1.1重视学前教育的有关文件1983年3月，湖南省人民政府办公厅转发了湖南省教育委员会《关于发展湖南省幼儿教育的报告》。湖南省政府于1988年转发了《省教委关于发展湖南省幼儿教育的报告的通知》。2000年1月，中共湖南省委、湖南省人民政府《关于贯彻〈中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定〉的意见》。2005年8月19日，湖南省教育厅等单位下发了《关于加快幼儿教育改革与发展的意见》。2008年，根据建设教育强省的要求，湖南省教育厅颁发了《关于促进农村学前教育发展的指导意见》，要求加快推进农村学前三年教育的发展。
1.2规范学前教育机构建设与管理的有关文件为规范办园行为，2002年12月《湖南省学前教育机构管理暂行办法》出台，2003年湖南省人民政府教育督导室印发了《湖南省幼儿园督导评估工作指导纲要》。2008年，湖南省教育厅制定了《湖南省幼儿园办园标准》。2004年9月28日，经湖南省人民代表大会常务委员会批准，修订后的《长沙市城市中小学校幼儿园规划建设管理条例》由长沙市人民代表大会常务委员会公布实施。
1.3幼儿园保教工作的文件湖南省卫生厅、湖南省教委于1995年2月《湖南省〈托儿所、幼儿园卫生保健管理办法〉实施细则》。2002年7月，湖南省教育厅颁布了《湖南省〈幼儿园教育指导纲要（试行）〉实施意见》。
1.4示范性幼儿园标准的有关规定1991年，湖南省教育委员会颁布了《湖南省示范性幼儿园标准（试行）》。2003年9月，湖南省教育厅印发了《湖南省示范性幼儿园标准》的通知。与《湖南省示范性幼儿园标准（试行）》相配套的《湖南省示范幼儿园验收细则（试行讨论稿）》随之由湖南省教育委员会颁布。
1.5农村学前教育的有关文件1991年，湖南省教育委员会颁布《湖南省农村学前班管理办法（试行）》。2000年1月，中共湖南省委、湖南省人民政府《关于贯彻〈中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定〉的意见》。2004年2月，中共湖南省委、湖南省人民政府印发《关于进一步加强农村教育工作的决定》。2008年，根据建设教育强省的要求，湖南省教育厅颁发了《关于促进农村学前教育发展的指导意见》，要求加快推进农村学前三年教育的发展。
1.6民办学前教育的有关规定湖南省各级主管部门在民办学前教育机构的规范管理出台了一些文件，如株洲市出台了《株洲市民办幼儿园审批条件（试行）》、《株洲市民办幼儿活动站审批条件（试行）》、《株洲市民办托儿所审批条件（试行）》等规章制度，加强了对民办学前教育机构的有效管理。
1.7学前教育师资建设的有关规定1987年，湖南省职称改革领导小组转发了省教委制定的《湖南省事业单位幼儿园教师职务聘任制实施办法（试行）》的通知。2008年8月，湖南省教育厅制订了《关于加强湖南省中小学（幼儿园）教师教育体系建设的意见》，以切实加强教师教育体系建设。湖南省在学前教育政策和法规方面所做的工作，在一定时间内很好地促进了湖南省学前教育事业的发展。
2湖南省学前教育地方性法规建设问题
2.1学前教育法规层级较低，没有形成系统、规范的体系从湖南省学前教育地方性法规建设的现状可知，湖南省教育厅20世纪90年代以来，出台的属于学前教育地方性教育法律及规章的除了《长沙市城市中小学校幼儿园规划建设管理条例》外，其余的均属规范性文件。这些规范性文件主要有三类：一类是对全省学前教育教学及管理工作进行规范的文件；一类是对学前教育管理中的重要问题提出具体政策的政策性文件；一类是部分城市加强学前教育管理建设的规定。这些规范性文件在地方性教育法规体系中层级较低，且没有形成系统、规范的学前教育法规体系。同时，由于不同的部门对学前教育法规的表述各有不同，容易导致对相关表述的理解不一致或产生歧义。
2.2学前教育有关领域存在法律漏洞或缺乏有力的法律保障第一，管理体制脆弱，公办幼儿园发展空间萎缩。一些地方政府或教育行政部门对学前教育发展缺乏责任意识和宏观规划。目前，湖南省各级教育行政部门均未设立专门的学前教育管理机构，市（州）、县两级教研机构大多没有设置学前教育教研员，乡镇一级学前教育管理则更为薄弱。办园体制的改革使公办幼儿园面临发展困难。公办幼儿园在计划经济时代是公益性和福利性的事业，随着经济体制的转换，一些企业和事业单位为减少包袱，办园积极性下降，某些地方甚至公然“卖”园。第二，民办幼儿园存在种种隐患，需要进一步规范。近年来，各种社会力量所办的幼儿园发展很快，他们的出现一方面方便了群众，缓解了幼儿入园难的问题；另一方面，为数不少的民办幼儿园存在场地小、环境差、保教队伍素质偏低、教学、安全、卫生缺乏督导和必要的法律保障，这必然会对社会力量办学的积极性和学前教育的质量产生消极影响。第三，各种早教机构缺乏有力监管。当前，社会上各种从事0-3岁的早教机构大量涌现，大部分早教机构没有到教育部门备案，无教育部门监管，教育质量良莠不齐。一些早教机构收费昂贵，也无需接受物价局教育收费的监管。因为目前的学前教育法规并没有将社会性的早教机构视为调整对象，早教机构缺乏相关的法规保障，政府职能部门在管理上出现无法可依的尴尬局面。第四，幼儿教师应用的法律地位和权利义务等缺乏相应保障。当前，由于对学前教育的认识不足，对幼儿教师专业化地位的漠视，导致幼儿教师应有的法律地位和一些权利义务得不到相应保障。比如，幼儿教师的教师资格认定、培训、学习等问题长期得不到解决。尤其是占幼儿园教师总数70%的农村幼儿教师，身份与待遇的问题都没有得到解决，必然严重影响教师队伍的稳定与教育质量的提高。第五，地级市学前教育管理制度相对不足。目前，湖南省制定本地区学前教育综合性管理法规的地级市很少，省内各地级市关于学前教育的管理制度相对不足，仅有长沙制定了《长沙市城市中小学校幼儿园规划建设管理条例》，其他地级市仅在幼儿园管理的某些方面制定了相关规定，地级市学前教育规章、制度存在相当多的空白、疏漏和不完善之处，地方政府对本地区学前教育的管理势必受影响。第六，农村学前教育的发展总体滞后，农村学前教育管理不规范。到目前为止，没有一部用以专门指导农村学前教育的法律法规。农村学前教育没有专门的法律法规指导，这样的状况使农村学前教育资金、人员方面的调配得不到法律的保障，资源难以实行政策上的有效配置，农村学前教育难以走出困境。
3完善学前教育地方性法规体系对策
3.1制定新法规，提高立法层次，填补相关空白目前，湖南省尚无一部学前教育“基本法”——《湖南省学前教育管理条例》来统领湖南省地方性学前教育法规体系。我国已有一些省市制定了《学前教育管理体例》，如《江苏省学前教育管理条例》、《北京市学前教育管理条例》、《合肥市学前教育管理条例》、《淮南市学前教育管理条例》等，2013年安徽省已启动立法调研，《安徽省学前教育管理条例》正在酝酿出台。湖南省可以借鉴其他省市的立法经验，提高学前教育地方性法规体系的立法层次。除此之外，湖南省还应尽快制定的法规有：一是《湖南省民办幼儿园管理办法》。目前，民办幼儿园内外环境中还存在许多问题和隐患，需要制订相关的法规予以规范。二是《湖南省学前家庭教育指南》、《湖南省社会教育大纲》等。因家庭、幼儿园、社会的相互作用，应考虑制定《湖南省学前家庭教育指南》、《湖南省社会教育大纲》等。三是《湖南省胎教指导大纲》、《湖南省0-3岁婴幼儿教养指南》等。目前，人们对0-3岁婴幼儿的早期教育需求不断高涨，但早期教育机构因无法律法规约束而乱象丛生，不规范行为时有发生。规范早教机构，加强对他们的科学管理，推进我国托幼一体化建设已势在必行。
3.2修订和完善相关政策法规目前，我们正处于社会转型时期，学前教育出现了一些新情况、新问题，因此，一些政策法规应予以修订。比如，1991年颁布的《湖南省农村学前班管理办法》至今已有20余年，已难以应对新时期农村学前教育变化所带来的挑战，需要予以修订。学前教育特别是农村学前教育的地位需要从法律上予以确立，这样才能从根本上保证农村学前教育的可持续发展和教育质量的不断提高。另外，幼儿教师特别农村幼儿教师是需要关注的一个社会群体，他们的生存状况的好坏直接影响学前教育教师队伍的稳定和学前教育质量的高低。学前教育教师的有关规定也应予以修订，在提高幼儿教师待遇、实行幼儿教师资格认证制度、加强师资培训等方面给予幼儿教师法律上的保障。
3.3整合现有的政策法规首先，梳理并整合学前教育有关政策。湖南省制定的一系列的政策和规范性文件需要进一步梳理、整合到学前教育法规中来，并予以完善，内容主要包括：关于学前教育基本问题的规定；关于学前教育机构的规定；关于学前教育实施中各责任主体的法律责任等。另外，政策性文件中关于学前教育各个方面表述不一致之处，应通过法规予以统一。比如，可将《湖南省示范幼儿园标准（试行）》整合到《湖南省幼儿园（班）登记注册办法》中去。我们可以借鉴国际通用的准入制度，逐步取消幼儿园评级制度，所有的幼儿园都设置相同的准入机制，对所有公立幼儿园和私立幼儿园都进行同样的考核监督，保证每个幼儿的受教育质量大致平等。其次，针对地级市学前教育规章、制度存在相当多的空白、疏漏和不完善之处的问题，有重点地查漏补缺，予以完善。
(一)江西省地方教育法规体系建设现状
