[关键词]科学发展观；基础教育；课程改革
21世纪初，我国进行了一场自上而下、影响甚大的基础教育课程改革（以下简称“课改”），这是建国以来我国规模最大，也是世界上规模最大的基础教育课程改革，引起了国内外的关注和较大反响。但是，我国学术界以及社会对课改的看法并不一致。
教育部先后于2001年12月、2003年3月和2004年12月委托专家组三次对新一轮基础教育课程实验的追踪调查表明：“教学活动形式更加灵活多样”[1]“教师的教学观念与课堂教学行为发生变化”[2]“基础教育课程改革实验工作正在稳步推进，多年来倡导的素质教育理念已经在切实推进新课程的实验工作中体现了出来”[3]。2006年，由国务院牵头组织，、人事部、教育部等多部门联合完成的“素质教育调研报告”指出：“基础教育课程改革作为实施素质教育的主要载体，取得了重要进展，已经为学校教育带来了一些具有本质意义的变化，促使教师的教学方式、学生的学习方式正在发生积极而深刻的改变”[4]。
然而，学术界以及社会对课改仍有不同的声音，特别是一些知名专家（包括院士）对课改也提出了质疑和批评。例如，在“素质教育调研报告”中还发现：“许多中小学生作业多、补课多、考试多，睡眠少、体育活动少、社会实践少，因此失去快乐的童年、自由成长的空间和多样性发展的可能。”[4]一些中小学教师也批评课改中出现“家长找老师补课，补旧教材，穿新鞋，走老路”[5]；有教育学资深专家指出“这一场基础教育课程改革从一开始便出现争议”。[6]甚至一些院士对初中数学课程改革提出了尖锐批评。
当前课改已进入关键时期，如何看待课改中的成绩、争议和问题已经直接影响课改的发展，甚至影响到素质教育的全面实施，影响到“科教兴国、人才强国”战略的进程。当然，看问题的立足点不同，看问题的视角和采用的方法不同，得到的评价结论是不同的。我们认为应该而且必须用科学发展观审视课改，用科学发展观指导并推动课改的健康、可持续发展。
一、科学发展观的内涵及意义
发展是世界各国的共同主题，发展的方式也是多种多样的。不同方式的发展对人类、社会、环境等有不同程度的影响。我国真正实施可持续发展是20世纪末的事情。
发展观是关于发展的本质、目的、内涵和要求的总体看法和根本观点，解决为什么发展、为谁发展和怎样发展的问题。科学发展观是立足社会主义初级阶段基本国情，总结我国发展实践，借鉴国外发展经验，适应新的发展要求提出来的，是中国共产党、中国政府建设中国特色社会主义的伟大创举。总书记在2003年十六届三中全会报告中阐述了科学发展观的基本内容，其后在谈到“科学发展观”时，他指出：“坚持以人为本，就是要以实现人的全面发展为目标，从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，切实保障人民群众的经济、政治和文化权益，让发展的成果惠及全体人民。”[7]总理认为科学发展观是“坚持以人为本，树立全面协调可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”。[8]党的十七大报告将科学发展观的基本内涵概括为：“科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾”。[9]
党的十七大报告明确指出：“科学发展观，是对党的三代中央领导集体关于发展的重要思想的继承和发展，是马克思主义关于发展的世界观和方法论的集中体现，是同马克思列宁主义、思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想一脉相承又与时俱进的科学理论，是我国经济社会发展的重要指导方针，是发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想。”[9]科学发展、社会和谐发展是发展中国特色社会主义的基本要求。为了国家整体利益，为了全面协调可持续发展，必须坚持科学发展观。
教育，作为社会文化的重要组成部分，其最终目的在于促进人的自我完善和自我发展。科学发展观，作为我党经济社会工作的一个指导思想，是对人类社会发展进程的科学认识，当然也同样可以指导并解决教育活动中的发展问题。课程是教育的核心，尤其是基础教育，更是通过课程教学实现人的发展，所以科学发展观应当是也必然是指导教育发展、指导基础教育课程改革的重要指导方针。
用科学发展观审视课改，是坚持中国特色社会主义的基本要求，是中国基础教育尤其是基础教育课程改革健康、可持续发展的基本要求。
二、基础教育课程改革符合科学发展观要求
用科学发展观审视课改，就是要看课改是否体现了科学发展观的基本内涵。换言之，课改是否落实了科学发展观的第一要义——发展，是否体现了科学发展观的核心——“以人为本”，是否遵循了科学发展观的基本要求——全面、协调、可持续，是否坚持了科学发展观的根本方法——统筹兼顾。
（一）基础教育课程改革反映了科学发展观第一要义——发展
对于我国的课改而言，“发展”可以从以下几方面来看：其一，从课改的有关政策和文件来看，是否反映了发展的精神；其二，从课改的实效来看，是否促进了基础教育的发展；其三，从课改中最重要的课程资源——教材来看，是否促进了教材的发展。
课改制定、颁布了一系列重要的政策和文件，如《基础教育课程改革纲要（试行）》（简称《纲要》）和各学科的《课程标准》（简称《课标》）。
《纲要》是课改的纲领性文件，是课改的行动指南。《纲要》首次对我国基础教育课程改革和发展进行了全面规划，包括课程改革目标、课程结构、课程标准、课程教材的开发与管理、课程评价与考试制度改革等方面，旨在建立具有中国特色的、符合素质教育要求的基础教育课程体系，为进一步推动我国基础教育改革和发展奠定了坚实的基础。《纲要》体现了我国现代基础教育、素质教育，尤其是国际基础教育改革发展的先进理念。《纲要》在继承我国基础教育优良传统的基础上，融入了现代教育思想和先进的课程教学理念。例如，着眼于学生的全面、协调、可持续发展，《纲要》整体设置九年一贯制的义务教育课程，构建分科与综合、必修与选修、综合实践活动等多样化、有弹性的课程结构；《纲要》着眼于培养学生的个性品质和创新精神，倡导自主、合作、探究的学习方式，倡导建立民主平等的师生关系，倡导建立以教师、校长、学生和家长共同参与的评价制度。总之，《纲要》的制定和颁布，充分体现了科学发展观中关于发展的精神，尤其体现了素质教育的发展要义。
《课标》是《纲要》的具体体现，是教材编写、教学、评估和考试命题的依据，是国家管理和评价课程的基础。首先，从传统《大纲》发展到《课标》，体现了全新的课程理念。《大纲》主要强调学生在“双基”方面的具体要求，是教师教学与评价的依据，这是符合我国当时基础教育发展的基本要求；而《课标》则着眼于未来社会对公民素质的发展要求，不仅是对“双基”的要求，也是对学生学习方法、态度、情感的要求，还是对教师教育教学的指导。可以说，《课标》改变了我国几十年来《大纲》以“双基”为主进行教学的传统，从课程理念、课程目标、课程内容、课程实施、课程评价和课程资源开发等诸多方面提出了新的要求，从这一角度来讲，《课标》是对传统课程教学的继承、发展，甚至是超越。课改实践表明，《纲要》和《课标》实实在在地推进了基础教育课程的改革和发展，实实在在地促进了素质教育的发展。
课改促进了基础教育的发展，尤其促进了义务教育的普及、巩固和质量的提高。自课改实施以来，我国义务教育普及程度又有了较大的发展。2000年，全国普及九年义务教育的地区人口覆盖率达到85%，“普九”验收的县（市、区）总数达到2541个（含其他县级行政区划单位156个）。[10]在课改实施6年后的2007年，我国实现“两基”验收的县（市、区）累计达到2973个（含其他县级行政区划单位205个），占全国总县数的96％，“两基”人口覆盖率达到98％。[11]例如，2007年，小学学龄儿童净入学率达到99.49％，比2002年提高0.9个百分点；初中毛入学率达到98％，比2002年提高8个百分点；高中阶段教育毛入学率达到66％，比2002年提高23.2个百分点；学前教育进一步发展，毛入园率达到44.6％。[12]全国小学五年巩固率达到99.4%，比2002年提高了0.6个百分点，初中三年巩固率达到94.66%，比2002年提高了5.27个百分点。[13]应该说基础教育尤其是义务教育的较大发展，一方面是由于政府加大了支持力度，加大了投入，加强了措施，但另一方面课改也从课程教学的层面为此提供了保障、促进了落实。课改调查表明，课改以来课程教材降低了难度，贴近了学生生活，激发了学生的学习兴趣，有利于素质教育的实施，有助于降低义务教育阶段的辍学率，提高义务教育阶段的巩固率，促进我国基础教育的普及和提高。这正如教育部组织修订各学科《课标》时所指出的：“经过改革实践的验证，基础教育课程改革探索了一条符合我国国情和教育规律的实施素质教育的途径，改革的方向得到了普遍认可，基础教育新课程已成为实施素质教育的重要载体。”[14]
课改促进了课程教材的发展。一方面，教材的内涵、内容和形式都发生了巨大的变化，立体化、数字化的教材，如课程资源包、电子书包等逐渐走进学校，走入课堂。教材多样化开始体现了课程发展的现代意蕴，体现了目前国际基础教育课程教材改革的趋势。教材多样化体现了课程教材的弹性和选择性，促进了多种教材的特色发展。教材多样化适应了不同地区、不同类型学生的需要，更加有利于学生学习，促进了学生的个性发展，体现了课改以素质教育为中心的要求。应该说，21世纪初的课改使我国的教材多样化格局开始呈现。例如，小学一、二年级使用的教科书《品德与生活》就达15种之多，而小学1-6年级所有学科的备选教科书达到81套，共计760本（不含教师用书和教辅材料）。[15]而且，根据《课标》编写的各种版本的高中实验教科书数十套，也陆续得到审查通过并进行实验试用。教材多样化已经成为这次课改的显著成果之一，同时，教材多样化促进了教材的特色发展，推动了素质教育的实施。
（二）基础教育课程改革体现了科学发展观的核心——以人为本
课改一开始就提出了“以人为本”。“以人为本”不仅要以“学生为本”，而且要以“教师为本”。“以学生为本”，就是要以培养学生的创新精神和实践能力为本，以促进学生的全面发展为本；“以教师为本”，就是要发挥教师在课改中重要的主导作用。
“以学生为本”就是要使学生成为学习的真正主人，课改改变了传统的课程教学以“学科本位”的做法，树立“以学生为本”的课改新理念——学生的发展是课程改革的本质，学生的发展是课程改革的目的，学生的发展是课程改革的动力，学生的发展是课程改革成功的标志。这一理念在课改中得到了充分的体现。例如，在课程价值上，强调学生形成积极主动的学习态度和正确的价值观；在课程内容上，加强与现代社会、生活和科技发展的联系，关注学生的学习兴趣和经验，精选终身必备的“双基”；在课程实施上，倡导学生自主、合作、探究学习，注重培养学生搜集和处理信息的能力、获取新知识的能力、分析和解决问题的能力以及合作交流能力；在课程评价上，加强评价促进学生发展和改进教学实践的功能。
“以教师为本”就是指要发挥教师在课程改革中作为“教师的因素”的作用——充分尊重教师的劳动和创造。课改提出了一个响亮的口号——“教师即课程”，[16]教师成为课改的参与者、组织者、指导者，成为推动课改前进的动力之源，成为决定课改成功与否的重要因素。表现在：第一，在课改中，教师不再是课程的“忠实”执行者，而是课程的“创生者”。即教师要创造性地利用教材，积极开发、利用各种教学资源，为学生提供丰富多彩的学习材料。第二，在课改中，教师还是“校本课程”开发的主体。校本课程是以学校为基地，围绕学生的兴趣、爱好、特长，结合校内外的优质教育资源进行开发的课程。《纲要》的实施，为教师成为“校本课程”开发的主体提供了合法的依据。因此，“校本课程”成为“教师即课程”的生动写照，成为课改“以教师为本”的真切体现。另外，课改为教师的发展创造了条件，促进了教师专业化发展，广大教师实施素质教育的能力和水平有了新的提高。课改进行了建国以来规模最大的中小学教师培训，900多万中小学教师中的大多数参加了各种形式的培训，使教师教学教研能力有了不同程度的提高。尤其是“国家还通过农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”等重大举措，使农村教师实施素质教育的水平得到切实提高。[4]
综上所述，课改体现了科学发展观的核心——“以人为本”。这正如教育部部长周济所说：“新一轮基础教育课程改革取得突破性进展。改革突出了培养学生创新精神和实践能力的要求，推动教育观念、教学方式发生了积极变化，共同学习、平等交流的师生关系正在形成，切实减轻了学生课业负担，受到学生、社会和家长的普遍认同。”[12]
（三）基础教育课程改革遵循了科学发展观的基本要求——全面、协调、可持续发展
科学发展观的基本要求是全面、协调、可持续发展。课程改革的目标是全面推进素质教育，素质教育的主体是学生，学生的发展是课程改革的出发点和归宿。因此，全面发展是指课程改革既要面向全体学生、又要促进学生德、智、体等方面的全面和谐发展；协调发展是指课程改革促进区域之间、校际之间、人际之间、课程之间、学科之间等的协调发展；可持续发展是立足于学生的全面发展和发展后劲上，课程改革不仅要满足学生现在的学习需要，更要为学生的终身发展奠定基础。
课改体现了科学发展观的基本要求——全面发展。课改明确提出了“为了中华民族的复兴，为了每位学生的发展”的基本理念。一方面注意面向全体，而不是面向少数精英；另一方面又注意促进每一个学生的全面发展。例如，在整个基础教育阶段中，设置综合实践课为必修课，“强调学生通过实践，增强探究和创新意识，学习科学研究的方法，发展综合运用知识的能力。增进学校与社会的密切联系，培养学生的社会责任感。”综合实践活动既为每一位学生的参与提供了机会，又为每一位学生的全面发展提供了可能。
课改体现了科学发展观的基本要求——协调发展。课改注意了区域间的协调发展：经济发达地区和经济欠发达地区，东中部地区和西部地区，城市和农村地区的协调发展；课改注意了校际之间的协调发展：条件好的学校和薄弱学校之间的协调发展；课改注意了人际之间的协调发展：学有余力的学生和学习困难学生之间的协调发展，老师和学生之间的协调发展，以生为本和以师为本之间的协调发展；课改注意了课程之间的协调发展：国家课程、地方课程、校本课程三者之间的协调发展；课改注意了学科之间的协调发展：语、数、外、政、地、史、体、音、美等多学科之间的协调发展。课改体现了科学发展观的基本要求——可持续发展。可持续发展不仅要立足于学生的现在，更要立足于学生的将来，可持续发展就是要让学生现在掌握好“双基”，形成良好的学习方法和习惯，形成正确的情感态度价值观，为学生未来可持续发展提供源源不竭的动力。例如课改倡导新的学习观，促进学生学习方式的转变，以此奠定学生未来可持续发展的基础。又如，课改确立了新的评价观：“不仅要关注学生的学业成绩，而且要发现和发展学生多方面的潜能。”这里的学习潜能是指学生的终身学习能力，即学生可持续发展的核心能力，是实现学生可持续发展的关键。
综上所述，课改遵循了科学发展观的基本要求——全面、协调、可持续发展。
（四）基础教育课程改革坚持了科学发展观的根本方法——统筹兼顾
统筹兼顾作为科学发展观的根本方法，是课程改革全面、协调、可持续发展的总体要求，是协调好课程改革与发展过程中各种关系的基本原则。
其一，课改是以培养学生的创新精神、实践能力的要求来统筹课程目标、课程内容、课程评价等方面，比如，在课程目标上兼顾“双基”、学习方法和情感态度价值观三者的要求，从而保证学生的全面发展。其二，课改实现了“一标多本”的统筹兼顾。“一标”是一个标准，是统筹所有中小学生学习水平的基本要求，是基础教育质量的保证；“多本”是多种版本教材，兼顾了不同区域、不同学校、不同学生群体的发展需求，从而可以保证我国基础教育的平等与质量兼得。其三，课改以教师的专业发展统筹兼顾教师职前职后的培养、培训。在教师职前培养上，教育部正在倡导新的教师培养模式（如北京师范大学的“4+2”培养模式，忻州师范学院、西南大学“顶岗实习”培养模式），旨在优化教师教育的培养方式，融师范教育人才培养的改革与提高中小学教师的质量为一体，使新教师能适应课改的需要；在职后教师的培训上，采取了国家、地方和学校三级培训相结合的方式，为课改全国性的教师培训提供了一种新模式，使在职教师通过培训提高教育教学水平。
可见，基础教育课程改革坚持了科学发展观的根本方法——统筹兼顾。
三、正视课程改革中出现的争议与问题
科学发展观坚持马克思主义哲学的世界观和方法论，是辩证的、唯物史观的发展观，是尊重客观规律的发展观，是观察、认识和处理人类社会发展进程的科学理论。用科学发展观审视课改，就是用辩证唯物主义的方法，坚持实事求是，既要科学地、客观地肯定课改的成绩和进步，又要科学地、客观地正视课改中出现的争议和问题。
