关键词：服务贸易；外汇管理；非现场监管体系
中图分类号：F832．63文献标识码：B文章编号：1007－4392（2006）07－0062－02
一、服务贸易外汇收支特点
天津市服务贸易外汇收入和外汇支出呈现收支项目比较集中的特点。外汇收入主要集中在运输、建筑安装和劳务承包、咨询三项，5年平均占服务贸易收入的88．39％；外汇支出主要集中在运输、专有权使用和特许费、咨询三项，5年平均占服务贸易支出的82．61％。
二、服务贸易管理情况
（一）服务贸易外汇管理现状
根据我国加入世界贸易组织《服务贸易总协定》，国际服务贸易共涉及20大类、150多项；按国际收支平衡表的统计口径，服务贸易也分为13大类，即：运输、建筑安装和劳务承包、咨询、专有权利使用费和特许费、计算机和信息服务、旅游、保险、金融服务、通讯和邮电、广告宣传、电影音像、其他商业服务、别处未提及的政府服务。目前，总局对服务贸易的外汇管理规定仅涉及有海运、旅游、无形资产、承包工程等项目内容，对大多数服务贸易项目来说，外汇管理法规不可能涵盖周全，存在管理上的真空。随着经济的发展，还会有新的服务贸易项目出现，管理滞后增加了服务贸易外汇管理的难度。
按照现行外汇管理规定，企业服务贸易项下的付汇大多由银行依据企业提供的商业单据审核真实性后办理购付汇手续；对于法规没有明确规定的服务贸易项目付汇，金额在等值5万美元（含）以下的凭相关单证到银行办理；金额在5万美元以上的由外汇局进行真实性审核，银行凭外汇局核准件办理。
（二）存在问题
1．服务贸易付汇单证真实性审核难度大。随着服务贸易市场的逐步开放，服务贸易的种类、主体和规模不断增加，如电子商务，从网上下载的合同、协议，境外发生的产品维修费、促销费及相关费用等，使交易的真实性难以判断。而且，服务贸易无形化的特点，即没有货物伴随资金的流动，不能像贸易项下那样将进出口货物报关单作为货物流的凭据，来判断和审核其应收和应付外汇的真实性。只能听凭企业提供的书面材料，增加了真实性审核的难度。
2．超限额付汇项目缺少审核依据。现行外汇管理规定在管理上存在以下弊端：一是外汇局必须设有专人负责此项工作，服务贸易外汇的日常管理陷入对具体的、逐笔的项目审核中；二是由于缺少与付汇企业实际接触，缺乏对企业经营情况的深入了解，真实性审核困难，审核决定无十分把握。
3．缺乏必要的服务贸易监测手段，无法分辨异常资金的流出流入。首先，外汇统计制度不健全。目前，对服务贸易项下外汇收支的统计分析，只能通过国际收支系统中的相关数据进行，不但缺少境内外汇资金流动部分，而且也很难实现对付汇主体的资金流向的监测。其次，行业主管部门没有建立共享的数据信息系统。一些行业主管部门基础数据统计不全，不能正确反映本行业的基础状况和发展趋势；由于各主管部门的管理目标不同，各自的数据信息统计口径不一，使相同项目的数据在不同管理部门的可比性较差。由于不能实现数据信息共享，外汇局作为行业管理的下游部门，不便于及时发现、捕捉企业外汇运用中存在的问题，难以形成对付汇主体的有效监管。
三、服务贸易非现场监管的必要性和可行性
（一）服务贸易非现场监管的必要性
近几年来，服务贸易快速发展，以单证审核和限额控制、对逐笔交易的具体监管和对所有服务贸易项目监管的方式，已不适应服务贸易快速发展的要求。因此，外汇局必须转变管理思路，从日常对逐笔付汇项目的具体单据的审核中摆脱出来，将管理的重点转向对付汇主体的重点监管，转向对服务贸易外汇收支的变化趋势进行监测。
（二）服务贸易非现场监管的可行性
以天津市服务贸易外汇收支为例：2005年服务贸易收入仅运输、建筑安装和劳务承包、咨询三项收入合计已占服务贸易总收入的94．89％，可见这三项外汇收入的变化对服务贸易外汇总收入起着决定性的作用。同样，通过重点监测运输、专有权使用和特许费、咨询三项的变化情况，也可以对整体服务贸易支出流向有一个大体的判断，但是服务贸易支出比服务贸易收入项目相对分散（三项合计占服务贸易支出85％以上），因此还应关注服务贸易支出骤增骤减项目的变化。按照这样管理思路，建立服务贸易非现场监管体系即可以对服务贸易外汇收支实行总量监控，又可对收、付汇主体的资金流入、流出情况进行有效监管。
四、建立服务贸易非现场监测体系
（一）服务贸易非现场监测总体目标
依托现有系统的企业服务贸易外汇收支信息和结售汇信息，使其与付汇主体一一对应，运用科技手段进行收付汇指标监测和预警监测，在此基础上建立服务贸易非现场监测体系。实现服务贸易非现场监测体系的总体目标：即服务贸易由事前监管转向事后监管；由行为监管转向主体监管；由全面监管转向重点监管。
（二）实行服务贸易非现场监管指标管理
为实现服务贸易非现场监管总体目标，服务贸易非现场监管体系中设立监管指标和预警指标，通过监管指标监测某行业、某项目变化及发展趋势。 通过预警指标发现企业收付汇异常情况，跟踪调查。
1．监管指标。主要用于对付汇项目的整体监控。如监测服务贸易收付汇累积分别排在前三位的项目；监测各项收付汇累积分别排在前十位的企业等。通过同比、环比、占比等多项指标分析，对骤增、骤减项目进行跟踪，找出个别收付汇主体的异常情况实施有效监管。
2．预警指标。主要用于对付汇主体的监管。如：设立运输项下单笔流入、流出分别超过等值50万美元的指标；设立非运输项下当天流入、流出累计分别超过等值100万美元的预警指标；设立同一企业、同一项目连续10天发生收、付汇业务的指标（运输企业除外）等等。以期发现带倾向性的收付汇行为，进而对整体收付汇的流向、流量进行判断。
一、服务贸易外汇管理的特点
服务贸易的交易工作不像商品交易那样可以明确管理，商品交易可以利用海关的检测设备对商品情况进行检测，而服务贸易的交易却并不能够依靠检测设备进行，需要我国税务部门和商务部门进行协同管理，必须规定在进行境内服务贸易交易相关手续办理时，要及时提交合同和相关发票，并办理上级行政部门的批准文件。在对工程款和中介费进行办理手续时，要将上级商务机关的批准手续提交审议。
二、服务贸易的发展对外汇管理的最新需求
国家改革开放以来，我国对外开放程度明显提高，服务业发展迅猛，目前，我国需要切实改变对服务贸易交易的监督管理方式，以适应服务业日益变化的需求。监管机构不能仅仅对单一的交易行为进行管理，那样会使得管理工作缺乏针对性，管理工作的有效性也会因此降低，并且会提高管理成本，最终影响我国服务业的整体发展。因此，科学的分析我国监管资源，并对贸易服务的监管方式进行改良，让真实的审查工作变得方便快捷是当前非常重要的工作任务。
三、服务贸易外汇管理方面存在的问题
（一）相关政策比较分散，没有彻底统一
目前，我国的服务贸易外汇管理还没有形成一个统一的体系，一些管理还比较碎片化，我国与服务贸易外汇管理有关的法规有五十多个，很多是对以往服务贸易外汇管理法律法规没有说明的问题进行了补充，对以往法律法规错误的部分进行了改成，并不是一个从零基础开始建立和完善的法规系统，因此，内部因素较为混乱，并不能形成一个完善的体系，很多银行系统和境内机关在办理服务贸易外汇管理业务时，不能以很低的成本学习到国家最新政策与法规。我国的服务贸易外汇管理相关的法规很多，如果不能系统的加以学习，将无法按照国家相关法规的要求妥善执行。
（二）没有均衡管理，存在宽进严出现象
