关键词：事业单位国有资产收益分配
事业单位国有资产收益问题的相关规定
事业单位国有资产收益与税收、基金等收入一样，同属于国家财政收入，对事业单位国有资产收益的管理也是国有资产管理的重要组成部分。一直以来，由于事业单位可获得的收益在国家财政收入中所占比例较少，国家对这一部分收益的管理缺乏应有的重视，事业单位自行支配收入，造成国有资产严重流失，单位内部分配不公现象长期存在。2006年5月，财政部公布《事业单位国有资产管理暂行办法》（以下简称《办法》），并自2006年7月起施行。这是理顺行政事业单位国有资产管理体制，提高行政事业单位国有资产使用效率，完善收入管理的重要举措。但是，对于事业单位的收益管理，《办法》规定，事业单位国有资产处置收入属国家所有，按照政府非税收入管理的规定实行“收支两条线”管理(第29条)；而对外投资收益以及利用国有资产出租、出借和担保等取得的收入却纳入单位预算，统一核算，统一管理（第23条）。把对外投资、担保、出租、出借国有资产获得的收入纳入单位预算，实则规定为由单位享有，并由单位自行分配。本文认为这一规定不符合国家所有者的权益，违背了国家作为事业单位国有资产所有者的产权利益要求，把国有资产的所有权与收益权割裂的规定及实施，无助于从根源上解决事业单位国有资产流失问题。
事业单位国有资产收益的归属界定及分配现状
事业单位国有资产收益，包括事业单位国有资产处置收益及通过对外投资、担保、出租、出借国有资产获得的收入。其产生的根源在于：为了缓解改革开放之初事业单位经费不足的问题，国家从政策上允许各事业单位通过经营单位国有资产组织收入。目前，通过出租、出借国有资产的行为在各事业单位中普遍存在。从产权关系上讲，事业单位国有资产所有权为国家所有，单位享有对这部分资产的使用权、管理权，其享有的收益权要通过财政预算程序和财政分配的方式来获得。事业单位要对外投资、担保、出租、出借单位国有资产活动，首先要通过主管部门的审批，并要进行可行性论证。在这些活动产生之后，无论其使用方向发生什么样的变动，这部分资产的所有权关系并未发生改变，国家依旧享有对这部分资产的收益权以及对这部分收益的分配权。
从实质上看，在这部分资产国家所有的性质并未改变的情况下，事业单位无论采取何种方式从事经营活动，也不论使用方向变动之后产权关系如何变动，都是由事业单位代表国家对这部分资产行使相应产权，按照国家政策规定享有资产的收益权及其它相关权利。事业单位并不是该资产的所有者而仅仅是该资产的管理者。这部分资产的收益，应视为国有产权利益，国家作为所有者享有对这部分收益的所有权、使用权和分配权。
明确事业单位国有资产收益的归属，有助于解决当前事业单位对于使用国有资产获得收益的管理及分配问题。如前所述，国家是事业单位国有资产的所有者，国家对这些资产享有所有权、监督管理权和收益权，事业单位享有具体的监督管理权、占有权及使用权。而在现实中，国家对事业单位使用国有资产的情况以及对事业单位国有资产的收益管理一直处于空缺状态，产权单位在收益分配中也未体现国家所有者的权益。相反，事业单位把通过投资、出租、担保等各种形式获得的收益，在单位内部以“小金库”、“账外账”的方式实现集体占有。而且，在单位内部的分配也出现严重失衡现象，或者以职工福利、津贴、奖金形式在单位内分配使用，或者成为单位内部某个部门或某几个人的“小金库”，并以各种方式对这些国有资产的产权收益私自瓜分。这种由国家向集体再向个人倾斜的收益分配方式，使事业单位正常工作及社会经济秩序出现严重混乱局面。从国有产权关系看，集体完全占有资产收益本身就是对资产所有者权益的侵蚀，直接导致国有资产的严重流失。在单位内部分配的失衡，又使追求个人私利成为事业单位人员工作的主要目标，因此，有必要对事业单位国有资产的使用及收益分配秩序进行规范治理。完善事业单位国有资产收益管理的策略
