摘要：我国在金融消费者保护的立法上一直存在空白。在我国现有金融消费纠纷解决机制中，无论是内部投诉还是诉讼仲裁都无法很好地处理这类纠纷问题。以英国金融督察服务(Financial Ombudsman Service，简称FOS)制度为首的督察解决模式在解决金融消费纠纷上，得到了世界范围内的普遍认可，通过FOS制度与本国金融消费实际相结合，可为我国金融纠纷解决提供示范性参考。
关键词：金融消费者;英国金融督察服务模式(FOS);金融消费纠纷解决机制
金融消费已成为大家生活中的重要部分。金融方便了人们的生活，促进了资本和货币的流通发展，消费者在面对金融产品的时候也成为了金融消费者[1]。但是，在面对如此之多的金融消费产品的时候，金融消费者的权益不免受到侵害;而近年来金融市场的不稳定，更进一步地增加了我国金融消费者在金融消费维权中的难度。但我国现有的法律法规中对于消费者维权，特别是金融消费者维权的立法极少。根据金融消费者的特殊性，有必要引入这一概念，确立一套保护金融消费者权利的机制，用来保护金融消费者在金融消费纠纷中的合法权益。
在2008年美国次贷危机之后，英美等国开始重视金融消费者的保护，陆续出台了《华尔街改革与消费者法案》(美国)和《金融监管的新方法：判断、焦点及稳定性(方案)》(英国)，在这两个法案中均明确阐述将设立专门的金融消费者保护机构。同时，这些改革方案也相应涉及了金融消费纠纷体制权限和归属的调整，使这一金融监管体系更加有效。因此笔者也建议，我国应该建立一套完善的金融消费纠纷争端解决机制，维护金融消费市场秩序，这样才可以更好地深化我国金融改革与发展，维护我国经济可持续发展。
面对当前国内外金融消费的形势以及我国近年来多发的金融消费纠纷案件，本文将通过分析我国金融消费纠纷解决机制的现状和不足，结合国外立法和司法经验，提出在我国建立金融消费纠纷争端解决机制的这一想法，以期找到更适合我国司法实际的解决办法。
一、我国现有的金融纠纷解决方式及存在的问题
实践中，当遇到金融消费纠纷时，消费者会采取如诉讼、投诉、行政等各种解决方式，其结果也各有差异。一方面可以看出，在我国，尽管金融消费者相对于金融机构处于劣势，但却有极强的自我保护意识，善于用各种手段保护自身合法权益;另一方面，我们也看到金融消费纠纷解决机制中的很多不足，如金融机构内部缺少适当的投诉部门和解决途径，金融主管部门(银监会，证监会，保监会)在处理金融纠纷时多采取行政手段而缺少法律手段，金融自律组织更是缺乏力度等。
(1)金融机构内部解决机制――投诉无门
以我国银行为例，一般都设有免费的投诉电话、邮箱，或者在各网点设有专门的客户经理来处理金融纠纷投诉问题。当发生金融消费纠纷时，考虑时间、金钱等因素，直接与金融工作人员交涉或是向金融机构投诉，成为大部分金融消费者的首选。
但是，这些金融机构内部的解决部门并不能解决消费者的实质问题，通常会出现搪塞现象，一方面因为这些部门权力不够，无法真正解决纠纷;另一方面，消费者直接向金融机构投诉时，金融机构既是选手又是裁判，在处理纠纷的过程中，金融机构很难做到公平公正，这对于处于弱势的消费者来说是十分不利的[2]。
(2)行政申诉解决机制――心有余而力不足
我国的金融体制采取的是分业经营的模式，因此金融监管采取行业型监管，并不是西方等国家混业经营模式下流行的功能型监管。我国目前主要分为银行业监督管理委员会(简称银监会)，分管银行、金融资产管理公司等;证券业监督管理委员会(简称证监会)，分管证券期货市场;保险业监督管理委员会(简称保监会)，分管保险市场。上述金融监管部门解决金融纠纷的主要途径是行政手段。随着金融危机的爆发以及汲取英美等金融行业对于金融纠纷解决过程中的经验，我国金融监管部门也相继设立了金融消费者保护机构，来保障消费者合法权益。从2011年底到2012年年底，证监会投资者保护局、保监会保险消费者保护局、银监会投资者保护局相继成立。
也正是我国金融体制分业经营、分业监管的原因，不仅导致监管主体不一致，而且在不同金融行业行使的法律规范及其标准也有所差异。在复杂的金融纠纷案件面前，需要多个监管部门相互协调，配合执行，可是现实中经常会发生多个部门同时监管或是同时认为不属于自己的监管范围而相互推诿，导致效率低下。此外，同金融机构内部解决机制一样，金融监管机构多与金融机构关系密切，因此不免存在偏袒的行为，金融监管机构难以发挥正常的监管功效，更难以保障金融消费者的合法权益[3]。
(3)准司法和司法机构解决机制――仲裁乏力，诉讼费神
就当前已有的金融消费纠纷案件来看，一旦向金融机构内部投诉无果，行政申诉无效，大部分金融消费者转而向仲裁机构或是法院寻求公平。
早在1988年的《银行结算办法》中就有提到收付双方发生的经济纠纷，应由其自行处理，或向仲裁机关、人民法院申请调解或裁决。()[4]证监会，保监会也都有一系列的通知，明确规定金融消费纠纷可以采取仲裁的方式解决。也正是在这股力量的推动下，中国国际经济贸易仲裁委员会(CIETAC)先后在2005年和2008年通过了《中国国际经济贸易仲裁委员会金融争议仲裁规则》，以更好地处理金融交易纠纷，并在上海、广州、武汉等地成立了专门的金融仲裁机构。但遗憾的是，高效、快捷、保密性强的金融仲裁并没得到广大金融消费者的接受。事情上，大部分的金融仲裁机构将金融纠纷的解决更多地寄托在法院诉讼上。例如，它们在自己的格式条款中都直接规定，如果发生纠纷应采取法院诉讼的解决方式，这也说明这些金融仲裁机构的现实作用甚微。
(4)网络和传统媒体解决机制――治标不治本
金融消费者利用微博、论坛、新闻媒体等舆论的力量保障自身的权益，这已经不是什么新鲜事了，网络和传统媒体的快捷、全面、传播率高等优势也激发了金融消费者的维权意识。金融消费者在与金融机构发生纠纷时，在采取投诉和行政手段的同时，往往也会借助媒体的力量。媒体固然会在一定程度上，帮助金融消费者解决与金融机构的纠纷问题，但是这个方法治标不治本，甚至可能诱发双方更深层次的问题。
二、域外金融消费纠纷解决机制借鉴
金融消费纠纷在世界各国都是不可避免的，不同的国家都有不同的应对措施，包括极具创新性的诉讼替代性纷争解决机制，以及仲裁、调解、督察员制度，这其中以英国金融督查服务(Financial Ombudsman Service ，简称FOS)最具代表性和广泛适用性。FOS在英国率先应用之后，迅速在世界范围内得到推广，无论是英美法系的澳大利亚、加拿大等国，还是大陆法系的日本、中国台湾地区等，都将金融督查服务(FOS)制度与本国或本地区金融消费实际相结合，从而塑造了一个个各具特色的金融消费纠纷解决模式，为中国大陆解决金融纠纷提供了丰富经验。
(1)英国模式――金融督察服务(FOS)
英国自20世纪80年代金融大爆炸开始就着力于金融消费者的保护。在20世纪90年代，英国将1985年成立的证券投资委员会(SIB)改组为 金融服务管理局(FSA)，拟监管英国金融行业。在《金融服务与市场法 2000》(FSMA)中更明确了金融服务管理局统一管理英国金融业的职权。之后其成立了金融督察服务公司(FOS)， 提供替代性争议解决模式专门处理金融产品的消费者投诉;并且设立了金融服务赔偿公司(FSCS)，从而形成了金融服务业的一站式赔偿机制[5]。由此可见，当前英国的金融消费者保护主要是由金融服务管理局(FSA)领衔的金融督察服务公司(FOS)和金融服务赔偿公司(FSCS)组成。这其中以金融督察服务公司(FOS)为核心。
FOS的争议解决程序可分为两个阶段(见图1)：第一阶段，金融机构内部解决。在金融消费纠纷发生的前八周，由消费者和金融机构通过金融机构内部解决方式自行商议。第二阶段：FOS程序。案件首先由FOS督察员受理，督察员根据实际情况和联系，通过对于书面证据的审查(而非传统的听证或质询)，公正合理地做出裁定。消费者或金融机构任何一方对裁定不服，可以申请调查员复核。调查员所做出的复核裁定为最终裁定。若此时消费者还是不服，则可以向法院提起诉讼，但消费者接受最终裁定，金融机构必须接受[6]。
由此可见，英国模式是由金融机构内部监控、类似仲裁机构的金融督察服务公司(FOS)、针对金融企业倒闭后实行赔偿的金融服务赔偿(FSCS)和司法机构这四个层面组成，既切实保障了金融消费者的权益，又增强了消费者对于金融机构的信任，更推动了英国金融行业的繁荣和发展。但是，该模式在FOS程序时，督察员只进行书面审查，尽管这样能在一定程度上保证审查的中立和客观，但是并不能全面地了解纠纷事实，与此同时金融消费者在搜集证据资料等方面相较于金融机构有明显弱势，金融机构提交的证据也更倾向于保护自身，这样就导致金融消费者的权益保护落不到实处。
综上所述，英国模式在一定程度上是很值得我国借鉴的。首先，英国成立的金融督查服务机构是独立的，具有中立性;其次该机构也不同于仲裁，不需要事先的仲裁协议，消费者不服还可继续向法院起诉等[7]。
(2)日本模式――行业型金融督查服务(行业型FOS)
1996年日本开始展开了一场日本版的金融大爆炸。为了更好规范金融消费市场，日本相继出台了《金融商品销售法》(2000年)、《金融商品交易法》(2006年)以及2009年的《金融商品交易法的修正案》，这些法律的实施形成了日本金融消费的诉讼替代性纷争解决机制(简称金融 ADR)。
日本金融 ADR 制度的模式属于行业型 FOS 制度。因为不同金融行业相对应的解决机构比较多，而金融机构的业务也纷繁多样，若每项业务都与解决机构签订合同，则明显不合理。故日本规定金融机构至少须与任意一个指定纠纷解决机构签订合同即可，同时须公布签订的指定纠纷解决机构的名称。
