升副处级到正司级职务，应具有大专以上文化；晋升副部级职务，应具有大学本科以上文化程度。
29、行政决策转向科学决策的标志
（1）决策主体由个人转向集体。
（2）决策过程由主观随意转向程序化。
（3）“谋”与“断”的相对分离。
（4）“断”与“行”的相对分离。
（5）决策手段的运用曰益增强，量化和技术化，成为现代科学行政决策的标志。
30、行政执行基本知识
行政决策执行手段：法律手段、行政手段、经济手段。
编制行政执行计划包括以下四方面内容：进行工作安排；进行人力安排；进行物力安排；进行时间安排。
行政执行通过确定目标、衡量成效、纠正偏差三个步骤，对决策执行进行控制。
31、行政协调的分类
（1）以协调的主客体及其内容为标准，可划分为三种：与外部环境的行政协调；内部纵横向的行政协调；内外部、纵横向人际关系的行政协调。
（2）以协调所解决的中心问题及其具有的性质为标低头不语，可划分为四种：以解决与外部环境之间矛盾冲突为中心的，即适应性的行政协调；以解决内部纵横向之间矛盾冲突为中心，即结构性的行政协调；以解决内部运作过程中各环节之间矛盾冲突为中心，即动态性的行政协调；以解决内外部、纵横向之间矛盾冲突为中心，即沟通性的行政协调。
（3）以协调所涉及的管理层次和管理手段为标准，可划分为：高层协调，中层协调，基层协调；权责体制协调与规制协调，利益协调与心理协调。
32、行政监督
法制是加强依法监督的保证，教育是加强依法监督的基础。
行政监察机关依照法律拥有检查权、调查权、建议权和一定的行政处分权。
监察机关受理的申诉指国家公务员和国家行政机关任命的其他人员，不服行政机关给予的行政处分决定向监察机关提出的申诉，它不包括不服监察机关的行政处分的申诉，也不包括不服原处理决定而要求重新处理的申诉。同时，人大、政协、工青女等单位所属的工作人员，不服本单位给予的行政处分而的申诉，不属于监察机关受理的申诉范围。
审计机关拥有检查权、调查权、建议权和处理权。
33、行政系统的外部监督
我国行政系统的外部监督主要包括国家权力机关的监督、人民法院和人民检察院的监督、政党监督和社会及舆论监督。
国家权力机关的监督主要体现在六个方面：听取和审议工作报告；审查和批准国民经济计划和财政算、决算；审查====的法规、规定和命令；质询和询问；代表视察和执法检查；罢免====组成人员。
根据“行政法”的字面意义和行政法内在的“法”的属性与“行政”的属性,传统行政法学课程知识体系的建构视角可分为两种基本方向,一是“法学”视角,二是“行政”的视角。
1.1“法学”的视角:传统的建构行政法学课程知识体系的视角
所谓“法学”的视角,就是指基于行政法的法理基础构建行政法学课程知识体系。从“法学”视角上理解,行政法学是研究行政法和行政法律的发展规律的学科。从行政法的起因来看,“所谓行政法者,为公法之一部分而规定行政官吏之组织及其能力;且指定权利利害之时,而以救济之道予个人者也”[1],也就是说,行政法的实质就是“规范和控制行政权的法”[2],行政法的产生目的在于“保障国家行政权运行的合法性和合理性”[3]。由此,“法学”视角关注行政权的合法合理运用问题,行政权成为传统行政法学的核心概念。但是,行政权是一个行政法内在的抽象性概念,单靠行政权概念无法描绘行政法意义上的行政活动,这就需要寻找和借助能够体现行政权目的和本质的外部性概念———行政行为这一特殊的社会行为。因为作为一种具有国家强制力的社会行为规范,法律规制的对象主要是社会行为。正如马克思所指出的:“对于法律来说,除了我的行为以外,我是根本不存在的,我根本不是法律的对象。我的行为就是我同法律打交道的唯一领域,因为行为就是我为之要求生存权利,要求现实权利的唯一东西,而且因此我才受现行法的支配”[4]。由此,“法学”视角的行政法学课程知识体系,关注的是作为行政权行使行为的行政行为的法律依据。行政法学课程教学目的是使学生掌握行政立法、行政执法、行政司法等行政权运行活动所需相关的规范性法律依据和理论依据,透彻理解行政法律条文之法理内涵,培养处理行政争讼的法律思维,掌握适用法律文件的能力和处理行政案件的技巧技能,进而使学生培育成法律专业工作者如法官、检察官和律师等。这就要求“法学”视角的行政法学课程知识体系必然包容所有的行政法理论知识和案件处理技能。