关键词：乡村治理;治理主体;乡村精英;农业现代化
中图分类号：C912 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）31-0067-02
20世纪末，治理一词才逐渐为大家所了解。学术界关于治理的概念和定义是这样的：治理是各种公共的或者私人的个人和机构管理其共同事物的诸多方式的总和[1]。一方面体现公共权力的多元化，政府，非政府机构，社会组织和个人自身都可以作为权力的主体。另一方面，各治理主体之间是一种互相依存，互相协调的关系。而乡村治理界定了治理的主体和范围，很多学者对乡村治理都提出了自己的理解。和雪峰认为，乡村治理是指如何对中国的乡村进行管理，从而实现乡村社会的有序发展;党英国把乡村治理看作一种制度和系统，涉及选拔优秀干部，变更政府行政规程、监督政府廉政建设等，是多个乡村主体在协商合作的基础上共同管理乡村事务的自主管理，提高村民参与政治的积极性，将村民纳入乡村治理的管理体系融合多方力量对乡村进行共同治理的过程;吴克伟认为，乡村治理主要是运用公共权威对乡村社区进行组织管理，构建乡村秩序，推动乡村发展。简言之，乡村治理是针对广大农村地区，由国家和社会共同作用形成公共权威，实现对乡村社会的调控、引导和管理，以求最大限度地增进共同利益，实现农村发展的动态过程。
一、乡村治理的概念与内涵
对于乡村治理的定义和概念的不同解读，实质上都包含了以下的共同点：第一，治理主体的多元化是乡村治理的重要条件，国家，政府，社会组织能够获得广大村民的信任与支持，尤其是能够吸引社会与乡村精英参与管理。第二，治理主体能够在思想上与时俱进，根据实际情况，选择合理的治理方式化解矛盾和危机，做出实质性的工作，构建良好的服务体系。第三，乡村治理的目的都是为了维护农民利益，提高农民的思想文化素质，发展现代化农业，使占9亿人口规模的广大农村成为我国现代化的重要推动力而不是阻力。
二、乡村治理的时代特征和困境
中国的现代化进程在很大程度上取决于农村现代化进程，没有农村的现代化就没有中国的现代化。乡村的治理不同于一般的地方治理，是一个关系国计民生的重大问题，“三农”问题历来是国家和政府关注的焦点。本文先从现有的乡村治理模式出发加以分析，试着探究新的治理模式。
改革开放以来，针对三农问题，政府打出了建设社会主义新农村和农业现代化的口号，在乡村治理采取村民自治的模式，设立村民委员会，民主程度进一步提高，农民的积极性也得到鼓励，乡村治理的水平和质量都取得了一定的成效，农村建设有了一定的进步，然而，在新的形势下乡村治理又面临着新的危机和困境。
1.联产承包责任制存在缺陷。联产承包制是改革开放后农村的主要制度，虽然带动了农民的积极性，农村经济有了一定的发展，但是在与城市经济快速发展的对比之下，小规模，小户生产已经不能满足人们对物质的要求，因此出现很多空心村现象，很多劳动力由农村转移到城市，农村里只剩下了妇女、老人和儿童，在物欲横流的时代，乡村正在被遗弃，急需发展农业现代化来弥补小规模生产的缺陷。随着劳动力大量转移到城市，社会出现了很多问题，留守儿童数量多，土地资源浪费严重，农村资源闲置，城市拥挤，资源紧缺，要解决这些问题，只有为农村发展寻求新的出路。只有让农民的生活水平提高，缩小城乡差距才能发挥农村的潜力。所以农业现代化的发展就显得特别重要。农村的资源很丰富，有形资产与无形资产都存在巨大的发展潜力，在农业发展未形成大规模产业时，政府应该鼓励农民积极进行尝试，养殖业，畜牧业，零售业，旅游业等防止产业单一化，并给予指导和培训。近年来，很多乡村的旅游产业都取得了很大的进展，旅游产业可以带动交通运输业，饮食，娱乐等服务业的发展，旅游产业是农业现代化的一个重要方面。在农村产业化发展过程中，政府应该给予合理的指导和鼓励，让农民动起来，让农村活起来。
2.城乡二元现象严重。二元现象是发展中国家现代化进程中的重大障碍，若不尽快解决，我国的现代化进程将会停滞不前，甚至中断。城市居民、发达地区居民与农村地区居民收入差距加大，会引起农村居民的愤怒和不满，导致社会不稳定，为现代化建设埋下隐患。统筹城乡发展是解决二元现象的重要手段，仅靠农村本身的力量来促进农村的发展是远远不够的，乡村治理不应该走单纯的“以农治农”“以乡治乡”，乡村与城市在发展模式、生存习惯、生活方式，自然环境都存在着巨大的差别，二者是互相依存的关系，乡村治理离不开城乡的统筹发展。城乡的统筹发展需要国家强有力的制度支撑。统筹城乡发展，要从多个方面进行。第一，统筹城乡社会事业发展，主要指的是城乡的基础设施建设，农村的基础设施简陋，需要政府在政策上的倾斜，让人们的生活更加便利，让农村居民感受到党和政府对他们的重视，从而加强对党和国家的信任。第二，统筹城乡文教卫生事业，城市的文教卫生事业在稳步发展的同时，农村的文教卫生工作由于先天的薄弱更需大力发展，文化教育与卫生工作要依靠国家政府的监管，让农村的孩子和城市的孩子一样能够接受良好的教育，农村居民能够和城市居民一样在家门口就医，加深农村居民对乡村的归属感。第三，统筹城乡社会保障制度，通过国家收入再分配维护社会公平，让农村居民能够免除后顾之忧，聚精会神搞建设。
3.乡村治理主体存在缺陷，治理资源匮乏，主要包括治理主体单一，农村精英流失。民主建设需要重点加强，要听取多方意见，完善农村选举提拔制度，现在的农村治理中，政府处于主导地位，农民处于被动地位，农民积极性低，导致农村公共事务瘫痪，乡村不能作为一个整体齐心协力搞建设。
治理主体单一，农民民主政治素质亟待提高。很多农村中的党委书记连任很多年，农村居民对农村选举比较冷漠，参与民主建设的热情也比较低，这就使得干群之间隔膜加深，不容易团结起来干大事。这很大程度上是因为农民的思想文化素质较低，没有自主意识，不能够较好地履行义务行使权利，发挥主人翁作用。还要积极发挥新型农民合作经济组织对乡村治理的影响，引进社会资金和管理经营体制，为乡村建设积累经验和资金。
乡村精英外流。乡村精英在乡村社会发展和乡村治理中起着关键作用，这不是盲目夸大精英的作用，而是重申人才在现代社会的重要性。贺雪峰指出，精英在农村社会中扮演重要角色，他们一方面对国家的政策有理解能力，另一方面与普通村民联系密切，所以农村精英是沟通干群关系的桥梁[2]。我们知道华西村、的乡村治理奇迹，我们在想到华西村的时候就想到了吴仁宝，的发展离不开王宏斌，所以无论什么样的农村社会，无论多特殊的情况，精英的角色都对农村的发展产生至关重要的影响。而在过去的二十年间，由于农村经济状况差，农村精英流失严重，这些接受了高等教育有思想的人更愿意去城市打拼，不愿意留在村里担任干部或留在村里发展，精英人群的流失是信息、知识、观念、技术的流失，如何吸引精英人群来建设乡村，减少精英人群流失，是我们急需解决的问题。虽然近年来国家政策鼓励大学生回乡村担任干部，即我们说的大学生村官，在部分地区有了一些影响，但具体情况与预想相差甚远，很多大学生因为农村的条件太差，只是挂名，并没有实质的工作和乡村建设的热情，村民只知有大学生村官，却不知姓名，一年也见不到几次面，乡村精英急需回归。
三、乡村治理的建议和对策
在当前情况下，乡村治理的推进需要做出如下调整。
首先，最重要的是乡村治理主体的多元化，治理主体多样化在乡村治理过程中起着关键作用，使得乡村发展可能性增多。政府、非政府组织、社会组织、村民自身都是乡村建设的主体，村干部要提高自己的思想道德水平，建立完善的干部选拔、培训、激励机制，从全局考虑，为村民的利益着想。村民也要提高自身素养，提升自己的主人翁意识，履行自己的义务，享用自身的权利，提高乡村民主建设水平;要发挥新型农民合作经济组织对乡村治理的影响，新型农民合作经济组织，使得社会资金投入农村，可以借鉴这些组织的管理体系，以及吸收农村劳动力，为农业现代化注入新的活力。未来的乡村治理将呈现由乡村主导到市场主导转换的趋势。
其次，农业产业化是我国农村继联产承包制后的又一大变革[3]，农业产业化的实践使得我国的农业发展及农村面貌发生了深刻变化，并将有着长远的生命力，农业产业化的发展要调整产业结构优化升级，农业产业结构是一个有机整体，要对乡村产业结构进行整合和调整，提高乡村的资源利用率。农业现代化要转变只有第一产业的传统，向第二三产业转移。
最后，在广大农村地区，农民文化素质逐渐提高，产业发展刚刚开始，各方面逐渐起步的时刻，政府的指导和政策倾斜是必需的，政府应在乡村治理上加大对基础设施的建设力度，发挥城市对农村的拉动作用，充分发挥农民的生产积极性和建设社会主义新农村的积极性。
乡村治理是一个长期的发展过程，各地的情况也各不相同，我们要借鉴国内外的成功经验，以理论指导实践，从实践中寻找规律，在国家政府的指导下充分发挥乡村居民的积极性和主动性。乡村治理情况涉及多方面的因素，各因素的发展速度不同，我们只能先从紧要处着手，然后逐渐铺展开来。同时寻求多个方面发展的可能性，从而推进新农村建设，影响国家的现代化进程。
参考文献：
[1]全球治理委员会.我们的全球伙伴关系[M].伦敦：牛津大学出版社，1995：23.