日本版FOS制度的程序主要是投诉处理程序和纠纷解决程序(见图 2)。(1)投诉处理程序，消费者可以向指定纠纷解决机构投诉，该机构督促金融机构及时处理和解决;(2)纠纷解决程序，消费者或金融机构在发生纠纷时，可以向指定纠纷解决机构申请纠纷解决，该机构受理后成立相关的纠纷解决委员会，委员会在调查之后达成相应的一般和解案或是特殊和解案(一般和解案当事人可以自由反悔，特殊和解案有一定约束力且只适用于当事人是消费者的情况下)。
综上所述，日本的金融 ADR在借鉴英国 FOS 制度的基础上，创新性地将混业经营和金融纠纷解决纳入在一个轨道上，这种创新价值更有助于构建多元化金融纠纷解决体系。我国可以借鉴日本经验，分阶段地从分业经营的基础上推行行业型FOS：即我国银监会、证监会、保监会等各自设立金融消费者保护局(这点我国也已经完成)，分别设置金融调解制度，条件成熟后陆续开始深度吸收借鉴 FOS 制度，并逐步建立起统一的 FOS 制度，以构建完整的金融纠纷解决机制。
三、对构建我国金融纠纷解决机制的建议
不同于英国和日本成熟的金融市场体制，我国金融市场目前还处于上升发展阶段，尚属于分业经营的模式，因此照搬现有的纠纷解决机制是不可行的。另一方面，上述国家在设立FOS模式之前，已经颁布了一系列金融法律保障，反观我国现有金融法律法规，金融立法多为部门规章，效力低，即缺少由人大颁布的高效力的法律，即便是金融部门规章，相应数量也较少。从这可以看出，在建立纠纷解决机制之前，完善我国金融法律体系，特别是金融消费领域的法律制度是很有必要的。
(1)明示金融消费者概念
2008年美国次贷危机引发全球金融危机，奥巴马政府颁布了《华尔街改革和消费者保护法案》，明确了在金融危机之后美国政府将金融发展的重心放在了金融消费者保护这一方面，直接引发了世界各国学者对于金融消费者这一概念的讨论。我国现有的法律规章制度中，无论是刚刚修改实行的《消费者权益保护法》，还是《证券法》、《商业银行法》等都未提及这个概念。金融消费者是有别于普通消费者的，若不在法律中明示金融消费者这一概念，那么金融消费纠纷解决机制的构建也只能停留在纸上谈兵的阶段。笔者认为，金融消费者概念的确定可以在《消费者保护法》的基础上进行明确，即金融消费者是为了金融消费需要购买、使用金融产品或者接受金融机构提供的服务的个人投资者，其权益受法律保护。
(2)确立金融纠纷解决机构性质
笔者认为，结合当前中国金融发展现状，融合国外日渐成熟的FOS模式，形成中国特色的金融消费纠纷解决制度是十分有必要的。第一，我国金融发展起步晚、速度快，从零开始形成另外一套成熟的解决模式是不现实的;第二，FOS模式不仅在英国得到了很好的起步应用，在加拿大、澳大利亚、日本等也都得到了进一步发展，无论是理论上还是实践中，FOS被证明在英美法系国家和大陆法系国家都是可以适用的。此外，比较美国模式，FOS的时间经验更多;第三，经济全球化过程中，我国金融市场也在向全球发达金融市场看齐，借鉴国外成熟的FOS模式，更益于我们学习西方金融市场，也易于被西方金融市场的认可。
当前银监会、证监会、保监会下属都设立了消费者(投资者)保护局，各金融行业也有相应的自律性组织，在这基础上，可以在各消费者保护局的主导下，设立不同行业的半官方性质的纠纷解决机构，各金融机构在设立登记时，应强行要求与纠纷解决机构达成强制管辖的协议，只要是受银监会、证监会、保监会等监管的金融机构与消费者产生纠纷，消费者选择通过该途径解决的，金融机构必须接受管辖。而纠纷解决机构应独立于各监督管理委员会和消费者保护组织，即保持中立[8]。
(3)健全金融纠纷解决机制框架
在金融纠纷解决的程序上，笔者认为应该分为以下三步(见图3)：
第一步，金融机构内部解决。发生纠纷后，消费者先与金融机构沟通，通过金融机构内部解决流程尝试解决问题，在一定的工作日后，金融机构没有回复消费者或者给出相应的解决方案，消费者可以向解决机构申请纠纷受理，若最终裁定金融机构承担责任，则金融机构不仅要赔偿消费者，还要向解决机构缴纳罚款;若金融机构在相应的工作日内，做出回复并给出解决方案，而消费者不接受的，消费者也可以向解决机构提出申请，进入解决机构的解决程序。
第二步，纠纷解决程序。纠纷解决机构受理后，成立调查委员会(委员会成员的选择可参考现行的仲裁机构仲裁员的选择)。调查委员会通过调查案件事实、书面评议和当面询问双方当事人之后，做出审议结果。
第三步，若双方有任何一方不服审议结果，可申请复核，复核委员会只对调查委员会审议的程序、法律(规则)适用等程序性问题进行审核，不对案件事实性问题进行复核(在此参考了WTO的争端解决模式)，复核裁定为最终裁定。若消费者接受则金融机构必须接受，且审议结果有法律效力;若消费者不服，则可向法院提起诉讼。
四、结语
通过对我国金融消费纠纷解决现状的分析，以及对英国、日本现有金融纠纷解决机制的介绍，我们可以看出，我国在金融消费者保护的方面，无论是立法还是纠纷解决机制都存在着明显的不足。但是，我们不能忽视我国金融发展起步晚、发展快的背景。尽管相比较国外成熟的保护机制，我们的消费者保护局显得力不足道，可是进步是不能忽略的。笔者相信，随着时间发展和条件成熟，我国金融立法逐步完善，FOS模式的解决机制也会随之建立，并形成高效、便民的金融纠纷解决机制，最终全方位地保护金融消费者，使得我国金融市场更加成熟。
注释：
(1)《银行结算办法》第一章第十条，银行按照本办法的规定审查票据、结算凭证和有关单证。收付双方发生的经济纠纷，应由其自行处理，或向仲裁机关、人民法院申请调解或裁决。
参考文献：
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[6]刑会强.处理金融消费纠纷的新思路[J].现代法学，2009，(9)： 48-58.
关键词：金融消费;纠纷;解决;消费者保护
随着社会的发展和人民生活水平的不断提高，“金融消费”越来越深地融入到普通百姓的日常生活中，为他们带来了极大的工作和生活便利，如消费信贷、信用卡、借记卡、第三方支付、代客理财、代缴费等。但同时，消费者金融权益受侵害的现象也越来越普遍，金融机构侵犯金融消费者的知情权、自主选择权、公平交易权、财产权等基本权益的现象时有发生。与此相对的是，现阶段我国解决金融消费纠纷的渠道有限，除诉讼方式外，缺乏有效的制度安排帮助消费者维护自身合法权益，导致金融消费者维权成本高企、效果甚微。鉴于金融消费在日常生活中逐渐变得不可或缺，如何在诉讼之外建立一套便捷、高效的纠纷解决机制，成为当前金融市场发展中的一个重要问题。
一、金融消费纠纷非诉解决机制的国际经验研究
（一）金融消费纠纷非诉解决机制的产生背景
随着“金融大爆炸”时代的来临，现代金融业飞速发展，与普通民众的日常生活结合得愈加紧密。同时，金融创新层出不穷，金融机构提供的产品与服务种类繁多、结构复杂，令金融消费者眼花缭乱、无所适从。金融机构与消费者之间的信息不对称问题越来越严重，金融丑闻不断出现，消费者利益频频受损。但即使是在法制健全的西方发达国家，消费者的利益也得不到很好的维护，因为“太多的法律，太少的正义”（Too much law，Too little justice），案件多发、诉讼迟延（即耗时低效）、费用高昂以及社会秩序、人际关系因对抗而引发的紧张状态等弊端，导致诉讼的实质结果与消费者的维权诉求大相径庭，背离了法治的基本精神和目标。因此，人们主张从僵化的规则约束中解放出来，于诉讼外寻求更多的解决途径与资源，强调效率倾向，并主张回归实质正义。在金融消费领域引入非诉纠纷解决机制的实践便应运而生。
（二）金融消费纠纷非诉解决机制的国际做法
1.英国金融督察调解机制
英国《2000年金融服务与市场法》决定成立金融申诉专员服务有限责任公司（Financial Ombudsman Service Ltd），负责帮助金融服务消费者解决和金融机构之间的纠纷，保护金融服务消费者的权益。根据规定，凡是受原金融服务局发牌监管的从事金融零售业务的金融机构都受FOS管辖。FOS采用“调解”+“裁定”的方式处理纠纷，其业务受理范围主要是面向消费者的金融零售业务。对所受理的投诉，通常先由FOS的裁判员进行调解，多数投诉都能调解结案。如当事人一方不接受调解意见或对事实陈述有异议，案件就会正式交给金融督察官裁定。FOS有权通过裁定要求金融机构对消费者进行赔偿，或者要求金融机构采取其他有利于消费者的补救措施，其赔偿上限可以达到10万英镑。一旦消费者接受裁定的内容，裁定就对双方产生法律效力，被投诉金融机构必须在规定期限内执行完毕。2013年4月1日，根据生效后的2012年《金融服务法案》，英国金融监管体系进行了彻底改革，诞生了三个独立的机构：金融政策委员会（FPC）、由原来金融服务监管局（FSA）拆分的审慎监管局（PRA）和行为监管局（FCA）。其中，行为监管局负责整个金融行业服务行为的监管。核心目标是金融消费者保护，公平竞争和维护资本市场诚信。而目前英国的金融申诉专员服务有限责任公司是向行为监管局负责。
2.新加坡金融业争议调解机制