1.地方教育立法工作逐步受到重视。在依法治国的大背景下，教育管理者的法律意识不断提高，法制观念不断加强，充分认识到加快我省教育立法是实现我省教育跨越式发展的保障。江西省政府在《贯彻＜中共中央关于教育体制改革的决定＞的意见》中明确指出:“要从改革教育体制存在的弊端入手，尽快改变我省教育事业与经济发展不相适应的落后状况，逐步建立一个保障我省教育持续发展的教育法规体系”。［5］《江西省中长期教育改革与发展纲要》中也明确指出要加强重点领域教育立法，完善地方教育法规体系，全面推行教育依法行政，探索教育行政执法体制改革完善教育行政执法责任制，健全符合法治原则的教育救济制度，依法维护学校、学生、教师、校长和举办者的权益。［6］2.地方教育立法的步伐不断加快，成绩显著。自20世纪80年代以来，制定了多部地方教育立法。先后制定和实施了《江西省实施＜中华人民共和国义务教育法＞办法》、《江西省实施＜中华人民共和国教师法＞办法》等政府规章和《江西省民办教育促进条例》等地方性教育法规，形成了基本完善的地方教育法规体系，使我省的教育工作的开展能够有法可依。截止到2012年共制定了13部地方教育法规和政府规章，具体情况参见下表。(资料统计来源于北大法律信息网法规中心，2012年11月29日访问。注此表所列法条只限于法规规章层面，即省人大及其常委会制定的教育条例及省政府制定的有关教育的政府规章，不包括省教育厅制定的规范性文件。
(二)与兄弟省份地方教育立法之比较
根据江西省、广东省、北京市、上海市、江苏省和浙江省六省(直辖市)地方教育立法制表如下。从上表可以看出我省教育立法的数量和其他省市相比偏少，和其他发达省份存在明显的差距。地方教育法规体系相对滞后，有待进一步完善。
(三)江西省地方教育法规体系建设之不足
1.配套性地方教育法规尚不完善。一般来说，基础性教育法律适用范围更广，规定更加原则、抽象。因此需要地方立法加以细化，才能将纸面上的规定落实到具体实践中。目前江西省的配套性教育法规建设步伐不断加快，陆续颁布了很多配套性法规但仍有很多需要改进之处。由上表可看出我省配套性地方教育法规不完善主要表现在三个方面:一是配套性地方教育法规的缺失。一些重要性的教育法律都缺乏配套性的规定，如《中华人民共和国学位条例》、《高等教育管理职责暂行规定》等。二是配套性教育法规的出台相对滞后。地方教育立法未及时根据上位法的变动而修订。很多地方性教育法规是在中央教育法律出台多年之后才开始着手制定。三是、配套性法规的内容都为抄袭中央教育立法，缺乏根据本省省情的特色规定。2.单行地方性教育法规数量少，覆盖面有限。由于不同地区经济社会发展的不平衡，国家在条件成熟前不可能做出统一规定，此时需要由地方通过立法进行探索。地方可以先通过制定地方性教育法规以保证本地区教育的发展。而从目前所统计之情况看，我省相比较于其他省份单行地方性教育法规数量偏少。3.立法质量有待提高。现有地方教育立法大多是重复中央教育立法的内容，缺乏可操作性。形式欠缺合理性，语言表述、名称不规范。习惯使用一些非规范性的语言。有的立法不符合社会实际，超越社会承受能力，未正确反映教育发展的基本规律。地方性法规之间，甚至地方性法规内部存在冲突。4.立法程序有待进一步完善。立法过程缺乏民主性，没有听证程序，没有法学界与教育界专业人士的参与，采取闭门立法的方式。一般立法过程需要经历草案、公开征求意见、审议讨论、通过、公布等几个步骤。我省地方教育立法基本属闭门立法，在笔者掌握的资料中未曾见到有公开征求意见的情形。而且法规通过之后未曾见到有在网上公布，笔者查阅了江西省政府网站与江西省教育厅网站，能够看到的法规仅有江西省实施《中华人民共和国教师法》办法、江西省实施《中华人民共和国义务教育法》办法、江西省民办教育促进条例、江西省实施《中华人民共和国国家通用语言文字法》办法、江西省行政执法监督条例，共2个地方性教育法规，3个政府规章。
(四)江西省教育立法之不足对教育发展的影响
1.导致义务教育长期落后于其他省份。其他省份很早就实行了9年制免费义务教育，而我省基本属于最后实现之省份。而且很多省份都并不限于九年义务教育，如陕西12年免费义务教育，内蒙古15年免费义务教育，江西明显落后。落后的原因很多，除了经济原因之外，重要的原因是义务教育立法滞后，义务教育缺乏法制保障。省内地区间发展不均衡，偏远农村经费不足，教师待遇偏低，导致落后地区失学现象严重。2.影响高等教育之发展。我省高等教育明显落后于其他省份，211高校只有一所，985高校没有，而同处中部的其他省份如湖南、湖北、安徽的高校明显要比江西高一个层次。高校总体数量也比周边的浙江、湖南、江苏、安徽、广东等省份少。办学规模上，不仅学生总量少于临近省份，而且增长速度也低于临近省份。江西省在九五期间的年均增长速度为11.97%，低于临近的江苏、浙江、湖南、福建、广东1－6个百分点，低于全国平均水平2个百分点［7］。3.不利于教育体制之创新。受制于中央教育立法的局限，当前我国的教育管理体制，存在条块分割、权力不清、教育经费不足等问题。而解决这些问题的突破口，应该是地方教育立法先行试验。而江西省的体制过于保守，教育立法缺乏创新，遏制了人们的创新能力，给教育事业的发展造成制肘。
二、江西省教育法规体系建设的思路与对策
(一)总体思路与目标
总体思路是对江西省现有地方性教育法规、规章和规范性文件进行清理，根据我省教育发展的特点，以权力本位之精神、科学发展观为精神指导，创建一套适合我省省情，符合立方教育发展规律，与中央教育立法相衔接的内容科学、结构合理的教育法规体系。总体目标是通过法规体系建设使我省的教育法规体系化、民主化、科学化。探索出一条适合我省教育发展的独特之路，从而实现我省教育的跨越式发展。
(二)基本原则
1.合法性原则。合法性原则也称不抵触原则，是指地方立法的内容不得与上位法的内容、基本原则和精神相抵触。立法法第8条规定了国家专属立法权，对于涉及国家的事项;各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权;民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度;犯罪和刑罚;对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚;对非国有财产的征收;民事基本制度;基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度;诉讼和仲裁制度;必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。从解释学角度看对于这立法法第8条规定的事项，地方性法规不能有突破性的规定，但是可以制定实施性的法律细则。即地方对于第8条内容只能进行执行性立法，不能进行补充性立法。2.民主参与原则。地方立法过程中应充分体现本地区人民的意志和要求，应当广泛征求民众意见。开展多种形式的讨论会、听证会。这样的法律才会被广大民众所接受，实施过程中的阻力也会变小。如果民众不能参与，不能表达自己的意见，就会在民众心中产生强烈的不公正感。“如果不特定的多数人利益将受到立法结果的影响，我们能够指望他们认同和接受这种结果的唯一方法，就是鼓励和允许他们充分而有效地参与立法过程。”［8］(P269)3.渐进式立法原则。渐进式立法是我国法制建设中的宝贵经验，渐进式改革是中国人的伟大创造。立法过于激进会产生与社会经济发展的不适应，容易滋生问题。通过渐进式的立法原则，坚持立改废相结合能够正确处理好新法与旧法的毛肚与冲突使得新法更具适应性与可接受性。4.坚持地方特色原则。要充分突出地方特色，根据我省的具体情况和实际需要，因时因地制宜地制定出能够解决本省教育问题的地方性教育法规。
(三)几点建议
关键词：新版职业教育法；职业教育法律体系；重构
中图分类号：G710
文献标志码：A
文章编号：1009-4156(2011)08-036-04
广义上的职业教育法律体系，是指具有立法权权限的国家机关或部门，按照法定程序制定或认可的，由国家强制力保障实施的，调整职业教育领域法律关系的规范性文件的总称；狭义上讲，则单指单行本的《中华人民共和国职业教育法》。职业教育法律体系是指涉及职业教育的法律法规按照一定的原则和效力，组成的结构严密、体例协调、门类齐全、层次明晰、职责分明的整体法律体系。职业教育由于涉及政府、企业、行业、学校、教师、学生、职业培训机构、职业资格认证等多方面的利益，也出现比普通教育更复杂的法律关系，所以，更加需要国家通过法律的形式来调控职业教育领域的关系。新职教法的制定和实施，要求中国职业教育原有法律体系，必须作出相应的完善和变化，以便适应新形势下职业教育的发展。
一、原有中国职业教育法律体系
(一)原有职业教育法律体系的构成
改革开放以来，中国职业教育法律体系建设取得了很大的进步，形成了以1996年版《职业教育法》为主体的职业教育法律体系。按照法律效力的等级不同，结合《立法法》的规定，我们可以从上而下、纵向地把职业教育法律法规体系划分为宪法、基本法律、职业教育相关法律、行政法规、部门规章、地方性法规和地方政府规章等六个层级。
1．宪法
宪法是国家一切法律的基础和一切法律的“母法”，在国家整个法律体系中处于核心地位，统领国家各个方面的法律法规。宪法作为国家的根本法律，具有最高的法律效力，其他任何法律法规都不能与其相抵触。在职业教育领域中宪法也同样具备最高的法律地位，宪法为中国职业教育提供了根本的法律保障，宪法中规定的教育的根本原则和制度成为中国职业教育现代化发展的方向。
2．基本法律――教育法和劳动法
教育法对中国整个教育基本方针和制度、任务等都做了原则性的法律规定。在整个教育领域中，一切与教育有关的法律、法规的制定和实施必须处于教育法的框架中，这是教育法法律地位的体现，作为教育分支的职业教育也必须遵循教育法的根本原则和制度。劳动法是规范职业劳动领域中的基本法，劳动法对中国职业劳动领域的基本方针和制度作出了原则性的法律规定，在职业劳动领域中处于核心地位，与劳动职业领域关系密切的职业教育，也必须遵循劳动法的基本原则和制度。1996年版《职业教育法》第1条规定：“为了实施科教兴国战略，发展职业教育……根据教育法和劳动法，制定本法。”这表明教育法和劳动法是职业教育法和职业教育相关法律、法规的立法依据，在整个职业教育法律体系中处于基本法的位置。