关键字：乡村治理；问题分析；路径选择
随着我国城镇化建设的加速推进，以及农村改革的不断深入，农村社会经济条件发生了深刻的变革，乡村农民的诉求更加的多元化和复杂化，这对传统的乡村基层建设、治理模式提出了新的挑战。传统的乡村治理机制和体制在运行过程中功能不断的失调，难以发挥其应用的作用，致使现在的乡村在治理过程中困难重重。所以分析我国现阶段乡村治理过程中存在的问题和瓶颈，并提出相应的对策对创新乡村治理具有重要的功能作用。
乡村治理
（一）治理和乡村治理的概念
十八届三中全会中指出推进国家治理体系和治理能力现代化是当前我们党的一项重要的工作，乡村是国家的基本行政单位，其治理体系和治理能力的现代化关系到国家治理体系和治理能力现代化的实现。首先，我们需要理清什么是治理的概念？俞可平在《治理与善治》中对治理的定义如下：治理是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。并指出治理的主体可以是公共机构也可以是私人机构，还可以是两者的结合。
在对治理理解的基础上，本文对乡村治理的定义是乡村治理是指：治理主体（公共部门和私人部门）运用一定的权利和权威对乡村工作进行指导，并提供相应的公共服务和公共管理的过程，是一个上下互动的沟通过程，以使此乡村整体利益最大化和最优化。
（二）传统乡村治理的模式
在我国传统的乡村治理中存在着三种主要的治理模式：乡绅自治、政社合一和乡政村治模式。
（1）“乡绅自治”模式（1949年建国以前）
在新中国成立以前的传统乡村中的治理模式可以说是一种“乡绅自治”模式。这种乡村治理模式的运行是这样的，国家封建官僚的政权下放到县一级，在县以下的乡村实行地方宗族、乡绅或地方社会名流自治的方式。费孝通也说过皇权至于县政，县为基本的行政组织，在县以下实行自治。在这种乡村治理模式中，乡绅是乡村社会治理的主体，国家的行政权没有渗透到乡村的治理体系之中。在国家与乡绅之间实际上是一种委托-的关系，乡绅在乡村社会中起到主导的作用，主要功能是进行社会教化、调节纠纷等。所以在我国的乡村形成了一种至下而上的治理体系。这种治理模式与至上而下的国家政权体系形成了所谓的双轨治理体系，在乡村治理中曾起过积极作用。
（2）“政社合一”模式（1949年至1978年改革之前）
随着新政权的建立，为了更好的巩固新生政权和进行国家工业化、现代化建设。在国家政权方面实行高度集权的局面，对应的在乡村治理中，我们实行的也是高度集权化的“政社合一”的治理模式。该模式的运行是有、生产大队和生产大队三级协同完成的，以生产对为基础、公社为上级、三级政权层层控制的模式。在这种治理体系中国家的政权渗透到乡村的每一个角落，村民被牢牢的附属在这种体制之中，实现统一劳动、统一分配的完全意义上的平均主义。“政社合一”的模式在巩固国家政权方面起到积极作用。
（3）“乡政村治”模式（1978年至今）
20世纪70年代未，随着农村经济体制的不断改革，对乡村的治理体制也提出了新的要求。从安徽省小岗村开始于政府建立协议，实行家庭联产承包责任制，广大农村地区也开始推行这种治理。这样乡村的治理模式必须适应新形势下的要求，在我国乡村地区开始实行“乡政村治”的治理模式。该模式是国家在乡镇设立基层政权也即是乡镇政府，统一管理本乡镇的社会事务；在乡镇以下的乡村中，设立村民委员会进行自我选举、自我决策、自我监督和自我管理，村民委员会是村民的自治组织，在一定的形势下实现了村民当家作主的目标。但是，随着我国乡村的不断变迁，这种治理模式的弊端越来越突出，乡镇政府权力过大，村民没有发挥根本的自治。
当前我国乡村治理中存在的问题和困境
随着乡村社会的不断变迁，乡村社会发生了巨大的变化，传统的乡村治理机制体制在新的环境下越来越难以发挥其应有的作用，存在的问题又进一步的制约了乡村经济社会的发展。下面就对当前我国乡村治理中存在的问题进行简要的分析。
（一）行政化色彩浓重
在当前的乡村治理问题中最明显的特点就是行政化色彩的浓重，主要表现在以下几个方面。一是，基层政权的行政化，乡镇政府作为管理乡村社会的基层政权，在治理乡村中，没有发挥其领导指挥和服务的作用，权利过多的干预的乡村治理之中，为自己谋私利，甚至还操纵村委会的选举。二是村委会作为乡村自理的自治组织，在治理中过多的依赖乡镇政府，只对其负责，没有真正为村民谋利益，出现了村民自治的行政化。三是，在治理中，许多的政务、事务及村务都不规范，没有按章程办事或者就没有相应的规范机制，同时信息不公开、不透明，村民监督不足等，这些都造成了乡村治理中的行政化色彩。
（二）村民参与不足
在乡村治理过程中，村民作为治理主体之一，本应积极主动的参与乡村治理之中，发挥其主人翁的作用，可在实际的运行过程中，却表现为村民参与不足或者是缺位的现象。主要变现：一是村民参与意识的淡薄。由于各种原因，村民没有意识到其本身在乡村治理中的作用，没有参与到乡村事务的治理之中，事事都过多的依赖于村委会。二是乡村精英的流失。由于现代社会的高速流动性及受推拉理论的影响，农民中的精英分子出现了外流的现象，剩下“386199”部队，由于其自身的局限性，没有能力参与乡村治理之中。三是村民参与的渠道不足。在实际的治理中，由于治理的体制机制并不健全，有意向参与乡村治理中的村民却找不到参与的渠道和方式。
（三）资源整合不足或浪费严重
传统上乡村治理的主体主要是乡镇政府和村委会，这就造成了治理主体的单一性，不能很好的协调和利用乡村资源。一是，没有调动村民的参与意识，村民被排除在治理主体之外，没有整合村民的智慧和力量。二是，在治理中，乡镇政府权力过大或集权化的趋势明显，出现了利用职权为牟利，造成私权、财权的严重浪费。同时还表现在，政府在治理过程中，出现了所谓的“三位”现象即错位、缺位、越位，这都会使乡村治理中资源整合不足或是浪费的现象。三是，第三部门没有参与治理之中。在城乡关系之中，表现最明显的就是公共服务的非均等化。
（四）治理中的非规范化
在乡村的治理过程中，由于各方面的原因，治理中出现了非规范化的趋势。主要表现在以下三个方面。一是乡村在治理过程中并没有健全的机制体制，导致治理主体在治理过程中出现职责越位或缺位的现象；同时还造成了干群关系的紧张状况。二是缺乏规范化的法律，在我国当前的乡村治理中，并没有一套规范化的法律法规来保障治理的有序化，现有的法律由于受当地的村规民约所发挥的作用也不足。三是缺乏规范化的评价体系。在乡村治理过程中，缺乏对治理主体、治理过程、治理结果的评价体系，同时在评价中并没有发挥村民的主体地位。总之，这些都导致了治理过程的非规范化。
针对乡村治理过程中的问题提出相应的路径选择
通过对以上乡村治理过程中出现的问题进行的分析，本文就对改善这些问题方面提供以下四个方面的路径选择。
（一）要走上规范化的治理体系
针对当前我国乡村治理中存在的种种问题和困境以及对各地创新乡村治理过程的经验和教训，对未来乡村治理来说第一步就是要走上规范化的治理体系。这就要求一是乡村治理过程中要制定和完善相应的法律和法规体系，治理主体要做到有法可依、有法必依的要求。一定要做到规范化的治理过程和结果，基层党组织尤其要做到这项要求。二是治理程序的规范化，对乡村治理主体来说，要严格按照治理的法定程序办事，不能越位、错位和缺位，治理主体要各司其职、互相补充、互相合作。三是评价标准的规范化，在对乡村治理主体和内容的评价过程中，要有规范化的评价标准，同时还要求多元主体参与乡村的评价之中。
（二）走多中心主体参与的治理结构
从乡村治理创新的经验中，在乡村工业化、城镇化过程中，乡村社会结构发生巨大变化、新问题、新挑战不断出现的情况下，必须转变传统的单一主体治理模式，走向多中心主体共同参与的治理体制。这种多中心主体治理的模式，要求在乡村治理中，不仅要发挥政府、社区居民、市场的作用，还要积极动员和培育其他社会组织的参与和合作，这种社会组织既包括各种社会公益性组织和基金会，还应该包括医疗卫生组织、教育组织等。多中心主体参与过程中，要明确各自的职责和权限，做到权责对等和互相合作。对政府部门来说，政府在乡村治理过程中要转变观念，适当放权，做好引路人的作用。同时还要培育村民的公民意识，引导公民积极主动的参与治理之中。对社会组织来说，应该积极主动的介入乡村治理之中，了解村民多样化的需求，提供利民的社会公共服务。对一般的社会组织来说，例如医疗卫生组织，应定期给村民检查身体，关注弱势群体的发展。总之，未来的乡村治理要走向善治，必须走多元化主体共同参与的模式。
（三）走以需求为导向的服务型治理模式
在乡村治理中我们首先必须打破原有治理体系中以管理为主要目的的治理形式，要从管理乡村走向为居民提供便利的公共服务和公共管理的治理。在未来的乡村治理过程中，要坚决杜绝对村民的各种压制手段，应该重点突出以“指导和服务”这两个方面的内容。对基层政府来说，应树立“小政府大社会”、为村民提供帮助和服务的理念。还可以设计各种需求调查问卷，及时了解村民当前最关心、最要解决的困难和问题，一切都以村民的根本利益为出发点和落脚点。同时，在当前村民的诉求和利益出现多样化的条件下，个治理主体应该明确各自的职责，提供多样化的社会管理和社会服务。例如，对失业村民提供经济和就业方面的援助；对空巢家庭、留守妇女、儿童给予特别的救助。
（四）寻求第三方力量的参与
关键词：新农村建设；乡村治理；善治
一、引言
善治理论是21世纪国际社会科学前沿理论之一，作为一种重要理论方法被广泛的应用于政治学、社会学和公共管理等研究领域。“善治”或“良好的治理”（goodgovernance）是指有效的治理，能够实现公共目标，提高组织效率，是一种理想的经济和社会治理模式。概括来说，“善治”就是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征就在于它是一种政府和公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新型关系，是两者的最佳状态。善治理论打破了“国家-社会”两分法的传统思维，追求工具理性与价值理性的有机结合，为社会主义新农村视野下乡村治理模式的重构提供了框架和理论支撑，对新农村民主、政治、经济、文化和社会的发展有着现实的指导意义。本文基于对中国乡村治理模式的回顾，提出“善治”理论视角下农村治理模式的一些构想。