新加坡金融业争议调解中心成立于2005年，由金融机构发起设立，目的是更低廉、更快捷地解决金融机构与消费者之间的纠纷。金融业的所有消费者都可以向金融业争议调解中心投诉，投诉处理程序分为两个阶段，金融业争议调解中心首先会鼓励并组织金融机构和消费者通过友好协商来解决纠纷，如果协商未能解决问题，案件将由调解中心的裁定员进行裁决。消费者也可以要求直接进行裁决。进入裁决程序的案件，争议双方均需支付费用，但消费者是象征性付费，主要费用由金融机构承担。受到裁决支持的一方会得到费用返还。调解中心的决定对金融机构而言是最终的，但如果消费者对裁决的结果感到不满意，消费者仍可通过其他合法途径来解决。
3.加拿大银行服务与投资督察机制
银行服务与投资督察员组织（OBSI）是加拿大的主要第三方争端解决机构，致力于解决其成员机构（即银行及投资公司等）与其客户之间不能自行解决的争端，其受理的投诉涉及银行、联邦政府监管的信托、证券、共同基金等（但不包括保险公司）。OBSI受理争议案件后，首先会审查是否经过当事金融机构的内部程序处理。然后，根据当事机构对争议的最后答复意见及消费者提供的材料，对争议进行书面评议，必要时会展开调查。在此基础上，OBSI作出争议处理“建议”（包括赔偿数额）并阐明理由。“建议”对争议各方不具法律约束力，双方都可以拒绝接受建议并启动正式的法律程序。
4.台湾地区金融消费评议机制
台湾金融消费评议中心（FOI）是依据2011年台湾地区《金融消费者保护法》设立的公益性财团法人，主要任务是处理金融消费争议、开展金融消费教育。FOI受理银、证、保等所有金融行业的普通消费者投诉。投诉一旦被受理，FOI会先“试行调处”，调处不成功的才指派人员进行评议，评议采用书面形式，由金融机构支付处理费用。FOI作出的向消费者给付一定额度财产的评议决定对金融机构有约束力，但消费者可以不接受，并且仍可直接向法院提讼。消费者如接受评议结果，可以申请FOI将评议书送交法院审核，经法院认可的评议书与民事判决具有同等效力。
5.香港特区金融纠纷调解机制
香港金融纠纷调解中心（FDRC）成立于2011年，性质是非盈利性担保有限公司，独立于监管部门和司法体系，采取“先调解，后仲裁”的方式，以中立姿态处理消费者和金融机构之间的纠纷。FDRC受理针对银行业和证券业的投诉，并要求消费者需先向金融机构提出投诉，不满金融机构处理结果或金融机构无回复时再由FDRC调解或者仲裁，同时消费者需承担相关费用。FDRC作出的仲裁结果是最终决定，对争议双方都具约束力。
从上述各国或地区的金融消费非诉解决机制看，为解决司法体制应对金融消费纠纷的不足，发达经济体普遍建立了非诉纠纷解决机制并设立相关组织，以更加公平、合理、专业和便捷的方式处理金融消费争议，形成了对诉讼解决争端方式的有益补充。
二、我国金融消费纠纷非诉解决机制的构建
（一）我国金融消费纠纷解决现状
由于金融业务的专业性及金融产品与服务的复杂性，即使是专业人员，要透彻了解其性质、结构也并非易事，金融行业以外的机构、人员就更难以准确理解和界定金融消费的内容、品质及其权义关系了，导致普通的消费维权途径很难为金融消费提供有效的保护。如现有的产品质量监管部门、消费者保护组织不具有金融专业知识与金融监管技能，难以深入调处金融纠纷。尽管我国目前已经在各金融监管部门设立了专门的金融消费权益保护工作机构，但由于金融消费立法的欠缺，这些专职部门为金融消费者提供保护的手段极为有限，对金融机构违反公平、合理原则的业务行为缺乏实质性的约束手段，对于履职范围外的金融消费纠纷主要通过督促金融机构自发与消费者协商解决，对纠纷处理过程、处理结果的引导与介入能力均较弱;对于履职范围内的金融消费纠纷，监管部门采取的监管措施也往往只产生金融机构违反金融法规的行为得以制止或纠正的效果，但消费者的损失没有得到弥补，金融消费纠纷本身并未得到解决。在“人民调解”途径，从《人民调解法》的相关规定看，其出发点是面向传统常见民事纠纷，主要着眼于人情关系的处理，对金融消费类的复杂争议很难适用。司法途径则因成本过高、费时费力，且举证困难、结果不确定，使消费者轻易不敢涉足。实践中，由于金融消费纠纷无法得到及时妥善处置，其结果要么导致矛盾激化，要么是处于弱势地位的消费者被动放弃维权。
（二）我国金融消费纠纷非诉解决机制构建
为了高效、便捷和以较低成本解决金融消费纠纷，有必要借鉴国外先进做法，参考我国《人民调解法》、《仲裁法》相关制度设计，在诉讼之外探索建立我国的金融消费纠纷非诉解决机制，一方面可以缓解司法和社会压力，减少对抗性，另一方面可以在复杂的金融消费纠纷中实现更具实质正义和合情合理的个案平衡。 但从短期看，法律制度供给不足与金融消费纠纷日益突出之间的矛盾将难以在短时间内解决，通过专项立法方式建立我国的金融消费纠纷非诉解决机制会是一个长期的任务。因此，可以考虑采取短期试行、中期探索、长期立法的进路，逐步推动实现我国金融消费纠纷非诉解决机制在法制层面的构建。
1.短期内，试行主管部门调解解决
根据现行《消费者权益保护法》第三十四条，消费者和经营者发生消费者权益争议的，可以向有关行政部门申诉。关于申诉的处理，我国尚无专项法律、法规就其程序、措施做出规定，从行业规范看，国家相关行政主管部门对消费者申诉无一例外地选择了调解处理的方式，如邮政、电信、产品质量、工商等。中国人民银行、银监会、证监会、保监会等“一行三会”是金融市场的行政主管部门，因此也可依据《消费者权益保护法》第三十四条之规定接受金融消费者有关金融消费权益争议方面的申诉。对在其职权范围内的申诉，涉及民事争议（如消费者主张违约或侵权责任）的，“一行三会”可以参考其他行政部门的做法组织争议双方进行调解，劝导双方自愿达成解决方法。
“一行三会”调解金融消费争议，应遵循当事人自愿、权利义务平等、调解方式合理、调解程序灵活简便、调解结果不违背法律的禁止性规定等原则。“一行三会”可以根据金融消费纠纷情况在省级或较大地市设立调解委员会，分区域受理、处理金融消费者申诉。在调解员的遴选上，除了“一行三会”内部从事消费者保护工作及具体业务监管工作的人员，还应适当考虑从社会上公开选聘部分具有较深资历、能够公正视事的金融业务专家、学者、法官、律师等职业人士以优化调解人员队伍。在调解程序设计上，为充分发挥金融机构与消费者自主协商解决问题的主观能动性，同时适当节约行政成本、提高调解效益，可以设立调解的前置条件，要求纠纷在投诉至调解委员会前应先经金融机构内部程序处理。只有在金融机构不予受理或者在一定期限内不予处理，或消费者对金融机构的处理结果不满意时，调解委员会才予受理。对受理的投诉，调解委员会可以要求金融机构再处理一次，如消费者依然不满意，经双方同意，调解委员会方组织调解。
在调解协议的效力问题上，调解达成的最终协议经当事人签字确认后等同于民事合同，对双方具有法律约束力，当事人应当按约定履行。为强化调解协议的约束力，当事人一方或双方均可以依法申请有管辖权的人民法院对调解协议的效力进行司法确认。经司法确认的调解协议等同于法院生效裁判，具有强制执行力。
2.中期看，应当推动建立专业的金融消费纠纷调解机制
根据泰勒的“双峰”理论，在金融领域，应就监管目标的不同设立两个监管机构，分别作为审慎监管者和金融消费者权利的保护者行使专业化监管职能。因此，我国应当设立相对独立的金融消费纠纷调解组织，如成立金融消费纠纷调解中心，全面负责全国银行、证券、保险领域的金融消费纠纷调解工作。
在金融消费纠纷调解中心的组织架构上，不宜也无必要按行政区划逐级设立分支机构，而应综合考虑全国各地经济金融发展状况、金融消费情况等客观差异，将全国分为几大区域，对应设立调解分中心，分别负责所在区域的金融消费纠纷调解工作。在人员遴选方面，应当充分考虑金融消费纠纷的专业性、复杂性及调解工作的权威性，主要从具有较深资历、能够公正视事的金融业务专家、学者、法官、律师等职业人士中选聘调解人员，并建立调解人员的选任与退出机制，确保选优汰劣。在调解制度的设计上应适当偏重对消费者的倾斜保护，如调解包括“调停”和“裁决”两个阶段，经消费者同意可以先调停，调停不成功时调解机构可以径行作出裁决，或者根据消费者的要求直接进入裁决阶段。消费者可以不接受裁决结果或对结果不满时可以继续通过诉讼主张权益、但金融机构必须接受。消费者可以要求对调解协议进行司法确认而获得司法权支持，且不承担调解费用或只承担象征性费用、主要费用由金融机构支付，等等。
3.长远看，制定金融消费纠纷非诉解决机制专项法律规定
随着金融业的发展和金融消费市场的爆炸性扩张，作为一种迅速、低廉、专业、大众化又被国外实践所验证并蓬勃发展的纠纷解决机制，非诉讼审判方式的金融消费纠纷调解机制法定化已逐步演变成国际趋势。如2000年，英国以《金融服务与市场法》建立金融申诉专员制度。2011年，台湾地区以《金融消费者保护法》设立台湾金融消费评议制度，同年，香港政府设立香港金融纠纷调解中心。鉴于我国金融消费权益保护所面临的困难与挑战，我国应当借鉴国际先进经验，以专项法律或者授权制定行政法规的形式，在立法层面确立专业金融消费纠纷调解机制的法定性，明确调解组织的组成与议事规则、调解人员的选任、调解协议的效力及调解费用的承担等事项，确保金融消费纠纷调解机制的法治化运转，使其成为我国解决金融消费纠纷的一种备选机制，让金融消费者在遭遇纠纷时可以选择对自身更为有利的方式实现维权。
参考文献：
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[2]丁宝同、王光成：《价值视角的转变与正义模式的演绎――评美国1998年法》，载《西南政法大学学报》 2003年第5卷第3期.