3．职业教育相关法律
职业教育法和其他关于职业教育的法律是职业教育法律体系的具体组成部分。这部分包括由全国人大及其常委会通过并颁布实施的涉及职业教育领域的单行本法律：《职业教育法》、《高等教育法》、《教师法》、《民办教育促进法》、《就业促进法》等。在与职业教育相关的法律中职业教育法处于核心地位。
4．行政法规
按照《立法法》的规定和原则，由国务院制定并颁布的关于职业教育的行政法规也是职业教育法律体系的重要构成部分，能够更广泛和具体地调节职业教育领域的法律关系。改革开放以来，国务院先后制定的涉及职业教育的行政法规主要有《教学成果奖励条例》、《普通高等学校设置暂行条例》、《扫除文盲工作条例》、《教师资格条例》、《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》、《中外合作办学条例》等。
5．国务院部门规章
按照《立法法》的规定，国务院各个主管部门的规章从法律效力上低于法律和行政法规，但是行政部门的规章调整的职业教育领域的关系更加广泛和具体。改革开放以来，作为职业教育主管部门的教育部(原国家教委)和人力资源和社会保障部(原劳动部、原劳动和社会保障部)先后颁布了多项部门规章，主要包括《教育督导暂行规定》、《社会力量办学印章管理暂行规定》、《教师和教育工作者奖励规定》、《中外合作举办教育考试暂行管理办法》、《社会力量办学教学管理暂行规定》、《高等职业学校设置标准(暂行)》、《成人高等学校设置的暂行规定》、《中等职业学校收费管理暂行办法》、《(教师资格条例)实施办法》、《中外合作职业技能培训办学管理办法》、《企业职工教育经费提取与使用管理的意见》等。
6．地方法规和地方政府规章
按照《宪法》和《立法法》以及其他法律的规定，在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，各省、自治区、直辖市以及较大(一般设立辖区)的市等地方人大及其常委会，有权根据地方辖区内具体情况和实际要求，制定本行政区域内的地方性法规。各省、自治区、直辖市和较大(一般设立辖区)的市人民政府可以根据法律、行政法规和各地辖区内的地方法规制定本行政区内的地方规章。由于中国各地经济发展和职业教育发展水平存在差异，在职业教育领域内各级地方人大及其常委会和各级地方人民政府大都根据自己本地区的实际情况，在保障国家的法律、行政法规实施的前提下，制定了适合本地区职业教育发展的地方法规和政府规章，成为具有中国特色职业教育法律体系的重要组成部分，在各地实际职业教育发展中起到了重要作用。
各省、自治区、直辖市、计划单列市、特区，在职业教育发展中根据本地区职业教育发展的实际情况，相继制定了一系列的地方法规和规章，为推动行政区域内职业教育的发展提供了法制保障。这些地方法规包括《天津市职业教育条例》、《山东省就业促进条例》、《山东省职业教育条例》、《黑龙江省职业教育条例》、《内蒙古自治区实施(中华人民共和国职业教育法)办法》、《上海市职业教育条例》、《江苏省实施(中华人民共和国职业教育法)办法》、《安徽省职业教育条例》、《湖北省实施(中华人民共和国职业教育法)办法》、《海南省实施(中华人民共和国职业教育法)办法》、《重庆市职业教育条例》、《自治区实施(中华人民共和国职业教育法)办法》、《陕西省实施(中华人民共和国职业教育法)办法》、《甘肃省职业教育发展条例》、《深圳市职业训练条例》、《宁波市职业教育校企合作促进条例》等。
地方性规章包括《北京市关于大力发展职业教育的决定》、《辽宁省人民政府大力发展职业教育的意见》、《占林省人民政府贯彻落实(国务院关于大力发展职业教育)的意
见》、《浙江省人民政府关于大力推进职业教育改革和发展的意见》、《江西省人民政府贯彻(国务院关于大力发展职业教育的决定)实施意见》、《河南省人民政府贯彻(国务院关于大力发展职业教育的决定)的实施意见》、《中共湖南省委、湖南省人民政府关于大力发展职业教育的决定》、《中共广东省委、广东省人民政府关于大力发展职业技术教育的决定》、《广西壮族自治区党委、自治区人民政府关于全面实施职业教育攻坚的决定》、《四川省人民政府关于大力发展职业教育的决定》、《贵州省人民政府关于大力推进职业教育改革和发展的意见》、《中共云南省委、云南省人民政府关于大力推进职业教育改革和发展的意见》、《宁夏回族自治区人民政府贯彻(国务院大力发展职业教育的决定)的实施意见》等。
(二)原有中国职业教育法律体系的不足
虽然以职业教育法为核心，以各类部门规章和地方性法规、规章为配套的中国职业教育法律体系已经初步形成，但是随着新版职业教育法的修订和实施，中国职业教育法律体系出现了如下一些问题和不足：
1．缺乏完整性和统一性、协调性
第一，虽然除《职业教育法》外，职业教育法律体系还有很多法律法规涉及职业教育的设施条件、职业教育管理、合作办学等一系列问题，但是真正直接以“职业教育”冠名的规定很少。第二，有关学校职业教育的规定多，有关职业培训的规定少。尽管1996年版《职业教育法》规定了职业教育包括学校教育和职业培训两个部分，但从整个立法体系看，涉及职业培训的法律都归口在成人教育领域，并分属于不同的行政职能部门管理，因此职业培训类法律政出多门，缺乏统一性。第三，中等职业教育的规定多，高等职业教育的规定少，高等职业教育立法明显不足，法律之间有明显的重叠甚至冲突。第四，地方职业教育立法多，中央统一的职业教育法律少。由于地方立法过于分散，缺乏统一性，造成职业教育的质量、师资、经费等的地区差异大，职业教育作为一个总体缺少中央的扶植和统一的行业标准、管理规范，职业教育的发展受到极大制约。中国原有的职业教育法律体系在法律的效力级别、层次和功能上，在法律内容的完整、协调性、适用性上都存在明显的问题。
2．以政策性文件代替法律
从20世纪90年代起，国务院及其各部委陆续出台几十部重要的职业教育规范性的文件，如《关于实施职业教育法加快发展职业教育的若干意见》、《关于加强高职高专教育人才培养工作的意见》、《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》、《教育部等七部门关于进一步加强职业教育工作的若干意见》等。这些文件对职业教育的法律地位、总体目标、办学形式、设置标准、管理模式和体制、资金投入、师资建设和培训、实训基地建设、教学水平评估等方面都作出了诸多规定，其内容的针对性、适用性和完整性远胜于我国现行的职业教育法律。实际上，这些政策在职业教育领域所起作用也远胜于我国相关的职业教育法律，并成为真正指导地方立法及政府职能部门工作的规范性依据。但是对于一个法治国家来说，政策毕竟不是法律，不具有法律所特有的规范性、强制性和国家意志性。
纵观中国已有的职业教育法律体系，由于已有体系的各方面多有不协调、不能有效地促进职业教育领域的改革和发展，因此，对已有的法律体系进行调整和完善已经成为新版《职业教育法》制定和实施的必要条件之一。
二、中国职业教育法律体系的重构
(一)以宪法为依据，围绕新版职业教育法构建现代化的职业教育法律体系
新版《职业教育法》总结了1996年版《职业教育法》实施近十五年来的经验和不足，对一些职业教育改革和发展中存在的亟须法律手段解决的问题基本上作出了相应的修订。在此基础之上，配合新版《职业教育法》修订，应该及时构建适合中国实情的现代化职业教育法律体系。
1．宪法
现行的《中华人民共和国宪法》第十九条规定：“国家发展社会主义的教育事业，提高全国人民的科学文化水平。国家举办各种学校，普及初等义务教育，发展中等教育、职业教育和高等教育，并且发展学前教育。国家发展各种教育设施，扫除文盲，对工人、农民、国家工作人员和其他劳动者进行政治、文化、科学、技术、业务的教育，鼓励自学成才。国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。”第四十二条规定：“中华人民共和国公民有劳动的权利和义务。国家对就业前的公民进行必要的劳动就业训练。”这些规定虽然为职业教育法制建设提供了根本的法律来源，但是它们一般都比较宏观，应该明确学历教育与职业教育的区分、成人教育与职业教育的区别，明确建立终身学习的教育体系对社会进步和国家发展的重要性，明确规定建立中国特色的终身学习型教育体制，为今后职业教育法制现代化的发展提供了依据。
2．相关法律的完善和制定、衔接
在修订新的职业教育法的同时，必须注意及时完善和修订其他相关法律。共同构建职业教育的现代化法律体系是保障职业教育法制现代化进程不断前进的不可缺少的一环。
(1)上位法和下位法之间的衔接。作为《职业教育法》上位法的《教育法》和《劳动法》已颁布十多年了。随着社会经济的发展和时代的变迁，其有关职业教育部分的立法已经很难适应当今职业教育发展的实际需要，对相关法律条款进行修订和完善十分必要。例如，在《教育法》中明确职业教育、成人教育、终身教育的概念，完善关于职业教育体系的规定，注重新版《职业教育法》的实施与《教育法》相关条款规定的统一性等。《劳动法》关于企业培训和劳动者接受职业教育的部分，应该进一步明确企业、职工之间关于职业培训的责任和义务，不能回避企业进行专业培训的责任和义务以及职工接受职业教育的责任。保障企业对职业教育的投入也是劳动法必须调整的一个方面。新版《职业教育法》的修订和完善也同样注意与《劳动法》相关条款的衔接。《教育法》和《劳动法》相关条款的修订和与新版《职业教育法》条款进行衔接，使关于职业教育的上、下位法之间相互依存、相互补充，共同形成职业教育的法律基础。