一方面，课改涉及范围宽、内容多、因素复杂、实施时间长，是一项复杂的系统工程。课改涉及学生约1.6亿、教师约900万、中小学校约40万所；课改涉及内容有课程目标、课程结构、课程内容、课程教材、课程实施、课程评价等；课改涉及因素有课程理念、课程政策、经费投入、教材编写、教师培训、实验研究等；实施时间虽过七年还任重道远。面对这样一个庞大复杂的育人工程，出现问题在所难免。另一方面，课改就是教育观念的变革，是传统教育观念与现代教育观念的碰撞，是现代教育观念向传统教育观念的挑战。因此，课改必然会有不同的意见和争议，加之课改还没有成熟理论引领，又是一项全新的探索，也必然会出现这样那样的问题。
课改给各地中小学教育带来了活力，推进了素质教育的实施，但是也出现了不少问题，产生了很多不同的看法。面对争议、意见、批评，我们认为应着眼于国家民族的未来前途，社会经济的可持续发展，用科学发展观审视基础教育课程改革，面对争议和问题不回避，应该科学地、理性地分析和思考，不断矫正课改中出现的偏差，促进课改目标的全面实现。
（一）对课改的争议和批评
随着课改的推进，有人怀疑：课改是在推进素质教育，还是在搞“轻视知识”教育？于是，学术界对此次课改是否是“轻视知识”教育进行了讨论，这场讨论进而发展成为对课改的全面反思。人们围绕着课改的理论基础、基本目标、实验效果等问题进行了逐步深入地探讨，形成了针锋相对的意见。[17]尤其是2005年《光明日报》发表《姜伯驹：新课标让数学课失去了什么？》一文，《四川日报》发表《“思维体操”在走样》一文，二者都批评了初中数学课程：“改革的方向有重大偏差”。至此，这次初中数学课改更加引起了全社会的关注，加大了课改的争议。
在这场讨论中，参与者不仅有一线教师还有不少专家学者，甚至一些非常有影响的院士，这说明课改在经济、社会、文化、教育等领域已有很大的影响。课改争论中，既有观念交锋，也有认识分歧，但更多的是反映了人们对课改的关心和忧虑。这场争论反映出课改远没有当初想象的那么完美无缺；课改的确存在不少问题，需要反思、需要谨慎从事。
纵观国内外的课程改革，没有哪一次是一帆风顺的，课程改革往往是在争议、批评中发展的。例如美国的“新数运动”“标准运动”等数学课程改革都遭致众多非议和尖锐的批评。20世纪90年代美国标准运动中的“数学战争”——200余名数学家和科学家（包括4名诺贝尔奖获得者和2位数学奖菲尔茨奖获得者）教育部部长，强烈要求终止改革——至今余波未息。然而，正是这场“数学战争”，导致了全美数学教师协会《从学前到八年级数学课程焦点：寻求一致性》（CurriculumFocalPointsforPreKindergartentoGrade8Mathematics:AQuestforCoherence）的出台，反而推动了美国“标准运动”的发展。在我国，一线教师、专家学者尤其是院士对课改的批评其实是对课改的关爱和警醒，是苦口良药，可以说这是一场有价值的争议和批评，正是这些批评构成了课改强有力的“推进器”。争议和批评促使义务教育数学课程标准首先完成了全面修订。同时，以义务教育数学课程标准修订为契机，教育部又及时组织完成了各学科标准的修订和完善工作。
（二）课改中的“形式化”问题
“形式化”是课改中的一种不良现象，它偏离了课改方向，影响了课改成效，带来了负面影响，使人们对课改产生了误解。课改的“形式化”主要有，其一，重形式不重实质，追求表面上的“形似”，不注重本质上的“神似”。例如，课堂教学中出现“三维”教学目标虚化，情感、态度、价值观贴标签；课堂教学有活动却没有体验，合作有形式却没实质；有探究之形，却无探究之实；教学评价中出现过度的赞誉等。[18]其二，借素质教育之名，行“应试教育”之实。例如，在课改中，已被《课标》删减的内容，却又以“补充教材”的面目重现课堂；相反，一些有利于培养学生能力的新内容却以“知识含量”不足为由，而被“一笔带过”。
产生“形式化”的原因是多方面的，归纳起来主要有：其一，对课改创新理念的认识不够或者片面，甚至产生了误解，导致课改中出现了“形式化”的倾向；其二，我国上千年的考试文化和传统教学观念根深蒂固，新的课程教学观并未真正建立，因此出现新理念和教学实践脱节的“穿新鞋走老路”的现象。其三，课改的推进速度过快，一些学校和教师，无论是物质上，还是心理上，都没有做好充分的准备，以致徒于应付，“形式化”也就难以避免了。
（三）课改中的教师培训问题
应该说此次课改是重视教师培训的，但是在培训中仍然出现不少问题。主要表现在：其一，尽管大多数教师都进行了通识培训，但通识培训联系课程教学实际不够，对课程理念的认识和有关问题讨论不够，加之教师传统观念的转变不是一蹴而就的事，换言之，通识培训并没有完全使教师树立起新的课程理念。其二，教师学科培训所用时间远远不够，且学科培训不够深入，浮于表面，对《课标》、对教材用新理念去研究也远远不够，缺少可操作的学科教育教学的指导。其三，对校本教研的认识和理解还没有完全到位，因此校本教研的作用也没能得到充分发挥。（四）评价是制约课程改革与发展的瓶颈
多年来，评价一度被异化，考试甚至成为评价的代名词，评价的甄别功能被过分凸显。
评价是课改中的难点。一方面，尽管课改提出多元评价的新理念和新方法，如关注学生的个性差异，淡化评价的甄别功能，加强评价的教育功能，评价的过程与结果相结合，定量与定性相结合，教师、学生、家长、社会评价相结合……这些评价的新理念、新方法，有利于促进学生发展，提高教学质量。但由于评价理念与升学压力之间的矛盾等原因，使得目前课程改革尚未设计出既符合先进的评价理念，又行之有效、操作简便易行的评价方案；没有真正解决好考试与评价之间的关系；没有真正解决好“评价（考）什么内容，用什么方法评价（考），用什么标准评价”的问题，以致评价成为课程改革和发展的瓶颈。另一方面，我国优质教育资源的匮乏，与人们对优质教育的需求矛盾很大，因此，要真正减少评价的甄别功能并非易事。
综上所述，从科学发展观的角度审视，我国的基础教育课程改革是符合科学发展观的，课改成为实施素质教育的重要载体，推进了我国素质教育的发展，成绩和进步是有目共睹的。但是我们也应该用辩证唯物主义的方法，科学地、客观地正视课改中不容忽视的、也是亟待解决的问题。当然这些问题是前进中的问题，是完全可以解决的问题。课程改革是我国基础教育改革和发展中的有重大意义的教育行为，也是全面贯彻党的教育方针的政府行为。我们不仅要用科学发展观审视课程改革，而且要用科学发展观去指导课程改革，使课程改革更加健康地、可持续地发展，以促进素质教育的全面落实，以促进我国“科教兴国，人才强国”战略的顺利实施。
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教育改革出现这样的局面，根源在什么地方？我想，根源在于这场教育改革是自上而下的改革，广大教师都热衷于应试教育并乐此不疲；同时，因为应试教育能得到立竿见影的效果，一些学校和教师并成了名校和名师，并为此在教育上大发应试教育的横财。这样的“良性”循环，是没有人顾及学生的全面发展和可持续发展，没有人愿意再素质教育上做费力不讨好的事情。叶澜教授说：“这实际上反映的是社会形态。我们都知道要落实素质教育，但应试教育是决定命运的关键。我认为这种状态如果不走出来，生态恶化还要继续。”因此，教育改革需要的是自下而上的改革，这样，才能真正让改变中国的教育（具体见笔者刊发于2009年9期《现代教育论丛》的《论教师专业培训的自主性》一文，笔者做了详细的论述。）
叶澜在谈到这个问题的时候，提到自己在和基础教育一线教师和校长接触的时候，发现很多教育工作者有“被改革”的感觉，包括基层教育研究者；一说到改革，他们做肯定回答，然后就是你给我办法、给我一个模式，却不动脑筋去想想这是为什么。这就是典型的被改革行为和现象。教育改革一旦走入被改革的局面，就注定的改革将以失败而告终，或者流产。
广大教师“被改革”，这是问题的根源。新课程改革并不是广大教师想做的事情，这仅仅是专家学者、教育主管部门的愿望。即使是政府倡导的自上而下的改革，要想推行改革措施，就必须得进行广泛的宣传，让这样的改革思想深入教师群体、深入教师的骨髓，让教师认识到当前的教育就是需要这样的教育改革和教育方法。纵观历史，每一次政治上的改革，事先都要广泛的掀起一场思想革新启蒙运动，让这样的思想和思潮让人民大众接受并深入人心，否则，没有思想启蒙运动的改革注定必将以失败而告终。例如欧洲的文艺复兴运动、我国的五四新文化运动，都为后来的改革提供了强有力的思想基础。本次新课程改革，仅仅是教育主导部门强行推行的一种思想，并没有像五四新文化运动那样开辟出专门的阵地来宣传新课程改革，并没有多少关于新课程改革的相关的权威的书籍和文献，导致新课程仅仅仅以一种观念的形式出现，并没有深入人心。
叶澜说：“当主体变成被动体，改革怎么改，都没有办法。这种状况形成的一个原因就是我们的改革者和领导长期以来重心太高，缺乏多元主体和多层次改革同步推进滚动向前的思维。在这样一个背景下，最基层的教育工作者缺乏内在的积极性。”因此，目前教育改革就是要着力于改革这种教师被改革的被动状态，让教师从被改革走向主动改革。只有这样，才能让新课程理念被广大教师接受并真正在具体教学中实践起来，否则，就只能走入改革的形式主义。
新课程改革走入目前的尴尬境地，并不仅仅是广大教育工作者的问题，根源还在于政府没有给教育营造一个适合新课程改革和教学的氛围和条件。正是这些条件和氛围制约了广大教育工作的教改热情。我们知道，要想真正实行素质教育，就必须改革现行的考试制度，现行教育制度以分数论成败，必然导致应试教育的可能性与现实性。但这并不意味着就不考试，而是采取与素质教育相符合的考试试题、考试指导思想和考试制度。因此，改革考试命题方式，命制符合素质教育的试题来考察学生的各种能力，我想，这是目前教育改革应该要做的一件事情，而不是新教材老教法、新理念配套陈旧的考试试题。
其次，充分放权给校长和教师。叶澜说：“我认为重心的下降，将是管理重心的下降，真正把教育改革的主动权还给校长和老师，是下一阶段基础教育实现内涵发展的最重要保障。”现行教育的一个重要弊端就是政府以行政命令管得过死、管得过多，把一个个象牙塔似的学校全部衙门化，俨然办成了政府的一个行政机构，而校长则对上级唯令是从，不分青红皂白、不管教育规律、不顾教师的感受。如果教育部改变这样的状态，教育改革想让学校真正的自由发展，几乎是不可能的。毕竟，一线教育，能够像洋思中学和杜郎口中学那样，敢于创建自己的教育模式的学校和校长并不多见，能够走出特色道路的更是凤毛麟角。
党的十一届三中全会以来，我国基础教育事业走过了一个拨乱反正、恢复发展和改革开放加快发展的伟大历程。20世纪末，我国作为一个世界人口最多的发展中国家，基本普及了九年义务教育，这是一个举世瞩目的伟大成就。当前，我国基础教育已经进入全面提高质量、促进科学发展的新时期。基础教育发展的各个历史阶段，国家从教育事业发展的全局出发，高度重视干部队伍和教师队伍的培训工作，特别是重视培养一批富有教育理想和开拓精神的教育行政干部和中小学校长。
一、基础教育的历史性变革
国家教育行政学院作为教育部直属的教育系统干部培训机构，承担着教育系统管理干部培训的重要任务。改革开放30年来，学院坚持服从和服务于基础教育改革发展大局，积极开展基础教育行政干部和中小学校长的培训工作。截至2008年10月，学院先后举办各类基础教育干部培训班次达225期，参训人数达29000多人。其中，地市、县市教育局长研修班40期、以中小学骨干校长为主体的基础教育改革动态专题研究班65期，其他各级各类基础教育干部专题培训班120期。基础教育干部培训工作实践使我们体会到，干部培训为我们观察、认识和分析我国基础教育改革发展提供了一个独特的视角。从多年来与基础教育一线不同领导岗位学员的沟通、研讨和交流中，我们强烈地感受到，改革开放30年来，我国基础教育发生了历史性的深刻变化，基础教育取得的巨大成就和宝贵经验值得我们认真回顾与总结。
(一)教育理念的创新和变革
教育理念是指导教育行为的思想观念和精神追求。改革开放初期，在邓小平理论的指导下，我国教育率先冲破“两个凡是”的桎梏，教育作为解放思想、改革开放的重要领域，步入拨乱反正、恢复发展时期，也因此拉开了基础教育理念创新和变革的序曲。多年来，一些新的教育理念的提出和形成，深刻地影响着基础教育管理干部和广大教师。如：教育“三个面向”和教育优先发展的重要战略思想；尊重创新精神、创新能力和实践能力培养、注重全面发展和个性发展相结合等素质教育理念；基础教育课程改革中民主、开放、科学的课程建设理念；以学生为主体、以教师为主导的教学观；等等。许多不同类型参训干部的共识是：观念的变革与价值的重建，是我国基础教育改革与发展的前提和先导。
(二)素质教育的提出和推进
实施素质教育是我国迎接21世纪挑战，提高国民素质，培养跨世纪人才的重大战略举措。1999年《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》的颁布和以素质教育为主题的第三次全国教育工作会议的胜利召开，标志着素质教育从理论和实践上迈上了一个新台阶，并成为基础教育教学改革的强大动力。2006年新修订的义务教育法第一次将素质教育的要求写入了法律，强调要实施素质教育，提高教育质量。以推进素质教育为目标，国家对基础教育的改革发展提出了一系列重大措施，课程改革是富有代表性的一项重大举措。2001年，教育部颁布了《基础教育课程改革纲要(试行)》，决定调整和改革基础教育的课程体系、结构、内容，建立符合素质教育要求的新的基础教育课程体系。2003年，新课程改革逐步在全国范围内推行。在我院参训的课改一线的校长们对新课改给予了较高评价，认为新课改实现了从课程观念、课程体系、课程制度到课改机制的一系列创新，课程改革正在引发基础教育更加全面深刻的变革，它的不断完善，必将在全面推进素质教育、提升教育质量方面显示出更大的成效。
(三)体制改革的突破和深化
先进的教育理念要用体制和机制的创新来保证。从20世纪80年代中期开始，我国基础教育宏观管理体制进行了一系列改革。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》揭开了基础教育体制改革的序幕。随后，通过1986年《中华人民共和国义务教育法》、1999年《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》、2002年《民办教育促进法》以及2006年新《义务教育法》等法律和政策的制定和实施，我国基础教育宏观管理体制实现了从中央政府向地方政府和学校下放权力等改革。目前，基础教育已形成“地方负责、分级管理”，以县为主、以省统筹、社会力量有限介入的教育管理与办学体制。在机制建设方面，随着社会主义市场经济体制的确立和逐步完善，政府的职能正在发生转变，经费保障、学校管理、课程建设、教学组织等管理机制也随之逐步发生变化。参训干部普遍认为，体制改革的突破和深化保证了基础教育发展的方向，为基础教育发展提供了较好的制度和政策环境。30年来，我国各级政府对基础教育的经费投入不断加大，为基础教育事业发展提供了强有力的物质保障。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》中明确指出，中央和地方政府的教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长。1993年中共中央、国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》中规定，到20世纪末，国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比例达到4％的目标。2006年党的十六届六中全会上通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中再次强调：“逐步使财政性教育经费占国内生产总值的比例达到4％。”这是该报告中唯一出现的具体数字指标，体现了党中央实现这一目标的决心，同时表明实现该目标已经成为全党、全社会的共识。2005年12月，国务院出台《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，指出国家逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制，并提出了全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费，即“两免一补”等经费投入政策。2008年秋季学期开始，国家在城市也开始实行免费义务教育，从而形成了全国性免费义务教育体制。义务教育经费保障机制改革获得参训干部的高度评价，他们认为这一改革是我国基础教育发展30年来一个相当重大的举措。