二、中国乡村治理模式的历史发展
（一）中国古代乡村“士绅自治”模式
中国古代“乡”并不能作为国家官僚体制中的一部分，不能将其看成国家政权行政组织，而只能作为国家管理社会的一种类似于行政组织的社会自发组织，即所谓的“皇权止于县政”，县为最基础的行政组织，县以下实行自治。在古代乡村中传统的家族、乡绅或地方名流在其社会秩序中占有重要的地位，乡村自有一套相对独立于“皇权”的“族权”，二者以此形成了两个互不干涉的秩序中心。其中“皇权”的整合意义只是一个文化象征，拥有实际管辖与治理权的是地方“族权”，可见传统的乡村社会是以家族制为基础的“士绅自治”模式：在皇权与绅权博弈过程中形成的一种特殊的委托-农村控制体系。
（二）民国时期的“乡政治理”模式
清末民国时期，在民族救亡与现代化的召唤之下，国家政权企图在乡村社会建立自己的基层组织，将国家正式权力伸延到乡村社会内部。民国政府试图从法律上界定乡村社会与政府之间的隶属关系，对乡村进行新的分区编乡，打破封闭自治的村落社会。民国政府的乡村治理以行政化为特征，表现为“乡政治理”，但这种乡村治理模式的建立，造成了对于农村和农民的过度掠夺，在强权和暴力的统治形式下，乡村社会陷入了严重的经济和政治危机。
（三）建国初期的“政社合一”模式
新中国成立初期，共产党开始致力于中国社会经济及政治的根本性改造，为了加速国家工业化的发展，在缺乏外部经济援助的情况之下，上层政权确立了以人民公社为主体的集体经济模式，将党务渗透到具体的组织工作环节中，形成“政社合一”的乡镇治理模式。这种模式在当时为工业化体系的建设和农村的发展均起到了一定的推动作用，但这种国家全面控制的统治方式并不完全适应当时中国生产力水平十分落后的农村，其平均主义导致农民丧失了积极性与自主权，阻碍了乡村正常的民主化进程，由于户籍流动的禁锢，形成了城乡二元化对立社会结构，妨碍了乡村发展的进程。
（四）中国现行的“乡政村治”模式
随着经济体制的改革，中国现行的乡村治理模式也进行了配套的改革。现行乡村治理趋于行政化与自治化并行，逐步形成了“乡政村治”的治理结构，一方面建立乡镇基层政权，延伸国家的行政基础；另一方面在乡以下实行村民自治，培育基层民主，调动农民的积极性与农村管理的自主性。在建设社会主义新农村的过程中，现行的乡村治理模式开始遇到一些新的困境，如政府权力缺乏规范，影响农民的积极性与自主性；乡镇政府控制村委会等自治组织的选举、任命；乡镇组织机构设置不合理，职能定位不清晰，以及乡镇财政管理制度不科学，干部素质需要进一步提高等问题。
三、乡村治理“善治模式”的构建设想
有学者将“善治”的基本要素概括为：合法性、透明性、责任性、法治性、回应性和有效性六个方面，基于上述善治理论的理解，结合中国现有乡村治理中存在的一些问题，提出以下基于“善治模式”的乡村治理模式的一些设想：
（一）在乡村治理模式重构中强调“合法性”
关键词： 内生型乡村治理精英； 外生型乡村治理精英； 乡村治理逻辑
中图分类号： D630 文献标识码： A DOI：10.13411/ki.sxsx.2016.03.004
一、引言
帕累托曾明确指出，纵览整个人类历史：“除了偶尔的间断外，各民族始终是被精英统治着。” [1] 在乡村社会治理中，乡村精英同样具有无可替代的重要作用，在中国乡村治理的历代变迁中，乡村社会主要由各种精英治理的。[2] 对乡村精英的研究也一直是国内学界关注的一个重心。在关于乡村精英结构的现有研究中，比较有代表性的分类主要包括：王汉生的“党政精英、经济精英和社会精英”之分；[3] 贺雪峰的“治理精英”和“非治理精英”之分；[4] 金太军的“体制内精英”和“体制外精英”之分。① [5] 在这些代表性观点中，主要存在着两方面的改进之处：一是乡村精英的分类学说自身存有争议；二是各乡村精英分类学说并未根据乡村精英的差异区分出相应的治理方式。随着我国乡村社会的发展，原有的乡村精英结构已经出现了新的变化，在国家控制和乡村自治的相互博弈之间仍然存在着不同程度的结构性紧张。[6] 在这种情况下，乡村治理应该遵循什么样的逻辑，就成为一个迫切需要重新审视的问题。笔者将乡村精英区分为内生型乡村治理精英和外生型乡村治理精英，在此基础之上明确主张乡村治理应当遵循权变思想，针对不同的乡村治理精英类型，遵循不同的乡村治理逻辑。
二、乡村治理精英的类型分析
帕累托认为：“精英是指最强有力、最生气勃勃和最精明能干的人， 而无论好人还是坏人。”[1] 在笔者的叙述语境中，对于乡村精英的探讨主要局限于自身承担一定正式职务的各类乡村治理精英，并不包括未承担正式职务的其他各类乡村精英，故笔者将这种精英称之为乡村治理精英。和贺雪峰的治理精英概念相比，这里的乡村治理精英，不但包括了村干部群体，还包含了基层政府选派的各类驻村干部，其中也包括大学生村官、第一书记等。并依据乡村治理精英的产生方式，将其进一步分为：内生型乡村治理精英和外生型乡村治理精英。
（一）内生型乡村治理精英
所谓内生型乡村治理精英，主要是指由乡村共同体内成员通过自主选择的方式产生出来的共同体领导者。
内生型乡村治理精英的优势主要可以从以下两个角度来阐释。一是正当性（legitimacy）角度。由乡村共同成员自主选择产生出来的内生型乡村治理精英，本身就意味着集体认同，是国家及乡村精英（包含内生型乡村精英、外生型乡村精英）进行治理时正当性获得的基础性来源之一。二个是社会资本角度。乡村共同体是一个血缘、地缘和精神三种共同体要素共存的混合体。其中，血缘关系是乡村共同体产生和维系的基本前提，决定了乡村共同体的基本属性。虽然血缘关系并不是内生型乡村治理精英成立的必要条件，但此类乡村治理精英往往和所在村落之间存有直接或间接的血缘关系。这种血缘关系，决定了内生型乡村治理精英具有独特的社会资本。福山将社会资本简单定义为“一个群体之成员共有的一套非正式的、允许他们之间进行合作的价值观或准则”。[7] 社会资本能够“为结构内部的个人行动提供便利”，[8 这种促进作用主要体现在“信息、影响、社会信用和强化”[9] 等几个方面。内生型乡村治理精英具有的这些社会资本，促使其在乡村治理中能够更好地运用非正式权力机制来实现对村落的秩序整合，从而有助于基层自治的顺利实现。经由广大村民选举产生的内生型乡村治理精英虽然在形式上也体现为一种法理型权威，然而在现实生活中，中国乡村的内生型乡村治理精英是高度依赖于个人特质的。高度依赖个人特质的积极意义在于，在推动乡村社会改革的进程中，有助于权力集中，“向传统权势挑战并唤起群众”，[10] 获取对旧传统的压倒性胜利，顺利实现新旧传统的交替更迭；高度依赖个人特质的消极意义在于，它是极度不稳定的，这种不稳定是一种单纯依靠自身力量无法克服的内在缺陷，在非常状态过后，亟须解决“魅力常规化” 问题。
（二）外生型乡村治理精英
所谓外生型乡村治理精英，主要是指基层政府选派的、包括大学生村官与第一书记等群体在内的各类驻村干部等。该类乡村治理精英的产生主要由基层政府选派而来，并非由乡村共同体内成员自主选择产生。外生型乡村治理精英的应运而生，跟内生型乡村治理精英的衰落不无关系。内生型乡村治理精英的衰落与流失有着深层次的政治、经济和文化方面的原因，[11] 城乡二元结构下经济发展不平衡是最根本的原因。发展不平衡带来乡村精英的大量流失，进一步加剧了乡村“空心化”，再加上“老龄化”的冲击，在落后地区的很多村落中，内生型乡村治理精英极为弱小、甚至是根本没有，村委会的日常运作在最低限度意义上勉强维持，沦为一种看守性质的村级组织。这也是导致政府大规模选拔外生型乡村治理精英的一个重要因素。
从理想状态来看，外生型乡村治理精英的优势主要体现在规则取向上。尽管中国的政府体系也经常被称之为官僚体制，然而，此种描述并不完全符合韦伯官僚制学说的全部界定，[12]1095-1097 中国的官僚体制和韦伯的官僚制之间常常是形似而神散：“形似”主要体现为均有正式等级结构、正式的职位分类等；“神散”则主要体现为规则取向的差异。理想状态下，韦伯的官僚制以严格遵循正式规则著称，是非人格化的；而在中国则不尽然，非正式规则的影响深植于政府运行及百姓生活的各个角落，人格化的色彩更为浓厚，而且代际相传、源远流长。中国正在进行的行政体制改革，与其说是官僚制改良，倒不如说是“过渡到接近韦伯式的官僚体制”。[13] 然而，和内生型乡村治理精英相比，在聘任期之内的各类外生型乡村治理精英本身即隶属于行政官僚体系，尽管其行为时常受到非正式规则的左右，然而，其行为的正式规则取向是要明显高于内生型乡村治理精英的。此外，外生型乡村治理精英在专业知识方面也比内生型乡村治理精英具有更多的优势。
外生型乡村治理精英的劣势则主要体现在两个方面，一个是正当性先天不足。韦伯是最早提出“正当性”概念的，他早就指出，正当性的维持有三大基础：传统、信仰和成文规定。[14] 在正当性三大基础中，和乡村治理精英密切相关的正当性基础主要是传统和成文规定两个方面。从传统角度考量，在中国乡村的治理历史上，施行的主要是“皇权―绅权―乡村”的治理模式，外生型乡村治理精英从来都不是乡村社会治理的主流；从成文规定上来看，《中华人民共和国村民委员会组织法》明文规定，中国的乡村社会施行村民自治。这两个方面决定了外生型乡村治理精英在正当性上先天是存有缺陷的。另外一个不足是社会资本的匮乏。即使当代中国乡村社会的乡土气息已经日趋消退，然而，包括乡村治理精英在内的各类乡村主体拥有大量的社会资本，依然是其顺利行事的一个必要前提。在现实生活中经常可以看到，缺乏足够社会资本的外生型乡村治理精英在处理乡村事物时，要么束手无策，要么通过私人关系等手段，借助于其他乡村精英来实现――在一些地方，甚至出现了要借助于黑白通吃的乡村混混来施行。
三、两种不同的乡村治理逻辑选择
历史实践证明，不根据乡村具体情况，简单采用加强管理的“一刀切”式的做法，往往事与愿违。自20世纪90年代以来，基层政府加强控制的运行逻辑和乡村社会争取自治的运行逻辑之间出现了反方向运作，二者之间的冲突和矛盾，造成了乡镇政府对村庄控制形式上强化、实际上脱节的恶果。[15] 乡村在执行乡镇政府各项活动时，甚至不同程度地存在着“选择性执行”[16] 和“敷衍性执行”[17] 现象。笔者认为，在乡村社会的治理过程中，应当遵从权变思想，根据乡村治理精英类型的不同，践行不同的乡村治理逻辑。