鉴于目前国家与事业单位之间的利益分配格局，对于事业单位国有资产收益的管理使用、分配去向还是需要认真对待的一个问题。需要充分考虑到国家与产权单位双方的利益，做到既要维护事业单位国有资产收益的国有产权利益，防止国有资产流失，又要照顾到产权单位有效利用国有资产组织收入的积极性。根据事业单位目前存在的问题及实际情况，本文提出如下两种基本思路以供探讨。
（一）将收益纳入单位预算应对事业单位国有资产收益的使用实行相应监管
根据《办法》的规定，将收益纳入单位预算，国家要补充完善相关条文内容，强化事业单位收益管理、使用及分配制度和监管制度，以利于对事业单位收益管理的具体操作和监管。将收益纳入单位预算之后，规定事业单位国有资产收入只能弥补事业单位经费的不足，杜绝将其用于各项消费性支出或私设小金库截留国有资产收益。这就需要对事业单位收益使用状况进行严格监管。
一般来说，我国事业单位国有资产的监管是一种委托关系，并形成了由各级财政部门—主管部门—事业单位三级分管格局，事业单位自然是直接对本单位国有资产收益进行监管的主体。这种监管方式使对国有资产收益的监管成为事业单位日常工作的一个内容，不可避免地会出现监管职能的弱化，为国有资产收益的流失留下空隙。同时，由于事业单位专业资产管理人员缺乏，难以判断和杜绝单位财务核算过程中的真实性问题，从而不可避免地导致部分国有资产流失。
如果由国家授权与主管部门作为这部分资产收益的监管主体直接监管，则减少了一个监管环节，无疑加大了监管力度。主管部门通过向单位派驻人格化主体对事业单位国有资产收益进行实时监督，检查并监督其使用、分配国有资产收益行为的有效性、合理性，以便更好的发挥国有资产的使用效率，更好的提高事业单位的工作效率。按道理说，这种监管方式应该比由事业单位直接监管更有效率，能更好的防止国有资产流失。但这样做增大了监管的复杂性，也加大了财政上的投入，造成了无意义的国有资产流失。
（二）将收益纳入政府财政预算管理应实行更为严格的监管
修改《办法》相关条文内容的规定，将收益纳入政府国有资产预算，进入政府财政预算程序重新分配使用，是体现事业单位国有资产收益的国家所有权权益，促进国有资产合理、合法使用的有效举措。鉴于目前国家与事业单位之间的利益分配格局，鼓励事业单位利用国有资产组织收入，就要照顾事业单位利益，科学制定一定的分配比例，使国有资产收益在国家与事业单位之间合理分配使用。据此，首先要在财政预算中设立事业单位收益专户，将事业单位国有资产收益按国家非税收入政策全额上缴财政，由财政统一管理，统一分配；其次，加强事业单位财务管理、审计、核算，保证收益全额上缴；再次，收益上缴之后，由财政局以35%的比例返还原单位，进入事业单位经费账户，实行“收支两条线”管理。其余收入由财政部门统筹安排，统一分配使用。
将事业单位国有资产收益纳入国家财政预算，是一种严格的国有资产监管方式，在这种监管方式下，相关部门按照各自职责负责收益监管，有效保证了国有资产收益的上缴，防止了国有资产流失。收益在国家与事业单位之间按比例分成，不仅可以将其主要投资于促进社会事业发展的活动，而且保障了单位履行职能及政府批准的其它支出。
参考文献：
