关键词：国土空间规划；三条控制线；划定与管理；底线管控
为满足高质量发展、高品质生活，优化生态空间格局、完善社会经济和国土资源的共同发展，结合国土空间规划体系实现监督与管理，强化底线约束、保障空间安全，统筹划定“三线”，维护生态安全的底线，保障国家粮食的安全，锁定规划建设用地的总量。
1“三线”划定的必然趋势
1.1社会经济主要矛盾变化对国土空间供给提出更高要求
我国社会主要矛盾发生着全局性的变化，经济增长由高速发展阶段向高品质阶段转变，不仅要关注经济发展，更要创造美好生活，统筹推进三条控制线划定，是加强源头保护、推动绿色发展的有力保障，是建立人与自然生命共同体的重要手段。
1.2生态文明建设要求通过划定
“三线”切实落实底线管控从“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰”亘古不变的历史思维，“绿水青山就是金山银山”的辩证思维，发展到“坚守资源上限、环境底线、生态红线”的底线思维，最终上升到“人与自然和谐共生”的整体思维[1，2]，这一过程体现着人类对生态文明认知的进化，牢固生态文明理念，推进生态文明建设。以国土空间规划为载体，科学划定“三线”，优化生活、生产和生态空间，优化国土空间格局。
1.3编制“多规合一”
国土空间规划，“三线”是重要内容随着多规合一和“三线”划定工作的逐渐深入，“三线”作为国土空间规划的核心内容，是统一国土空间用途管制和推进多规合一的根本，是后续规划绝对不能突破的底线，需要通过国土空间规划对“三线”进行统筹优化[3]，做到不交叉不重叠不冲突。城市的未来发展布局，需要在“三线”的范围内去做功能优化调整[4]。
1.4提升空间治理现代化水平要求统筹有序划定三条控制线
之前我国空间治理的对象出现分裂管控与交叉管控共存的现象，各部门之间的规划通常缺少有效衔接，管控对象存在交错重叠，以至于实际管控过程中矛盾屡见不鲜[5]。空间规划推动了空间治理对象的全域化和统一化，在全区域内划定“三线”，确定全域空间的开发与保护格局，落实对空间治理对象的全域统筹管控。2“三线”的划定原则
2.1生态优先原则
十以来，国家重视并逐渐出台了一系列生态保护政策，要求树立尊重原生态、顺应自然、保护自然的观念，正确处理发展和保护的关系，牢固树立底线意识，从生态安全、生态承载力、生态完整性和生态功能性等多方面进行考虑，把生态安全放在突出位置，优先落实生态保护红线。
2.2底线管控原则
所谓的底线就是指包含生态、生产、生活以及资源环境承载力的最大限值[6]。国家一直强调力保18亿亩耕地红线，而基本农田划定就是落实耕地保护的关键手段，就我国目前的城乡规划都是以城镇规模预测确定城乡的发展，具有一定局限性，对环境资源利用和保护方面的考虑有不足之处，缺乏控制性边界合理约束城镇发展。因此遵循自然资源供给上限、保障粮食安全与生态环境安全的基本底线的同时，还要坚守生态保护红线和永久基本农田刚性约束，科学地预测城镇发展方向与规模，合理预留用地，集约节约利用土地资源是城镇开发边界的底线管控。
2.3动态变化原则
社会发展是一个动态过程，尊重自然生态变化、城镇规模增长以及产业发展等情况的动态变化归类，结合空间规划期限，适时地评估三区三线的合理性，合理确定空间结构，提高空间利用率。另外空间规划对底线进行严格把控，凸显其刚性原则，在此基础上合理开发建设与布局，以达到动态平衡。
3“三线”的划定与管理策略
3.1坚持底数统一和实事求是，充分利用已有的工作成果划定
“三线”科学划定“三线”，首先需要统一形成“一张底图”，而这底图底数最重要的工作就是进行一致性处理和统一基础数据。结合目前国土空间的利用现状，将土地、海洋、草原以及森林等资源按照分类标准完成分类统计，将统计和调查的数据进行比对分析，完善和划定三条控制线。基于三调调查成果，归并规划所要的现状数据和相关信息，经处理达到坐标一致、边界吻合、上下贯通，形成一张底图[7]。
3.2基于双评价成果科学划定
资源环境承载能力评价和国土空间开发适宜性评价（简称“双评价”）是编制国土空间规划的前提，是三线划定研究分析的基础，是协调三线划定矛盾的统一标尺和依据。资源环境承载能力评价旨在探索国土空间开发利用的风险，以明确可操作实施的生态环境的底线和资源利用的上限，综合自然资源和生态环境因素，通过归纳分析与评价，明确国土空间在生态、农业、城镇等主体功能指向下的承载能力和潜力[8]；国土空间开发适宜性评价则是对各种状态的开发保护利用方式进行适宜性程度的评价，此评价需要明确生态保护重要和极重要程度，确定国土空间农业生产和城镇建设的适宜程度，同时还需要划分生产、建设规模和结构，完善空间分布，是统筹划定与落实“三线”的科学依据。
3.3依据主体功能着重有序划定
基于生态环境的敏感性和生态功能的重要性评价，以自然保护地为主，将生态极重要和极敏感脆弱地区划入生态保护红线内。结合生态保护红线划定成果，对矛盾图斑先行合理扣除，再按照国家要求进行补划，自然保护地发生调整的，生态保护红线相应调整。永久基本农田红线应依据耕地的粮食生产能力划定，基于现状耕地，根据耕地质量、土壤质量、粮食作物种植情况等，在严守红线的基础上，把分布集中连片、质量等别高、生态环境好的耕地依法优先划入基本农田范围，同时为满足发展需求，应建立储备区，允许在担保“质量不降低、数目不减少”的前提下，对基本农田进行局部调整。按照上级规划导向，合理地策划发展空间，明确城镇功能布局和空间结构[9]。基于现状，对资源承载力、人口、经济、布局、重点项目需求等多方面因素进行综合考虑，合理地框定建设规模总量，优化并形成城镇开发边界的初期方案，同时还要考虑未来城镇规模发展，科学地预留一定比重的留白区，即划定弹性空间，作为将来的开发空间，形成城镇开发边界方案。
3.4分类协调冲突统筹划定
三条控制线在空间分布上出现交叉重叠时，处理这类矛盾需要在政策允许的范围内进行协调，由各自然资源部门牵头，同步划定“三线”，避免交叉重叠，要做到城镇开发边界避开生态功能，尽量不占基本农田，按照生态优先原则保证生态功能的完整性，保证永久基本农田规模的合理性和稳定性。当前已经划到自然保护地核心保护区内的耕地、建设用地、矿业权等逐步有序扣除、予以退出，落在自然保护地一般控制区内的，要按照开发服从保护的原则，根据对生态造成的影响，确定其要不要退出。对于协调退出的基本农田，必须要在县级行政区内进行同步补划，确实没有办法补划的，可以在市级行政区域内进行补划。
3.5依托国土空间规划体系逐级划定
基于空间结构和空间治理的优化调整，构建和完善全国统一、互相衔接、分级管理的空间规划体系，“三线”作为核心要素，各层级在落实国土空间规划任务和执行政府管理事权时，必须从上而下逐级划定“三线”。对于不一样的空间规划来说，要明确“三线”划定的标准和各个协调划定方案，明确需要保障的重大项目，同时还要按照“三线”总体布局和重点区域，完善各层规划的任务，并进行有效衔接，明确重大项目的空间布局。
3.6结合用途管制实施严格管控
对于生态保护而言，应该按照禁止开发区的管制要求实施管理，严格控制不适合生态功能定位的开发活动，除持续生产生活和提升生态功能的各种利用活动外，严格禁止肆意改变土地用途，生态保护红线划定以后，要求“不能减少、鼓励增加”。对于某些用地性质较强的，须要以党中央、国务院规定的重大项目要求，经过论证确实没有办法避让的、确实必须占用的，要经过国务院批准。另一方面，除列入国土空间规划的基础设施和民生项目外，在不影响永久基本农田储备工作的情况下，确保永久基本农田的规划工作顺利实施，改善管控举措，进而加强并完善国土空间的管制。
4结论
三条控制线作为环保领域的“底线”、土地领域的“底线”、城镇发展的“空间上线”，文章通过当前时展的社会经济主要矛盾、生态文明建设以及提升空间治理现代化水平对空间规划有着更高的要求，引出“三线”划定已成为国土空间发展的必然趋势，结合多规合一的编制工作，完善国土空间规划的“三线”空间布局，遵守坚持生态优先、强化底线约束、保障空间安全等原则，建立健全空间规划体系，合理地逐级划定“三线”，依托国土空间用途管制对“三线”实施严格管理与控制。“三线”不仅仅是规划空间上的三条引导线，更为重要的是形成与之相匹配的实施政策和管理机制，强调各项政策在空间上的综合性和协同性，这是对管理提出的更加精细化和高效的新要求。三条控制线要划得实、守得住，有权威、落实好，还有待于进一步创新探索。