但是,对于公共管理类专业而言,行政法学课程教学目的是培养学生的法治观念和依法从事公共管理的行为方式以及对自己管理行为承担法律责任的能力。在此,因行政法本身所具有的涉及领域极为广泛、内容非常丰富、实体性规范与程序性规范相交织并共存于一个法律文件之中的特点决定,“法学”视角的行政法学课程教学无法使原本缺乏基本法学理论基础和法律思维能力的公共管理类专业学生在规定的有限学期时间段内能够全面有效地领会这种庞杂的知识体系之内容,“法学”视角的行政法学课程知识体系也无法适合于以培养公共管理人才(而不是法律专业人才)为目的的公共管理专业行政法学教学要求。而且“行政法学的知识积累明显不足,且没有以一种开放的姿态接受其他学科研究成果对自身的影响”[5],使“法学”视角的行政法学知识体系无法适应和解释当代公共行政(行政管理)的多样化、复杂性发展趋势,无法适应当代行政体制的改革要求,无法适应公共管理类专业的人才培养目的。
1.2“行政”的视角:对“法学”视角的发展
在传统的“法学”视角的基础上,一些研究者们也重视“行政”视角的行政法研究,试图从“行政”的视角构建行政法学课程知识体系。“行政”指的是“公共行政”,在此,按照传统行政法理论和传统行政学理论,“公共行政”主要指“国家行政”即国家行政机关或者法律法规授权行使国家行政职能的公共组织对社会公共事务的组织、管理、决策与调控。换句话讲,“公共行政是指政府特别是执行机关为公众提供服务的活动,行政官员或行政人员在这种活动中主要是执行由别人(政治家)所制定的政策和法律,关注的焦点是过程、程序以及将政策转变为实际的行动,并以内部定向关心机构和人员以及办公室的管理”[6]。据此,公共行政实际上就是国家行政权行使主体,依照行政法律规范的规定,具体行使国家行政权,对社会公共事务进行管理和提供公共产品、公共服务的活动。如果说“法学”视角侧重于国家行政权运行的法律依据和运行条件的合法性,那么“公共行政”视角则更加关注国家行政权运行的过程或程序的合法性与合理性。在此,行政权的实现是通过行政行为来完成的,因此在以行政权控制为本位的理念下,“公共行政”视角的出发点和归属只能是国家行政层面上的行政行为论,据此“公共行政”视角的行政法学课程知识体系在“法学”视角的行政法学课程知识体系的基础上,更加关注行政行为的主体资格、行政行为的构成与合法、效力、撤销要件等行政行为之一般法理基础,增加了行政征收、行政给付、行政裁决、行政合同、行政责任等具体行政行为之具体法律制度及其法理解释。可以说,关注行政权行使过程的合法合理性是“公共行政”视角对“法学”视角的发展和丰富,更加符合公共行政部门及其行政实践的发展要求。然而,随着20世纪后期公共行政的改革,很多过去国家(政府)包办的社会公共管理事务,转由社会的非政府性质的公共机构来承担。公共行政已经不再仅指国家行政,“也指国家以外的非营利为目的,以为一般社会公众和本组织成员提供服务为宗旨的社会公共组织(如律协、医协、消协、村民委员会、居民委员会等)的职能、作用和活动”[7]。据此,传统的公共行政行为主体,从过去单一的行政机关,扩大成包含特别授权的公共组织(即法律法规授权的组织)、受行政机关授权的组织、受行政机关委托的组织等多元化主体的复杂系统。也就是说,传统的“行政法”字面意义上的“行政”内涵,已经演变成主体、内容、方式日趋多元化的“公共管理”。在此,“行政”视角的行政法学课程知识体系,因其研究对象(国家行政权的行使活动)的局限性,无法完整地解释公共行政范式向公共管理范式的转向,无法解释社会公共组织的公共管理活动的合法性问题,更无法满足公共管理类人才培养要求。
2公共管理视角重构行政法学课程知识体系的分析逻辑
2.1“公共管理”视角:对传统“行政”视角的发展