在充分肯定我国基础教育取得历史性成就的同时，参训干部认为，在新形势下，我国基础教育还面临不少问题和挑战：人民群众对于优质教育资源的需求和教育资源供给不足存在较为尖锐的矛盾；义务教育发展不均衡问题较为突出，城乡之间、区域之间和学校之间教育发展不协调，农村教育仍然薄弱，办学条件、教师队伍建设亟待提高，一些城市义务教育阶段择校问题仍然突出；素质教育的推进仍然面临较大的阻力，一些校长和教师对新课程的教学方式、评价制度等还不适应；不少学校办学的特色不够鲜明，办学的行为不够规范。这些问题的存在，与我国经济社会发展水平、城乡二元结构和基础教育处于特定发展阶段等因素密切相关，它必将随着我国经济社会和教育发展水平的提高而逐步得到解决。
二、以干部培训促进基础教育的科学发展
党的十七大把教育作为民生问题之首，提出了“要优先发展教育，建设人力资源强国”的战略目标，而要实现这一目标，必须“继续大规模培训干部，大幅度提高干部素质”。当前和今后一段时期，我们要围绕教育事业发展大局，在全面总结改革开放以来基础教育干部培训工作经验的基础上，着眼于基础教育面临的新形势、新任务、新压力、新挑战和教育管理干部的实际需求，不断更新培训教学内容、深化培训教学改革、构建培训文化，努力提高培训质量，着力提高参训干部的综合素质、领导能力和管理水平，为基础教育的科学发展提供人才保障和智力支持。
第一，用科学理论武装参训干部头脑，不断丰富和完善培训教学体系。我们将继续坚持把中国特色社会主义理论体系作为基础教育干部培训的核心课程，以科学发展观武装干部头脑。同时，将现代教育科学、教育政策法规和教育管理理论作为特色内容，并加强对基础教育重大理论和实践问题的探讨，加强参训干部领导和管理经验的交流和研讨。根据不同类型参训干部的需求，不断增强培训教学工作的针对性和科学性。
新一轮基础教育课程改革，在优化课程结构、调整课程门类、更新课程内容、改革课程管理体制和考试评价制度等方面，都取得了突破性进展。这必将对我国基础教育的改革与发展带来深远的影响，对推动我国基础教育领域素质教育的实施，为培养新一代创新人才发挥重大作用。
适应未来发展确定新时期培养目标
当人们回顾本世纪一百年教育的发展，思考把一个什么样的教育带入21世纪的时候，发现教育的重心发生了根本的变化，由原来知识是第一位的，发展到能力很重要，发展到情感、态度、价值观更重要。而我们的基础教育，关注最多的是知识，中小学教师最关心的、谈论最多的是学生的基础知识、基本技能，只有很少的教师（不到10%）意识到人的情感、价值观、个性、创造性更重要。这不是教师的问题，而是我们今天的课程、考试评价制度、社会的价值追求造成的。新一轮基础教育课程改革，决不是换一套教科书，也不是课程内容的调整，而是一场教育观念的更新，人才培养模式的变革。整个改革涉及到培养目标的变化，课程结构的改革、国家课程标准的制定、课程实施与教学改革、教材改革、课程资源的开发、评价体系的建立和师资培训以及保障支撑系统等，是一个由课程改革所牵动的整个基础教育的全面改革。
新一轮基础教育课程改革，首先确定了新时期的培养目标：即要使学生具有爱国主义、集体主义精神，热爱社会主义，继承和发扬中华民族的优良传统和革命传统；具有社会主义民主法制意识，遵守国家法律和社会公德；逐步形成正确的世界观、人生观、价值观；具有社会责任感，努力为人民服务；具有初步的创新精神、实践能力、科学和人文素养以及环境意识；具有适应终身学习的基础知识、基本技能和方法；具有强壮的体魄和良好的心理素质，养成健康的审美情趣和生活方式，成为有理想、有道德、有文化、有纪律的一代新人。确定这一培养目标，正是基础教育贯彻落实邓小平同志关于“教育要面向现代化、面向世界、面向未来”和同志关于“三个代表”重要思想的体现，也是基础教育承担提高全民族素质、增强综合国力历史重任的具体落实。
体现义务教育的基础性、普及性、发展性
长期以来，人们一直遵循着按照学科的知识体系构建课程内容的思路，即学科——课程——科目，中小学课程基本是若干个学科的浓缩。在编写教学大纲和教材时，力求内容的完整性、系统性、科学性，注重的是所编内容是否符合学科知识体系，逻辑是否严密，某一个知识点在本学科中的位置怎样，是否为下一个概念的学习打下基础等等，而较少考虑学习内容对学生是否是基础的、必须的、恰当的，对于学生认知能力的发展、基础知识的把握有着怎样的意义等。究竟什么样的知识是最有价值的，是终身发展必备的，如何根据儿童的发展需要，从教育的总体目标和各门学科之间的联系去设计和把握课程内容，应当依据怎样的课程观和知识观构建学科教学内容，成为本次课程改革首先要回答的问题。
在分析现行义务教育课程现状时，一些专家指出，基础教育肩负着双重任务，即为高一级学校输送合格人才、为社会输送合格劳动者。但长期以来，人们较多关注的是怎样才能更好地为高一级学校输送人才，而忽视了后一项培养目标。因此，课程目标的确定和内容的选择，考虑更多的是选拔人才及少数人进一步深造的需要，而较少考虑大多数人在义务教育阶段后，直接进入社会、从事各种工作的需要，当然也就无从谈起适合每个受教育者终身学习和发展的需要。由此带来了课程设置和内容编制上的一系列问题，如内容过多、量过大、程度过深、过难。这种对于课程目标认识上的误区，与另一种观念是直接相关的，即以高难度和增加学习内容来保证基础知识和基本技能，保证基础教育的质量。
为从根本上解决这个问题，首先要弄清义务教育课程的性质。课程专家通过反复讨论达成以下共识，第一，义务教育是国家为每个适龄儿童提供的基础教育，应提供均等的就学机会，课程应适应儿童发展的不同需要，保障儿童法定的受教育年限。国家课程标准应当是一个基本的标准，是绝大多数学生通过努力能够达到的。第二，义务教育是为每一个学生今后的发展和从事终身学习打基础的教育，是提高全民族素质的教育，不是精英教育、选拔教育，因此，它的课程内容和要求应该是基础的、有限的和具有发展性的，不能被任意扩大、拔高。第三，义务教育是为每一个学生终身学习打基础的教育，不是终结性的教育，因而课程要给学生全面丰富的发展留有充分的时间和空间，应有利于学生自主、多样、持续地发展。
改变课程过于注重知识传授的倾向，强调形成积极主动的学习态度，使获得知识与技能的过程成为学会学习和形成正确价值观的过程
求知、开发智力无疑是教育的一项根本任务，但不是唯一任务。课程的功能绝不仅仅是传授知识，应当通过课程使学生学会做人，学会求知，学会劳动，学会生活，学会健体，学会审美，使学生得到全面和谐的发展。这是新一轮课程改革所达成的共识。
当前，世界各国的课程改革都将课程功能的改变作为首要目标，力争使新一代的国民具有适应21世纪社会、科技、经济发展所必备的素质。我国新一轮基础教育课程改革，深刻分析了基础教育存在的弊端和问题，鲜明地提出：“改变课程过于注重知识传授的倾向，强调形成积极主动的学习态度，使获得知识与技能的过程成为学会学习和形成正确价值观的过程。”这一根本性的转变，对于在基础教育领域全面实施素质教育，培养学生具有社会责任感、健全人格、创新精神和实践能力、终身学习的愿望和能力、良好的信息素养和环境意识等具有重要意义。此次课程改革，将知识与技能、过程和方法、情感、态度、价值观三个方面进行整合，体现了新课程的价值追求，每一门学科课程标准都是按照这三个方面构建的。各学科课程标准与教材的编写，都力争体现知识与技能、过程与方法、情感、态度、价值观三方面的整合。
课程结构：从整齐划--走向多样化，从分科走向综合，合理设置课程门类和课时比例，体现均衡性、综合性、选择性
在新一轮基础教育课程改革中，课程结构的改革取得了突破性的进展。改变了课程结构过于强调学科本位、科目过多和缺乏整合的现状，九年一贯整体设计课程门类和课时比例，设置综合课程，适应不同地区和学生发展的需求，这是一个非常值得注意的变化。
我国现行中小学课程，由于门类过多，强调学科本位，课程内容缺乏整合，从而导致课程内容繁、难、多、旧，加重了学生的课业负担。而且，学科课程占绝对主导地位，忽略了其他类型的课程在学生发展方面所具有的价值，忽略了学生的全面发展、均衡发展。课程缺乏弹性，难以适应不同地区发展的需求。针对这些问题，新一轮基础教育课程改革，对现行课程结构进行了重大调整，减少学科门类，对具体科目之间的比重进行了调整，在保持传统学科的同时，加强了旨在养成学生科学素养和实用技能学科的地位，使科学、综合实践等学科的比重呈上升趋势。并且将课程的设置与管理分为三级，从而形成了国家、地方、学校三级课程并行的课程结构。通过结构的调整体现出课程的均衡性、综合性、选择性。
长期以来，我国基础教育课程中的语文、数学等传统科目占据了较大比重，与日本、韩国的课程计划比较不难发现，我国语文、数学、社会等科目所占的比重高于日、韩国的课程计划比较不难发现，我国语文、数学、社会等科目所占的比重高于日、韩两国，而科学、体育与健康则低于这两个国家，而且没有综合课程的科目。新课程计划分别将语文所占的比重由原来的24%降至20%--22%，将数学由原来的16%降至13%--15%，并对其他传统科目所占的比重进行了适当的下调。同时，将下调后积累下来的课时量分配给综合实践活动和地方课程，使综合实践活动有了6%-8%的课时，地方和学校课程有了10%—12%的课时。显然，此次课程科目比重关系的调整，折射出了我国基础教育课程改革的基本思想，即重点培养和发展学生的创新精神和实践能力、收集和处理信息的能力、分析解决问题的能力、交流与合作的能力以及对自然环境和人类社会的责任感和使命感。根据德智体美等方面发展的要求，保证学生和谐、全面发展。
精选终身学习必备的基础知识和基本技能，课程内容关注儿童生活经验，反映社会科技发展最新成果
我国新一轮基础教育课程改革，改变了课程内容繁难偏旧和过于注重书本知识的现状，加强课程内容与学生生活以及现代社会科技发展的联系，关注学生的学习兴趣和经验，精选终身学习必备的基础知识和技能，实现课程内容的现代化、生活化与适应性。
多年来，中小学课业负担过重，成为全社会关注的热点难点问题。在学生有限的九年时间里，究竟学什么最有价值？成为本次课程改革关注的焦点。在制定新课程标准前，专家组成员首先达成共识，义务教育是为每个学生发展奠定基础的教育，是提高全民族素质的教育。因而它的课程内容和要求应当是基础的、有限的和具有发展性的，不能被任意拔高。而且，义务教育是为每一个学生终身学习打基础的教育，不是终结性教育，因而课程要给学生全面丰富的发展留有充分的时间和空间，有利于学生自主、多样、持续地发展。在此基础上，根据义务教育的性质和时代的要求，重新确定了哪些基础知识和基本技能是学生终身发展必备的，重新界定了新时期基础知识与基本技能的概念，如英语的基本能力、信息意识与能力也应成为当代公民必备的素质等。
在每一门课程标准的制定与教材编写上力争做到，面向全体学生，适当降低难度，删除了原有课程内容中偏深、偏难的部分，使课程内容呈现出简洁、明了、有条理和新颖的特征。其次，增加了与学生和社会现实生活相关的部分，使课程内容更加具体、更富有生活气息。如在体育与健康中增加了保健和健美的内容；综合实践活动中安排了社会实践和社区服务、劳动技术、探究性活动等内容。
改变学生的学习方式，确立学生在课程中的主体地位，建立学生自主、探索、发现、研究以及合作学习的机制
在知识爆炸的时代，掌握知识的多少已经不是最重要的，而如何掌握知识才是至关重要的。所以，世界各国都把学生学会学习作为最重要的教育改革的方向。正因为如此，改变学生的学习方式，成为我国基础教育课程改革的重要目标之一。
基础教育课程改革纲要指出：改变过于强调接受学习、死记硬背、机械训练的现状，倡导学生主动参与、乐于探究、勤于动手，培养学生搜集处理信息的能力、获取新知识的能力、分析和解决问题的能力，以及交流与合作的能力。
为使学生的学习方式发生根本性的变革，保证学生自主性、探索性的学习落到实处，此次课程改革首先通过课程结构的调整，使儿童的活动时间和空间在课程中获得合法地位。与此同时，新课程标准通过改变学习内容的呈现方式，确立学生的主体地位，促使学生积极主动地学习。使学习过程变成学生不断提出问题、解决问题的探索过程，并能针对不同的学习内容，选择不同的学习方式，比如，接受、探索、模仿、体验等，使学生的学习变得丰富而有个性。另外，设置新的课程，强化探究性和实践性的教学目标，倡导新的课程形式，给学生提供一个开放性的、面向实际的、主动探究的学习环境。
与此同时，新课程对学生如何掌握和获得知识的过程和方法予以关注。以前更多关注的是学习的结果，而忽略了学生是通过什么样的学习方式和策略来学习的。死记硬背、题海训练得到的高分，掩盖了学生在学习方式上存在的问题。因此，改变学生的学习方式，必须要关注学生的学习过程和方法，关注学生是用什么样的方法获得知识的，是死记硬背背会的，还是大量做题练会的，还是通过自主探究、发现，在解决问题中学会的。无论是用哪种方法学会的，从试卷上看到的结果都是一样的。但是，由于获得知识的过程和方法不一样，导致了学生真正意义上的收获是不一样的，而且对学生终身发展的影响也是极不一样的。
设置综合实践活动，拓展学生的学习空间，培养创新精神和实践能力，增强社会责任感
近年来，在我国基础教育课程改革实践中，涌现出一种新的课程形态——综合实践活动。这门课程在我国新的课程体系中占有重要位置，综合实践活动包括信息技术教育、研究性学习、社区服务与社会实践以及劳动技术教育。按照新课程计划，综合实践活动占总课时比例的6%--8%。
综合实践活动课程，它不是其他课程的辅助和附庸，而是具有独特功能和价值的相对独立的课程形态。为学生生活经验的获得和社会实践能力的形成开辟了渠道，为学生个性的发展创造了空间。
综合实践活动是一种基于学生的直接经验，密切联系学生生活和社会生活，体现对知识综合运用的新课程形态，它既适应我国当前进行素质教育的要求，又呼应世界课程改革发展的趋势。
为什么要设置综合实践活动？据教育部有关负责人介绍，其主要目的是最大限度地拓展学生的学习空间，强调学生通过实践，增强探究和创新意识，学习科学研究的方法，发展综合运用知识的能力。增进学校与社会的密切联系，培养学生的社会责任感。在课程的实施过程中，加强信息技术教育，培养学生具有利用信息技术的意识和能力，了解必要的通用技术和职业分工，形成初步技术能力。
设置综合实践活动课程，是我国基础教育课程体系在结构上的重大突破。综合实践活动课程在我国基础教育课程体系中的确立，不仅意味着一种新的课程形态的诞生，更重要的是标志着现代新课程观念的形成。它表明，课程是生活世界的有机构成，而不是孤立于生活世界的抽象存在；学生是学习的主体，而不是被动的接受者。那种把课堂看作唯一受教育的场所，把书本看作是唯一的知识来源，把教师看作是唯一的知识拥有者和权威的观念已经过时，取而代之的是更加重视生活中、工作中和实践中的学习。
综合实践活动是由国家设置、地方和学校根据实际开发的课程，国家着眼于宏观指导，地方和学校国家课程标准的要求规划具体活动方案。综合实践活动以活动为主要形式，强调学生的亲身经历，要求学生积极参与到各项活动中去，在“做”、“考察”、“实验”、“探究”、“设计”、“制作”、“想象”、“反思”、“体验”等一系列活动中发现和解决问题，体验和感受生活，培养创新精神和实践能力。综合实践活动内容的选择与组织以学生为核心，主要围绕三条线索进行——学生与自然的关系；学生与他人的关系；学生与自我的关系。
走课程综合化的道路
未来的中小学课程将出现一种新课程——综合课程，这是基础教育课程改革的一个鲜明特征。
根据新课程计划，小学阶段以综合课程为主，小学低年级设置品德与生活、语文、数学、体育、艺术（或音乐、美术）；小学高年级思想品德与社会、语文、数学、外语、综合实践活动、体育、艺术（或音乐、美术）。初中阶段设置分科与综合相结合的课程，主要包括思想品德、语文、数学、外语、科学（或物理、化学、生物）、历史与社会（或历史、地理）、体育、艺术（或音乐、美术）以及综合实践活动；高中以分科课程为主。走课程综合化的道路，这是本次课程改革在课程结构方面的一个重要突破。
半个世纪以来，科学技术的高速发展，一方面使学科内部的分化更加精细，另一方面，也使学科之间进一步交叉综合。专家预言，既高度分化又高度综合而以高度综合为主的整体化趋势是当代科技发展的基本特征之一。可以说，21世纪将是不同领域科技创造性融合的时代。课程要反映科技发展的新成果，并促进知识的再生产，就必须纳入一些重要的综合性知识，而只对原有分科课程做一些细节的调整是远远不够的。为适应现代科学技术的飞速发展和人类面临的种种社会问题，应重新整合学科知识，加强课程内容的综合性。如环境问题、人口问题、资源问题等，是学校教育亟待加强的内容，而这些内容在分科课程中难以综合体现，因此，课程的综合化趋势，是现代社会科技综合性加强的必然体现。
设置综合课程，不是增加一门新课程，而是通过综合课程的开设，改变课程观念，推动课程改革，改变单一的学科本位的模式，形成一个包括分科课程和综合课程在内的新课程体系。无论是综合还是分科，最终目的是使每门学科独特的有价值的东西得到最好的发挥。
树立全新的课程资源观，学生应该成为课程资源的主体和学习的主人，教师应该成为学生利用课程资源的引导者
从本次课程改革的B标来看，要改变过于往重教科书、机械训练的倾向，加强课程内容与现代社会、科技发展与学生生活的联系，倡导学生动手实践、主动参与、探究发现、交流合作，就必须开发和利用校内外一切课程资源，为实施新课程提供环境。
