（一）数据来源及回归模型
本文所采用的居民微观调查数据来源于2010年中国综合社会调查（CGSS）。同时，本文还将用到4个直辖市及78个地级市层面的宏观统计数据，这些数据来源于中国城市数据库和2009国民经济和社会发展统计公报。由于一些被访问者的数据缺失，本文最终收集到了9189个居民样本用于实证分析。其中，下标i表示第i个居民样本，ε表示随机扰动项。因变量为happiness，是度量居民主观幸福感的指标。在公式（1）中自变量为medicare，表示医疗保险；pension表示养老保险。β1、β2分别是两者所对应的回归系数。在公式（2）中自变量为社会保障项目指数social_security。X和Z是控制变量，X是影响居民主观幸福感的个人及家庭特征变量矩阵，Γ是其相应的回归系数矩阵；Z是影响居民主观幸福感的宏观环境变量矩阵，П是其相应的回归系数矩阵。
（二）变量定义
1.居民主观幸福感（happiness）。
被解释变量happiness的取值来源于CGSS问卷中被访者对问题“总的来说，您认为您的生活是否幸福？”的回答。答案分为“很不幸福、比较不幸福、一般、比较幸福、完全幸福”，分别对应1-5的赋值。表1显示了居民主观幸福感调查结果的分布情况。在最终的9189个样本中，居民主观幸福感的分布情况与全样本并不存在明显差异，回答“很不幸福”和“比较不幸福”的比例为2.14%和7.66%，而样本中有18.01%的被访问者选择回答“一般”，另外56.55%和15.64%的被访问者选择了“比较幸福”和“完全幸福”。这样的分布情况表明删除数据缺失的样本个体后实证结果不会有明显差异。
2.社会保障（medicare、pension和social_security）。
本文用来衡量居民社会保障情况的指标medicare和pension分别来自居民对调查问卷中的问题“您目前是否参加了城市基本医疗保险/新型农村合作医疗保险/公费医疗社会保障项目？”和“您目前是否参加了城市/农村基本养老保险保障项目？”的回答。当访问者回答“参加了”即赋值为1，当回答“没参加”时赋值为0。Social_security的取值为medicare*0.5+pension*0.5，是分别赋予medicare及pension各0.5的权重再相加的综合指数。
3.控制变量。
控制变量分为两类，一类是被访问者的个人及家庭特征变量，另一类是其所在城市的宏观数据变量。个人及家庭特征变量包括：性别（male），男性取值为1，女性为0；年龄（age），是居民在2009年的周岁；民族（nation），汉族取值为1，其他为0；（religion），有取值1，无取值0；教育情况（education），即根据学历推算的接受学校教育的年数；政治身份（communist），中共党员取值为1，其他为0；健康状况（health），来自被访问者对问题“您觉得您目前的身体健康状况是？”的回答，答案“很不健康、比较不健康、一般、比较健康、很健康”分别取1-5的整数值；户籍（urban_hukou），适用于调查结果“非农业户口（城镇户口）、居民户口、军籍”的取值1，其他为0；工作情况（work），有工作取值1，其他为0；收入情况（income），即2009年该家庭总收入的自然对数；婚姻状况，分为两个变量divorced和married，分别表示离婚和已婚状况，当离婚和分居时，divorced取值1，其他情况取值0，当已婚时married取值1，其他情况取值0；收入公平（fair），来自于问题“考虑到您的教育背景、工作能力、资历等各方面因素，您认为自己目前的收入是否公平？”，回答“不公平、不太公平、一般、比较公平、公平”分别取值1-5的整数。居民所在城市的宏观数据变量包括：收入差距（inequality），是2009年该城市城乡居民个人可支配收入的比值；经济增长率（growth），是2009年该城市GDP的增长率（%）。
（三）数据描述
用于实证研究的9189个微观样本涵盖了全国30个省（直辖市、自治区）的82个城市，其中东部32个，中部30个，西部20个，说明研究样本具有一般代表性。描述性统计结果表明，主观幸福感happiness的均值为3.76，处于中等偏“比较幸福”的水平。医疗保险medicare的均值为0.87，说明样本中87%的居民参与了医疗保险的社会保障项目，养老保险项目pension参与的居民却只有46%，低于医疗保险的参与率，这两个变量的标准差分别为0.33和0.5。社会保障综合指标social_security的平均值为0.66，标准差为0.33。
二、实证分析
（一）基本结果
由于在本文的回归模型中，被解释变量happiness的取值是1-5的整数，是一个表示程度的有序变量，因而本文采用OP模型对其进行估计。实证结果如表3所示。不仅列出了解释变量的偏回归系数，还列出了解释变量对happiness的边际效果。从表中可以看出，变量social_security变量的回归系数在1%的水平上显著为正，说明提高社会保障水平能够显著增进中国居民的主观幸福感。具体来说，当社会保障指标提高一个标准差（0.33），能使居民感觉“很不幸福”、“比较不幸福”和“居于幸福和不幸福之间”的概率下降0.21%、0.83%、1.42%，但却可以使居民感觉“比较幸福”和“完全幸福”的概率上升0.85%、1.61%。通过对以上实证结果的分析，本文认为社会保障可能主要通过以下三种路径影响居民的主观幸福感。首先是经济路径，社会保障可以促进经济增长，并在某些方面增加个人和家庭的收入（如领取低保），从这个方面社会保障对幸福感有促进作用。其次是心理路径，社会保障制度可以作为社会的“安全网”和“稳定器”防范于未来的风险，给人们心理上安定的感觉，还可以增加社会信任，从而提升了居民幸福感。最后是社会路径，社会保障可以使国民收入再分配，促进了社会公平，从而提升了居民幸福感。对于其他控制变量，除了工作情况（work）和经济增长率（growth）两个变量不显著以外，其余变量都对居民主观幸福感产生显著影响。并且各控制变量的估计结果与既有文献的研究发现大体一致。
（二）分项结果
目前在我国的社会保障体系中，分量最重、人民最为关注的当属医疗保险和养老保险，所以为了考察这两个指标各自对主观幸福感的影响以及影响程度的差异，现将其作为单独的变量同时放入回归模型中进行估计，估计结果如表4所示。从实证结果中可以看出，医疗保险和养老保险都对主观幸福感产生了显著的正向影响，但是根据边际效果的数据来看，医疗保险对幸福感的影响程度高于养老保险。实证结果进一步说明，推进社会保障体制改革对提高居民幸福感的重要意义。医疗保险影响大于养老保险影响的可能解释是：首先，医疗保险的覆盖度大于养老保险，从全体样本中就可以看出，有87%的居民参与了医疗保险，只有47%的居民参与了养老保险。其次，可以看出人们对于医疗保险的重视，因为健康对个人会产生身体和心理的双重影响。最后，健康问题贯穿于人的一生，而养老保险的作用一般突出体现在老年生活方面。
（三）分群体结果
为了进一步探讨社会保障对于不同群体幸福感的影响，本文按不同标准将被访问者分为不同群体，以观察社会保障对其幸福感影响的差异性。首先，按照被访问者所处的地域，将样本分为东部和中西部居民两个子样本；其次，再按照CGSS问卷中的问卷类型将被访问者分为城市和农村两个子样本；最后，根据被访问者家庭收入是否达到平均收入将其分为高收入群体和低收入群体两个子样本。分别对以上子样本进行OP回归。对于每个子样本，社会保障都显著影响其幸福感，但是对中西部地区居民的影响大于东部，对农村居民的影响大于城市，对低收入居民的影响大于高收入群体。这个结果可能的解释是，马斯洛的需求层次理论：当低层次的需求被满足以后，人们更重视还未得到满足的更高层次的需求。生活在经济相对发达城市的高收入居民其基本生活需求得以满足，影响其幸福感的因素中高层次的需求可能占比较多。并且，我国的社会保障体制更倾向于照顾普遍大众及弱势群体，故对生活环境较差的居民影响较大。
三、结论
如何将学习和贯彻新宪法“三个代表”的原则落在农民利益上，本文研究证明了以下三个悖论：解决农民养老保障（以下简称“农保”）的关键问题不仅是资金，更重要的是解放思想和制度创新；发达国家的经验已经证明，养老金不是富裕农民的专利，而是帮助农民脱贫的公共政策手段之一。不要等城市养老保障制度完善后再考虑农村问题，尽早建立可以整合城乡养老保障体系的平台，对城镇化建设具有积极的促进作用。农民养老保障制度建设不是扶贫政策，而是促进农村经济发展和社会进步的重要手段。
1.一般议论
目前，我国正处于解决农保问题的战略机遇期，前进则一举多得，不进则退，农保制度安排的成本将成倍增加，甚至成为阻碍党和政府既定战略目标实现的社会原因之一。
1.1我国农民养老保障现状
目前，我国农民养老保障主要有六种方式：①家庭养老，但随着农民观念和家庭规模的变化，其保障功能正在弱化；②土地保障，但我国人均耕地少（1.52亩），农民没有卖土养老的权利，土地保障是附带土地经营风险的初级保障；大量农村人口正在离开土地进入城镇；[1]③农村社区养老，仅在少数经济发达地区试行，主要方式是提供养老金和举办敬老院等；④商业养老保险，仅在少数经济发达地区的富裕户中存在；[2]⑤“五保户”制度，由农民集体经济组织负担，实行费改税以后将由政府负担，这在中国不宜普及；⑥农村社会养老保险，于1992年1月根据民政部《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，在全国大部分县乡建立了统筹基金和个人养老金账户，但又于1999年根据国发[1999）14号文件进入清理整顿至今。
目前，“农保”亟待解决的问题有三个：政府承担支付养老金的最后责任，而承诺水平过高；县农保机构直接管理和运营农保基金，投资渠道窄，运作不规范，基金风险大；原制度设计已过时，且管理不规范。
综上所述，一个综合的可持续发展的农村养老保障体系尚未形成，在土地初级保障的基础上，绝大多数农民的养老缺乏保障，这将加剧城乡差距，酿成一系列社会问题。
1.2关于农村养老保障的政策选择和价值取向
我党和政府向农民提供养老金的思想产生于新中国建立之初。
法律渊源。我国《宪法》第45条规定的获得物质帮助权利包括城市居民和农村居民，第44条规定的退休制度没有将企业和事业单位限制在城镇。因此，《农村工作条例（试行草案）》提出：“有条件的基本核算单位可以实行养老金制度”。
政策渊源。党的十三届八中全会《决定》提出：“逐步建立农村社会保障制度。在有条件的地区，逐步开展农村社会养老保险。”党的十四届三中全会《决定》提出：“建立多层次的社会保障制度，为城乡居民提供同我国国情相适应的社会保障，促进经济发展和社会稳定。”
价值取向。中国农村养老保障改革经历了从自下而上和自上而下的几个发展阶段，在不同社会背景下其政策选择的价值取向不同。
第一阶段的政策选择具有明显的互助倾向（1949以后-1980年），即依靠集体经济，走互助养老保障道路。其价值取向是“低效率的公平”。
第二阶段的政策选择具有明显的土地养老倾向（1980-2002年以前），即依靠土地和家庭，鼓励自愿储蓄养老保障。其价值取向是“效率优先公平不足”。
第三阶段（党的十六大以后）的政策选择正在淡化二元结构，树立“城乡整合发展”的理念，依靠土地和市场建立“土地与家庭保障”相结合的养老保障模式，并在具备条件的地方开始建立社会养老保险个人账户。该模式的价值取向应当强调“公平与效率结合，实现更高效率的公平”。
1.3建立农村养老保障体系的紧迫性
（1）土地和家庭养老功能都在弱化一是人多地少。2002年中国国土资源公报显示：全国可耕种的土地为12593万公顷，有666个县人均耕地在国际警戒线0.8亩以下，而且平均每年耕地递减300万至400万亩。二是农民只拥有土地经营权。农民的个体经营状态决定了土地经营的风险程度，依靠土地收入提供的养老保障只能是附带经营风险的初级保障，保障力度低于具有农民拥有土地所有权的发达国家和发展中国家。总之，农民养老仅靠土地保障是不够的。
社会学意义的大家庭正在消失。可以提供养老保障的家庭指社会学意义的三代或四代同堂的大家庭，而这种家庭伴随着农村经济和社会的发展正在解体。相反，4／2／1结构的家庭在农村普及速度超过城市。农村家庭结构的变化是削弱土地保障功能的重要原因。
（2）农村人口老龄化的速度快于城市农村的老龄化问题已不容乐观，作为一个人口规模近13亿的发展中大国，农村人口近8亿，c3）占全国人口50.91％，其中60岁以上农村人口0.91亿，65岁及以上人口达0.63亿。全国65岁及以上人口比例达到8.16％，农村达到8.17％，已经超过老龄化社会国际标准7％的水平，农村老年人口占全国老年人口的比例达61.36％，高于全国老年人口比重61.29％，这表明农村老龄化更为严重（见表1）。2003年进城务工的农民已经超过1亿人口，农村劳动力人口（20—64岁人口）总数2002年为4.6亿，区22％的农村劳动人口离乡必然使农村实际老龄人口比重大于城镇，65岁及以上人口达9.4％。
可见，农民养老已经面临严重问题。
（3）失土农民亟待养老保障农民失土（土地使用权的丧失）是近期中国最大的社会现象。以浙江为例，至2001年浙江省国家和乡村两级基建占地已经达到2.23万公顷，比2000年增长了61％，特别是乡镇企业建房等比上年猛增103％。全省大约有近100万的农民失去了土地。[4]随着城市化和非农产业的发展，每年建设占用耕地250-300万亩，将有越来越多的农村人口离开土地。1996-2000年每年失土农民在240万人左右，2001-2010年将有1800万失土农民需要安置。
土地补偿是安置失土农民的主要经济来源，但这需要好的制度安排和实施监督。根据全国人大代表冯培恩的介绍，近期九三学社地方组织对5个城市255家被征地农户进行调查，发现81.5％的失土农户仅得到一次性现金补偿。2002年，被征地农民人均获得补偿按照当地目前物价水平，仅能维持基本生活两年半。还有5.5％的征地补偿不到位。可见，基于土地补偿解决失土农民的社会保障问题已经刻不容缓。养老保障需要一个长期积累的收支平衡的账户，更应当尽早做起。
（4）城乡居民收入亟待均衡发展自1997年以来，农民实际收入增长不仅缓慢，甚至出现下滑的趋势。1997年增长为4.6％，2000年增长仅为2.1％，2002年增长4.28％。城乡居民收入差别悬殊也呈现出逐渐扩大的趋势。由1989年城乡居民收入之比1.71：1扩大到1989年的2.28：1，再扩大到1997年的2.47：1，2001年为2.90：1，2002年达到3.11：1.如果计较农民收入中的相当一部分要用于购买生产资料，而城市居民有各种“生活补贴”的话，城乡居民的实际收入差距比统计数据还要大得多。
2002年城镇居民人均可支配收入为7723元，农民人均纯收入为2476元，这仅是表面现象。
城镇居民收入是真正的可支配的“净收入”，农民则不同，必须预留一部分“收入”购买第二年的农业再生产所需。农户每亩年农业生产投入是350元左右，cJ）还要加上购买农业用具、集资建设农村道路费用等不可预测费用。农民的收人中有很大一部分为实物收入（主要为粮食），按人均400元计算，除去之后最终实际的可支配货币收入可能还不到1600元。就算粮食为可支配收入，也不过2000元，相当于城镇居民收入的26％。城市居民不但没有许多类似农民的附加费用（如教育附加费），还可以额外获得许多未列入统计范围的隐利，如住房、教育、卫生、社会保障及其他补贴，因此城乡收入差距远大于统计结果。根据国际经验，当经济发展水平在人均GDP为800-1000美元阶段，城镇居民收入是农村居民收入的1.7倍。显然我国目前的城乡收入差距，大大高于国际水平。
严重的贫富“两极分化”和国民收人分配的“歧视”将严重破坏社会公平基本原则。而社会分配不公是不稳定的根源之一，必然对社会稳定造成巨大冲击。因此，在我国加入WTO和继续改革开放之际，还富于民，消除长期存在的城乡收入分配不公，具有社会矫正功能和发展战略意义。可以说，现在是解决农民养老保障的关键时刻，从战略角度讲，鼓励和资助农民进行养老储蓄的过程，也是促进农村金融发展和文明建设的过程，是一举多得的公共选择。