关于如何定义公共管理,国内外学术界一直没有一个统一的看法,有的甚至相去甚远,国外有一定影响的概念不下十几种,近年来,国内的定义也是不胜枚举。按照曹现强等人的观点,所谓公共管理,就是公共管理主体主要是政府部门、非政府公共机构和公共企业为促进社会的发展、维护和增进公共利益、满足公众的需要而对公共事务和公共部门进行管理的活动[8]。非政府部门和公共企业成为管理主体是公共管理区别于以国家行政为内涵的传统公共行政的特点之一。如果说,传统的公共行政是国家集权形式的一元主休对社会公共事务的官僚制管理形态,那么公共管理则是国家放权或还权形式的多元主体(国家行政机关、非政府组织、公共企业等)对社会公共事务的合作管理形态。按照休斯的观点[9],“行政”基本上指服从指令和服务,而“管理”则指:(1)取得某些结果;(2)取得这些结果的管理者的个人责任。据此,如果说传统公共行政关注的是国家行政权的运行过程,强调服从上级的指令,提供公共服务,那么公共管理包含的内容更为广泛,就国家行政权而言,公共管理不仅是关注国家行政权的运行过程,更加关注行政权运行的结果及其个人责任,更加关注社会公共组织如非政府组织、公共企业等为社会提供公共产品和服务的结果与责任。由此,公共管理多元化主体的角色、地位、行为方式以及公共管理主体与国家、公众之间的法律关系,进入到行政法学研究对象范畴,公共管理视角的行政法学研究必然成为当代行政法学研究的一种新的视角。比起传统的“法学”视角和“行政”视角,“公共管理”视角的思维方式,更有利于解释当代社会公共事务管理的主体、方式、内容的多元化发展,更加符合公共管理类专业等非法学专业人才培养的要求。在此,如何基于当代公共管理实践构建行政法学课程知识体系,就成为公共管理类专业行政法学教学改革的时代课题。当前公共管理视角的行政法学研究和教学所面临的挑战是:如何理解公共管理类专业中的行政法学课程地位?如何根据公共管理实践需求构建行政法学课程知识体系?如何选择适应公共管理专业人才培养要求的教学方法?就当前的课程建设要求来看,当务之急是重构符合公共管理实践和教学对象需求的行政法学课程知识体系的问题。因为课程知识体系决定课程教学内容和教学方法。
2.2公共管理视角重构行政法学课程知识体系的分析逻辑
近年来,一些高校行政法学教学及研究人员开始尝试从公共管理视角建构行政法学课程知识体系。如皮纯协与张成福主编的公共管理硕士(MPA)系列教材《行政法学》[10]、苏祖勤主编的《行政法概论》[11]、温晋锋主编的《行政法学》[12]等是针对公共管理专业人才培育而编写的代表性行政法学教材。但是这些教材在建构行政法学课程知识体系的思路上仍然残留传统行政法学的视角的影响,并且没有能够理清各知识模块与公共管理实践之间的衔接关系和各知识模块内容之间的逻辑关系,进而无法真正体现现实的公共管理实践的发展,无法真正满足公共管理专业人才培养方面的行政法学知识需求。在此,关键的问题是如何确定公共管理视角的建构行政法学课程知识体系的行政法学分析逻辑的问题。按照关保英教授的观点[13],行政法学分析逻辑既是一个理论体系,又是一个能够帮助我们认识行政法现象的操作工具;行政法学分析逻辑是对行政法认识的一个方法论,它所包含的哲学原理是以具体的操作得到体现的;行政法学分析逻辑是一个行政法学研究的实用理性问题,它的最大效果是对行政法分析过程的指导和在行政法分析过程中的具体应用;行政法学的分析逻辑是以一定的分析范畴为依据的,没有一定的分析范畴我们将无法对行政法现象进行具体的分析;行政法学分析逻辑中的范畴是可以进行选择的,即我们可以根据自己的认识进行范畴上的选择,取一些范畴而舍另一些范畴。据此,从“公共管理”视角上看,应当从规范公共管理活动和公共管理类专业人才培养目的角度去选择行政法学课程知识体系的主要内容。在此,需要明确三个基本点;首先,要明确如何从“公共管理”视角认识行政法?这是公共管理视角构建行政法学知识体系的基础和出发点。其次,要明确公共管理活动所要依据的基本的行政法律制度有哪些?这一问题的回答决定公共管理视角构建行政法学知识体系的基本框架。在此需要特别指出的是公共管理类专业行政法学课程的教学目的是培养学生的公共管理法治观念和依法从事公共管理的行为方式以及对自己管理行为承担法律责任的能力,而不是以培养学生的解决行政争讼的法律思维和技能为教学目的,这一点是公共管理视角的行政法学课程知识体系内容的选择标准。最后,要明确哪些行政法律制度方面的知识构成公共管理专业人才培养中有用的知识?这一问题的回答决定公共管理视角构建行政法学课程知识体系的基本内容。
2.3行政法行为论:公共管理视角重构行政法学课程知识体系的理论主线