目前，我国服务贸易外汇管理工作基本上是重视流出不重视流入的状态，如果不算捐赠，服务贸易外汇管理几乎没有详细的法规对其进行规范，只有按照客户的讲述，并根据客户提交的合同和发票就在银行机构进行业务办理，这种随意性非常强的办理方式，很不科学。另外，服务贸易外汇管理结汇方面的规范也并不详实，仅仅将结汇工作的类别进行的规定，对结汇工作中较为重要的审计材料缺乏详细的规定，很多银行对此存有怨言。银行机构往往在结汇工作中，不清楚究竟应该审查什么材料，有些银行机构重视对合同和发票的审查，有的银行注重对批件的审查，大多数银行没有同意的标准，一个银行因为审查严格而丢掉了客户，使行业内部出现不公平竞争的问题，对社会造成了一定不良影响。
（三）政策的设计缺少科学性，难以适应新时期要求
随着我国服务贸易外汇管理事业的发展，我国服务贸易产生了很多新型交易方式，但是我国关于服务贸易外汇管理的法规却没有根据新形势的变化而尽快完善，一些政策的设计目光短浅，难以保证我国服务贸易外汇管理不会出现问题。在国家海运售付汇方面，我国目前现行的服务贸易外汇管理制度仅仅将货物主人和运输企业的工作流程进行的规划，并没有对企业支付海运运费的具体细节进行明确的规定，使得很多企业的海运工作缺乏完善法律法规的保障。在境外承包项目的外汇境内转账业务方面，政策仅仅对整体包揽工程的具体程序进行的规定，对很多新兴的规则缺乏足够的认识，没有将其纳入规划之中。在虚拟商品的跨国交易中，一些企业利用新时期电子商务的手段进行交易，但是相关政策法规也没有对这一范围进行明确的规划设计。
（四）难以审查真实性
服务贸易所涉及的外汇非常复杂，包括很多项目和各类领域，尤其是由外国企业提交的报表，内容相当复杂，交易工作由此增添了很多困难，难以审查真实性。服务贸易外汇管理工作和货物贸易管理工作有本质的不同，服务贸易外汇管理工作仅仅能够根据相关资料判断真实性，而资料的制定和提交环节又缺乏完善的制度满意保证资料数据的准确程度。目前，我国很多升级合同和审计发票工作仅仅存在一个形式，并没有起到实际作用。服务贸易并不同于实体商贸，实体商贸可以调查社会各各个团体的意见，而服务贸易却并不具备了解公众意见的机会，因此，服务贸易交易领域容易出现真实性难以审查的问题。
四、改进服务贸易外汇管理的方案
（一）服务贸易外汇管理思路的转变
服务贸易外汇管理的改变首先要从思路的改变开始，要观察当前服务贸易发展的形势，将审查真实性的依据进行细化，另外，要加快审批工作的改革，将不必要的审批环节和不科学的审批机制进行大幅度调整，以适应新时期服务贸易交易工作的需要。另外，要将服务贸易和其他贸易进行整合，组建相关专业机构，并科学的将各类监管组织进行联系，与国家税务管理机构和商务部门取得密切沟通，并建立信息交流机制，争取税务管理部门和商务部门的支持，依靠税务部门的支持与商务部门的合作，加强对真实性的审查，使监管机制能够与服务贸易的交易环节完美结合。
（二）服务贸易外汇管理管理原则的转变
要加快对服务贸易外汇管理相关法规的改革，要将各类不同的法规进行整合，使其成为一个系统的法规体系，要将全部法规在统一的框架内，采取统一的标准进行再次规划，在不违背国家相关政策法规的前提下，将各式法规进行统一，使服务贸易外汇管理工作有法可循，要将严谨作为调整法规的原则，保证法规切实保障服务贸易外汇管理的正常进行。要进行均衡的管理方式，将改变宽进严出现象作为工作的重点、重视资金流出环节的工种。虽然我国拥有着比较充沛的外汇储备，但也承受着资金流入方面的较大压力，要在工作中切实按照政策的要求将资金流入的管理方式进行改良，加强对资金流入的管控力度，使服务贸易交易在更稳定的条件下进行。要对外汇的监管机制进行改良，要将监管工作的重点由对每一项具体数据的监管转移到对资料整体的审查，保证监管工作的科学高效，完善服务贸易外汇管理的管理原则。
五、结束语
一、服务贸易外汇管理的特点
服务贸易的交易工作不像商品交易那样可以明确管理，商品交易可以利用海关的检测设备对商品情况进行检测，而服务贸易的交易却并不能够依靠检测设备进行，需要我国税务部门和商务部门进行协同管理，必须规定在进行境内服务贸易交易相关手续办理时，要及时提交合同和相关发票，并办理上级行政部门的批准文件。在对工程款和中介费进行办理手续时，要将上级商务机关的批准手续提交审议。
二、服务贸易的发展对外汇管理的最新需求
国家改革开放以来，我国对外开放程度明显提高，服务业发展迅猛，目前，我国需要切实改变对服务贸易交易的监督管理方式，以适应服务业日益变化的需求。监管机构不能仅仅对单一的交易行为进行管理，那样会使得管理工作缺乏针对性，管理工作的有效性也会因此降低，并且会提高管理成本，最终影响我国服务业的整体发展。因此，科学的分析我国监管资源，并对贸易服务的监管方式进行改良，让真实的审查工作变得方便快捷是当前非常重要的工作任务。
三、服务贸易外汇管理方面存在的问题
（一）相关政策比较分散，没有彻底统一目前，我国的服务贸易外汇管理还没有形成一个统一的体系，一些管理还比较碎片化，我国与服务贸易外汇管理有关的法规有五十多个，很多是对以往服务贸易外汇管理法律法规没有说明的问题进行了补充，对以往法律法规错误的部分进行了改成，并不是一个从零基础开始建立和完善的法规系统，因此，内部因素较为混乱，并不能形成一个完善的体系，很多银行系统和境内机关在办理服务贸易外汇管理业务时，不能以很低的成本学习到国家最新政策与法规。我国的服务贸易外汇管理相关的法规很多，如果不能系统的加以学习，将无法按照国家相关法规的要求妥善执行。
（二）没有均衡管理，存在宽进严出现象目前，我国服务贸易外汇管理工作基本上是重视流出不重视流入的状态，如果不算捐赠，服务贸易外汇管理几乎没有详细的法规对其进行规范，只有按照客户的讲述，并根据客户提交的合同和发票就在银行机构进行业务办理，这种随意性非常强的办理方式，很不科学。另外，服务贸易外汇管理结汇方面的规范也并不详实，仅仅将结汇工作的类别进行的规定，对结汇工作中较为重要的审计材料缺乏详细的规定，很多银行对此存有怨言。银行机构往往在结汇工作中，不清楚究竟应该审查什么材料，有些银行机构重视对合同和发票的审查，有的银行注重对批件的审查，大多数银行没有同意的标准，一个银行因为审查严格而丢掉了客户，使行业内部出现不公平竞争的问题，对社会造成了一定不良影响。
（三）政策的设计缺少科学性，难以适应新时期要求随着我国服务贸易外汇管理事业的发展，我国服务贸易产生了很多新型交易方式，但是我国关于服务贸易外汇管理的法规却没有根据新形势的变化而尽快完善，一些政策的设计目光短浅，难以保证我国服务贸易外汇管理不会出现问题。在国家海运售付汇方面，我国目前现行的服务贸易外汇管理制度仅仅将货物主人和运输企业的工作流程进行的规划，并没有对企业支付海运运费的具体细节进行明确的规定，使得很多企业的海运工作缺乏完善法律法规的保障。在境外承包项目的外汇境内转账业务方面，政策仅仅对整体包揽工程的具体程序进行的规定，对很多新兴的规则缺乏足够的认识，没有将其纳入规划之中。在虚拟商品的跨国交易中，一些企业利用新时期电子商务的手段进行交易，但是相关政策法规也没有对这一范围进行明确的规划设计。