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1海洋空间规划体系的基本认知
随着人类用海活动的增多,对海洋空间的需求不断增长,人们逐渐认识到“时间”和“空间”因素在海洋管理中的重要性[1],尤其是在用海程度较高的欧洲,逐渐建立并开始运用了海洋空间规划[2]。1.1海洋空间规划。从科学术语定义看,海洋空间规划是以动态演化着的海洋空间为基础,以探讨海域的特征和规律为依托,协调人与海洋空间之间的关系,对海洋空间的演化提出各种层次的策略,并付诸实施和进行管理的过程性活动[3]。该定义强调策略性,即要达到的目标和愿景;强调过程性,即通过规划手段变成空间现实;强调尺度性,即从大尺度海洋空间到小尺度微观海域空间,本质上都是一体的,均属于人与海洋相互作用的不同尺度部分。从规划管理定义看,借鉴欧洲区域/空间规划、欧洲空间规划制度概要、欧洲区域间计划对“空间规划”界定[4],可认为:海洋空间规划是国家或地区为平衡海洋环境和经济社会发展,对海洋空间保护和利用结构进行调整和合理布局的管理决策,是海洋经济、社会、文化和生态等政策的地理表达;寻求从海洋空间上合理组织人类用海活动,寻求可持续发展下平衡的区域发展和健康的海洋环境。海洋空间规划应强调海洋可持续发展的观念,用长远和广阔的视野来看待海洋空间的开发和保护;强调海洋综合管理的观念,综合考虑政治、经济、文化和生态环境需求;强调海域或区域海洋的观念,承认海域差别和区域海洋发展的不平衡,采用相应的措施、政策共同发展,求同存异[5]。海洋空间规划的实质是对海洋空间利用、行业政策协调和政府海洋管制进行超前性的调配和安排[6]。1.2海洋空间规划体系。《现代汉语词典》中“体系”的释义,是指若干有关事物或某些意识互相联系而构成的一个整体。作为科学术语来讲,“体系”泛指一定范围内或同类的事物按照一定的秩序和内部联系组合而成的整体。海洋空间规划体系是各类海洋空间规划组成,共同引导、预判、协调并完成人海关系相互作用及海域演化过程,具有逻辑一体性和秩序性的综合公共管理体系[7],是立足于海洋空间,探索人海关系作用模式,在其基础上对海洋空间的演化提出策略并付诸过程,同时形成一个完整的策略和调控体系。海洋空间规划体系不是各海洋空间规划的简单加和,而是按照某种结构相互组织、整合,形成层次关系并呈现出特定的秩序,是一系列对海洋空间的作用关系总和。这种内在结构化作用关系是多种多样的,有的可能是横向的衔接关系,有的则是纵向的对接关系。海洋空间规划体系内部各要素、各层次、各分系统之间协同配合,具有整体性、相关性、秩序性和持续性等特点[8]。从制度角度看,海洋空间规划体系是由各类海洋空间规划组成的,具有一定逻辑组织关系的管理制度集合,是海洋空间发展与资源环境管制的基础性机制集合,其本质上也是一种制度[3]。
2海洋空间规划体系构建的时代背景
一种规划体系的框架模式可能是历史总结和归纳的文明产物,也存在对未来发展状态和时空发展要求的理性假设。构建海洋空间规划体系,需要认知和探索海洋空间规划体系存在的时展要求,主要表现在4个方面。2.1落实海洋生态文明建设的要求。中央生态文明体制改革总体方案提出,空间规划体系是我国8大生态文明制度之一,是我国规划改革的主要任务。海洋生态文明建设实施方案(2015—2020年)首要任务是“强化规划引导和约束作用,严格实施海洋功能区划,合理安排生产、生活、生态用海空间”。海洋空间规划体系的构建是落实和推进“五位一体”生态文明建设及海洋生态文明建设的直接要求和实施载体,统筹各类海洋空间性规划,全方位、全海域、全过程协调海陆资源开发、产业布局和生态环境保护,是深化海洋资源科学配置与管理、严格海洋环境监管与污染防治的根本要求,是我国海洋生态文明建设的重要内容。2.2实现海洋空间科学开发保护的基础。海洋空间规划是各类用海活动审批与监督管理的基本依据和重要工具。海洋空间规划体系树立“敬畏海洋、保护海洋”的生态文明理念,构建以海洋空间治理和空间结构优化为主要内容导向,实施全国统一、相互衔接、分级管理的规划管理体制。理顺我国现有多类海洋空间规划及同一类海洋空间规划的多级规划,避免规划内容冲突,分级落实各级规划在海洋空间开发与保护中的内容要求,发挥海洋空间规划对海洋科学开发与保护的基础性作用,纠正现有海洋规划侧重围填海盲目扩张和海洋经济增长的不合理需求,约束和引导海洋空间及海洋资源开发向科学适度有序利用目标发展,保障各类生产、生活、生态用海空间。2.3推动海洋空间利用协调发展的举措。海洋空间规划承认海域差别或区域海洋的不平衡,是国家海洋空间发展的基本指南和全域可持续发展的“蓝图”。海洋空间规划体系树立“集聚开发、空间均衡”的发展理念,通过大尺度海洋空间到小尺度微观海域空间的层层海洋空间规划协调引导和约束,纠正过去和当前忽视海洋资源环境影响的做法,将海洋环境容量和海洋资源承载能力作为决策的依据和规划编制的前提条件,以不同海域或区域海洋资源环境承载能力、社会经济发展潜力作为海洋空间发展的“指挥棒”,用长远和广阔的视野来诱导和倒逼各地海洋经济发展优化和转型,实现人海和谐,促进形成全国海洋资源开发和海洋生态安全新格局。2.4提升海洋空间治理能力的途径。海洋空间规划是海洋空间治理与决策的重要手段。海洋空间规划体系树立“简政增效”的执政理念,实施海洋空间规划事权的边界划分与再分配,构建明确的海洋空间规划逻辑体系,包括各海洋空间规划的地位和作用,避免规划内容重叠、缺位、“碎片化”及“朝令夕改”,明确各级海洋空间管理事权,理顺海洋空间规划的编制、实施和监管体制,实行海洋空间规划“一张图”审批、统一审批依据,简化行政审批、完善工作程序和方法,从而提升国家海洋空间治理能力和效率。
3海洋空间规划体系构建的着力点
统一的空间规划体系具有基础性、战略性、综合性、前瞻性和指导性。海洋空间规划体系应包括3个基本要素,即长期或中期的海洋空间战略、不同空间尺度下整合各行业政策的协调方法、处理海洋空间利用问题的海洋治理过程。其构建应满足海洋空间治理的需求导向,体现国家海洋生态文明意志和国家海洋空间治理现代化。3.1体现海洋生态文明意志。海洋空间规划体系总体上要对国家海洋总体格局、重要的海洋资源及空间发展问题进行调控。根据国家生态文明建设“健全以国家发展战略和规划为导向的宏观调控体系,健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制,推动形成人与自然和谐发展现代化建设格局”的要求,海洋空间规划体系应体现“海洋资源节约利用、海洋水产品保障、海洋生态环境保护”的海洋生态文明意识导向,推进海洋主体功能区建设,突出强调“海洋空间用途管制”和“海洋生态红线管控”的治理手段,推进实施围填海总量和自然岸线保有率的用海总量控制制度,实施定性(性质)、定用(用途)、定量(规模)、定位(位置)、定序(时序)的“五定方案”治理措施,遵循海洋自然条件的适宜性、海洋经济发展的可行性、海洋社会制度的可容性、海洋生态系统的平衡性和海洋空间布局合理性的5重约束条件的目标效益最大化[9]和“慎填海、不污海、少占海”的保护意识,合理安排各类生产、生活、生态用海空间,明确海洋开发和保护“两个边界”,实施海洋空间规划全覆盖,实现“水清、岸绿、滩净、湾美、物丰”的海洋生态文明建设目标。3.2体现海洋空间治理现代化。海洋空间治理现代化包括海洋空间治理组织系统的现代化和海洋空间治理方法方式的现代化,是法治海洋的重要组成部分。海洋空间规划体系构成应与海洋空间治理组织系统形成对应关系,依据现有海洋治理层级和国家空间规划层级要求,实行三级行使权责的体制,体现“于事简便、于法周延”的原则,打破规划编制和管理的不确定性和复杂性,形成海洋空间规划控制序列。国家以海洋主体功能区规划为主,制定重大发展战略和空间约束指标,以战略决策为主;省级以海洋功能区划为主,较为明确、细致地分配和设定管辖范围内的生产、生活、生态用海空间以及海洋开发和保护边界,上落实国家战略约束指标,下安排市县微观管控需求,承担承上启下和省级宏观管理需求;市县为执行落实者,突出“多规合一”,以“细致化”和“可操作”为原则编制综合海洋空间规划,强调规划的综合性和实施性,注重海洋公共资源的空间和时间安排,保障上级规划目标的落实,形成“国家、省、市县三级规划,国家、省二级监督,市县一级执行”的框架组织。海洋空间治理方法方式实行“层层监管、重心下沉、有据可依、各司其职、权责清晰”的现代化行政管理机制。
4海洋空间规划体系构建的基本路径
关键词：城乡空间结构规划；现状；举措