（一）内生型乡村治理精英强大时的乡村治理逻辑
当一个村庄的内生型乡村治理精英强大之时，在基层政府和乡村之间维持一种弱联结关系，基层政府应当主动给予乡村充分的自治空间，尽可能保持乡村天然的、基于血缘关系的一种自治状态。其背后的运行逻辑主要是充分的村民自治机制。基层政府对乡村社会治理的实现，主要是借助于具有知识、能力和血缘等方面优势的内生型乡村治理精英对乡村的直接管理来实现对乡村的间接治理。基层政府本身对乡村和内生型乡村治理精英均不实施直接管理。常态下，基层政府在乡村社会的治理中，维持一种弱意义上的存在。单纯地依靠内生型乡村治理精英，可能会带来各种不良现象，其中之一是有可能致使“村庄权力结构呈现一定的封闭性，人治色彩突出，甚至会出现精英群体的利益集团化、精英垄断村庄治理权力的现象”。 [18] 此外，即使是在普遍存在的“富人治村”现象之中，也因为在其产生过程中遵循的行政逻辑，而非自治逻辑，[19] 不见得会促进基层民主的实现，甚至不见得能够带动实现共同富裕。[20] 再者，在内生型乡村精英的产生过程中，也可能存在各种异化现象。为了保障内生型乡村治理精英功能的充分发挥，基层政府在该类关系中的介入功能，主要体现在营造出一种健康有序的乡村自治制度环境，确保乡村自治的真正实现。乡村秩序的实现，则主要依赖于村民与内生型乡村治理精英之间的直接良性互动。之所以强调国家介入的弱化和村民自治的充分，一个重要的因素是，除去强制因素，国家对乡村的控制权力日趋减小。权力作为一种可以强迫对方服从的影响力和控制力，其大小主要取决于控制方拥有的资源对于被控制方而言具有的重要性和稀缺性。[21] 随着我国现代化水平的整体发展，农民的选择空间是在不断增大的，从而农民对于国家的依赖程度是日趋减弱的。与之相伴的是基层政府――尤其是乡镇政府层，在后农业税时代，也同样缺乏对乡村实施有效控制的资源和手段。在内生型乡村治理精英强大的前提之下，国家与其被动授权，倒不如主动放权；与其强行干预村庄运行，倒不如努力确保村落实现自治。
（二）内生型乡村治理精英弱小时的乡村治理逻辑
乡村公共事务的管理和秩序的维持，离不开乡村治理精英的有效运作。当内生型乡村精英弱小时，就需要基层政府选派各类外生型乡村精英填补精英真空。在各类外生型乡村治理精英之中，尽管驻村可能是阶段性的，但是依然可以划分为两种基本类型：一是传统意义上的包村干部；一是大学生村官。前者代表乡镇政府对乡村运行予以指导、协助等作用，在其于乡镇政府任职期间是隶属于官僚体制内的；后者是国家出于解决乡村精英流失、缓解大学生就业等原因而采取的一项新措施，至少在聘任期内大学生村官是隶属于官僚体制之内的。有学者认为，当今的基层政府与乡村关系呈现出“悬浮型”特征，传统的驻村制也出现了“拟科层制”现象，驻村制则从“走群众路线”的治理方式异化为乡镇管理和调控乡村干部、执行和完成上级各项任务的行政机制。[22] 大学生村官所面临的问题则主要包括：待遇偏低、前途困惑、工作难以开展等问题。[23] 笔者在北京市某区的实际调研中也发现，在乡镇基层政府日益由“悬浮型政权”走向“协调型政权”[24] 的现实约束下，很多村官也不可避免地承担着乡镇政府和村委会的双重办事员的功能角色，村里有事儿跑村里，村里没事儿则在乡镇政府，工作性质也多为各项繁琐的日杂事务，相当数量的大学生村官在聘任期结束后另谋高就，大部分大学生村官并未起到预期的作用。选拔外生型乡村治理精英的出发点是好的，但实际效果却差强人意。除去前文中已经述及的外生型乡村治理精英先天所具有的各种劣势之外，此外，还有两个关键原因是需要给予关注的：第一，被选的外生型乡村治理精英是否真的是精英；第二、是否建立起了科学有效的激励考核机制。前者是外生型乡村治理精英发挥积极作用的基本前提，后者则是外生型乡村治理精英发挥积极作用的根本保障。整体而言，基层政府对乡村社会的有效治理的实现，需要通过外生型乡村治理精英来对乡村进行间接治理。在给予外生型乡村治理精英一定程度的自由裁量权的同时，合理利用官僚体制内在的理性力量，发挥官僚体制的正功能，遏制官僚体制的负功能，[25] 从而实现对外生型乡村治理精英的有效激励或约束。此处所谓的“官僚体制内在的理性力量”主要体现在两个方面。一是韦伯关于官僚制理性力量的阐释，比如非人格化、以严格遵循正式规则、等级分明的正式结构和职位分类等；[12] 二是中国官僚体制本身固有的特征。周雪光指出，“中国官僚体制的合法性来自于自上而下的‘授权’，集中表现在‘向上负责制’”。[26] 由于外生型乡村精英并非来自乡村共同体内部，乡村共同体对其进行激励的效果和手段就虚弱许多。外生型乡村精英的激励主要来自于官僚体制内的各种激励。决定内生型乡村治理精英职业生涯发展的最关键因素也不是来自广大村民的直接考评，而是来自官僚体系内的相关考核。按照马斯洛需求层次理论，对于许多外生型乡村精英而言，低层次需求优于高层次需求，比如薪酬和晋升等。以晋升为例，外生型乡村精英作为官僚体制内的一员，晋升对他们产生的激励效果是重要的。“真正吸引权力攀登者的不是晋升本身，而是不断增加的权力、收入和声望。”[27] 晋升需要严格建立在考核的基础之上。确保外生型乡村治理精英发挥积极作用的关键在于设计出科学合理的考核指标，对其进行有效的正激励。对于外生型乡村精英的选择性激励进行设计安排时，应该坚持长期性绩效测评指标和短期性测评指标、显性（客观）绩效指标和隐性（主观）测评指标相结合的方式。然而，对于官僚体系理性力量的强调，并不意味着对村民作用的否认和忽视。在制定相关考核目标时，需要将村民的意见纳入外生型乡村精英的考核之中。
四、结论
乡村社会是高度复杂的，在不同地区甚至同一地区的不同村落之间存在着广泛的差异性。这种差异性也同样体现在乡村治理精英的结构之上。鉴于此，本文首先对乡村治理精英作出了“内生型乡村治理精英”和“外生型乡村治理精英”的区分。在此基础之上，笔者认为乡村治理应当遵循权变思想，依据乡村治理精英的情况采取不同的治理逻辑：当内生型乡村治理精英强大时，乡村治理主要应当依靠充分的村民自治机制，发挥内生型乡村治理精英的积极功能，遏制其消极功能；当内生型乡村治理精英弱小时，基层政府应当着重运用官僚体制自身的理性力量，发挥外生型乡村治理精英的积极功能，遏制其消极功能。在两种不同类型的乡村治理逻辑背后，实际上探讨的却是同一个问题：在威权体制之下，如何重塑基层政府（尤其是乡镇基层政府）与乡村社会的关系，实现乡村的有效治理。这可以视为“国家―社会”二元分析框架在乡村治理领域中的一个反映。在治理理论语境中，一直存在着“国家中心论”和“社会中心论”两种不同的基本分析路径。[28] 两种分析路径的不同之处在于，“国家中心论”更加突出强调了国家的核心地位，“强调政府权力对伙伴关系的主导与规制作用”，[29] “社会中心论”则强调多元参与主体间的平等协商。然而，二者之间的相同之处在于，均强调各方主体的多元参与，多元主体间进行合作。在笔者得相关探讨中，实际上也蕴含着多元主体协同治理的思想。在内生型乡村治理精英和外生型乡村治理精英的优先选择顺序上，本文主张应当首先选择内生型乡村治理精英。之所以强调内生型乡村治理精英优先，除了其自身具备的各种优势之外，还有一个影响因素是，外生型乡村治理精英的帮扶作用往往具有很强的临时性和偶然性。[30] 只有当内生型乡村治理精英缺乏之时，才可以考虑依靠外生型乡村治理精英。当然，二者之间也并非是完全对立的。实现二者之间相互转化的关键在于，不管是在内生型乡村治理精英还是外生型乡村治理精英的产生过程中，广大村民都拥有最终的决策权。
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关键词：乡村治理；理论；综述
中图分类号：F320.3 文献标识码：A DOI 编码：10.3969/j.issn.1006-6500.2016.11.022
Abstract： In recent years， the research on rural governance was in the ascendant. From the existing literature， the academics studied the connotation， mechanism， mode and path of rural governance， analyzed the problems and the reasons for the existence of village governance， and obtained some valuable results. But there were also some disadvantages， such as the lack of systematic and holistic research， the research of rural governance mechanism and rural governance model needed to be further studied. In the research method， qualitative and quantitative research studied mostly below normal. From the trend， not only to pay attention to theoretical study villages， but also to focus on rural governance practices specific analysis of the problem； research methods should be diversified， especially in the use of mathematical models and advanced technical means to carry out empirical research.