（四）难以审查真实贸易所涉及的外汇非常复杂，包括很多项目和各类领域，尤其是由外国企业提交的报表，内容相当复杂，交易工作由此增添了很多困难，难以审查真实性。服务贸易外汇管理工作和货物贸易管理工作有本质的不同，服务贸易外汇管理工作仅仅能够根据相关资料判断真实性，而资料的制定和提交环节又缺乏完善的制度满意保证资料数据的准确程度。目前，我国很多升级合同和审计发票工作仅仅存在一个形式，并没有起到实际作用。服务贸易并不同于实体商贸，实体商贸可以调查社会各各个团体的意见，而服务贸易却并不具备了解公众意见的机会，因此，服务贸易交易领域容易出现真实性难以审查的问题。
四、改进服务贸易外汇管理的方案
（一）服务贸易外汇管理思路的转变服务贸易外汇管理的改变首先要从思路的改变开始，要观察当前服务贸易发展的形势，将审查真实性的依据进行细化，另外，要加快审批工作的改革，将不必要的审批环节和不科学的审批机制进行大幅度调整，以适应新时期服务贸易交易工作的需要。另外，要将服务贸易和其他贸易进行整合，组建相关专业机构，并科学的将各类监管组织进行联系，与国家税务管理机构和商务部门取得密切沟通，并建立信息交流机制，争取税务管理部门和商务部门的支持，依靠税务部门的支持与商务部门的合作，加强对真实性的审查，使监管机制能够与服务贸易的交易环节完美结合。
（二）服务贸易外汇管理管理原则的转变要加快对服务贸易外汇管理相关法规的改革，要将各类不同的法规进行整合，使其成为一个系统的法规体系，要将全部法规在统一的框架内，采取统一的标准进行再次规划，在不违背国家相关政策法规的前提下，将各式法规进行统一，使服务贸易外汇管理工作有法可循，要将严谨作为调整法规的原则，保证法规切实保障服务贸易外汇管理的正常进行。要进行均衡的管理方式，将改变宽进严出现象作为工作的重点、重视资金流出环节的工种。虽然我国拥有着比较充沛的外汇储备，但也承受着资金流入方面的较大压力，要在工作中切实按照政策的要求将资金流入的管理方式进行改良，加强对资金流入的管控力度，使服务贸易交易在更稳定的条件下进行。要对外汇的监管机制进行改良，要将监管工作的重点由对每一项具体数据的监管转移到对资料整体的审查，保证监管工作的科学高效，完善服务贸易外汇管理的管理原则。
五、结束语
关键词:服务贸易;非现场监管;外汇管理
中图分类号:F830.73 文献标识码:B 文章编号:100-4392（2008）08-0042-03
一､服务贸易非现场监管的主要难点
(一)服务贸易外汇收支界定不明确
随着经济全球化的发展，近年来服务贸易项下的外汇收支趋于多元化､复杂化，服务项下收支增速较快且发展潜力巨大，新项目也层出不穷，国际上对服务贸易存在着不同版本的定义，而我国现行外汇管理法规中，对服务贸易外汇收支的定义和统计口径没有统一明确的规定，只在《结汇､售汇及付汇管理规定》等法规中对于一些具体服务贸易收付汇行为作了规定，但由于时间久远，不少条款都已不合时宜;同时相当部分的服务贸易项目未在结售汇规定及相应操作规程中列明，特殊非贸易项目较多，外汇指定银行在办理日常服务贸易结售汇及统计申报过程中只能凭各自理解，进行分类。而且《国际收支平衡简表》中的13项服务贸易项目是参照国际货币基金组织《国际收支手册》编制的，划分过于笼统､简单，与我国现行法规中的规定不尽一致，有时为简便行事，则将不易划分的交易种类直接归入其他商业服务中，其结果是服务贸易项下各项目之间隐含着较大误差，影响了统计结果和分析预测的准确性。
(二)服务贸易外汇收支管理规定不完善
当前，外汇管理规定中对服务贸易售付汇的规定较为明细，而对收结汇的管理过于笼统，这主要是受“宽进严出”管理思路长期影响，外汇管理政策普遍欠缺对流入资金的监管措施。
1.服务贸易流入管理基本上处于空白。当前，外汇指定银行在办理服务贸易外汇业务中主要根据《结汇､售汇及付汇管理规定》第六条､第七条､第八条和第十条等规定办理，在确定收入的外汇是否属于第六条规定的项目时，完全取决于客户的申报和客户经营范围，银行无法对资金性质进行有效判断，而且这些规定全部是对外汇资金结汇的规定，对外汇资金汇入没有任何规定，只要客户进行了国际收支申报就可以办理入账，有的银行业务系统的默认设置允许客户资金直接入账，这样服务贸易外汇收入可以很方便地从银行流入，办理入账或结汇，即使有资本项目外汇以服务贸易名义流入结汇也很难进行甄别。
2.服务贸易支出管理虽有政策，但无法防范逃套汇行为的发生。首先，服务贸易交易的标的是无形的，其真实的价值第三方无法判断，如果是关联方交易，完全可以订立虚假合同实现外汇转移。其次，服务贸易售付汇手续的简化在为企业和居民带来便利的同时，也增加了管理的难度和风险隐患。一是利用服务贸易支出实现企业逃税漏税目的。部分企业为规避监管，将原本金额较大､手续相对繁琐的售付汇业务化整为零，或者以服务贸易的名义进行资本转移。二是随着个人外汇管理政策的逐步放开，各种资金主要是汇出､提钞､流入B股市场等，最终实现达到服务贸易表象掩盖其真实资金用途的目的。
(三)服务贸易真实性难以把握
一是无形的服务与资金流的对应关系不好掌握。服务贸易本身没有货物流的对应关系，国外的真实情况外汇指定银行和外汇局也很难了解到。二是真实性证明材料的取得缺乏有效途径。国际收支申报只属企业的主动行为，要验证服务贸易收入的真实性，在缺乏相关管理部门和中介机构的审核认定和配合的前提下，目前普遍凭服务合同进行审核的做法，还存在诸如合同本身真实性等问题，给政策的制定带来了操作性方面的难度。三是流入资金真实性难以得到及时判断。受银行职能和账户管理规定的制约，外汇指定银行无法实现在资金汇入环节审核真实性证明材料，退而在结汇环节审核，由于时间差和直接支付等因素的存在，更加难以审核交易真实性，亦会造成无法及时有效抑制非法资金流入，在管理和信息掌握上滞后。四是对资金去向的延伸调查存在困难。服务贸易结汇进入单位人民币账户后，目前外汇局还没有形成本外币联合监管的有效机制，缺乏先进的监测手段和对银行人民币资金的检查权。而且，我国还在不断推进贸易便利化进程，对服务贸易外汇管理改革中，简化凭证是一个关键环节，而简化凭证后银行把握“贸易背景真实性”的难度更大，对银行现有的风险管理体系和“了解你的客户”要求更高，也对外汇管理部门加快对服务贸易真实性审核方法和技能的研究，完善服务贸易外汇政策提出了更高要求。
(四)服务贸易非现场监管体系还不成熟
现行服务贸易外汇管理主要依赖于外汇指定银行或外汇局人工逐笔进行真实性审核，缺乏完善的服务贸易外汇资金流动监测分析系统作为依托，因此，难以实现对服务贸易外汇资金的全面､有效､均衡监管，管理投入成本与实际管理效果不相匹配。目前，服务贸易非现场监管系统已在全国范围内推广实施，但是由于系统在数据获取､统计分析等方面还存在较多问题，目前来说对加强服务贸易非现场监管的帮助还不大。
二､服务贸易监管低下存在的主要隐患
一是在人民币升值和资本项目实行管制的前提下，容易成为热钱和违规资金流入规避监管的方便途径。
二是外汇指定银行在办理业务的过程中无据可寻，外汇检查也没有一定的标准，加剧了其“重业务量､轻合规性”的倾向，不利于其发挥代位监管的职能。
三是由于政策空白，个别企业存在“有相关收汇而没有相应资质”的现象。这在服务贸易收汇管理的各个环节都没有做规定和限制，然而这种现象又确实会为服务贸易的真实性管理埋下隐患，从管理流程上来讲也是个不应存在的漏洞。