关键词：金融消费者；金融消费纠纷解决机制；英国金融督察服务模式（FOS）
中图分类号： F830.31文献标志码： A 文章编号：1672-0539（2017）01-0064-05
金融消费已成为大家生活中的重要部分。金融方便了人们的生活，促进了资本和货币的流通发展，消费者在面对金融产品的时候也成为了“金融消费者”[1]。但是，在面对如此之多的金融消费产品的时候，金融消费者的权益不免受到侵害；而近年来金融市场的不稳定，更进一步地增加了我国金融消费者在金融消费维权中的难度。但我国现有的法律法规中对于消费者维权，特别是金融消费者维权的立法极少。根据金融消费者的特殊性，有必要引入这一概念，确立一套保护金融消费者权利的机制，用来保护金融消费者在金融消费纠纷中的合法权益。
在2008年美国次贷危机之后，英美等国开始重视金融消费者的保护，陆续出台了《华尔街改革与消费者法案》（美国）和《金融监管的新方法：判断、焦点及稳定性（方案）》（英国），在这两个法案中均明确阐述将设立专门的金融消费者保护机构。同时，这些改革方案也相应涉及了金融消费纠纷体制权限和归属的调整，使这一金融监管体系更加有效。因此笔者也建议，我国应该建立一套完善的金融消费纠纷争端解决机制，维护金融消费市场秩序，这样才可以更好地深化我国金融改革与发展，维护我国经济可持续发展。
面对当前国内外金融消费的形势以及我国近年来多发的金融消费纠纷案件，本文将通过分析我国金融消费纠纷解决机制的现状和不足，结合国外立法和司法经验，提出在我国建立金融消费纠纷争端解决机制的这一想法，以期找到更适合我国司法实际的解决办法。
一、我国现有的金融纠纷解决方式及存在的问题
实践中，当遇到金融消费纠纷时，消费者会采取如诉讼、投诉、行政等各种解决方式，其结果也各有差异。一方面可以看出，在我国，尽管金融消费者相对于金融机构处于劣势，但却有极强的自我保护意识，善于用各种手段保护自身合法权益；另一方面，我们也看到金融消费纠纷解决机制中的很多不足，如金融机构内部缺少适当的投诉部门和解决途径，金融主管部门（银监会，证监会，保监会）在处理金融纠纷时多采取行政手段而缺少法律手段，金融自律组织更是缺乏力度等。
（一）金融机构内部解决机制――投诉无门
以我国银行为例，一般都设有免费的投诉电话、邮箱，或者在各网点设有专门的客户经理来处理金融纠纷投诉问题。当发生金融消费纠纷时，考虑时间、金钱等因素，直接与金融工作人员交涉或是向金融机构投诉，成为大部分金融消费者的首选。
但是，这些金融机构内部的解决部门并不能解决消费者的实质问题，通常会出现搪塞现象，一方面因为这些部门权力不够，无法真正解决纠纷；另一方面，消费者直接向金融机构投诉时，金融机构既是“选手”又是“裁判”，在处理纠纷的过程中，金融机构很难做到公平公正，这对于处于弱势的消费者来说是十分不利的[2]。
（二）行政申诉解决机制――心有余而力不足
我国的金融体制采取的是分业经营的模式，因此金融监管采取行业型监管，并不是西方等国家混业经营模式下流行的功能型监管。我国目前主要分为银行业监督管理委员会（简称“银监会”），分管银行、金融资产管理公司等；证券业监督管理委员会（简称“证监会”），分管证券期货市场；保险业监督管理委员会（简称“保监会”），分管保险市场。上述金融监管部门解决金融纠纷的主要途径是行政手段。随着金融危机的爆发以及汲取英美等金融行业对于金融纠纷解决过程中的经验，我国金融监管部门也相继设立了金融消费者保护机构，来保障消费者合法权益。从2011年底到2012年年底，证监会投资者保护局、保监会保险消费者保护局、银监会投资者保护局相继成立。
也正是我国金融体制分业经营、分业监管的原因，不仅导致监管主体不一致，而且在不同金融行业行使的法律规范及其标准也有所差异。在复杂的金融纠纷案件面前，需要多个监管部门相互协调，配合执行，可是现实中经常会发生多个部门同时监管或是同时认为不属于自己的监管范围而相互推诿，导致效率低下。此外，同金融机构内部解决机制一样，金融监管机构多与金融机构关系密切，因此不免存在偏袒的行为，金融监管机构难以发挥正常的监管功效，更难以保障金融消费者的合法权益[3]。
（三）准司法和司法机构解决机制――仲裁乏力，诉讼费神
就当前已有的金融消费纠纷案件来看，一旦向金融机构内部投诉无果，行政申诉无效，大部分金融消费者转而向仲裁机构或是法院寻求公平。
早在1988年的《银行结算办法》中就有提到“收付双方发生的经济纠纷，应由其自行处理，或向仲裁机关、人民法院申请调解或裁决。”（）[4]证监会，保监会也都有一系列的通知，明确规定金融消费纠纷可以采取仲裁的方式解决。也正是在这股力量的推动下，中国国际经济贸易仲裁委员会（CIETAC）先后在2005年和2008年通过了《中国国际经济贸易仲裁委员会金融争议仲裁规则》，以更好地处理金融交易纠纷，并在上海、广州、武汉等地成立了专门的金融仲裁机构。但遗憾的是，高效、快捷、保密性强的金融仲裁并没得到广大金融消费者的接受。事情上，大部分的金融仲裁机构将金融纠纷的解决更多地寄托在法院诉讼上。例如，它们在自己的格式条款中都直接规定，如果发生纠纷应采取法院诉讼的解决方式，这也说明这些金融仲裁机构的现实作用甚微。
（四）网络和传统媒体解决机制――治标不治本
金融消费者利用微博、论坛、新闻媒体等舆论的力量保障自身的权益，这已经不是什么新鲜事了，网络和传统媒体的快捷、全面、传播率高等优势也激发了金融消费者的维权意识。金融消费者在与金融机构发生纠纷时，在采取投诉和行政手段的同时，往往也会借助媒体的力量。媒体固然会在一定程度上，帮助金融消费者解决与金融机构的纠纷问题，但是这个方法治标不治本，甚至可能诱发双方更深层次的问题。
二、域外金融消费纠纷解决机制借鉴
金融消费纠纷在世界各国都是不可避免的，不同的国家都有不同的应对措施，包括极具创新性的诉讼替代性纷争解决机制，以及仲裁、调解、督察员制度，这其中以英国金融督查服务（Financial Ombudsman Service ，简称FOS）最具代表性和广泛适用性。FOS在英国率先应用之后，迅速在世界范围内得到推广，无论是英美法系的澳大利亚、加拿大等国，还是大陆法系的日本、中国台湾地区等，都将金融督查服务（FOS）制度与本国或本地区金融消费实际相结合，从而塑造了一个个各具特色的金融消费纠纷解决模式，为中国大陆解决金融纠纷提供了丰富经验。
（一）英国模式――金融督察服务（FOS）
英国自20世纪80年代“金融大爆炸”开始就着力于金融消费者的保护。在20世纪90年代，英国将1985年成立的证券投资委员会（SIB）改组为 “金融服务管理局”（FSA），拟监管英国金融行业。在《金融服务与市场法 2000》（FSMA）中更明确了金融服务管理局统一管理英国金融业的职权。之后其成立了金融督察服务公司（FOS）， 提供替代性争议解决模式专门处理金融产品的消费者投诉；并且设立了金融服务赔偿公司（FSCS），从而形成了金融服务业的“一站式”赔偿机制[5]。由此可见，当前英国的金融消费者保护主要是由金融服务管理局（FSA）领衔的金融督察服务公司（FOS）和金融服务赔偿公司（FSCS）组成。这其中以金融督察服务公司（FOS）为核心。
FOS的争议解决程序可分为两个阶段（见图1）：第一阶段，金融机构内部解决。在金融消费纠纷发生的前八周，由消费者和金融机构通过金融机构内部解决方式自行商议。第二阶段：FOS程序。案件首先由FOS督察员受理，督察员根据实际情况和联系，通过对于书面证据的审查（而非传统的听证或质询），公正合理地做出裁定。消费者或金融机构任何一方对裁定不服，可以申请调查员复核。调查员所做出的复核裁定为最终裁定。若此时消费者还是不服，则可以向法院提讼，但消费者接受最终裁定，金融机构必须接受[6]。
由此可见，“英国模式”是由金融机构内部监控、类似仲裁机构的金融督察服务公司（FOS）、针对金融企业倒闭后实行赔偿的金融服务赔偿（FSCS）和司法机构这四个层面组成，既切实保障了金融消费者的权益，又增强了消费者对于金融机构的信任，更推动了英国金融行业的繁荣和发展。但是，该模式在FOS程序时，督察员只进行书面审查，尽管这样能在一定程度上保证审查的中立和客观，但是并不能全面地了解纠纷事实，与此同时金融消费者在搜集证据资料等方面相较于金融机构有明显弱势，金融机构提交的证据也更倾向于保护自身，这样就导致金融消费者的权益保护落不到实处。
综上所述，英国模式在一定程度上是很值得我国借鉴的。首先，英国成立的金融督查服务机构是独立的，具有中立性；其次该机构也不同于仲裁，不需要事先的仲裁协议，消费者不服还可继续向法院等[7]。
（二）日本模式――行业型金融督查服务（行业型FOS）
1996年日本开始展开了一场日本版的“金融大爆炸”。为了更好规范金融消费市场，日本相继出台了《金融商品销售法》（2000年）、《金融商品交易法》（2006年）以及2009年的《金融商品交易法的修正案》，这些法律的实施形成了日本金融消费的诉讼替代性纷争解决机制（简称金融 ADR）。
日本金融 ADR 制度的模式属于行业型 FOS 制度。因为不同金融行业相对应的解决机构比较多，而金融机构的业务也纷繁多样，若每项业务都与解决机构签订合同，则明显不合理。故日本规定金融机构至少须与任意一个指定纠纷解决机构签订合同即可，同时须公布签订的指定纠纷解决机构的名称。
日本版FOS制度的程序主要是投诉处理程序和纠纷解决程序（见图 2）。（1）投诉处理程序，消费者可以向指定纠纷解决机构投诉，该机构督促金融机构及时处理和解决；（2）纠纷解决程序，消费者或金融机构在发生纠纷时，可以向指定纠纷解决机构申请纠纷解决，该机构受理后成立相关的纠纷解决委员会，委员会在调查之后达成相应的一般和解案或是特殊和解案（一般和解案当事人可以自由反悔，特殊和解案有一定约束力且只适用于当事人是消费者的情况下）。
综上所述，日本的金融 ADR在借鉴英国 FOS 制度的基础上，创新性地将混业经营和金融纠纷解决纳入在一个轨道上，这种创新价值更有助于构建多元化金融纠纷解决体系。我国可以借鉴日本经验，分阶段地从分业经营的基础上推行行业型FOS：即我国银监会、证监会、保监会等各自设立金融消费者保护局（这点我国也已经完成），分别设置金融调解制度，条件成熟后陆续开始深度吸收借鉴 FOS 制度，并逐步建立起统一的 FOS 制度，以构建完整的金融纠纷解决机制。
三、对构建我国金融纠纷解决机制的建议
不同于英国和日本成熟的金融市场体制，我国金融市场目前还处于上升发展阶段，尚属于分业经营的模式，因此照搬现有的纠纷解决机制是不可行的。另一方面，上述国家在设立FOS模式之前，已经颁布了一系列金融法律保障，反观我国现有金融法律法规，金融立法多为部门规章，效力低，即缺少由人大颁布的高效力的法律，即便是金融部门规章，相应数量也较少。从这可以看出，在建立纠纷解决机制之前，完善我国金融法律体系，特别是金融消费领域的法律制度是很有必要的。
（一）明示“金融消费者”概念
2008年美国次贷危机引发全球金融危机，奥巴马政府颁布了《华尔街改革和消费者保护法案》，明确了在金融危机之后美国政府将金融发展的重心放在了金融消费者保护这一方面，直接引发了世界各国学者对于“金融消费者”这一概念的讨论。我国现有的法律规章制度中，无论是刚刚修改实行的《消费者权益保护法》，还是《证券法》、《商业银行法》等都未提及这个概念。金融消费者是有别于普通消费者的，若不在法律中明示“金融消费者”这一概念，那么金融消费纠纷解决机制的构建也只能停留在纸上谈兵的阶段。笔者认为，金融消费者概念的确定可以在《消费者保护法》的基础上进行明确，即“金融消费者是为了金融消费需要购买、使用金融产品或者接受金融机构提供的服务的个人投资者，其权益受法律保护。”
（二）确立金融纠纷解决机构性质