一、城乡空间结构规划的内涵
所谓城乡空间结构规划是指在城乡一定的空间范围之内，通过政府有关部门的政策导向和相关法律、法规、条例一定程度的制约，对城乡的多种资源进行科学、合理的配置，以达到促进城乡社会经济一体化的发展和城乡居民生活水平不断提升的目标，它是通过市场调配城乡资源与政府参与城乡资源调控有机结合的一种有效的可持续增长的方式。城乡空间结构规划的基本内容主要表现在以下三个层面：
1.城乡资源科学的、合理的配置。在世界经济一体化和经济全球化的影响下，我国市场经济的发展偏重于大、中城市的商业、金融业、服务业等现代行业，在这样的背景条件下，乡镇企业经济的发展得不到应有的重视，政府及相关职能部门没有从政策、规划等方面注重乡镇企业经济的发展，而是仅仅片面地依靠市场对城乡资源进行自发性的调节，这必然会导致优质的城乡资源流向经济发展基础好、基础设施配套佳的大、中城市，从而使乡镇企业经济发展所需资源严重不足，很大程度上阻碍乡镇经济的正常发展，进而在整体上影响我国城乡一体化的建设与发展，而由政府参与制定城乡空间结构规划方案，既可有效地避免单纯市场调节的盲目性、滞后性问题，又能提高城乡资源的利用率，为缩小城乡经济差距提供了有力的保障。
2.建立实现按照生产要素的贡献进行合理的利益分配机制。政府要建立完善、配套、科学的城乡空间规划体系，从而在一定的范围内达到实现利益合理分配的目标。城乡空间结构规划和城乡各项经济建设，都应以一定的利益分配作为前提和基础，市场经济建设、发展前期单纯依靠市场自发调节，必然导致利益分配经常出现不公的现象，这严重制约了乡镇经济发展的活力。科学的城乡空间规划方案，不仅应该充分考虑到影响城乡利益分配和城乡资源配置的各种因素，还应重点考虑到市场的千变万化和市场调节的自发性所带来的风险性。
3.政府要完成的宏观政策目标和有针对性、目的性的环境建设工程。在城乡经济一体化发展的进程中，因经验不足、认识不到位等原因，政府及相关部门片面注重经济效益而忽视了社会效益和生态效益，造成了对大气、水、林地、土壤的严重污染和破坏，影响了我国城乡经济的可持续发展。政府通过制定科学的城乡空间规划方案，有效地加强对城乡发展过程中的自发经济行为进行一定程度的干预，及时制止城乡经济建设中对环境的破坏行为，科学引导城乡建设实现经济效益、社会效益与生态效益的高度统一。
二、城乡空间结构规划的作用
党的十提出“五位一体”的五大建设，结合当前我国市场经济体制的不断完善，运用可持续发展的战略思想理念来进行城乡空间规划，对改善城乡发展中的不均衡，缩小城乡差别，解决市场运行过程中出现的不公正现象有着重要的作用。城乡空间规划对城乡经济社会发展的主导作用表现在：
1.从宏观和微观两方面看城乡空间规划不可或缺。科学的城乡空间规划是保证城乡建设项目顺利实施的前提，在设计城乡空间规划的过程中，首先要明确城乡发展的方向、目标和道路，这是保证城乡建设可持续发展的必由之路。城乡空间结构规划有宏观和微观两个层面，分别由为计划、组织、协调、控制四个步骤构成。从宏观方面看，城乡空间规划有城乡的性质、发展方向和在区域经济中的定位。具体包涵城市、村镇功能分区，人口数量分布，交通枢纽建设，城市防洪减灾工程和公共绿化地的多少和布局。从微观层面来看有建筑间距密度，道路建筑红线，日照标准、城市容积率，间距比等指标。
2.城乡空间规划是生态文明建设的必然要求。经济的发展，社会的进步，人们日常生活和工作中所需的基础设施、设备也日益改善。日益完善的设备设施给我们的工作、生活带来了便利，但同时也带来了一系列环境问题。由于部分人和一些企业，只注重自身企业的经济利益，而忽视了生态效益和社会效益，从而引起了大气和水资源的严重污染、城乡绿地面积减少，土地荒漠化日增，极端恶劣天气出现频率提高，严重地影响了人民正常的工作和生活。因此，在城乡空间规划中，我们应该将生态文明建设作为重中之重。
3.科学的城乡空间规划是社会经济效益提高的重要基础。在城乡空间规划中，要提高城乡土地利用率，为城乡的土地开发提供了稳定的、竞争有序的市场，大力促进城乡绿地、人行道和车道的合理划分，提高土地利用的社会效益。从市场运行方面来看，合理的城乡空间规划可以克服土地开发中的市场调节失灵的弊端，使得城市土地开发竞争的成本降低，提高市场经济效益。当前我国生产力总体水平与发达国家仍有较大差距，城乡发展一体化还有很多阻碍因素，如工农业发展不均衡，工农产品价格差别，城乡人口素质的差距，同时城镇化发展，导致大量农村人口涌入城市，给我国大、中城市发展的带来了一系列问题。因此，我们要用科学发展的视角、可持续发展的理念对城乡空间结构进行合理规划，保护耕地，合理用地，平衡工农业发展，有序推进城镇化建设进程。
三、城乡空间结构规划的现状
因政府对于市场经济下的城乡空间结构规划经验不足，导致规划不够科学和合理。具体表现为：
1.政府的行政管理职能不完善，政府城乡规划实施手段不明确。由于建国后相当长一段时期我国实行高度集中统一的行政管理体制和计划经济模式，系统的城乡空间结构规划管理理论进入我国较晚，因而政府与科学的城乡空间规划体系要求的较高行政管理能力和水平有一定距离，以致我国目前尚未形成科学、有效的城乡空间规划体系。城镇化的飞速发展，使乡镇经济成为国民经济的重要部分，但同时也使政府面临较重的行政管理压力，政府没有设立相应的监督机构和实施机，更没有行之有效的手段来加以实施。
2.我国城乡空间规划实施过程中没有健全的公众参与机制，公众主动参与意识不够。一是公众参与城乡空间规划的法律地位没有保障。目前，我国公众参与城乡空间规划的法律地位模糊，城乡空间规划中的划许可公众参与程度比较大，而规范执法因没有相关制度作保障公众参与程度比较低，规划评估起步较晚，公众参与的程度更低；二是公众参与城乡空间规划实施机制不完善。目前，我国城乡空间规划实施中公众参与的机制主要表现在规划中公众参与的主体、方式、过程等缺乏一定的内在联系，每个层次、每个阶段参与的主体，方式由规划单位或部门自行决定，这无法切实有效的保障公众的知情权、听证权、监督权；三是公众主动参与意识淡薄。我国公众主动参与城乡空间规划实施的目的比较狭隘，因而导致参与方式也存在较大的局限性，公众参与只有在政府组织下才能进行，政府在很大程度上决定了公众参与的方式，这在一定度上限制了公众充分行使参与权。
3.城乡空间规划缺乏前瞻性，导致生态环境严重破坏。评价一个城市、城镇是否宜居，主要看城市、城镇的布局是否科学、合理，是否保持了良好的、有益健康的生态环境，其规划是以人为本，其规划是否具备符合可持续发展的要求，但目前我国城乡空间规划缺乏前瞻性，引起城区中公共设施缺乏，道路拥挤，户外活到空间狭小，对生态环境造破坏严重，在很大程度上影响了城乡居民的生活质量。
四、科学的、合理的城乡空间结构规划举措
城乡空间结构规划对于城市的发展起着重要的作用，为此，我们应该高度重视城乡空间规划，采取以下措施进行城乡空间结构规划：
1.城乡空间结构规划要坚持以人为本。人民是城市、城镇大家庭中的主体，进行城乡空间结构规划要以人为核心和导向，理解和尊重人民的利益，切实从人民群众的需求出发，结合当地城乡空间规划建设的实际，制订行之有效的方案、政策，提高公众参与城乡空间规划建设实施的积极性、主动性，健全公众参与机制，促进人与人之间，城乡之间的和谐发展，不断满足人民群众日益增长的物质和文化生活的需要。
2.转变以城市为主导的传统规划观念，以区域发展战略取代过去单纯的城市发展战略。一方面传统的城乡空间结构中，由于片面地重视城市经济发展，只重视城市的空间规划，农村的空间规划被忽略，造成城乡发展的不平衡性加剧。为了推进新型城镇化的健康发展，建设好社会主义新农村，必须更多地考虑广大农村区域的建设和发展，从而实现城市反哺农村，促进农村区域交通体系的逐步完善，大力整合城乡资源优势，合理规划城乡空间结构，实现城乡间的功能互补，提高区域经济水平的提高。另一方面，在城乡空间结构安排上，应站在有利于整个区域发展的高度上，打破城乡、大、中、小城市的等级结构规划的桎梏，实现资源利益的有效分配，应体现城镇区域聚居点的梯度性，营造城乡全面发展的良好环境。
3.强化城乡空间结构规划的严肃性，高度重视规划对环境和资源的保护。在城乡空间结构规划中，要逐步强化和完善相关的法律、法规，保证法律、法规对城乡空间结构规划在规划阶段和实施阶段的强制规范作用，提高规范的严肃性。工业化和城镇化导致环境问题日益加重，并在相当程度上影响了人们的健康，因此，在城乡空间结构规划中，政府及有关部门要特别关注保护生态环境，关、停、并、转有严重污染的企业，大力发展环保型、能源节约型企业，运用立法的形式加强对环境的保护，促进城乡资源科学、合理地利用。