(2)相关法律的衔接和完善。由全国人大及其常委会通过的涉及职业教育的平行法律主要有《高等教育法》、《教师法》、《民办教育促进法》、《就业促进法》等。新版《职业教育法》已经增加了相关的职业教育教师、促进民办职业教育发展、促进就业培训等内容，与这几部主要教育法律和就业法律相联系的过程中注意衔接即可。另外，新版《职业教育法》对沟通学历教育与职业教育也做了相应的规定，这需要对以往职业教育中学历问题作出新的调整和完善。这就要求新版《职业教育法》与《学位条例》之间进行有效的衔接和沟通。考虑到社会实际以及职业教育实践中对学历层次的要求，《学位条例》中应该增加相关职业教育学历认证和学位授予的条款，为提高职业教育的办学层次和办学水平提供直接的法律依据，为今后中国职业教育的改革和发展打下良好的法律基础。
(3)制定相关法律。长期以来，职业教育与成人教育混为一谈。无论是国家教育行政主管部门还是教育领域的实践，一直把职业教育和成人教育规划为一类，即职成教育，一提及职业教育就把成人教育也看做是职业教育。长此以往，职业教育就成为为了成人就业而进行的职业培训或成人就业的技能培养，从而压缩了职业教育的内涵，使成人教育在职业教育与就业培训的夹缝中游走，失去了自己对终身教育的优势。尽快制定《成人教育法》或《终身教育法》，明确职业教育与成人教育、职业教育与其他教育的关系，从法律上澄清各类教育的区别和联系，为各类教育的相互联系和相互沟通提供有效的法律依据，也是中国职业教育法律体系完善的主要方面之一。
3．行政法规和部门规章的修订和完善
围绕新版《职业教育法》的修订和实施，尽快完善和凋整相关的行政法规和部门规章是今后中国职业教育法制发展的另一个重要方面。国家制定法律一般都从大的方面人手，对职业教育领域的各类关系也只能做宏观的规定，必须通过行政法规和部门规章加以细化才能更好地适应职业教育领域的实际需要，可以说行政法规和部门规章有更具体和更深入管理职业教育领域活动的作用。配合新版《职业教育法》，制定更加适应职业教育发展实际要求的法规和规章是教育和劳动行政管理部门面临的主要课题。笔者认为，今后职业教育相关的行政法规和部门规章首先应该完善和制定新版《职业教育法》的各类实施细则，包括《职业教育法》实施办法、农村职业教育发展条例、职业教育经费使用条例、少数民族地区职业教育发展办法、企业职工培训条例、残疾人职业教育保障条例、职业资格认证条例等；其次，修订和完善其他已有的行政法规和部门规章，包括《教师资格条例》中增加职业教育教师的内容、《教学成果奖励条例》中增加职业教育教学的内容、《普通高等学校设置暂行条例》增加高等职业教育设置内容、《扫除文盲工作条例》增加职业教育和职业培训的内容、《中外合作办学条例》调整中外兴办职业教育和职业培训的内容等。
4．地方法规和规章的修订和完善
新版《职业教育法》规定职业教育，实行中央和地方分级管理的模式。地方政府加强对职业教育的管理，增加对职业教育的投入，离不开对已有的地方法规和地方规章的修订与调整。一方面，对现有的地方法规和规章进行清理和调整，使地方法规和规章与中央制定的法律、法规和规章保持一致，维护职业教育整体法律体系的完整和统一；另一方面，根据新版《职业教育法》的规定和本地区职业教育发展的实际情况，进一步制定更适合本地区职业教育发展的地方法规和规章，包括对已有的地方法规中实施职业教育的条例、办法的修订，制定更为详细的适合本地区发展的职业教育法律法规的实施办法，以及增加本地区内与职业教育相关的地方法规和规章等。
对已有的职业教育相关的整体法律体系进行必要的调整和完善是新版《职业教育法》实施的前提条件之一。从纵向的角度看，从上而下地按照法律法规的效力等级建立层层完善的职业教育立法体系，使上下层级的职业教育立法互相联系、互相协调、衔接配套。从横向角度看，由于职业教育早已渗透到社会的方方面面，这就决定了职业教育法律关系是一种复杂而又涉及广泛的社会关系。职业教育的客观实际要求建立由各种不同法律组成的、综合性的职业教育法律体系。这就要求按照《职业教育法》的规定，合理划分各类职业教育立法，使职业教育立法既完善统一又相对独立，以充分发挥职业教育法律体系的整体作用。
(二)规范法律法规文本，及时完善职业教育法律体系
1．规范法律、法规和规章文本
长期以来，由于受行政命令和行政管理模式的影响，中国行政管理中往往以政策性文件的形式规范各类职业教育关系，直接造成了行政命令的作用或多或少大于法律法规的情况，给职业教育法制建设带来了不利的影响。这个问题直接涉及到整个中国行政管理体系和法律体系之间的关系问题，并不是短时期内能够彻底改变的。然而，从建设社会主义法治型国家的长远目标和国家的长治久安的大局出发，必须在今后的中国职业教育法制现代化建设中逐步规范法律、法规、部门规章等的文本和制度建设。政策性文件应该只起到引导职业教育发展方向的作用，它不能代替职业教育本身的法制建设。要真正实现对职业教育管理的程序化，需要进一步依靠职业教育本身的制度建设来加强职业教育领域各类关系的调节和管理，将政策性文件及时上升为国家职业教育法律体系的一部分是加强职业教育法制现代化建设不可缺少的一环。
2．及时完善职业教育法律体系
自20世纪60年代以来，世界继续教育发展的一大趋势表现为继续教育的法制化管理。[1]它标志着继续教育已由初始阶段的自发状态上升到由国家法制管理的高度，标志着现代继续教育逐渐成为一种与传统正规教育并列的、制度化的新型教育形式。从一些继续教育较为发达的国家来看，莫不通过立法来调节继续教育中专业技术人员同企事业单位、国家同企事业单位之间的关系，来保障和规范本国继续教育的顺利实施。美国早期继续教育的主要法律依据有1966年颁布的《成人教育法》和1982年制定的《职业训练合作法案》。法国国民议会于1971年颁布了《职业继续教育法》，指出“接受职业继续教育是劳动者的权利，每个劳动者都应享有职业继续教育的机会”。1978年和1984年，法国国民议会又先后通过了《继续教育补充法》和《新职业继续教育法》，为继续教育的实施提供了有力的国家法律保障。而在一向注重成人继续教育的德国，从20世纪50年代开始，一些州就已开始通过颁布法规来管理本州的成人继续教育，至今，德国联邦及各州为成人继续教育颁布了相关的法令上百部，几乎涵盖了对所有职业、技能和社会生活领域的继续教育的规定，尤其是各州的《继续教育法》。另外，德国政府也不断通过继续教育相关法令的修订来保证继续教育的顺利开展。比如，1969年制定的联邦继续教育相关法令——《职业教育法》，于2005年被废止，同时颁布了新的《联邦职业教育法》，对新时期的职业继续教育做出了较为全面的规定。由此看来，通过立法来保障本国继续教育的顺利实施，是发达国家开展继续教育的一条重要经验。我国自20世纪80年代初引入“继续教育”概念以来，二十多年的继续教育工作取得了较大的成就。目前，继续教育已经成为全国4200万专业技术人员更新知识、完善知识结构、提升专业能力素质的主渠道，成为更好实施人才强国战略和建设创新型国家的重要举措。但是，我国专业技术人员“继续教育的立法工作明显滞后”。2007年9月，人事部、教育部、科技部、财政部联合印发《关于加强专业技术人员继续教育工作的意见》，对专业技术人员继续教育工作提出了四点意见，其中之一就是加强继续教育法制建设，建立完善相关管理制度，推进专业技术人员继续教育工作的制度化和法制化。所以，对我国继续教育立法现状及相关问题进行研究是推进继续教育立法工作、保障继续教育工作顺利实施的一个重要课题。
二、我国继续教育立法现状
为了尽量客观真实地反映我国继续教育立法的现状，本文采取实证研究的方法，对1985年以来我国继续教育相关法规政策文本进行了收集，共获得相关法规政策文本350多项，通过统计分析，得出以下结论：
1．我国现有的继续教育相关法规政策主要包括相关国家法律、地方性法规、国务院部门规章、地方政府规章和地方部门规章等5类。相关国家法律是指由全国人民代表大会通过并颁布的、与继续教育相关的法律文件，比如我国《教育法》第四十条规定“从业人员有依法接受职业培训和继续教育的权利和义务，国家机关、企业事业组织和其他社会组织，应当为本单位职工的学习和培训提供条件和便利”、《高等教育法》第二十三条规定“高等学校和其他高等教育机构应当根据社会需要和自身办学条件，承担实施继续教育的工作”，以及《职业教育法》和《劳动法》中对我国公民或职工进行职业培训的规定等。地方性法规是指由拥有立法权的地方人民代表大会或地方人大常委会通过并颁布的继续教育相关法规。目前，这一类法规主要是以地方（省、自治区或较大市）继续教育条例的形式呈现。比如，1989年我国第一部由地方人大通过的继续教育专项法规——《天津市专业技术人员继续教育规定》（2001年12月废止并颁布了新的《天津市专业技术人员和管理人员继续教育条例》），以及《江苏省苏州市专业技术人员继续教育条例》等。目前我国除台湾、香港、澳门以外的31个省、自治区、直辖市中，只有天津（1989制定，2001修订重颁）、北京（1995）、福建（1995）、陕西（1997）、河南（1998）、云南（1999）、宁夏（2001）、重庆（2003）、江苏（2005）、山东（2005）、甘肃（2007）、山西等12个省级行政区制定了继续教育地方性法规。此外，也有少数具有立法权的较大市制定了继续教育地方性法规，如《深圳经济特区成人教育管理条例》（1994）等。国务院部门规章指国务院下属部门部务会议或委员会会议决定并由部门首长签署公布的继续教育相关规章，比如人事部《全国专业技术人员继续教育暂行规定》（1995）、铁道部《铁路专业技术人员继续教育暂行规定》（1997）、财政部《会计人员继续教育暂行规定》（1998）。地方政府规章指由地方政府常务会议或者全体会议决定，并由省长或者自治区主席或者市长签署命令予以公布的继续教育相关规章。比如，河北、辽宁、安徽、湖北、新疆、浙江、贵州等省的《专业技术人员继续教育规定（或暂行规定）》，以及较大市如杭州、青岛、成都等城市的《专业技术人员继续教育规定（或暂行规定）》等。地方部门规章是指由地方政府部门制定的继续教育相关规章，比如《北京市建设行业专业技术人员继续教育规定》《湖南省物价局关于湖南地区房地产估价师继续教育培训班收费的批复》、《贵州省档案专业技术人员继续教育管理办法（试行）》、《浙江省会计人员继续教育实施办法》等。从法律效力上看，国家法律的效力高于地方性法规、规章，部门规章和地方政府规章具有同等法律效力，地方部门规章法律效力最低。上述五类继续教育法规政策基本构成了我国继续教育的法制体系雏形。