Key words： rural governance； theory； summary
自20世纪20年代起，研究农村问题的专著在我国陆续面世。1998年，在治理理论的基础上，华中师范大学学者提出“乡村治理”的概念。随着该理论在乡村管理工作中的广泛应用，学术研究也愈来愈深入，从现有文献来看，学者们的研究主要集中在乡村治理主体、治理权力配置方式、治理目的以及治理过程等4个方面[1]。
1 乡村治理研究的主要观点
1.1 乡村治理内涵
在治理主体方面，赵树凯[2]认为，乡村治理中多种主体参与，通过协商谈判等方式来解决分歧，实现共同治理。郭正林[3]提出，乡村治理的主体应该是乡镇的党委政府及其附属机构，以及村委会等村级组织和各种民间团体。在乡村治理目标上，贺雪峰[1]认为“乡村治理是实现乡村社会的有序发展”。其中“有序发展”也就是公共利益所在。徐勇指出进行现代化乡村建设是治理的目标。
1.2 乡村治理机制
由于公共信息不透明等原因，腐败问题日益严重。陈力予等[4]提出户代表会议制度，以户为单位，成立村民小组会议，协商、监督村务。王朋琦等[5]指出新农村建设在操作机制上要走出传统误区，禁用“指标摊派”的方法，慎用“试点推广”的方式，避免“典型激励”的惯性，树立法律至上的理念。在解决农村公共产品供给困难方面，张恒利[6]提出要重建农村公共财政运行体制，改革农村公共产品供应机制[6]。针对当前村民选举非理性投票过多，精英政治受到阻碍的现象，盛义龙[7]提出选举机制要与乡村治理保持整体一致性，特别需要与经济发展、社会稳定相结合。
1.3 乡村治理模式
陈洪生[8]以村民自治实施效果为出发点，通过对影响社会自主性的发育与发展的4个基础性条件――经济发展、利益分化、公民素质以及政府控制和主导社会力量的程度的分析，提出了自觉自治乡村治理模式。龙立军[9]以广东珠海幸福村建设为例，提出构建可运转的乡村治理模式。将治理融入幸福村居建设之中，并使其机制化，使得乡村的发展更加人性化和可持续化。王海侠等[10]通过对江西分宜的乡村治理模式进行考察，提出从“党建+村民自治”的角度来进行治理探索，以党建强化乡村治理的思路的分宜模式，运用“党建+”理念，强化农村基层组织建设，提高村民自治水平。阎占定等[11]提出嵌入农民合作经济组织的乡村治理模式。这种模式是农民合作经济组织与乡村治理结合的产物，将农民合作经济组织参与到乡村经济、政治和社会建设之中。郐艳丽[12]以巴林左旗后兴隆地村为例，提出了“农民置上”的本原模式。在这种模式下农民始终作为受益和实施建设的主体，其政策效果具有扩散效应。
1.4 乡村治理路径
张继兰[13]认为可以通过完善协商互动机制、建设服务型政府等路径来解决乡村社会自主性缺乏、乡村组织不健全、治理机制不完善等问题。周朗生[14]择取较有代表性的云南乡村治理为考察对象，提出了大力发展农民合作组织、完善乡村的治理结构和切实解决乡镇财政困难、加强农村基层组织建设等路径开展乡村治理。唐绍洪等[15]提出在现有的基础上对各决策主体进行权力关系界定，走多元化主体治理的科学发展道路。赵艳霞等[16]在调查唐山农村新民居建设后，提出乡村治理的成功路径是开展新民居建设。兰海洋[17]认为当前要实现中国乡村善治，有三大治理路径：一是优化治理结构，政治生态和谐化；二是推进新型城镇化建设，实现城乡一体化和农业现代化；三是平等化城乡公共服务。
2 乡村治理存在的主要问题
2.1 基层民主建设滞后
因乡镇基层民主建设的滞后性导致很难有效推进村民自治的民主化进程。在王华[18]看来，由于缺乏有效监督，腐败现象严重。贿选、不合理决策与管理现象屡有发生。高宝琴[19]提出当前村民自治组织长期缺乏有效组织形态，是治理危机出现的重要因素之一。欧阳雪梅等[20]认为基层政府缺少民主素质教育，致使村民主人翁意识不强，从而导致村民自治能力不强。
2.2 乡村治理主体混乱，机构权利分工不明
欧阳雪梅等[20]认为由于治理权力配置不明，一方面导致村委会与村党支部在权力间的冲突，另一方面也增加政府与村民在管理上的冲突，影响了治理目标的实现。郑红娥等[21]提出，国家行政权和村庄自治权的冲突是目前乡村治理困局的主要原因。在钟涨宝[22]眼里，缺乏合理有效的机构、人员改革是乡村治理面对的困境之一。
2.3 乡村债务问题突出，农民生活不够宽裕
在李文政[23]看来，乡村治理面对的困难不仅是管理及文化教育上的缺陷，经济发展落后与农民积贫积弱问题同样严重。赵艳霞等[24]提出乡村治理的制约条件包括民主化的现实制约、法律制约和经济制约。袁金辉[25]认为目前乡村仍受到小农经济的束缚，收入低，债务多。钟宜[26]提出因财政经费短缺，乡镇为发展只得过度干预村庄事务。同时基层政权缺少财政来源，村、乡两级财政缺口过大，故造成当今治理困境。
2.4 其他方面
刘勇[27]认为由于我国幅员广阔，经济发展不平衡，各地村民政治素质不齐。当利益受损，无法通过正常渠道及方式维护自身利益时，越级上访、申诉或暴力对抗等就容易成为他们维权的工具，这严重破坏了乡村治理的政治环境。陈柏峰等[28]认为灰色势力是治理乡村的一个恶疾。
3 完善乡村治理的对策
3.1 推进基层民主建设，完善村民自治
李文政[23]觉得加强服务型政府建设，组建公共服务体系，重视村民自治，发挥村委会作用是治理乡村的路径之一。张志英[29]认为进行新农村建设需加强村民自治、大力发展创新村民组织。李莉等[30]提出乡村治理的关键是两个尊重：一是尊重村民意愿，二是尊重村民自主性。
3.2 加强乡镇制度建设，加快服务型步伐
在马宝成[31]看来，完善乡村治理一方面需要体制改革，另一方面要加强建设现代化村庄。韩冰[32]提出解决当前问题需要根据现实情况进行乡镇体制改革，完善管理模式，规范和完善有关村民自治法律法规，大力发展村民组织，建设现代化乡村。陈双鹏[33]认为减少治理危机出现的方法有改革基层组织，特别是乡镇政府；建立村民参与政治的合理机制，动员建立村民组织。
3.3 提高村民民主素质，加强政治文化学习
张晓忠等[34]认为要在尊重村民权利和自由、保障村民权益的基础上提高村民的组织化水平。刘勇[27]认为村民非理性化的利益诉求方式影响了和谐的政治环境。因此需要对村民开展政治参与培训，推动村民合法合理参与政治生活，为乡村政治和谐化发展提供有效保障。欧阳雪梅等[20]认为开展村民意识教育是完善乡村治理的对策之一。
4 结束语
综上所述，学术界对乡村治理理论进行了较全面的研究。不少学者研究了乡村治理的内涵、机制、模式、路径，分析了乡村治理存在的问题及原因，取得了一些有价值的成果。但也存在一些不足，如一些研究还缺乏系统性和整体性，乡村治理机制和乡村治理模式的研究还需进一步深入等。从研究方法看，定性研究居多而定量研究偏少，实证研究更是鲜见。从趋势看，不但要重视乡村的理论研究，更要注重对乡村治理实践中具体问题的分析，尤其是对个案经验的总结；研究方法应当多样化，尤其是运用数理模型和先进技术手段进行实证研究。
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关键词：想象共同体 利益共同体 乡村治理 权力结构 内卷化
引言
国家力量与乡村社会在数千年的历史长河中演绎着“进入”与“退出”的循环，而这一系列循环深刻地影响着乡村治理的权力结构。无论是封建社会还是民国时期乃至新中国成立后，国家权力与乡土社会之间力量的消长都影响着乡村的发展。后税费时代，国家权力逐渐减少了对乡村的管控，乡镇基层政府也逐渐由“汲取型政权”向“悬浮型政权”转变（周飞舟，2006），这使得乡镇基层政府与乡村村民的关系变得疏离。在“压力型体制”下，更多的基层政府选择了“不出事”与“做作业”的治理逻辑（欧阳静，2010）。此外，随着农村城镇化的推进以及国家惠农、富农、支农政策力度的加大，农村的土地资源与各种惠农政策项目成为各方行动者“交易”的对象，城乡交界地带的村落成为各方力量博弈的场所。乡村治理呈现出的混乱局面，从根本上是由国家权力的有限退出、市场经济理性的渗透以及传统礼俗的沦丧所共同引致的。政治、经济与文化的逻辑共同影响着乡村治理的生态，可以说转型期我国乡村治理的生态是丰富生动而又发人深省的，更是复杂多样而难以厘清的。以权力结构的视角去剖析乡村治理可以从根本上厘清乡村治理的复杂格局，把握乡村治理的运行规律与发展趋势。
宗族、混混与经济能人：乡村治理“体制外”的三股力量