2.方法研究
2.1国际比较法
比较目标：城乡养老保障制度建设是否应当或可以同步发展？
研究欧盟15个成员国关于农民养老金的法律，可以发现大部分国家最初的基本养老保障制度没有包括农民，在20世纪下半叶乃至20世纪末才逐渐将农民包括进去。除了提供基本养老年金以外，欧盟国家将农民定义成“农业自雇人”，正在建立第二支柱的补充养老金制度。其缴费方式和管理服务等在借鉴企业年金计划的基础之上，制定了更具有弹性的措施。
近年来，随着欧盟各国人口老龄化状况严重及其总体削减社会保障费用的大背景，对农民养老金的管理也日趋严格，主要发展趋势如下：提高农民领取养老金的年龄，普遍都提高到65岁或以上；除普遍国民年金外，其它计划的养老金给付均与缴费情况相联系；对领取全额养老金的条件更加严格。欧盟各国农民养老金计划筹资来源多样化，包括缴费、政府补贴和税收等。个人缴费份额在提高、政府补贴比例在下降，以避免原福利国家高福利的通病。
从经济条件来看，以欧盟国家为例，其农村社会养老保险制度建立时，农业GDP的比重在3.1％-41％之间，平均15.6％；农业劳动力的比例一般在5.1％-55.3％之间，平均为27.85％；以国际美元计价的人均GDP在1445-9580元之间，平均5226美元。1999年，我国农业GDP的比重去年为15.4％，农业劳动力的比例为50％。就全国人均GDP总量比较，国际美元计价的人均GDP在1999年达到8877元，2001、2002年达到10367元和11089元，大大超过欧洲一般水平，近两年人均收入已经超过其最高水平。就我国农村目前经济发展水平，无论是农业劳动力比例、农业产出，还是人均收入都达到或超过某些国家建立农村社会保险制度时的发展水平，去年农民人均总收入为4672.88国际元，也超过其中五个国家经济水平。
就我国西部来讲，西部农村人均年总收入2001年和2002分别为2581.7元和2718.14元，国际计价美元为3498元和3683元，也超过了欧洲四个国家经济水平。丹麦和瑞典在2000到3000元时就建立了普遍性的农民养老保险，而我国农村经济水平均大于这个水平。这项研究表明：在中国建立全民养老保险的条件已经具备，经济发展水平并不是我国农村社会养老保险建立的最根本制约因素。
资料表明，丹麦、瑞典、葡萄牙、西班牙及希腊等五个欧盟国家在类似我国20世纪90年代初或更低的经济发展阶段时便已开始建立农村社会养老保险制度。即使按照购买力平价计算，2001年我国人均国内生产总值也已经达到5447美元，也超过了发达国家建立农村社会养老保险制度的平均水平，2003年我国GDP已经突破了11万亿元。可以说，我国农村经济发展水平已经具备了发展社会养老保险的墓本条件。
2.2实证研究法
研究目标：举办农民养老金计划的公共政策具有什么社会功能？
日本实现工业化的进程情况与中国情况比较接近。在战后50年间，日本成功地从一个农业人口占将近四成的国家完成城市化，并将农村人口降低至4％。日本实行“国民皆保险”
的社会保障体制，农民作为公民同城市居民享有同样的国民年金。2002年以前，日本农民的国民年金由三部分组成：基础养老金、老龄年金、土地权益转让补偿金。2002年以后，日本农民的养老保障由两部分组成：国民年金（基础养老金、等额给付金；但不含土地权益转让补偿金）；农业劳动者年金（DC计划）。如今，日本农业人口比重已经很小，但其政治影响一直很强。政府对农民养老金政策的调整和修改也从未停息。日本农民养老金制度建设有如下特点。[6]（1）立法先行，与时俱进日本于1959年4月16日颁布《国民年金法》，保证每个日本国民都能享受国民年金。但当时没有专门的农民年金。1966年12月，农林水产省将农业劳动者年金问题列入日程，在1969年12月由日本国民年金审议会审定了制度框架。1970年5月13日，国会通过了《农业劳动者年金基金法》，并于1971年1月1日起正式实施，该法颁布十年之内经历了六次修改。该法规定了离农政策和补偿金；同时，在国民年金支付中增加了权益转让补偿金（见表2）。[7]主要内容如下：离农即全部转让土地经营权，包括出租（10年以上）和出卖；离农补偿金是一次性支付，其金额随物价上涨；在离农补偿的基础上，国民年金给付中增加了权益转让金，对60-64岁的农民规定一个给付标准，对65岁以上者规定更高一级标准（见表2）。
上述政策旨在提高农村老人福利的同时，鼓励他们离开土地进入城市。当日本又开始鼓励农民留在土地上的时候，权益转让金即被取消。
21世纪以后，为了刺激经济发展，减少原现收现付制度对现役农业劳动和经营者的经济压力，日本开始通过DC（缴费确定制）方式筹集农民养老金。2002年1月1日开始实行新的劳动者年金制度，土地权益转让补偿金被取消。
（2）农民养老金是日本农业政策选择中的重要因素鼓励离农。在战后初期，为了保障农业得到稳定发展，并实现西方式的农业现代化，日本政府大力推行城市化的进程。《农业劳动者年金基金法》鼓励农民离开土地，并对将土地经营权进行转让后丧失生活源泉的农民给予补偿政策，这在农民的国民年金中表现得很突出。
推行返农政策。进入20世纪90年代以后，日本农业人口急剧下降，当年的农业劳动力逐渐进入高龄，而年轻人纷纷进入大城市谋生（日语称之为“上京”），农业人口高龄化程度十分严重。因此，日本的农业政策从鼓励“离农”转向“返农”，养老金政策也随之调整。
（3）农协组织发挥了重要作用经办农民年金的机构是农业协作组织（农协）。日本农协的组织结构别具一格，面对农民是供销联合体（县以下），面对政府是行政、贸易和金融的多功能组织（县以上），其共济职能的主要特点有三个：一，从中央到都道府县、再到市町村的三级组织结构：农协共济采取三段制方式进行经营，即“共济”、“再共济”和“再再共济”；将参保人的风险加以分散，以维持共济事业的稳定性。二，保险功能：农协共济提供人身保险，包括疾病保险、伤害保险、养老保险（年金）和死亡保险。三，成功优势：费用较商业保险少，成本低；无营销费用；保全性强，解约率低；道德风险低，逆选择可能性小；可以兼业经营寿险和财险。
本研究证明：养老金计划是帮助农民脱贫的政策手段，同时还是促进城乡协调发展的战略措施2.3组合设计法
相对个人缴费来说，参保率是个较好的评价指标。数据显示：参保率与GDP弱相关，这说明：农民参保积极性与GDP和收入关系不大，即农民参保需求程度并不是受限于GDP的影响，而应该是其他方面的更重要因素。参保率与集体补助比重相关系数很小，无相关关系。
数据还显示，参保率与本年保费收入、个人缴费和集体补助相关程度较高，分别为0.8109、0.8262、0.7893.前二者说明保费收入和个人缴费相关程度高。保费收入与集体补助相关系数为0.9947，几乎为线性关系，表示集体补助与保费收入相关程度相当高，而平均集体补助高达0.5423，表明集体补助对保费收入影响较大。值得注意的是参保率与集体补助相关程度较高，这与集体补助比重对参保率关系相比有很好的应用价值，即农民参保积极性一方面与集体补助相关，但又与集体补助比重几乎不相关。这对政策设计有很好的参考价值。本年参保人数与集体补助比重系数仅为0.2186，相关关系可以不计，这更进一步验证了上述结论和解释。
本年参保人数与人均纯收入系数为0.4054，说明参保人数与收入关系很弱，而且总参保人数与个人纯收入高度不相关，为0.3252.总参保人数与GDP系数为0.8841，相关程度较高，值得进一步分析研究。人均补助与参保率相关系数为0.7095，相关程度较低，而人均补助与总参保人数是负相关。
综上，我国农村社会养老保险事业的重要的相关变量有：1、集体补助与参保率相关程度较高，但补助比重与参保率相关性较弱。
2、GDP与参保率相关程度较高，二者之间存在正相关关系。
因为GDP的增长并不是保险必要考虑的对象，而集体补助是重要的保险政策变量，研究其与参保率之间的变化关系有一定的实践意义。
另外，按补助有无对两类地区的参保率进行比较，设：PcA——有集体补助地区的参保率；P隅厂—没有集体补助的地区参保率；则有补助地区平均参保率为∑PCA/n=0.1465无补助地区平均参保率为：∑PNCA/n=0.0849∑PCA/∑PNCA=1.726（其中n为该变量数据个数，下同）表示有集体补助地区参保率是无补助地区的1.726倍，说明集体补助对于提高农民参保积极性有相当重要的作用。
2002年与2000年相比，集体补助总量从60491.87万元增长到136805.5万元，但总体参保率从13.7％降到去年的11.98％，表面上很矛盾，实际上主要是政策影响导致两年间参保人数净减少700万人，增加的资金主要于继续开展工作的地方，特别是政府和集体支持力度较大的地区。
（2）集体补助与参保率的回归分析和弹性分析为了进一步考察集体补助对参保率的影响程度，现对两个变量进行回归分析。由前可知rRC-CA=0.7893，二者相关程度较高，有必要进一步研究。为了更准确把握补助对参保率的影响程度，仅对有补助地方数据进行考察，对有关数据进行回归分析。
设线性方程为：Yi=a+bXiYi——地区i的参保率；Xi——地区i的集体补助金额，单位是1万元；b——估计的回归直线的斜率；在置信度为95％时，统计结果如下表所示：可看出，结果较为理想。我们主要关注相关系数和B其中二者相关系数为0.829，R2为0.687，修正值也达到0.669，可信度较高，可以进行回归分析。其中回归直线斜率b=5.813*10-6.斜率代表的意义是：每增加1万元的补助可以使参保率增加5.813x10-4个百分点，也就是说每增加1亿元的集体补助可以使参保率增加5.813个百分点。2002年全国农村从业人员为45577.9万人，如果补助再增加1亿元，则参保人数将增加2649万人（45577.9x5.813％），相当于2002年参保总人数的47％。全国参保率由11.98％提高到18.2％。
为了考察不同地区的补助对参保率影响程度，需要进行弹性分析，设c为参保率的补助弹性系数，则弹性系数公式为：计算结果如表6所示：参保率的补助弹性系数意义是：如果再增加对农民的补助，从而引起的参保率变化程度，系数越大表明单位补助引起的参保人数增加量越大，即等额的补助，系数较大的能够使得更多的农民参加养老保险，补助费用的效用越高。弹性系数大小代表着养老保险发展潜力的大小。
由上得出，总体上，经济条件越好的地方，农民的保险需求弹性越小，如上海经济条件最好，参保率最高，但弹性系数却是最低的，仅为1.28，而广西弹性最大，中等经济条件地区需求弹性也一般。这恰恰验证了前面所说的要正确理解“有条件的地区”四个字的含义，即“有条件地区‘’不一定必然是富裕地区，可能贫困地区对养老需求更强烈，农保事业也更容易发展和培养起来。另外还有以下几个关系。1）参保率的补助弹性系数与集体补助成反比。集体补助总额越多的地区，农民的参保需求或积极性越低，即参保积极性随着补助的增加逐渐递减，补助对参保率的边际收益越小。2）参保率的补助弹性系数与补助比重成反比。随着补助比重的增加，弹性系数逐步递减，补助比重越多，农民对保险的需求越小。补助比重最高的上海，其弹性系数也最低，仅为1.28.而补助比重最低的广西，其保险需求最大，系数达到144847.76，即很少的补助就可以使得参保率大幅度地增长，补助的边际效用相当大，农保事业容易发展。另外发现在全国人均纯收入超过3000元的省份中，除福建没有集体补助外，其他省份补助比重都超过了50％，上海达到63.1％。而这些省的弹性系数是小，最大的是北京，也仅为7.92.3）参保率的补助弹性系数与人均补助成反比。弹性系数与人均补助也呈现出高度的反比关系。这说明对于每个农民个体，随着集体补助的增加，其对养老保险的需求程度越小，参保的积极性越弱，即呈现边际效用递减规律。人均纯收人3000元以上的省，本年人均补助也大大高于其他省份，最少的人均补助也达到529元，最多的达到6205元，而其他省份最多285、元，最少的仅有几毛钱。也说明了随着人均补助的增加，补助对参保率的弹性越小，补助的边际效用也小。
4）参保率的补助弹性系数与参保率关系较为复杂。一般来说，参保率越高的地区，其弹性系数越小，对保险的需求程度越小，而这些地区多是经济较好地区，如上海、江苏、浙江和北京。相反参保率较低地区需求弹性系数也越低，如河北和广西。但其中也有特别现象，可分几类：一，吉林、安徽、河南、四川和甘肃四省经济处于中下等水平，参保率很低，但相比较而言，参保积极性也较低。吉林、安徽和甘肃集体补助比重较大，都接近或超过40％的比例，可能原因是少数地方政府积极开展工作的结果。四川、河南补助较少，人均补助也少，说明当地政府对农保事业重视程度很低。二，湖南、云南和陕西三省补助总额多，人均少，但参保率也少，可能对农民实施补助的地方政府集中程度太高，即仅有少数地区有补助，但这三省的参保积极性或需求弹性相当高，补助的边际效用程度相当高。三，山西和江西参保率较高，补助比重较低，人均补助也少，但弹性系数相当大，补助对参保率的影响特别明显。其中山西政府对农保的支持力度是经济较差地区中最为突出的一个省，实施了较为普遍的政府补助政策。根据表中数据，可以看出山西农保事业发展相当好，较少但广泛的补助使得参保率达到了较高水平，而且保险的需求弹性还很大，还有很强的发展潜力。
从以上分析可以看出，补助对农民参加保险的积极性有很大的吸引力，无论是经济发达地区还是较贫困地区都如此。在参保水平较低时，补助对参保率的影响也大，弹性系数也大，即很少的补助就能使得大量的农民参加保险，能够促进社会覆盖面的大大提高。随着补助的总量增加和人均量增加，参保的需求弹性逐渐降低，补助的边际效用呈递减趋势。补助的比重与参保率呈反比关系，随着比重的增加，农民参保的积极性逐步降低重较小的地区补助对参保率的需求弹性很大，积极性也相当高。农民参保（3）保障程度相关分析。对于参保农民来说，人均基金是一个能较好地代表养老金保障程度的指标，为了考察保障程度与那些变量有关及相关程度如何，对主要相关变量进行相关性分析，以期得到有价值的结论。在已有变量中，与人均基金相联系的变量指标主要有：国内生产总值（GDP），人均纯收入（ANl），集体补助（CA），人均集体补助（PCA）。样本数据仍采用2002年有补助地区的数据，其相关系数如下所示rpv-cDe=0.07738；rPF-ANI=0.79721；rPF-CA=0.82269；rPF-PCA=0.97077；显然养老金对农民的保障程度与集体补助、农民人均纯收入和集体人均补助关系程度较高，其中与人均集体补助关系程度最高，可能集体补助占有较大比例所致。相反，养老金对农民的保障度与GDP相关系数仅为0.07738，高度不相关。这样，养老金的保障程度一方面与个人收入相关，但另一方面却与GDP增长无关，与前面的GDP与ANI之间关系一样，达到了一致，这可能说明CDP的增长与农民收入关系不大。
结论：
综上所述，从参保的激励因素看，农村社会养老保险的需求弹性非常大，特别是经济条件一般或较为落后的中西部地区的农民参保积极性很高，少量的补助就能够大大增加农民参保积极性和参保率。从政策意义讲，补助是农保事业发展的催化剂，较少的投入会较大程度地提高参保率和覆盖面，这对农保事业有着非常重要的现实借鉴意义。政府应该在经济允许的条件下给农民以财力支持，但支持程度不必太高，即少量的人均补助即可，而且要普遍补助达到的效果更好。另外，补助有利于参保率和养老金对参保农民的保障程度的提高，但并不能从根本上解决和改善农民的养老保障程度或水平，必须改善现行的不公平的国民收入分配体系，建立相应的制度安排，从根本上增加农民人均纯收入，只有这样才能根本解决农民的养老问题。3.对1992年《县级农村社会养老保险基本方案》的评价
3.1制度模式
《基本方案》的一个明显特点是，明确农村养老保险不是商业保险，是有集体与国家参与其中的、以确实保障农民老年基本生活为目的的政府行为。根据《基本方案》，我国农村社会养老保险实行基金完全积累制的个人账户模式。个人缴费以及集体补助全部计人个人账户，实行积累，个人账户属于个人所有，根据一定的记账利率进行计息。