过去，对课程资源开发利用的价值认识不够，一方面是有教育意义的自然和社会资源未纳入教育资源范畴，其教育的功能和意义没有被充分地认识和利用；另一方面是教师、学生和家长不知道从哪里找到自己所需要的资源，或者是不知道如何利用这些资源来对儿童进行有效的教育。由于学校教育体系的封闭性，资源拥有者缺乏为社会、为教育服务的意识，不了解学生需求和教育规律，造成各种校外教育资源闲置浪费现象十分突出。
课程资源对学生的发展具有独特的价值，与传统教科书相比，课程资源是丰富的、大量的，具有开放性的，它以其具体形象、生动活泼和学生能够亲自参与等特点，给学生多方面的信息刺激，调动学生多种感官参与活动，激发学生兴趣，使学生身临其境，在愉悦中增长知识，培养能力，陶冶情操，形成正确的态度和价值观，这是传统教科书所无法代替的。为此，在每一学科的课程标准中，都开辟了开发利用课程资源一节，为学校教师利用课程资源提出具体建议，教师在执行新课程中，应当树立新的课程资源观，发挥课程资源的作用，使各种资源和学校课程融为一体，更好地为教育发展服务。
调整现行课程政策，实行国家、地方、学校三级课程管理，以适应不同地区社会、经济发展的需要和文化发展的需要
当今世界，纵观各国课程管理制度可以发现，国家、地方、学校三级课程管理模式成鼎足之势。
我国人口众多，地域辽阔，各地经济文化发展存在着差异，完全用大一统的课程设计和一刀切的要求，显然不能满足不同地区学生发展的需要。因此，本次课程改革妥善处理了统一性与多样性的关系，建立了国家、地方、学校三级课程管理政策。既体现国家对学生的基本要求，又为各地发展留有时间和空间。在新课程计划中，地方课程与学校课程的开发被提到日程，逐步将一部分课程开发与管理的权力下放给地方和学校，让地方教育行政部门和学校有更多的参与课程开发与管理的机会。这是我国新一轮课程改革的基本思路。
三级课程管理的基本模式是：国家制定课程发展总体规划，确定国家课程门类和课时，制定国家课程标准，宏观指导课程实施。省级教育行政部门根据国家对课程的总体设置，规划符合不同地区需要的课程实施方案，包括地方课程的开发与选用；学校在执行国家课程和地方课程的同时，开发或选用适合本校特点的课程。为了实现上述目标，本次课程改革重新划分了国家、地方、学校课程在整个课程计划中所占的比重，收缩了国家硬性规定的成分，在课程内容和课时安排上，体现了一定程度的弹性，让地方和学校真正拥有选择的余地。按照新课程计划，地方、学校课程占总课时数的10%--12%。这一决策的实施，将会改变“校校同课程、师师同教案、生生同书本”的局面，适合我国经济文化发展不平衡的特点，有利于调动学校和教师的积极性，使学校办学更有特色，学生发展更有特长。
改变评价过于强调甄别与选拔功能，发挥评价促进学生发展、教师提高和改进教学的功能
多年来，我国中小学教育评价存在着诸多问题，主要表现在：过分强调评价的甄别与选拔功能，忽视促进学生发展的功能；评价指标单一，基本以书本知识为核心，忽视对实际能力、学习态度的综合考查；评价方法多采用纸笔考试，过于注重量化；评价技术落后，过于注重对结果的评价，忽视对过程的评价等。教育评价的相对滞后，已经成为制约全面实施素质教育的瓶颈。
从绝对意义上说，全国的农村基础教育发展状况与改革开放以前相比有了长足的进展，特别是《义务教育法》颁布实施以后，经过各级地方政府的不懈努力，近几年我国农村基础教育无论在办学条件，还是在普及九年义务教育等方面都取得了显著成绩。从我国的情况看，我国基础教育经过多年来的努力，已取得了长足的发展，实现了基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲的两大历史任务，这是举世公认的巨大成就。
但从90年代中期以后，随着财政体制改革和农村经济发展的停滞，农村教育正面临着严峻的形势，存在着教育资源存量不足、教育经费财政投入不足和已经取得的“普九”和“两基”成果不能巩固的问题，造成这种状况的原因是多方面的，农村基础教育财政投入总量不足就是影响农村基础教育发展的一个重要因素，教育经费问题是困扰农村基础教育发展的一个根本问题。不建立稳定、可持续发展的农村基础教育财政投入体制和管理体制，农村基础教育的发展就没有保障。
一、农村基础教育投入总量缺口分析
（一）由于历史发展原因导致的农村基础教育资源存量不足形成的缺口
农村基础教育和义务教育的发展，需要满足两个基本条件，一是必须拥有的基础设施和设备；二是基本的教师素质。而恰恰是由于中国特殊的“二元经济结构”导致了广大农村地区在这两方面与城市地区的巨大差距，在基础教育资源存量方面存在巨大的差距。
据统计，1991年，全国中小学校设备配齐率，城市中学为42.49%，小学为25.52%，而农村中学只有17.62%，小学为8.46%；城市中学生均拥有图书20.9册，小学生7.6册，而农村中学生只有3.6册，小学生1.9册。2001年底，全国普通中学在校生与专任教师比例为1：19，其中，城市为1：17，县镇为1：19，农村为1：20。全国普通小学在校生与专任教师比例为1：21，其中，城市为1：19，县镇为1：20，农村为1：22。这种教育资源存量方面差异大的局面需要一段时间连续的较多的投入才能逐渐扭转过来。
教育资源存量上的差异根源就在于国家的教育投资管理体制方面。在20世纪末期，我国教育投资管理体制的发展大致可分为三个阶段：第一，基础教育的统一财政与分级管理（1970-1985）。在这一阶段，虽然农村中小学教育在规模上迅猛扩大，形式上花样翻新，但其目标、内容与方法已背离教育规律，总的财力、物力和人力资源的投入水平受到当时经济发展水平和管理体制的限制，仍处于相当低的水平；第二，基础教育地方负责、分级管理（1985-1993）。在这个阶段，农村经济发展迅速，教育总投入逐年增加，但这些投入都是由于经济发展需要和农民认识的转变而进行的自发投入，国家财政投入水平并不高，虽然颁布《义务教育法》，对农村基础教育的投资管理体制进行了法律规定，但由于当时财政管理体制尚处于变革之中，国家财政投入的重点也没有放在农村基础教育上，农村基础教育发展速度虽然加快，但总体水平不高，且存在许多问题，据1990年第四次人口普查统计，到1989年，全国15岁以上人口中，文盲、半文盲的比例为15.88%，初中文化程度和小学文化程度的劳动力占总人口的70%，其中绝大部分都在农村；第三，国家财政拨款为主，多种渠道筹措教育经费（1993-2001）。1992年，主席在党的十四大上指出，到本世纪末，基本普及九年义务教育，基本扫除文盲。国家制定了“基本普及九年义务教育、基本扫除文盲”的标准，规定了不同地区达标的时间表，并开展了由各级人民代表大会监督、由各级政府实施的“双基”达标活动，在这一阶段，农村教育财政管理体制逐步走向制度化，财政投入水平显著增加。可以说，每一阶段的教育投资体制都曾有过积极作用，都把解决农村基础教育发展问题作为重点，但都未能从根本上解决农村教育经费严重短缺的问题。农村教育经费短缺存在两个突出特征：巨大的地区差距、城乡差距和这种差距的扩大趋势。这种情况的直接后果是，农民承担了义务教育和高中阶段教育的绝大部分成本，这些年高等教育体制的产业化改革又使农村的一大部分资金以教育投资的形式流向城市，加剧了农村教育资源短缺的问题。财政部曾于1999年组织过一次对于我国“普九”工程资金投入缺口的调研，认为如果要全面达到“普九”标准，至少还需对国内1053个县投入资金总计约354亿元。北大教育学院副教授王蓉表示，这一数据只是在一个较低物价标准上的保守估计，实际需要只可能是高于这一数字。毫无疑问，这一具体情况的存在促使决策者对义务教育财政投入体制进行改革，使今后的改革措施能在一定程度上能弥补农村基础教育在教育资源存量和人力资源存量方面的缺口。
（二）由于近年经济政策原因导致的增量不足形成的缺口
1993年中共中央、国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》确定的教育经费占国民生产总值的比例到20世纪末达到4%，这一目标是根据当时经济发展水平教育发展水平，并参考国际上其他国家的情况而确定的，应该说是合理的和可行的，可是进入90年代以后，我国财政性教育支出占GNP的比例并未如人们所期望的那样稳步地上升，而是呈现了持续下滑的趋势，1991年为2.85%，1992年为2.73%，1993年和1994年平均为2.52%，1995年为2.46%。到1999年仅为2.97%，2000年为2.90%，仍比国家预定目标少投入1.1个百分点。
注：1.预计占GNP比例根据1993年的占比，到2000年达到4%计算的平均增长速度。
资料来源：历年《中国统计年鉴》。
从此表可以看出，如果按照1993年提出的增长目标，1995年以来，每年财政性教育经费总量投入都存在较大的缺口，且逐年增加，从1995年的241.5亿元，增加到2000年的971.9亿元，累计达3515.4亿元，即使是按照1995年以来农村普通中小学教育经费占全国教育经费30%左右这个比较低的比例，2000年以前农村义务教育财政投入缺口就在1000亿元以上。在这种总量增长乏力和目前的教育财政投入管理体制和分配体制背景下，首先受到影响的必定是农村基础教育经费总量增长，无论绝对数和相对数的增长，都相当有限，这种影响会直接体现在农民义务教育负担方面。
我国普通初中生均公用经费支出1999年比上年增5%，而农村初中则减少1.5%；小学生均公用经费支出1999年比上年增6.4%，农村小学只增加2.9%。与此相对照的是，小学生均交纳杂费1999年比上年增加6.1%，而农村小学的增幅则是6.9%，超过了城乡平均水平。结果，1999年农村普通中、小学杂费占公用经费支出的比例都高于城乡平均水平，如果再考虑到城乡学生人数的差异，则这一比例的城乡差距会更大。所以说，农村在基础教育财政投入方面，仍然处于不利地位。
（三）农村税费改革对农村基础教育财政投入需求的影响
2000年，中共中央国务院下达了关于进行农村税费改革试点工作的通知，按照中央和国务院的统一部署，各地陆续进行了农村税费改革的试点工作。2001年5月《国务院关于基础教育改革与发展的决定》指出：“实行农村税费改革试点的地区，要把农村税费改革与促进农村义务教育健康发展结合起来，对因税费改革而减少的教育经费，有关地方人民政府应在改革后的财政预算上和上级转移支付资金中优先安排，确保当地农村义务教育投入不低于农村税费改革前的水平。”经过各方面的共同努力，2003年农村税费改革在全国农村地区展开。
这次农村税费改革试点工作的指导思想是规范农村税费制度，从根本上治理对农民的各种乱收费，切实减轻农民负担，进一步巩固农村基层政权，促进农村经济健康发展和农村社会长期稳定。税费改革试点工作的主要内容是取消“三提五统”以及屠宰税等多个收费项目，农民只需交纳农业税及其附加。在取消乡统筹费后，原来由乡统筹费开支的乡村两级九年制义务教育等支出，由各级政府通过财政预算安排。确保农民负担得到明显减轻、不反弹，确保乡镇机构和村级组织正常运转，确保农村义务教育经费正常需要，是衡量农村税费改革是否成功的重要标志。可以说，正在迅速扩大试点范围的农村税费改革，从分配上理顺了国家、集体、农民三者的利益关系，是国家为切实减轻农民负担而实施的治本之策，但税费改革也势必给现有的农村教育投资格局带来重大的冲击。农村税费改革取消各种收费，改为只收一种农业税，这对减轻农民负担，发展农村经济和保证农村的社会稳定，产生了深远的影响，但由此引出的矛盾也显而易见：农民减负，县和乡、村就要减收，按原有的经费收入渠道和格局，农村基层政府和基础教育就难以保持正常运转，农村义务教育经费缺口将进一步扩大。县乡财政可用于基础教育的收入在税费改革后主要依靠两个来源：一是县乡中非国有或非公有制经济的税收。由于县及县以下经济所有制结构的特点是没有多少国有经济，更少有国有大中型企业，因而非农产业中民营经济的发展就成为农村基础教育是否能正常进行的关键。如果县乡中的非农产业或非公有制经济发展不充分和不成熟，那么主要依靠在GDP中比重不断降低的农业增加县乡财力，是全然支撑不了农村基层政府和基础教育的正常运行的。另一方面，整个税费改革过程又受制于上级财政的转移支付能力。农村税费改革取消了农村教育费附加和大部分教育集资，大幅度减少了农村教育的经费：全国农村教育费附加1996年240亿元，1997年269亿元，2000年151.97亿元，地方教育费附加25.94亿元，农村教育集资34.2亿元（1999年），而在农村地区，教育费附加是补充教师工资不足部分的经费来源，农村集资则是改善校舍和办学条件的主要经费来源。虽然国家在进行税费改革过程中做出了原则性的规定：实行农村税费改革试点的地区，要把农村税费改革与促进农村义务教育健康发展结合起来，对因税费改革而减少的教育经费，有关地方人民政府应在改革后的财政预算和上级转移支付资金中优先安排，确保当地农村义务教育投入不低于农村税费改革前的水平。但如果不进一步建立规范的财政转移支付体制，调整农村基层政府不平衡的事权和财权安排，仅仅靠地方财政是难以完全填补税费改革带来的日益扩大的农村义务教育经费缺口。
二、农村基础教育投入主体结构存在的问题及成因分析
（一）农村基础教育投入主体结构存在的问题分析：制度性原因
在我国市场经济体制改革的过程中，财政体制的调整在很大程度上影响着农村教育财政投入体制的基础。一方面，从我国农村基础教育财政投入的发展及演变的过程也可以清楚地看到中央与地方财政在权力和责任分配上的变化；另一方面，中央与地方财政权力与责任分担机制的改革决定了我国农村基础教育财政投入的体制，也决定了投入主体的权力与责任的分配。
根据传统的测算指标，如各级政府的政府支出比例，我国的财政体制是高度分权化的。《预算法》授予地方高度的自治权—各级地方政府都有独立的、经由各级人大批准的预算。自市场化改革以来，政府间的收入共享体制已发生了很大的变化。但长期以来形成的各级政府之间的层层相叠的分级体系依然存在着。在中央政府决定收入共享体制的大致框架基础上，各级次之间是分别向下进行分享的。即中央一级的政府只与省政府打交道，而省级政府则与市级政府确定收入分享机制，市级政府与县级政府确定收入共享机制。同样，支出分配机制也采用相同的方式。这一分享机制的确定使得各省之间的实际收入由于其经济发展情况的不同而存在较大差距，也使得我国财政体制的框架呈现出联邦制的特点。
近年来，我国先后进行了数次大的财政体制改革，80年代分权化改革、1994年的分税制和1998年开始的公共财政改革。80年代初的分权化改革财政体制改革的主要内容是实行财政包干、分灶吃饭，扩大地方政府的财力，使得中央政府与地方政府财政收入的比例从80年代初的40：60，变为90年代初的22：78。但随之而来的总体财政收入下降，国家中央财政对于经济调控能力减弱等问题。在此基础上，1994年我国对财政体制进行了又一次大规模的改革。这是一次综合性的一揽子改革方案，其目的就是要解决三个领域的问题：抑制财政收入下降和对政府尤其是中央政府，提供充足的收入；消除税收结构中的扭曲因素和增加税收透明度；调整中央政府与地方政府之间的收入分配关系。如果从增加财政收入，加强中央政府的调控能力来看，这次改革是十分成功的。在当年，一次性将大额增值税和消费税收入上缴国库，使中央政府收入占政府总收入的比重由22%快速提高到55.7%。
（二）改革对于我们农村基础教育投入主体结构的形成有着深远的影响意义。
1.从各级财政主体财力分配格局来看
1994年的分税制改革在调整了中央财政与地方财政在收入分享机制上的比例关系，增强了中央政府的收入与支出能力的同时，将大部分的公共支出责任，包括教育、卫生、医疗等支出留给了地方。
20世纪80年代中期确定基础教育实行地方政府负责的体制时，财政体制改革的主要内容是实行财政包干、分灶吃饭，扩大地方政府的财力，地方政府财力的增强为支持农村教育的发展提供了物质基础。而90年代中期开始实行分税制的财政体制改革，改变了中央政府与地方政府的财政收入结构，奠定了政府间财力分配关系的新框架，其基本特征是：中央财政收入占全国财政收入的比重显著提高，现在大约50%左右，标志着中央宏观调控能力有所增强。如果再加上省本级的财政收入，那么，中央和省的财政收入在整个国家的财政收入中，占有绝对支配地位，超过60%；而县乡基层政府财政收入比重现在一般为20%左右。正由于县乡财力规模相对较小，现在我国县以下财政自给率不高，在1999年县级财政自给率总体水平仅为64.97%，而大部分的县财政自给率不足50%。
尽管财政的收入分配格局有所改变，但与之相对应的教育投入的支出格局却没有得到相应的改变，依然强调了地方政府财政投入在整个基础教育教育中的重要性，即地方财政占大头，中央财政只占很小的比例。1996年全国教育投入2262.3亿元，其中，中央只占10.8%，地方占89.2%。到1998年，教育投入总额为2949.1亿元，中央的教育投入比重略有提高，当年为12.8%，而地方仍高达87.2%。再从国家财政性教育经费及预算内教育经费的结构看，1996年和1998年地方的教育投入比重仍高达87%～88%。