乡村治理的权力结构中存在着不同的权力主体，宗族、混混与经济能人在不同的地域、不同的历史阶段的乡村发展中影响着乡村治理的模式与行动方式。乡村在很长的历史时期内是缺乏行政力量介入的场所，熟人社会的行动逻辑是以礼俗与宗族等传统力量作为规约的。精耕细作的小农经济使得拥有土地资源较多的地主和宗族势力较强的大户成为乡村治理中的强势行动者，很长一段时期他们既充当着“保护型经济人”的角色，又通过一系列手段获取声望、地位等传统的中国人较为注重的价值诉求。在明清及其之前，国家权力的正式设置止于县一级，在乡和村则实行地方性自治。那么，这种自治是如何实现的？众多研究表明，实际上是由乡绅与宗族共同治理乡村的（吴晗、费孝通，1948；郑振满，1992；赵秀玲，1998）。肖唐镖认为，宗族势力对乡村治理的影响大致经历了三个阶段：从明清时期宗族治理的全盛时期到清末到民国时期的持续期，再到新中国成立以后至改革开放之初的毁灭期。此外，从当前的趋势可以发现，改革开放以来一些地区宗族势力重新崛起，宗族势力在传统型乡村依旧扮演着重要角色，可以将改革开放以来的宗族治理称为复兴期。
随着国家政权结构的变迁尤其是乡村社会中权力的介入，乡村逐渐成为“谋利”的场所。无论是民国时期乡绅角色从“保护型经纪人”向“赢利型经纪人”的转变，还是新中国成立以来经过各种政治运动的洗礼而使得国家对乡村的汲取能力日趋加强，也正是在这一时期国家权力对乡村治理的干预达到顶峰。随着政治浪漫主义的退潮，改革开放以来乡村民营经济的发展推动着一大批经济能人的产生，他们在乡村经济发展乃至乡村治理中扮演着日益重要的角色。苏南的很多乡村在改革开放后实现了从“村庄型公司”向“公司型村庄”的转变（郑风田，2011），苏南模式中值得称道的企业家“经营”村庄的特征使得乡村治理日趋呈现出“公司”或“企业”的特征。这与戴慕珍、张静等学者所论述的“地方法团主义”有着类似的特质。村支书与村长作为乡镇政府在乡村治理中的“体制内”人，开办乡镇企业成为这一时期乡村经济发展的亮点。21世纪以来，这些乡村的“公司”已经逐渐嵌入乡村的治理结构之中，形成“公司型村庄”。
而在一些“原子化村庄”，有限的社会流动、革命理想主义的退潮和村庄集体对农民控制力的下降给农村带来了新的秩序现象。乡村混混从改革开放之初通过身体暴力积累名气到20世纪90年代中期以后随着国家社会综合治安治理运动的开展后逐渐开始利用早起积累的名气经营实业。一定意义上而言，乡村混混的身份转换过程是国家与乡村关系演变的产物，而这也进一步影响着乡村混混和乡村治理组织之间的关系。乡村混混与乡村治理组织之间的关系随着国家对乡村控制力的降低而实现了“弱”混混“强”治理组织到“强”混混“弱”治理组织的转变，乡村混混与乡村治理组织的关系也从“相互疏离”走向“利益联盟”，乡村治理呈现出“内卷化”的局面（李祖佩，2011）。
随着国家权力对乡村治理的介入日趋减少、乡村治理组织权力的弱化以及资源下乡的开展，乡村治理中“体制内”精英日益不能单独承担乡村治理的功能。宗族、混混与经济能人等“体制外”力量从乡村治理的“幕后”走向“前台”，使得乡村治理的权力结构发生了巨大的改变。而这三股力量之间的强弱对比与力量消长又构筑了我国不同地域、不同历史时期乡村治理的三种权力结构。
值得注意的是，在乡村治理中扮演不同角色的宗族势力、乡村混混和经济能人的角色受制于国家与社会、中央与地方、集权与分权等一系列关系变迁过程的制约。国家对乡村社会控制的弱化尤其是1994年国家实施分税制改革的政策举措极大地拓展了乡村社会的生长空间。显然，乡村混混与宗族势力由于不同地区文化传统、历史记忆、经济基础的不同而扮演着不同的角色，各种治理力量的对比关系或乡村治理格局也都各有特色。
乡村治理的三种权力结构
当前关于乡村治理的分析由于不同的知识渊源与地域特征形成了不同的研究特质甚至“学派”。贺雪峰教授为代表的研究社群注重“田野调查”，他们通过一系列实地考察对我国的乡村治理的新特征进行分析。例如，他将当前我国乡村社会称为“半乡土社会”以区别于传统的乡土社会中“熟人社会”的行动逻辑。而在有关乡村治理权力结构的研究中，贺雪峰以村庄权力结构为基础，建构了体制精英—非体制精英—普通村民三层权力结构，并以经济分化、社区记忆为变量，区分了不同类型村庄中精英的互动逻辑。他对村庄权力结构的划分形成了“体制精英”、“非体制精英”的分野。然而，对于精英的界定以及不同地域精英类型构成状况缺乏研究。因此，构建乡村治理权力结构的理想类型是对我国乡村治理状况进行深入研究的前提和基础。在厘清权力结构类型的基础上，如何解释改革开放前后经济理性对乡村治理的深刻影响，则是基于权力结构嬗变后如何影响乡村治理运行机制的重要问题。
通过对乡村治理三种“体制外”力量的考察可以发现，当前我国总体上形成了“体制内”精英与“体制外”精英共同治理乡村的格局且总体的趋势是“体制内”精英权力弱化，“体制外”精英权力得到强化。以往的研究也大多侧重于“体制外”精英与“体制内”精英的关系，而忽视了对“体制外”精英内部的相互关系以及力量对比状况的研究。显然，宗族、乡村混混以及经济能人之间的力量对比状况不是线性的、单一的与绝对的，而是变化不定的、复杂的与多样的，正因为如此形成了新时期我国乡村治理的三种权力结构。
传统文化的印记、市场经济的洗礼以及信息化、城镇化、工业化都在冲击着传统的乡村社会，乡村治理中“体制内”精英与“体制外”精英共同影响着乡村治理的权力结构，经济精英、政治精英、知识精英、宗族势力乃至乡村混混都在乡村治理中充当“谋利”的行动者。不同地域乡村状况的差异也形成了三种不同的乡村治理模式：
（一）“宗族式治理”模式
国家主义退潮后，传统宗族文化回归与复兴形成“宗族式治理”模式。肖唐镖教授对于宗族势力对于乡村治理的研究较多，他撰写的《村治中的宗族》是这方面的代表性著作。值得注意的是，新中国成立以前我国农村地区传统宗族势力力量在乡村治理中扮演着重要角色。在民国初期以前，乡土社会是没有国家权力渗透的场域，乡绅与宗族扮演着“保护型经纪人”的角色。统治时期，乡村社会逐渐受到国家的控制，传统的乡绅与宗族也开始充当“赢利性经纪人”。无论是民国以前还是民国时期，宗族势力几乎垄断了乡村治理，一系列乡村事务都由村落中的大族或有名望的宗族去把持。改革开放以来尤其是20世纪90年代以来，随着国家对于乡村控制力的下降以及市场经济的发展，中国熟人社会的逻辑得到了“创造性转换”，在一些地区传统的宗族势力开始成为影响当地经济与产业发展的重要力量。例如，温州商会其实是传统宗族与关系网络在现代市场经济发展中的应用。而在一些经济相对落后的省份，宗族势力的复兴则代表着国家主义退潮后，乡村治理“空壳化”状态中宗族势力对乡村治理的侵蚀。例如，一些地区乡村选举中，宗族势力的干预则是这方面的典型。总而言之，传统的宗族势力在当前乡村治理中影响的提升主要受益于国家与乡土社会关系的变化，半乡土社会的“关系”逻辑与“文化记忆”依旧支撑着这种传统的力量在乡村治理中发挥着特定的作用。
（二）“公司型治理”模式
经济能人从乡村治理的辅角色转变为主导性角色，从而形成“公司型治理”的乡村治理模式。赵树凯关于公司型基层政府、郁建兴关于发展型政府以及郑风田关于“村庄型公司”到“公司型村庄”转变过程的研究都在印证我国乡村治理过程中经济理性与市场力量逐渐赢得主导地位的事实。改革开放以来尤其是21世纪以来，“公司型治理”模式在苏南地区的某些乡镇表现得尤为明显。经济能人在乡村治理中从辅助角色转变为主导力量与国家财税制度的变革有关，新中国成立后一直到改革开放初期，我国实行高度集中的“统收统支”的财税制度。这种财税制度极大的挫伤了地方政府经济建设的主观能动性，此时的政府更多扮演“管制型政府”的角色，地方政治精英的升迁与任命主要靠政治忠诚实现。而改革开放以后，尤其是20世纪80年代以来，国家开始实施“财政包干”的财政制度。地方政府征税的积极性被极大地调动起来。也就是在这一时期，乡镇企业如雨后春笋般发展起来，一大批“村庄型公司”应运而生。然而，由于“财政包干”的财政制度使得中央的财税汲取能力下降，中央政府的财税收入占国家财税总收入的比重下降，国家对地方的控制力弱化。1994年国家开始实施分税制，地方政府对于兴办乡镇企业的积极性降低，很多乡镇企业开始转制。正是在分税制实施以及农村税费改革的背景下，20世纪80年代兴起的“村庄型公司”逐渐发展为“公司型村庄”。
（三）“灰色化治理”模式
乡村混混从“后台”走向“前台”，从最初通过暴力活动积累名气，到税费时代的运用暴力资源“收费”获得经济资源与社会关系资源，再到后税费时代成为乡镇政府与房地产开发商的“合谋者”。乡村混混的角色转换在一定意义上而言是国家对农村的控制力的转变的产物，当前一些地区乡村混混逐渐成为乡村治理的主导力量，导致乡村治理“灰色化”。新中国成立后到改革开放初期，由于政治浪漫主义与革命主义思潮的影响，乡村混混一直处于被边缘化的状态。而农村税费改革以前，税轻费重、缺少规范是税费改革前农民负担的主要特点，乡村混混往往充当乡镇政府征收相关费用的“工具”并从中获得利益。一些乡村混混在这个过程中力量得以壮大并逐渐开始兴办实业，成为当地的经济能人，而他们与一般经济能人不同的是，他们往往利用自身的暴力资源与名气去攫取公共资源。总而言之，乡村混混伴随着国家体制变革的历程成长，实现了多次角色转换。一些村庄尤其是城中村或城郊地区的乡村由于城镇化的步伐加快以及“资源下乡”而更多的受到乡村混混的影响。在这个过程中逐渐形成了乡村治理的“灰色化治理”模式，一些地区的乡村治理呈现即非黑又非白的灰色状态。