4.城乡空间结构规划统筹区域经济社会发展，促进城乡建设要素的合理流动。在城乡空间结构规划中，要遵循和谐社会、可持续发展的科学发展观，统筹兼顾，全面安排好城乡基础设施建设、城乡居民生活与、经济社会发展与城乡发展协同化，整合、优化城乡资源配置， 科学、合理布局城镇的建设，规划好公共基础设施建设，提高城乡各行业的服务水平 ，做到以城带乡，促进农村的建设，从而加快城镇化进程。优化城乡空间结构，促进城乡各项建设要素的合理调配，实现城乡建设要素的合理流动和平衡，实现城市对农村区域发展的有力支持。
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关键词：近期建设规划、哈尔滨市、总体规划
中图分类号：TU984文献标识码： A
1 引言
面对当前市场经济条件下建设投资主体多元化，政府角色发生了根本性转变，由控制社会资源、投资主导转向通过城市规划对市场进行宏观调控。鉴于总体规划立足长期目标、专业性过强、编制审批周期过长等自身原因，其在推进实施过程中遇到了极大挑战。为此，国家建设部（现住建部）出台了《关于制定近期建设规划的意见》，明确提出“近期建设规划作为城市总体规划的重要组成部分，是实施总体规划的时序安排和近期建设项目安排的依据”。力图将近期建设规划作为强化城市规划控制力度的重要手段，并借此提高城市规划在城市建设决策和协调中的地位。
近期建设规划对总体规划实施和城市建设的有序开展具有重要作用，契合了政府调控城市发展的需求，尤其随着新版《城市规划编制办法》和《城乡规划法》的实施，确立了近期建设规划对城市建设有效指导的法定地位。目前其已成为落实城市总体规划和实施城市发展战略的重要步骤；衔接国民经济与社会发展规划的重要环节；安排城市近期建设项目、调控和引导城市发展的重要依据以及提高城市规划决策参考与综合协调功能的重要手段。
哈尔滨于2002年开始单独编制近期建设规划，2005年按照建设部《关于抓紧组织开展近期建设规划制定工作的通知》的要求，编制完成了《哈尔滨市近期建设规划（2006-2010年）》，经市政府常务会议审查通过，并在市人大备案。以后每年都对近期建设规划进行滚动修编，并重点研究确定当年的年度建设规划。
2 哈尔滨近期建设规划编制特点
哈尔滨市近期建设规划编制过程中，立足突出政府在城市发展中的宏观调控职能，着重研究政府在公共投资项目安排和相关政策制定等方面的引导作用。同时面对多变的市场环境，对市场行为重在提出环境等方面的基本限制条件，为其发展留有较大的选择空间和机会，保障城市经济社会和各项建设事业的协调和可持续发展。具体过程中关注和突出以下特点：
2.1 先进理念与立足城市实际相结合
运用可持续发展、城乡协调、经营城市等先进理论，综合考虑城市资源、环境、财力的实际条件，制定城市建设重点、土地供应计划、重点项目建设等切实可行的行动实施规划。
2.2 近期建设规划与国民经济和社会发展规划相结合
与国民经济和社会发展规划相协调，从城市规划建设的角度对各个时期城市发展目标和主要内容进行落实和细化。
2.3 强制性内容与指导性内容相结合
严格依据城市总体规划，突出总体规划强制性内容，并根据城市实际需求完善指导性内容。
2.4 经济发展与资源节约利用相结合
确定城市重点建设发展地区，引导建设发展过程中对水、土地及能源的保护、节约与利用，保证城市经济发展并有效地利用与节约资源。
2.5 城市发展与生态环境保护相结合
注重在城市建设中兼顾经济效益和生态效益，对城市水源地、涵养区、湿地、重要生态廊道等提出禁建、限建要求，同时加强生态建设，将绿化建设作为规划的重点内容之一。
2.6 城市建设与农村建设相结合
确立城乡协调发展和产业合理分工的布局，发展工业园区，加强乡镇基础设施建设，带动新农村的全面建设。
2.7 历史文化资源保护与利用相结合
强化对历史资源和历史文脉的发掘，采用保用结合模式，加强对历史文化资源的保护性利用，使历史文化资源成为城市重要的旅游资源乃至发展资源。
2.8 完善城市综合功能与改善人居环境结合
突出民生优先，合理确定城市近期重点发展的区域和功能布局，城市基础设施、公共服务设施、经济适用房建设以及危旧房改造的安排。
2.9 公共政策引导与重点建设项目相结合
充分城市规划作为政府宏观调控的手段，强调在产业空间拓展、房地产开发、资源节约利用等公共政策的引导作用，引导重点项目的合理开发建设。
2.10 规划前瞻性与可操作性相结合
总结近年城市建设的经验和教训，确定近期建设重点，推进近期项目的实施，实现城市战略目标。同时为近期建设项目编制年度建设项目库，保证落点、落位，提高规划可操作性。
3 哈尔滨市近期建设规划编制实践
哈尔滨近期建设规划的编制不再是简单地套用总体规划的空间布局，落实国土部门的土地指标，汇总各个部门的五年规划目标，而是分步骤有序实施总体规划目标的阶段性行动。
规划重点立足于对市场需求的动态引导和管理，尤其针对大规模的项目开发，提出政府在近期的行动方向；吸引更多的部门广泛参与；并对近期开发项目进行策划。近期建设规划的核心是关注项目，是一种动态的、渐进式的、滚动编制的规划。在不断实施和探索的基础上，我们重点从“规划引领、落实战略、注重时序、谋划项目、滚动编制”五个方面开展哈尔滨市近期建设规划的编制工作。
3.1 规划引领，部门协同
以规划为统领，加强建设项目的统一管理，充分体现城市规划空间导向的控制作用和宏观调控作用。一是制定初期，组织召开市属各区和相关部门征求意见会，充分了解全市政府、企业的实际发展需求。二是通过规划部门 “用地布局”这只筛子，把不符合规划布局、空间关联性不强、配套设施不具备的项目一一筛掉，重点研究有限的用地如何有效使用，发挥最大效益，从而真正体现规划综合协调的权威性。三是制定过程中切实注重与国土、发改、财政等其他部门的密切联系和沟通协调，将国民经济和社会发展规划以及土地利用规划确定的重大建设项目进行整合和落实，在城市空间布局中进行合理安排，并进行项目调整、综合协调和补充完善，并实时将各阶段成果向市政府规划委员会以及市人大汇报。四是及时将规划成果反馈给各部门和各级政府，以求在重要问题上能够达成共识，使之最终成为各部门和各级政府共同行动的纲领并为其能够付诸实施打下良好的基础。
3.2 落实战略，引导发展
贯彻国家、省委省政府、市委市政府对城市发展提出的要求，落实城市总体规划和国民经济和社会发展规划的思路与目标，以行动计划为核心，明确城市建设重点，引导城市发展。一是以国民经济和社会发展五年规划为指引，以解决城市发展面临的实际问题为出发点，做好城市基础设施等公益性用地和建设项目的安排，对城市发展方向、空间结构、重大基础设施的建设起到积极的引导与控制作用；二是依据城市发展的阶段性目标，合理确定近期建设规划期内的重点开发地区、重点改善地区、重点生态治理和培育地区以及重点土地储备地区，分别提出不同的发展对策和规划管理措施；三是着眼于长远发展需求，还特别提出包括区域性商业中心、文化设施、物流中心、铁路枢纽、城际快速铁路和城市轨道交通等在内的若干对城市发展具有重要战略意义的重大项目，完善城市功能，引导城市健康发展。
3.3 注重时序，确保实施
根据城市发展的需要和城市空间战略格局，在空间和建设时序上做出合理的安排，以规划指引项目在空间上的落位。一是强调近期建设规划和年度实施计划，发挥规划的引导作用，主动参与到对建设项目的调控中来。二是衔接政府与市场，合理预测城市土地投放量和估算建设投资以及未来项目落地情况，为其预留足够的建设用地，避免项目到来规划无从应对现象的发生，达到项目跟着规划走的效果。三是充分考虑重大项目的发展需求，为其配套项目和配套服务设施预留足够的建设用地，并合理布局，避免因配套用地不足或者空间布局不合理而影响其选址和落地，给城市空间结构造成不良影响。
3.4 谋划项目，服务招商
从完善城市功能角度出发，针对未来五年的建设安排，建立城市近期建设规划项目库，引导城市确定招商方向和工作重点。一是项目库重点围绕近五年需要建设的文化、教育、医疗、体育等重要的公共服务设施项目、重要的交通设施项目、重要的市政基础设施项目以及环境保护和治理项目等展开。二是合理运用政府自有资金进行市政基础设施和公共设施的配套，通过基础设施的建设带动周边区域的发展，利用市场经济的推力，引导社会资金参与投资，从而实现土地资源的优化配置和城市合理的发展方向；三是紧紧围绕科技和资源优势转化、产业链延伸、战略性新兴产业发展和老城区提档升级等方面，谋划和储备一批产业关联度高、拉动力强、投资强度大、技术含量高、能够提升城市载体功能的大项目。四是为招商项目统筹做好各项前期工作，简化审批手续，纳入绿色通道，实行挂牌保护，促进其尽快实施、开工建设，保障招商引资的顺利进行。