在国有资产立法宗旨问题上，现有两种不同的观点：一种观点认为，国资立法应当首先解决国有资产管理体制问题。理由是造成国有资产流失的主要原因是管理体制不健全，大家都管的结果是大家都不管，事实上缺乏明确的责任主体。体制问题解决了，国有资产流失的问题就能自然解决；另一种观点认为，体制问题是一个复杂的问题，争论很大。与其争论不休，不如先将现有体制固定下来，让法律尽快出台，以防止国有资产进一步流失。后一种观点也认为立法要固定管理体制，只是强调为加快立法速度而固定现存的管理体制，这样做，可以减少阻力，避免麻烦。从对这两种观点的比较中可见，分歧的实质不在于要不要防止国有资产流失，也不在于要不要建立国资管理体制，而在于建立一个什么样的国资管理体制，即是确立现存的国资管理体制，还是创新国资管理体制。
现存的国资管理体制，是一部分经营性国有资产由国有资产监管部门主导，一部分经营性国有资产由财政部门管理，还有一部分经营性国有资产由相关机构或部门（如铁路、烟草、科教文卫等）管理的分割体制。这种体制所形成的是中央、省市与县区三级管理体系。拿中央一级国务院国有资产监督管理委员会（以下简称国资委）来说，它目前监管着150家中央企业及大约10多万亿的国有净资产、30多万亿的总资产。国务院国资委不仅是监管者，而且是这些央企的出资人。这样一种分割性的缺乏制约的国资管理体制是不是理想的管理体制？立法该不该固定这样的管理体制？我们的意见是完全否定的。
我们知道，任何立法尤其是经济立法都与确立体制有关，好的体制要通过立法加以固定，不够完善的体制要通过立法加以改革。立法有引导改革、促进发展之重要功能。在法治社会，要制定法律就应当想到选择好的体制，要改革体制就应当想到修改法律。国资立法不能回避现实要解决的问题而追求“短、平、快”。国有资产立法的核心问题是确立科学、合理而高效的国有资产管理体制，是确立在社会主义市场经济条件下能够适应市场发展要求的统一的国有资产管理体制。那种认为既然有争议就先放一放，体制问题可以逐步完善逐步调整的观点为现代立法所不容。这会造成立法朝令夕改、人人轻视法律的局面。既然已经知道现存的管理体制不完善，还需要调整，那就应当努力研究论证去寻求一个更好的管理体制。
国务院国资委成立以来，制定了一系列管理国有资产的规章，如《国有单位受让上市公司股份管理暂行规定》等。现在的问题是：国资委作为150家中央企业的出资人，它所制定的各项管理规章除了150家中央企业要执行外，其它中央企业是否要执行？各地方政府作为出资人的企业是否要执行？如果要执行，理由讲不通，因为这些企业不是由国资委出资，干吗要执行你制定的规章；如果不执行，则另生出一些问题，即其它中央企业执行谁制定的规章？地方国企又执行谁制定的规章？如果财政部再制定一套管理规章，其它部委就自己管理的国资再制定各自的管理规章，各地方政府也再制定自己的规章，这需要多大的立法成本？！在分割的国资管理体制下，机构重叠、人浮于事、政出多门、要求不一、各种法规规章之间矛盾和冲突的结果必然是法制不统
一、管理混乱、效益丧失。
要建立统一的国资管理体制，首先要搞清楚国资管理的内涵及功能。国资管理应当是指政府作为国有资产的出资人代表所能够实施的对经营性国有资产的管理行为。这种行为应当是行政行为，而不应是民事或商事行为。从国资管理的功能分析，大致可以分解为三个方面：一是投资的决策，即投资的预算决策；二是投资的执行；三是对投资的执行以及国资的经营、收益等进行全过程监督。这些职能可以统称为出资人管理职责。国家究应每年拿出多少资产投入经营，投入到哪里，应当由政府提出议案，提交权力机关审议通过。在政府层面，应当由相关部门的专家成立投资预算委员会，投资预算委员会根据国家的财政收支情况，充分听取各部门的意见作出投资预算的议案。国有资产的投资执行人应当是财政主管部门，因为财政部门管理国库，统管国有资产的收支与进出。对国资运营进行监督的自然是现存的国有资产监督管理机构。