笔者认为，结合当前中国金融发展现状，融合国外日渐成熟的FOS模式，形成中国特色的金融消费纠纷解决制度是十分有必要的。第一，我国金融发展起步晚、速度快，从零开始形成另外一套成熟的解决模式是不现实的；第二，FOS模式不仅在英国得到了很好的起步应用，在加拿大、澳大利亚、日本等也都得到了进一步发展，无论是理论上还是实践中，FOS被证明在英美法系国家和大陆法系国家都是可以适用的。此外，比较美国模式，FOS的时间经验更多；第三，经济全球化过程中，我国金融市场也在向全球发达金融市场看齐，借鉴国外成熟的FOS模式，更益于我们学习西方金融市场，也易于被西方金融市场的认可。
当前银监会、证监会、保监会下属都设立了消费者（投资者）保护局，各金融行业也有相应的自律性组织，在这基础上，可以在各消费者保护局的主导下，设立不同行业的“半官方性质”的纠纷解决机构，各金融机构在设立登记时，应强行要求与纠纷解决机构达成强制管辖的协议，只要是受银监会、证监会、保监会等监管的金融机构与消费者产生纠纷，消费者选择通过该途径解决的，金融机构必须接受管辖。而纠纷解决机构应独立于各监督管理委员会和消费者保护组织，即保持中立[8]。
（三）健全金融纠纷解决机制框架
在金融纠纷解决的程序上，笔者认为应该分为以下三步（见图3）：
第一步，金融机构内部解决。发生纠纷后，消费者先与金融机构沟通，通过金融机构内部解决流程尝试解决问题，在一定的工作日后，金融机构没有回复消费者或者给出相应的解决方案，消费者可以向解决机构申请纠纷受理，若最终裁定金融机构承担责任，则金融机构不仅要赔偿消费者，还要向解决机构缴纳罚款；若金融机构在相应的工作日内，做出回复并给出解决方案，而消费者不接受的，消费者也可以向解决机构提出申请，进入解决机构的解决程序。
第二步，纠纷解决程序。纠纷解决机构受理后，成立调查委员会（委员会成员的选择可参考现行的仲裁机构仲裁员的选择）。调查委员会通过调查案件事实、书面评议和当面询问双方当事人之后，做出审议结果。
第三步，若双方有任何一方不服审议结果，可申请复核，复核委员会只对调查委员会审议的程序、法律（规则）适用等程序性问题进行审核，不对案件事实性问题进行复核（在此参考了WTO的争端解决模式），复核裁定为最终裁定。若消费者接受则金融机构必须接受，且审议结果有法律效力；若消费者不服，则可向法院提讼。
四、结语
通过对我国金融消费纠纷解决现状的分析，以及对英国、日本现有金融纠纷解决机制的介绍，我们可以看出，我国在金融消费者保护的方面，无论是立法还是纠纷解决机制都存在着明显的不足。但是，我们不能忽视我国金融发展起步晚、发展快的背景。尽管相比较国外成熟的保护机制，我们的消费者保护局显得力不足道，可是进步是不能忽略的。笔者相信，随着时间发展和条件成熟，我国金融立法逐步完善，FOS模式的解决机制也会随之建立，并形成高效、便民的金融纠纷解决机制，最终全方位地保护金融消费者，使得我国金融市场更加成熟。
注释：
（1）《银行结算办法》第一章第十条，“银行按照本办法的规定审查票据、结算凭证和有关单证。收付双方发生的经济纠纷，应由其自行处理，或向仲裁机关、人民法院申请调解或裁决。”
参考文献：
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[关键词]金融申诉专员；角色定位；启示
[中图分类号] [文献标识码]A [文章编号]1672－2728(2012)01－0064－04
世界范围内，根据法律规定设立的，将调解、仲裁等纠纷解决方式融为统一整体，便于金融消费者获得，能够独立、高效、公平合理处理金融消费者与金融机构之间金融纠纷的机构，在很多国家都已经建立。这种机构在不同国家有不同的称谓，其中以英国的金融申诉专员制度最为典型，影响也最为广泛。由于我国未建立相关的机构，笔者借鉴英国的金融申诉专员服务公司(Financial OmbudsmanService Limited，FOS)，将此种金融领域内，具有该种特殊程序设计的替代性解决纠纷机构称为金融申诉专员机构。笔者认为，金融申诉专员机构能够在许多国家设立的驱动力，一方面来自金融消费者对于快捷、易进入、低成本、公平合理解决纠纷方式的需求；另一方面来源于金融机构本身需要一种机构能够独立、高效、专业、公平合理解决纠纷的方式，来处理自身与金融消费者之间的金融纠纷，从而提高金融消费者对自身的满意度，维护自身声誉，提高在金融市场中的竞争力。
一、金融申诉专员机构的法律角色定位
金融申诉专员机构将独立性(independence)、易获得性(accessibihty)、高效性(efficiency)、公平合理性(fair and reasonable)作为其机构设立以及程序设计的指导原则，整个机构的程序设计和实际运行都是为了实现这些指导原则，以期使金融消费纠纷能够以替代性金融纠纷解决机制得到圆满解决。
1 独立性。金融申诉专员机构本身不是政府部门，不是金融消费者保护部门，也不是金融机构的自律组织。在法律地位上，区别于金融监管机构和消费者保护机构；在处理金融纠纷的程序上，不受金融监管机构和消费者保护机构的干扰。由于金融监管机构“监管俘获”等问题的存在，金融申诉专员机构与金融监管者相独立有利于树立其中立、公正的形象，从而吸引金融消费者将金融纠纷交由该机构解决。对于金融机构来说，由于金融申诉专员机构与金融监管机构相独立，既不制定监管标准，也不监管金融机构的行为是否符合监管要求，即使金融机构有违反监管要求的行为，金融申诉专员机构也没有进行处罚的权力，也不会将金融机构违反法律法规的行为报告给金融监管机构，仅仅是对金融纠纷进行处理。从而减少金融机构对因金融纠纷的解决引起金融监管行为的顾虑，有利于促进金融机构进行合作的意愿。
金融申诉专员机构独立性意味着其中立性。为了保证独立于政府部门，金融申诉专员机构的法律形式一般是受保证的有限责任公司(Companylimited by guarantee)，如英国的FOS，新加坡以及澳大利亚等国的金融申诉专员机构都采取类似的法人形式；在经费来源上，出于机构是公司而非政府部门、公司的工作人员亦非政府雇员的考虑，政府并不对金融申诉专员服务公司拨款资助，而是来自所管辖的金融机构所上缴的年费以及机构在审理案件时金融机构缴纳的个案审理费。同时，金融申诉专员机构中受理、调解以及裁决金融纠纷的工作人员具有自身的独立性，从而保证整个金融纠纷的处理在独立、不受其他因素干扰的环境中进行。
虽然金融申诉专员机构与金融监管机构相独立，但是两者之间还存在联系与互动。金融申诉专员机构能够提供金融监管机构进行监管措施的数据，以便金融监管机构进行分析与调整，并更加有效地监管金融市场。当金融监管机构接受的案件既涉及监管问题又有金钱纠纷时，其只对有关监管方面的问题进行调查与处罚，同时告知当事人将金钱方面的纠纷提交金融申诉专员机构。如果上述案件先提交金融申诉专员机构，其只处理金钱纠纷。除非案件表明金融机构的行为可能产生重大影响，金融申诉专员才会告知金融监管机构。金融监管机构会着手进行相关调查，当其认为会产生系统性问题时，金融申诉专员机构应将相关纠纷的资料交由监管者，同时暂停对纠纷的处理，待金融监管机构作进一步的调查与处理。比如英国的“广泛影响”(Wider Implications，WI)程序，就是为了解决金融监管者与金融申诉专员机构之间对重大影响问题上的配合问题。在2009年5月雷曼兄弟结构性产品问题上，金融监管局与FOS就根据WI程序，由金融监管局先行调查相关监管问题。
2 易获得性。易获得性要求金融申诉专员机构对金融消费者是开放的、友好的，金融申诉专员机构需要对自身信息通过通俗、适当的方式向广大金融消费者进行宣传，使金融消费者了解机构的职责、处理案件程序等内容。
首先，使金融消费者可以对范围广泛的纠纷通过多样化的渠道进行咨询和投诉。一般受金融监管机构监管的金融机构，根据法律规定强制性地受到金融申诉专员机构的管辖，金融消费者向金融申诉专员机构投诉，不需要事先的协议，只需要被投诉机构事先在金融申诉专员机构管辖之下即可。投诉、咨询方式的多样化，如电话、信件、网络等其他贴近金融消费者日常生活的方式都可以进行咨询或者投诉，大大提高了将金融纠纷提交金融申诉专员机构的可能性。其次，由于金融申诉专员机构提供的金融纠纷处理服务对金融消费者是免费或者收取很少一部分费用，同时在处理纠纷的程序上根据案情采取简便灵活的程序，使得金融消费者以低成本获得纠纷公平合理的解决。
易获得性表现在金融申诉专员的裁决对金融机构有单方面的约束性。由于法律要求金融机构需为金融申诉专员的会员，而金融申诉专员的章程规定其裁决对于金融机构有单方面的约束性，可以认为金融机构成为会员时已经自愿遵守单方面约束性的规定。如果裁决对金融机构不具有单方面约束性，就意味着裁决对金融消费者的不确定性，这会影响金融申诉专员机构解决纠纷的效果，影响金融消费者对金融申诉专员机构的信心。
3 金融纠纷能否高效地解决影响着金融消费者对金融纠纷处理结果的满意程度。对金融机构来说，高效解决金融纠纷也同样重要，因为存在于金融行业的时间成本、资金成本和机会成本要大大高于其他行业，一场悬而未决的纠纷有时候对金融机构的影响甚至比一场失利的纠纷还要大。高效性意味着纠纷的快速处理。金融申诉专员机构通过对人员进行常规性、专业性的培训提高人员处理案件的效率，通过相对简便灵活的案件受理及处理程序，以及非正式程序与正式程序相结合等方式
来提高案件处理的效率。
在程序上，保持金融申诉专员机构通过适当的结构设立与程序安排，将金融机构内部纠纷解决、协调、调解、仲裁等多种纠纷解决方式融合，使诸多纠纷解决方式相互联系与影响，共同构成整体的系统性的结构体系，从而发挥各种纠纷解决方式的优势，提高效率，降低成本。以英国FOS为例，其处理纠纷程序可以分为四个阶段，分别为金融机构内部处理阶段、纠纷受理阶段、调解阶段和裁决阶段。各程序之间具有连续性，调解阶段、纠纷受理阶段、金融机构内部处理阶段都受到裁决阶段的影响，是FOS能够有效、快捷解决纠纷原因所在，具体体现在：(1)95％的案件都是在调节之下双方自愿解决。调解解决之所以有那么高的成功率，很大一部分是因为其与之后的裁决阶段相联系。首先，调解员作出的决定与申诉员作出的决定相似，因为调解员是由申诉员训练、在个案上调解员会向申诉员征求意见、不时地向申诉员学习以及使用申诉员的决定来进行调解案件。对于金融机构和金融消费者来说，即使将案件提交到申诉员阶段，其结果与调解员的调解意见也相似，而且会增加双方的成本。其次，在调解阶段的文件也会进入申诉阶段，同时如果是金融机构不同意调解而要求将案件进入申诉阶段时，要求其书面解释原因，以便申诉员判断其这样做是因为合理的原因还是仅仅是程序上的考虑。如果是在大量相似案件中滥用程序的话，FOS会将信息提交给FSA。因此，对于金融机构来说，除非是因为合理的理由将案件提交到申诉阶段，否则一般都会接受调解决定的。(2)在案件受理阶段阶段与调解、裁决阶段阶段的联系。一旦案件由该阶段进入下一阶段，金融机构将支付案件费用。这种设计不仅给FOS提供经费，而且激励金融机构在该阶段解决纠纷。(3)在金融机构内部处理阶段阶段。FOS章程规定，在由FOS解决纠纷之前，金融消费者必须先将案件交由金融机构的内部纠纷解决机制进行解决。同时，金融机构内部纠纷解决机制解决案件的相关文件将会是FOS评价案件的根据，因此金融机构需要认真对待内部机制的纠纷解决。首先，不适当的内部纠纷解决将会在FOS解决案件时对金融机构产生不利影响。其次，如果金融机构在内部纠纷解决方面有长时间的不当行为，FOS会将相关信息转告金融监管局，由金融监管对金融机构采取监管行为。其中，金融监管局将金融机构建立良好的内部纠纷解决机制作为一项监管要求。