3.5 滚动编制，定期评估
实施滚动编制，注重规划实施评估，针对实施过程中出现的问题，在近期建设规划中进行解决，以更好地落实城市总体规划，引导城市发展。一是每年滚动编制一次近期建设规划，同时制定当年度实施计划，保证建设单位的建设意图与政府发展方向、发展重点相结合，协调多方利益达成共识，并通过对近期建设项目及土地供应的控制，有力地引导城市建设的发展方向，变被动管理为积极主动的引导；二是形成一年一评估、一年一维护制度，以此将近期建设规划进一步转化为可操作的具体实施规划，有效发挥规划的指导作用。三是通过建立年度实施计划，使城市规划的实施体系形成从远期到中期到年度的完整时间序列，在检测建设工作的合理性的同时，也对规划预测具有重要的科学指导意义。
4 进一步的思考
哈尔滨市通过近几年近期建设规划的实践，我们还发现其在指导城市建设方面仍然存在一些限制因素，或者是说需要编制实施中需要努力的方面。
4.1 如何增强近期建设规划的法定地位，强化其作为政府公共政策的调控效能
严格来说，城市总体规划的法律地位高于地方的国民经济和社会发展规划，而总体规划指导下的近期建设规划基本等同于后者。在一定程度上，加大近期建设规划的制定和实施力度，可以解决城市总体规划对城市建设管理失效的问题，但事实上近期建设规划注重专业技术性，难以形成政府公共政策，也造成其综合协调功能和对城市资源配置的权威性与预期相距甚远。因此，如何使近期建设规划的成果转化为操作性很强的政府文件，进而真正成为政府及各部门统一的行动纲领，更有效和充分地发挥近期建设规划作为政府公共政策的宏观调控作用是今后需要我们进一步探讨的课题。
4.2 如何加强近期建设规划对城市建设用地合理有序的安排，保障土地资源的高效利用
近期建设规划确定的重点地区的开发建设，可以为近期城市发展和城市建设提供发展指引，有效指导城市的土地资源合理供应，有助于缓解我国土地资源紧缺的问题，为未来的城市空间发展留有余地。为此，在近期建设规划的制定中如何全面了解下一年度各类用地开发需求，合理有效安排城市建设用地，并重点保证政府投资项目的用地落实是今后需要我们进一步加强的方面。
4.3 如何做好近期建设规划与国民经济和社会发展规划以及土地利用规划有效衔接
近期建设规划的制定和实施要求实现经济、土地和空间三者的空间统筹，而目前将“三规”之一的某个规划地位提升或将“三规”彻底合并成为一个规划都是不现实的。因此，如何合理利用作为落实空间政策的主要手段、统筹空间资源的近期建设规划，使其成为统筹实施“三规”的有效平台，保障重大项目在城市空间布局中进行合理安排，引导城市可持续发展是我们亟待进一步解决的问题。
5 结语
面向未来，近期建设规划的制定和实施需要建立一种与快速城市化发展及市场机制相适应的城市规划工作新模式，才能充分发挥城市规划的引导作用，才具有针对性、时效性和可实施性，才能真正解决城市发展中的问题。因此，近期建设规划需要保持动态性，与时俱进，并逐渐在探索中不断完善。在实现以近期建设规划为行动纲领，进一步增强规划的综合调控功能的道路上仍任重而道远。
参考文献：
[1]哈尔滨市城市建设建设规划（2006-2010）、（2010-2015）等历轮规划
【关键词】土地规划；合理性；问题；措施
1 引言
土地规划作为我国土地利用的前提，对我国各项生产活动都具有非常重要的意义。在我国现阶段，按照土地的用途可分为耕地、园地、林地等类土地，这些土地类型的合理规划对于社会生产建设，居民生活休闲都具有非常重要的作用。但是，随着社会生产的发展以及人们各种生活的需要，如何进行合理的土地规划已经越来越成为一个综合性的社会问题。因此，对于当前土地规划存在的问题及对策分析对于社会土地规划发展具有非常重要的意义。
2 当前土地规划存在的问题分析
2.1 用地类型规划不合理
在土地规划过程中，必须将各部分的土地类型平衡规划，满足企业生产需要，同时要满足居民生活的需求。尽管我国土地规划整体上还比较令人满意，但是，不否认的是在很多地区其用地类型的规划并不合理。这种情况几种体现在很多以工业为主的城市，大多通过压缩居民生活用地以及耕地、林地等社会必须土地类型，压缩产生的空余土地用于工业生产。工业生产用地增加导致居民生活空间的减小，并且由于工业生产的增加导致一些列的自然和社会问题出现。由于房地产业的发展，在很多城市中，房地产建筑行业占有了大多的耕地、林地等，对于利益的追求导致耕地逐渐减少，森林面积下降，压缩了人们生活的空间，使得人们生活受到严重影响。这些问题的根源就是由于对利益的追求，导致盲目的进行土地规划。
2.2 城乡结合部土地规划不合理
随着我国城市化进程的不断推进，城乡一体化逐渐成为我国乡镇发展的趋势。在城市化的过程中，城乡结合部土地是城乡发展的重要土地资源，如何合理的规划和使用这部分土地资源对于城市和乡村发展都具有非常重要的作用。但是，由于城乡结合部属于管理范围较为模糊的地区，因此，在土地规划和利用方面都存在着突出的问题，比较明显的就是土地规划的混乱。由于大多数城乡结合部土地市场比较活跃，因此政府在对这部分土地资源的规划也比较随意，大多数应用于居民生活必需品的买卖市场，有些地方为了生产需要，将一些污染严重的企业规划在这部分土地上。这样规划的结果会造成居民生活安全问题受到威胁，城乡结合部环境污染严重，社会发展、居民生活以及自然环境各方面发展的不协调。
2.3 土地规划与现实不协调
在我国的土地规划大多数是经过实地测量和考察之后进行的阶段性用地规划，时间性的问题会导致土地规划与现实用地的不协调。土地规划仅仅是对规划之前用地的发展进行的初步、整体的计划，但是，在实际的土地使用过程中由于一些突发性用地问题，导致计划和实际的匹配。由于我国社会经济发展速度较快，用地突发性问题比较突出，例如大多数城市中心，由于经济发展的需要，会经常对一些用地进行改造，将大型商业用地改为居民生活用地，或将居民生活用地发展成为工业用地等等。由于事情的突发性，会打乱原有的土地规划，导致整体用地较为杂乱。同时，由于人口增长过快，在很多农村当中，房屋建造用地增加，在土地规划中对于一段时间建筑用地的规划是有限的，但是实际生活中，这些问题是随时改变的，导致了土地规划的实时改变。
3 土地规划存在问题的对策
3.1 综合考察，合理规划用地类型
土地类型规划的不合理大多是由于对于区域内土地考察不准确造成的。土地规划考察不准确会使土地规划方向不明确，规划时随意性增加。特别是对于以工业为主城市土地规划，如果土地规划比较随意，会很大程度上压缩居民生活的空间，导致很多社会不和谐因素产生。土地之间的协调利用是保证社会各项生产发展和居民生活的重要前提，在我国《土地管理法》、《城市规划法》、《城市房地产管理法》都明确规定城乡建设用地应注意土地之间的协调，因此，在土地规划之前，对于规划范围内以及周边用地情况要进行详细的考察，认真规划。但是应该注意的是，土地规划并不是一项非常简单的事情，它需要合理判断，并且考虑规划的适用性，不能出现像在居民中心规划工业用地这样的情况。
3.2 突破城乡二元制制度，完善城乡结合部土地规划
前面已经提到过，城乡结合部由于其位置的特殊性，在土地规划方面会比较随意，有很多不合理的地方。城乡结合部土地规划困难的最主要原因就是人员流动较大，同时，城乡结合部二元制比较突出，这种情况增加了城乡结合部土地规划的难度。二元制是指城乡结合部区域会综合了城市的大工业生产以及农村的小农业生产，这样的情况，对于土地规划的合理性提出了挑战，在土地规划过程中即要考虑城市的工业生产用地，同样不能忽略农村的耕地规划。因此，在土地规划中，要达到对城乡结合部土地合理规划的目的，必须加快城乡结合部城市化或者专门的农村化特征，突破现有的城乡二元制制度。但是，在这一过程中要值得注意的是，土地规划必须坚持以人为本的特点，不能强制的改变土地利用类型，对人们生活方式产生不好的影响。
3.3 着眼长远发展考虑，针对实际情况适时调整规划