监督管理的涵义不是监督加管理，而应理解成从监督的角度所进行的管理。监督是管理的一种功能，是一种极其重要的功能。现在有观点提出，国资监管机构就做“干净的出资人”。这种观点中出现两个错误：一是国有资产是国家所有，政府也仅是出资人代表，国资委怎么可以作为出资人？二是国资委作为出资人，就没有专门机构来监管出资人的行为，国资管理就会出现真空。现实中的国资监管机构既当出资人，又当监管人。自己行使出资人的权利，自己监管，人们称此为“既当运动员，又当裁判员”。这不仅在理论上讲不通，事实证明也是无效的。单从“国务院国有资产监督管理委员会”名称来看，再清楚不过地表明，它是国务院下属的一个机构，功能应是对国有资产进行监督管理。但它又作为出资人，这无论如何也是讲不通的。国有资产监管机构的监管功能应当理性回归，以维护一个完整而健全的国资管理体制。
二、履行出资人（经营）职责的机构是国有资产监督管理机构，还是依法另行特设国有资产经营机构
我们认为，履行出资人职责的机构应当区分履行管理职责的机构和履行经营职责的机构。国有资产监管机构不宜直接作为履行出资人经营职责的机构，而应依法另行特设，可将这种特设机构统称为“国有资产经营机构”。
首先，政企职责需要严格分开。从前文的分析中可以看出，在政府层面，履行出资人的职责主要是行政行为，这种职责是分别由人大（预算决策）、财政部门（投资执行）、国资监管机构（监督）来履行的，体现了管理权力的分工与制衡。国务院国资委使用了国家机关的名称，它应当对国有资产行使政府的监督管理职权，也有必要由它来专职行使监督管理的职权。在市场层面，履行出资人的职责是市场经营行为，法律上称为民事行为或商事行为。一般民众的投资是民事性质的行为，如果是专门从事投资的机构（投资商）则是商事性质的行为。经营性国有资产进入市场，应当专门设立投资控股公司或经营公司代表政府履行出资人经营职责。这里所说的出资人职责就是公司法上股东所享有的权利和承担的义务。政府的职责与公司的职责分开了，政府就不会发生错位与越位的问题。政府以及政府部门既不会违反公司法的规定，自己直接作为投资人介入市场，也不会既当出资人，又当监管者，造成政企不分，角色冲突。
其次，出资人职责不能过于集中。我国的经营性国有资产数量巨大，集中由国资监管机构管理，实际管不了也管不好。依《企业国有资产监督管理暂行条例》的讲法，国务院国资委要做到管人、管事、管资产相统一。目前150家央企横跨100多个行业，这些央企的人、事和资产都要管，国资委缺乏这样的管理能力！经营管理人员由它委派，重大事务由它决定，资产也由它来监管，一个机构行使如此之大的职权实属世界罕见。有人说，新加坡淡马锡就是这样的机构，新加坡能做我们也能做。经我们对淡马锡模式的考察，得出的结论是：淡马锡和国资委性质不同，我国的国资委也不能成为淡马锡。淡马锡是完全根据新加坡国家公司法的规定注册登记的一家私人控股有限公司，它依照市场原则运作，政府对其行为不加干涉。它的经营管理人员大部分在国际市场公开招聘，待遇也完全市场化。新加坡是一个小国家，国有资产数量有限，何况除了淡马锡公司外，还有两家公司经营着新加坡国有资产。由于坚持市场化运作，淡马锡公司近年来连续创造了年平均18％的收益率。我国的国资委并不是一家公司，它也不可能改作为一家私人性质的控股公司。因为国务院国资委名称响，名称响，则自然生权威，有权威，怎会自动放弃！即使有一天F决心改为公司，这些习惯于掌管官场权力的人是不可能将一个国际上超大型的公司（总资产有30多万亿，而且还在不断壮大）经营好的。经营不好，政府又没有专门机构监督它，谁追究它的法律责任自然也成为问题。这是多么的糟糕！