4 公平合理处理纠纷是金融申诉专员机构公信力的支柱。为了保证其能够公正合理处理案件，通过保证机构的独立性，确保机构不受其他机构制约；通过保证裁决人员的独立性，确保其在裁决纠纷时不受其他的干涉；给予机构充分的经费保障，维持机构良好运行，确保其与其他机构无利益牵连。同时，为了能够高效处理案件，在效率与公平方面有一定的权衡，即其在调解或者裁定纠纷时适用的标准有一定的特殊性。法律上没有要求金融申诉专员机构处理纠纷完全的一致性，也没有遵循先例的要求。因此，在全盘考虑案情之后，根据处理案件当时的法律法规、政策、监管和市场状况，以及纠纷的实际情况等因素作出其认为较为公平合理的裁定。但是其作出裁决需要考虑相关法律、监管规则、指引与标准、行业惯例的规定。同时如果裁决与现行法律规定相违背，需要对该问题进行解释。
二、对我国建立金融申诉专员制度的启示
2005年起，在上海、安徽、山东等地开始试点保险合同纠纷快速处理机制。2007年4月，中国保监会了《关于推进保险合同纠纷快速处理机制试点工作的指导意见》，在原来的基础上将保险合同纠纷快速处理机制试点推广到全国。可见，我国已经开始对新形式的金融纠纷解决方式特别是在保险合同方面进行了有益的探索。虽然保险合同纠纷快速处理机制，将其定位于为投保人、被保险人或者受益人提供便捷的纠纷解决渠道，及时有效地化解矛盾，既可维护被保险人的合法权益，又能降低其索赔或投诉成本；但是实际上，由于该处理机构是由保险协会设立，行业协会作为行业性的自治组织，必然对机构的中立性产生影响。保险公司自愿加入保险合同纠纷快速处理机制，即使加入该机制，由于缺乏强制性，保险公司也可以对纠纷的处理不予理睬。由于对该程序具体内容未有规范性的规定予以规范和引导，地区间相关机构缺乏交流，导致有些地区没有规范的受理和处理程序严重影响高效、公平合理地解决纠纷。
我国《银行业监督管理法》已将“维护公众对银行业的信心”写入了银行业监管的目标中。为了维护金融消费者的合法权益，维护金融消费者对金融业的信心，建立类似金融申诉专员机构也许是一种选择。通过国外金融申诉专员机构角色定位问题的考察，对我国金融申诉专员机构的角色定位，以及整个制度的设立具有以下启示：
1 金融服务法作为处理金融纠纷的基本法应加紧订立。对金融服务中双方的权利义务、金融机构的监管义务、金融机构的责任等在金融服务法中应予以详细的规定。金融申诉专员机构作为处理金融纠纷的场所，其要具体适用、考虑相关法律法规的规定，因此金融服务法等相关法律法规是金融申诉专员机构处理金融纠纷的基础与前提。
2 从宏观角度上，应将金融申诉专员机构视为维护我国金融消费者对于金融业信心的法定机构之一。在相关法律法规中，如在金融服务法当中，明确规定金融申诉专员机构的法定地位，赋予管辖金融纠纷的权力，使其设立具有合法性；赋予金融申诉专员机构裁决的强制力，从而保证其有效解决金融纠纷。
自国务院公布《中国（广东）自由贸易试验区总体方案》以来，广东自贸区建设已有一年。成立以来，广东自贸区大力推动金融创新，发展金融业态。截至2016年3月，广东自贸区内集聚了各类金融机构和创新型金融企业42844家，金融创新创下全国多个第一。①金融企业的集聚和金融业态的迅速发展，意味着广东自贸区内的营商环境在不断提升，因此吸引了众多国内外投资者“安家落户”。在看到业绩的同时，我们也不能忽视，随着金融企业的增多，金融创新活动日益增多，金融纠纷也随之增加，金融风险集聚效应更加明显。这都对自贸区营商环境带来了新的压力和挑战，应当积极面对。
一、营商环境是衡量自贸区建设的重要指标
建立国际化、法治化的营商环境是我国深化改革的目标之一，也是我国自贸区建设的目的之一。营商环境的改善，将极大地提升市场效率，降低企业成本。正如世界银行高级副行长兼首席经济学家考什克?巴苏所指出的：一个经济体的成败取决于多种变数，其中往往被忽视的是那些方便企业和营商的具体细节。我指的是那些决定开办企业的难易度、执行合同的速度与效率、贸易所需要的文件等等的法规。在这些法规上做出改善实际上是没有成本的，但却能对促进增长与发展起到变革性的作用②。
目前，对营商环境评价标准最为系统、全面的是世界银行每年公布一次的全球营商环境报告③。按照世界银行的分析，营商环境通常包括开办和注销企业的流程和法律、与经济活动有关的各种行政许可，等等。除了较为宏观的经济政策，细节性的法律条文虽然在平时看来对市场或GDP而言影响力有限，但是却发挥着至关重要的作用。法治运行顺畅，那么经济的运行就会顺利。否则，就会对经济发展造成负面影响，并且导致宏观经济政策的作用大打折扣。因而，法治化是建设营商环境的应有之义，也是改善营商环境的基本价值所在。
二、建立金融纠纷多元化解决机制对自贸区营商环境改善意义重大
广东自贸区由广州南沙、深圳前海和珠海横琴三个片区组成，按照建设方案，三个片区的定位各有侧重：南沙侧重于为先进制造业配套的服务型金融，前海侧重于资本开放型金融，而横琴侧重于为国内或跨国商品贸易提供贯彻贸易活动整个价值链的全面金融服务④。尽管广东自贸区的三个片区的金融服务功能定位不同，但归根结底都是要建立起高效率的现代金融服务业，而这本身也是自贸区营商环境改善的重要内容。建立现代金融服务业，相应地有必要配套建设高效、便捷、公正的金融纠纷解决机制，这既是自贸区营商环境改善的应有之义，也是自贸区建设现代金融服务业的重要保障。
1.普通的金融纠纷解决机制难以完全适应和满足自贸区金融创新的需要。自贸区建设奉行商事自由原则，通过设立“负面清单”来规范区内企业生产经营行为，允许区内的企业以相对更自由地模式运营。对于金融业而言，企业的经营模式和业务种类更具有创新性，金融创新会更活跃，金融创新产品层出不穷。这些具有高度创新性的金融产品和业务必然专业性和复杂性更强，由此产生的金融纠纷也更为复杂，对纠纷解决的专业性要求更强，有必要建立更贴合自贸区金融创新实际需求的金融纠纷解决机制。
2.多元化的金融纠纷解决机制有助于提升自贸区的商事效率。自贸区营商环境更强调效率，故而自贸区金融纠纷解决机制也需要特别注重纠纷解决的成本和效率问题。一般而言，以诉讼的方式解决金融纠纷历时最长，并非最优方式。尽管无论何时诉讼都是纠纷解决的最后底线，但是能够以调解、仲裁等替代性的形式更有效率地解决金融纠纷，无疑是更契合自贸区建设的初衷。
3.建设国际化的营商环境要求自贸区金融纠纷解决机制要与世界接轨。国际上，由于强调效率和保密，商事纠纷的解决更多地以非诉讼的方式。例如，香港地区对金融纠纷采取先调解、后仲裁的程序。由于诉讼的结果要为其他国家或地区所认可，需要经过一系列复杂的国际司法合作程序，难度较大、效率不高。采取调解的方式解决纠纷，更多地体现出纠纷主体间对纠纷解决方式的“合意”，其结果也容易得到参与调解的各方认可。
三、自贸区金融纠纷解决机制存在的问题
由于我国自贸区建设工作起步较晚，建设之初不少工作一片空白，可资借鉴的成功经验有限，存在的挑战与困难都不可低估，在金融纠纷解决机制方面亦然。
1.替代性纠纷解决机制供给不足。相比较国内其他自贸区，广东自贸区有其特殊的区位优势和发展定位，但在营商环境方面仍然有所不足。例如，在世界银行的《全球营商环境报告》中，“执行合同”⑤是其中一个主要指标。目前，虽然广州在中国众多城市的“执行合同”指标中名列第一。但另一个指标――“司法质量指数”⑥中，广州远远不及上海、北京。通过两个指标的对比可以发现，“执行合同”指标排名第一意味着广州的法院系统在合同诉讼方面的效率是最高的，那么广州在“司法质量指数”指标中落后原因很可能是替代性纠纷解决的不足。
2.配套法制创新不足。广东自贸区成立以来，主要的法律依据仅有广东省政府颁布的《中国（广东）自由贸易试验区管理试行办法》，配套文件不足导致许多新问题缺乏明确的法律规范和约束。在金融纠纷解决领域，诉讼和仲裁方面并没有针对自贸区出台特别的规定；行业协会主导的调解方面，广东自贸区三个片区所在的行业协会出台了有关自贸区的规定，但一来法律层级较低，二来内容多是宣示性的，可操作性不强；在由行业主管部门受理投诉和由企业受理投诉方面，也没有针对自贸区的特别规定。
3.与国际接轨不足。自贸区要建设国际化的营商环境，各项制度都应与国际对接。事实上，目前我国自贸区内的法律制度并与国际法尚未对接，面临非常现实而困难挑战⑦。众所周知，美国、新加坡等发达国家由于国内法律制度已经和高标准国际贸易与投资规则一致，其设立的自由贸易区的区内、区外在服务贸易、投融资制度等方面基本不存在法律冲突。作为国际法和国内法对接的试验区，广东自贸区尽管定位于粤港澳经济一体化示范区，但是在法律上仍难以完成对接。例如，香港的金融纠纷调解中心有限公司自成立以来取得了显著成效，如果能引进其作为广东自贸区的金融纠纷调解的组织，无疑能增进自贸区金融纠纷调解的专业性和公信度，为自贸区金融纠纷的便利解决提供一个高效率的渠道。但是受限于《仲裁法》以及自贸区尚未对此类问题作出明确规定，如何引进境外金融纠纷解决机构仍处在理论讨论的层面。
四、广东自贸区建立金融纠纷多元化解决机制的建议
未来建立一整套完善的金融纠纷多元化解决机制，既要结合广东自贸区的区位特点和优势，又要从国情出发，充分考量国家对广东自贸区建设的要求和标准，发挥自贸区“先行先试”的作用，做到各方面协同发展。
1.做好顶层制度设计，明确自贸区内金融纠纷多元化解决机制的价值定位
对于自贸区的金融争端解决机制建设，应首先确定正确的价值追求和其内涵，以此为指导指定各阶段的机制建设⑧。时间是金融行业的重要价值尺度，自贸区更是追求时间上的高效率。自贸区的金融纠纷多元化解决机制，不仅要维护公平，更要追求高效。所以在制度设计上，必须作出清晰地定位，不能将各种纠纷解决机制搞成面面俱到的金融纠纷解决工具，而是能使各种纠纷解决机制在各自所侧重的领域内发挥效用即可。
此外，自贸区建设的主管机关应当意识到多元化的纠纷解决机制对于提升自贸区营商环境的重要性，在制定政策时要充分考虑到未来自贸区对金融纠纷多元化解决机制的需求，留足政策空间，做好顶层设计。
2.充分利用好自贸区的试验权限，尽快出台实施配套制度
作为国家第二批建设的自贸区，广东自贸区需要加快配套制度建设，通过建章立制使得自贸区内的金融纠纷解决有章可循、有法可依。因此，有必要依据自贸区的特色建立健全各项配套制度。例如，尽快构建广东自贸区金融纠纷调解中心，由具有成熟经验的机构来主导该中心的日常运作，并且对积极接受调解的企业给予一定的通关、税收、投融资等方面的优惠。在仲裁方面，一是要给予自贸区内的企业更大的自主选择仲裁权利，二是要积极发展网上仲裁、简易速裁、临时仲裁等新的仲裁形式和方式，使得企业参加仲裁更加便利。在诉讼方面，要注意自贸区内企业多是进行跨国（地区）的贸易，涉外经济纠纷较多，多配备涉外经济案件的审判人员，配备翻译等司法辅助人员，做好司法配套工作。
3.与国际接轨，大力发展替代性的金融纠纷解决机制
如前所述，由于自贸区更注重效率，所以非诉讼的替代性纠纷解决机制相对而言更适应自贸区建设的需要。替代性纠纷解决机制的建设过程中要注意与自贸区同步，与国际接轨。一是要主动遵循国际商事规则，尊重国际商事惯例，在调解和仲裁中适当借鉴和引用国际条约。例如，我国已加入《承认和执行外国仲裁裁决公约》，那么要争取做到我国仲裁机关和加入该公约的外国仲裁机构之间裁决能互通互认；二是要充分践行自由贸易之真谛，尊重企业自治，由纠纷双方自行约定纠纷的解决方式；三是探索建立专业化的商事调解机构，将调解与仲裁、诉讼联动合作，增强调解的威信度和公信力，以最便捷地方式为企业解决纠纷。
注释：
①广东自贸区金融改革创新创下多个全国第一广东自贸区一年新增金融类企业2.5万家[EB/OL].南方网.http：//economy.southcn.com/e/2016-04/22/content_146422384.htm.