土地规划与实际之间的不协调是我国土地规划中存在的非常突出的一个问题。由于经济发展过快，甚至有些地方用地的规模已经超越现在土地规划十几年的时间。这样的问题使得土地规划在社会生产发展中并没有起到应有的作用，相反还会制约经济的发展。所以，怎样解决土地规划和实际用地直接的关系是非常重要的事情。就目前来看，最有效的途径莫过于，在规划时能够联系实际以及社会经济发展的速度来进行合理的长时间的整体规划，同时，在土地规划实施的过程中根据使用的需要，进行合理的调整。但是，值得注意的是，在土地的规划调整过程中一定要根据实际所必须的情况进行调整，并且是严格控制的，而不是随意的实施。
4 结语
由于随着社会经济的发展，人们对于经济利益的追逐，使得在土地规划存在着一系列问题，这些问题严重影响着正常的社会生产以及人们的生活，甚至有些阻碍着社会的进步。因此，文中针对这些问题提出了一些列的建议，其实，很多问题的出现并不是由于社会生产的需要，更多的是由于人为的因素产生的。因此，要改变土地规划中的一些列问题，必须加强管理和宣传，让每一个人参与到土地规划当中。
参考文献
关键词：整合规划；控制性详细规划；整合；路径
Abstract: Under the current planning system, regulatory detailed planning is faced with a series of problems in the implementation, and urgent need to integrate. On the basis of Guangzhou Baiyun district regulatory plan integration project, this article introduces its background and the main problems. And from the perspective of integration planning, it explores the path of the regulatory detailed planning integration from planning system integration, management system integration and value integrated system three aspects. On this basis, the focus of the regulatory detailed planning integration is combed.
Keywords: integration planning, Regulatory detailed planning，integrate, path
中图分类号：F110文献标识码：A 文章编码
1.引言
控制性详细规划作为我国地方人民政府制定的地方法规，直接指导着规划许可的行为。它通过技术手段结合行政力量来约束市场开发建设行为的负外部效应，在我国快速城镇化的进程中发挥了极大的作用，因此它是城市规划体系中最大量的编制工作。与此同时，作为承上启下的一个规划类型，由于缺乏“一体化”规划思路而饱受各方的批评和非议，修改工作也是规划编制中最为频繁的。因此如何完善控制性详细规划的编制，协调好城市开发、城市管理和个体利益之间的矛盾成为城市规划业界关注焦点。
为进一步强化广州作为国家中心城市的地位，落实广州市“东进、西联、南拓、北优、中调”的空间发展战略，实现“总体规划―控制性详细规划-专项规划”一体化联动的目标，保障广州市城市控制性详细规划“一张图”管理，广州规划主管部门以区为单位开展控制性详细规划整合工作。白云区作为广州北部以空港为核心的重要区域，白云区成为这次控制性详细规划整合工作的重要组成部分。
广州市白云区控制性详细规划整合项目是一个相对特殊的项目，需要按照“一体化规划”思路进行操作。首先，规划尺度非常大，范围涉及广州市整个白云区，面积达80.20平方公里，要求从全市统筹视角展开，对各个片区的控制性详细规划进行整合；其次涉及到城市开发、城市管理和个体之间的利益，“整合”并不同于单纯的规划编制，更多是协助规划主管部门，从规划管理角度对于在编规划进行检查、校正、调整与拼合。本文结合实际的项目经验，按照“一体化规划”的思路，对控制性详细规划整合进行了初探。
2. 控制性详细规划整合的主要问题
2.1规划体系衔接脱节
从本次整合项目来看，控制性详细规划对于上下层次规划衔接脱节，纵向“一体化”的规划体系尚未形成。这其中可以分为两类矛盾：第一类，上层次规划之间自身产生的矛盾，即以《广州市总体规划1996－2010》为代表的城市规划与交通、市政、公共服务等相关专项规划之间的矛盾；第二类为上下层次规划之间的矛盾，即上层次规划的内容，在下层次规划没有得到具体反应。分析其原因主要有两类：第一是信息掌握不全，对于一个地块控制性详细规划而言，要掌握各个部门编制的专项规划需要花费大量时间，并且难以甄别其有效性；第二是上下层规划之间的传递规则不明确，虽然依据《城市规划强制性条例》明确了具体的控制内容，但是上下层次规划间如何传递具体控制要素的技术方法并未明确。以城市用地为例，按照上述条例，规划期限内的用地规模、发展方向等方面是规划要求控制的强制性内容，但是对于控制性详细规划编制而言，在发展方向基本一致的前提下，对于规模如何落实到空间上并无明确规定，一个控制性详细规划超出界限一部分，当所有控制性详细规划拼合后，整个白云区的控制性详细规划范围超过原有总规边界的21.65平方公里，违规用地比例为26.96％，十分严重。
2.2规划管理存在缺陷
作为规划管理依据的技术规范存在各式各样的问题，各个规划之间的横向“一体化”联动尚未形成。以公共设施规划标准为例，在白云区控制性详细规划整合过程中发现两个问题。第一，规划人口计算口径缺乏统一标准，造成标准执行不统一，十个整合的控制性详细规划，竟然存在八种不同的人口算法，差异非常大，造成同样区域内公共设施的配置标准差异非常大；第二，公共设施规划选址缺乏可行性，部分控制性详细规划规划的公共设施选址在现状改造难度较大的居民区或者工厂区，造成规划设施未来执行时难以落地。而这些在现有技术规范中均未提及，给规划的实施带来一系列问题。
2.3价值体系尚未统一
城市、集体和个人的利益相互协调的价值体系尚未统一，用地权属的落实带来一系列问题。2007年颁布的《物权法》的不可避免地对我国现阶段的规划管理工作产生较大的影响。市场效应推动的用地权属分布与强调城市整体性的控制性详细规划无可避免地形成了一些矛盾。主要包括三方面：一是公共绿地、公共设施与用地权属产生重叠；二是环卫等公共设施的布局给用地权属带来的环境负面影响；三是城市结构与用地权属的使用性质产生冲突。如何在公权与私权两者之间取得平衡，构建“一体化”的价值体系，成为控制性详细规划整合必须回答的问题。
3. 控制性详细规划整合的思路和对策
3.1构建“一体化规划”的技术线路
控制性详细规划整合过程中出现的问题主要在于现有规划编制体系与各个规划层次构成的纵向规划体系及各个部门编制的横向规划体系之间是相互脱节的。本次白云区控制性详细规划整合从“整”和“合”两方面入手，提出“一体化规划”的思路。
“整”就是校正与调整，包括：（1）检讨在编控制性详细规划的用地规模、用地布局、道路系统、基础设施等对上层次规划的落实情况；（2）检查现行技术规范与标准的落实情况；（3）核查现状信息、行政许可信息的准确性与时效性。
“合”就是拼合与协调，主要包括 （1）分析各在编控制性详细规划自身衔接与协调情况，在此基础上形成整合规划方案，保证空间整体协调性；（2）分析拼合后的在编控制性详细规划与总体规划、专项规划、已编控制性详细规划以及近期重点工程的协调情况，协调城市近远期发展布局，具体整合技术框架如下所示。
图：控制性详细规划整合的技术线路
3.2“一体化规划”下控制性详细规划整合的对策
（1）规划体系一体化
建立一套“活”的总体规划的维护和运转体系。目前国内的城市总体规划，由部分规划师在特定的环境下较短的时间内编制完成，报上级部门审批后，则总规定型。这样的规划实际只是反应特定时间的特定意愿，实际是应付审批的规划，并不能成为城市统筹建设的抓手。在城市发展如此迅速的今天，很难保证总体规划编制的绝对合理并能够有效指导城市发展10－20年发展，能够有效指导城市各个地块的控制性详细规划编制。城市规划要做到上下衔接，首先要提高总体规划质量，把总体规划在一些刚性原则下，变成一个开放系统，一方面有效对接各个建设部门的专项规划，一方面以近期建设规划编制为契机，在可持续发展原则指导下，保证一部分刚性内容不改变，同时切实与地方发展需求所对接，切切实实以项目与行动来改变城市。