如果说传统行政法学视角中的“行政法是行政主体与其他社会因素发生冲突的控制性规范,反映并联接行政主体与行政相对方以及其他社会主体的关系”[14],那么从公共管理视角上看,行政法调整的是因实施公共管理权而形成的公共管理法律关系,这一法律关系既包含国家行政权力主体与行政相对人之间的国家公共行政关系,又包含以社会公共利益为指向的非政府组织(NGO)、公共企业与其管理对象之间的社会公共管理关系,也包含因国家权力主体、社会组织和个人对公共管理活动进行监督而形成的公共管理监督关系。根据行政法的规定而形成的公共管理法律关系的内容就是相关行为主体的权力(权利)与责任(义务)关系。这些主体的行使权力(权利)、履行责任(义务)的法律行为———包括公共行政权主体的行使国家行政权力和承担责任的法律行为即为公共行政行为、非政府组织和公共企业等社会公共部门的根据行政法律授权行使公共管理权力和承担责任的法律行为即社会公共管理行为、公共行政权或公共管理对象的依法行使行政法上的权利和履行行政法上的义务的公众法律行为即公众守法行为、对公共管理行为的监督行为即行政法律监督行为,共同构成公共管理视角的“行政法行为”,成为现代行政法规制的对象。没有行政法上的法律行为即行政法行为就无从谈起公共管理法律关系。从公共管理视角上看,国家制定和实施行政法的根本目的就是通过规范公共管理中的各种法律行为主体的行政法行为,来控制和规范各类行政法行为主体的权力(权利)与责任(义务)关系,使公共管理活动符合国家意志。行政法学课程知识体系是一个集合概念,当我们讨论行政法学课程知识体系时,也就是以对行政法的总体认识以及这种总体认识所形成的机制为焦点的。但是,行政法学课程知识体系的总体性认识不能完全排斥研究者对基于行政法学课程教学目的而对特定行政法问题给予的关注,而所关注的视角不同,行政法学课程教学知识体系的建构方向和结果也不同,此时被关注的特定行政法问题就构成这一视角上的行政法学课程知识体系的主干内容。从公共管理视角上看,由法权通过法律行为来实现的法理决定,我们需要关注的特定行政法问题就是行政法行为。从以注重结果和行为责任为核心要素的当代公共管理的视角看,树立法律权威理念,以行政法来规范行政法行为,就是行政法治理念的核心内涵。主体的多元化是公共管理区别于传统公共行政的最大特点,不同的主体在行政法上的地位、权利(权力)与义务(责任)的规定性,使公共管理与行政法发生了关联,而各类公共管理主体的法律行为方式,则成为行政法对公共管理进行规制的核心内容。如果说法学视角的“行政法治的前提是行为法定,行为法定必须以完善的行政行为理论为条件”[15],那么从公共管理角度上讲,行政法行为就是贯穿整个行政法学理论的核心概念范畴,公共管理视角的行政法学课程知识体系,应当以行政法行为论为核心,行政法行为论成为公共管理视角的行政法学课程知识体系的基石和理论主线。
3公共管理视角的行政法学课程知识体系的知识模块及其逻辑关系
对行政法行为的关注,必然引发出行政法行为之主体问题(需要解答谁作出行政法上的法律行为,应当具备哪些资格条件等)、行政法行为之本身理论问题(需要解答何谓行政法行为,如何作出行政法行为等)、行政法行为之监督问题(需要解答如何监督公共管理行为,对违法公共管理行为如何加以制止等)、行政法行为之救济问题(需要解答如何纠正瑕疵公共管理行为、如何补偿或赔偿违法公共管理行为所导致的侵害后果等)等相关理论问题的关注。而这四个方面的理论知识的学习,需要用以解释行政法基本原理为目的的行政法基础论(法理基础)来加以支撑。由此,从公共管理视角上看,公共管理类专业的行政法学课程知识体系,具体包括以下五个方面的知识模块:
首先,行政法基础论:行政法基础论主要解释行政法的基本概念、基本原则、基本功能、行政法关系(包括各类公共管理行为引发的公共管理法律关系、监督行政法律关系等)、行政法及行政法学的产生与发展等有关行政法的基础理论问题。对于缺乏基本法学理论基础和法律思维训练的公共管理专业学生来说,行政法基础论是学习行政法学其他专题理论的法学理论基础。
其次,行政法主体论:行政法主体即行政法行为主体,主要指公共管理主体(国家行政主体、社会公共管理主体等公共管理权行使主体)、公共管理对象(包括国家公共行政层面上的行政相对人或行政相关人、社会公共管理层面上的管理对象等公共管理权的相对人)、监督公共管理主体(国家权力机关、社会组织、公民等依法对公共管理进行监督的监督主体)等。行政法主体论主要解释公共管理活动中的各类行政法行为主体的概念、类型及其含义、法律地位、法定权力(或权利)与责任(或义务)等相关主体理论问题,注重有关公共管理组织的实体法知识的解释,为学习行政法行为论提供基本理论框架。