传统的社会统筹、公积金和私营养老金计划三种模式各有利弊。《基本方案》所确定的农村社会养老保险制度模式——个人账户与集体扶持相结合的养老保险模式既不是发达国家目前普遍实行的全国统一调剂的给付模式，也不是新加坡和智利的纯个人账户制，而是汲取了它们的长处，规避了它们的短处，切实从中国当时农村和农民状况出发，独自创造出来的一种崭新的模式。
采用个人账户与集体扶持相结合的养老保险模式具有明显的优点：农村养老保险基金采用预筹积累方式筹集，具有很高的透明度；将集体补助的核算单位细分至乡村和企业，由乡村或企业根据自身的经济状况决定如何进行集体补助和补助多少，从而对农民参保具有一定的激励作用；政府负担较低；促进农民储蓄自保意识；体现了一定的社会互济性，这种互主要体现为同一年龄段内的投保者，早逝者与长寿者之间可调节互济。
虽然，《基本方案》在制度设计以及在制度实际执行方面出现了许多问题，并于1999年开始陷于停滞发展的状态。但我们认为原制度所出现的问题并不是由于选择了“个人账户储备积累”模式，而是没有建立与之相适应的管理体制和运行机制，因此，改进和完善后的农村养老保险制度在模式的选择上仍应采取完全积累的个人账户制。不过，个人账户管理应保持充分的弹性，并在现代网络信息技术的支持下，灵活处理“参保人身份、缴费方式、携带转账、中止和恢复、税收减免”等信息，以适应农民在各类经济活动情况下的缴费方式。
3.2覆盖范围与受益人保障对象
《基本方案》规定的保险对象为非城镇户口、不由国家供应商品粮的农村人口。[14]这种界定在当时具有一定的合理性，但随着国家粮改政策的推行，“国家供应商品粮”的表述已经而失去意义，这种界定就变得不够明确清晰了。就保险对象覆盖范围来看，《基本方案》是坚持农村各类人员养老保险制度一体化方向的。所谓一体化，是指凡非城镇户口的公民，不论务工务农当干部，都实行同一制度，统一管理，即不是各搞一套。这一提法基本适应当时农村劳动力具有亦工亦农、离土不离乡的现实，但随着农村经济的发展和农村多元化产业结构的完善，如何在一体化的管理方式下，根据不同对象的特点制定相应的制度安排有待做进一步的研究。
构建多支柱的养老保障体系已经是全球性的共识。现代科技和计算机网络为广集社会资本、进行组合性制度设计提供了技术支持。
（1）三支柱、多层次的农保体系设想土地是广大农民基本生活的保障，在中国这是不能改变的事实，我们只有通过最佳政策选择和最优制度安排来提高土地保障力度，以建立综合的可持续发展的农村养老保障体系（见图1）。将土地保障与个人养老金账户相结合的模式是最佳选择，[8]即“三支柱、多层次”的农村社会养老保障体系。
在21世纪，社会保障不再意味着政府单方筹资和管理，“多主体合作”、利用“社会资本”和“政府与市场结合”等公共选择正在取代“福利国家”的政治选择，社会养老保障体系呈多层次整合趋势。本文提出的模式就是一个多层次整合的体系，其主要特点如下：1）
三者各自独立。土地保障、个人账户和国家最低生活保障是三个不同的计划，均按照各自的法律和政策独立运作，其结合点发生在保障农民养老生活水平阶段。各自的发展规律是：土地保障多样化、个人账户多功能、国家最低生活保障是最后防线。
2）三者相互关联。土地经营和个人账户在运作过程有很多关联之处，如土地经营收入是农民进行养老储蓄的主要来源，当个人账户有了一定积累，解除了后顾之忧的农民会在土地经营上有更多的投入；当农民离开土地时，土地使用权益补偿金将通过个人养老金账户转化为农民的养老金。最后，如果土地经营收入稳定，个人账户有一定积累，将大大减轻国家提供低保的负担。
3）农民养老保障多层次。农民养老有两个基本经济来源，一是家庭土地经营收入，二是个人账户养老金。另外还有两个补充来源，一是在经济发达和政府治理良好的地区，可以基于土地经营收入建立养老保障基金，“，用以支持个人账户储蓄和养老金支付；二是发展农村社区服务，以降低老人生活成本和提高生活质量。农村最低生活保障对无土地经营能力和无养老金积累的人提供救助。
至2020年，在中国形成“养老金+家庭供养／社区服务+国家最低保障”的农村社会养老保障体系，做到人人养老有适度保障。
综上所述，“土地保障与个人账户相结合”模式具有如下可持续发展功能：1）个人账户可以护送农民进城。基于个人账户制度，处理失土农民参加城镇养老保险的事务；处理未失土的农村富余劳动力进城做工期间的养老保险事务。因此，个人账户的设计和管理必须适应农民在城乡转移过程中的各种情况，成为实现城乡养老保障体系整合发展的通道。
2）实现城乡社会公平原则。就公平原则而言，政府对城镇职工社会统筹养老保险账户提供了财政担保，政府还应当在政策、资金和监管等方面对农民个人养老金账户给予扶持；就效率原则而言，政府可以通过补贴（直接对个人账户）和税收优惠政策调节经济发达地区与不发达地区，富裕农民与不富裕农民的关系，以弥补市场失灵和达到整体公平。
3）给政府责任重新定位。将政府从行政管理和支付养老金的承诺中解脱出来，仅对农保基金管理和运行进行监督，以确保基金的安全性和参保人的权益。（2）城乡整合发展的养老保障模式和体系可以持续发展的中国农保模式必须建立在可以城乡整合发展的平台上。
到2020年，可以支持我国全面小康社会的养老保障体系由两个模式、三个层次和一个对接平台构成（见图2），其主要特点如下：1）两个模式并行，即农村“土地保障与个人账户相结合”模式与城镇“社会统筹与个人账户相结合”模式并行独立运作。拥有土地承包权的人应当加入农保体系；城镇居民和失土农民加入城保体系。
2）一个对接通道，即个人账户。逐渐失土的农民可以携带个人账户储蓄转入城保体系，与城市养老保障制度对接。
3）三个层次，即城镇社会统筹和农村土地保障、个人养老金账户、国家最低生活保障。
三个层次在养老保障水平环节实现整合：第一层次应当向城镇退休人员及供养人口提供相当城镇社会平均工资20％~30％的养老金，农村居民的土地收入（包括实物和现金）和居住设施折价等于或略低于这个水平；在第二层次，城乡个人账户参保人将达到各占50％；如果尽早建立和完善前面两个层次的制度，则可以减少政府提供最低生活保障的压力，将其控制在总人口的1％以下，即1500万以内。
4）政府在城乡养老保障体系中的责任：向城镇社会统筹提供最后资金担保，向农村土地经营者提供政策支持；向城镇个人账户参保人提供政策支持（如税收优惠），向农村个人账户参保人提供政策支持和鼓励性资金支持；[10]在家庭经济状况调查的基础上提供最低生活救助金。
目前，我国已经进入完善城镇社会养老保险制度的关键时期。很多人认为，首先完善城镇养老保险制度，然后向农村延伸。本研究试图证明：应当即刻加强农村养老保障制度建设，使其与城镇协调发展。2.4定量分析法研究目的：寻求影响我国农村养老保险制度建立和发展的主要变量及变量之间的关系，以及其对农保事业发展的影响。
前提假设：根据我国农村社会养老保险发展的实践发现，除了一般制约因素（发展中国家、二元社会处境、人均耕地少）外，我国农村社会养老保险事业的发展主要与三个变量有密切关系，即农民参加保险的积极性（社会保险需求）、农村经济发展水平、公共政策（制度、政府行为或政策导向）。其中，经济发展水平和公共政策是自变量，农民参保积极性是因变量。参保率能较好地代表农民的参保积极性程度，也就是说能代表保险产品的需求程度或大小。对农民的补助是保险产品的供给范畴研究方法：设计出一系列相关的统计指标和统计变量，通过研究他们之间的变化关系对目标变量（农村参加保险的积极性、农村经济发展水平、公共政策）进行分析，力图找到制约或促进我国农村社保事业发展的关键变量和关键因素。
设统计变量如下：r：相关系数，[12]ra_x表示变量CI与变量X的相关系数，表明二者之间的相关程度高低：政策变量：CA（CollectiveAllowance）：集体补助；PCA（PercapitaCollectiveAllowance）：人均集体补助；DC（DegreeofCollectiveAllowance）：补助比重（CA／IR）；经济变量：GDP：（GrossDomesticProduct）：国内生产总值；ANI（AnnumNetlncome）：人均纯收入RY（Revenuethru~ear）：本年保险资金收入；IR（1nsuranceRevenuethisYear）本年保费收入；CY（ContributominthisYear）：本年参保人数；政策、经济综合变量有：PF（PercapitaFundsattheyear-end）：本年人均基金；参保积极性变量：TC（TotalContributors）：总参保人数；CI（Contributedbylndividual）个人缴费；RC（RateofContributors）：参保率（参保人数占乡村从业人员比重）；其他变量：Ⅳ（1ncomefromFundRunnedthisYear）：本年基金运营收益；AF（AccumulativeFundsattheYear-end）：本年末基金滚存结余；AF2（AccumulativeFundsattheYear-end）：上年末基金滚存结余；RL（RuralLaborers）：乡村从业人员；RAF（RateofAccumulativeFunds）：基金滚存结余增长率。
我国现行农村社会养老保险状况如表4、表5所示，表中包括原始统计数据和加工之后数据，表中给出了主要的关键数据。本节使用的统计软件是SPSSl0.0版本。
（1）相关性分析：本节主要考察农民参保的积极性与哪些变量相关相关程度，为进一步深入研究选择较为合适的变量。经初步观察，参保积极性应该与CDP、农民人均纯收入、集体或政府补助以及基金运营等变量应该有一定关系。参保积极性较有代表性的变量包括本年保费收入、个人缴费及本年参保人数和参保总人数，其中参保率反映了参保的综合总体状况，应该是最佳参考变量。
经统计分析，有关变量间的相关系数如下表所示。根据相关系数统计结果及相关系数意义作以下分析：个人缴费与人均纯收入相关程度较小，为0.7852；个人缴费与GPD相关程度很低，为0.6268，农民人均纯收入与GDP相关系数仅为0.4995，说明农民收入的变化与国内生产总值变化关系较弱，这可能解释为什么农民收入一直处于相对倒退状态。个人缴费与集体补助、本年保费收入和本年保险资金收入相关程度较高，符合通常的逻辑，其中关键的是个人缴费与集体补助相关系数为0.7893，接近0.8，可以认为有一定参考价值。
可以采取以下两种界定办法：（1）在仍然实行农业户口与非农业户口管理的地方，以有农业户口的农村各类从业人员为保险对象。（2）在取消农业户口与非农业户口管理的地方，以拥有土地承包权的农村各类从业人员为保险对象。
另外，农村社会养老保险实际上走的是一条“保富不保贫”的路子，低收入目标人群的问题并没有得到根本解决，如果引入政府激励政策和相应资助措施，效果更好。参保年龄。
《基本方案》规定：“交纳保险年龄不分性职业为20周岁至60周岁。”可以说，对参保年龄的这一规定是较为合理的，也比较符合我国农村的实际情况。但深入分析会发现，采取完全积累型模式的农村养老保险制度对参保年龄做出的这一规定，使得最大的受益者是现在的年轻人，受益时间是几十年以后，而在制度实行时年龄已经超过60周岁的老年人则成为农村养老保险的“真空”人群，被排斥在该制度之外。所以，参保起点年龄可适当降低为18周岁，并不设上限。可以借鉴青岛市的经验，对60岁以上的农村老年人可以根据个人缴费基数补缴一定期限的养老保险费，从而将其真正纳入养老保险制度之内，避免“保小不保老”情况的发生。
受益年龄。《基本方案》规定：“在农民达到一定年龄（一般为60周岁）时，可以领取养老金。”参保人员养老金启领年龄均为60周岁。根据权利与义务对等的原则，由于女性平均预期寿命高于男性，从精算的角度，不宜降低女性的领取年龄。特殊情况要求提前领取的，适当降低领取标准。3.3资金筹集《基本方案》规定的基金筹集模式是：“资金筹集坚持以个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持的原则。”在个人、集体和国家三者的关系中，以个人缴费为主，个人缴费一般占缴费总额的50％以上。在个人缴费的基础上，参加保险的农民及乡镇企业职工所在的村或企业，可以根据自身的经济状况给予适当补助，补助比例一般不超过50％，集体补助部分在基本权利平等的前提下，可以有差别。《基本方案》在基金筹集模式方面做出的这一规定体现了在农村养老保险基金筹集方面国家、集体与个人责任相结合的原则。之所以如此规定，是因为我国农村人口绝对数很大，农村老龄人口数量多，老龄化高峰期老龄人数还要成倍增加，养老资金需求非常巨大；而在农村经济基础差，集体经济普遍比较薄弱，国家财政又很困难的条件下，建立农村社会养老保险制度，显然不能由国家和集体包揽，故而特别强调农民个人责任，坚持个人交费为主的原则。可以说，这个原则具有一定的现实合理性，且比较符合我国农村的实际。
《基本方案》还规定“集体补助主要从乡镇企业利润和集体积累中支付。国家予以政策扶持，主要是通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支体现。”该规定实质上是把乡镇企业作为了农民养老保险金的来源之一。但问题在于，在中国广大的农村地区，乡镇企业的发展并不平衡。这一规定已从制度上把绝大部分没有乡镇企业的农村地区排除在了集体补助之外。而且乡镇企业本身是否盈利就是一个充满着不确定性的问题，那么农民养老保险基金的集体补助也随之变得不稳定。同时，《基本方案》对集体补助的数额以及不予以集体补助的惩罚都没有做出明确规定，这为当地乡村集体逃避集体补助留下了制度空缺，即使在乡镇企业发展较好的地区，集体补助也没有落到实处。另外，由于未对国家的责任通过约束性规范加以具体规定，造成了对国家供款的软约束，因而在实际执行过程中，政府并未承担直接财政支持的责任。这样，在集体补助未能落实、国家政策扶持未能到位的情况下，农民养老金“以个人交纳为主”则变成“完全由个人缴纳”，社会保险也因此演变为“个人储蓄保险”。
改进农保筹措可以仍采取个人交纳、集体补助和国家扶持相结合的方式，但应明确国家的税收优惠政策以及相应的补贴政策，如通过补贴粮食价格的财政性资金、农业税返还、增加农产品消费税、征地补充等措施将国家的扶持政策落实到位，而且不再从中提取3％的管理费；同时保证将集体补助落实到位，这样既可以提高农村养老金计划的给付水平，同时也是对农民建立个人账户的种激励。
3.4缴费及待遇支付
缴费标准。《基本方案》设定2、4、6、8、10、12、14、16、18、20元十个档次的月交费标准供农民进行选择。应该说这是有其客观合理性的，它既考虑到了当时农民收入状况，又充分尊重农民自己的意愿，符合当时广大农民的心态和认识水平。然而从实施情况看，效果并不令人乐观。由于实行“自愿参保”，加上对参保人员缴费标准没有硬性规定，因而一方面缴费水平普遍偏低，多数农民选择了2元／月这一最低档次，这样按照民政部颁布的《农村社会养老保险交费领取表》计算，10年后每月可以领取养老金4.7元，15年后每月可以领取9.9元，这显然无法保障农民的基本生活。另一方面，由于没有充分考虑价格水平、通货膨胀的影响，导致农民年老时领取的养老金相对贬值，预期生活水平下降。应建立养老保险缴费的自动指数调节机制，以抵御因通货膨胀、物价上涨带来的影响。引进物价系数、人均收入系数等指数，可以较为合理地确定养老保险缴费水平，从而保证养老金的缴费测算更加科学化、合理化。在缴费上下限的设定方面，如果保费太少则不能养老，保费太多则过度享受国家优惠政策，因此应制定一个适度的、与社会保障目标相匹配的范围。
缴费方式。考虑到我国各地农村经济条件的差异，《基本方案》实行了灵活多样的缴费方式。第一，考虑到农村家庭收入的不平衡性，保险费的缴纳标准实行多档次，保险对象可以根据其经济承受能力自行选择参保档次；第二，保险费的缴纳时间较为灵活自由，可以按全年、半年、季或月交纳。第三，考虑到农民收入的不稳定性，对保险对象做出了可视经济收入情况采取预缴和补缴的有关规定。即经济条件好时提前预缴；遇到天灾人祸时可暂时停缴，恢复后继续交费。另外，《基本方案》规定，在同一社会保险体制内，保险关系可随人迁移，劳动者不会因流动而失去保障，而这一规定有利于劳动力的流动和劳动力市场的形成，有利于逐步实现农贸一体化的农村经济发展方向。