国家教育发展研究中心研究员韩民曾发表看法：“中国目前的义务教育财政体制，在经费筹措上过于依赖基层乡村和农民，这是不合理的。级次较低的政府，其财力规模小，难以有效承担农村基础教育投入的职责；而级次较高的政府，其财力相对雄厚，必须适当承担农村基础教育投入的职责。”我国中央和省级政府掌握了主要财力，但基本摆脱了负担义务教育经费的责任；县乡政府财力薄弱，却承担了绝大部分义务教育经费。这种政府间财权与义务教育事权责任的不对称安排，是我国义务教育特别是农村基础教育经费短缺的重要制度原因。
2.从各级财政主体的转移支付情况来看
1994年财政体制改革的另一个深远影响就是进一步加大地区财力之间存在的差距，进而进一步影响到了农村基础教育的投入情况。
1994年改革的初衷之一就是彻底改革政府间转移支付体制，通过公式化和规范化的转移支付，将收入分配和政府间转移支付放在客观的基础之上。但是改革的结果没有改革现行的转移支付体制，只不过增加了两项新内容—税收返还和过渡期均等化转移支付。由于这两项政策的实施使得原有的收入再分配改变成为了来源地原则，也就是将更多的收入返还给富裕地区而不是贫困地区。这种返还制度进一步造成了财政转移支付与各省的财政收入相关，加剧了原有省际之间的不平等。
具体到农村基础教育公共财政的转移支付，我国中央、省级政府在这几年中也投入了大量专项财政资金用于解决贫困地区义务教育的普及问题。但这些转移支付资金的数额与实际各县级财政投入在教育的资金仍有较大的差距，中央财政对地方转移支付的教育补助专款还无法弥补现阶段农村基础教育存在的巨大资金缺口。1997年，中央财政对地方转移支付的教育补助专款为11.13亿元，约占当年全国财政预算内义务教育经费总支出的1.5%。但据国家教育发展研究中心对全国7省市26个县的抽样调查，1998年样本县义务教育经费总支出(含预算外经费)中各级财政的教育补助专款约占12%，县财政约占9.8%，其余78.2%为乡村负担。
3.从财政主体结构动态发展来看收入重心上移、支出重心下移
从财政主体结构动态发展来看，我国财政体制还存在着收入重心上移、支出重心下移的倾向。一方面，收入上移，县乡财政成为层层集中财力的对象。从县财政与中央财政的关系看，在分税制财政体制下，县需要将75%的增值税和100%的消费税上缴中央财政；中央财政对县的补助主要有税收返还和机关事业单位增加工资补助。这样县财政与中央财政之间存在的主要问题就是，中央集中各地的增值税、消费税收入增量较多，而地方得到两税增量的比重却大幅度下降。从县财政与省级和市级财政的关系看，1994年分税制以来，省级和市级政府在中央集中一部分财力的基础上，又对共享收入和地方固定收入进行了分成，即又对县乡财力再次进行了集中。收入的上移使县乡基层财政财力薄弱，入不敷出现象严重。另一方面，支出下移，使县乡财政支出不断加大。在中央及省市财政与县级财政的关系上，在层层集中财政收入的同时，还存在着负担下放的倾向，即将部分应由上级财政负担的财政支出全部或部分下放给地方政府，这在基础教育上的表现特别突出。中央和省级政府在发展义务教育方面承担的责任明显不够，省级以上财政用于农村义务教育的支出很少，农村义务教育投入基本上是由县乡财政和农民负担。据国家统计局2000年的统计数据，我国现有2109个县级财政、4.6万多个乡镇财政，2000年全国财政收入1.34万亿元，其中中央占51%，省级10%，地市17%，县乡两级共计20%多。据有关部门的数据统计，20世纪90年代中期以来，中国县级财政赤字面一度高达40%以上，而且越往西部赤字面越大，有的省份赤字面甚至高达60%以上。而目前农村义务教育存在困难，急需增加财政投入的地区，不仅集中在中西部贫困地区的县市，东部发达地区教育经费也有很大的缺口。薄弱的县乡基层财政难以承担发展农村义务教育这一最繁重而艰巨的历史重任。
（三）农村基础教育投入主体结构存在的问题分析：现实性原因
县级财政财力薄弱的基础性原因在于农村经济发展的缓慢，缺乏推动和支持农村教育持续发展的能力。从现有县级财政情况来看，我们认为仅凭县级财政难以支撑中国庞大的义务教育工程。从县级财政本身的收支状况看，收入上移和支出下移，使县级财政财力匮乏。近年来中央出台的大幅度调资政策，给县乡财政带来了沉重的压力。即使中央对落实此项政策给予一定比例的补助，县乡财政承担其余部分仍然感到十分吃力。
农村经济和农民收入在80年代联产承包和90年代农产品提价的政策调整中，曾有两次明显的提高，1978—1990年，农民人均收入增加5.1倍。但90年代后期以来，由于乡镇企业的调整、农业生产资料价格上升、农业劳动力过剩等原因，农村经济增长速度减缓，1991—2000年，农民人均收入增加3.1倍，农民实际收入增长甚微，有的地区和有的年份甚至下降，个别的还有人不敷出、种地赔本的现象，这势必影响农村教育的经济基础。
从农民人均纯收入来看，在近几年一直处于迂回爬坡的阶段。统计资料显示，1997～2000年，农民人均纯收入同比增长率，分别为4.6%、3.8%、2%，刚刚过去的2002年，情况并没有大的改善，增长幅度仅略高于4%。”另一方面，农村人均财产性、转移性收入无论在绝对量的增加上，还是在速度的增长上都远远落后于城镇，仅占城镇的13%左右。违背了我国1993年《农业法》的规定，即国家财政每年对农业总投入的增长幅度必须高于国家财政经常性收入的增长速度。
另外，教育成本由于教师工资和教材等材料价格的上升而提高，也进一步使得许多地区单靠县乡财政已经难以承担义务教育的全部经费。贫困地区有的县乡全部财政收入还不够发放教师工资(例如甘肃省榆中县2000年全县财政收入7410万元，而财政支出13900万元)；在农村义务教育的管理权放到乡级政府后，由于乡财政中的大部分是教师工资，容易被挪用，这样就连续出现了大面积拖欠教师工资的现象，2000年曾达到180亿元，有的地区拖欠达半年以上，农村教育面临着经费短缺的严重困难。
三、完善我国农村基础教育公共投入体制政策思路----构建合理的财政转移支付制度，解决公共投入的不均衡
（一）政策思路
随着我国“地方负责、分级管理、以县为主”的农村义务教育管理体制的建立，农村税费改革方案开始试点并实施以来，我国农村基础教育的公共投入的总量、投入公平性和贫困地区教育经费来源等问题变得更为突出。在不少地方，特别是贫困地区，农村基础教育的公共投入已出现难以为继的情况。从总体上看，我们认为当前我国农村基础教育公共投入方面主要存在着以下三个方面的问题：1.农村基础教育公共投入不足；2.教育投入主体结构分配不够合理；3.农村基础教育区域间财力状况存在着较大差异。针对以上三个突出的矛盾，结合目前我国的国情，我们提出完善我国农村基础教育公共投入体制的政策思路。
1.明确政府财政是我国农村基础教育的投入主体
农村基础教育是事关我国农村经济和社会发展的全局问题，是关系到未来我国社会均衡持续发展的关键。作为一种公共产品，应明确其经费主要由以基础的财政负担，国家有提供义务教育所必要的基本就学条件的义务，这也是保障公平就学机会的基本要求。应进一步加强财政的公共职能在农村基础教育中所发挥的作用。以政府的财政拨款保证普及义务教育资金投入和承担高等教育的大部分经费。因此，在未来的财政公共体制改革中，明确财政的公共投入是我国农村基础教育的投入主体，由财政承担起农村基础的投入。
2.增加农村基础教育公共投入
农村基础教育在民教育体系中占有着举足轻重的地位。农村教育面广量大，中小学在校生多达1.6亿人。根据2002年《中国教育经费统计年鉴》显示，2001年我国预算内农村中小教育事业经费占总预算投入的比例分别为9.98%和21.12%。这一比例远远低于世界上绝大多数国家的相应比例数据，同时，农村基础教育的现状也进一步说明我国对于农村基础教育公共投入还存在着巨大的资金远远没有达到满足需求的要求，需要我国财政部门在未来通过更多的渠道投入更多的资金。
3.明确各级政府在基础教育中应承担的责任
我国的基础教育实行地方负责、分级管理的管理体制。从其历史发展和现实情况来，这样的体制设计并没有太多的制度障碍，产生诸多问题的原因在于各级次政府对于在基础教育中应承担的责任没有明确的分工。因此，在今后我国基础教育，特别是农村基础教育投入体制的完善过程中，亟待解决的问题之一就是需要进一步完善分级管理体制，明确各级政府在基础教育经费筹措和管理方面的职责分工。在中央、省、县和乡各级政府之间确定一个合理的基础教育分担比例。
4.加强转移支付力度
近几年，中央用于各省的义务教育专项补助，在增进基础教育的公平与效率方面均起到了一定的作用。但由于补助的规模过小，制度本身设计不规范，补助使用过程中缺乏监督等原因，使得这项补助的作用极其有限，实证研究的结果也支持了这一结论。因此，建立规范的中央对省基础教育专项转移支付制度迫在眉睫。中央政府应正确认识基础教育专项补助的意义和重要性，采取各种措施通过加大补助规模来提高基础教育的财政责任．加快基础教育专项补助制度的公式化、法制化和规范化建设的进程，设计科学、可操作性的转移支付公式，同时简化分配程序，建立相应的监督机制，将其纳入法制轨道，使中央基础教育专项拨款在决策、分配、使用和管理等各个环节都做到科学、透明，以达到增进义务教育公平与效率的效果。
（二）构建合理的财政转移支付制度，解决公共投入的不均衡
国务院总理在全国农村基础教育工作会议上的讲话指出：“教育是现代文明的基石。提高国民素质，增强综合国力，必须大力发展教育事业。农村教育影响广泛，关系农村经济和社会发展的全局。”“普及农村义务教育，有利于缩小社会差距和实现社会公平。”经济以及财政能力的地区间差异导致的农村基础教育财政投入水平的差异是关系到我国经济持续发展的重要问题。关于中国地区间经济和社会发展差距问题，国内外许多学者已经进行了深入研究，认为关于我国地区间财政能力差异，一是我国地区间财政能力差距十分明显；二是由于我国地区间经济发展不平衡、造成了地区间财政能力的不平衡。各地区人均财政收入相对差距就是经济发展不平衡的结果和直接表现；三是各地区在接受中央财政补助以后，地区间财政能力差异没有明显变化；四是人均财政支出和人均财政总支出相对差距较人均财政收入和人均财政总收入相对差距大大缩小，相对真实地反映了各地区财政能力差距的状况，直接影响和决定着地区间社会发展差距状况；五是如果考虑征税努力程度和支出成本的差异，各地区财政能力差距可能比以财政支出指标衡量的各地区财政能力差距要大得多。因此，有必要通过实行转移支付制度，逐步缩小地区差距，实现地区间经济均衡发展，经济的均衡发展是解决农村基础教育财政投入均衡增长的一个重要前提和基础,对于全局的经济发展水平的地区差距来说，基础教育财政投入的地区差距问题只是一个局部问题，不可能脱离整体而单独解决。解决农村基础教育财政投入地区差距问题的另一个重要前提是解决农村基础教育财政投入总量增长问题和投入、支出结构（各级财政投入比例、城乡比例、基础教育与中高等教育的投入比例）问题，比如，在中央、州、地方政府对基础教育经费的分担比例上，美国为6.2：48.3：45.5，法国中央政府则分担了68.4%。而在我国，中央财政负担2%，省地负担11%，县级负担9%，乡镇负担78%左右。谁都知道，中央和省级财政能力比地方和基层政府强得多，所以，首先要解决的是加大中央和省级财政转移支付、财政性拨款力度；教育经费投入，突出向中西部地区和“老、少、边、穷”地区倾斜。总量和结构这两方面的问题不解决，讨论农村基础教育财政投入的地区均衡问题就是画饼充饥，纸上谈兵。
1转移支付制度目标的确立
财政转移支付，指政府间财力的上下移动。广义上的转移支付指国内各级政府按照财权与事权相统一的原则，合理划分财政收入级次和规模，包括上级政府对下级政府财政收入的补助和下级政府对上级政府财政收入的上解，还有政府间财力的转移与划拨关系，都可被视为转移支付。狭义上的转移支付指相邻两级政府间上级对下级的财力补助。转移支付从形式上表现为各级政府间事权的转移，财权财力在不同级次政府间的转换，是财政资金在各级政府之间的一种再分配，它是分税制财政体制的一个重要组成部分，有利于解决中央政府与地方政府的财政纵向不平衡和地区间财政横向不平衡。无论从国际经验方面考虑，还是从我国目前的实际情况考虑，建立和实施规范的转移支付制度是解决当前我国农村基础教育财政投入地区间差异问题的一个有效手段。
从上面转移支付的定义来看，转移支付是一个复杂的资源配置问题，是中央政府和地方政府支出中的一个重要组成部分，在资金有限的情况下，决策者如何根据具体情况选择决策方案，其指导原则涉及到财政转移支付制度中主要考虑的两个因素—公平与效率。公平因素和效率因素在确立转移制度过程中所占的比重在不同国家或者一个国家不同的发展阶段是不同的。从经济发展的实际情况来看，地区之间的发展总是不平衡的，有的时候差距还可能很大，因此，在财政转移支付中，最主要的一个目的就是致力于消除地区间的财政能力差距，一方面通过转移支付反映上级政府对社会公益产品的服务准则，另一方面强调财政的再分配功能，使不同地区能够保证提供基本水平的公共服务，履行政府的资源配置和经济稳定职能。
农村基础教育公共投入的差异是社会、经济发展的重点之一，毫无疑问，不能听任地区差距的不断扩大，否则，无论在公平目标还是在效率目标上都会带来严重的问题，然而，地区差异问题只是农村基础教育发展问题之一，我们研究农村基础教育地区差异问题，最终目标不能只限于缩小财政投入水平的地区差距，而是解决农村基础教育的均衡发展问题，因此，在这个意义上，我们要在认识到地区间适度差异的客观性、合理性以及它对整体发展所具有的意义的基础上，研究建立适合我国国情的财政转移支付制度，逐步解决农村基础教育财政投入的地区差异问题。
2.在我国建立一个科学合理的转移支付模型应该遵循的原则
第一，允许适度地区差距的存在。从前面的分析和比较结果来看，中国地区差距和发展的不平衡问题将是中国今后相当长一段时期的主旋律，毫无疑问，我们不能听任地区差距的不断扩大，否则，无论在公平目标还是效率目标上都会带来严重的问题，急于缩小地区差距的任何措施都是不现实的，并且在实际工作中是有害的。所以，既要承认区位优势的客观性和区域差距的长期性，不能用行政手段人为地拉平地区之间的差距；同时又要运用经济的、政策的和行政的手段，使地区差距不再继续扩大，并且通过实行投资和政策适当向农村和困难地区倾斜的战略，为缩小地区之间的差距创造条件。政府所能做的，首先是要尽可能公平地分配教育财政资源，不要因为政府行为加剧结构性失衡与短缺，也就是说，政府的关注重点首先是“雪中送炭”，其次才是“锦上添花”；同时，在重点建设上既要有投资的重点倾斜，更要注重运用政策效应和市场机制，在改革中增加教育投资，在改革中提高投资效益，即通过政府与市场的共同作用，实现公平与效益的动态平衡。在条件成熟后逐步实行确定不同地区基础教育成本标准，各级政府分担基础教育成本的规范化的财政转移支付制度
缩小地区差距，不能以追求绝对的平均为目标。财政收入和财政支出的差异以及与此相关的基础教育投入水平的地区差异，也不可能在短时间内通过转移支付而缩小。
第二、正确处理经济发展差异、财政能力差异与公共服务部门差异的关系。既然地区差距不可避免，在设计转移支付模型时，首先，我国目前的转移支付必须以促进经济发展为首要目标，即遵循效率优先原则。只有经济发展，中央政府才能增加转移支付总量，从而通过增强财政平衡能力来逐步缩小地区经济差距。其次，转移支付模型要能够保证平衡地区财政能力的一般转移支付，以保证各地区经济的发展速度。再次，专项转移支付要注重解决制约经济发展的部门和领域的资金短缺问题，要简化地方政府的事权范围，由于我国地方政府层次较多，专项转移支付比重过大，项目过多，可能会出现上级政府截留下级政府财政资金和责任过度下移问题，反而加重基层地方政府的财政负担。农村基础教育是政府提供的公共服务之一，因此，解决农村基础教育财政投入的地区差距问题，必须充分考虑部门分目标和经济发展总目标的关系。
第三、转移支付模型的相对性和动态性。所谓转移支付模型的相对性，即确定转移支付标准时由于经济不断发展和地区自然、文化、人口结构的差异，财政提供的公共服务的成本是不断变化的，不同地区对达到一定基础教育水平的需求不同，供给能力也不同，这种公共投入地区差异的必然性决定了转移支付标准必定是相对于一个或几个相关定量经济指标的一个相对数，而不可能是一个绝对数。因此在运用转移支付模型计算的转移支付额度时，不能将其绝对化，所谓转移支付模型的动态化，是要求转移支付模型能够随时根据经济发展和教育发展的特点进行调整，只有这样，才能有效地调动各地区发展经济、增收节支的积极性，避免基层政府对上级补助“等、靠、要”等等不作为倾向，也能有效避免“鞭打快牛”情况的出现，因此我们建立转移支付模型时，要以相对性和动态性作为主要原则之一。
虽然转移支付模型具有相对性和动态性的特点，但一旦根据转移支付模型确定转移支付额度后，实施过程中不能有任何的弹性，这是实施转移支付模型的绝对性。（三）缩小农村基础教育财政投入地区差距的转移支付模型