四是对于企业服务贸易的非正常外汇资金收入和结汇行为，外汇处罚还没有系统､明确的分类界定和处罚规定，依然处于无法可依的状态，造成了外汇监管不均衡。
三､提升服务贸易非现场监管水平的对策研究
（一）加快汇率机制改革和资本项目可兑换进程是根本
服务贸易收结汇之所以成为外汇管理的焦点，与近年来大量不明资金借以流入有直接关系，但本质上是汇率机制改革和推进资本项目可兑换进程中的特殊历史阶段造成的。所以大力发展外汇市场，继续改革和完善人民币汇率形成机制，加快资本项目可兑换进程，逐步建立调节国际收支的市场机制和管理体制是解决这一问题的根本所在。
（二）服务贸易外汇管理政策与时俱进是核心
一是进一步完善服务贸易流入结汇规定。尽快修订完善相关外汇法规，加强服务贸易外汇流入､结汇的审核管理，实现外汇资金流出入的均衡管理。在《结汇､售汇及付汇管理规定》和其他相关操作规程中，进一步明确银行对境内机构服务贸易外汇流入､结汇应审核的资料，加大真实性的审核力度，增强外汇监管的有效性。要重点加强对个人货物贸易收入的管理，提高服务贸易统计的准确和真实性。另外，由于一些特定服务贸易项目真实性审核难度较大，银行对企业提供的凭证往往难以辨别真伪，应根据这些服务贸易外汇收支特点，补充制定对特定服务贸易的外汇管理政策。对捐赠项下外汇流入管理，明确企业接受捐赠的金额､结汇资金用途的审核材料，并实行后续跟踪管理，外汇局定期核实捐赠资金结汇使用情况，保证捐赠外汇收入的真实性。对境外承包工程企业的外汇收入，建议由现行的逐笔审核转为总量监管，企业定期向外汇局报备收入状况，外汇局定期总量核实企业外汇收入的真实性。
二是完善真实性审核体系。第一，实行合同备案制。鉴于外汇指定银行判断服务合同真实性的技术难点，建议将合同统一在有关管理部门备案，可考虑向企业推广“合同管理系统”，对合同执行进程的各个环节进行记录，为外汇管理部门的后续监管和现场检查提供依据。第二，与税务部门达成信息共享机制。由于企业境外合同项下收入所得税纳税情况，会向税务部门进行逐笔申报，并提供外方代扣代缴完税证明等材料，因此外汇管理部门在服务贸易收汇的核查监管过程中，可与税务部门达成信息共享机制。第三，实行去向报备。可选择被批露违法负面信息企业和重点监管企业，要求其进行服务贸易收入去向报备，以便管理部门跟踪核查。第四，要求提供资质证明。企业在办理承包工程等与资质有关的收､结汇业务时，应当提供相关部门颁发的资质证明，作为银行真实性审核的一个方面。第五，设定限额和预警指标。对超过一定金额的､可疑的､企业信息等级差的服务贸易收入，要求提供其它材料进行引证，如外方代扣的所得税完税证明;涉及运费项下的可通过货物报关单等进行引证等。
三是完善违规情况罚则。在特殊领域赋予外汇管理部门本外币联合监管的检查权限。
（三）服务贸易非现场监管体系是重要手段
服务贸易非现场监管系统应建立在外汇局现有数据资源基础上，直接从现有各信息管理系统中采集数据，实现服务贸易项下外汇收支信息的全口径采集。要建立服务贸易外汇收支统计监测指标，根据服务贸易历史数据，分别就地区总况､收支结构(结构类型可分为国别､地区､企业属性､行业属性等)和个体情况设定适宜的正常指标区间，突破区间上下限即视为异常重点监管，系统实现自动分类预警，外汇管理部门运用非现场监测指标和多种统计､分析方法，根据指标预警进行跟踪调查，及时发现跨境资金流动的异常情况，实现对交易主体服务贸易收支行为的监测､预警，最终达到服务贸易事后管理､分类管理和均衡管理的目标，及时发现异常､违规情况，防范异常资金以服务贸易名义流入。
（四）强化外汇指定银行代位监管是重要环节
外汇指定银行是外汇管理构架的重要组成部分，在追求自身利润最大化的同时，也要做好对客户资料的真实性审核，切实履行好代位监管职责。首先外汇指定银行要实现由重合规性到重真实性的观念转变，才能实现对服务贸易资金流入的有效管理。外汇指定银行传统的审核方式一直以来将重点放在材料审核上，疏于对企业的监测和对资金性质的判定，部门内部也往往没有细化的､操作性强的审核办法，真实性审核流于形式。外汇指定银行要从大局出发，把好资金流入第一关，共同营造公平､合理的外汇环境，维护国际收支平衡。其次外汇管理部门应加大对外汇指定银行从业人员的培训力度，加强对银行的监督检查，综合运用政策引导､法规培训､非现场监测和现场检查等手段，指导外汇指定银行健全内控，规范操作，提高外汇指定银行代位监管能力，堵塞异常外汇资金借道服务贸易流入的渠道。
（五）建立信息共享制度，形成监管合力是必要支持
外汇管理部门应加强与相关部门的沟通协调。一是建立与税务､工商､商务等涉外行政主管部门的沟通力度，对服务贸易行为建立一个长效的部门协调管理机制，全程跟踪了解企业的经营行为。通过联席会议等方式，定期或不定期交换企业和个人服务贸易开展情况､行政许可情况和纳税信息，强化政策协调和监管协作，形成监管合力。二是加大服务贸易领域的外汇反洗钱工作力度。针对服务贸易收入管理政策的空缺，为堵塞热钱通过服务贸易渠道流入，建议定期与人民银行反洗钱部门交流信息，联手开展外汇反洗钱核查工作，防止不法分子通过假借服务贸易，实施洗钱犯罪活动。
课题组组长:张 勇
课题组成员:郭荣溥 向红梅 芦鲜花
一、外汇管理支持服务贸易发展的理论机制
在对服务贸易的管理中,外汇管理部门虽然处于下游管理环节,管理面较为狭窄,仅负责相关外汇资金管理工作,但其政策仍能从宏观、中观、微观等多个层次,通过直接投资、资源配置以及交易便利化等多个渠道机制,在与服务贸易相关的服务业产业引导、企业生产运营和具体交易等方面发挥重要作用(见图1)。
(一)直接投资机制
1.吸引外商直接投资。吸引服务业的外商直接投资,有助于改善我国服务业的资本质量,带来先进的技术和管理经验,在服务业部门中产生示范效应和竞争效应,从而有效提高服务贸易出口部门的国际竞争力,推动服务贸易的出口。
2.促进境外直接投资。由于服务贸易具有无形性特点,大多数服务产品的生产和消费需要同时同地进行,如金融、餐饮等行业,因此,要充分利用“两个市场、两种资源”,从而推动服务贸易业务的顺利开展。当前,迫切需要政府部门积极采取措施大力吸收服务业的外商直接投资和推动服务业的境外直接投资。而在当前的直接投资流入和流出管理中,外汇管理部门承担着投资资金的收付汇、结售汇以及划转的真实性审核责任,是直接投资流出入管理中的关键环节,对直接投资项目能否顺利开展及其开展的效率有非常重要影响。
(二)资源配置机制
1.外部资源的配置。近年来,随着服务贸易的发展,服务贸易企业对资金的需求都越来越多,在服务贸易收付汇过程中也出现了大量的预付、延付、预收、延收等贸易信贷,单靠服务贸易企业自身内部资金的推动,已难以满足发展的需要,迫切需要借助更多外部融资渠道获取营运资金或物质资本。
2.内部资源的配置。服务贸易型企业对优化内部存量外汇资源配置、提高外汇资金使用效率方面有很多需求。一方面,一些服务贸易企业积累了大量外汇,但在一定期限内并不会立即投入使用,需要有较多的外汇投资渠道或理财产品来进行外汇资金的有效运营。另一方面,很多大型服务贸易企业集团子公司之间的外汇资金紧缺程度存在差别,一部分子公司外汇富余而另一部分子公司外汇资金短缺。如果母公司能在集团内进行外汇资金的集中管理,在内部进行子公司之间的外汇资金调配,则可以减少财务成本,增强汇率风险防范能力。