再次，国资监管机构履行出资人职责，经营风险无法分散。在世纪之交，曾有多起国外的公司在海外我国国有企业，这些被因有企业自身并没有在与外国公司的交易中有任何违反法律或合同的行为，之所以被，是因为有其它国有企业出了问题，外国公司一时无法找到欠债企业，于是就将这些“国”字号的企业拖上法庭。根据一些国家的法律规定，凡是投资来自于一个主体，此主体下的所有企业均具有关联关系，当一个企业跨国境发生债务不能偿还时，其它具有关联关系的企业负有连带偿还债务的责任。我国专家为解决此类事件付出了极大的努力，仍然无法说清楚这些企业的投资是否来源于一个主体。[1]如果我们的立法明确规定国资监管机构作为出资人（事实上在很多上市公司的公开报告中已经明确记载了国有资产监管机构所持有的股份数量和股东排序），这将会给处理有关外国公司的诉讼带来极大的麻烦。
在我国现行公司法上，同样能找到追究国有控股股东或实际控制人法律责任的依据。如《公司法》第20条第2、3款分别规定：“公司股东滥用股东权利给公司或者其他股东造成损失的，应当依法承担赔偿责任”，“公司股东滥用公司法人独立地位和股东有限责任，逃避债务，严重损害公司债权人利益的，应当对公司债务承担连带责任。”《公司法》第21条规定：“公司的控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员不得利用其关联关系损害公司利益。违反前款规定，给公司造成损失的，应当承担赔偿责任。”国资监管机构直接履行出资人职责，将成为众多公司的控股股东或实际控制人，一有操作不慎，将直接成为众多争议的被告对象。控股股东管人、管事又管资产，公司其他股东或债权人一旦受损，就会与控股股东发生争议；为维护公司利益，中小股东还有行使代表诉讼的权利；在证券市场上，国资监管机构直接持有股份，无论是抛出还是买进，也会因为行为是否合法正当引起市场争议。到那时，国资监管机构可能陷入无法应对的局面。
国资监管机构被告上法庭，不单纯是要应付诉讼的问题，更为严重的是，一旦其败诉，将承担高额的诉讼成本，意味着大量国有资产的损失。我们主张由国有资产经营公司履行出资人职责，目的在于阻断国有企业与国资监管机构之间的投资关系。另一方面，国有资产经营公司可以根据实际需要设立若干个，“不把鸡蛋放在一个篮子里”，达到分散经营风险的目的。
还有，国资监管机构履行出资人职责，其主体性质必然异化为追求自身利益的经济实体。履行出资人职责的机构，为了体现它的经营能力和业绩，一方面会尽力追求营利，另一方面会极力维护已经纳入其管辖范围的资产权利。这样做虽在一定程度上有利于国有资产的保值增殖，但却很难正确处理好经济效益与社会效益之间的关系。国有经济要控制重要领域和关键行业，要运用国有资产创造更多的公共产品。作为一个追求利益最大化的主体，它不会主动从一些非重要领域和非关键行业退出，它不会主动放弃营利而提供公共产品和公共服务。从现实来看，面对直接管辖的企业，它会在数量上动脑筋减下来，但是这些企业实际的触角仍然会通过子公司和孙子公司延伸到各个方面。越是能够营利的产业，就越是不会放掉，其大大小小的子公司均在极力扩展自己的业务领域和势力，他们会在市场上掀起一轮轮兼并和收购的风潮（最近两年一些央企已在各地加紧行动！）。这些做法从根本上说，不利于我国经济结构的调整、不利于市场的公平竞争、不利于民营企业的发展。在上缴国资盈利方面，他们不会有动力积极上缴盈利。与过去的国有企业一样，无营利了就要求照顾，有营利了就说还要用于发展。即使强令上缴，也是稍微缴一点摆一个姿态（去年国资委提出的中央企业分红方案就是如此）。长此以往，国资监管机构不是代表政府为国家谋利益，而是名义上代表政府，实际上代表所有的子子孙孙公司与政府讨价还价谋其自身的利益。我们设想的国资经营公司作为履行出资人职责的代表，他们可以追求自身的利益，但是，在其上有国资监管机构代表政府行使着监督权力，这种权力是公共管理的权力。国资经营公司的行为必须控制在法律法规所许可的范围内。一旦逾越，国资监管机构就会立即出手干预，及时纠正。