设计一个合适的弹性制度。实现城市发展目标的方法和途径常常是难以预知的，也不是一成不变的。控制性详细规划的弹性是恰恰针对城市的不确定性。刚性控制内容应强调否定式的消极控制，即控制对象“不该做什么”；而弹性内容，则应偏重于包括诱导性的积极控制，即希望被控对象“该做什么”。根据传统的规划理论，一般从“定性、定量与定位”的三个方面构建规划体系上下传递的控制内容。首先要明确刚性内容，然后应确定弹性内容明确其传导与弹性实施机制。我们以用地为例，上层次规划应明确职能与规模作为刚性内容。但是对于定位，即城市增长边界（某种意义上等同于控制性详细规划编制边界）则应该赋予一定的弹性，保证其符合一定程序和技术要求（比如整体规模不变、不与刚性要求如区域绿地冲突）前提下，按照一定的程序，赋予其一定的调整权力（比如国土规划设计的“弹性圈”就是一个较好地对于“定位”进行弹性控制尝试）。
（2）管理体系一体化
地方规划主管部门有必要设立相应的动态的检讨和更新制度，保证规划技术规定随着外部环境的变化能够采取合适的反馈措施，适应形势的变化。技术规定作为通过一定技术方法演绎而得出的一个部门规章，实际上相当于规划主管部门针对现有条件对于城市规划技术作出的一个相对合理的假设或者是判断，他需要通过实际管理来检验，针对一系列管理目标来分析其实施绩效，并遵循 “假设——检验——再假设”这样的程序不断的完善技术规定，保证其实施绩效。同时将技术规定的调整，作为城市控制性详细规划整体调整的一个前置性依据，在技术标准更新后，对于城市控制要求变化的地区，可以依据技术标准要求的改变，提出控制性详细规划修编计划，保证控制性详细规划修编的灵活性与严肃性，使规划管理体系能够适应形势的变化。
（3）价值体系一体化
从物权角度来理解，控制性详细规划核心在于从公共利益出发，制定出“一套保护与管理地价的法律机制，是对土地经济利益的严格控制”。物权法强调“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”。同时也将“公共利益”作为政府行使征收权与政府对私有土地利用自由的限制方面的前提条件。因此，实现城市、集体和私人价值体系的一体化是解决多方面的矛盾的必然选择。可以从以下三方面入手：
第一，用地权属信息的收集与甄别。按照法律效率的不同，控制性详细规划必须详细调查用地规划许可证与国土规划许可证信息，同时按照各个证照的办理时间与法律效率，来核查地块权属的有效性，同时明确法律认可的容积率 。原则上来讲，与公共利益没有冲突的用地权属，必须在规划中予以落实。
第二，基于公共利益对于用地权属进行相应的处理。a、对于绿地和公共设施用地与用地权属发生冲突时，并且在绿地与公共设施无调整可能时，公共利益优先，按规划控制；b、某些区域内由于城市重要公共设施建设，对于周边环境产生了重大的负面影响，针对这一类项目，按照安全与环境保护原则，公共利益优先，个体物权按照规划调整，比如白云国际机场的建设，产生了噪声区，按照规划在75分贝噪声区内的居民区一律搬迁。
第三类比较复杂，具体可以分为两类：a、用地权属虽然与城市结构冲突，但是功能间并无重大干扰的情况，规划应予以保留；b、用地权属与城市结构冲突，功能间并无重大干扰，但是业主自身体希望调整，比如某镇中心工厂申报“三旧”改造项目，规划鼓励调整；c、用地权属与城市结构冲突，并且功能存在重大干扰，规划按照城市整体利益优化的原则，对于原有功能进行调整。第三，公众参与。规划用地权属和用地布局的调整涉及到业主、土地使用者、周边居民等多个群体的利益，需要充分调动公众的积极性，让其参与到规划设计中来，反映他们的发展诉求，减少规划实施的阻力，提高可实施性。
4. 控制性详细规划整合的重点
根据上述“一体化规划”的思路和对策，广州市白云区控制性详细规划整合的重点内容包括以下四个方面：
4.1统筹各层次用地规模布局
城市规划要关注城市发展的长远利益，也必须重视城市现阶段的发展需求。白云区作为城市重要的空港门户地区，规划重点关注近期相关重大项目的落户问题，保证地区经济发展；同时依据上层次的法定规划《广州城市总体规划1996-2010》，协调城市边界拓展与规划指标调整问题，保证规划的合法性与合理性。在《广州城市总体规划1996-2010》确定规模以外区域作为城市拓展待定区域，原有控制性详细规划编制作为控制性详细规划储备，等待新一版城市总体规划批复后再开展相应审批工作。规划通过上述手段将确定的重大建设项目放到城市整体空间布局中加以整合，保证重大项目与城市总体发展格局相协调，同时也引导重大设施项目建设与公共投资方面能够形成结合形成合力，使其在引导城市空间优化上发挥更重要的作用，促进各个层次用地规模布局的协调。
4.2构建一体化生态绿地系统
规划以城乡空间整体为背景，以用地空间为载体，通过规划手段实现城乡建设与生态环境和谐。规划重点关注区域绿地、 重点抓好区域绿廊、绿轴保护。使城市建设由注重规模扩张转向提高现有建设用地的使用效率和效益转变，确保城市的可持续发展。规划关注水系保护，落实了水利部门的蓝线控制，同时设立增加水面率核查指标，针对水面率不足地区，核查现状，重新疏理蓝线控制体系，有效降低城市应对强降水的抗灾能力。规划关注环境容量控制和人居环境改善，衔接《城市绿地专项系统规划》，根据可达性与可能性等多重指标，切实增加城市绿地，将人均公共绿地面积由3.3平方米提高至15.2平方米，有效改善了生态环境，形成一体化的生态绿地系统。
4.3完善各级各类公共设施配套
规划注重与民生息息相关、与市民生活密切相关的各项公共服务设施与市政基础设施建设，保证在新区生活的人们能够享受齐全完善的生活设施和高质量的生活服务。依据《广州市城市规划管理技术标准与准则》的要求，通过与城市、分区及镇的总体规划进行对接，将公共服务设施分类分级进行核查，补充不足公共设施，一共增加1395.21公顷，为社会各阶层居民创造舒适、方便的生活居住环境，引导城市健康有序发展。对接近中期的重要的道路交通建设项目进行核查，更正道路红线96处，并在轨道站点周边配置机动车停车场及非机动车停车场；衔接相关专项规划与实际建设项目，对于市政设施进行核查，落实上层次规划确定的市政设施用地及历史已批市政设施用地共52处，增加市政设施面积245公顷。
4.4统一城乡建设管理体系
从两地规划、旧村改造等多个方面入手，通过分类引导的方式，有效处理城乡问题，引导城乡有序发展。规划根据基础条件与自身意愿的不同，将规划范围村庄可以保留类、改造类与重建类。根据不同的建设模式确定，以政策法规与经济测算为依据，确定合适的开发容量。并按照城市住区的相关指标对其进行控制，保证未来城乡建设标准与公共服务标准的均等化，同时通过容积率的预先提高，在城市郊区地区预留充足的公共服务空间，保证未来的可持续发展。通过对接村经济发展留用地与村宅基地规划，协调新区开发与镇村一级利益，空间上落实两地，并将其纳入城市规划管理体系，对于村宅基地新增分户用地，按照城市居住社区上楼模式来确定用地空间，并按照城市居住区来安排公共服务与绿地规划；而对于村经济发展用地则按照城市工业与商业用地进行相应指导，有序引导其开发建设。
图：控制性详细规划整合后广州市白云区土地利用规划图
5.展望
控制性详细规划作为实施规划管理的核心层次，自其出现以来，一直以实践为基础而经历发展、成熟和变化，并在不断的变化完善中前进。随着《城乡规划法》、《物权法》及系列相关法规出台，城市规划管理的法制环境愈来愈完善；而城市不断自我发展完善的背景下，需要有更多的规划来支撑。以“一体化规划”思想来指导控制详细规划的编制也和整合，是适应城市发展和城市管理工作的一个尝试。希望本文能够起到抛砖引玉的作用，推动业界对于控制性详细规划编制的思考，进一步完善控制性详细规划的编制工作。
参考文献
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关键词 生态管制；多规合一；空间管控；管制政策；空间规划
文／陈雯 孙伟 李平星
生态服务功能是区域空间的基础性和约束性功能，尽管各类空间规划重点不同，但都把生态管制作为规划的重要内容之一。