保费收取。在20世纪90年代初期，即《基本方案》刚出台的时候，由于中国农村地域广大，人口分布较散，交通、通讯手段较为落后，加上农民十分低的组织化程度，使农村养老保险费的收取异常艰难。在当时，各地均通过招聘乡村代办员上门收取保费的办法来推行农村养老保险，将绩效与物质利益挂钩以调动代办员积极性，但并没有建立严格的选聘程序及培训制度。有些村以村会计或出纳兼任代办员，由于宣传力度不够、工作方法落后，加以经办人员责任心不强、业务能力不高，使农民产生缴纳保费与集体集资两者的混淆，增加了农民的抵触心理，给养老保险的推行带来不利影响。
鉴于原农村养老保险基本方案经办方式的高风险和高成本等弊端，应当改由“乡镇政府（农保员）直接征收”为由农民自愿自主地委托金融机构建立养老金个人账户，即由参保农民自己到经过合法委托的金融机构（如农业银行）申请开办账户，并自主决定每年的缴费数额（在最低限以上）和次数，还要依法明确参保人农民对该账户资产的所有权（包括本和息）；由受托的金融机构对该账户的全部数据和权益进行保管和监督，并依法履行账户托管人的权利和义务，如信息披露。这样，一方面可以保障农村养老保险收缴工作的安全性和有效性，防止完全人工收费的道德风险和其他以外风险；另一方面可以保证该账户低成本运行，约占总收入3％-6％的行政管理费用可以免除，尽可能由受托银行根据经营规模抵消行政成本，以减轻参保农民的负担。在未来10年里，银行等金融服务网络在中国农村将根据需要而迅速发展，这将与农民养老保险制度形成互动双赢发展的趋势。
计息方式。《基本方案》采取了以预定利率的方式确定领取标准。这个预定利率一经确立就很难更改，一旦更改则意味着领取标准的升高或降低，而给付标准具有不可逆性，升高好办，随意降低和引起更多的不平衡是不行的。特别当出现高通货膨胀及利率水平波动较大时，以预定利率的方式确定领取标准会出现许多问题。《基本方案》设计的农村社会养老保险制度采取的是完全积累的个人账户制，而通货膨胀或通货紧缩是该制度所面临的最大系统风险。由于我国近年来出现较为严重的通货紧缩，利率持续下降，导致事先承诺的预定利率长期高于实际基金收益，从而引发农村社会养老保险机构发生严重亏损。在不得已的情况下对预定利率进行了较大程度的下调，由农村养老社会保险计划开始推行时的8.8％计息利率，调整为2.5％（1999年7月1日起执行），个人账户计息利率的大幅调整，严重损害了参保人的利益，使得农民对农村社会养老保险制度产生严重不信任，从而出现了大量退保情况。
据劳动和社会保障部农保司的统计1999年有1139.7万人退保，2000年有473.3万人退保，2001年去年有488.7万人退保，2002年有946.1万人退保，参保率连续四年为负数，呈下降态势。
利率设定方法应在核定收益的基础上，充分考虑物价变动的影响，采取变动利率分段计息的办法，以规避制度的系统风险，实现养老保险基金的支付平衡。
养老金计发办法。《基本方案》规定：“在农民达到一定年龄（一般为60周岁）时，可以领取养老金，养老金数额根据其个人账户积累额和平均预期寿命来确定。领取养老金的保证期为10年。如果领取年限不到10年就死亡的，领取者的法定继承人或指定受益人可继续领取至10年期满为止，或者一次性继承。如果领取养老金超过10年，可继续领取，直至死亡。”
可以说任何一个保险方案，它的收费标准和支付养老金的公式，都要经过应用保险精算学原则的测算论证。不符合精算学原则的保险方案会出现财务上的破产，过分保守的保险方案又会增加投保人的费用，降低投保人领取的养老金，损害投保人的利益。从当时的人口年龄结构来看，领取养老金的保证期为10年是较为合理的，但随着人口老龄化趋势的进一步加剧，领取养老金的10年保证期是否还合理，则需要进一步测算。
3.5基金管理
管理层次。《基本方案》实行县级统一管理与乡村分别实施相结合，较之乡（镇）、村社区管理优越。乡（镇）、村社区管理不但缺乏制订配套政策能力，没有保护措施，而且基金增值渠道不畅，管理机构成本太高。应将原来的县级管理提高到省级或部级的层次，并实行行政管理与基金运营相分离、坚持市场化运营的原则。现行农保制度规定县级为平衡核算单位，因而，大多数开展农保的地区是以县级为单位，由农保经办机构自主进行投资运营。
实践证明，这对调动地方开展农保的积极性，并使大量的资金留在本地促进当地的经济发展确有一定作用，但是相应的问题也很多，即便将基金投资仅限定在购买国债和银行存款的范围内，各地违规运营、挪用、贪污受贿等情况屡有发生，其中有很多地方由行政领导直接决策动用农保基金用于直接投资，基层农保经办机构根本顶不住，若今后农保基金仍以县级为单位逐步进入市场，其后果会比这更严重。此外，县级技术条件差、人员素质低、基金规模小、管理机构分散而众多使得监管成本过大等等，不仅会带来更多的市场风险，还会使各县的保障水平逐步拉大距离，更不利于农保基金的宏观平衡。因此，农保基金的管理必须适度集中，以省级为单位统一管理最好，同时设立专门的基金管理机构，将基金的投资运营与一般经办业务分开。
基金的保值增值。《基本方案》规定，“基金以县为单位统一管理，保值增值主要是购买国家财政发行的高利率债券和存人银行。”在我国，由于农村养老保险基金只能存银行、买国债，而资本市场建设滞后，投资获利渠道狭窄，加上农村养老保险基金数额小、较为分散，难以形成规模效益，缺乏合适的投资渠道和专门的投资管理人才等特点，使得农村养老基金保值增值乏力。而各地农村养老保险基金均以县为单位统一管理和运营的现实，不仅形成了过度分散管理带来的不合理管理费用和基金被挤占挪用的高风险，而且投资形式单一，缺乏保值增值能力，最终使养老基金“缩水”。随着我国金融市场的逐步规范，农保基金完全可以参照全国社保基金理事会的做法适度集中、直接或间接进入资本市场，并实现多元化组合投资。
农保基金的管理完全借助于市场是不行的，因为市场机制并不是完美的，而是有的局限性的。市场竞争既可产生较大的收益，也可能会导致较大的亏损。由于养老保险的待遇是刚性的，因而不可能承担亏损的风险，另外，过低的收益会导致系统缺乏动力，过高的收益会产生新的社会分配不公，收益的不稳定也会引发人们的不安全感，因此，必须走市场竞争与政府宏观调控相结合的道路。一方面，农保基金参照全国社保基金理事会的做法将农保基金在省一级集中，委托专业管理机构进行多元化组合投资运营；另一方面，政府需要制定限制性投资政策，规定安全投资和风险投资的比例，并根据专业管理机构的自律情况和资本市场的规范程度，收紧或放松其投资政策，力求使监管控制在一个适度的范围内。为确保农村养老保险缴费、投资和发放均能安全有效，需要加强制度法规建设，建立严格的监督监管机制，并处理好综合监管和分业监管之间的关系。
4.政策建议
4.1完善农民个人养老金账户制度
（1）完善和稳定党和政府在农村的基本政策。利用绿箱政策调整支农政策和资金使用方法，变对农业间接补贴为对农民直接补贴，其中理智的选择是为农民建立社会保障制度，如通过补贴粮食价格的财政性资金、农业税返还、增加农产品消费税、以工补农、变现国有资产（国有资产积累也有农民的巨大贡献）等渠道筹集资金，为参保农民提供部分养老储蓄，[15]g一定能取得一举多得的效果，如：激励农民参保积极性，还可以将农村居民参保率作为建设小康县的指标，以激励地方政府的积极性；树立“还富于民”好政府形象，并为乡村企业承担社会责任树立榜样；解除农民后顾之忧，激发他们爱惜土地的热情和对土地的投入；通过个人账户解决失土农民养老金问题，促进农村劳动力合理流动。
（2）有益于加强农村基层组织建设。地方政府可以通过优惠政策和激励政策，为农村基层管理者率先建立个人养老金账户，以解除他们的后顾之忧。用养老金取代向农民集资发补助，可以避免群众误解，密切干群关系，更好地发挥基层组织的作用。
（3）促进农村精神文明建设。如果将我国农村经济划分为高收入、中等收入和贫困三类地区的话，高收入地区可以先行一步，中等收入地区可以迅速推进，对于贫困地区来说，养老金概念的传播将改变农民的养老观念，以“养老金和社区服务”取代“生儿养老”，这将有力地支持计划生育政策在农村的执行，可以减少养老纠纷和巩固家庭关系，从而改变农民生活轨迹，由此提高农村精神文明程度。[16]（4）促进农村金融体制改革。锁定的养老金账户资产是转变农村金融萎缩和活跃农村金融市场的源泉。一方面，养老金储蓄业务可以吸引商业银行返回农村，达到信用等级的信用社可以与银行联合经办农民养老金账户管理，并伴随农民养老金账户的成长增强服务功能和强化约束机制。此外，教育广大农民关注个人养老金账户是促进他们了解金融市场的“扫盲培训”，这是促进农村金融改革与成熟发展的群众基础。
（5）扶贫和减少贫困。中国可以借鉴美国和新加坡的经验，对个人账户实行多功能的综合管理。例如，当账户积累达到一定金额时（如2万元），对参保人可以开办医疗、教育、住房借款和生产借款，以解决他们生活和生产的当务之急，提高养老金账户抵御风险的功能，补充土地保障的不足。随着个人养老金账户的普及，贫困家庭的比例将逐步下降，政府在农村最低生活保障的投入可以逐渐减少。
让农民参与管理养老金个人账户。农民自己开设个人账户，并参与管理个人账户。坚持“信息共享、安全和低成本”的原则，由具有托管资格的银行保管个人养老金账户，并向参保人进行信息披露。农民和村经济组织缴费，以及政府补贴全部记人个人账户。改变原农保方案规定的管理机制和经办方式，停止农保代办员代收养老保险费的办法，减少人工收费的成本和防止道德风险和其他意外风险。
个人账户管理弹性最大化。坚持“方便农民和与城镇养老保险个人账户衔接”的原则，适应中国农村情况变化。在IT技术的支持下，灵活处理“参保人身份、缴费方式、携带转账、中止和恢复、税收减免”等信息，以适应农民在各类经济活动情况下的缴费方式，如纯农户参保、进城务工农民参保等，并保证账户的可携带性，让参保农民可终生随时随地办理缴费、查询和领取养老金的手续。
建立封闭管理的锁定账户。封闭式管理的个人账户，即由托管银行将各类农民养老金缴费直接上传至中央农保托管基金进行投资运营，中间不做任何滞留和运营；锁定账户，即在参保人达到规定领取养老金年龄之前，不得提前支取账户资金（法律有规定的除外）。在制度创新的基础上。将约占当年农民缴费总额3％的行政管理费免除。受托银行以经营规模抵消经办成本，做到最大限度地减轻参保农民负担。
4.2运行农保基金托管制度
坚持“安全托管、独立运营和有效投资”的原则建立农保基金托管制度：①由托管银行建立封闭运营的账户系统，确保农民养老保险缴费可以在规定时间里直接进入托管基金账户，以最快速度进入投资和增值过程。
②建立中央农保信托基金和管理机构，对农民养老保险管理相对成熟的地区可以建立省级农保托管基金。农保基金实行市场化运营，需要依法建立委托人、受托人、账户保管人、投资管理人制度。确保农保基金运营中的“安全与保值”两个目标；农保信托基金管理机构履行下列职责：选择和委托养老基金账户托管银行；选择、委托和监督农保基金投资管理机构，在法律规定范围内制定投资计划；进行信息披露。
③建立省级“农保基金理事会”，代表参保农民作为农保基金账户托管和投资管理的监督机构，实施监督权，并进行信息；该委员会由地方人大、司法部门、政府有关部门和参保人代表共同组成。
④建立农保基金运营监管制度。将农保墓金纳入劳动和社会保障的社会保障基金监管范围，进行综合监管；对农保基金各项投资由各自金融业监管部门分别进行监管；同时，依法保护受益人、中介机构和社会舆论的监督权。
4.3建立高效率的农保管理和监督体制
在全国建立垂直的、行政管理与基金管理分离的农保管理机制。劳动和社会保障部（农保司），负责制定政策、指导工作、汇集综合信息和进行监督；省劳动和社会保障部门制定具体执行政策和方案，并指导和监督本地区工作，汇集地区信息；市劳动和社会保障部门负责宣传政策、监督具体方案的实施，汇集地区信息；县劳动和社会保障部门负责宣传政策和执行方案，汇集并上报地区信息；乡镇政府负责向农民社区派出联络员，负责宣传和联系参保人。
4.4让农民自己选择养老金的支付方式
我国农民人口众多且老年生活环境不同，应当坚持“自主选择与法定选择相结合”原则决定养老金领取方式，鼓励定期按月支付，对账户积累金额超过一定数额的允许一次性支取部分资金。还要鼓励养老金经办机构展开市场竞争，包括政府经办机构（如果老年农民愿意将储蓄的养老金委托政府管理和发放）与商业保险公司之间的竞争，让农民自己选择经办机构，以确保农民养老金的支付。注释：
[1]目前，在乡镇企业从业的农民约1.33亿人，进城务工经商的农民约9400万，失土农民约2400万。
[2]商业保险公司的营业范围均在地市水平之上。
[3]2002年底为7.8241亿，《中国统计年鉴2003》。其实城市还有1.3亿农村人口，《2002年城市建设统计公报》。
[4]《人民日报》2003年4月9日第13版。
[5]见清华大学韩军平MPA毕业论文，2003.[6]见沙银华博士在清华大学中—日农民养老金研讨会的研究报告，2003.[7]离农给付金制度是农业劳动者的补充年金，属于一次性给付的保险制度。主要对象为没有加入农业劳动者年金的小规模经营者。条件是该对象将自己所经营的全部农田在符合一定条件下适当处分，并离开农业有其它方式营业谋生。
[8]这里不否定地方政府在土地保障和个人养老金账户之间建立地方养老保障统筹基金的做法，如上海模[9]本文提出该论点是参考了上海农村养老保险模110]为鼓励农民参保，地方政府对初建立个人账户的人应给予资金鼓励。可以借鉴印度政府的经验，提供一定比例的缴费。当个人账户积累达到一定金额时（如2万元），政府鼓励行资助可以停止。
[11]指城镇职工基本养老保险个人账户，或与企业年金个人账户统一的个人账户。
[12]相关系数表示两个变量间的相关程度，有负相关，不相关和正相关，相关系数绝对值越接近1，则变量间的相关程度越高，反之则相关程度越低。一般认为相关系数达到0.8以上为相关程度较高，有一定可靠性作进一步研究，如回归分析等。
[13]《中国统计年鉴2003》，第414页。
[14]《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》办发（1992）2号。
（一）没有建立全国统一的体系
由政府强制推行的养老保险称为基本养老保障，它是养老保障制度的主体，政府只在基本养老保障建设中发挥应有的作用。基本养老保障属于全国性公共产品，是建立全国统一市场制度的重要基础。一个国家要建立全国范围内统一的劳动力市场，促进劳动力的自由流动，首先就要实行养老保障的部级统筹，统一制度、统一规定、统一标准、统一征收和统一管理，使劳动者在流动过程中不致于中断原有的养老保障基础。但是我国现有的养老保障体系是分割、封闭的，致使劳动力无法自由流动，表现为以下三大差别：
1、城乡覆盖面的差别。2006年末，全国参加基本养老保险的人数大约是24091万人，只占全国应该参加养老保险总人数的24.3%。而在参保的人数中，城镇参加基本养老保险的人数是18649万人，占城镇应保人数的64.8%；农村参加养老保险的人数是5442万人，占农村应保人数的9.9%。城乡覆盖面的比例为18∶1，城乡养老保障覆盖面的差距巨大。
2、所有制差别。就城镇而言，机关事业单位和国有企业员工的参保率高，外资企业、私营企业以及灵活就业人员的参保率低，发展很不平衡。而且企业与机关事业单位的养老保障实行的是双轨制。机关事业单位的个人不需要交纳保险费，各种养老保障资金由国家财政承担，而企业职工要承担相当一部分保险费用，并且享受的待遇要远远低于机关事业单位人员。
3、地区差别。我国是按照属地化原则来建立基本养老保障制度的，实行的是地方统筹保障基金的方式。不同地区之间统筹比例参差不齐，以企业交付的养老费为例，河北规定为16%，北京、天津为18%，上海为25.5%。这就造成各地养老保障负担轻重不一，因而养老保障待遇也不同。东部地区的养老保障待遇普遍高于中西部地区。