2．目前，我国还没有国家层面的、专门针对继续教育的法律或国务院行政法规。除台湾、香港、澳门以外的31个省、自治区、直辖市中，12个行政区已经制定了继续教育地方性法规，16个行政区制定了继续教育地方政府规章，内蒙古自治区的继续教育规章是自治区人事厅的《内蒙古自治区专业技术人员继续教育实施办法》(内人发字[1996]第56号)，一定程度上属于地方部门规章，而湖南、海南两省虽然制定了很多继续教育部门规章，但是指导全省专业技术人员继续教育的法规或规章仍在制定过程当中。总的来看，尽管我国继续教育相关法规政策已有很多，但是大部分属于政府规章或部门规章，法律效力不高，有可能产生有法不依的现象，对我国继续教育工作产生负面影响。
3．从各种继续教育法规或规章的内容来看，现有的继续教育地方性法规或国务院部门规章、地方政府规章的主要内容一般包括继续教育的目的、受教育者的权利和义务、继续教育形式、时间要求、领导管理、经费投入、奖惩制度等方面，内容比较全面，而且都是一些原则性规定。地方部门规章中，有的是关于本部门专业技术人员继续教育的规定，有的是关于继续教育收费问题的规定，还有的是关于继续教育学分制管理或证书制度等的规定，内容比较多样，规定的事项比较具体。
4．从现有继续教育法规或规章的制定和单位看，对于某地某一种具体的继续教育管理来讲，由于省市两级政府或国务院相关部门纵向系统内的法规或规章都可能对其制定了强制性规范，这就会形成继续教育管理的“多头”管理或“多头”立法现象，对该地区的继续教育管理统筹管理带来某种程度的负面影响。
5．从二十多年来我国继续教育立法推进过程来看，20世纪90年代中期以前，继续教育相关法规政策比较少，但是20世纪90年代后期，特别是2005年国家开始实施专业技术人才知识更新工程（653工程）以来，各地出台的继续教育政策文件明显增多。
三、对我国继续教育立法相关问题的思考
通过与国外继续教育立法情况以及我国继续教育立法情况的了解，笔者认为，目前我国继续教育立法面临的问题主要有以下两点：
自20世纪60年代以来，世界继续教育发展的一大趋势表现为继续教育的法制化管理。[1]它标志着继续教育已由初始阶段的自发状态上升到由国家法制管理的高度，标志着现代继续教育逐渐成为一种与传统正规教育并列的、制度化的新型教育形式。从一些继续教育较为发达的国家来看，莫不通过立法来调节继续教育中专业技术人员同企事业单位、国家同企事业单位之间的关系，来保障和规范本国继续教育的顺利实施。美国早期继续教育的主要法律依据有1966年颁布的《成人教育法》和1982年制定的《职业训练合作法案》。法国国民议会于1971年颁布了《职业继续教育法》，指出“接受职业继续教育是劳动者的权利，每个劳动者都应享有职业继续教育的机会”。1978年和1984年，法国国民议会又先后通过了《继续教育补充法》和《新职业继续教育法》，为继续教育的实施提供了有力的国家法律保障。而在一向注重成人继续教育的德国，从20世纪50年代开始，一些州就已开始通过颁布法规来管理本州的成人继续教育，至今，德国联邦及各州为成人继续教育颁布了相关的法令上百部，几乎涵盖了对所有职业、技能和社会生活领域的继续教育的规定，尤其是各州的《继续教育法》。另外，德国政府也不断通过继续教育相关法令的修订来保证继续教育的顺利开展。比如，1969年制定的联邦继续教育相关法令——《职业教育法》，于2005年被废止，同时颁布了新的《联邦职业教育法》，对新时期的职业继续教育做出了较为全面的规定。由此看来，通过立法来保障本国继续教育的顺利实施，是发达国家开展继续教育的一条重要经验。我国自20世纪80年代初引入“继续教育”概念以来，二十多年的继续教育工作取得了较大的成就。目前，继续教育已经成为全国4200万专业技术人员更新知识、完善知识结构、提升专业能力素质的主渠道，成为更好实施人才强国战略和建设创新型国家的重要举措。但是，我国专业技术人员“继续教育的立法工作明显滞后”。2007年9月，人事部、教育部、科技部、财政部联合印发《关于加强专业技术人员继续教育工作的意见》，对专业技术人员继续教育工作提出了四点意见，其中之一就是加强继续教育法制建设，建立完善相关管理制度，推进专业技术人员继续教育工作的制度化和法制化。所以，对我国继续教育立法现状及相关问题进行研究是推进继续教育立法工作、保障继续教育工作顺利实施的一个重要课题。
二、我国继续教育立法现状
为了尽量客观真实地反映我国继续教育立法的现状，本文采取实证研究的方法，对1985年以来我国继续教育相关法规政策文本进行了收集，共获得相关法规政策文本350多项，通过统计分析，得出以下结论：
1．我国现有的继续教育相关法规政策主要包括相关国家法律、地方性法规、国务院部门规章、地方政府规章和地方部门规章等5类。相关国家法律是指由全国人民代表大会通过并颁布的、与继续教育相关的法律文件，比如我国《教育法》第四十条规定“从业人员有依法接受职业培训和继续教育的权利和义务，国家机关、企业事业组织和其他社会组织，应当为本单位职工的学习和培训提供条件和便利”、《高等教育法》第二十三条规定“高等学校和其他高等教育机构应当根据社会需要和自身办学条件，承担实施继续教育的工作”，以及《职业教育法》和《劳动法》中对我国公民或职工进行职业培训的规定等。地方性法规是指由拥有立法权的地方人民代表大会或地方人大常委会通过并颁布的继续教育相关法规。目前，这一类法规主要是以地方（省、自治区或较大市）继续教育条例的形式呈现。比如，1989年我国第一部由地方人大通过的继续教育专项法规——《天津市专业技术人员继续教育规定》（2001年12月废止并颁布了新的《天津市专业技术人员和管理人员继续教育条例》），以及《江苏省苏州市专业技术人员继续教育条例》等。目前我国除台湾、香港、澳门以外的31个省、自治区、直辖市中，只有天津（1989制定，2001修订重颁）、北京（1995）、福建（1995）、陕西（1997）、河南（1998）、云南（1999）、宁夏（2001）、重庆（2003）、江苏（2005）、山东（2005）、甘肃（2007）、山西等12个省级行政区制定了继续教育地方性法规。此外，也有少数具有立法权的较大市制定了继续教育地方性法规，如《深圳经济特区成人教育管理条例》（1994）等。国务院部门规章指国务院下属部门部务会议或委员会会议决定并由部门首长签署公布的继续教育相关规章，比如人事部《全国专业技术人员继续教育暂行规定》（1995）、铁道部《铁路专业技术人员继续教育暂行规定》（1997）、财政部《会计人员继续教育暂行规定》（1998）。地方政府规章指由地方政府常务会议或者全体会议决定，并由省长或者自治区主席或者市长签署命令予以公布的继续教育相关规章。比如，河北、辽宁、安徽、湖北、新疆、浙江、贵州等省的《专业技术人员继续教育规定（或暂行规定）》，以及较大市如杭州、青岛、成都等城市的《专业技术人员继续教育规定（或暂行规定）》等。地方部门规章是指由地方政府部门制定的继续教育相关规章，比如《北京市建设行业专业技术人员继续教育规定》《湖南省物价局关于湖南地区房地产估价师继续教育培训班收费的批复》、《贵州省档案专业技术人员继续教育管理办法（试行）》、《浙江省会计人员继续教育实施办法》等。从法律效力上看，国家法律的效力高于地方性法规、规章，部门规章和地方政府规章具有同等法律效力，地方部门规章法律效力最低。上述五类继续教育法规政策基本构成了我国继续教育的法制体系雏形。
2．目前，我国还没有国家层面的、专门针对继续教育的法律或国务院行政法规。除台湾、香港、澳门以外的31个省、自治区、直辖市中，12个行政区已经制定了继续教育地方性法规，16个行政区制定了继续教育地方政府规章，内蒙古自治区的继续教育规章是自治区人事厅的《内蒙古自治区专业技术人员继续教育实施办法》(内人发字[1996]第56号)，一定程度上属于地方部门规章，而湖南、海南两省虽然制定了很多继续教育部门规章，但是指导全省专业技术人员继续教育的法规或规章仍在制定过程当中。总的来看，尽管我国继续教育相关法规政策已有很多，但是大部分属于政府规章或部门规章，法律效力不高，有可能产生有法不依的现象，对我国继续教育工作产生负面影响。
3．从各种继续教育法规或规章的内容来看，现有的继续教育地方性法规或国务院部门规章、地方政府规章的主要内容一般包括继续教育的目的、受教育者的权利和义务、继续教育形式、时间要求、领导管理、经费投入、奖惩制度等方面，内容比较全面，而且都是一些原则性规定。地方部门规章中，有的是关于本部门专业技术人员继续教育的规定，有的是关于继续教育收费问题的规定，还有的是关于继续教育学分制管理或证书制度等的规定，内容比较多样，规定的事项比较具体。