第三,行政法行为论:行政法行为是行政法上的行为主体即行政法主体依法行使法定权力(或者权利),履行法定责任(或义务),产生行政法上的法律效果的行为。从公共管理视角上看,根据行为主体的性质不同,行政法行为可分为国家公共行政行为(包括行政立法、行政司法、行政执法、行政合同等法律行为)、社会公共管理行为(依法创制行为规范、解决争议、执行法律规定、建立契约等法律行为))、行政法制监督行为(国家权力机关、社会组织、公民等对公共管理进行的监督行为)、公众守法行为(依法行使行政法上的权利、履行行政法上的义务)等四种。行政法行为论主要解释与四种行政法行为的概念、成立要件、效力、形式、具体种类、程序等相关基本理论问题。公共管理视角的行政法行为论,注重的是行政法行为的程序法知识的解释。
第四,行政法监督论:从公共管理视角上看,行政法上的监督指的是对公共管理主体法律行为的监督。违法公共管理是行政法监督的主要对象,它指公共管理主体所实施的,违反行政法律规范,侵害受法律保护的公共管理关系或监督公共管理关系而尚未构成犯罪的有过错的(瑕疵)公共管理行为。行政法监督论主要解释监督公共管理的内涵、监督主体及其权利义务、监督的形式和方式、对违法公共管理的界定等监督公共管理方面的基本理论问题。公共管理视角的行政法监督论,注重行政法制监督的实体法知识的解释。
公共科技与公共科技管理一般认为是由国内学者提出的。检索国外文献，我们发现只有类似的公共科学、公共研究、公共研发、公众科学等概念。其中公共科学、公共研究和公共研发基本上都是指大学、国家实验室或政府提供支持的研究机构等所进行的科学探索，产生的知识、科技论文及研究成果［1］。国外公共科学等概念的内涵相对狭小而具体，局限于公共科技研究单位的行为及其产出等问题，并未涉及政府行为及科技政策等层面［2］。国内学者通常将公共科技以及公共科技管理内涵定义为满足社会公共科技需要、维护国家和社会公共利益、生产和消费由市场机制无法提供的科技产品(或称为公共科技产品)的政府科技管理行为［3］。这一研究视角突出了“国家目标论”，注重的是政府对公共科技资源配置的干预，而对公共科技政策、公共科技成果的转化等方面关注较少。综观国内外学者的相关研究，我们发现他们的定义具有四个方面的共同之处:①理论基础，以公共选择理论和市场失灵理论为其理论基础，认为纠正市场失灵、谋求科技资源的最优配置以及满足社会对公共科技产品和服务的需求，便成为公共科技管理存在的前提;②暗含假设，假设政策制定者是完全理性的，对市场行为与科技机会有更好的理解，政策制定者的关注焦点在于如何更好地设计政策来实现预定的科技政策效果以及在个人追求私人福利最大化的情境中寻求社会福利最大化;③关注焦点，关注科技资源的有效配置问题，侧重于政府对公共科技资源配置的干预，而对科技资源的创生未曾涉及;④分析方法，采用静态或比较静态分析方法。却不能反映出公共科技管理作为一种制度所具有的适应性、连续性和渐进性等制度变迁的特征，也无法反映出公共科技管理自身会随着管理对象———公共科技的发展而演化变迁，这会影响到公共科技管理内涵的进一步拓展，从而减弱了公共科技管理对国家战略目标和经济体系选择的适应性。本文基于演化范式的意识形态理论与制度观，对公共科技管理的内涵进行界定，认为公共科技管理应是一种选择机制。它通过提供有效的制度安排，增强各创新主体间的交互式学习及知识积累与扩散，促进经济体内创新性企业的产生，并在此基础上对企业的创新行为进行选择，其目的在于使适应国家战略的创新行为得以保留、遗传，并在经济体内进行扩散，最终实现自主创新和创新型国家这一战略目标。因此，在公共科技管理基础上形成的公共科技管理制度，也不再是运用科技制度设计合理配置科技资源的过程，而是致力于能够最大限度地激发自主创新潜能的创新制度，即立足于自主研发和内源式学习，探索新的技术轨道，并达到技术前沿的创新制度。
2新古典框架下的公共科技管理制度
2.1公共科技的市场失灵与政府行为