这些差别导致养老保障固态化的现象：机关事业单位的员工不愿意到企业去工作，国有企业员工又不愿意到非国有单位工作，东部地区不愿意接收中西部地区转移过来的养老保险关系。其弊端是制约了劳动力的自由流动，不利于建立全国统一的市场制度。
（二）统筹层次偏低
按照国务院颁布的《社会保险费征缴暂行条例》，各省、市、自治区、直辖市人民政府有权自行制定缴费率，其初衷在于保持政策的灵活性，以便各地结合实际情况因地制宜。但是，这一政策客观上造成养老保障统筹层次偏低。目前，全国只有12个省份实现和基本实现养老保险省级统筹，其他保障项目主要还是县市级统筹。资金筹集比例各地间有很大差别。养老保障资金统筹标准的不统一，违背了社会保障的互助共济、实现社会公正的原则。社会保障的基础是大数法则，即用恒定的大数来保障突发的小数。参与保障的人数越多，承受风险的能力就越强。统筹的层次越高，抵御风险的能力也越强。而且，强制推行的基本养老保障统筹层次越高，越能体现养老公正原则。尽管从全国来看，养老保障基金累积节余在不断增长，但我国三分之二以上的省区收不抵支，形成全国性的养老支付危机，没有在全国范围内实现公平、公正。
（三）资金筹措比例不恰当
企业单位的养老保障资金主要来源于企业和劳动者。其中，企业担负着筹资的大部分责任，要支付员工工资总额的20%作为员工的养老保险基金，加上其他的强制性保险项目，企业缴款达到了职工工资的28%左右。职工个人要承担工资收入的8%。实际上，企业负担了养老保险资金的72%，个人只负担了28%。如此高的企业缴费率使企业的劳动成本大幅度提高，负担增加从而严重影响企业的竞争力。与之相关的另一个问题是，养老保险基金的空账问题迟迟没有解决。我国是在1997年才开始建立企业职工的养老保险基金制度的。过去由政府和企业承担的职工养老保险由此全部移交给社保机构负责。但是，以前没有退休金积累的3000万己退休职工和在新制度建立以前参加工作的在相当长的工龄内没有养老金积累的在职老职工共欠下了约8千亿元左右的巨额养老金负债。退休老职工的养老金又不能不发，于是社保机构只能现收现付，拆东墙补西墙，致使养老保险基金空账运行。随着人口老龄化养老的来临，养老保险金支付的风险越来越大。
（四）基金的保值增值面临困难
1997年国务院《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，明确规定“基本养老保险基金实行收支两条线管理，要保证专款专用，全部用于职工养老保险。基金结余额，除预留相当于两个月的支付费用外，应全部购买国家债券和存入专户，严格禁止投入其他金融和经营性事业。”尽管2001年12月13日财政部、劳动和社会保障部联合了《全国社会保障基金投资管理暂行办法》，允许全国社保基金适当投资于证券、股票，其比例不得高于40%。但是，该办法中所称的全国社会保障基金是指由国有股减持划入资金及股权资产、中央财政拨入资金、经国务院批准以其他方式筹集的资金及其投资收益形成的由中央政府集中的社会保障基金，并不包括由企业和个人缴纳的社会保障基金。政策的天平偏向了社会保障基金的安全性，忽视了其收益性。而养老保障基金的增值是养老保障基金筹措的一个重要渠道。按照规定的途径，扣除通货膨胀因素，养老金无法增值。以2004年为例，该年物价上涨了3.90%，而养老基金收益率仅有3.1%，这就意味着如扣除价格因素，那么2004年我国养老基金的实际收益率为-0.8%。
二、完善我国养老保障制度的对策
（一）建立全国统一的城镇基本养老保障制度
在城镇建立全国统一的基本养老保障制度，对所有就业者实行统一规定、统一标准、统一征收和统一管理，实现全国范围内养老保障的公平，以此促进劳动力的自由流动。当然，我国目前的养老保障只能是广覆盖、低水平、可持续、促发展型的，只保障居民的基本生活需要，不能像过去那样实行无所不包的“大福利”、“高福利”。建立全国统一的城镇基本养老保障制度、消除所有制差别和地区差别，不仅是必要的，而且是可行的。可从以下几个环节着手付诸实施：
1、全国城镇所有就业人员（包括机关、事业单位工作人员和各种性质企业的员工）都要交纳养老保险金，个人和单位交纳的比例要统一，建立养老保障资金的个人账户，全国联网、全国流通，由劳动和社会保障部成立专门的机构统一管理。个人账号与身份证号合一，个人和单位缴纳的养老保险金全部记录到个人账户上。个人账户储存额只用于职工养老，不得提前支取。职工如果意外死亡，个人账户中的个人缴费部分可以继承。
2、个人账户全国范围内通用，职工更换工作单位时，其个人账户上全部储存额随同转移。新的工作单位只要按规定往他的个人账户里存钱就行了。员工只要拿着自己的社保卡一查就知道，单位有没有替自己交养老金，账户上总共有多少钱。
3、当职工达到法定退休条件退休时，个人账户储存额成为计算其养老金的基本依据，这有利于调动参保人员多缴费的积极性，也有利于扩大养老保险覆盖面。国家再根据当时的生活水平，由中央财政按同一个标准给全国所有退休人员以适当的补贴。退休人员持有养老保障卡，在任何地方都可以到国家社会保障机构指定的银行领取养老金。
（二）逐步建立农村基本养老保障制度
农业是自然风险与市场风险相互交织的弱势产业。我国农业生产又以户为单位，具有相当大的分散性，农民的生产和生活风险也相对比较大，并且农村经济市场化程度越高，这种风险性就越大。农业产业的这些特点决定了农村更需要养老保障。但是目前，我国农村居民由于受耕作的土地数量限制，其收入上升的空间不大，而且由于农村人口众多，国家还没有足够的资金在农村建立和城镇一样的养老保障制度。农村的养老保障制度在一个相当长的时期内只能是自成制度，不断发展完善。当务之急是针对农村贫困问题突出的现状，强化农村的最低生活保障制度建设，然后是建立强制的农村养老保险制度。所以，十七大报告指出，要完善城乡居民最低生活保障制度，探索建立农村养老保险制度。农村养老保障资金筹集的渠道可以有三种。一是国家的投入。比如德国政府对农民养老金项目的补贴达到项目总支出的70%。二是强制农业和农民自身积累（好比是企业和职工交纳养老金），可考虑将土地补偿费、土地使用费、农村个人和农业产业化经营所得税等收入的一部分划入农村养老保障基金，并做到专户专存。三是非农产业和城市对农村的支持。比如，西欧国家希腊和丹麦都要征收专项所得税附加，用于农村养老保障。希腊还要征收农产品的消费税，通过这个方式，城市居民支持帮助农民。
（三）改革城镇养老保障资金的筹措机制
一是调整财政支出结构，增加养老保障支出在财政总支出中的比例。制定和实施养老保障政策，促进养老公平，是政府的主要经济职能之一，这是人类文明发展的趋势。世界各国都非常重视对养老保险的投入。加拿大中央财政用于养老保障支出的比例为39%，日本为37%，澳大利亚为35%，而我国公共财政支出中养老保障支出不足15%。二是变现部分国有资产填补养老保险金缺口。在传统的计划体制下，我国一直实行“低工资、低消费、高积累”的政策。从1952～1978年，职工实际平均工资年均增长仅为0.38%，而积累率却由1952年的21.4%增至1978年的36.5%，其中许多年份甚至高达40%以上。显而易见，国有资产中相当一部分是靠老职工牺牲其消费和未来积累凝聚起来的，或者说国有资产的一部分是过去国有企业职工养老保障权益的沉淀。因此，改革过程中的转轨成本不是通过增加企业缴费来解决，只能由政府来承担。变现部分国有资产来补偿国有企业职工过去的养老保障权益也是完全合理的。三是调整企业和职工的缴费比例。针对企业负担过重的实际，可适当降低企业的缴费比例，提高职工的缴费比例。
（四）加强养老保障资金的管理，找准保值增值途径
在城镇建立全国统一的基本养老保障制度，对所有就业者实行统一规定、统一标准、统一征收，建立养老保障资金的个人账户，个人和单位缴纳的养老保险金全部记录到个人账户上，个人账户全国联网、全国流通。在此基础上，再由劳动和社会保障部成立专门的机构统一管理全国的账户基金。这样就可以有效地防范地方政府的违规风险，保证资金的安全。至于养老保障资金的保值增值，从国际实践来看，只有三种模式。一是以英美为代表的购买国债模式。美国社保制度建立70多年来，始终采取购买国债的方式，大约年利率在7%左右，2007年5月的年度报告显示，其资产已高达1.2万亿美元，全部购买了国债。英国发行的特种国债称之为“尼罗（Nilo）”，截至2005年，英国“国家保险基金（NIF）”余额为291.03亿英镑，几乎全部持有“尼罗”。二是以日、韩为代表的产业投资的东亚模式（2000年以来逐渐试探进入资本市场）。三是基本没有投资的欧洲模式（由于人口老龄化的原因，大部分欧洲国家在现收现付制下没有明显的余额积累）。鉴于产业投资模式还处于探索阶段，鲜有成功的经验（包括日本和韩国等），根据我国国情，还是采取购买国债的模式比较好，建议政府发行利率高于通货膨胀率的特种社保债券，这样既可以从制度上完全杜绝养老保障资金的风险，又能使国民分享国民经济高速发展的成果。
参考文献：
1、.高举中国特色社会主义伟大旗帜,为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告[M].人民出版社,2007.
2、张秀梅.我国养老保险基金风险管理分析[J].理论界,2007(6).
关键词：养老保障空账运行养老保险基金
引言
自古以来，中国一直奉行“养儿防老”，这是在儒家推崇下的孝道维系的道德约束。然而，由于我国二元体制结构和城市化以及日益严重的老龄化趋势，我国养老问题开始突出。养儿防老这种靠道德伦理维系，却又受制于子女的健康、收入等因素，有很大的不确定性。国家必须进一步完善当前我国的养老保障制度，真正实现孔子提倡的“人不独亲其亲、不独子其子，使老有所终、壮有所用、幼有所长、鳏寡孤独废疾者皆有所养。”
一、我国养老保障制度的现状及存在问题
我国从1987年开始实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，养老保险制度开始由旧的“现收现付”模式向新的模式转变，然而，在实践中我国养老保障制度仍然存在一系列问题，主要有以下几点：
1.1养老保障制度体系残缺，过度分割、杂乱无序，漏洞巨大。中国不仅有城镇企业职工养老保险、机关事业单位退休养老制度，还有农村养老保险制度，过度分割的现实格局造成我国养老保险制度的碎片化，并且各制度间的边界也不清晰，无论是城市还是农村，都存在巨大漏洞，从而导致我国养老保险体系覆盖面窄。
1.2政府、市场、个人权责模糊，各地区企业负担不同，养老保险统筹难以实现。不同地区养老保险率负担畸轻畸重，各地方养老保险缴费率不统一，企业负担不同。各级政府在基本养老保险方面的事权划分不清、责任不明，处于非规则状态，财政投入不足，未充分发挥作用，我国财政社保支出占财政支出的比重与发达国家相比，差距巨大。
1.3个人账户未形成积累，造成个人账户空账运行，养老保险基金的隐性负担过重。中国目前实行的是社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，从理论上看，它吸收了两种模式的优点，但从实践看，“统账结合模式”并未真正实现。政府以企业缴纳的社会统筹基金来偿还旧制度中的隐性债务，然而由于“老人”在传统制度下没有养老金的缴费积累，社会统筹基金远不能满足“老人”的养老保险金支付，当用“中人”和“新人”的个人账户基金支付“老人”的退休金时，就导致个人账户出现空账，即“上一辈人在花这一辈的钱”。随着人口老龄化和提前退休等原因引起的退休人员剧增，国家退休金体制所面临的资金缺口越来越大，而政府承担的隐性负担也不断加重。
1.4养老保险资金筹集困难，资金投资渠道单一，增值保值率低。当前我国人口老龄化严重，费用急剧增长，筹资困难。同时，养老保险基金运营层次低，养老保险基金投资渠道单一，收益有限。长期以来，我国养老保险基金的投资限制于银行存款和购买国债，投资渠道非常狭窄，如此单一的投资渠道，形式上保证了基金的安全，实际上却使养老保险基金面临通货膨胀贬值的风险，影响了其保值增值的能力。
1.5社会保险基金管理体制不健全，挪用养老保险资金现象严重，当前，我国社会保险统筹由各地分散进行，各地社会保险金的筹资标准不统一，保险金的给付条件和标准也有差别。保险基金在使用中存在严重的被挪用、挤占甚至浪费的现象，养老保险基金运行不到位，不利于基金的管理。
二、完善我国养老保障制度的对策和建议
2.1要建立全国统一、覆盖全部人群的社会保障体系。建立与社会主义市场经济发展要求相适应、体现基金征集同待遇支付相配套、社会统筹与个人账户相结合、权利与义务相对应、公平与效率相联系的基本原则，资金来源多渠道，实现城镇劳动者全覆盖的养老保障制度。覆盖范围越大，保障程度越高，保障成本越低，扩大社会保险覆盖面，可以提高其抗风险能力，增加养老保险基金收入，增强其调剂能力，充分发挥社会养老保险的互助互济功能。
2.2强化政府职能，加大公共财政投入力度，扩大养老保障覆盖面和提高其社会保障功能。财政是国家宏观调控的必要手段，也是统筹城乡经济社会协调发展和支持农村建设的重要财力保障。加大政府支持力度，调整政府财政支出结构，提高社会保障支出的水平，增加中央财政拨款。同时，转变当前政府财政补贴方式，财政补贴“暗补”变“明补”，财政政策“短期性"变“预算性”。
2.3要拓展筹资渠道，扩大和充实养老基金。政府承担隐性债务责任，解决目前“老人”的退休金来源，有利于从根本上解决新旧制度之间的矛盾。开源节流，增加基本养老保险基金的来源，建立多渠道、可靠稳定的筹措机制。通过减持国有股收入、发行社会保障或适当开征社会保障税等一系列措施来增加养老资金。
2.4做实个人账户，将个人个人账户的“空账”变为“实账”。做实个人账户，其最大的问题就是资金，既要保证当期的养老金支付，又要预留、积累个人账户资金。所以做实个人账户包括两个部分，一是对个人账户亏空的部分投入资金，逐步做实；二是保证新的个人账户的资金的征缴。具体筹资办法多种多样，可以考虑用以下几种方式来筹集资金：①减持国有股，将收入划归养老保险基金弥补缺口。②开征特种税收，专门用于弥补养老保险基金缺口。可开征遗产税、赠与税、特种消费税或者特种社会保险税等等。这些税都有利于调节贫富差距，在一定程度上促进消费，推进经济发展。③发行社会保障福利。福利一直是我国社会福利基金的一个重要来源，通过发行来筹集一部分养老保险基金还是可行的。④加大中央财政转移支付，重点弥补落后地区基本养老保险基金的不足。
2.5加强养老基金的监理和投资运营管理。执行机构与监督机构应分级管理，制定好责权明确的管理制度。坚持专款专用的原则，杜绝将养老金挪作他用的行为。建立全国统一的养老金投资运营管理体系，并在这个统一的体系下建立分散经营的投资运营项目。要想解决社保基金缺口严重的问题，就必须加强社保基金的管理工作。一要继续加大社保基金的“电压”。社保基金这根“高压线”，绝对不能碰。二要防止冒领等不法行为。从近年来对社保基金使用的检查看，存在着比较严重的冒领现象。对恶意冒领者、帮助其造假和冒领者，以刑事案件处理；三要提高投资的决策水平。由于社保基金是群众的“养命钱”，除了做好管理工作之外，还必须积极寻求良好的投资目标，以实现社保基金的保值增值。政府应实行规范化管理，建立起责任明确、政策具体、针对性强的保障措施，对决策、经办和基金安全增值等进行全过程的动态监管机制，明确管理的科学化以及基金安全基础上的保值增值，确保制度模式的公平、阳光、透明，建立严格的审核程序，确保个人账户基金安全完整。:
“老吾老，以及人之老”。相信在全社会的共同努力、共同理解和共同参与下，我国的养老保险制度会日趋完善，养老保险工作会不断进步，养老保险事业会走向更加美好的明天，我国将会成为“老有所养”的国家。
参考文献：
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[2]石秀和.中国农村社会保障制度.北京.人民出版社，2006.（12）.