服务贸易企业内外部资源配置效率的好坏,直接关系到企业生产经营成本的高低,对于服务贸易的发展至关重要。因此,外汇管理部门可以采取相关措施来支持服务贸易企业合理配置内外部资源,减少财务成本,提高生产经营效率与国际竞争力。
(三)交易便利化机制
1.具体交易的审核。在人民币资本项目仍未实现自由兑换的前提下,为了防止资本项目资金混入经常项目,同时防止无真实交易背景甚至违法资金的跨境流动,我国外汇管理对经常项目外汇资金实行真实性审核原则,因此,在具体服务贸易的资金流动过程中,外汇管理政策还要求对其进行真实性审核。而真实性审核的效率高低、是否便利,则直接影响服务贸易资金的收付效率,关系到服务贸易具体交易是否能顺利完成。
2.部门之间的协同。外汇管理部门对服务贸易的真实性审核主要是对重要交易凭证的审核,除交易的合同发票外,很多重要凭证,如税务凭证、专利凭证等都由其他主管部门出具,因而企业获取这些重要凭证的难易,外汇管理部门对这些凭证的要求高低,就成为影响服务贸易是否能及时顺利通过审核的关键,也是服务贸易具体交易能否最终完成的关键。
二、现行服务贸易外汇管理的政策评价
(一)服务业直接投资外汇管理政策评价
1.服务业外商直接投资。目前,外汇管理部门在服务业外商直接投资方面,审批逐渐减少,对促进我国服务贸易的发展起到了重要的作用。但随着经济形势的发展,政策仍然存在一些问题。一是对服务业外商直接投资的导向性不足。对引导服务业外资流向、推动服务业产业结构升级,以及提高资金使用效率等方面的作用并不显著。目前服务业外商直接投资主要集中在房地产业和租赁服务业等资本回报率较高的行业,对其他行业投资比重较低,如2008年房地产业外商直接投资与租赁商务服务在服务业外商直接投资所占比重达62.3%。二是对服务业外商直接投资的审核能力有限。外汇管理部门由于处于下游部门,对外资的真实性审核主要依赖于上游部门的各类批件,风险防范能力不足,难以对这些资金流入的真实性进行深入调查。各地政府出于改善政绩的目的,对服务业的外商直接投资引进持积极态度,相关审批工作一定程度上也流于形式,部分异常资金随即可从服务业外商直接投资渠道涌入境内。
2.服务业境外直接投资。目前,只要服务业境外投资项目符合国家境外投资产业政策并获得投资主管部门批准,在外汇管理方面境外投资等限制已基本取消,相关审核手续已大大简化。但外汇管理在支持服务贸易型企业“走出去”方面仍然存在一个显著欠缺,即对这些企业的后续支持力度还明显不够,主要表现在后续资金支持方面。首先,从融资角度看,难度主要体现在三方面:一是从境外银行融资难。我国的服务贸易企业在境外银行往往没有信用记录,加之资本规模有限,因而从境外银行获取融资的难度较大。二是从境内母公司融资难。虽然政策允许跨国公司境内母公司向境外子公司发放委托贷款,但对绝大多数从事境外投资的中资集团公司来讲,门槛较高,操作性不强,难以实现。三是申请项目贷款难度大。服务贸易型企业境外投资往往一次性需要投入大量资金,但由于境外投资项目贷款申请条件苛刻,占用境内投资主体信用额度也较高,财务成本较大,从而难以申请项目贷款。其次,从担保角度看,目前实施的“内保外贷”政策在实施中也存在三大问题:一是审批手续复杂,操作时效性差。二是担保门槛较高,尤其是境内母公司对境外子公司在境外融资提供担保的审批门槛较高,而且还占用境内母公司的信用额度和反担保资源,多数企业在不得已的情况下仍采取母公司垫款方式进行投资。三是对外担保额仍受企业外汇收入等部分财务指标限制,而这些限制已远远落后于当前形势的发展,严重制约了企业的境外融资活动。
(二)服务贸易企业外部资源配置外汇管理政策评价
近年来,外汇管理支持服务贸易企业进行外部资源配置的工作主要体现在积极支持企业对外进行股权与债权融资方面,如对外商投资企业的外债实行“差”管理,对金融机构和中资企业的外债实行指标管理等。从整体情况看,外汇管理在支持企业进行外部融资的体系得到初步建立,但尚存在较多不足之处。
1.境外募集资金调回较难。由于受境内外商直接投资及外债管理限制,相当部分上市募集资金难以通过正常途径调回境内,境外募集的资金只能间接地为境内企业提供间接资金支持,或者直接用融资款进行分红。此外,对于增持、减持、回购境外上市股票等涉及资金汇兑的,都需要经外汇局核准,手续不够便利。
2.中资企业借外债较难。目前外资企业借用外债按照“差”原则管理,难度较小。但对中资企业而言,借用外债的准入门槛较高,中长期外债由发改委审批,短期外债由外汇局审批,而且指标主要核定给金融机构,因此中资企业在实际中借用外债难度较大。
3.境外发债门槛较高。目前,境外发行债券有较严格的审批程序,与境外发行外币债券相关的开户、资金划转及汇兑均须外汇局核准,存在较多审批环节。而且与借用外债不同,境外发债由于规模较大、投资者众多、市场影响面广等原因,对大多数服务贸易企业来讲门槛较高,不易实现。
4.融资方式有限。在现行外汇管理框架下,目前我国服务贸易企业的融资形式仍然较少,主要限于一些传统方式,对于引入国际产业投资基金、项目融资等国际通行的融资手段则用得较少。
(三)服务贸易企业内部资源配置外汇管理政策评价
近年来,外汇局在推动企业进行内部资源配置方面进行了不断尝试,降低了外汇资金集中运营管理准入门槛,一定程度上解决了企业的内部资源配置问题。但由于经济形势发展过快,目前外汇管理在支持服务贸易企业内部资源配置方面还存在以下问题:
1.跨国公司售付汇手续较为烦琐。一方面,售付汇手续烦琐。当支付非贸易项下的代垫或分摊费用时,境内公司需持相关材料到所在地外汇局进行资格核准后,才能凭该核准件到外汇指定银行进行支付。另一方面,中、外资跨国公司的非贸易售付汇待遇不尽相同,中资跨国公司与其境外关联公司之间的代垫或分摊费用只能由其境内总公司向境外支付,其他境内关联公司则不能支付。
2.外汇资金集中管理实施效果较差。现行政策虽降低了外汇资金集中运营管理准入门槛,但实施效果却较差,如政策允许跨国公司通过委托金融机构贷款和设立财务公司等手段实施资金集中管理,但这种方式面临的成本却很高,财务费用多,而且周期较长。特别是企业集团境内外子公司之间外汇资金的跨境运营,实施起来难度非常大。
3.存量外汇资金投资理财渠道较少。目前银行的对公理财产品仍以外汇期权、利率产品等标准产品为主,新型外汇理财产品有限,而且外汇管理推动企业境外理财的政策仍然处于起步阶段,如QDII,在资格、规模等条件上都存在较大限制,无法满足不同服务贸易企业的外汇投资理财需求。
(四)服务贸易交易真实性审核外汇管理政策评价
目前,境内机构在办理服务贸易外汇收支时,可凭合同等有效单证直接在银行办理,由银行进行真实性审核,而外汇局则借助信息管理系统进行事后监管。这种管理框架虽极大地扩大了企业的用汇自,有效地降低了企业的经营成本,但目前看来仍然存在以下问题。
1.服务贸易外汇收支管理失衡。长期以来,我国在服务贸易外汇管理方面主要偏重于“控流出”,而对服务贸易的外汇流入方面则相对宽松,收支管理有所失衡。虽然目前我国服务贸易项下的外汇收支总体还处于逆差状态,但这并不代表没有热钱资金通过服务贸易收汇流入境内,而且在当前国际经济金融背景下,形势瞬息万变,收支逆差也很可能迅速变为顺差,依靠单边“控流出”的监管理念显然难以应对新形势的要求,亟待得到转变。