从想象共同体到利益共同体：乡村治理的内卷化
传统的乡村治理中乡绅与宗族扮演着重要的角色，他们通过一系列仪式与乡规民约使得乡村治理呈现出“想象共同体”的特征。乡村并不是一级行政组织，而更像一个有着共同观念或想象基础的“共同体”。普通村民认为乡绅与宗族的代表可以为自己谋取权益，而在现实中传统的乡绅也确实扮演着“保护型经纪人”的角色。所谓“想象共同体”，主要是基于地域、宗族以及婚姻等关系而形成的观念、想象乃至信仰上的有机联结，并在长期的历史中积淀而成的共同体。我国数千年的文明长河中，乡村社会是充斥着人情、礼俗与关系的社会，熟人社会的行动逻辑是村落的主导逻辑。
然而，随着科层制与市场力量的介入使得传统的乡村社会发生着深刻的变化，乡村人际关系以及乡村治理的权力结构乃至村民的行动逻辑一时间都呈现出较多新的特征。传统的乡绅作为一种历史而淹没，“保护型经纪人”向“赢利型经纪人”转变，乡村社会也由于经济理性的充斥而变得淡漠，人际关系正在从“熟人逻辑”走向“利益逻辑”。伴随着传统乡村熟人社会行为逻辑的消解，乡村治理的支配规则正在由传统礼俗与规范向经济理性转变，而乡村治理中各行动者之间的关系也正在由“想象共同体”向“利益共同体”的转变。传统力量的消退与新兴力量的崛起使得一些旧有的观念成为历史，而新兴的经济理性则成为主导观念。尽管，在传统的我国也存在着经济理性，但改革开放以来这种经济理性的内涵与外延都发生了巨变。
这种经济理性的迸发与崛起使得乡村治理变得缺乏“人情味”而更多的由利益所主宰，乡村治理成为“谋利”的场所，体制外精英作为强势行动者通过影响甚至直接参与乡村治理而获得更多利益。乡镇一级基层政权从“型政权经营者”转变为“谋利型政权经营者”（渠敬东，2002），各类强势行动者围绕国家资源下乡以及市场扩张所产生的巨大的经济利益展开争夺，在反复的博弈过程中逐渐达成“共识”，构建其“体制内精英”与“体制外精英”的利益共同体。因此，无论是宗族式治理、公司型治理抑或灰色型治理都蕴藏着巨大的利益谋取空间，国家资源、公众利益被强势行动者通过一系列“合法化”外衣的掩饰占有。普通村民则成为“边缘人”，村落公共资源乃至国家的资源投放沦为强势行动者的“私有物品”，乡村治理呈现出内卷化的局势，乡村治理亟待重塑。近年来，随着农村城镇化的不断发展，“农民上楼”、“土地征收”等成为乡村中的较为普遍的现象。在这个过程中，由于普通村民的讨价还价能力有限，而国家的法律又没有进行具有强制性的约束，这使得“土地财政”的生财之道逐渐从城市及其郊区转移到农村地区。而这个过程中的一系列村民与基层政府以及经济精英等行动者的复杂博弈，充分展现了新时期乡村治理的困境以及基层政权的内卷化。
如何摆脱乡村治理的困境，改变乡村治理中普通村民的弱势局面成为乡村治理研究的重要命题。反思这一系列问题，需要反思乡村治理的制度基础建设，并进而促进正式制度与非正式制度的良性互动。正如前文所述，分税制改革、农村税费改革以及官员晋升的“政治锦标赛”等制度安排都将对乡镇基层政权的行动逻辑产生深刻影响，也将对国家与基层社会的关系产生影响，进而影响乡村治理的权力结构与治理格局。因此，推进乡村治理发展，必须调整中央与地方各级政府之间的政治经济关系，改变国家“项目治国”的方式，在集权与分权中寻求平衡。例如，在环境保护、司法体制等领域实行垂直管理，将权力重心上移。而在财税权力上，则可以通过省管县财税体制改革，赋予地方更大的权力，从而避免由于地方财政吃紧而导致的公共服务供给不足问题。此外，由于项目治国所可能导致的“意外后果”即国家专项转移支付资金可能无法到达基层社会的困境，需要调整项目治国的方式，加强项目资金的监管力度的同时探索更为高效的资金配置方式和渠道。
通过有限的权力介入，社会资本的重塑以及乡村公共空间的再造等方式重新架构乡村治理的权力结构，强化对乡村治理主体的权力规约以及道德约束。乡村治理内卷化从根本上而言，是由经济理性的充斥所引致的权力的寻租等腐败行为。因此，实现不同乡村治理权力结构的良性运作并不在于重新回归国家对乡村社会进行强力控制的“老路”，更不能无所作为的走任由“体制外”精英谋取公共利益的“邪路”，而应该走出一条“体制内”精英与“体制外”精英在法律与道德双重约束下多元共治，最终实现“善治”的“新路”。
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关键词：精准扶贫 贫困县 乡村治理
一、引言
自新中国成立以来，党和政府就高度重视解决贫困问题。改革开放后，随着经济的发展，中央采取了多种扶贫方式，每年向贫困地区投入大量的人力、物力和财力，经过几十年的努力，贫困地区的经济社会面貌有了很大改观，扶贫工作取得了巨大成就，也为世界减贫事业做出了巨大贡献。但是，中国的贫困问题并没有彻底解决，仍然存在着大量的相对贫困人口。目前，我国的贫困人口主要集中在“老少边”区，这些特殊地区大多基础设施差、发展能力弱，扶贫工作依然面临着严峻的挑战，也因此进入更加“难啃”的攻坚阶段。针对这种情况，中央对以往“大水漫灌”的扶贫开发模式进行了深化和拓展，制定精准扶贫战略。2013年11月，在湘西调研考察时提出了精准扶贫的扶贫理念，后又经过进一步补充论述，成为现阶段中国扶贫开发的新模式，精准化也成为当下扶贫工作的核心内容。
精准扶贫的一大亮点是项目到村和措施到户，它是以村级扶贫规划为核心的，也就是说村庄和农户是精准扶贫最主要的瞄准对象。这就意味着扶贫工作与乡村之间存在着千丝万缕的联系，乡村治理状况直接影响着精准扶贫成效。在“乡政村治”的治理模式下，农村基层干部可以说是一个比较特殊的群体，他们处于权力末端的“最后一公里”。由于村干部掌握着扶贫信息，把持村庄内扶贫资源的分配权力，许多问题往往出在“最后一公里”之中。实际上，进入村庄的扶贫项目几乎都要经过村组织，没有村干部的配合，进村项目很难有效实施。由于自利性的需求，村干部一方面会积极配合扶贫项目的实施，另一方面可能也会有意识地利用自身的职权优势，产生、、等行为，对扶贫范围和扶贫效果产生不同程度的影响。2016年8月，中央纪委公开曝光了第一批重点督办的九起扶贫领域典型案例。在这些案例中，主要违纪群体就是乡村基层干部。由此可见，乡村治理状况对扶贫工作会产生直接影响，可能会造成一些扶贫项目失败，甚至使扶贫工作陷入困境。因此，我们必须将贫困县的乡村社会治理纳入精准扶贫研究的视野，以精准扶贫为契机。完善乡村治理路径。
二、精准扶贫语境下贫困县乡村社会治理面临的困境
精准扶贫的理念自2013年提出以来，经过三年多的不断丰富和完善，从中央到各市县，顶层设计基本形成。它不仅是对以往扶贫工作方式与方法的调整，也是政府治理念与治理路径的创新。面对这种变化，贫困县的乡村基层组织表现出很大的不适应，在承接精准扶贫政策和项目的过程中，贫困县乡村社会治理面临不少困境。
（一）贫困县乡村社会治理主体
在中共中央政治局第三十九次集体学习时强调实现精准扶贫要强化社会合力、强化基层活力，在党的领导下，实现社会中的各种资源与精准扶贫有机衔接，这体现了精准扶贫的运作机制，即“党委领导、政府主导、社会协同”，也就是在党委的领导下，吸纳最广泛的社会力量参与到扶贫工作中来。国家权力依托驻村干部、驻村工作队。与村民面对面，直接参与乡村扶贫治理，在迅速拉近国家与农民关系的同时。也对传统的乡村治理格局提出了挑战。精准扶贫要求贫困治理的主体包括乡镇政府、村民自治组织以及农村社会组织等之间实现资源协作，形成合作互补的“多中心治理”关系，这就意味着贫困县乡村社会治理应该是多元主体参与的格局。但是，当前我国乡村社会的治理模式主要是“乡政村治”，乡村治理的主体仍然是乡镇政府和村民自治组织，其他治理主体相对比较薄弱，对目前的乡村治理格局无法产生决定性影响，尤其是以农民为主的乡村社会组织发育不足，地位模糊、处境尴尬。即使是现有的治理主体，相互之间在权力界定、职责划分、相互关系界定等方面的分歧与矛盾。也直接影响着乡村社会治理的效果。如何实现包括乡镇政府、村民自治组织、农村社会组织等在内的不同治理主体间关系制度设计体系，提高乡村治理效率，是当前乡村社会治理面临的一大困境。
（二）贫困县乡村社会治理目标