从世界范围看，各国的转移支付制度和计算转移支付数额的计算公式不尽相同，也从未形成过统一模式，但在具体做法上仍然可以找到一些共同的特征，一是纵向的转移支付，既可以解决从中央到地方各级政府的纵向财力不平衡问题，也可以解决地区间财政能力的差异问题，纵向的转移支付要受到中央政府或上级政府财政能力的限制；二是横向的转移支付，则是对纵向转移支付的必要补充，目的在于缩小地区间的财力差距，在制度和标准确立后，一般不存在总量限制问题。在我国目前的情况下，建立农村基础教育财政投入转移支付制度的主要目的是，通过纵向和横向的转移支付，尽快弥补农村基础教育的财政投入缺口，满足落后地区发展基础教育的需要。
1.纵向转移支付的模型
研究农村基础教育转移支付模型，必须把国家用以平衡财政能力的一般转移支付作为研究的前提，这种纵向的一般转移支付模型就是计算下级政府从上级政府获得转移支付的标准问题。上级政府对下级政府的转移支付是分税制财政制度的重要组成部分，也是进行政府横向转移支付制度的前提，无论多级财政体制的国家还是单一制财政体制的国家，纵向的转移支付制度都是财政分配的主要内容。确定纵向转移支付模型的理论基础是各级政府财权和事权必须相适应，农村基础教育作为一项公共服务，以平衡地区间农村基础教育财政投入为目的的转移支付模型，是以完成以平衡地区财政能力为目的的一般转移支付后的专项转移支付模型。建立这一纵向的专项转移支付模型时，纵向转移支付的总量除了要受到一般转移支付总量的限制外，还有分配结构对总量的影响问题。
因此，平衡农村基础教育财政投入的地区差异，有两种方式，一是减少投入较高地区的投入数额，二是增加投入较低地区的数额。前面的讨论已经提到，我国即使是经济比较发达的地区，农村基础教育的财政投入也存在财政投入不足的问题和分配比例不合理的问题。我们不能把基础教育的“均衡发展”等同于“平均发展”。均衡发展决不是教育上的平均主义，而是要尽可能缩小区域之间、学校之间的发展差距；不是要限制教育发展，把高水平的拉下来，而是要尽快用各种方法把低水平教育的地区、学校扶上去；要尽量减少甚至消除低水平的学校，而让优质教育资源得到迅速发展，从而实现基础教育的高层次均衡发展。因此以平衡地区差异为目的的专项转移支付制度，不应以降低一些经济发达地区投入水平为代价来达到缩小地区差距的目的。因此农村基础教育专项转移支付也存在总量限制问题，即用于平衡地区差异的专项转移支付总量由三部分构成，一是由于农村基础教育投入总量的增量部分，二是由于农村基础教育于其他中高等教育财政投入比例的调整产生的增量部分，三是城乡基础教育经费分配比例的调整而产生的农村基础教育投入增量部分，用公式（1）表示为：
县级农村基础教育转移支付总量=总量增量+比例调整增量…………………（1）
专项转移支付总量确定后，我们来研究分配标准。由于是以平衡农村基础教育财政投入差异为目的的，用于农村基础教育专项转移支付的总量增量部分的补助对象应该是人均基础教育财政投入低于全国平均水平的地区，以保证地区差距的逐步缩小。因此，我们计算转移支付额时应以县为单位，计算其基础教育成本，不足部分通过财政转移支付获得。其次是因比例调整而增加的转移支付数额的计算，转移支付的对象则是全部地区。我们先来看平衡地区差异部分，具体计算方法用公式（2）表示为：
x县应得转移支付额=本地标准的教师工资总额+人口总数×本地人均基础教育成本–本地上年规定标准的基础教育财政支出……………………………………（2）
公式（2）中，本地标准的工资总额应该全省统一标准，可参考外国的经验，由较高一级的政府负责制订，由县级财政部门直接按时拨付到教师个人的工资账户的方式，但这部分资金来源应该至少由省一级财政解决，以此来保证用于教师工资的财政支出部分不被挪用，同时还可在一定程度上保持教师队伍的稳定。同时，由于前面提到的中国农村基础教育地区差异的原因不仅在于经济发展水平的差异，还受到人口、文化、自然条件的影响，因此本地人均基础教育成本要考虑人口密度、学校数量和面积等因素。还有，公式（2）中规定标准的基础教育财政支出为本地按经费来源核定的应该支出额和获得的专项转移支付额之和，用这个数据而不是用实际支出额核定转移支付额，可保证教育经费的基本支出和避免教育经费的挪用和稳定增长。财政性教育经费被挪用的现象越是在经济不发达、财政能力弱的地区越普遍。按公式（2）计算的转移支付额为正数的即为x县当年应该获得的转移支付额。
县级基础教育转移支付额确定后，应由省级财政统一安排，省一级的财政缺口应通过中央财政对省级财政的一般转移支付来补足。
公式（2）计算的转移支付对象只是人均农村基础教育经费相对较低的地区，由于农村基础教育转移支付总量中还包括比例调整增量，这部分增量的转移支付对象则应该是全部地区，转移支付数额则根据调整的比例计算。通过这两部分转移支付，则既保证了所有地区的农村基础教育财政投入不断增加，又保证了困难地区的基本支出水平和增加幅度高于全国平均水平，使地区差距逐渐缩小。
根据公式（1）、（2）和近年来农村基础教育财政投入增长速度，以及今后教育经费财政支出中基础教育比例和基础教育经费中城乡比例的调整，我们预计2001年以后几年农村基础教育财政投入的增量和落后地区应得转移支付总额的计算结果。
按近几年的增长速度计算，到2007年，我国财政性教育经费支出的比例将达到占国民收入4%的水平，如果在未来的5、6年中，财政性教育经费的增长速度加快的话，达到4%这个目标的时间还能提前。我们这里仍然按照目前的增长速度预计未来几年农村基础教育经费财政性支出的增长情况如表11。1996年至2001年，农村普通中小学财政性支出占全国教育经费总支出的比例平均值为30%，按照这个比例，我们预计2002年至2007年农村普通中小学财政性经费支出较2001年的901亿元的增量见表11第3列总量增量数据，累计将比2001年增加2850亿元。如果再考虑每年增加的基础教育经费中城乡比例的变化，比如我们按每年增加1%的比例预计，这几年的结构增量见表11的第4列数据，累计为424亿元，两部分增量总额为3274亿元，占未来6年累计支出总额的40%，所以即使按当前的增长速度，如果能在未来的几年中，建立规范的转移支付制度。通过增加总量和逐渐改变支出结构的途径，完全有可能改变目前的农村基础教育地区差距状况。
2.横向的转移支付模型
接下来我们研究横向转移支付模型。同样道理，在研究基础教育横向转移支付模型之前，应该先研究以平衡财政能力为目的的政府间一般转移支付模型。
横向转移支付作为纵向转移支付的补充，对平衡地区财政能力，缩小地区间的差距具有重要作用。我们也可以参考国外的经验，例如，在德国，地方政府间横向的补助和平衡是德国联邦制的一个显著特征，这种平衡通过一系列特别的措施，即德国独具特色的转移支付方式，通过一定的程序和方法，由各州之间实施“兄弟般的”第二次分配来实现的。近年来，我国虽然也采取了东西部省份之间合作援助措施，但由于措施不规范，执行过程中弹性较大，影响实施效果，因此，我们可以借鉴德国的做法，建立我国政府间横向转移支付模型。
在横向转移支付模型中，首先考虑在完成纵向转移支付后，所有那些人均财政能力超过平均水平一定幅度的地区，要按规定比例计算横向转移支付数额，作为政府间横向转移支付资金。这种政府间的横向转移支付，根据我国的实际情况，应该主要在省一级政府间和省内县级政府间进行。在计算过程中，需要明确的是，需要进行横向转移支付的地区不应该是所有超过全国人均财政收入水平的地区，因为在中国总体经济发展水平较低的情况下，采用这样的方法可能会因减少发展资金而影响一些地区的发展速度，并影响发达地区增加财政收入的积极性，所以，作为国家纵向转移支付的补充，只能选取那些人均财政收入高于全国人均财政收入一定水平的地区进行横向转移支付，这种计算公式有点类似于个人所得税的计算公式，以此原则计算出每年国家能够用于横向转移支付的财政资金总额。
在横向转移支付资金总额确定后，还要计算低于全国平均水平一定幅度的地区的财政收入差额。需要得到横向财政转移支付的地区，则应该是所有人均财政收入低于全国人均水平的地区。因为横向转移支付资金总额与收入较低地区的财政收入差额并不完全吻合，这里用横向转移支付资金总额和财政收入差额计算出横向转移支付分配系数，从而保证横向转移支付资金完全分配到应该获得该资金的地区。
确定横向转移支付模型的关键在于需要进行横向转移支付支出地区的确定和横向转移支付比例的确定，这两个因素影响横向转移支付资金的规模，规模过大，会影响发达地区发展经济的积极性和减少发展资金，规模过小，又难以起到缩小地区差距的作用。
在完成地区间横向转移支付后，在各地区的财政能力的差异状况得到一定改善的情况下，不应该再以财政资金的形式进行横向的农村基础教育转移支付，而是应该规定人均基础教育财政投入较低的地区获得横向转移支付后，必须把一定比例的横向转移支付收入作为农村基础教育的投入，用公式（3）表示为：
地区j用于增加农村基础教育财政投入的横向转移支付额=地区j获得的横向转移支付资金总额×适用于该地区的用于农村基础教育财政投入的比例……………………（3）
这样表11中各地区基础教育财政投入增量中又增加了横向转移支付增量部分，通过横向和纵向的转移支付缩小地区差距的能力进一步提高，如下表。
根据1996至2001年的计算，估计农村人均财政性教育经费高于全国平均水平的地区的教育经费总额占全国的比例在55-65%之间，考虑到地方政府增加教育经费支出的积极性，横向转移支付不应该大幅度减少进行转移支付地区的支出水平，且财政支出能力的平衡主要应该通过纵向转移支付进行调节，因此这一比例不应该定得过高，我们在计算表12时，按照占支出总额1%的比例进行计算，换句话说，就是横向转移支付资金占人均教育经费高于全国平均水平的地区教育经费总额2-3%，作为缩小地区间教育经费差距的一个重要的补充手段。
四、基础教育公共投入主体的国际比较
在这一部分中，我们对成熟市场经济国家的基础教育公共投入主体结构进行考察，分析这些国家各级财政主体在基础教育投入中的责任，试图从中发现或归纳出一些规律性的总论，来进一步指导我们对我国农村基础教育公共投入主体结构的分析，并对现有主体结构中存在的问题提出一些对策性的建议。
（一）以地方政府为主的基础教育财政体制
纵观世界各国基础教育财政投入与管理体制，都与本国的政治体制、财政体制、尤其是基础教育管理体制密切相关，无论是实行联邦制的国家，还是单一主体国家，从发展的最终结果来看，基本上都形成了以地方政府为主的基础教育财政投入与管理体制。
1.联邦制国家
美国作为一个联邦制国家，各州的教育财政体制各不相同，但根据宪法第10修正案，教育是美国各州的保留权力，联邦政府没有直接管理教育的权力。在美国的现实教育制中基础教育的主要责任在地方政府，美国地方学校管委会是公立学校的决策机制。管委会成员有权兴办学校，推选地方学区教育主管，制定规章制度以保证学校正常运转以及筹措和分配教育经费。但州政府和联邦政府每年也提供相当数额的拨款资助地方学区中小学校。
联邦政府转移支付的规模较小，一般而言，联邦政府通过资助教育项目来实现自身对州和地方基础教育发展的影响。例如，1996年联邦政府教育总投入达到738亿美元，其中48%用于资助中小学教育，主要包括：职业教育项目、特殊教育项目、双语教育项目、补偿教育项目等。这些资助都是采用专项拨款的方式，即指定专门用途，且大多通过联邦政府的相应职能部门来核拨给项目单位。有些项目拨款采取“一揽子”拨款方式，即将某一地区的相关教育项目一笔拨给有关州和地区。但各州获得州政府的资助拨款的方式和数额并不尽相同，一般而言，凡是州或地方财力条件比较好的（或具有联系政府所辖直接利益的地区），得到联邦政府的教育拨款就比较少。反之，则多一些。
与联邦政府相比，州政府对基础教育的管理具有具体的职责和权力，它们对公共基础教育的管理的最主要途径是通过税收和基础教育的经费分配，且规模较大，作用显著。1992年公立初等和中等学校的资金由州政府提供的部分平均在45%以上，地方政府-学区提供公立初等和中等教育资金47%，联邦政府提供了公立初等和中等学校资金的7%左右。随着时间的推移，州政府对于地方教育的扶持作用日益重要，学区对于州补助的依赖程度也越来越高。州政府公立中小学资金提高最快的年代是70年代。学区得到的州政府教育补助经费占学区收入比重不断提高，1965年为39%，到了1981年这一比例上升到了49%，90年代仍继续保持在这一水平上。公立中小学教育是美国州政府对于地方政府补助的主要项目。1991年联邦政府对于教育的补助占总补助的16.4%，而州政府对于教育的补助占州政府总补助的63.4%。从二次大战之后，美国州政府对于公立基础教育补助占公立基础教育经费的比例扩大速度远远超过了州政府在公共财政支出中份额扩大的速度。州政府对于基础教育的拨款在基础教育经费中所占份额在1929-1989年间增加了31个百分点。美国州政府对于学区公立中小学的教育补助在提高学区公立中小学教育经费水平、保障各学区公立中小学生获得平等的教育机会中起到了十分重要的作用。
在德国，教育是各州的义务，即各级各类的学校的管辖权在州，由州议会主要通过立法和财政预算参与学校的监督，而州文化教育部是通过命令和指示以及通过制定学校发展规划来参与学校监督的；另一方面，按照《基本法》的规定，乡镇政府作为地方上的行政机制，有权在法律规定的范围内，“在自己负责下处理地方共同体的一切事务”，即实行地方自治的原则。由于地方自治与国家对学校的监督二者之间的关系比较复杂，一般由州和镇政府共同负担教育经费。
在加拿大，基础教育实行联邦、省、地方政府三级管理，分10个省3个地区，省以下设市、县、社区，统称为地方政府，基础教育主要由省和地方政府负担，联邦政府向教育项目提供援助的转移支付。在澳大利亚，根据其国家行政体制的划分，共分为联邦、州和地方三级政府，分6个州和2个地区，联邦政府的教育管理职能是通过对州政府的财政转移支付来实现的，具体的教育事务由州和地方政府负责。联邦政府负担了全国的大部分公共教育经费，目的是保证各级政府在公共教育方面的服务都能达到同一水平。
2.单一制国家
法国：实行中央、地方分级管理体制，有22个大区、96个省、4个海外省、4个海外领地、2个具有特殊地位的地方行政区、36565个镇。中央政府统一支付全国所有教师的工资支出，地方政府的职责范围主要集中在教育、卫生、城市基础设施建设等方面。对教育的财政支出责任，按照国家有关法律规定，大学、高中、初中、小学分别由中央政府、大区政府、省政府、市镇政府管理并负责其建设费用和正常运行费用，学校教师的工资统一由中央政府支付，省级财政主要是初中教育和中学生上、下学的交通网络。法国政府认为办学校是政府的职责，因此，即便是私立学校，只要与政府签订合同，即可获得经费资助，其教师工资全部由中央政府发给，学校的建设费用和运行费用亦可得到地方政府供给或补贴。市镇财政主要负责小学教育等。
第二次世界大战之后，日本进一步推行明治维新以来形成的教育机会均等的理念，从公共投入保障义务教育的实施。按照多级政府分工理论，义务教育属于地方政府的事务，其发生的经费负担也应由地方政府承担。但是由于义务教育产品存在的“外溢性”，以及公民享有义务教育权力的公平性，中央政府在制度上、财力上给予支持。它的义务教育直接提供者主要是市级政府，但在各项经费开支中很大部分为中央政府以专款专用的形式进行转移支付。
首先，日本的公共教育经费由国家和包括都道府县和市町村在内的地方政府共同承担；其次，从历史发展进程来看，中央政府承担的比例逐年增大，由19世纪80年代的10.2%上升到20世纪60年代的48.4%，而地方政府的投入比例则相应地逐年下降，由19世纪80年代的89.8%下降到20世纪60年代的51.6%；第三，在地方政府的投入中，都道府县的投入比例也逐年上升，由19世纪80年代的14.3%下降到20世纪60年代的30.3%，而市町村的投入比例则逐年下降，由19世纪80年代的75.5%下降到20世纪60年代的21.3%。
根据国际货币基金组织对部分国家各级政府教育支出占总支出的比重的调查研究，我们也可以看到，无论是发达国家还是发展中国家，这种基础教育投入主体的三级体制十分明显，即中央政府、州政府和地方政府。当然，不同国家的基础教育投入有三种情况：一是全部由中央政府承担；二是全部由地方政府承担；三是由中央政府、省、州等中级政府以及地方政府按照不同责任分别承担一定的投入比例。但从大部分国家所选择的投入主体结构模式来看，基础教育一般以地方政府的公共投入为主，中央/联邦的财政预算资金作为专项拨款的主要来源，由中央政府、州政府和地方政府共同完成对基础教育的公共投入。
（二）各国教育支出责任划分的特点
为进一步归纳和总结成熟市场经济国家中基础教育主体责任划分的特点，在实证的数据分析之后，本文在此给出一些具有代表性和普遍意义的结论性归纳。
1.基础教育责任归属的划分