2.纸质单证逐笔审核,效率低下。目前,外汇管理对服务贸易的真实性审核要求还大多停留在对纸质单证的逐笔审核方面。当一笔服务贸易需要付汇时,还要求企业取得税务、商务部门等相关证明或批件,企业往往需要来往奔波于各部门出具纸质凭证,不仅手续烦琐,而且效率低下。随着我国服务贸易的种类及数量不断增加,这种逐笔的纸质审核方式必将极大影响企业开展服务贸易的效率。
3.对服务贸易企业的监管缺乏灵活度。目前,服务贸易外汇管理对于所有服务贸易企业均实行“一刀切”,即不论企业信誉、资质或者交易历史,均实行文件所要求的全套真实性材料审核要求,监管方式缺乏灵活度。如果能根据某些条件对企业实行分类管理,对那些信誉良好、无违规记录企业给予一定的便利政策,而对有违规历史的企业进行从严审核,则不仅能极大地提高监管效率,也能便利正常企业的服务贸易开展。
(五)与相关主管部门的协同管理评价
在实际管理中,外汇管理与其他主管部门的协作仍然存在较大欠缺。
1.政策制定协调性较差。行业主管部门的主要政策目标是促进服务业的发展,而外汇管理部门的主要目标则是促进贸易投资便利化、实现国际收支平衡,两者在制定政策的目标和方向上或多或少存在一些不一致,因此造成了政策制定存在不协调的问题。
2.协同监管意识不强。由于各部门都是在各自的行政许可范围内对服务贸易进行相关许可,因此,缺少信息交流和合作机制。如在服务贸易项下,按照政策规定,在3万美元以上的对外支付就要提供税务证明,不少企业为规避此规定,便将支付金额分拆成多笔3万美元以下的金额对外支付,从而达到逃税的目的。虽然外汇局通过监测可以发现这些异常信息,但如果与税务部门之间没有合作监管机制,外汇局也难以对这种分拆行为进行核实。
三、外汇管理支持服务贸易发展的政策改革方向
(一)积极促进服务业直接投资
1.积极推动服务业外商直接投资。一是积极引导服务业外资投向。应积极协同相关部门,一方面以《外商投资产业指导目录》为指导,对于需要大力扶植的资金密集型或技术密集型行业,给予一定外汇管理政策倾斜,如适当放宽资本金的审批或结汇手续等,为外资进入提供便利。另一方面,要将管理重心放在提高我国外资利用能力及效率方面,建立一整套行业外资利用监测体系,对于外资进入的事前、事中及事后进行全面监测,结合服务业行业特点,全面提高服务业外资利用质量及能力。二是增强风险防范能力。应继续加强对服务业外商直接投资的真实性审核。流入方面,有效拓展核查手段,防范国际游资通过直接投资项下流入;流出方面,加强对外商投资企业利润汇出的监测,防范利润汇出渠道下异常资金的流出。同时,还要加大对非法资金流入、非法结汇等行为的处罚力度,有效维护金融市场稳定。
2.大力促进服务业境外直接投资。首先,鼓励金融企业,如银行、保险公司等在境外直接设立机构,在推动金融服务业境外直接投资的同时,直接在境外为我国服务贸易企业提供融资服务。同时,降低中资集团境内母公司向境外子公司的放款门槛,如适当扩大放款额度或放款期限,减少操作难度,便利母公司对子公司的放款。此外,还要开拓多种渠道,如对投资项目提供信用保险或买方信贷等,降低项目贷款风险,鼓励商业银行降低服务业境外投资项目的贷款条件,促进投资项目的顺利开展。其次,要简化担保手续,提高审批的时效性,特别是要降低担保门槛,使绝大多数服务贸易企业都能通过担保方式进行后续融资。同时,调整对担保主体财务指标等条件的限制,如对于被担保人为非金融企业法人,尤其是服务贸易企业的,可适度降低净资产与总资产比例不低于15%的指标要求等,减少服务贸易企业融资及担保带来的财务成本,切实鼓励服务贸易企业“走出去”。
(二)拓宽服务贸易企业的外部资源配置渠道
1.调整境外融资资金汇入政策。明确各类境外融资工具下资金汇回手续,适当放宽境内服务贸易企业境外融资资金调回渠道。对不同部门的资金汇回实行差别管理,如对服务业中较易把握真实性的部门,如教育、卫生、运输等的境外融资资金汇回,可放开政策直接便利其融资资金汇回;对于通讯、信息咨询等交易真实性较难把握的部门,可采取大额审批、小额备案的监管方式,以循序渐进的原则逐笔放松管制,通过各种措施鼓励服务贸易型企业充分利用外部资金做大做强,提高境外融资积极性。
2.给予中资服务贸易企业借用外债的公平待遇。要积极采取措施,解决中资服务贸易企业借用外债门槛高、不便利以及结汇难的问题,如可将外债管理中“差”的管理对象放宽至国家重点支持的服务贸易企业,逐渐消除外资企业与中资服务贸易企业借用外债的政策差异;或直接给予中资企业一定的借用外债及结汇权限,适度放宽其外债余额,并对其借用外债过程中的借债审批、提款及结汇提供便利政策,为中资服务贸易企业提供外债管理政策的公平待遇。
3.提高服务贸易企业发行外币债券便利。一方面,在境外外币债权发行的前期准备上提供便利,如适当降低服务贸易企业准入门槛,加快审批流程等。另一方面,在境外发债相关程序上提供便利,如对已经由外汇局核准允许境外发行外币债券的服务贸易企业,其相关的开户、资金划转及汇兑方面可给予“先办理,后备案”、或“大额备案,事后抽查”优惠政策或监管方式,提高其境外融资效率。
4.创新融资品种,拓宽融资渠道。进一步开拓服务贸易企业境外投资融资渠道,为符合条件的服务贸易企业特别是具有自主创新能力的服务贸易企业提供融资平台,如鼓励符合条件的服务贸易企业充分吸收国际产业投资基金、股权投资基金及创业投资基金等满足资金需求。不断完善我国外汇市场,稳步推进外汇市场产品创新,丰富外汇市场的融资产品。同时,加强与银监会、保监会等部门的沟通协作,推动服务贸易融资品种创新,加强服务业出口信用保险融资力度。
(三)增强服务贸易企业的内部资源配置能力
1.简化跨国公司非贸易项下售付汇手续。进一步简化跨国公司及其境内关联公司之间的非贸易项下部分代垫、分摊费用的管理手续,取消外汇局对于跨国公司的资格核准,允许相关的费用凭其合同、发票或相关税务凭证直接进行支付。同时,允许中资跨国公司与其境外关联公司间的相关费用由其境内总公司之外的其他关联公司支付,减少资金支付成本。
2.完善外汇资金集中管理政策。可考虑进一步完善外资跨国公司和中资企业集团集中管理境内成员公司闲置外汇资金的政策。如完善跨国公司外币现金池的管理模式,允许银行和企业通过签订委托管理服务协议办理成员公司间的外币资金划转,减少因办理委托贷款而产生的税费;允许外币现金池内的资金在符合真实性原则的前提下,通过银行办理远期结售汇、掉期等汇率避险交易,更好地发挥现金池的功能,降低企业资金集中后的汇率风险。
3.拓宽企业投资理财渠道。一方面,加强与银监会等主管部门的协商,鼓励银行针对不同企业获利的预期,根据资金沉淀期的长短、对于风险的偏好来为服务贸易企业提供更多的外汇理财产品和工具,如与石油、金属等商品相挂钩的衍生交易产品,以扩大外汇资金投向空间,降低风险比率。另一方面,逐步开放境内外汇资金的境外投资渠道,如允许企业进行境外NDF理财产品投资,证券投资等。
(四)加大服务贸易交易真实性审核的改革力度