首先，虽然任何年满65岁的澳大利亚男性公民（女性60岁）都有领取政府养老金的权利，但是任何养老金领取者都需要接受收入和财产状况调查（收入和财产之间可以按照政府规定的标准进行换算）。只有收入和财产低于一定标准的老人（这些标准根据工资和物价指数每年进行调整。2000年2月份的收入标准是：单身每周51澳元，夫妇每周90澳元。财产标准是：单身有住宅者127，750澳元，单身无住宅者219，250澳元；夫妇有住宅者181，500澳元，夫妇无住宅者273，000澳元），才能享受全额养老金。（养老金支付标准同样根据工资和物价指数每年调整。2000年2月的支付标准是：单身每年9529澳元；夫妇每年各7953.40澳元）高于规定收入和财产标准的部分按一定的比例减少养老金的支付金额。具体说来：高于上述收入标准的每一澳元收入，相应减少50澳分的养老金；高于财产标准的每1000澳元财产，每周相应减少1.5澳元的养老金。显然，退休人员超过上述标准的收入和财产达到某种程度后，政府就不再提供养老金了。
其次，根据政府已经通过的法律，政府有责任维持单身养老金的支付标准不低于男性平均工资的25%，夫妇养老金每个人的支付标准不低于男性平均工资的20%.这样的养老金标准确实不高。不过根据澳大利亚的有关规定，自有住宅（1处）不计入接受调查的个人财产，单靠养老金生活的退休者不交纳个人所得税，政府还为老年人提供医疗、交通、地租、水电费等方面的优惠。因此，政府养老金的标准虽低，还可以勉强维持一种过得去的退休生活。可是如果退休后还想多参加一些社会活动或者出国旅游，这样的养老金水平就远远不够了。然而，和其他西方国家（美国、英国、法国、德国、意大利、加拿大）的养老保障最低支付标准比较起来（Whiteford1995），澳大利亚的政府养老金标准还是比较高的，仅低于加拿大。
第三，退休人员享受政府养老金（第一层次）要接受调查的收入或财产，包括职业年金（第二层次）、其他补充保险和个人储蓄或投资（第三层次）。因此，澳大利亚养老保障制度的第一层次和二、三层次之间有一种此消彼长的关系。随着职业年金制度的逐步成熟，领取政府养老金的人员比重和金额呈下降趋势。目前约有2／3的老人领取全额养老金。估计到2050年，领取全额养老金的老人比重将因职业年金的因素下降到1／3左右。这样不仅能够大大减轻人口老龄化对政府财政的压力，而且可以把政府养老金发给最需要的穷人，对居民收入起到再分配作用，有利于整个社会的公平和稳定。
（二）澳大利亚养老保障体制的第二个特点是第二层次交费完全由雇主承担
在我们考察过的其他西方国家中，养老保险不管是统收统支还是个人帐户，一般采取的都是雇主雇员双方交费的办法。世界银行在东欧转轨国家和其他发展中国家推介的三支柱模式中，第二支柱（个人帐户）也是采取雇主雇员双方交费的办法。澳大利亚的职业年金之所以完全由雇主交费，是由澳大利亚特殊的历史、文化和政治因素决定
的。究竟什么是“生产率贡献”？在理论上很难说清楚。“
职业年金生产率贡献计划”之所以能够付诸实施，首先是因为澳大利亚有强大的工会组织，否则雇主不会承诺按一定比例增加工资；其次是因为有一个务实而有远见的政党——澳大利亚工党，才能够制订出这样一个目光远大、阶段目标明确的详细计划，并说服工人将已经争得，但还未到手的利益进行强制性储蓄，而不是将其分光吃尽。
一般认为，双方按相同比例交费的好处是借助于雇主雇员之间的相互监督，提高养老保险费的征缴率。从澳大利亚的经验看来，在法制和工会组织比较完善的条件下，职业年金采取个人帐户、雇主单方交费（事实上，由于雇员降低了提高工资的要求，个人仍是潜在的交费者）的办法也可以同样起到加强监督、提高征缴率的作用。个人帐户终究是属于雇员自己的利益，最关心雇主交费不交费的是雇员。但雇员和雇主的谈判地位不平等，如果没有比较完善的法制环境和强大的工会组织做后盾，雇员的监督作用就不可能发挥出来。在讨论中我们得悉，今后如果要进一步扩大第二层次的作用，就势必要提高职业年金的贡献率，雇员个人可能也要承担一部分责任。那样可能就要向雇主雇员双方交费的模式过渡了。改革前的职业年金制度主要在白领工人和政府雇员中实行，而且年金帐户中所存的钱往往在退休前辞职时一次性支付给个人。由于澳大利亚人没有储蓄的习惯，不少人的钱在退休前就已经花光，退休时还得申请领取政府养老金。白领工人和政府雇员尚且如此，一般工人就更难说了。因此，在将职业年金制度推广到所有工薪阶层（外来移民没有取得正式身份，处于打零工状态时，职业年金制度还难以覆盖他们）的时候，就必须根据国际经验进行周密、合理的设计。例如新的职业年金制度中明确规定不许提前支取，同时在税务安排上（原来的税务安排有利于一次性支取）也进行了相应的改进。
（三）澳大利亚养老保障体制的第三个特点是职业年金管理的信托人制度
在实行养老保险的多数国家中，个人帐户的拥有者往往直接委托保险公司或其他金融机构为自己管理帐户。在选择哪一个保险公司或金融机构，以及哪一种投资组合方面，个人有充分的自。澳大利亚人的职业年金帐户却是由大约10，000家信托基金（此外还有200，000家小生意业主的职业年金基金会）来管理并负责投资的。所有被批准成立的信托基金都有一个在法律上对基金负责的信托人董事会。这个信托人董事会一般由相同数目的雇主和雇员代表组成，负责基金的日常管理、投资、以及定期向基金成员和监管部门提供报告。他们通常将基金运作签约给专业的服务提供者，其费用公平分摊在成员的帐户上。这些外签的服务包括行政管理、投资、保险、精算、审计、法律等。信托人本身不从基金领取任何报酬，但对基金的恰当和谨慎运作承担全部法律责任。
信托人制度起源于英国，随着现代信用制度的发展，目前在欧洲已经不那么时兴了。澳大利亚的现代信用制度，包括银行、保险、证券、信托投资等，应当说都很发达；不通过信托人，将个人帐户直接委托给保险公司或其他金融机构来管理和运作，从理论上应当说没有太大困难。因此，信托人制度的存在只能归结于习惯或传统。现在大多数信托人开始为基金成员提供投资方案选择，让成员自己做最后的投资决定，但多数澳大利亚人还是没有什么兴趣，宁可依赖信托人。古老的信托人制度为什么在这块新大陆上经久不衰，以至在职业年金制度中扮演了这样一个重要的角色，还需要进一步的了解和研究。
信托人不仅管理法定交费率的职业年金，也管理那些雇主雇员自愿交费的补充年金；通常还为基金成员的死亡和伤残投保，保费由成员自己承担。这样在遇到意外事故时，基金成员可以得到一个合理的补偿。在讨论中，澳大利亚养老信托基金专家凯文。凯西，对我们批评养老信托基金数量过多、规模过小的回答是：近年来这些基金确实有合并的趋势。针对我们对信托人制度的诚信和效率的怀疑，他说：澳大利亚在法律上规定，当信托基金因信托人犯罪遭受损失时，政府将通过对所有信托基金征收一种特别税来加以弥补。幸运的是，这种情况10多年来还未出现过一次。信托基金运行的所有费用在基金回报中一般小于2个百分点，而基金回报至少高于储蓄利率2个百分点，收益是比较有保证的。
（四）澳大利亚养老保障体制的第四个特点是严格的审计和监管
虽然澳大利亚的人口只有1800万，但是由于国土面积很大，要对所有的政府养老金申请人进行收入和财产调查也不是一件容易的事。澳大利亚政府不是自己来承担这件麻烦事，而是将这个工作委托给一个非营利机构（NPO）“中联”（Centrelink）。这个机构的成员通过政府指派和公众推举相结合的方式产生，营运经费完全由政府承担。它的任务不仅仅是调查政府养老金申请人的情况，而是收集所有（政府出钱的）社会福利保障待遇申请人的资料，来决定一个人是否有资格，以及应当享受社会福利保障待遇的种类和级别。在西方，收入和财产属于个人隐私，税务机构也无权公布纳税人的收入和财产状况。但是，如果要申请政府提供的社会福利保障待遇，就必须公开个人或家庭的收入和财产状况，并接受公众的监督。中联的工作效率不仅取决于成员的责任心，而且依靠先进的计算机网络来保证。
尽管信托人制度在澳大利亚运转得很好，80年代末英国马克斯韦尔侵吞雇员养老基金一案还是给澳大利亚人敲响了警钟。1993年澳大利亚议会通过了《职业年金行业监督法》（SuperannuationIndustrySupervisionlaw），并于1994年7月1日开始执行。这个法对信托人和养老（职业年金）信托基金的注册、信托人的责任和义务、养老信托基金的运作标准、投资标准、文件公开和报告标准、消费者保护和投诉处理标准等一系列问题，都做了详细的规定。它和信托法（Trustlaw）、职业年金保证法（SuperannuationGuaranteelaw）、税法（Taxationlaw）及社会保障法（SocialSecuritylaw）一起，组成对整个职业年金制度进行监督和管理的严密法规体系。
根据我国的基本国情以及建立社会主义市场经济体制的总体要求，我国职工养老保障制度应当从传统的以受益为基准、养老金现收现付体制改革为基金预筹积累的个人帐户制度，这已经成为社会各界的普遍共识，并且在党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中也得到了比较明确的体现。《决定》明确指出，在职工养老保障问题上，要“实行社会统筹和个人帐户相结合”。
对新参加工作的职工来讲，通过个人帐户进行养老金预筹积累是没有问题的。但无法回避的问题是，目前已经离退休的职工没有养老金积累，目前在职但在实施个人帐户制度以前参加工作的老职工在过去的工作年限里也没有养老金积累。而他们的养老问题又是必须予以保证的，因为按照旧体制下的低工资、高福利政策，他们的养老金已通过“预先扣除”转化为过去的政府收入并凝固在国有资产当中，政府则承担对他们的养老保障义务。更进一步讲，旧体制形成了政府对老职工隐性养老金负债，这是必须偿还的。
老职工养老金来源理论上可能的解决方式有二，一是实行“新人新办法、老人老办法”，即对新职工实施基金积累的个人帐户制度，对老职工则继续通过现收现付的办法，让目前的企业和年轻职工缴费解决；二是由政府统一对老职工的养老金来源作出专门处理。
实行“新人新办法、老人老办法”问题很大。第一，对老职工负有养老保障责任（事实上是负债）的是政府，因此，如果政府不承担责任，转而继续让年轻职工承担义务是不合理的。第二，即使不考虑合理性问题，仅从财务上看，也行不通。目前在全国范围内，已退休职工的退休金大约占在职职工工资总额的16—18%，随着今后更多老职工进入退休年龄，这种负担比例还会进一步提高。如果通过企业缴费完成对“新人”进行养老金积累和对“老人”养老的双重任务。即使考虑新制度中的个人缴费因素，所需的企业缴费占职工工资总额的比重也要达30%左右。这是企业无法承受的。
因此，要想真正实现养老保障体制转轨，必须对老职工的养老金来源作出专门处理，即由政府统一偿还旧体制形成的对中老年职工的养老金负债。根据智利等国家的实践经验，顺利实现社会保障体制转轨的关键就在于由政府妥善解决了旧体制遗留的中老年职工的养老金权益问题。否则，转轨无法进行。
二、1995年3月的改革方案无法实现《决定》提出的改革目标
为落实《决定》提出的改革要求，1995年3月，国务院了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，并同时出台了两个具体操作方案，即实施办法之一和实施办法之二。
方案一的特点是要为在职职工全面建立个人帐户，职工退休后的养老金计发比较严格地与个人帐户储存额相对应。对于实施个人帐户制度以前参加工作的职工，该办法实施前的工作年限视同缴费年限，至退休时，“以个人帐户中的储存额推算出全部工作年限的储存额”。已退休职工的养老金通过企业另行缴纳一定比例的费用形成统筹基金解决，给付标准按照改革前老办法执行。
方案二只设计了一个比例不大的个人帐户。目前在职职工退休后的养老金计发分为三部分，一是社会性养老金，按照职工所在地职工平均工资的一定比例计发；二是缴费性养老金，个人和企业缴费每满全年，按缴费工资基数的一定比例计发；三是个人帐户养老金，对应于个人帐户储存额。其中前两项养老金来自于“统筹”。已退休职工的养老金则全部来自于“统筹”。与方案一类似，实施个人缴费制度前参加工作的职工，连续工龄视同缴费年限。
两个操作方案的设计思想、内容等是存在较大差异的，但有一个非常突出的共同点：老职工的养老金来源都是要通过当期的企业“统筹缴费”解决。
根据前文分析，在老职工的养老金来源不进行特殊处理的情况下，要想实现养老保障制度的转轨是根本不可能的。从两方案的实际运行结果看，与真正意义上的个人帐户制度大相径庭，个人帐户普遍为空帐户，基金积累也不可能形成。
由于目前离退休人员的养老金没有来源，要通过企业“统筹缴费”解决，但在实际上，在企业开始为在职职工进行个人帐户积累的情况下，已不可能再承担过高的“统筹缴费”以支付目前退休人员的实际养老金需要。而老职工的养老金又是必须支付的，所以，唯一的办法只能是挪用目前已进入在职职工个人帐户的养老金。这在方案一中表现得最为突出。其更一步结果是，不仅实施个人帐户制度以前参加工作的职工存在“空帐”问题，已经按规定缴费的个人帐户也因为资金被挪用而无法积累。尽管有关方面在无可奈何的情况下提出要进行所谓“基金部分积累”。但由于支付已退休人员养老金的压力巨大，又不可能无限制地提高企业缴费水平，因而在事实上基金积累的数量极为有限。至1996年底，全国养老金历年滚存节余为580亿元，尚不到1996年当年养老金支付额的一半。而且，其中还有相当大部分是1995年改革以前所剩余的。
由于个人帐户中没有资金，待目前在职职工退休时，他们的养老金来源就又成了问题，出路只能是继续挪用下一代人的个人帐户资金，拆东墙补西墙，使空帐户一代一代往下转。
三、“空帐”运行无法支撑下去，有关功能目标也无法实现
1995年3月的改革方案不仅未能建立真正意义上的个人帐户制度，从实际运行情况看，也是很难支撑下去的。
由于已退休职工的退休金支付压力巨大，再加上因管理体制问题导致的高昂成本，养老金缴费率（企业缴纳的养老金占企业职工工资总额的比重）普遍很高，绝大部分地区都在20%以上，个别地区则接近30%，许多企业无力缴纳或以各种方式拒缴。综合各种调查结果，近期各地养老金的收缴率（实际收缴额占应收缴数额的比例）在1996年竟降至50—60%。为了维持统筹体系的运转，一些地方不得不进一步提高缴费率，进而形成一种恶性循环。
需要指出的是，在以养老金现收现付为资金筹集模式的旧体制中，对职工的养老金负债是一种隐性负债，而空帐户形成的则是政府对职工的明确负债，负债规模也更具有刚性。对这种负债也没有任何对其他人的债权来保证，因此是非常危险的。
由于体制本身存在缺陷，很多预期的功能目标也无法实现。首先，国有企业负担问题得不到有效缓解。不仅那些老职工多、负担重的困难企业未能走出困境，很多原本负担较轻的企业也由于统筹压力而不堪重负；此外，由于统筹层次低，不同地区之间企业负担不均衡问题也很突出。其次，覆盖全社会的统一的社会保障体系难以建立，无法为改革和发展提供保证。目前有关部门和各级地方政府都试图将现行保障体系的覆盖范围扩大至非公有制经济领域，但收效甚微，其根本的原因在于，在政府不能明确偿还对老职工养老金负债的情况下，扩大覆盖范围存在明显的责任转嫁特征，以致于非公有制企业普遍难以接受，养老保障体系仍只能局限在公有制经济范围内。这不仅不利于各种经济成份的共同发展、平等竞争和统一劳动力市场的形成，也严重制约着当前的国有企业
改革和国有经济结构调整，诸如破产兼并、富余人员分离等难以有效进行，企业职能无法有效转换。第三，由于无法真正形成基金积累，难以为长期经济发展特别是资本市场发育作出贡献；第四，无法有效解决老有所养，社会稳定问题。仅从目前国有企业的现实看，因企业负担过重，养老金收支困难，退休职工养老金拖欠问题已相当普遍，在许多地方已成为严重的社会不稳定因素。
回避偿还对老职工的养老金负债的一个重要考虑因素是不想让政府承担过多的经济压力。然而，当现行体制无法正常发挥功能时，必须承担风险的只能是各级政府。事实上，目前在不少地区，地方政府已经开始面对维持职工生活的巨大经济压力和相关的政治与社会压力。