②世界银行《2015年营商环境报告》[eb/ol].中金在线.http：//news.cnfol.com/guoneicaijing/20141212/19681552.shtml.
③世界银行于2003年开始每年公布一次全球营商环境报告。这份报告在起初仅包括5项指标和133个经济体。2016年，这项报告已经涵盖11项指标和189个经济体。其中，纳入评比的10项指标包括：开办企业、办理许可、得到电力、财产注册、获得贷款、保护少数投资者、纳税、跨境贸易、合同履行和办理破产。另外报告也关注劳动力市场法规这一项指标，但并不纳入衡量的体系当中。
④林江.广东自贸区如何推动特色金融的创新和发展[J].金融经济，2015，17：14-16.
⑤“执行合同”指标，针对的是合同执行的效率。这一指标主要通过追踪一起支付争议案件，收集从原告向法院提交诉讼到最终获得赔付所花费的时间、费用和步骤，以此来衡量不同地区的营商环境。
⑥司法程序质量指数衡量的是每个经济体是否在其司法体系的四个领域中采取了一系列的良好实践：法院结构和诉讼程序、案件管理、法院自动化和替代性纠纷解决。
关键词：ADR机制保险消费者建议
一、我国保险消费者权益保护现状
销售误导和理赔难一直是我国保险业广为社会诟病的两大突出问题，而缺乏高效健全的保险纠纷解决机制则是这两大问题日益严重的深层原因之一。保险公司以产品为中心、一味追求保费规模的粗放式发展模式使其忽略了客户关系管理（CRM）的重要性，而保险监管者以保险市场行为为中心的监管模式则导致了保险消费者权益保护制度的缺位，具体表现在以下几个方面。
（一）缺乏法律主体地位和专门的法律规范
在我国，"保险消费者"虽然多次被保监会相关文件提及，但保险消费者还不是一个法律概念。保险消费者在与保险公司进行业务往来时，一般被称之为"投保人"、"被保险人"或"受益人"。
2013年10月25日全国人大常委会通过了对《消费者权益保护法》的第二次修正。新修正的《消费者权益保护法》主要加强了对网络购物等新兴消费方式的保护，强化了经营者的义务，加大了对惩罚性赔偿的力度。但新修正的《消费者权益保护法》对金融消费者的适用性仍然不强。《消费者权益保护法》旨在对消费者的一般生活消费中的权益进行保护。与一般生活消费相比，保险消费具有消费标的的无形性、销售方式的劝诱性、消费结果的不确定性等特殊性。这些特殊性降低了《消费者权益保护法》对保险消费者的适用性。
虽然《保险法》的不可抗辩条款以及弃权和禁止反言等规定保护了保险消费者的自主选择权，格式条款和保险人说明义务等规定保护了保险消费者的知情权。但是《保险法》的立法宗旨为规范保险交易行为，而非保护保险消费者，所以《保险法》在保护保险消费者方面的操作性并不强。
（二）纠纷处理机制不完善
保险消费者和保险经营者发生消费者权益争议，可以通过协商、调解、投诉、仲裁、等途径解决。根据统计，全国法院2010年受理保险纠纷案件59747件①；保监会2013年受理保险消费者投诉21361件②；消费者协会2013年受理保险投诉1874件③。从统计数据可以看出，目前我国保险纠纷的调解、投诉以及仲裁机制还不完善，保险消费者主要通过解决保险纠纷。但是，作为处于交易弱势地位的保险消费者，诉讼并不是理想途径。因为对于损失金额不大的保险消费者，诉讼面临成本较高、处理时间较长等问题。而且，保险消费者诉讼行为的知识和能力往往无法与保险公司抗衡。
2007年，保监会下发了《关于推进保险合同纠纷快速处理机制试点工作的指导意见》（以下简称《保险纠纷处理机制指导意见》），建议保险行业协会建立调处机构，提供便捷的纠纷解决渠道，及时有效化解矛盾。但我国的保险行业协会是由保险机构会员组成的保险业自律组织，是保险机构的利益代表。其作为保险纠纷的调解机构，不仅不会向保险消费者实施倾斜保护，反而容易向保险机构偏袒。
2011年，保监会成立消费者权益保护局，建立了保险消费者的投诉机制。但这种"私法公法化"的法制理念使得监管部门在处理消费争议的过程中遭遇主体合法性的困扰。目前在国内，只有仲裁机构和人民法院才有权依法对保险消费争议进行裁判。而根据行政行为"法无明文授权不可为"的原则，在于法无据的情况下，保险监管部门若就具体保险消费争议做出评断，保险监管部门可能成为行政诉讼的被告。因此，在接到上述投诉后，保险监管部门多以转办件形式交由保险公司处理。在这一过程中，保险监管部门仅仅起到转交和督促保险经营机构妥善处理的职能。这显然不能很好地解决保险消费争议④。
二、金融ADR机制的国际经验
（一）金融ADR机制
ADR机制是Alternative Dispute Resolution的简称，即"替代性纠纷解决机制"。ADR机制是指除诉讼外的纠纷解决方式集合的统称，该机制是一个开放性的机制，包含调解、和解、谈判、仲裁等。金融ADR机制即为ADR机制在金融领域的应用。
（二）金融ADR机制的国际经验
由于金融领域诉讼中存在地位不对等、信息不对称、成本高昂等问题，因此，部分发达国家和地区尝试建立了非诉讼的金融纠纷解决机制，该机制具有程序简便、灵活，费用低廉，专业性强以及非公开性等优点。
英国是最早建立金融ADR机制的国家。2000年英国通过了《金融服务与市场法》，依法设立了金融服务监管局（FSA）等机构，实现了对金融业的统一监管。在FSA的框架下，成立投诉专员服务有限公司（FOS）。FOS属于民间专业组织，接受FSA监管。FOS整合了多方诉讼纠纷解决机构，统一了保险消费者的投诉渠道。
日本和台湾地区在借鉴英国成功经验的基础上，也分别建立了金融ADR机制，但各具特色。日本最大的特色在于2004年通过了《ADR促进法》，该法为ADR机制在专业领域的运用，为金融ADR机制的产生创造了法制基础。在日本，金融监管部门基于申请指定纠纷解决机构，金融ADR机制基本上是以和解的方式解决纠纷。台湾地区2011年颁布了《金融消费者保护法》，对"金融服务业"、"金融消费者"等概念进行了法律界定，明确了金融经营者的义务和金融消费者的权利，规定了金融消费者的争议处理程序。
以台湾地区为例，金融消费者发生金融消费争议时，运用金融ADR机制处理流程大致如下。（1）金融消费者向金融机构申诉，金融机构在30日内将处理结果告知金融消费者，金融消费者满意处理结果，争议解决；（2）金融消费者不满意处理结果，向争议处理机构申诉，进入金融ADR机制处理程序；（3）由评议委员会进行评议，形成评议意见报告，金融消费者接受评议决定，金融机构履行评议决定，争议解决；（4）金融消费者拒绝评议决定，评议决定不拘束金融机构，金融消费者可提讼。
总结英国、日本和台湾地区的金融ADR制度，具有以下共性：ADR制度基本由民间专业组织执行并接受监管部门监督，是针对小额保险纠纷的简易快捷低廉处理方式。除日本的ADR机制只提供以和解方式解决纠纷外，英国和台湾地区则通过建立起唯一的金融纠纷处理机构，整合了除诉讼外的所有纠纷处理渠道，如协商、和解或仲裁，提高了保险消费者投诉的便利性。同时，英国和台湾地区还很好地衔接了非诉讼保险纠纷处理机制和诉讼途径之间的协调关系。申请人对金融纠纷处理机构的处理结果不满意的，可以拒绝接受，并保持诉讼权利。
三、我国保险消费者权益保护体系的构建
（一）颁布《金融消费者权益保护法》
完善立法是建立有效的保险消费者权益保护机制的重要前提。颁布《金融消费者权益保护法》，它为各项制度的建立和相应机构的设立提供了法律依据，提高了金融消费者权益保护的操作性，也能增强对经营者的法律约束。同时，保险消费作为金融消费的一种形式，与其他金融消费又有很多不同的特点。因此，我国可以借鉴发达国家和地区的成功经验，颁布专门的金融消费者权益保护法，对金融消费者的权利、金融经营者的义务、争议解决途径等进行统一规定。并针对保险消费与其他金融消费存在的不同，对保险消费者权益的保护单列章节规定。下文针对该法律的内容与框架提出几点建议。
首先，颁布《金融消费者权益保护法》应当明确其保障对象。金融消费者主要是指接受金融服务业提供金融商品或服务者，但不应包括专业投资机构以及符合一定财力或专业能力之自然人或法人。在保险消费者的定义方面，应当包括购买保险产品接受保险服务的所有自然人与法人，这是由于保险本身是一种特殊的产品，具有很强的专业性，其定价包含复杂的精算原理，受系统性风险影响较大，作为购买保险产品的一方明显处于技术弱势地位。
其次，该法律的出发点是消费者权益保护，因此，除坚持维持金融业公平合理、平等诚信的经营原则外，应当体现出有利于处于弱势地位的消费者的保护原则，如在金融服务机构与金融消费者订立契约的条款显失公平的，应判定该条款无效；契约条款如有疑义的，应进行有利于金融消费者的解释。对于明显加重金融消费者一方义务或免除金融服务机构责任的格式条款可以认定无效。《消费者权益保护法》和《保险法》中也有关于格式条款以及争议条款认定的相关规定，本法中的规定也应当与其保持充分的一致性。