4．从现有继续教育法规或规章的制定和单位看，对于某地某一种具体的继续教育管理来讲，由于省市两级政府或国务院相关部门纵向系统内的法规或规章都可能对其制定了强制性规范，这就会形成继续教育管理的“多头”管理或“多头”立法现象，对该地区的继续教育管理统筹管理带来某种程度的负面影响。
5．从二十多年来我国继续教育立法推进过程来看，20世纪90年代中期以前，继续教育相关法规政策比较少，但是20世纪90年代后期，特别是2005年国家开始实施专业技术人才知识更新工程（653工程）以来，各地出台的继续教育政策文件明显增多。
三、对我国继续教育立法相关问题的思考
通过与国外继续教育立法情况以及我国继续教育立法情况的了解，笔者认为，目前我国继续教育立法面临的问题主要有以下两点：
1．由于对继续教育概念的理解狭窄，继续教育立法只是针对某一类人的立法，不具有社会普适性。从我国现有的继续教育法律法规政策的规定来看，都是针对专业技术人员或管理人员的继续教育立法，即对继续教育概念的理解基本还停留在20世纪80年代初期“继续工程教育”的范畴内。而由于基础教育的普及和高等教育的大众化发展，现代继续教育的内涵已不仅仅是指“继续工程教育”，它所包含的对象范围已经有了很大的扩展。所以，目前加强我国继续教育立法工作所面临的一个难点问题就是如何对继续教育进行准确把握和定位，如果按照社会发展的实际情况，重新界定继续教育的概念，那么，就会面临如何修正处理以前的继续教育法规规章的问题。
关键词：国家教育改革试验区； 地方立法； 教育立法。
2003 年以来，教育部先后与十余个省份建立了主题不同、任务有别的国家教育改革试验区，要求“把试验区工作的重点切实放到制度创新上，把精力放在摸索推进教育科学发展的体制、机制上”［1］，这表明制度建设———包括机制、体制、法制建设是试验区建设的主要目标和任务。然而长期以来，教育立法研究推崇权威、统一的中央立法，重视创制完备、系统的法律文本，忽视立法层次的多样性、立法主体的参与性、立法内容的针对性以及立法和法制运行的关联性。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（ 2010 －2020年） 》要求“各地根据当地实际，制定促进本地区教育发展的地方性法规和规章”［2］，这就明确了地方立法在教育发展和教育法制建设中的重要地位。
然而，在建设国家教育改革试验区的过程中，主要依靠政策和行政权力推进的现象和观念仍然存在，制度建设、制度创新的地位还不够突出。国家教育改革试验区的建设模式一般是以地方建设为主、中央扶持为辅，非常有利于发挥地方教育立法的主动性、灵活性和中央引导的目的性、方向性，尤其对解决长期存在的教育执法薄弱、教育保障体制缺乏等问题大有裨益。当前教育改革试验区的建设如火如荼，为引起对地方立法的重视，本文试对地方教育立法的功能作一梳理。
一、地方立法促进教育法律体系的完善。
“综观世界近现代教育史，实质上就是一部近现代教育法制建设的历史。”［3］我国已经形成了由纵向五个层次和横向六个部门构成的教育法体系，“这是改革开放 30 年教育法制建设最重要的贡献”［4］。不过，这一体系在内外系统中都存在严重的不足，需要加强和改进地方立法，促使其完善。
首先，通过地方立法对教育法体系进行充实，可以凸显教育法不同于其他法律部门的调整对象和调整方法，有助于明确教育法在法律体系中的地位。已有的教育法律法规多重视对教育行政关系的规范，忽视教育民事关系和其他关系，这也是中央立法普遍性原则的体现。地方法律在实施的过程中，面临的问题有其特殊性，如更多的民办教育，更困难的经费筹措，更复杂的文教风气和当地传统等。地方立法肯定要更多地关注教育民事关系和师生间的教育特殊关系，这必然导致调整对象超出行政法调整对象的范围。在调整手段上，教育法目前主要是批评教育和要求承担行政、民事、刑事责任； 而地方立法在法律限度内，可以使用更有教育色彩和综合性质的手段。如各地对违反《义务教育法》的家长采用花样繁多的教育惩戒方式，在不违法的前提下，确实体现出教育法的特点。地方教育立法在调整对象和调整方法方面对中央教育立法的充实，有助于支撑教育法是独立部门法的观点。
其次，地方立法可以改善教育法体系的纵向结构。当前的教育法体系包含多个纵向层次，地方立法虽然只在教育法体系的较低层次发挥作用，但通过认真研究和改进，无疑能促进教育法的纵向体系进一步理顺和均衡，为其顺利实施和实现提供保障。目前我国教育法体系中，由全国人大及其常委会通过的法律有 7 部，行政法规不到 100 种①，而地方性法规、规章累千上万，其中政府规章、准规章数目最多，“条例类法规数量较多，实施性法规较少”，“重复立法较多，立法资源配置不尽合理”［5］。这既造成法律体系的凌乱，也产生了不少法律效力可疑的规范性文件。通过明确地方立法的职权范围，规范地方立法的程序和效力，有利于形成和教育法律、行政法规协调互补的地方教育立法体系，有利于教育法律、法规的贯彻落实和立法意图的实现。
再次，地方立法有助于改善教育法体系的横向结构。我国的教育法体系以现行有效的《学位条例》、《义务教育法》、《教师法》、《职业教育法》、《高等教育法》、《民办教育促进法》等单行法为支撑，形成六大块的横向结构。但六大块之间强弱失衡，导致各类教育的发展水平不一。由中央直接规划并负责的高等教育和义务教育发展比较稳定，中央和地方立法都比较完备； 以地方负责为主的职业教育、民办教育则明显薄弱，地方立法以因循抄袭为主，发展的积极性、主动性没有得到立法的推动和保障。此外，六大块不足以涵盖我国教育法体系的全部，教育立法的空白还有很多。学校法、学生法、教育经费法、终身教育法、考试法等都应在教育法体系中占有一席之地，但上述领域有些在短时期内根本无法实现全国统一立法，因此需要加强地方的创制性立法，在有条件的地区首先试行，为教育法体系的建立健全打下基础。
二、地方立法促进教育执法的改进。
改革开放以来，我国不断规范教育执法行为，教育事业和教育活动逐步实现规范化、制度化，但同时也暴露出不少严重的问题，因此，加强地方立法，有利于教育执法的改进。
教育执法中存在的突出问题首先是“选择性执法”，可能产生利益的执法领域多方竞争、蜂拥而至，反之则百般推诿、无人负责。比如对各级学校尤其中小学的达标、检查、评比等曾经蔚然成风，学校疲于应付，无法维持正常的教学秩序。
而同时，那些为行政机关设定义务的教育法律规范却不能落实，教育经费的足额投入、教师工资的按时发放、学生课业负担的减轻在一些地方成了水月镜花，甚至出现投诉无门、行政机关相互踢皮球的现象。其次，还存在“应付性执法”。表现为敷衍塞责、走过场、打折扣。教育法作为国家法制体系的重要组成部分，其权威性和强制力是不言而喻的，然而长期以来从未听闻国家强制力对教育执法的介入，于是“软法”成了教育法的别名，教育法制的形象严重受损。以维护教师合法权益为例，《教师法》规定拖欠教师工资或者侵犯教师其他合法权益，严重妨碍教育教学工作的，要“对直接责任人员给予行政处分； 情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任”。但有的地方教师仍很难按时足额领到工资，该享受的医疗、住房等福利也大打折扣。此类违法现象并不鲜见，然而政府领导却没有受到任何形式的处分。
教育执法中出现上述问题，固然有立法环节的原因，比如对行政机关职责划分不明、应承担的法律责任不清等，但更主要的是执法意识和执法体制的原因。随着法治进程的推进，依法行政已基本实现，但也存在值得警惕的被动执法、片面执法、消极执法等现象，表明行政人员的执法意识虽然有了显著提高，但仅仅是从被迫接受的角度去认识“依法行政、依法治校”的。地方立法是严格依照立法目标和程序征集、讨论和形成法律规范的过程，必然同时也是对行政执法人员法律意识培育和养成的过程。给行政人员提供通畅、便捷的意见反馈渠道，使立法专家、普通民众及执法人员有机会充分交流和辩论，必然能为执法提供和谐的公共环境，减少乃至消除执法阻力，促使执法人员主动、全面、积极地依据法理、法意和法律规范执法。地方立法的改进和参与人员的增加不仅有利于教育法律意识的提高，还有助于地方教育行政权力边界的明确划分，改变政出多门、有关行政机关都想染指教育执法的局面； 更有助于明确地方教育决策和教育行政的职责范围，改变教育执法中无所适从的局面，为建立教育政策和教育立法协调互补、教育行政机关与其他行政机关分工合作的体制创造条件。
三、地方立法促进教育法律救济的落实。
教育法律救济是指“当教育行政主体或其他国家机关或社会组织在管理过程中侵犯了相对人的权益时，相对人可以通过申诉、行政复议、行政诉讼或调解等方式获得法律上的补偿”［6］。教育法律救济以非平权性质的纠纷②存在为基础，以损害为前提，通过司法途径（ 即提起诉讼） 、行政途径（ 即行政复议） 、行政申诉和行政赔偿，以及仲裁和调解途径等达到补救受害者合法权益的目的。地方立法在促进教育法律救济的落实方面，发挥了先导的作用，不论是教育司法诉讼的破冰，教育申诉制度的产生，还是教育仲裁调解的开展，都首先得益于地方立法在解决具体矛盾中的智慧创造，然后才有中央立法的制度构建。
就教育诉讼而言，1995 年上海市成立了“长宁区人民法院教育巡回法庭”，为贯彻实施教育法律、法规，探索教育司法实践首开先河。此后湖南省张家界市永定区先后成立了“教育法规执行室”和“教育法律法规审判执行联络室”。各地方的可贵探索促进了教育司法诉讼的发展。没有地方法院在教育司法中取得的点滴突破，很难设想对受教育权和对教师、学生权益的保护能达到今天的程度，对政校关系、校内关系的研究能取得如此多的共识。但是总体而言目前我国的教育司法还相当薄弱，当教师、学生面对学校，学校面对行政机关时，司法诉讼的提起仍是万般无奈的下下之策，独立的行政司法制度在全国的统一建立仍遥遥无期。发挥地方立法的灵活性、针对性强的优势，在条件成熟的地区率先进行教育司法诉讼的类型化和制度化改革，必然有利于依法治校和教育法治的实现。