四、1997年的改进措施及其局限性
鉴于1995年改革以来面临的问题，劳动部、国家体改委等政府职能部门经过协商，于近期形成一个改进方案，并报请国务院批准于1997年8月公布。统一后方案的要点是：按职工工资的11%建立个人帐户，其中个人缴费率1997年不得低于本人工资的4%，1998年起每两年提高一个百分点，最终达到本人缴费工资的8%，个人帐户的其余部分由企业缴费划入。随着个人缴费比例的提高，企业划入的部分要逐步降至工资的3%；老职工的养老金由企业缴费形成的社会统筹基金解决。企业缴费率由省、自治区、直辖市人民政府确定，一般不得超过企业工资总额的20%（包括划入个人帐户的部分）。养老金支付分为两部分，一是基础养老金，标准为当地职工上年度平均工资的20%；二是个人帐户养老金，标准为个人帐户累计储存额除以120。个人缴费年限累计不满15年的，退休后不享受基础养老金待遇，其个人帐户储存额一次性支付给本人。
围绕上述基本框架，该改革方案还提出了其它一些措施，主要包括逐步扩大覆盖范围、提高统筹层次以及改善基金经营、监督和管理等。
从统一制度、改善管理的角度看，较之于当前多种具体实施方案并存，该方案显然有所进步。然而，从基本的养老制度模式看，仍然不准备补偿国家对老职工的社会保障欠帐，而是试图继续用“社会统筹”来解决老职工的社会保障费用。因此，该“统一制度”方案仅仅是对当前较为混乱的养老保障制度的一种修补方案。从其确定的“个人帐户”比例和“社会统筹”比例看，则是前述方案一和方案二的折衷。
根据对1995年改革以来养老保障制度主要矛盾和问题的分析，不解决对老职工的养老金负债，真正意义上的个人帐户制度是建立不起来的。
对于必然出现的空帐问题，有关方面的设想是通过提高个人和企业缴费逐步将“空帐”充实。很显然，在目前企业已不堪重负并且退休人员比例迅速增加的情况下，这只能是一种不切实际的幻想。此外，还有不少人寄希望于扩大统筹的覆盖面，将实施范围扩大到目前职工年龄结构相对年轻的非公有制领域。这一思路的最大问题表现在两个方面：其一，如前所述，由于明显存在负担转嫁问题，这种努力很难实现；其二，即使使用强制手段使各种非公有制企业进入统筹体系，也姑且不考虑这会对非公有制经济发展产生何种影响，一个必然存在的问题是，在非公有制企业职工陆续进入老年后，政府则必须兑对他们的养老金承诺，届时亦不可避免会出现支付危机，而且是更大的危机，因为养老保障体系的负债数量较目前会大幅度增加。因此，这种思路的实质只是将发生危机的时间推迟。
总之，1997年改进方案仍然是一个存在缺陷的方案，仍然难以为当前紧迫的国有企业改革和国有经济的战略性改组提供帮助，无法保证长期的养老安全，也难以促进经济增长以及为市场经济体制建设提供支撑。在我们看来，唯一的出路应当是抓紧解决对老职工隐性负债的补偿这个症结问题，在完全积累的个人帐户制的基础上，才能使其他的问题迎刃而解。
五、解决问题的关键：补偿对老职工的隐性负债
要顺利实现养老保障制度从以受益为基准，养老金现收现付的旧体制转向养老金预筹积累的个人帐户制度，最关键的问题是必须以有效方式解决对中老职工的隐性负债。由于隐性养老金负债是作为旧的体制结果出现的，是政府对职工的负债，只能通过政府统一承担债务责任。
1、过渡费用应主要来源于国有资产存量
既然国家应当负责补偿，过渡资金从理论上讲只能有两种基本来源：一是从现有的国有资产存量中“切一块”注入老职工的个人帐户；二是从政府目前和今后的财政收入中拿出一笔钱来对老职工过去的隐性供款进行补偿。
智利的作法是由政府向老职工发放认可债券，并通过政府财政逐年偿还。之所以如此，其中一个很重要的背景是，在进行改革时，智利的财政是有盈余的。我国的情况下则不然，目前以至今后相当长一个时期都将面临财政紧张的局面。虽然每年用于偿还隐性债务的流量不是很大，最高年份约为1200亿元（1994年价格），但是否有足够的能力仍值得怀疑。我国财政目前已经有较高的赤字水平，如果再考虑以财政收入偿还养老债务，财政赤字的规模无疑会更加庞大，其风险是可想而知的。同时，这也必然有一个向全社会的责任转嫁问题（或直接增税，或通过通货膨胀方式变相征税），引发各种矛盾的可能性也是存在的。当然，运用财政收入解决问题是最大优点是操作简便。
通过现有的国有资产存量解决隐性债务问题可能更为有效。一方面，并不是象有些人理解的那样，用国有资产存量偿还养老金负债意味着国有资产流失，相反，目前国有资产中的很大一部分就是隐性债务形成的，以此偿还隐性债务是完全合理的。另一方面，虽然用国有资产存量解决问题会遇到一些操作困难，但我国正在加紧对国有经济结构进行调整并对国有经济进行战略性改组，其间自然要对国有资产进行重新配置，如与这一过程相结合，操作问题可能也不会成为太大的问题。至于是否象智利那样向老职工发放认可债券，则是具体的手段问题。
当然，以国有资产存量为主，结合经济发展中形成的政府新增收入共同解决隐性养老金负债也是可以考虑的。但无论如何，基于我国目前的财政状况以及有关改革的紧迫性，对隐性养老金负债的解决都只能更多地考虑运用存量。
与通过国有资产存量解决养老金负债密切相关的另一个问题是，如何对国有资产进行分解。对此有几种基本的倾向性意见：一是结合对国有企业的公司化和股份制改造，将国有企业的部分股权划归专门的社会保障机构，用股权收益支付隐性负债：二是将部分国有企业划归社会保障机构进行经营，以其经营收入偿债；三是将一部分国有资产（比如一些中小企业、部分国有房地产等）进行出售、租赁，以销售和租赁收入偿债。总的看来，最后一种办法是最为可行。前两种办法的最大问题是，一方面操作难度较大，同时，企业经营的风险仍然是难以避免的，因而无法保证足够的支付能力。最后一种办法不仅较为简便，支付能力也没有问题。据世界银行等测算，目前我国国有部门的房产（附带土地使用权）的价值大致与年度GDP水平相当，足以支付有关费用。
最佳的应该还是混合方案，比如，以国有经济部门的房地产作为主要的和最后的担保，配合国有企业股份制改造过程中的股权转让售股套现所得以及对中小企业的拍卖、租赁所得等。需要注意的是，除国家必须承担
的养老金债务外，目前尚有安置企业富余（下岗）职工再就业等政府义务，完成这些任务所需的费用来源与筹集方式也应通盘考虑。
对职工养老金权益的具体支付方式也应采取以某种形式为主的混合方式。比如，对大部分职工采取以货币支付养老金的形式，对某些正处于调整状态的企业的职工，也可采取企业股权、债权让渡以及工龄买断等特定形式。有关的处理手段还应尽可能与住房制度改革相结合。
考虑到与国有企业改革衔接和配套问题，还有一种可供考虑的思路是实施政府、企业、职工和银行之间的债务转换。目前绝大多数国有企业都有着相当高的负债率，且绝大多数的负债都是对（国有）银行发生的，因此，一个可以考虑的债务转换思路是，将企业对银行的相当一部分负债转化为企业对职工的负债，结合企业的股份制改造，进一步将职工对企业的债权转化为股权。与此同时，将政府对职工的（隐性）负债转化为政府对银行的负债。更为具体地说，政府对职工的养老金负债由企业偿还，企业对银行的等量负债则由政府偿还。这样一方面可以从很大程度上解决目前企业与银行之间的关系矛盾问题，也可以通过职工对企业的持股解决有关产权不清和治理结构无效等诸多问题；另一方面，对职工隐性债务的偿还也有了更为现实的基础。考虑到不同企业的负债水平、经营业绩的不同，全面实施债务转换可能会遇到困难，但实施部分债务转换应该是可行的。如，为保证老职工养老金的稳定性，可大致确定一个基本部分，仍由政府按统一标准支付，其余部分则进行债务转换。对一些负债水平高，经营业绩又不太好的企业，有关的债务转换可以折扣方式进行。
2、我国的总体负债水平不高，实现过渡没有问题
与其他大多数国家和地区相比，由于我国的工业化水平不高，尤其是获得了政府养老承诺的公有制部门的职工人数占全社会劳动者的比重较低，目前也只有20%左右，因此，我国的养老金债务负担占GDP的比重属于非常低的。比如，由世界银行组织有关中、外专家在1995年所进行的详细测算结果为：截至到1994年底，已退休职工的所需的养老金总量为6810亿元，在职职工积累的养老金权益为12360亿元（均为1994年价格）。两项合计为19170亿元。而且这一结果不仅包括企业职工积累的养老金权益，也包括机关事业单位职工积累的养老金权益。而1994年我国国内生产总值（GDP）为46622亿元，养老金债务负担占GDP的比重只有40%多一点。如工业化水平较高的欧美国家（包括东欧各国），隐性养老金负债占GDP的比重几乎都超过100%，一些国家甚至超过200%。已经成功实施了从现收现付制向基金积累制过渡的智利等国家的隐性养老金债务占GDP的比重也在80%以上。考虑到我国较高的经济增长率，从一个动态的过程看，隐性养老金债务所占GDP的份额会更小，因为隐性养老金负债通常不需要一次性支付，而是在相当长的年份内逐年偿还。总之，我国目前还是处于压力比较小的时机和阶段，只要措施得当，顺利实施过渡是没有问题的。
通过资产存量解决对中老年职工的隐性负债不仅从理论上是可行的，近年来国内不少地区也在有关问题上进行了诸多探索和实践。如近年来不少地方在对国有企业进行转制（放小）的过程中，都明确地将一部分存量资产划拨出来，用作专门的社会保障费用，以偿还旧体制形成的对老职工的社会保障债务。这些探索都是非常有益的。这说明社会各界都对“补偿”的必要性有比较一致的共识，同时也为如何有效进行“补偿”提供了经验。
我国人口众多，建立基金预筹积累的养老金保障个人帐户制度可以积累相当大的一笔资金，如果能够合理、有效地利用，无论对于经济发展还是对于进一步的经济发展还是对进一步的经济体制改革都有非常重大的意义。如在目前的国有企业改革和国有经济的战略性改组过程中，之所以改不动或者说障碍重重，不仅有人员负担和各种社会负担问题，资金投入不足以及不合理融资体制等也都是严重制约因素。通过有效的养老金积累并通过养老金基金管理机构的投资利用，不仅可以扩大全社会的投资能力，特别是长期投资主体的多元化，推进资本市场的发育，弥补目前资本市场中机构投资者缺乏等缺陷。
养老金基金作为一种主要形式的投资基金，还可以促进发展新的公有制实现形式。养老金基金本身就是一种属于所有投保人的公有制形式，通过基金投资，持有各种企业的股权，还能够产生和发育更多的公有制经济组织。此外，通过基金组织持有企业股份，对于完善企业治理结构也有非常积极的意义。
在有效解决旧体制遗留责任、基本的目标模式等已经确定的前提下，新的养老保障体制应如何组织值得认真思考和对待。主要问题涉及以下两个方面：
一、是否设立固定津贴型的基本养老保险
新的保障模式实施养老金预筹积累的个人账户制是不应有异议的。但选择完全的个人账户制还是混合制则需要进一步分析。
包括世界银行专家在内的许多学者建议，新的养老保障制度应采取混合制，即，在实施个人账户制度的同时设立固定津贴型的基本养老保险。比如，世界银行建议新制度下的养老金由三个支柱组成，支柱一为一个通过统筹（进行转移支付）旨在保证退休职工生活在贫困线以上的基本养老保险部分，平均的替代水平约为24%左右；支柱二为一个实施养老金预筹积累的个人账户，可使达到正常工作年份的职工获得平均35%左右的替代水平；支柱一和支柱二是强制的，两项合计可达到60%左右的替代水平。世行报告提供的测算结果表明，两支柱所需的缴费率为平均工资的17%，其中企业约占13%（其中9%进入统筹，4%进入个人账户），职工占4%。支柱三为一个按需要补充的自愿账户（补充保险）。
我们的意见与此不同。新的养老保障制度可不设立固定津贴型的基本养老保险。除了非强制性的补充保险外，强制性养老保障全部通过个人账户实行，目标也是让达到正常工作年份的职工获得平均60%左右的替代水平。在此目标替代率水平下，企业与个人缴费水平比世行测算结果还可略低。所不同的是，企业缴费全部进入个人账户。即，新的养老保障模式选择完全的个人账户制。
设立固定津贴型的基本养老保险，其基本的出发点一是要保证退休者的收入，建立最低养老金保证；二是要通过统筹，即转移支付实现社会保障的公平性原则。这两个目标追求本身是没有任何问题的。但考虑到我国特定的国情，其在操作中可能遇到的问题值得分析。
其一，财务上的收支平衡未必能够保证。设立固定津贴型的基本养老保险，保障水平显然不能太低，至少要保证退休者的此项养老金收入要高于贫困线，否则没有意义。显然，对固定津贴部分的养老金收缴仍需要以支定收，现收现付。虽然较之于旧体制下养老金全部现收现付，企业在统筹项目上的缴费率会大幅度下降，但也不可能太低。同时，由于新的保障体制必须覆盖各种所有制类型的企业，设立固定津贴型的基本养老保险要对所有企业都进行统筹，考虑到今后相当长时期内企业发展的不稳定、不平稳问题、非正式部门和行业所占比重过大以及养老金现收现付难以避免的逃避缴费等问题，能否保证足够的收缴率仍是未知数。所以，风险仍是存在的。如果预期的企业缴费率因支出压力增大或因收缴率降低等原因不能维持
收支平稳，要么需要财政进行补贴，要么需要进一步提高缴费率，进而继续在某种程度上陷入旧制度的误区。
当然，在通过其他筹资方式解决目前已退休职工和在职职工养老金权益的情况下，统筹部分在相当长时间内都将有节余，因为新职工中的大多数暂时到不了退休年龄。这种情况类似于国内一些机构推崇的“部分积累”。但根据世界银行等机构的测算，至2030年以后，这一统筹部分亦将会出现赤字。也许考虑许多年以后的风险有些杞人忧天，但从一个国家和民族的长治久安考虑，选择无风险的制度总是更好。
其二，一些技术性问题难以有效解决，管理难度与成本也将大幅度提高。在今后相当长时期内，我国将面临大的经济结构调整过程和迅速的城市化、工业化过程，尤其是大批处于各种年龄段的农村劳动力向城镇和二、三产业的转移过程，同时，也会出现大量的阶段性就业以及劳动力在正式部门和非正式部门之间的频繁转移等情况。设立固定津贴型的基本养老保险，如果考虑工龄（缴费年限）因素进行领取资格限制，则体制缺乏开放性，在全面扩大覆盖范围时必然也会遇到各种阻力甚至是抵制。如果不进行资格限制或工龄要求很低。财务上的风险势必会大幅度增加。而且，对缴费情况的统计，受益人个人情况的认定都将会非常复杂。
由于我国人口众多，地区间不平衡问题突出，设立固定津贴型的基本养老保险如果统筹层次过低，地区间的差距等问题难以避免。如果统筹层次过高，则必然存在较高的管理难度（如地区间的差距问题等等），以及同时存在两套管理体系时必然出现的高管理成本与操作成本。
此外，较之于完全的个人账户制，混合制度的资金积累率要低得多；对个人的激励机制也会在某种程度上弱化。
采取完全的个人账户制更安全，也更适合我国国情。由于完全以收定支，其不仅可以避免统筹体系中几乎肯定会出现的财务危机，还可以提高对个人的激励、提高经济发展起步阶段的积累率。此外，考虑到新体制必须全面扩大覆盖范围，而且在今后的城市化和工业化过程中必须不断扩大覆盖范围，必须在不同所有制之间以至城乡之间形成平等的起点与条件，完全的个人账户制也具有明显的优点，具有更大的开放性和灵活性。此外，与混合制条件下双重管理体系并存相比，只对个人账户进行管理也会降低管理难度与管理成本。
当然，完全的个人账户制的确存在难以体现公平性原则，尤其是少数退休人员的养老金可能不足以维持基本生活问题。对此问题，可通过强化社会救济来解决。即，对所有收入水平达不到最低生活保障线的人，政府均通过制度化的社会救济体系，保证其基本生活。实际上，即使通过设立固定津贴型的基本养老金或其他方式建立了最低养老制度，社会上仍不可避免有贫困者存在，政府仍然必须通过社会救济制度对这些人提供帮助。因此，不实施最低养老金制度，代之以统一的社会救济制度可能更加适宜。
总之，新的养老保障体制采取完全的个人账户制并结合强有力的社会救助体系，同时以发达的商业保险作补充，更适合于我国国情。个人账户制的优点可以充分得以体现。对那些无力自保的社会弱者，政府的责任主要是提供一种制度化、社会化的救济体系，维持其基本生活。在这里，社会保障的互济特征及转移支付特征也能够得到体现。
二、如何更有效地保证养老金增值保值