新古典经济学认为在纯粹市场的条件下，科技活动所需的资源不可能得到最优配置，会出现市场失灵。按照阿罗的观点，发明的不可分割性(Indivisibilities)、收益非独占性(Non-appropriabil-ities)和不确定性(Uncertainties)是市场失灵的主要根源［4］。按照这种分析，在科技资源配置及其产出(知识技术)的生产过程中存在的市场失灵，存在着一些私人不愿投资的知识技术，这些就可以称为公共科技。按照该种产品是否作为公共产品生产的基本标准来判断，即是否具有非竞争性和非排他性，以及是否存在市场失灵。公共科技属于一种典型的公共产品，具有公共产品的基本属性。公共科技的非竞争性与非排他性特征会导致公共科技成为短缺“商品”，短缺意味着公共科技供给不能满足社会需求而出现总量性短缺和结构性短缺，此时就需要政府对科技活动予以有限、有效的干预。从新古典经济学的视角来看，政府对科技资源配置及其产出的干预是适应市场经济的一种制度，体现为公共科技管理，本质上是纠正市场失灵，谋求科技资源的最优配置以及满足社会对公共科技产品和服务的需求。其管理的主要内容是公共部门科技活动的范围和组织、结果和效率，并在这一管理过程中，通过制定科技战略、颁布科技政策、实施科技计划，创造与组织科技环境、条件和公共科技资源配置实现公共科技供给的目标，进而带动和整合市场中的科技资源，提高全社会中的科技资源配置效率，维持和提升一国的科技生产与创新能力。因而，公共科技管理制度是以政府为主导的公共部门，运用科技制度设计合理配置科技资源的过程。在此过程中，政府承担着公共科技资源配置的规划者，并从外部为技术创新提供条件。总而言之，市场失灵成为新古典经济学进行公共科技管理分析的逻辑基础，通常称为市场失灵的管理范式。同时，市场失灵也为判断政府应何时干预科学技术提供了一个相当清晰的分析工具，公共科技管理的作用就在于弥补市场失灵。
2.2公共科技管理中的新公共管理趋势
从20世纪70年代末、80年代初开始，起源于英国、美国、澳大利亚和新西兰，并在西方各国掀起了一场声势浩大且旷日持久的政府改革运动，即“新公共管理”运动。它包括美国的企业化政府改革运动、法国的革新公共行政计划、澳大利亚的财政管理改进计划等。虽然各国政府改革的具体起因、战略、策略以及改革的范围、规模、力度有所不同，但所体现的价值取向却是一样的，那就是市场化，即政府功能定位的市场化取向、政府服务输出的市场化取向、政府内部改革的放松规制取向和政府间制度设计的分权化取向。新公共管理关注由公共部门所直接提供的服务效率，强化了公共核心部门的战略能力，以指导政府的变革，并允许政府自动地、有弹性地、以最低成本对外部变化和各种利益需求做出反应。新公共管理的理论基础是公共选择理论、主流经济学理论(包括交易成本理论、委托理论等)和私营部门的管理理论，其核心理念是市场竞争原理及私营部门的管理模式在公共部门中的应用，强调自下而上的互动，其主要形式是公共企业及其他性质的公共部门的市场化，并使政府趋于企业家型政府。随着新公共管理运动的深入，它也涉及一些公共科技管理部门的市场化问题。因而有必要将公共科技管理所涉及的部门进行简单界定，在此基础上才能进一步讨论公共科技管理中的新公共管理趋势问题。公共科技管理既涉及纯粹的公共部门，即政府组织，还涉及准公共部门，即公立高等院校、政府投资兴办的科学研究机构、研发实验室、一些接近于事业单位性质的科技中介机构等。这类机构主要由政府投资，所需资金主要由财政提供，其基本功能是为社会提供公共服务或准公共产品，活动具有传承国家意志、战略目标和政策导向的作用。从某种意义上说，它在政府的科技意愿与市场的科技意愿之间架起了一座桥梁。新公共管理运动的出现，便对公共科技部门形成了一种市场化的冲击。正是在此背景下，在欧美国家，作为准公共部门的公共科技机构，如公共实验室、科研院所、公共科技企业等，均经历了一次市场化过程。这种趋势的一个集中表现就是:相较于私人企业的研发而言，政府支出呈现出明显的下降趋势。这一特征美国表现最为明显，美国一直存在两种主要的激励创新制度———完全的知识产权(IPRs)和公共支持———用于激励知识的产生。这两种不同的激励创新制度事实上体现了对知识的两种不同理解:一是个体和公司都希望对知识进行投资是因为在知识投资中可以获得可预期的实质性可内部化的利益。这些可内部化的利益创造了市场对知识的需求，并且使得产生知识的过程通过专利权的保护可以向外出售从而使创新者获得利益;二是存在另一类型的知识，其利益是不能完全内化的，表现为利益的广泛、不确定以及耗时很长，以至于没有个体或是企业愿意对这种知识的产生进行投资。