推进“多规合一”是强化政府空间管控能力，促进经济社会发展与资源环境相协调，改善原有空间无序开发带来的生态空间遭受蚕食、环境不断恶化等状况的现实需要。生态服务功能是区域空间的基础性和约束性功能，尽管各类空间规划重点不同，但都把生态管制作为规划的重要内容之一。因而，探讨生态管制在“多规合一”中的地位与作用，具有十分积极的意义。生态管制的概念与特征
生态管制的提出
生态管制随着人类活动对生态环境影响不断加剧而产生。1962年，美国生物学家蕾切尔·卡逊（Rachel Carson．1907年5月27日-1964年4月14日）出版了《寂静的春天》-书，唤醒了各国政府和居民的环保意识。1972年，联合国首次召开人类环境大会，强调国家对环境保护的责任，使生态管制成为政府实施空间管理和资源调控的一项重要内容。我国生态管制工作始于1973年的第一次全国环境保护会议。改革开放以前，生态管制以生态建设工程为主；改革开放以来，生态环境问题日趋复杂，生态管制也更加趋向系统化、综合化，特别是2000年前后《全国生态环境建设规划》、 《全国环境保护规划纲要》等颁布实施，标志着我国生态管制进入新的阶段。
生态管制的内涵和特征
市场在空间资源配置中发挥着决定性作用，但由于存在投机性、短期性和趋利性，在生态、环境等具有公共物品属性的空间资源配置及其所产生的外部性问题上时常表现出无能为力，因而由政府通过“有形的手”进行生态管制，成为维护区域生态安全的重要手段。生态管制是政府通过监管、控制以及制定相应政策来保护生态环境和自然资源，以维持生态平衡、提升环境质量、实现生态一经济一社会协调发展的措施和手段，是理性政府促进永续发展的主要作为。生态管制主要包括两方面内容：一是生态保育，指对具有重要生态服务功能和维护价值的生态系统进行划定和保护，对受人为活动干扰和破坏的生态系统进行恢复和重建；二是环境治理，指为保障水、大气、土壤等环境质量而进行的污染物减排、资源综合利用等活动。
从“多规”空间协调角度出发，本文重点探讨生态管制的重要生态系统划定与保护内容。这种生态管制具有四个明显特征：一是手段多样，包括编制和实施生态空间保护规划、制定和落实区域保护政策法规等；二是有明确的空间属性，核心是识别具有重要生态服务功能的地域，划定需要管制的生态空间边界，且管制措施和手段因地域范围、空间单元的差异而不同；三是兼具强制性和指导性，生态管制的要求是强制性的，管制手段是指导性的；四是以协调生态环境与经济社会发展关系为目标，兼顾保护和发展双重需求。
生态管制及规划的国际经验
即便在市场经济高度发展的西方国家，生态管制仍然是政府为数不多且行之有效的空间管控手段之一。
美国的国家公园政策
由中央政府划定330个国家公园，其规划设计、保护、经营管理统一由国家公园局直接负责，相关州、区域的空间规划需严格遵照国家确定的规划执行，同时还要确保周边地区的空间景观和功能要与国家公园的保护要求相协调。
英国的国家公园和绿带政策
英国国家公园的土地被称为“皇室领地”，其中进行任何活动都须经过国家公园委员会批准。依托国家公园等重要生态功能区及联系通道划定“绿带”，实施最严格的生态管制政策，是英国空间规划体系中约束性和刚性最强的内容。绿带边界具有永久性，当地政府确定绿带边界后，很少有变动，不得已的变动掌握在中央政府手中，需要非常严格的变更程序。
荷兰的绿色空间政策
荷兰空间发展战略以“整合”为核心手段，以生态管制为前提，实现控制城市增长、保护生态环境。其中，国家空间战略规划由住房、空间规划与环境部负责，空间规划分部主要负责空间发展战略、架构及区域分工安排等内容，环境规划分部主要负责生态空间划定及生态管制政策制定等。区域和地方参考国家的组织架构，详细拟定地方的生态管制计划，交由省政府和国家政府审查通过后实施。
澳大利亚的区域景观与农村保护地区
通过划定空间功能分区，明确空间用途管制，将生态管制与城乡开发有机结合在一起。澳大利亚昆士兰东南部区域规划将区域土地利用类型分为区域景观和农村保护地区、城市足迹、农村生活地区三类。其中，景观和农村保护地区面积不低于区域总面积的50%，实施最严格的生态管制，并针对保护区域类型的不同制定详细的生态管制政策，城市足迹和农村生活地区不能与之重叠。
我国生态管制存在的问题
与其他国家和地区做法相比，我国生态管制工作仍存在一些亟待破解的问题和困境。
生态管制涉及部门多，规划和管理都缺乏有效协调
一是管理政出多头，涉及环保、林业、农业、水利、住建、国土等多个部门。二是主体功能区规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划中都有生态管制内容，由于规划导向和目标不同，生态管制要求差别较大，缺乏协调机制，规划难以得到真正落实。三是生态环境保护规划体系多，包括生态保护规划、生态功能区划、生态红线区域保护规划、地表水环境功能区划以及自然保护区、森林公园、重要湿地等类型区保护规划，各规划间尚未很好协调。
生态管制的科学依据和技术标准缺失，尚未形成“多规”能够共同遵循的生态管制基础
生态管制的核心和前提是识别并划定需要实施管制的生态空间，然而由于缺乏科学合理的生态空间识别标准与划定技术，导致各地区生态环境规划所划定的生态空间或者生态红线区域依据不足。在个别地区甚至以“一刀切”的方式要求地方划定生态红线区域，使得划定标准不一、结果参差不齐，客观上加大了其他规划空间管制内容与生态规划衔接的难度。
生态管制规划时序滞后，规划体系中的位置比较尴尬
生态环境保护规划长期以来一直作为发展规划的专项规划，即便有生态管制内容，其规划期限一般仅为5年，难以指导规划期限15～20年的土地利用规划和城乡规划。虽然目前生态环境规划独立于发展规划作为总体规划编制，规划期限也扩展到中长期，但地方生态红线区域保护规划的时序普遍滞后于土地利用规划和城乡规划，无法满足“生态优先”的现实要求。
生态管制规划法律地位低，易受其他规划压制和冲击
国民经济和社会发展规划由全国人民代表大会和各级地方人民代表大会审查和批准，是其他各项规划的依据，具有最高的法律效力。土地利用规划和城市总体规划，经本级人大审议后报上级政府乃至国务院审批。生态环境保护规划由本级政府批准实施，是规划中法定地位最低的，生态管制内容在与其他规划产生矛盾时，常常处于被压制和让步的地位。
生态补偿机制仍处于探索之中，生态管制现实操作难度大
对某一生态空间实施生态管制在一定程度上限制了其发展权，应该进行必要的生态补偿。然而，我国有关法律法规中，对生态补偿只有原则性的要求，对各利益相关者的权利、义务、责任缺乏明确界定，对补偿内容、方式、标准和实施措施也缺乏具体规定，尚未形成长期有效的制度。
“多规合一”要求下生态管制的改革路径
针对当前生态管制规划及操作存在的问题，围绕实现“一本规划”、“一张蓝图”的目标，进一步深入探讨生态管制在“多规合一”中的地位及改革创新路径，强化生态管制在“多规”空间衔接和各类管控边界划定的基础性地位。
确立生态优先的规划理念
面对发展形势和要求的重大变革，生产性空间需求减少，生活性和生态性空间需求增加，传统粗放的经济发展方式和空间开发模式都难以为继，必须将发展理念转到协调、均衡、可持续上，将生态管制和生态环境保护放在首要地位，保障开发与保护的统一。
提升生态管制的规划地位
确立生态管制规划（如生态红线区域保护规划）在“多规合一”框架中的基础性、约束性地位，编制时序先于其他各类规划，其他规划必须遵循。改革现行的生态环境保护规划审批制度，由同级人民政府审批变为同级人民代表大会审批，将政府各项决策是否符合空间规划特别是生态管制规划作为合法性审查的重要方面。
构建科学合理的生态管制规划体系
切实注重生态管制规划体系内部的“多规合一”，既要明确不同层级规划的关系，理顺国家、省、市县各级生态管制规划内容边界，体现上位规划对下位规划的指导性、约束性，并给下位规划留出足够发挥其作用的空间，又要处理好不同类型生态管制规划的关系，整合相关规划生态管制内容，精减规划数量。
研究建立生态管制空间识别与划定技术标准
加强生态学、地理学等跨学科综合研究，研究建立国家层面的生态空间识别和划定的指导性标准，明确分区域生态管制的总体要求，各地区在指导性标准基础上，因地制宜地探索制定更精细、更具操作性的地方标准。深入研究基础地理信息数据、用地分类标准、规划管理信息平台等与其他规划的技术性衔接问题。
通过立法确保生态管制红线的永久化
按照依法治国的要求，探索完善生态管制的法律法规，以立法的形式将生态管制规划划定的保护红线长期化、永久化，明确生态管制红线修改条件和程序，严禁侵占和随意更改，因经济社会发展确需修改的，要严格按照法律规定程序进行。
建立健全生态补偿制度