精准扶贫不仅要增加贫困村和贫困户的收入，而且还要满足群众对包括医疗卫生、义务教育、环境保护等在内的公共服务的需求。在精准扶贫的过程中，我国贫困地区公共产品供给主体包括政府、市场、社会组织、个人等。各个外来主体给贫困地区带来了大量的资金、技术等资源。在目前的乡村治理模式下。由于农民一家一户经营的分散性，这些资源要充分发挥作用，离不开农村基层组织。尤其是村干部的配合。但是，目前乡村基层政权公共服务能力弱化，不足以承接各种资源、办理公共服务。一方面是基层政府财政资金不足，债务负担重。农业税取消后，基层政权的财政收入大减，再加上“村财乡管、乡财县管”的模式。弱化了基层政权提供公共服务的能力。另一方面是一些乡村干部缺乏提供公共服务的责任意识。当前，广大农民群众的需求趋于多元化，对公共服务的需求也日益多样化和复杂化，包括医疗教育、环境整治、社会治安、食品安全、丰富文化等等，但是，不少基层党政组织在众多公共服务需求面前却处于“缺位”的状态。导致农民群众对乡村基层组织的认同率降低，这种状况对贫困县乡村治理是一大挑战。
（三）贫困县乡村社会治理方式
在精准扶贫过程中，无论是资金还是项目，要达到预期的效果，都离不开目标群体对相关信息的准确和全面的了解，所以信息公开透明非常重要。扶贫政策、扶贫信息自上而下传播畅通，农民利益诉求自下而上表达畅通，以此实现政府与群众的良好互动。目前乡村治理面临的困境之一就是信息的不对称，基层政府、村民自治组织、村民等不同的主体之间无法进行平等的沟通与协调，不能进行有效的协商与合作。这种信息的不对称，一方面易使掌握权力的基层组织不能有效执行上级政策，从而出现一些不公正和乡村干部的现象；另一方面也易导致村民不能获得准确而充分的政策信息，其利益诉求得不到有效表达，加深各主体之间的不信任，很容易激化矛盾，使乡村治理陷入困境。
（四）贫困县乡村社会治理环境
要打赢扶贫攻坚战，到2020年实现全部脱贫，最关键的要素就是人，尤其是贫困地区的精英人才。自上世纪90年代初期以来，农村地区大量青壮年劳动力向城市流动，造成乡村人力资源严重不足，乡村精英流失严重，村庄缺乏发展与凝聚的核心，也弱化了乡村社会可持续发展的能力，贫困地区尤其严重。各类扶贫资金和项目的投入，虽然在一定程度上能解决贫困地区资源短缺的问题，却很难在乡村内部培养带动乡村发展的人才。人作为乡村建设的主体，在乡村发展中起着决定性作用，没有人，尤其是能人，村庄很难从根本上脱贫致富，实现可持续发展。这种“贫困――人才流失――发展缓慢――贫困”的恶性循环，对贫困地区的乡村治理是非常不利的。表现在：一是在贫困村，年轻人不愿意当村干部或者找不到年轻人当村干部，现有的村干部年龄普遍偏高，思想观念相对落后，很难在农村治理中发挥“领头羊”的作用；二是以老人、妇女、儿童为主的留守人口成为村庄的主力，他们在村庄政治结构中往往缺乏话语权，也缺乏参与村庄公共事务的能力和意识。
三、精准扶贫语境下贫困县乡村社会有效治理的路径
精准扶贫给贫困地区带来生机与活力，精准扶贫实践中的好机制好做法，有效地提高了贫困治理的效率，对贫困县乡村社会治理有很大的借鉴意义。精准扶贫工作是阶段性的，但贫困县的乡村社会治理是长期的。因此，我们非常有必要以精准扶贫为契机，积极探索贫困县乡村社会有效治理的路径。
（一）构建政府主导的多元主体参与的乡村治理格局
现代乡村治理是国家治理的组成部分，实际上体现的是广大村民广泛参与乡村公共事务管理的过程，这就意味着乡村治理是一种多元主体共治的局面。但是，就当前乡村社会治理实践来看，乡村治理的主体仍然是政府。其他社会力量，尤其是广大农民在乡村治理结构中长期处于一种“缺席”的状态，这种格局并不符合乡村治理现代化的发展要求。
精史銎洞蚱屏艘酝扶贫观念的束缚，引入包括企业、各种社会组织、高校科研机构等多个非政府力量，构成政府主导多元主体参与的扶贫模式。这种模式有利于激发社会扶贫活力，提高整个社会对于贫困治理的参与程度。通过精准扶贫中这种政府、市场、社会多方协作，既可以提高精准扶贫的效果，又可以构建多元主体参与的乡村治理格局。实现乡村社会良好的治理局面。尤其是在政府引导下，大力培养和发展不同类型农村社会组织，提高农民组织化水平，既有利于农民抵抗市场风险，又有助于他们获取话语权与治理权，成为乡村治理不可缺少的主体。提升乡村治理的效率。
（二）提供完善的乡村公共服务
随着农业税费的取消，基层政府的角色发生了重大转变，从乡村社会资源的汲取者转变为乡村社会公共产品和服务的供给者，也就是从“汲取”转变为“服务”；乡村治理的思维逻辑从自上而下转变为自下而上，乡村治理的目标是为乡村社会和村民提供公共产品和公共服务。这种变化既符合中国社会发展到新阶段的国情，也符合乡村治理的发展需要。
但是，农业税费改革，使乡村治理价值理念转变的同时，也是使乡村基层政府财政困难，债务负担沉重，特别是贫困村，村级负债较高，使得贫困地区基层政府乡村治理变得心有余而力不足。贫困地区一般处于边远山区和少数民族地区，交通不便、经济落后、生存环境恶劣等。受多方条件的制约，基层政府所提供的各类公共产品和服务严重不足。难以满足贫困地区群众在教育、医疗、经济、文化等领域发展权利的诉求。而精准扶贫具有公共产品和公共服务的属性，精准扶贫的过程也是向贫困地区提供不同公共产品和公共服务的过程。通过精准扶贫，实现政府、市场和社会三方协作。鼓励和引导社会资本参与到贫困地区的公共服务建设，以弥补贫困地区财政资金投资的不足，增加社会公共产品供给，改善贫困地区的教育、医疗卫生、交通、水利、电力、产业发展、生态环境以及其他民生工程领域的条件。满足广大人民群众对公共服务的需求。
（三）确立多样化的乡村社会治理方式
社会治理不同于管治，社会治理的主体是多元的，包括政府、社会组织、个人、社区等，不同主体之间的关系是平等的，这就决定了社会治理的方式是多样的，既有协商、合作，也有妥协、退让，也就是说，在社会治理过程中，各个社会主体通过多种方式互动，从而实现社会发展以及社会秩序和谐。作为社会治理组成部分的乡村治理，其治理方式也不例外。但是，我国传统的乡村社会治理模式是“乡政村治”，在其他社会力量参与不足情况下，乡村治理主体之间存在着事实上的不平等，由于不同治理主体之间存在信息的不对称，这就决定了在治理方式上往往是独断、对立、模糊的。精准扶贫的核心内容就是精准化，每一个环节都离不开参与主体的合作协商以及信息透明。乡村社会治理应该抓住精准扶贫这一契机，完善村民自治制度，发展乡村社会组织，增加农民在乡村治理中的话语权。特别是利用互联网开放性、共享性的特点，将“互联网+”与乡村社会治理有机结合，建立政府与民众直接交流沟通的网络协商平台，实现信息传递的畅通和透明，减少猜疑和矛盾，为乡村治理构建一个良序运行的环境。
（四）深入挖掘乡村社会自身价值
对贫困地区来说，大多时候是崇尚外来资源，却忽视了村落的固有资源，看不到乡村固有的价值，特别是乡村的文化价值，这既导致了长期的贫困，也使乡村社会处于无序状态。乡村的文化价值不仅表现在特色的院落、建筑等有形之物，更主要地表现在乡村所独具的道德舆论、民俗礼仪、家风民风、村规民约、生活方式等无形传统。这些约定俗成的传统约束着人们的行为，维系着乡土社会的良序运行。但是，随着城市化的推进、人口的流动、市场经济的冲击以及贫富差距的扩大，乡村固有的文化价值体系逐渐退化，而新的价值观念并未及时形成。传统乡村社会秩序被打破，不稳定因素增加，给乡村社会治理带来了很大挑战。精准扶贫不仅仅是物质帮扶，还要文化帮扶。借助精准扶贫，通过新农村建设，在社会主义核心价值观引领下。深挖传统乡村文化价值，构建新时期乡村文化，充分发挥文化治理作用，增强农民对村庄的向心力和凝聚力，以实现乡村社会治理的高效化。
（五）夯实贫困地区基层党组织建设
乡村基层党组织是党在农村开展全部工作的基础，是贯彻落实党的农村政策的战斗堡垒，也是加强党同农民群众联系的桥梁和纽带，其重要性不言而喻。乡村基层党组织的治理能力直接关系着农村的发展。2006年农业税完全取消后，乡村基层党组织财力下降，可支配资源严重不足，导致基层党组织乡村治理能力日益弱化，服务群众的积极性不断降低。但是，基层党组织所承担的自上而下的任务和自下而上的诉求却不断增长。其结果必然是基层党组织与群众的距离越来越远，群众对基层党组织的不满越来越多。精准扶贫的过程，实际上也是一个权力下放、资源下沉的过程，通过精准考核机制，让基层党组织权责匹配。通过精准扶贫，可以重构中央与地方的关系，尤其是借助驻村第一书记，以增加农村基层领导力资源供给为突破口，解决乡村基层党组织存在的“软、散、乱、穷”等突出问题，加强乡村基层党组织建设。同时，通过精准脱贫还可以加强基层党组织与群众的联系，重塑基层党组织在群众中的威信，切实提高基层党组织的乡村治理能力。