教师和学生申诉制度是教育法领域的特别救济制度。《教师法》规定，学校或者其他教育机构、人民政府有关行政部门侵犯教师合法权益时可以进行申诉，但对教师申诉的时效、次数等重要问题并没有具体规定。目前仅有少数地方为落实教师申诉制度制定了专门立法，且已有立法文本的规定也差异悬殊，导致“对教师维权非常有利”的这一良法无法真正落实［7］。只有通过加强相关的地方立法，为教师申诉制度的落实铺平道路，才能把文本上的权利变为真正的权利。学生申诉制度的实施情况更不容乐观，1995 年《教育法》就规定了学生申诉权，但直到 2005 年《普通高等学校学生管理规定》才真正对这一制度进行构建，而各省对其他层次和类别学生的申诉制度仍无规定。各校关于大学生申诉的受理机关、职权、时限、处理效力等的规定也缺乏认真的沟通和论证，许多条文得不到学生的赞同和认可。
难怪有论者说“我国的学生申诉制度尚处于发育阶段”［8］。这些空白点正是地方立法的用武之地。由省级立法机关领衔教育行政机构和学生组织，在充分沟通的基础上草拟并通过地方法案，必然能够促进学生申诉制度的真正落实。
教育法律救济中的其他途径如仲裁和调解、行政复议、行政赔偿等，面临和以上二者相似的境况和问题。教育作为以培养人才为己任的事业，作为高素质人才聚集的领域，理应在权利救济上有良好的表现，但现实却是教育法律救济在多数地方成为可望而不可即的权利。从加强和改进地方立法入手，必然有助于教育法律救济的落实。
四、地方立法促进教育法制环境的优化。
教育立法、教育执法和教育法律救济是构成教育法制的实体性和结构性的要素，它们只有在一个适宜的教育法制环境中才能真正发挥作用。教育法制监督和教育普法，就是为教育法制这架具备了主要部件和框架的机器提供持续动力和润滑剂的机制。
教育法制监督按监督主体分为国家机关、社会组织和人民群众的监督三大类。国家机关的监督目前最为强势，尤其行政机关的上对下监督及教育审计、教育监察、教育督导已形成相对严密的规则和固定的程序，但由于是行政机关内部的监督，行之长久难免产生上下相维、因循苟且的弊端和嫌疑。信息时代社会舆论的监督作用空前提高，而教育是舆论经常关注的热点话题，由此也成为教育法制监督的便捷、有效方式。信访工作虽有很大加强，但人民群众的监督渠道远不够通畅，这也是地方立法应当有所作为的领域。各地实现群众监督的方式有群众信箱、领导热线、控告、检举、咨询等不一而足，但各种方式的运作程序和反馈机制良莠不齐。教育作为人民群众最为关注的事业和各地方的施政重点，有望在地方立法中率先形成规范和高效的法制监督制度，进而促进教育法律意识的广泛提高。
教育普法对教育法制具有天然的针对性，是普及教育法律知识、培育教育法律意识的有效方式。教育普法工作要求“各地教育行政部门和学校的普法工作机构或法制工作机构要认真做好教师法制教育的组织领导和统筹协调工作，要紧密结合教师职业的特点以及教师工作、生活的实际，制定切实可行的教师普法规划和工作进度，精心组织实施”［9］，由是赋予各地制定教育普法计划并组织实施的职权。比如河南省教育厅下设普法办公室，开通了河南教育普法网； 福建省教育厅则出台了闽教研〔2008〕10 号《关于对全省教师进行教育普法考试考核的通知》。地方立法应在规划和组织这一长期任务上大展拳脚，为推动教育法制建设提供不断优化的环境。
教育改革试验区的建设，是推进教育发展、落实科教兴国的重要举措，试验区建设的中心和重点是形成长效并可推广的机制、体制和法制。加强和改进地方立法，有利于完善现有教育法律体系、改进教育行政执法行为、落实教育法律救济制度和优化教育法制环境，理应受到充分的重视。
注 释：
①2008 年 11 月查国务院行政法规库，教育科技类法规共计 227 种，除去失效及被修订者，经笔者分类关涉教育的 计 89 种。http: / / lawon. cn/flfg/search. do?method = find_law_db_by_where＆law_db_id = 3073.
②平权性质的纠纷适用一般的法律救济。教育纠纷的双方不是平权关系，但又不是法定的上下行政关系。
参考文献：
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［2］政治局审议通过中长期教育改革和发展规划纲要［EB/OL］。 http: / /news. xinhuanet. com/politics，2010 －06 － 21.
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［5］江材讯。 地方立法数量及项目研析［J］。 人大研究，2005，（ 11） : 30 － 34.
［6］黄 崴。 教育法学［M］。 广州： 广东高等教育出版社，2002.
［7］张 丽。 教育法律问题研究［M］。 北京： 法律出版社，2007.
中华人民共和国是统一的多民族国家，民族平等、民族团结、各民族共同繁荣是我国处理民族关系的基本原则。民族区域自治是运用马克思主义解决我国民族问题的基本政策，是国家的一项基本政治制度。依据《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国民族区域自治法》的规定，国家在各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。其具体权限包括制定自治条例和单行条例的自治权；特殊政策和灵活措施的制定权以及对上级国家机关的决议、决定、命令和指示的变通执行或停止执行权；组织维护本地方治安公安部队的自治权；管理地方财政的自治权；安排和管理地方性经济建设的自治权；管理本地方教育、科学、文化、卫生、体育事业的自治权；配备民族干部和培养民族人才的自治权；以及使用和发展民族语言文字的自治权等。从宪法、民族区域自治法和教育法的相关规定可以看出，自主发展和管理本地方的教育事业，是我国宪法赋予民族自治地方的一项权利。
一部教育的发展史就是一部教育政策和立法的发展史。进入现代社会以来，世界各国纷纷通过教育政策和法律的制定来推动教育的发展。民族自治地方的教育是国家教育的重要组成部分，也是民族工作的重要内容之一。由于社会、经济、历史等多方面因素的影响，我国少数民族地区教育落后于全国的平均发展水平。根据各少数民族的特点和需要，支持和帮助各少数民族地区发展教育事业是国家和政府的重大历史责任。这对于提高少数民族人口素质，促进民族地区社会经济文化的全面发展，增强民族团结，维护祖国统一，具有重要作用和深远意义。对于民族区域自治地方而言，只有通过不断加强民族教育政策和立法，才能保障和推动民族教育的快速发展，不断缩小与全国教育平均发展水平的差距，全面实现少数民族学生受教育权利。
建国五十多年来，我国民族教育政策和立法工作伴随着新中国民族教育事业的发展而不断发展，经历了一个从无到有，从少到多，从不健全到较为健全，开始奠定初步的基础的历程。特别是党的十一届三中全会后，民族教育政策和立法工作取得了较大的进步，根据各个历史时期我国民族教育事业改革与发展的需要，国家制定了大量的民族教育法规及规范性文件，其范围基本涉及了我国民族教育领域的各个方面，构筑了我国民族教育政策法规体系框架的雏形。根据我国现行的立法体制，这些政策和法规又可以分为两个层面，一是国家层面的教育政策和法规，主要包括《宪法》《民族区域自治法》和《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国教师法》等法律法规中关于少数民族地区教育的条款以及专门针对少数民族地区教育的政策意见、建议、决定、指示等，如《关于加强民族教育工作的意见》《关于加强民族教育工作若干问题的意见》《关于深化改革加快发展民族教育的决定》《关于少数民族教育事业费的指示》《关于从民族地区补助费中适当安排少数民族教育经费的建议》等，其内容涵盖民族教育行政管理、民族教育经费、少数民族师资、少数民族学生升学优惠、少数民族“双语”教学、民族地区职业技术教育和民族地区女童教育等各个方面。二是少数民族地方的教育政策法规，主要包括民族区域自治地方根据其自治权所制定的自治条例、单行条例以及根据国家教育政策法规和当地民族特点所形成的变通和补充规定。就云南和宁夏两省（区）而言，地方性教育政策和法规的主要形式包括自治区地方性法规以及其通知、讲话、决定等其他规范性文件，内容涉及基础教育的目标、任务、教师队伍建设、中小学布局调整、寄宿制学校和现代远程教育以及中等职业教育等若干问题。如《云南省职业教育条例》《云南省实施〈中华人民共和国义务教育法〉办法》《云南省西双版纳傣族自治州民族教育条例》《云南省实施〈中华人民共和国教师法〉的若干规定》《关于筹措农村学校办学经费的通知》和《宁夏回族自治区民族教育条例》《宁夏回族自治区普及初等义务教育暂行条例》《宁夏回族自治区基础教育分级管理规定》《宁夏回族自治区启动实施2007年农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划》《宁夏回族自治区基础教育课程改革师资培训实施意见》《宁夏回族自治区教师资格制度实施细则（试行）》，等等。