1.管理理念要由重流出的单边管理向流出入均衡管理转变。新《外汇管理条例》已进行了重大调整,废除了“外汇管理重流出、轻流入”的导向,而转为重视流出入的均衡管理。因此,要改变过去“宽进严出”的管理模式,建立均衡、可控的资金流出入监管机制。
2.审核方式要由纸质的逐笔审核向一次性、无纸化审核转变。首先,可将逐笔审核方式向网上备案形式转变,通过企业的一次性备案及相关交易资料的提交,一次性完成审核。其次,大量纸质凭证可改为电子证明形式进行,如可通过银行与税务部门的系统联网,税务部门直接出具电子形式的税务证明或在网上进行签注。此外,对于电子商务形式下的服务贸易收付汇也可以允许企业网上递交交易单证,充分实现交易真实性审核的无纸化、网络化,推动服务贸易的
发展。
3.管理方式要由具体的行为监管向重点的主体监管转变。一是要有效整合外汇管理职能,通过对企业资本、贸易项下或税务、海关等相关信息进行分析,结合企业经营范围及外汇收支特征,综合判断企业服务贸易真实易背景。二是要根据企业的信用层级实施分类管理,加快那些信用良好企业的收付汇速度,对信用较差的企业则严格审核,还可将违规服务贸易企业放在企业征信系统中予以曝光,增加其违规成本。
(五)加强同相关主管部门的沟通协作
（一）多部门协同管理
由于服务贸易交易具有无形性和不可比性，无法类似货物贸易可借助海关货物流信息来匹配资金流印证真实性，因此主要依靠商务、税务等主管部门的规定实施协同管理，即要求境内机构办理服务贸易购付汇业务时，除提供合同或协议、发票或支付通知外，还要求其提供对应主管部门的批准文件或备案登记证书。例如办理境外承包工程项下的工程款、中介费购付汇时，需提供商务主管部门批准该企业经营劳务承包的批准文件；办理技术咨询、技术服务、合作设计、合作研究、合作开发、合作生产等项目购付汇时，需提供商务主管部门颁发的《技术进口许可证》或《技术进口合同登记证书》及《技术进口合同数据表》等。
（二）限额和资格审批管理
对真实性较难把握，且容易成为异常资金出入境渠道的部分服务贸易项目实行限额和资格审批管理制度。例如对单笔超过合同总金额10%且超过等值10万美元的出口佣金购付汇、法规未明确规定审核凭证且等值10万美元（不含）以上的服务贸易项下购付汇、企业和预算外单位公务出国购汇超过指导性限额、境内机构单笔提取超等值1万美元的外币现钞、国际海运船长借支项下单笔提取超过等值3万美元的外币现钞等业务，境内机构都需经外汇局核准后，凭核准件到银行办理售付汇手续。另外，对于跨国公司所属境内公司向境外关联公司办理代垫及分摊费用购付汇前，跨国公司须经所在地外汇局分局办理资格核准后，凭核准件及相关材料到银行办理购付汇手续。
（三）多环节交叉管理
目前，对于境内机构服务贸易外汇收支，实行事前、事中、事后的多环节交叉管理模式。其中事前以真实性审核为重点。境内机构办理服务贸易外汇业务前，需由银行按照规定审核申请书、合同、发票、主管部门批件及税务凭证或外汇局出具的核准件，确认交易的真实性及其与外汇收支的一致性后办理；事中以非现场监测为重点。主要运用服务贸易外汇业务非现场监管系统，通过设立单笔大额、高频累计、异常波动等监测指标对企业服务贸易数据进行数据筛查，对收支较为频繁、总量较大或增长迅猛的服务贸易交易及企业实行专项监测；事后以核查与检查为重点。通过事中监测发现的异常交易线索，核查银行或境内机构留存的业务凭证，查实违规交易情况，并按照相关规定及时移交检查部门进行立案查处。
（四）项目和主体分类管理
现行服务贸易外汇管理制度实行事前项目分类管理和事后主体分类管理。按照国际收支统计口径，服务贸易项目不仅包括运输、旅游、通讯服务、建筑服务、金融服务、保险服务、计算机和信息服务、咨询、其他商业服务、别处未提及的政府服务等11类的服务项目，还包括收益、经常转移项目下的10类传统非贸易项目。由于服务贸易一直注重事前真实性审核，且不同的交易项目特点不同，真实性审核需要的材料也有较大差异，因此目前的政策法规均是针对不同的交易项目特点而分别出台的，实行交易项目的事前分类管理。另外，为逐步实现管理方式由行为监管向主体分类管理方式转变，外汇局在监测、核查的基础上，对存在未能在要求的时间内就相关交易疑点做出合理解释或不配合核查等情况的交易主体实施服务贸易内部分类监管，将其作为“关注类”主体，密切跟踪其服务贸易外汇业务，实行交易主体的事后分类管理。
二、服务贸易外汇管理存在问题
（一）政策较为分散，尚未形成统一的体系
服务贸易外汇管理政策较为零散，缺乏系统性。目前，涉及服务贸易外汇管理的规章制度超过50个，大多是对新问题的临时性规定和对现有规定的补充或调整，缺乏统一的法律规范，尚未形成统一的法规体系，个别银行和境内机构反映办理相关业务时，搜集和学习政策法规的成本较高。以现行法规未明确审核凭证的交易项目的售付汇而言，前后涉及的现行有效法规就有《国家外汇管理局关于现行法规中没有明确规定的非贸易项目售付汇有关问题的通知》（汇发［2003］35号）、《国家外汇管理局关于调整经常项目外汇管理政策的通知》（汇发［2006］19号）、《国家外汇管理局综合司关于调整部分服务贸易项下售付汇政策有关问题的通知》（汇综发［2006］73号）等文件。
（二）宽进严出特征明显，未实现均衡管理
现行服务贸易外汇管理总体呈现“重流出、轻流入”的格局，除捐赠外，绝大多数服务贸易外汇收汇和结汇缺乏明确的管理规定，仅凭客户描述，由其提供合同或发票等证明材料即可在银行办理，随意性较强。资金流入结汇方面目前主要依据《结汇、售汇及付汇管理规定》办理，而对结汇的规定也较宽泛，仅规定了需要结汇的类别，对于审核材料的要求，相关法规也没有明确规定。银行反映，由于服务贸易收结汇管理规定不够明确，有的银行审核合同、发票及主管部门批件等材料，有的银行却仅审核合同或者发票，导致不同银行对服务贸易收结汇真实性审核的标准不统一，严格审核的银行反而失去客户，导致市场不公平竞争。
（三）政策设计缺乏前瞻性，难以适应形势变化
新的服务贸易交易项目和交易方式不断涌现，而由于服务贸易外汇政策在设计时未充分考虑形势发展变化，缺乏前瞻性，导致服务贸易外汇管理政策与形势发展不太适应。例如国际海运费售付汇业务，当前的服务贸易外汇管理法规仅规定了货主、国际海运企业对外支付海运费的情形，而没有对货代企业对外支付海运费的规定，导致货代企业海运费购付汇缺乏政策依据。对于境外承包工程境内外汇划转业务，也仅规定了总分包形式的境内划转，而没有考虑到不断涌现的联合体形式的境外承包工程款的境内外汇划转。另外，对于虚拟物品的跨境交易涉及的收付汇以及通过电子渠道交易的服务贸易，现有的政策法规也处于空白。
（四）真实性审核难度较大，实际效果欠佳
服务贸易项下外汇收支范围广、项目多，特别是国外提供的单据更是名目繁多，交易真实性审核难度和复杂程度远高于货物贸易等有形贸易，由于相关材料真实性难以保证，当前以审核合同、发票等材料为主的传统审核方式难免浮于表象、流于形式。另外，由于服务贸易本身具有无形性和虚拟性特征，其市场公允价格难以判定，一般不存在实物进出口，不能像货物贸易外汇管理可借助货物流匹配资金流来核实真实性，因此，服务贸易真实性审核难度更大，容易成为关联企业间异常资金流出入的便利渠道。
（五）行政许可标准较低，企业申请核准业务频繁