西方财政理论界普遍承认，政府具有资源配置、收入分配和经济稳定与发展这三大职责，并把事关国家全局利益的收入分配职责和稳定经济职责主要赋予中央政府，主张地方政府在行使地域性较强的资源配置职责方面可能有更多的作为。即按照公共产品受益范围的大小程度确定各级政府的职责和财政支出责任。
划分中央与地方财政支出的原则：技术原则，凡属复杂的支出项目应划归中央财政，一般性的而又需要适时进行监督的支出项目归地方财政；利益原则，凡属事关国家范围内的整体利益的支出应划归中央，而与地方利益有直接关系的支出则应划归地方政府；行动原则，即行动需要一致的项目归中央，需因地制宜安排的支出归地方。公共产品的层次性，主要是确定哪一级政府最适合于处理哪一项公共事务。以效率为标准划分支出，规模较大的支出归中央财政，规模较小的支出归地方财政，外溢性较小和地方性较强的公共产品，更适合于地方政府提供。
在当今世界各国普遍采用分级财政的条件下，地方财政既是上级财政的某种程度的延伸，同时也是一级相对独立的理财主体，地方政府职责是各级政府职责的基础环节。因此，将基础教育的财政管理体制归属于地方政府是有其合理性和必然性的。
从上面的分析中我们也可以看到，各国政府在基础教育财政投入由三级政府来构成，即中央政府、州政府（日本是都道府县）与地方政府，但其主要的财政管理责任一般主要由地方政府负责；同时，在教育经费的构成中，各级投入主体都负担了相应的教育经费投入责任，无论是中央政府还是州、县以及镇、村和地方政府都承担了一定的投入比例。
2.基础教育财政管理体制的发展趋势
随着各国政府对于人力资本和社会可持续发展的重视，对于人才的培养日益做为各国政府关注的重点，在财政投入体制上也相应地做出了一些调整。
首先，发达国家中央财政和州省邦等高层次地方财政在义务教育公共投资中负有主要责任。不仅在美国、法国、德国、日本、瑞士、俄罗斯等发达国家，而且在印度、韩国、印度尼西亚、埃及、肯尼亚等发展中国家，来自政府的公共经费一般均占义务教育投资总额的85%—90%左右。而在1998年，OECD国家初等、中等及中学后教育经费中，财政性教育经费平均比例已达到了90.9%。1995—1996年美国初等、中等教育经费的97.6%来自政府投入。这充分体现了义务教育应由政府举办，其经费应由政府公共经费承担的基本原则。以政府公共经费负担义务教育的重要意义在于，能够通过政府公共资源的再分配，排除各种因素对义务教育的制约和干扰，切实保证一国范围内义务教育的实际需要和均衡发展，并为每个适龄儿童接受义务教育创造较为平等的机会。
其次，发达国家教师工资由中央和高层次地方政府分担成为主要责任。在世界各国，教师工资历来是义务教育公共经费的最主要支出，一般达到政府公共投资的80%左右。许多国家在实施义务教育之初，曾将义务教育视为基层的责任，并将教师工资经费的支付责任也一并交给了基层地方政府。这种作法不仅给地方财政造成很大负担，而且无法切实保证教师的工资。为解决这一问题，各国相继调整了教师工资的管理筹措体制，采取的基本办法是将保障教师工资的责任上移或适当集中，由中央和高层次地方政府分担主要责任。
研究认为，实行集中或比较集中的教师工资管理体制，教师工资由中央和高层次地方政府承担，不仅切实保障了教师工资的发放，而且能在全国或全省范围内为义务教育教师创造一个大体相当的福利条件，从而保证教师队伍的稳定。
在法国、泰国、韩国、埃及等国，均将义务教育教师工资全额纳入中央财政预算，由中央财政独立负担。日本的国立学校教师工资全额由中央财政独立负担，地方学校教师工资由中央和都道府县财政各负担一半。德国和印度义务教育教师工资全额由州或邦财政独立负担。美国教师工资虽然由地方学区支付，但由于地方学区经费的半数以上来自州政府的财政补助拨款，故实际上教师工资是由州和地方学区共同负担的。
最后，逐步规范化的政府拨款体制。各国基础教育财政管理体制的一个重要的发展特征就是政府教育拨款的法制化和规范化。①基础教育经费由州和地方议会通过；并通过规定的立法程序法定化；德、英、美、韩等各国基础教育经费拨款均建立在州、郡等地方议会的法定程序上，经费拨款标准和经费管理权限均有明确而具体的规定，从而为规范政府的拨款行为奠定了基础；②政府基础教育拨款注重全过程的规范化管理，地方教育当局或其他拨款部门作为政府机构实施按既定标准的拨款程序，将教育经费拨付给地方教育当局所管辖的学校；③政府拨款机构在具体拨款时，十分注重处理和协调与有关的政府各部门、地方或学校管理委员会或董事会、校长及相应的协会、家长和社区代表、学生以及其他有关人员之间的关系，从而使规范化的拨款体制落实到实处。
（三）案例分析：美国与日本基础教育管理体制
1.美国
美国教育管理体制体现了如下特点：三级管理，地方分权，财政单列，法律至上。
所谓的“三级管理”是指美国教育的管理由上至下分别由联邦政府教育部、州政府教育部和地方教育办公室负责管理。各级政府教育部门都有自己不同的决策权力和负责对象。“地方分权”是指美国的教育管理和其他的行政管理体系相同，地方拥有很大的管理和决策权。一般来讲，联邦政府教育部只根据总统和议会的决策制定对全国教育都有影响的大政方针，一般以法律和财政支持两个方法保证实施。比如，布什总统提出的“不放弃一个孩子的教育行动计划”（nochildleftbehindact）成为当前美国教育行政的一个主题。州政府对教育决策和行政掌管着主要的权利。州政府教育部负责制定所有的课程规划和全州的教育发展计划，绝大多数的教育法律是由州政府制定的，地方各级部门要绝对执行这些政策，依法治教。主要的教育资金也是由州政府投入。所以美国各州的教育政策有很大的差异。地方分权，还主要指教育管理的基层单位学区（schooldistrict）也有很大的教育决策权。比如学区决定使用什么样的教材，开设怎样的课程，进行什么教改等。学区也决定着怎样执行联邦和州的教育法案和行动计划。所以学区作为教育行政的前沿阵地有很大的自。“财政单列”是指美国的教育财政单列为提高教育质量提供了重要的保证。各级政府都有特定的税收作为教育的单项资金。其中，州政府承担的任务最重，主要的教育资金来自于州政府，比如洛杉矶地区每年的州教育投入是1千亿美金（$100,000,000,000）。联邦政府的资金直接投入到每个学区的特定项目。地方政府也有一定的教育单列资金，保证教育质量。甚至各学区也会根据社区经济发展的情况得到不同的资金资助。比如，收入中的将近半数投入到地方的教育中。所以,财政单列导致美国教育财政有这样几个特点：教师的工资不因学区不同而变化；各级政府都依法为教育投入，所以学区的资金充足；学区决策资金的使用，因此学校基本没有财政权。“法律至上”是指无论是学区或是州政府教育部无论权力多大，都必须依法行政，依法治教。法律是美国教育管理至高无上的准则。美国的教育法律制定的非常广泛和明细。每一个教育行政管理人员都要注意熟悉相关法律，用法律规范自己的工作，保护教育的权利。
2.日本
在日本教育发展的这一百多年来，公共教育经费在国民收入中所占的比率不断增大，特别是二战后经济高速发展，其公共教育经费几乎与国民收入呈同步增长，明治18年（1885年）为1.8%，1930年为4%，1955年达到5.5%，短短几十年时间，从2%增加到5%以上，这种迅速完善教育事业的步伐在世界上是罕见的，与欧洲对公共教育经费的缓慢投入形成鲜明对比。20世纪60年代，日本国民日均收入为350美元（当年价），但与人均900美元以上的英国、挪威一样公共教育经费占整个国民收入的5%以上，属于最高层次，当时美国、德国、加拿大均在4%—5%之间。
日本教育刚刚起步时，所需费用都是民间承担，虽然规定学生需交纳学费，但学费收入只在教育费中占了极小的一部分。小学经费主要依靠学区内集资和捐款。从明治以后，公共教育经费的比重开始从市町村向都道府县，再向国家转移，现在日本教育费的国家负担额实质上已经达到了50%左右。这种教育财政体制得以实施的理念是什么呢？
日本教育财政的基本理念即是从经济、财政的层面上确保“国民受教育的权利”。日本宪法规定：“所有国民均有依据自己才能平等地接受教育的权利”，“义务教育使之无偿地得以实现”。日本教育基本法规定：“不论其经济地位或门第如何，所有国民在接受教育上均是平等的”，“对于那些有能力，却因经济原因上不起学的人，国家和地方政府必须采取鼓励其上学的措施，此乃义务”。日本的教育财政理念就是确保平等地实施上述法律规定的“国民受教育的权利”，而以义务教育为轴心的公共教育经费的分担原则是实施的前提条件。
日本公共教育经费的负担原则是“学校的设置者须管理自己设置的学校，除去法律规定的特殊场合外，还要负担该校所需经费”，即涉及到学校经费时，国立学校由国家、公立学校由都道府县及市町村等地方政府、私立学校由学校法人来负担。学校教育法对市町村还赋予了如下义务：“必须在所辖区域内设置所需小学校，确保学龄儿童上学”。上述的学校设置义务和学校经费设置者负担原则，是地方自治分权的具体性制度表现之一，但从收入财源的构成比例来看，国家和地方政府之间、各地方政府之间的财政负担能力存在明显的差异，这是不争的事实，特别是对于承受着设置各种义务教育学校义务的市町村来讲，学校经费设置者负担原则无疑是一项巨大的负担，比如要新建一所中小学，市町村就必须要负担学校用地购入费和校舍建设费等一次性支出、以及学校营运时占比例最大的学校教职员工人工资等经常性支出，对于财政负担能力差的地方政府而言，只用自己的资金来负担这些费用是不可能的。如果要从财政上真正确保“教育机会均等”，就必须采取一些特殊措施。
随着社会、经济活动的发展，受教育者全国范围的地域性流动逐渐展开，教育所带来的效果也就惠及整个国家，而不是局部地区。这种大背景的变化，需要以国家规模推进教育政策，国家在教育投资方面担当起重要角色，这是日本的教育财政倾向。
日本地方财政法规定：“按照法律规定，那些必须要地方政府实施、且涉及到国家与地方政府相互利害关系的事务，如果为了营运顺利，国家有必要负担经费的，国家将负担其经费的全部或一部分”，换言之，日本采取的特殊措施是从法律上规定了“学校经费设置者负担原则的例外事项”，这些例外共有26项，均由国家负担，具体包括义务教育教职员的工资、共济组合（互助会）长期支付所需经费、建造各种学校义务教育所需经费、向高度残疾儿童支付的残疾儿童福利补贴、振兴产业教育所需经费等。
上述法律所规定的国库补贴的特点是：（1）补贴的用途明确；（2）补贴采取的是定额或一定比例的形式，接受该补贴的地方政府自身必须准备一定额度的财源。从这一角度来看，国库补贴制度未必能够调整地方政府间不均衡的财政能力，但是，作为特定财源，在地方教育费的财源补给上确实发挥了巨大的作用，在消除教育水平的地区性差距、提高以义务教育为中心的全体国民的教育水平上发挥了巨大的作用。在日本，义务教育任务基本完成后教育投入依然在增加，主要用在了提高教育质量上。今后，在教育经费的国库补贴对象、范围、程度上依然有继续扩大的趋势。
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甚至各学区也会根据社区经济发展的情况得到不同的资金资助。比如，收入中的将近半数投入到地方的教育中。所以,财政单列导致美国教育财政有这样几个特点：教师的工资不因学区不同而变化；各级政府都依法为教育投入，所以学区的资金充足；学区决策资金的使用，因此学校基本没有财政权。“法律至上”是指无论是学区或是州政府教育部无论权力多大，都必须依法行政，依法治教。法律是美国教育管理至高无上的准则。美国的教育法律制定的非常广泛和明细。每一个教育行政管理人员都要注意熟悉相关法律，用法律规范自己的工作，保护教育的权利。
2.日本
在日本教育发展的这一百多年来，公共教育经费在国民收入中所占的比率不断增大，特别是二战后经济高速发展，其公共教育经费几乎与国民收入呈同步增长，明治18年（1885年）为1.8%，1930年为4%，1955年达到5.5%，短短几十年时间，从2%增加到5%以上，这种迅速完善教育事业的步伐在世界上是罕见的，与欧洲对公共教育经费的缓慢投入形成鲜明对比。20世纪60年代，日本国民日均收入为350美元（当年价），但与人均900美元以上的英国、挪威一样公共教育经费占整个国民收入的5%以上，属于最高层次，当时美国、德国、加拿大均在4%—5%之间。
日本教育刚刚起步时，所需费用都是民间承担，虽然规定学生需交纳学费，但学费收入只在教育费中占了极小的一部分。小学经费主要依靠学区内集资和捐款。从明治以后，公共教育经费的比重开始从市町村向都道府县，再向国家转移，现在日本教育费的国家负担额实质上已经达到了50%左右。这种教育财政体制得以实施的理念是什么呢？
日本教育财政的基本理念即是从经济、财政的层面上确保“国民受教育的权利”。日本宪法规定：“所有国民均有依据自己才能平等地接受教育的权利”，“义务教育使之无偿地得以实现”。日本教育基本法规定：“不论其经济地位或门第如何，所有国民在接受教育上均是平等的”，“对于那些有能力，却因经济原因上不起学的人，国家和地方政府必须采取鼓励其上学的措施，此乃义务”。日本的教育财政理念就是确保平等地实施上述法律规定的“国民受教育的权利”，而以义务教育为轴心的公共教育经费的分担原则是实施的前提条件。
日本公共教育经费的负担原则是“学校的设置者须管理自己设置的学校，除去法律规定的特殊场合外，还要负担该校所需经费”，即涉及到学校经费时，国立学校由国家、公立学校由都道府县及市町村等地方政府、私立学校由学校法人来负担。学校教育法对市町村还赋予了如下义务：“必须在所辖区域内设置所需小学校，确保学龄儿童上学”。上述的学校设置义务和学校经费设置者负担原则，是地方自治分权的具体性制度表现之一，但从收入财源的构成比例来看，国家和地方政府之间、各地方政府之间的财政负担能力存在明显的差异，这是不争的事实，特别是对于承受着设置各种义务教育学校义务的市町村来讲，学校经费设置者负担原则无疑是一项巨大的负担，比如要新建一所中小学，市町村就必须要负担学校用地购入费和校舍建设费等一次性支出、以及学校营运时占比例最大的学校教职员工人工资等经常性支出，对于财政负担能力差的地方政府而言，只用自己的资金来负担这些费用是不可能的。如果要从财政上真正确保“教育机会均等”，就必须采取一些特殊措施。
随着社会、经济活动的发展，受教育者全国范围的地域性流动逐渐展开，教育所带来的效果也就惠及整个国家，而不是局部地区。这种大背景的变化，需要以国家规模推进教育政策，国家在教育投资方面担当起重要角色，这是日本的教育财政倾向。
关键词：教育公平互助共同体阶层差距
长期以来由于客观和主观方面的因素，如分级管理、城乡二元经济结构、多渠道筹措经费等政策以及发展观念落后，对教育与经济增长之间的本质联系缺乏深刻认识，导致了我国教育发展存在城乡差距、地区差距、阶层差距、城际差距，而且差距还有不断扩大的趋势。例如进城民工子女由于户籍制度等原因，无法享有与流入地儿童同等质量水平的教育，农民工子女只能就读于条件简陋的学校或者需要交纳一笔高昂的借读费才能入读较好的学校。这给本来就不富裕的弱势群体造成沉重的经济负担，造成教育起点上的不公平。以城市为中心的价值观，导致了长期以来城市学校获得资金优先投入，城市重点学校独享优质教育资源，造成城乡以及经济发展差距大的城市之间的教育发展严重失衡，主要体现在人均教育经费、师资水平及就业率等方面。城乡教育资源配置很不均衡，虽然政府已经加大了教育投入力度，政策向农村倾斜，但是由于地区经济发展不平衡，其财力差异直接造成了区域教育资源的差异化。学校之间的重点、非重点划分和有增无减的择校费又导致了富校愈富、穷校愈穷的校际差距。近年部分学校实行民办公助或公办民助，在利益的驱动下，企业倾向于将资金投向富裕地区，而贫困的农村地区很少有企业愿意投资，进而扩大了城乡教育的差距，并且随着学历层次的提升，城乡之间的教育差距更加明显。
教育的均衡发展是我国构建社会主义和谐社会的必要条件。以人为本，以农为重，要求我们真正解决失衡的城乡教育资金投入和资源配置问题。全球几乎所有的国家，不论发达国家还是发展中国家，都在为实现教育均衡发展而努力，政府作为基础教育的投资主体，应承担起主要责任。和谐社会既是物质生态、制度结构的和谐，更是人的和谐，而和谐人群的形成依赖于和谐教育。我们应该追求教育投入的均衡与增长，以现代公平理念为指导，重视教育立法，运用现代教育技术手段，实现社会公平及社会和谐发展。现代教育公平理论指出教育公平包括权利平等、机会平等和弱势补偿。
2006年9月我国实施的新义务教育法，第一次将教育均衡发展作为方向性要求写入国家法律。在差异性极大的现实中，必须依靠政府补偿性的倾斜政策对弱势地区、弱势人群予以特别关注。同时要实现农业现代化、产业化，根源在于农村人力资源的开发，在新兴产业经济快速发展的背景下，农村低技能劳动力的就业形势变得越来越严峻，直接导致他们收入水平低，生活困难，成为新经济穷人。只有实现城乡教育的统筹发展，使农村教育得到充分发展，才能使我国由人口大国转变为人力资源大国。通过优化城乡教育资源配置，实现优质资源共享，可以为国家节约大量的资金，取得更大的办学效益。同时通过城乡学校互助，拓宽当地农民的视野,转变落后观念，促使学校成为当地精神文明建设的中心,以期产生经济效益和社会效益。