从上述已出台的教育政策法规的内容及其分布可以看出，西部少数民族地区农村基础教育是当今少数民族教育政策立法的重点关照对象。加快西部少数民族地区农村基础教育政策的建设和立法工作以实现少数民族教育的跨越式发展已成为当务之急。然而，纵观我国民族教育几十年的发展历程，民族教育法规建设总是落后于民族教育自身的发展。由于民族教育法制的不健全，导致民族教育政策所确定的各项优惠措施难以落实，民族教育发展所需要的各种资源得不到保障，极大地限制了少数民族地区教育发展的速度和规模。特别是改革开放以来，随着我国社会主义市场经济体制的建立以及教育体制改革的不断推进，现有的民族教育政策和立法逐渐不能满足少数民族地区教育发展需要，主要表现在以下几个方面。
首先，少数民族教育政策法规的制定缺乏明确的指导思想。在我国现有的少数民族教育政策法规之中，零散的法律条款和专门性的规范性文件占据了很大比例。这些条款和文件往往是工具性的，旨在帮助和促进少数民族地区追赶并达到全国平均的教育发展水平，然而它们在强调问题针对性的同时却忽略了相互之间的必要衔接和有机联系，缺乏整体和全局性的设想，反映出我国少数民族教育政策和立法工作还没有确立明确的指导思想。如何处理中央政府和民族区域自治地方在发展少数民族教育中的权利和义务问题，如何维护和发展少数民族传统文化的内容，这些都是少数民族教育立法必须解决的首要问题。
其次，少数民族教育政策法规体系还不完善。从国家层面来看，关于少数民族教育的政策法规散见于《宪法》《教育法》《义务教育法》和《教师法》等法律法规之中，相互之间缺乏有机联系；而现有规范性文件多为民族教育行政规章及规章性文件，且多用“意见”“决定”“通知”等名称，立法名称庞杂混乱，少数民族教育政策法规体系还没有建立起来。从地方层面来看，民族区域自治地方所制定的教育政策法规也呈现出明显的模仿性和应景性。我国宪法和法律赋予民族区域自治地方广泛的政策和立法自治权，然而在现实中，这些自治权的优势并没有充分发挥出来。既有的地方性民族教育政策法规，在制定过程中往往缺乏系统考虑和长远规划，未能根据本民族、本地区特殊情况在国家法律法规的基础上进行有效补充和变通，大多只是模仿性地出台一些规范性文件，因而造成政策和立法对于现实问题的敏感性缺失，未能对西部少数民族地区农村基础教育发展过程中所遭遇的一些重大问题进行规定，造成了某些地方、某些问题至今无法可依的局面。
再次，现有民族教育政策法规也呈现出内容不完善、重点不突出、缺乏可操作性等问题。一方面，我国现行的民族教育政策法规中很少有关于维护和发展少数民族传统文化的内容；对于民族教育发展中的其他重大问题，如政府在发展民族教育中的职责、民族教育经费和师资等，或忽略不言，或言之甚少，言之不明。另一方面，现有政策法规之中原则性规范多，对政府责任的规范比较空泛。这一立法特点直接导致了现有的民族教育政策法规脱离现实、针对性差、特色不鲜明。例如新《义务教育法》中规定实行九年义务教育，但是由于少数民族地区的财政能力普遍不足，如何真正实现九年义务教育，帮助那些贫困学生入学，法律却没有做出明确规定。但这一问题在目前仍以“普九”为主要任务的西部少数民族地区尤为严重，成为不可回避的重大问题。
最后，少数民族地区教育政策法规的适用性还存在缺陷。由于少数民族教育立法的原则性条款较多，不能使法律规范与少数民族教育相关各方主体及其权利义务之间建立起具体的、实际的联系，没有能够充分发挥法律在保障和促进少数民族地区教育发展中的积极作用。
二、确立少数民族地区教育政策立法的指导思想和基本原则
政策立法的指导思想是立法者进行政策立法活动的理论依据，是政策法规的灵魂。而政策立法的基本原则是指在政策立法活动中所要遵循的主要准则，它是政策立法指导思想在实践中的重要体现。当前我国民族教育政策立法要在坚持马克思主义、思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想的指导下，遵循《宪法》的基本原则及《教育法》和《民族区域自治法》的有关规定，全面贯彻超常规发展、传承和发展少数民族文化、民族教育与一般教育同等质量要求的科学发展思想。[1]民族教育政策立法活动除了遵循国家政策立法活动的一般原则外还应坚持以下基本原则。
1.坚持理论与实践相结合的原则
民族教育实践既是民族教育政策立法的源泉，又是民族教育政策立法的基础。只有根据民族自治地方和民族地区自身的特点和实际，把民族教育政策立法建立在民族教育实际状况上，才能确保政策法规内容的创新并具有针对性。
2.坚持民族性与普遍性相结合的原则
一方面，我国是一个统一的多民族的社会主义国家，全国各民族地区政治、经济、文化的发展不平衡，各民族自己特有的社会文化背景也不相同。这就决定了民族教育有不同于一般教育的特点，其发展必须从本民族本地区的实际出发。另一方面，民族教育是我国完整的教育体系中的组成部分，与我国整体教育具有共同性，离开这些共同性去研究少数民族教育的特殊问题，虽然在一定程度上能够反映民族教育的特殊性，但是由于脱离了与民族教育互为一体的全国整体教育体系，容易出现失之偏颇的情况。
3.坚持法制统一的原则
在我国《宪法》和《教育法》《民族区域自治法》中，均有大量的条款涉及民族教育问题，它们是民族自治地方民族教育政策立法的总原则。少数民族教育法是教育法的下位法，它和《义务教育法》《职业教育法》《高等教育法》《学位条例》《教师法》同属于教育专门法律，共同构成了我国教育法律体系。民族教育立法必须坚持社会主义法制统一原则，不得违背上位法，亦不得与其他平行的法律相冲突。
三、完善和发展少数民族教育政策法规体系
如前所述，少数民族教育政策法规体系的不完善是当前制约我国西部少数民族地区农村基础教育发展的至关重要因素，只有建立起门类齐全、结构合理、有机联系、协调发展的少数民族教育政策法规体系，才能提高立法的质量和效率，避免政策法规之间不必要的交叉和重叠，从而较好地发挥每一项政策法规应有的作用及由此产生的整体作用。从我国民族地区经济社会发展对少数民族教育事业发展的规定性以及教育学和法学的基本原理出发，我国少数民族教育政策法规体系应是在《宪法》和《教育法》的指导下，以“少数民族教育法”为龙头，以“少数民族高等教育促进法”“少数民族教育经费保障法”“少数民族教育师资保障法”“少数民族学生升学优待与学习辅导条例”等法律、行政法规为骨干，由众多民族教育规章、地方性法规所组成的法规体系[2]，是与从国家到地方、从宏观到微观、从横向到纵向等少数民族教育政策所组成的政策体系共同构成的政策法规体系。在这一政策法规体系之中，民族教育基本法是我国民族教育法规体系的第一个层次，是调整民族教育内外部关系的民族教育法律，是规定和调整民族教育根本性、全局性的民族教育总法。其法律效力仅次于教育基本法，高于其他民族教育法律、法规和规章，是其他民族教育法规的立法依据。民族教育单项法是我国民族教育法规体系的第二个层次。民族教育单项法是民族教育基本法以外的法律，是调整民族教育某一方面关系的民族教育法律。民族教育单项法，在我国由全国人民代表大会常务委员会制定，其法律效力次于《教育法》、民族教育基本法，高于其他民族教育行政法规和规章。民族教育行政法规是我国民族教育法规体系的第三个层次，是由国务院根据《宪法》和其他法律而制定的规范性文件。其法律效力涉及全国范围，有助于教育法、民族教育基本法和民族教育单项法的具体实施。民族教育行政规章是我国民族教育法规体系的第四个层次，是由国务院各部、委根据法律和国务院行政法规，在本部门的权限内的有关民族教育的规范性文件。较之民族教育行政法规，民族教育行政规章更为具体，直接对民族教育某方面工作产生作用。地方性民族教育法规是我国民族教育法规体系的第五个层次，是由省级人大及其常委会，省、自治区人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大市的人大及其常委会，民族自治地方(自治区、自治州、自治县)的人民代表大会，在自己的权限内制定的民族教育规范性文件。这类法规是为贯彻国家的民族教育法律和民族教育行政法规而制定的，具有因地制宜的特点，其效力要低于民族教育法律和民族教育行政法规，并只适用于本地区。
四、教育政策法规应就少数民族教育实践中若干重大问题做出规定
少数民族教育是我国教育的重要组成部分，少数民族教育政策法律规范所涉及的内容是非常广泛的，它包括民族教育领域的各个方面。民族教育政策立法的基本任务是规范民族教育领域中的各种关系和问题，以形成一个合理的、符合我国民族地区经济和社会发展所需要的民族教育体系，保证民族教育事业与民族地区社会经济协调发展。从我国民族教育及民族教育政策立法实践看，我国民族教育政策立法的应就以下少数民族教育实践中几个重大问题作出规定。
1.确定少数民族教育管理体制。教育政策和立法必须确定中央政府和民族区域自治地方在发展少数民族地区教育中的相互关系及其各自的权利、义务和责任；必须确定各级少数民族教育行政管理部门的地位、职能和权限划分。
2.确定少数民族教育经费的来源。以法律形式明确少数民族教育经费的来源，确定少数民族教育经费拨款、集资及使用管理办法，以及中央和地方财政对少数民族教育经费的投入比例等。
3.必须以法律形式确定少数民族学校的地位、性质、组织原则、职权、任务及建立和撤销的原则；确定包括经费、校舍、生源、教学质量等办学基本条件。
4.根据民族教育教师的工作性质和特点，对民族教育教师特别是边远民族地区中小学教师的来源、资格要求、权利、义务、培养培训的渠道、特殊的优惠待遇等作出具体规定，用法律形式规定少数民族师资在社会生活各方面的优待方法，以稳定和提高少数民族教育师资队伍的数量和质量。
5.明确少数民族学生的权利与义务，对牧区、居住分散的山区以及其他特殊地区的少数民族教育应采取特殊的措施和办法，对经济困难的少数民族以及其他特殊教育对象采取教育资助办法，保障这些地区和这部分少数民族学生平等的受教育权。
参考文献：