目前，涉及服务贸易外汇管理的行政许可项目共计有6大类，其中部分项目许可的标准较为严格，造成企业服务贸易交易中需要核准的业务数量较多，一定程度上增加了企业的经营成本，影响了服务贸易外汇业务的顺利开展。例如，跨国公司非贸易售付汇管理政策核准，跨国公司必须到所在地外汇局分局办理，对于不在省会城市的跨国公司而言，就需要花费一定的人力和财力，往返于不同城市办理该项核准业务，如果期间出现材料不齐全或不合规定的情况，跨国公司还需多次往返两地，办理的时间较长，经营成本较大。再如现行法规未明确规定审核凭证且超过限额的非贸易售付汇核准业务，单笔超10万美元就需要核准，对于快速发展的服务贸易而言，限额标准较低，企业需要核准的情况较为频繁，据外汇局某直辖市分局业务人员反映，该分局每年核准的该类业务就达千余件，给企业经营带来不便。另外，对于国际海运船长借支项下单笔提取超过等值3万美元的外币现钞提取业务，海运企业也普遍反映金额标准较低。以外汇局某市中心支局为例，该市近年来船长借支提钞核准业务年均超过90笔。再如企业和预算外单位公务出国购汇超过指导性限额核准，出境时间在30天（含）以内或30天（不含）以上的购汇限额，每人每次只有等值3000美元或5000美元，以目前的境外差旅收费而言，该购汇限额标准也明显偏低。
（六）分类管理规定不够完善，对市场主体约束力不强
《国家外汇管理局经常项目司关于印发<服务贸易外汇业务非现场监管工作制度>（暂行）的通知》（汇经函［2012］4号，以下简称“工作制度”）明确了服务贸易“关注类”交易主体的核定标准，对于存在不配合外汇局核查或受到外汇检查部门处罚等情况的主体，应将其作为“关注类”主体，并要求分支局通过系统密切跟踪其外汇收支行为，但由于该工作制度是以部门“函”的形式，效力相对较低，且缺乏对“关注类”主体的差异管理措施，即使被外汇局列入服务贸易“关注类”主体，银行和企业也没有相应的渠道知晓“关注类”主体名单，“关注类”主体在银行办理服务贸易外汇收支也不会受到任何限制，对其没有约束力，主体分类管理政策执行效果难以充分发挥。
三、推进服务贸易外汇管理改革的总体构想
（一）管理思路
坚持外汇管理理念和方式的“五个转变”，顺应服务贸易的发展趋势，进一步简化真实性审核凭证，取消不必要的限额和资格审批，满足市场交易主体合理的服务贸易用汇需求。同时整合服务贸易与货物贸易、资本项目外汇监管资源，建立外汇局内部联动监管机制，拓宽非现场监测渠道，并构建与税务、商务等部门的电子信息交换机制，借助税务、商务部门业务数据核查服务贸易外汇收支真实性，全面实现服务贸易的主体监管，形成有效监管和促进服务贸易便利化的有机统一。
（二）管理原
1.系统性原则。服务贸易外汇管理改革涉及面广，在推进改革的过程中，应全面梳理和总结现有制度的缺陷和不足，广泛听取商务、税务、银行、企业等市场主体的意见，分别从政策法规整合、信息系统改造和人员素质提高等角度进行认真调研和仔细论证，力争使改革具有系统性，避免由于制度设计考虑欠缺，而导致改革无法达到预期效果。2.前瞻性原则。服务贸易外汇管理改革应立足现在、着眼将来，在不影响有效监管的前提下，能够充分满足境内机构的合理外汇收支需求，能够涵盖不断涌现的新的服务贸易交易项目和交易方式，能促进服务贸易快速健康发展，能适应“十二五”规划中转变经济增长方式和调整经济结构的国家战略需要。3.有效性原则。鉴于服务贸易具有无形性和不可比性等特性，服务贸易外汇管理改革在便利境内主体外汇收支的同时，也应通过采集货物贸易、资本项目、税务、商务等多部门的业务数据，实现服务贸易的分类对比核查，做到放得开、说得清和管得住，避免改革后服务贸易成为异常资金大进大出、快进快出的便利通道，从而对宏观经济金融运行带来不利影响。
（三）管理
一、经常项目主体监管的基本内涵
经常项目外汇管理主要包括货物贸易、服务贸易、个人外汇和经常项目外汇账户管理。经常项目主体监管是指以经常项下交易主体作为监测对象，全口径采集交易主体的经常项下外汇收支信息，对其经常项下不同性质的外汇业务进行集中管理，通过对交易主体外汇资金交易的系统评价和综合分析，判断其交易行为是否真实合理，是否存在违规和异常现象，并在此基础上对市场微观主体分类管理，进而实现对外汇市场的有效监管。
二、建立经常项目主体监管机制
（一）完善法规体系，优化组织结构
为适应主体监管的需要，现行的经常项下政策法规需要作一定的修订和完善，应尽量细化操作规程，减少操作误区和监管盲区，提高政策法规的可操作性，使主体监管工作规范化、科学化。同时，经常项目主体监管要求打破现有项目界限，合理地进行人员安排。经常项下可设立前台业务组、非现场监测组、现场核查组。前台业务组主要负责经常项下所有需要现场办理的柜台业务，包括货物贸易辅导期报告、经常项目外汇账户信息备案等业务；非现场监测组负责经常项下的非现场监测和政策调研；现场核查组负责对主体实施现场核查及考核分类。
（二）整合系统资源，理顺业务流程
将经常项下的各系统进行整合，统一数据来源，统一数据采集标准，建立经常项目综合信息平台（见图1），对同一交易做到统计口径一致，采集数据可比，以实现外汇交易的关联分析。
一是将原有的货物贸易非现场监测系统扩充为包括服务贸易的贸易外汇监测系统，主要包括主体管理、企业报告、非现场监测、现场核查、分类管理等业务模块。主体管理业务模块中融入服务贸易企业主体管理的功能；企业报告模块增加服务贸易企业需要主动报告的内容；非现场监测模块将主体的货物贸易、服务贸易、外汇账户等信息进行综合比对，根据相关预警指标进行非现场监测，设立贸易重点企业库。同一企业可根据货物贸易与服务贸易分别提示异常，贸易重点企业库下设货物贸易、服务贸易重点企业子库。二是在原外汇账户系统的“客户电子台账”基础上将外汇账户监测系统分为按主体监管模块和按账户类别监管模块及其他账户管理功能模块，进入主体监管模块可以对全市所有企业的账户余额、账户数、外汇收入、支出等按一定的条件进行单个查询或批量查询。三是将原个人结售汇系统与个人非现场监测辅助系统整合为个人外汇监测系统。
这样，经常项目综合信息平台就以国际收支系统为依托，以贸易监测系统为重心，以外汇账户系统为辅助，形成了一个功能强大的业务处理监测体系，同时，外汇账户系统既服务于贸易监测系统，又具有和个人外汇监测系统一样的独立处理业务的功能。
（三）科学设定预警指标，合理进行主体分类管理
预警指标的设置，应按照可量化、易监测、相关性的原则，建议在原有货物贸易监测指标外，增设服务贸易单项监测指标和与其他业务相关指标。
通过设定临界值和逻辑关系判断，系统自动提取大额或高频外汇收支、结售汇、账户资金变动信息。经过对这些信息监测分析后确定现场核查对象，根据现场核查结果好、中、差，将企业分为A、B、C三类。企业分类后，建议对于A类企业，其服务贸易收支完成国际收支申报后只需凭合同或发票实现资金的收结汇和售付汇；对于B类企业，系统指标提示服务贸易异常的，外汇局对其服务贸易外汇收支采取限额管理，外汇局可根据其上年度服务贸易收支总额（或以前多年的平均值）的一定比例设置其服务贸易外汇收支额度，企业在年度限额内办理服务贸易项下收结汇和售付汇。对于C类企业，其服务贸易收支须向外汇局逐笔登记，凭外汇局“登记表”办理资金的收结汇和售付汇。