从我国人口结构来看，农村人口占大部分。建设新农村需要科学技术的支撑，缩小城乡教育的差距，办人民群众满意的教育，是目前教育改革的当务之急。我国教育支出占GDP的比重与世界平均水平相比还有很大差距。以舒乐茨为代表的人力资本理论认为人力资源也是资本，是广义资本的一部分，是经济增长的原动力，资本积累不仅包括物质资本、货币资本的积累，也包括人力资本积累，人口素质的改进主要通过教育进行，高质量的人力资本是社会生产和经济发展的源动力，为此我们应该继续增加政府教育投入，同时充分挖掘和利用现有的教育资源，保证我国经济持续增长的后劲。我们在对农村的教育投入和实施城乡教育资源的均衡配置时，可以将它提升到更高的战略地位，通过增加农村教育投资的途径解决受到世贸组织限制的农产品补贴问题，让农民得到实惠，提高我国农产品在国际贸易中的竞争力。
为了实现城乡教育均衡发展，我们可以从以下几个方面着手：首先，努力推进教育教学管理改革，健全教师管理机制，加强对教师工作的考核。努力提高教育管理水平，大胆改革教育管理制度，如政府牵头建立一个充满活力、保持更新的管理人员储备库，改变农村学校管理人才缺乏，管理方式落后，管理水平低下的现象。学校之间定期举办研讨会，交流和学习各校先进的教育理念、办学思想和管理经验，每年互派管理人员到双方学校进行挂职锻炼，实现共同发展。同时发挥特色名校的引领与辐射作用，将其优质资源向城乡、区域学校进行辐射。
同时转变办学观念，进行新课程改革，增强办学的针对性和实用性，以就业为导向，大力发展各类职业教育。其次，加强教师培训，提高师资队伍素质。加强骨干教师的培训，分层次培养青年教师，形成合理的师资队伍梯队。教师的素质是教育之本，但是目前农村教师的整体素质不高、难以适应新课程改革。农村学校师资队伍的培训应该得到充分的重视，通过政策鼓励城市教师支援农村教育，推进教师交流制度，派出优秀教师到薄弱学校挂职，把先进的教学理念和教学方传送给农村学校，开展课题示范，进行教学专题研讨，提升偏远地区农村教师滞后的教育理念，并充分利用教育网、远程教育等手段，达成教师备课、学生练习、音像资料等教育优质资源共享，带动薄弱学校共同发展。并且通过校际团队研课、教师上课、专家点评，充分发挥城区学校的带头作用，城市优秀教师与农村学校青年教师结对，提升教师的专业素养。同时应鼓励教师参加学历培训，吸收最新教育信息。而且应努力改善农村教师的工资福利待遇，放宽评聘职称条件，稳定农村教师队伍。针对农村学校举办的优秀活动设立专项基金予以鼓励。超级秘书网
农村教师普遍缺乏，师生比例过小，教师很难改善教学质量，为此应加大师生比例，切实减轻教师的工作负担，缩小城乡教育的差距。再次，加强学生相互交流，共享现代文明成果。运用师生结对、生生结对等多种手段扶困帮贫，每年帮扶一定数量的农村贫困学生。城乡学校互助共同体内部制定结对互助计划，明确各方的权利和义务，形成合作互动的发展团队，通过学校间的互动机制，共同参与信息互递、教研观摩、师生活动。互助团体内部以科研为龙头，提升教育理念，成立师生结对互助，规范学校结对互助行为，确保互助行为的可持续性。建立专项基金奖励生活困难、成绩优良的农村学生，构建城乡一体化德育网络，让城乡学生都受到教育。同时加强农村学校文化建设，树立其文化个性和特色。最后，全面推进农村学校布局的结构调整。通过相对集中的教育投资，能够提高农村学校的建设标准，又可集中农村可贵的优秀教师，改善学校的师资结构，增强学校的师资力量。逐步撤销规模过小、布点分散的学校，推动学校布局合理化，提高规模效益和整体办学水平，改善以往教育投资分散等诸多弊端。
参考文献
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[2]赵泽碧.从构建和谐社会高度探讨教育均衡发展问题[J].教育探索，2006(3)
生命是地球上最珍贵的财富，尊重生命，肯定生命，弘扬生命的价值，是美术作为人类文化的一个重要组成部分，其作品中充溢着丰富的人文精神。抓住人文性质的生命价值是美育的关键所在，也是理解美术作品思想内涵的基础。这种隐含于美术作品深层的美育意义体现在许多方面，它在作品中，既是现实生命意义的反映，也与社会生活有着密切的联系，学生理解并掌握了它们，不仅对自然、社会、人生、他人、自我等有积极的伦理态度，而且更利于他们探求生命的意义，追求生命的价值，这正是美育的根本目的。
美术是真善美的统一，是源于生活高于生活的呈现。人类的理想、愿望、情感、意志、个性、尊严、教养、道德、价值、生存状态、智慧、美、爱、自由等等人文特征，蕴藏于不同的时代、历史、民族、国度的艺术家们所创造的美术作品中。强烈的生命意识，给作品赋予了生命的价值。任何美术作品都是现实生活直接或间接的反映，不仅注入了作者的情感，而且表达出生命的意识。不必说反映人类现实的作品是生命现象的瞬间定格，就是风景写生描绘，也有作者生命情绪的内涵和律动。詹健俊的油画《狼牙山五壮士》中，富有动感的五个人物形象在日寇的包围中即将跳崖的画面，正是无数先烈牺牲自己的生命拯救中华民族亿万民众生命壮举的缩影。欣赏这幅画的过程就是让学生了解抗日战争时期，中国人民反抗侵略的正义性和悲壮性的过程。这种欣赏与学习，对爱国主义、英雄主义的感受鲜明直观，能让学生对英雄们宁死不屈的崇高气节充满敬仰。
法国浪漫主义画家德拉克洛瓦的《自由引导人民》也如此，学生在鉴赏中激发了内心的感情，充满了对人类美好事业的热爱，产生了追求真理的热情；蒋兆和先生的中国画巨作《流民图》，让学生看到了战争给人类带来的苦难生活，启发学生对罪恶战争的愤慨与谴责；古希腊的《米洛斯的阿芙罗蒂德》、意大利波提切利的《维纳斯的诞生》等作品，无不饱含着对生命美的礼赞。英国画家康斯坦布尔的《干草车》、中国画家王希孟的《千里江山图》、齐白石的花鸟画、徐悲鸿的奔马等等，虽为风景、山水、花鸟作品，却都有充盈的生命表达，使学生受到珍视生命、保护环境、珍惜生活等方面的教育。
有的美术作品更是以美术特有的艺术语言蕴涵着意味深长的苦心孤诣，鉴赏中给予学生带来极大的教育与震动。如欣赏潘鹤的《艰苦岁月》后，学生与画面中的小战士比照，感到了各方面的悬殊差距，引起了深深的思索；罗中立的《父亲》所产生的强烈视觉冲击力和深沉的内涵引起学生对父辈的回望与关注，内心的感激与愧疚之情怦然而起，有的学生更在赏析时潸然泪下，受到极大的震撼。这些事例有力地说明了美术的独特力量，美术作品的直观效果产生了意想不到的美育作用，是其它学科无法比拟的。
美术鉴赏中的形象观照具有超功利性，但绝不应只作“道德教化”的狭义理解，因为这种审美理解，是人的理性积淀在感性之中，是人的理解溶化在情感之中使然。“艺术既表现人们的感情，也表现人们的思想，但是并非抽象地表现，而是用生动的形象来表现。这就是艺术的最主要的特点”[2]4，正所谓“理之于诗，如水中盐，蜜中花，体匿性存；无痕有味”[3]58。学生是因此“于无声处听惊雷”，受到潜移默化的影响，在高品位的艺术享受中受到真善美的感化，从而热爱生命，尊重生命，自觉提升生命的价值。
美术课要着眼于社会运动变化中的和谐美
在高中美术课中，如果教师仅以画面的“故事”讲述，即使加上一些美术技能技巧的分析作为欣赏的模式，其结果同样是忽略了对学生审美能力的培养，即忽略了美育，依然是属于认识教育的“智育”，并没有成为针对高中学生的“美育”。美育不仅提高学生的智力，更需要提升学生的情商，后者具有其它学科没有的特殊功效。众所周知，现代社会所需要的人才不仅要有渊博的科学知识，高超的技能水平，还要有较高的审美能力和创造能力，能够自觉地遵循美的规律去改造客观世界。智力产生能力，情商产生动力，创新才是结果。而其基础，当然是懂得美，热爱美，有一颗向美之心。美育正是通过现实美和艺术美打动人的情感，使人在心灵深处受到感染和感化，产生执着热忱的事业心，从而具备正确的审美观点，生成感受美、鉴赏美和创造美的能力，丰富自身的人生情趣，为到达理想境界目标不懈努力。追求“人生的情趣和理想境界”，正是美育的重要目标，是美的生命真谛。人的一切都应该是美好的，不仅是人的外表，还包括人的内心、情感、情绪、理想、追求，它们是和谐人生的主要“构件”。德国古典主义美学家席勒在《美育书简》中谈到追求人的本性的完善时曾说道：美育是“培养我们感性和精神力量的整体达到尽可能和谐”的教育[4]102。
和谐是美的基础，美是和谐的结果。世间的万事万物，都是发展变化的，和谐美也是一种人与自然、人与万物在运动中产生的统一体。人类的伟大，正是在于能够保护自然，实现“天人合一”。和谐，是艺术作品中重要的形式美原理。比如说，美术作品中有均衡美，但打破均衡的变化后，能理解其美的涵义，则是美术鉴赏的更高层次。马克思主义美学从和谐的客观基础出发，认为和谐是美好事物的重大特征之一，就在于它含有运动变化的生命现象，产生赏心悦目的情感因素。现实本身合乎规律的过程就是和谐过程，也是艺术中和谐的本源，这在优秀的美术作品中随处可见。例如名画《蒙娜丽莎》，达•芬奇就是以生命的活体为模特，创造了一件构图和谐、比例和谐、色彩和谐、透视和谐、人与背景和谐的珍品。审美中存在形式美，然而这一法则也在不断变化。正因为如此，平面的美不如动态的美有吸引力、感染力，舞台艺术的美也逐渐被影视艺术的美替代。和谐美的对象不断发展变化，人们才不会审美疲劳。
十六七岁的高中学生，正处于人生的花季，他们在知识、年龄增长的同时，社会文化也突飞猛进，以其不可阻挡的强大冲击力进入他们的生活。青少年思想活跃，观念新颖，是建造祖国明天和谐社会的栋梁，应该是人格和谐的人。培养他们成材，需要智育，更需要美育。如果说智商是基础的话，那么情商则是生命的活力和动力，创新是人走向成功的关键，情商往往能够激励指导人的创新意识。无论是人的成长，还是人的事业发展，抑或与人交往、在团队内从事的社会角色，都离不开情商。情商就是生命意识的涌动，其水平高低，对一个人能否取得成功有着重大的影响和作用，有时甚至会超过智力。高中美术鉴赏课，是一种没有任何功利与私利的审美活动，其目的之一是消解学生在现实世界生存中被扭曲或异化的思想、观念，促使学生发展变化，激发他们自制、热忱、坚持、以及自我驱动、自我鞭策的能力，成为自由、和谐、完整的生命体。美术鉴赏课的性质与深刻内涵，是定位在“引导学生热爱祖国，理解美术文化，形素养”[1]层面上的。以美术作品中的先进文化内涵，协调学生在生活中的情感、情绪、认识、心理，化解被物质化生活积聚的焦躁、抑郁、消沉和迷惘，使他们能在学习生活中处于一种审美的、和谐发展的状态，激励自己向真、向善、向上，催动追求完美的向美之心，促进实现生命在社会运动变化中的和谐美，使自身发展与社会发展达成和谐。
美术课要为学生成长打造学科美育基础
美是社会实践的产物，是人的本质力量对象化的结果。马克思在《1844年经济学哲学手稿》中阐述了“人也按照美的规律来建造”[5]54的光辉思想。“人也按照美的规律来建造”，这就是说实践主体———人，总是按照一定的目的去衡量对象，在意识中使对象按照一定的目的要求改变，形成“美的规律”———即形式美规律。这一过程体现出的美，陶冶了人的性情，净化了人的感情，将人引向胜利之路。这种形式美，体现在各个学科中。例如语文，以美的语言描绘美的风景和场面，塑造美的形象，表达了各种丰富、美好而细腻的情感。即使古老的中国格律诗，其中也有丰富的形式美成分，像声韵，对仗等等；英语学习中，学生无论在听说训练还是朗诵诗歌，首先应把握的是英语语句的节奏、节拍和升降，使词语的音美和义美密切结合，以反映英语语调的和谐美，形成完整的语句形象。在自然科学方面，科学家也正是在追求美的过程中，将探索引向光明，取得成功的。杨振宁先生是著名物理学家，曾把物理学之美分为三种类型：即现象之美，理论描述之美，理论结构之美。尽管大千世界万紫千红，各种物理现象与过程千差万别，但本质上可以逻辑地归纳，成为不多的若干基本概念和原理，使物理学的理论体系呈现出高度的和谐与简洁美。
对称是形式美的重要表现方式，在一般人认为“纯逻辑”而“枯燥”的数学中，对称处处留下了美的踪迹。在几何上，平面的情形下有轴对称和中心对称，空间除了直线对称和点对称外，还有平面对称。著名德国数学家魏尔更是赞叹数学的“美和对称紧密相连”。对称在艺术、自然、科学上的例子屡见不鲜，在自然界人们可以从亚原子微粒子的结构到整个宇宙结构，乃至每一尺度上都能找到对称的美。另外，从建筑艺术设计的建筑物外形到工业设计的日常生活用品，从动植物外貌到生物有机体的构造，从化合物的组成到分子晶体的排布，都有对称美的存在。美在化学中也处处展露，如化学实验中的形式美、过程中的变化美及实验结果的创新美等。伟大的居里夫妇就曾为镭的颜色所倾倒，惊呼镭不仅自动发光，还有“美丽的颜色”！由此揭去了镭的神秘面纱，开始了科研与治疗人类顽疾的美的旅程。音乐中的美更是令人陶醉，周杰伦的一曲《青花瓷》唱红了东西南北，给静态的中国瓷器赋予鲜活的生命，词作者方文山的词风美，周杰伦的曲调美、旋律美、唱腔美，表达了中国传统文化中的历史美和博大精深的生命内涵，它是唱出来的工艺美，更易被青少年群体所接受。美的规律，从某种意义上来说又是变化的规律。在艺术领域里，无论是美术、书法、摄影，还是音乐、舞蹈、戏剧，观众总是希望在欣赏中看到新的变化。的确，计算机可以“像人一样聪明”，但要创造变化，还是要靠人的智慧、激情。激情能够点亮智慧，而变化是激情的结晶，是生命的象征，也是美的基础。
以书法的欣赏来说，不仅因为它们是由象形文字发展而来的汉字，也不仅是书写工具的特殊性，更因为书法的点线组合富于造型变化，形成了书法艺术“无声之音，无形之象”的抽象美，渗透着书法家的思想感情，“达其性情，形其哀乐”。另外，像摄影作品虽为静态的艺术，但在瞬间的画面中，展现出生活充满变化的纪实与艺术；音乐通过音响、节奏、旋律、音色、速度、力度、曲式的变化与组合，在一定的时间内或强烈，或舒缓地表达着人们的情感。宇宙间最有魅力的美来自生命，而运动变化着的人体，则充满了生机勃勃的生命力，舞蹈，作为“生命运动的形式”，正是变化与美的艺术。
至于综合艺术中的戏剧，综合了文学、绘画、雕塑、音乐、舞蹈等姊妹艺术的元素，集中了编剧、导演、演员、美术设计、音响效果等各类专门人才的智慧才能，所创造的形象是时间与空间、视觉与听觉、直观与想象等紧密结合的复合影像，是运动的、充满美的变化的直观形象。欣赏戏剧艺术，等于同时集中而又广泛地接触了高水平、高质量的各种艺术，其美育的功用是全方位、深层次、综合性的，可以提升学生的艺术修养，促进审美素质的全面提高。美术鉴赏教学，以培养学生正确的审美观和感受美、鉴赏美的能力为目标，是形式美的教育，应该成为促使学生用“美的规律”来创造对象，来衡量事物，来促进对各门学科的学习与理解的桥梁与媒介，并以此来美化自己，更优化自己。由于应试教育的影响，有的学校因种种缘故没有开设美术课，造成学生美术知识的匮乏，忽视了提高学生整体素质，使部分学生误以为，只要达到自我视觉上的满足，就是具备了欣赏能力，他们抑或只能欣赏，不会鉴赏，抑或幼稚地认为“容貌+时髦=美貌”，盲目追求新潮，追求与众不同的“个性化”，凡是“洋”的“奇”的“怪”的都当作美的，因而出现了一些美的误区。这些审美现象中的错位，是由于长期忽视了美育，忽视了对美与丑的正确认识与辨别能力的培养，使学生在审美知识和审美能力方面出现断层，造成思维空白，追求庸俗，影响了他们对人生目标的思考与进取。
可以说，对高中学生的美术鉴赏教育、形式美教育的确是非常必要，它不仅是美术课的内容之一，是提高学生审美能力的重要途径，是促进各门学科学习的助推力，其直接功能更是培养学生的审美能力，间接功能还有辅德、促智、健体等等不容忽视的作用。当然，美育对于青少年来说，最为重要的内涵，应是它的超越功能———对现实生活的超越所形成的对人生目标的积极进取态度，对人生审美意趣和理想境界的追求。这与会欣赏歌曲、会写美文或者掌握一套形式美规律不是一回事。而理想境界，更不是物质生活的高度奢华。现代美育的理念，应着力于强调对人生美好理想的追求，对诗意人生的促进，对生命意义的探索，对生命价值认识的提升。
艺术具有丰富的美育内涵和教育功能，这一观念已成为人们的共识。高中开设艺术课的根本目的不是培养艺术家，高中《美术课程标准》提出的五个模块的设置目的，也不是要培养学生成为美术家。其根本使命是“以学生为本，面向全体学生，着眼于学生的终身教育，注重学生的个性发展，注重学生学习方式的转变，重视学生的成长过程，尊重学生的情感体验和情感表达”，[6]从而引导、培养学生具备发现和创造美好生活的趣味与能力，激励学生以今天的现实为起点，努力追求高品位的生活、高境界的人生。这不仅是高中学生追求个体生活幸福的需要，也是现代社会发展向美育提出的时代要求。在新课改的平台上，高中美术课程，应该为学生的健康成长打下学科基础———通过美育，使学生具有轻松愉悦的情绪情感，具有精湛入微的专业技能分析，此外，更要给学生以生命激情的触发，启迪他们对生命进行哲理思考，促进学生树立正确的人生观、价值观，成为和谐社会的构建者。