再次，在我国金融消费领域，尤其是保险消费领域存在着大量不适当营销行为，由于金融消费的特殊性，消费者在接受不适当的消费引导后可能做出与自己风险承受能力以及购买能力不相适应的消费决定。作为保护金融消费者的专项法律，应当规定金融服务业刊登、播放广告及进行业务招揽或营业促销活动时，不得有虚伪、诈欺、隐匿或其他足致他人误解的措辞或说明，并应当确保其广告内容完全真实，在实务中对金融消费者所负担的义务不得低于前述广告内容及进行业务招揽或营业促销活动时对金融消费者所提示的资料或说明。金融服务业与金融消费者订立提供金融商品或服务之契约前，应向金融消费者充分说明该金融商品、服务及契约的主要内容，并充分揭露其风险。如由于金融服务机构违反前述规定，导致金融消费者受到损害，应负损害赔偿责任。若金融服务机构已尽说明义务，应当由金融服务机构一方承担举证责任。基于以上的规定才能充分发挥法律对金融消费者的全面保护。
（二）完善保险的ADR机制
自2007年保监会下发《保险纠纷处理机制指导意见》以来，我国的非诉讼保险纠纷处理机制（保险ADR机制）包括：保险行业协会主导的调解机制、保监会消费者权益保护局主导的行政诉讼机制。虽然受理保险纠纷的机构门类繁多起来，但容易出现保险纠纷发生后，保险消费者难以明确投诉对象。在消费者提出受理申请后，各个机构之间也没有明确纠纷处理责任归属。
非诉讼纠纷处理途径是一种双方均认可的，结果具有法律效力的公平公正的裁决方式。因此，应当把保监会的消费者权益保护局从保监会的职能部门中分离，使其成为独立的组织，同时接受保监会监管。这样既保证了保险消费者权益保护局的独立性，又保证了其的权威性。保险消费者权益保护局具有调解、仲裁等权力。保险行业协会作为行业自律组织，不再行使调解职能。并且该调解、仲裁所产生的仲裁与服务费用应当由金融服务机构一方承担，这样能更加有效地约束保险服务机构的经营行为，保护保险消费者的合法权益，并能有效激励保险服务机构减少纠纷发生。
保险消费者如果不满意ADR机制的处理结果，还可以进一步向法院提讼。这样既可以给保险消费者提供通过非诉讼途径快速有效解决保险纠纷的便捷途径，又保持了消费者通过诉讼途径解决纠纷的权利，最大限度地给予消费者选择权，使保险消费者的权益能够得到真正有效的保护。
保险消费者权益保护局作为独立法人，其日常运营费用可由政府捐助维持。此外，向金融服务业收取的仲裁与服务费用也可作为其资金来源。
保险消费者权益保护局应建立相关制度，以规范其运行。为保证保险纠纷处理的专业性与公平性，保险消费者权益保护局可以借鉴发达国家和地区的保险纠纷处理程序，设立由行业专家组成的评议委员会。由保监会或各保险公司推荐具有相关专业修养以及实务经验的评议委员若干，并设立主任委员，报请保监会核定后聘任。评议委员应设立任期，期满后，经保监会评审在任期间公平公正，则可以续聘。
通过以上途径建立统一的非诉讼纠纷处理渠道，并与诉讼渠道相结合，可以实现高效、公正、有序地处理保险纠纷，既能够保护保险消费者的合法权利，又能够维持我国保险业的健康发展。
注释：
①郑伟. 保险消费者权益保护：机制框架、国际经验与政策建议. 保险研究[J]，2012，3.
②中国保监会. 中国保监会关于2013年保险消费者投诉情况的通报. 中国保监会网站，2014，1.
③中国消费者协会.二一三年全国消协组织受理投诉情况分析. 中国消费者协会网站，2014，3.
④毛大春，林征.海峡两岸保险消费者保护法律制度比较研究. 中国保监会网站，2013，9.
参考文献：
[1] 廖欣. 保险消费者的法律界定与权益保护[D]. 南京大学硕士论文， 2012.
[2] 于春敏. 金融消费者的法律界定[J]. 上海财经大学学报，2010，8.
[3] 杨悦. 金融消费者权益保护的国际经验与制度借鉴[J]. 现代管理科学，2010，2.
[4] 郑伟. 保险消费者权益保护：机制框架、国际经验与政策建议[J]. 保险研究，2012，3.
[5] 王莹丽. 日本金融ADR机制探析[J]. 财贸研究，2011，1.
搭建调处平台
2014年5月，在上级省市人民银行的指导下，枣庄市金融消费权益保护协会（以下简称协会）成立，重点承担了金融消费咨询投诉受理、金融消费纠纷调解等工作。
机构治理独立，履职立场中立。协会是公益性民间社团，不是行业协会商会和金融机构的利益代言人，成立目的是为金融消费者提供独立中立、快速便捷的纠纷非诉解决渠道。协会是独立法人机构，人民银行仅是其业务指导单位，推荐人员担任了协会秘书长进行日常管理，而协会会长、副会长单位则由当地主要金融机构担任。协会吸收了来自公检法司部门及高校、律师事务所的51名个人会员，投票权重与单位会员一样，但数量是单位会员的1.13倍，可有效保证其运作和决策独立中立。协会同时独立行使人员和经费管理职能，人员招聘和一定金额以上的开支由协会理事会研究通过。
服务范围广泛。协会单位会员广泛分布于银行、保险、证券、支付等行业。协会的投诉受理范围，包含了人民银行授权的12363电话接听、会员单位的投诉、地方政府转来的投诉以及其他涉及地方金融稳定的重大金融消费纠纷投诉等，其服务范围不仅覆盖整个金融体系，还与地方政府服务部门建立了紧密的业务合作关系，有利于信息收集共享，便于开展纠纷调解。
规范高效开展纠纷调解。协会对投诉的处理，首先转办给被投诉金融机构，由其内部投诉处理程序先行处理，通过此方式，绝大部分投诉可直接办结，有效满足了金融消费者期望及时快速高效解决纠纷的初衷。对经上述程序仍无法达成和解的投诉，当事人一方申请调解的，可向协会咨询调解委员会（由协会秘书长、个人会员及各单位会员负责人组成）提交书面申请。对符合《枣庄市金融消费权益保护协会纠纷调解暂行办法》规定且被申请人同意的，协会坚持合法合理的原则居中调解。对不符合规定或被申请人不同意调解的，咨询调解委员会在规定时间内（接到申请书或答复书之日起5日内）通知申请人不予受理，并说明理由、告知其他纠纷解决渠道。
协会居中调解纠纷时，咨询调解委员会根据调解需要，指定调解员，或由当事人选择调解员。调解员依据合法合理的原则，在当事人平等协商、互谅互让的基础上提出纠纷解决方案，帮助当事人自愿达成调解协议。调解后当事人达成一致意见的，签署《调解协议书》，具有民事合同性质。对于调解未达成和解的投诉，协会告知当事人可依法寻求其他救济途径，并探索与仲裁建立对接联动机制。
引入仲裁机制
协会在开展金融消费纠纷非诉第三方调解实践中，发现存在手段有限、调解结果权威性不足等问题。为丰富调解手段，充分发挥调解和仲裁在处理金融消费纠纷中的功能作用，枣庄市中心支行引入了仲裁机制。2014年8月5日枣庄市中心支行与枣庄仲裁委员会联合印发了《关于做好金融纠纷调解和仲裁工作的通知》，成立“枣庄仲裁委员会金融纠纷调解中心”（以下简称“调解中心”），下设调解仲裁联络办公室，设在枣庄市中支办公室，负责全市金融纠纷调解日常业务工作，依法受理、调解金融合同纠纷和财产权益纠纷，具体职责履行授权给枣庄市金融消费权益保护协会实施，形成了“一套人马、两块牌子”的金融消费纠纷非诉调解运作机制。
有效实现了协会与仲裁的对接。协会加挂调解中心的牌子之后，对于受理的涉及金融合同纠纷和财产权益纠纷的投诉，经转办被投诉金融机构无法实现和解的，金融消费者可自由选择是走协会调解流程还是走调解中心流程进行调解。对于经协会流程调解的金融合同纠纷和财产权益纠纷，调解成功达成调解协议，且当事双方同意增强协议法律约束力的，协会可将调解协议移交调解中心，由中心联系仲裁委制作裁决书;调解未能达成和解，且当事双方同意仲裁的，协会将投诉转交调解中心，由中心移交枣庄仲裁委进行仲裁，有效实现了协会与仲裁的对接。
对于直接经调解中心调解的金融合同纠纷和财产权益纠纷，调解成功的，可制作金融纠纷调解中心调解书，不具有终极法律强制执行力。但当事双方同意对调解书作仲裁决定以增强协议执行效力的，调解中心可将调解书移交枣庄仲裁委员会，由仲裁委制作裁决书。调解庭调解不成功，当事双方同意仲裁的，调解中心可将投诉直接移交枣庄仲裁委进行仲裁。
进一步增强了协会非诉调解的执行力。调解中心实行专家调解，调解人员由枣庄仲裁委、枣庄司法系统、人民银行及各金融机构负责人组成。调解中心的调解范围覆盖银、证、保合同纠纷和财产权益类纠纷，调解中心完成调解后经仲裁委员会做出的裁决书具有法律强制执行力，实行一裁终局，当事人不得就同一纠纷再申请仲裁或者向人民法院，效率相对较高，有利于维护正常的经济运行关系。
体现了金融消费者适度倾斜保护原则。对于调解中心移送的案件，枣庄仲裁委员会实施优惠收费政策。仅须仲裁委根据调解协议内容制作裁决书的，收取受理费的60%。经仲裁庭审理后，当事人和解或达成调解协议并申请撤回仲裁请求的，只收取仲裁员报酬和案件处理费，不再收取案件受理费;当事人请求仲裁庭依法裁决的，裁决书做出之前，依法补交应收案件的受理费。优惠的仲裁收费模式，在遵循市场化原则的前提下，体现了对金融消费者的适度倾斜保护。
成效及未来方向
截至2014年末，枣庄市金融消费权益保护协会已受理金融消费投诉案件17件，组织调解5件，移送枣庄仲裁委员会依法裁决2件。协会对投诉的处理效率明显提高，投诉办结时间从原来一般10个工作日减少为2～5个工作日，且所有投诉均未转为法律诉讼，投诉处理解决率和群众满意率均达100%，有效保护了金融消费者和金融机构双方的合法权益。截至目前，协会已收到表扬信2封、锦旗1面、感谢电话10余次，获地方党政机关表彰、表扬和领导批示3次。