从历史发展来看，这两种激励制度经历了不同的历史演化。以万尼瓦尔•布什(Vanne-varBush)在1945年提出的旨在强调政府应该大力加强基础研究和科研教育的《科学，无尽的前沿》的报告为标志，催生了40年代末美国新科学政策的建立，并确立了系统的和持续的对科学和技术研究的公共支持制度。得益于这份报告，在1950年，美国建立了国家科学基金(NSF)，主要致力于对基础研究的资助。美国对科学和技术研究的支持逐渐延伸到建立新的机构(如美国航空和宇宙航行局)，并且对国家战略利益的研究加以支持，如健康和能源。但在新公共管理运动开始时期，有一个清晰的趋势表明美国减少了公共对科学和技术研究的支持，并更多地依赖和重视IPRs对知识产生的激励(见图1)。与此同时，美国的公共支出/私人支出在20世纪60年代后经历持续下滑，这与新公共管理运动相一致，更多地依赖于市场机制来促进创新，政府的原有作用逐渐被市场取代(见图2)。因此，伴随着新公共管理运动的展开，以美国为代表的西方发达国家在公共支持研发方面确实有明显的减退，其公共科技管理的“钟摆”由以公共支持为基础的激励摆向了以市场为基础的知识产权激励［5］。
3公共科技管理的演化范式
在新古典的均衡框架中，由于以均衡为前提性理论设定，已经在逻辑上排除了打开技术黑箱的可能性，这就是说均衡框架中并不含有待解的关于技术本身的变量［6］。可以说，在新古典经济学的公共科技管理分析中，技术始终处于一种黑箱状态，被假定具有自身内在的发展逻辑，即由科学研究开始，经过应用研究与开发、生产和销售环节而进入市场的线性过程，从而致使技术创新过程很少进入公共科技管理关注的视野。市场失灵的概念与线性创新模型的结合产生了公共科技管理的“供给偏好”，即强调为科技发展提供人、财、物等市场供给不足的资源，或通过管制、税收等手段防止市场供给过度。因此，许多市场经济国家(如美国)甚至只有科学政策，而很少有技术或创新政策。伴随着新古典经济学的危机，基于市场失灵与新公共管理理论的公共科技管理也逐渐受到诸多批评，这些批评直指其自身无法克服的局限性:一是它只关注于市场本身，而忽略了市场运行背后的制度环境，因为在不同的制度环境中，市场失灵的表现是不同的;二是在科技全球化的背景下，仅仅单方依靠市场力量，一个国家的产业技术很可能会被锁定在特定的发展路径上，从而导致诸如国家安全等问题;三是当技术创新的外部性普遍存在时，它便难以给出具有指导意义的政策主张;四是当前对于公共科技管理的研究是基于西方发达国家的经济理论，对于欠发达国家其适应性有待商榷。市场失灵分析随着创新逐渐取代价格成为竞争的主要内容，其局限性越发显著。为了能在激烈的国际竞争中争得一席之地，各国政府对科技和创新活动采取了更为积极的态度。在这种理论与实践的双重需要下，催生了公共科技管理制度的新范式，即一种以演化经济学为基础、以自主创新为导向的公共科技管理制度。演化经济学关注于经济系统发展变化的动态过程，坚持从演化的、动态的视角来理解和分析经济系统的运行。它将技术创新视为一个非线性的由多种内容组成的系统或构型，考察了技术变迁的动态过程，并认为技术创新和技术变迁是众多经济现象背后的根本力量。正是基于此，演化框架将技术创新纳入到公共科技管理分析之中。首先，演化经济学将视角转向系统失灵，认为公共科技管理的目的不再仅仅是实现公共科技资源的最优配置，而是如何促进创新。由于技术创新被视为一个在多种因素的复杂相互作用中基于创新系统的过程［7］，这意味着创新的成功不仅依赖于特定的行动主体，更依赖于创新系统诸要素之间的相互作用，市场只是其中的因素之一。当创新系统所需主体缺失，以及各主体之间不能实现有效配合时，便出现了所谓的系统失灵［8］。