在养老保障制度的改革目标、模式甚至更为具体的政策组合都比较清晰后，改革能否成功的关键问题无疑取决于改革后的管理体制是否有效：尤其是能否确保基金被有效使用并能增值保值。这一问题不仅直接涉及到投保人的切身利益、养老保障体系的安全，也直接关系到进一步的经济发展问题。
从我国近些年对极为有限的养老金管理的实际情况看，一直存在严重问题，远远不能适应养老保障制度改革的需要：养老保障（包括其他内容的社会保障）行政管理与基金运营一直不分，不仅有限的基金积累无法获得很好的投资效益和投资回报，由于缺乏制约和监督，各种管理不善甚至腐败问题都相当突出。根据国内外经验、教训，要通过个人账户进行养老金预筹积累，社会保障管理机构与养老金经营机构必须分开。在这一问题上，十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》也提出了明确的原则。
当然，仅仅将行政管理与基金经营机构分开是远远不够的。为了确保养老基金能够被有效使用，必须发育更有效的基金运营和监管制度。
其一，必须培植和发育高效率的基金经营机构。智利等国家所提供的两条最重要的经验是：第一，基金交由民间机构而非政认府部门进行经营。第二，多家经营而非独家垄断，全面引入市场竞争机制。由世界银行完成的一份全面的研究结果显示，在全世界范围内，由民营机构经营的养老金收益率普遍高于由政府部门经营的养老金收益率。除美国、马来西亚、新加坡等少数国家外，在大部分国家，由政府部门管理的养老金收益都是负值。之所以出现这种结果，一方面是政府部门自身的运行效率往往不高，甚至会出现腐败问题。另一方面，政府部门管理的养老金通常不能投资于股权、不动产或国外资产。而是被迫购买政府债券，或以很低的名义利率向亏损的国有企业贷款，从而使风险过分集中。此外，采用政府部门管理方式，基金还往往成为政府部门的专用资金来源，其运用通常服从于政治目标而非追求经济效益，这不仅无助于增值保值，还有助长浪费和鼓励赤字财政的危险。民营机构的最大优点是他们会尽可能追求效益最大化。
上述经验是值得充分研究和借鉴的。根据我国目前的实际情况，可考虑对大致具备经营条件的一些金融、保险机构（如人保集团及各种业绩较好并且在全国各地均有一定业务基础的信托投资机构）进行改造，以承担基金经营任务。但无论如何，一定要有竞争机制。
其二，必须健全行政和管理与监管体系。首先必须有严格的法律体系。有关管理机构不但要依法行政，其自身也要依法接受监督，真正体现法制原则。在此基础上，应建立统一、高效的管理机构，将目前分散于劳动、人事、民政、卫生等部门的管理职能统一到一个专门的机构，比如成立社会保障部。该部门作为政府机构依法行使各种管理、监督及指导职能，并对不同形式和内容的保障及保险进行协调。作为管理者，该机构不参与任何形式基金的经营活动。当然，中老年职工养老所需要的过渡资金的筹集与偿还工作可在有效监督的前提下交该机构执行。为了使监督体系本身具有制衡机制，还应考虑发展其他监督机构，如由缴费人、受益人及其他相关人士组成非官方的监督机构等。
对养老金基金经营机构的监控重点应当集中于金融和财务监控方面。为防止舞弊行为，要建立基金经营机构的法定资本金制度以及财务公开、绩效评级和严格的经济处罚制度。为保证投保人利益，还必须有指数化的最低投资回报率制度。
1.现行城乡养老保障改革中政府责任的脉络
1997年，城镇职工养老保险制度改革进入深化阶段，国务院颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[1997]26号文），在各地原有方案的基础上统一了企业职工养老保险制度并要求各地贯彻落实，这标志着我国城镇企业职工养老保险制度改革步入到一个新的阶段。2010年10月28日，全国人大常委会通过了《社会保险法》，全面规定了城镇职工基本养老保险制度，从此，结束了各地在改革期间杂乱的养老保险制度，实现了养老保险制度及标准的统一。国家按照落实科学发展观和构建和谐社会的要求，以建立覆盖城乡居民的养老保障制度体系为目标，在实践中积极推进基本养老保险工作。2003年以来，一些地方开始探索建立由政府财政补贴的新型农村社会养老保险制度（简称“新农保”）。2009年9月1日，国务院的《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》规定，凡年满16周岁(不含在校学生)、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，可以在户籍地自愿参加新农保。国家为每个“新农保”参保人建立终身记录的养老保险个人账户，个人缴费，集体补助及其他经济组织、社会公益组织、个人对参保人缴费的资助，地方政府对参保人的缴费补贴，全部记入个人账户。“新农保”规定的出台为加快建立覆盖城乡居民的养老保障体系，解决广大农村居民老有所养问题提供了重要的指引。总体上看，农村养老保障法制的发展之后与城镇养老保障制度，农村养老保障始终处于试点改革阶段，上文提及的《社会保险法》中将农村养老保险的立法权下放至国务院或省级政府，并没有全面规范农村养老保险制度，当然政府正在积极探索并寻求建立相应的规范制度体系。
2.养老保障法制改革中政府责任之不足
（1）法律制度体系设计的不合理造成养老保险覆盖面较窄。
虽然从各地的实践来看，我国不仅有城镇企业职工养老保险制度、机关事业单位退休养老制度，还有农民工养老保险、农村养老保险等，但中国现行的养老保险体系总体上处于过度分割、杂乱无章、漏洞巨大的残缺状态。无论是城市还是农村，养老保险制度都存着巨大漏洞，养老保险制度并没有实现全面覆盖。在城市，非从业人员没有为国家设立的养老保险制度所覆盖，而基本养老保险制度由于立法层次低、强制性不够等原因，也未能覆盖所有职工；在农村，绝大部分农村居民还没有享受到养老保险。
（2）养老保障法律主体的权责不明晰导致制度实施效果不好。
政府和社会、个人在养老保障法制建构中的权责不明晰，各自责任边界模糊，政府虽然对养老保险的财政补贴在持续扩大，但并没有实现法定化和比例化，政府责任仍然处于非规则状态；政府责任边界不清又导致市场在资金运营管理、养老服务供给和发展补充性养老保障制度方面无法充分发挥作用；养老保障实施效果不好，不能激发参保人的积极性，使得个人往往不愿意参加政府推崇的养老保障制度。这种局面严重制约了养老保障法制的发展。
（3）养老保险基金的管理不到位致使养老保障发展可持续性较差。
改革以后的养老保险制度实行现收现付与基金积累制相结合、社会统筹与个人账户相结合的制度，在这种半基金积累制度下，养老金的资金来源仍然是个问题，加上我国越来越严重的人口老龄化，退休人员增加迅速，养老金的资金来源越来越不能满足迅速膨胀的需求巨大的养老金缺口，不仅导致养老金发放不到位、拖欠严重等问题，更严重削弱了社会保险对广大老龄人的生活保障功能，不利于养老保险制度持续健康发展。
二、国外养老保障法制中政府职能的考察及借鉴
1.德国养老保障法制中的政府职能及启示
德国是社会保障立法较早的国家之一，经过多年发展，已经建立了一个从国际公约到国内立法、从基本法到部门法的多层次、多方位的养老保障法律体系。1889年颁布的《伤残及养老保险法》，确立了养老保险的基本思想和原则，标志其建立起了养老保险制度。1919年颁布了《魏玛宪法》，第一次规定了公民的经济权利，并特别规定公民拥有基本的社会保障权。二战后，联邦德国于1957年颁布了《农民老龄救济法》，1972年和1992年再次对养老保险制度进行了改革。1989年颁布了《养老金改革法》，1993年颁布了《补充养老保险法》，这些立法和法律修订使德国的养老保险制度能够不断适应市场经济发展的需要。积极借鉴和吸收德国在养老保障中的经验教训，对完善我国的养老保障制度有重要意义。首先，始终坚持并重视立法工作。纵观德国社会保险制度的发展历程，立法工作一直备受重视，其相关法律不但健全，而且能随经济社会发展状况及时修改和调整。其次，政府在养老保障制度中发挥着重要作用。无论是养老保障制度的形成，抑或改革，政府都起着主导作用，庞大的改革成本都主要依靠政府，政府的财政成为推动养老保障制度形成和完善的关键因素。再次，高度重视人口老龄化对养老保障的影响。日益严峻的人口老龄化将对养老保障的运行造成相当大的压力和挑战，在养老保障制度的建立与完善过程中，必须统筹处理好当前和未来、消费和积累的关系，要充分考虑未来人口结构变化对制度运行造成的影响。
2.美国养老保障法制中的政府职能及启示
美国颁布的与养老保障有关的两部最重要的法案是《美国1965年老龄法（2006年修订本）》和《美国老龄管理局2007-2010年战略行动计划》。纵观政府在养老保障中的功能发现，在组织体系方面，由卫生部负责长期照料服务事务，各州卫生部门负责长期照料服务机构的资格审查等工作。住房与城市发展部和农业部分别设立了推动长期照料服务的项目。美国老龄管理局和美国退休者协会、老龄居家服务协会等组织为老龄人口提供长期照料的信息咨询和投诉服务。在管理体系方面，政府不直接提供养老服务，而是提供财政支持，承担制定政策和监管服务的职责；为了加强管理，政府制定规范的服务对象准入、服务机构审查、服务质量检查等制度，以确保老龄服务的质量。美国的养老保障制度经过多年的发展完善，已经形成了健全的运行体系，对我国养老保障法制建构也具有重要借鉴意义。首先，政府塑造积极的保障理念，一方面充分发挥老龄人的主动性，使老龄人参与到有关政策和规划的制定、实施和监督中；另一方面积极构建以家庭和社区为基础的养老服务体系，政府着力于构建一个低水平、广覆盖的养老服务保障体系。其次，政府拥有统一的资源配置，美国老龄管理局作为老龄服务系统的最高领导机构和资源调配中心，为资金的拨付审计、人员的培养审核和机构的成立运行审批提供统一的标准，对其进行统一管理，有效实现了资源的整合配置，保证养老服务体系的健康运行。再次，政府积极进行管理创新，美国的养老服务保障体系始终根据经济社会的发展和老龄人口需求的变化积极进行制度和服务创新，采取适宜的管理模式，使整个保障体系始终处于健康的发展轨道。
三、政府在养老保障法制改革中的职能定位
1.引导职能
政府在养老保障法制改革中首先应发挥引导作用。养老保障具有的公共产品和准公共产品的性质，决定了政府在供给上的核心地位和主导作用。政府所具有的公共性和垄断强制性，使政府在养老保障的供给方面表现出了特有的责任能力和效能；同时，政府在克服市场缺陷和家庭养老缺陷时，政府机制固有的非市场缺陷也使政府在养老保障供给上产生消极影响。因此，政府的作用应严格限制在并谨慎发挥于市场和社会力量失灵的领域。具体说来，就是政府应以增进社会公平为中心，并以有效率的方式，在提供制度环境和最基本的养老保障产品、调动市场和社会参与养老保障上发挥引导的作用。
2.监督职能
政府应确保社会保障基金的保值增值，建立健全社会保障事业的监管机制。养老保障的对象具有广泛的社会性，保障结果拥有公益福利性，这要求养老保障的发展不能脱离社会环境和社会力量自身的能动作用，片面强调政府的作用反而使养老保障的真正实现陷入困境。因此，应该坚定“有限政府”和“责任政府”理论，转变政府职能。转型期我国政府职能的转变包括三个层次，即需要退出的领域，需要强化的领域，需要转变的领域。一般而言，政府职能存在“三位”现象，即“错位”，“失位”，“逾位”。对于“错位”现象政府需要转变，对于“失位”现象政府需要强化，对于“逾位”现象政府需要退出。政府在养老保障基金管理中应转变角色，把运营角色转给市场，更好的承担起监督的责任。
3.管理职能
政府根据经济发展水平构建养老保障制度框架，建立健全养老保障的管理体制。目前我国养老保障体系中，一个长期性的问题就是保险基金缺乏安全、有效的投资方式，社会保障基金保值增值问题突出。就我国目前的资本市场发育状况而言，社保资金进入证券市场，能否实现保险市场与证券市场的双赢局面还有待作进一步的实践检验。据全国社会保障基金理事会理事长戴相龙透露，社保基金2011年投资范围还增加委托股票投资的组合，对社会保障房建设的投资，增加对未上市公司股权和股权投资基金的投资，扩大对境外投资的范围和金额。虽然从原则上来讲，社保基金的投资方向增加了，但我国资本市场的现实情况限制了这种可能性。因此，完善养老保障基金管理体系，培育资本市场，加强养老基金的管理和运营是养老保障制度顺利运行的重要保证。
四、实现政府在养老保障改革中定位的对策
1.完善现行养老保障法律法规政策体系
根据马克思主义法学的观点，法是社会的产物，社会性质决定法律性质，社会物质生活条件在归根结底的意义上最终决定着法律的本质。同时，法对经济具有能动的反作用，健全的法律能够促进社会经济的健康发展。现行养老保障立法是以2010年颁布的《社会保险法》为蓝本，辅之国务院的行政法规和地方政府实施的地方性法规，社会保险法主要规范了城镇养老保险制度，而对于农村养老保险制度则授权国务院另行规定，国务院通过指导意见的形式加以推行，而指导意见并不是法律，这导致农村养老保险的覆盖面很窄。政府应完善现行养老保障法律法规政策体系，建构规范的养老保障法律制度体系。罗尔斯在《正义论》中提出“政府应给社会上最不幸者以尽可能多的照顾；特别是给缺乏天赋者以教育和关注”。随着我国人口老龄化的趋势加剧，老龄抚养比例越来越高，高龄、空巢和失能老人越来越多，养老保障需求越来越大，这亟需政府出台健全的养老保障法律制度。笔者认为，政府应整合现有养老保障法律规范，出台全国统一的养老保障制度，进一步修订现行社会保险法，建构城乡统筹的养老保障制度，加强该法的可操作性，完善违法的法律责任承担，提高法律的可执行性和震慑力。
2.充分确立并努力发挥政府的主导地位
根据德国社会学家达伦多夫的“冲突理论”，社会基本上是一种不均衡权力分配的组合团体，只要人们在一起组成一个社会，必然有一些人拥有指挥他人的权利，同时也必然有一些人受到他人的指挥。依据此种理论，老龄人口养老保障问题一直存在是因为拥有权力的团体主要是由中年人和青年人组成的。换言之，老龄人问题的发生在一定程度上是由于年龄阶层内权力不均等分配，是以年轻人和中年人为主的政府团体的不作为所导致的。因此在完善养老保障法制中要以确立政府主导地位为切入点。笔者认为，只有把养老保障法制的建构与政府责任相结合，使政府切实重视老龄人口养老所面临的问题，并自觉的接受社会监督，才能避免政府的不作为和责任的缺失。目前改革养老保障法制必须要明确其中政府和个人的责任边界，确立政府的主导地位。因为养老保障既有“准公共物品”的属性，又具有明显的“私人特征”，从经济成本来讲，养老保障属于一种稀缺性资源，具有一定的排他性，它的建立以维护老龄群体的基本生存权为目的，这一特点决定了在养老保障制度中，树立政府主导地位，同时个人和政府都应负有一定的责任，只有这样才能使养老保障制度的设计更合理更符合实际情况。
3.进一步明确并强化政府的监督管理责任
随着人口老龄化趋势的加快、家庭规模的缩小、家庭养老能力的逐步下降，老龄群体问题特别是老龄人口的养老保障问题日益突出，直接影响到和谐社会的建设，因而越来越需要政府作为社会公共管理机构来承担相应的监督管理责任，统筹解决相关的问题。养老金制度是老龄养老保障法制的核心，养老金的收缴、支付和运营管理等是其改革的主要内容。针对目前我国老龄养老保障法制改革中出现的历史欠账问题、养老金来源单一、保值增值困难等一系列问题，我们必须进一步明确并强化政府在养老金收缴和支付中的监督管理责任。进一步完善养老保险基金监管体系。我国目前的养老保险基金监管体系是以行政监管为核心，审计监管和社会监督为补充的。笔者认为，这种看似完备的监管体系实质缺乏公开透明度，参保者对养老基金的投资收益情况无从查知，因而也曾发生过基金被挪用和违规操作的严重后果。对此，应借鉴智利模式，由政府宏观调控，而不直接干预，成立专门的养老保险基金监管委员会，对基金公司的资格审批、运营、投资收益、风险及退出实施严密而高度透明的动态监督，并向社会及时披露监督信息，使参保者可以知晓个人账户基金的投资收益情况。
4.建构规范的财政供给机制和养老服务体系