依据系统失灵的观点，演化经济学认为公共科技管理应该强调政府、社会和企业间的互动，政府不再担任被动的“消防员”角色，而是积极主动地参与到促进创新中，在与其他主体互动中形成“多元治理”的公共科技管理理念。创新过程中知识与技术生产的双重属性———私人产品与公共产品属性，意味着其效率是内部化效率(市场效率)与外部化效率(社会效率)的结合，是一种二元效率。新古典范式通过对知识产权的强调来实现外部效应内部化，但问题是它忽略了由于知识外溢所带来的创新主体间知识累积效应的增加，进而无法对知识外溢所导致的知识创新做出解释。演化范式为解决由于创新过程固有的内部效率与外溢效率造成的“囚徒困境”问题给出了新的调和。①演化范式以异质性假设为前提，认为不同企业拥有不同的知识积累与不同的学习结构，并采用适合自身的学习方式进行学习活动，从而拥有不同的创新模式。正是由于企业间存在的异质性和多样性为进行知识外溢以及企业间进行合作提供了前提。②它认为企业不仅可以利用内部知识，还可以从网络中的其他主体获得知识，正是这种知识的互补使得企业的创新机会边界得以扩展。③演化视角下的企业竞争是以创新行为所引起的决定性成本和质量优势的异质性竞争。异质性竞争的展开有赖于企业意会性知识的累积，当自有知识不足以支持企业在竞争中获得优势时，企业便展开了学习与合作，通过与市场中其企业进行生产性合作，实现知识互补，增加意会性知识的累积，从而实现竞争能力的提升［9］。企业间的关系不再是单纯的围绕同质产品进行竞争，而是转变成为实现双赢而展开的横向合作。因此，演化范式主张公共科技管理制度建设要在有助于创新收益内部化的制度安排与促进创新扩散与传播的制度安排之间找到平衡点。演化经济学认为制度是内生于特定的时空情境中的，时空特定性体现了历史累积和脉络背景的重要性［10］。
因此，欠发达国家在进行制度模仿时并不能“全盘西化”，必须认识到自身的时空特定性，要在原有制度模仿的基础上进行本土化改造，以适应本国的经济、社会和文化传统。公共科技管理也是如此。西方发达国家凭借新公共管理运动缩小了国家的活动范围，让位于市场，从而提升了科技资源配置效率和效益。这其中有它特定的历史条件和现实基础，最主要的原因是他们拥有较为成熟的市场体系、完善的创新激励机制，以及早期累积的公共支持对科学和研究的投资。同样以美国为例，美国在长期的科学研究中投入的大部分来源于公共资金而不是私人激励。尤其是从积累效应来看，只是最近私人支持的科学与研发超过了公共支持(见图3)。并且公共支持并未从基础科学研究和研发的资助中退出，相反基础科学研究和研发的公共支持一直延续到今天，甚至在引导私人在基础科学研究与研发中的支出(见图4、图5)。由图3、图4和图5可知，美国之所以能够承受得起，从公共激励到私人激励的结构转化的原因在于美国拥有公共基金支持科学技术研发的历史传统，并且美国科研机构和大学首先是在习惯了和企业进行紧密合作的前提下才逐渐转向依靠产权交易的方式来转化科研成果的，这就为允许私人部门利用产权保护激励创新打下了基础。然而，如果没有这种历时很长的公共支持来作为向私人激励转化的根基，那么制度变迁可能会被误导甚至是无效率的，更糟糕的是会给实施国带来巨大痛苦［5］。对于像中国这样的欠发达国家，在市场经济体系还不健全、微观经济主体有待发展以及缺少在科学技术研发上积累的现状而言，作为特殊要素市场的科技市场和作为特殊资源的科技资源，都需要政府的主导作用，发挥政府的中心角色。政府作用主要体现在，一是在本国企业不具有自生创新能力时，政府必须承担起相应的组织功能。演化理论认为在该时期政府至少具有以下作用:将政府的直接科技投入作为一种战略投资，支持公共科学研发部门，包括研发费用、研发成果应用费用和科技服务费用等，以此来增强企业创新所需的知识基础，同时引导企业在基础研究与开发中的支出;政府在提供基础设施、制定标准和提供法律系统方面具有不可忽视的作用［11］;政府对引进新技术的企业给予税收减免和补助，对新发明进行专利保护以鼓励发明和创新，促进产学研发展，增加彼此间的交互式学习;政府在国家创新体系形成之前，必须充当“熊彼特式”的企业家角色。二是在本国企业已具有自生创新能力，并且市场机制健全时，政府的引导和干预作用应该相对减少，此时政府的作用主要是维持国家创新体系并创造对新知识的需求［12］。总之，按照演化经济学理论，政府借助公共科技管理制度保护新知识的生产，促进自主创新，而不仅仅是纠正市场失灵。为此，演化经济学可以提供的非常重要的见解是:政府在制定和执行公共科技管理时面临的是一个终端开放的世界，在其中存在着根本的不确定性，此时的问题不是在一个封闭系统中求解最优问题，而是为了培育学习能力、系统地整合增长的知识和适应变化着的环境。演化的科技政策制定者关注的焦点是创新过程，核心的科技政策问题变成了增加实验行为的概率，政府在追踪和鼓励创新方面具有极其重要的作用。
4结论