三、国有资产监管机构与国有资产经营公司之间是确定为投资关系还是确定为授权关系抑或监管关系
依据国资监管机构履行出资人职责的观点，国资监管机构是国资经营公司的出资人，即投资的股东。国资监管机构是控股公司，国资经营公司是国资监管机构的子公司，国资经营公司的子公司是国资监管机构的孙公司。国资监管机构处于庞大的控股集团顶端，这就是国务院国资委长期推崇的“淡马锡模式”。我们的观点是，淡马锡模式可以学习，但不是在国资监管机构层面推行，而是要在国资经营公司层面推行。换句话说，中国需要的不是一个“淡马锡”，而是数十个“淡马锡”。假如将地方国企也包括在内，中国需要的是数百家“淡马锡”。新加坡淡马锡公司是控股公司，财政部作为名义上的股东，一般不过问淡马锡企业的事务，公司独立自主地开展经营活动。在我国，如果国资监管机构成为“淡马锡”，无论它投资设立多少国资经营公司，这些国资经营公司就难有真正自主经营的权利。只要国资监管机构完全按照公司法赋予的股东权利执行（公司决策是股东以股权多少说话的），国资经营公司就只能言听计从。根据国务院国资委的设想，未来几年央企要从现在的150家减少到80家。即使国务院国资委将来只管80家，也不可能将股东权利让度给央企。因为央企数量减少了，就更有理由直接操控了。所以，将国资监管机构与国资经营公司的关系确定为投资关系，不利于国资经营公司适应市场要求，灵活经营，易造成垄断经营、决策失误、增加管理成本等弊端。
在我们过去的研究中，曾设想将国资监管机构与国资经营公司的关系确定为授权经营关系。[2]即国资监管机构代表政府将国有资产授权给国资经营公司，国资经营公司独立从事经营活动，使他们两者之间成为授权与被授权的行政合同关系。这是基于国资监管机构作为出资人身份，同时又要设法阻断它直接投资考虑的。最近的研究表明，国资监管机构应当代表政府履行国资管理的一种职能即监督职能，而不能履行政府管理国有资产的全部职能。国有资产投资的预算决策即投多少钱、投向哪些领域是人民的权利，怎能由一个机构说了算？从执行投资来说，国有资产在国库，并不掌握在国有资产监管机构手中，它如何执行？所以，政府履行出资人管理职责必须分权。国资监管机构，就它的名称分析只能代表出资人履行以监督为核心的管理职责。由此可以进一步看出，国资监管机构作为监管者履行监督管理的公共职能，与国资经营公司之间形成的是监管与被监管的关系。中央层面的国资委要根据国家的法律法规制定相应的规章，同时检查央企执行这些法律法规和行政性规章的情况；地方国资监管机构要根据国家的相关法律法规和国资委的相关规章，检查管辖区内的国资国企经营情况；其他授权监管的部门也应根据国家的法律法规和规章对自己监管的企业实施监管。
近来，有人在东北三省进行调研后发现，国有资产因为不能转让而造成的流失十分严重，但又不敢去动，不愿去动，不能去动，即所谓的“三不”心态。之所以不敢动，是怕担国有资产流失的责任，怕职工上访影响社会稳定，怕丧失国有经济的主导地位；之所以不愿动，是因为管理机关不愿失去权力，企业老总不愿失去舒适而丰厚的在职待遇，职工不愿失去虽然不尽如意但又聊胜于无的饭碗；之所以不能动，是因为无法解决已经成为空壳的国有企业的职工安置和财务包袱问题。“三不”心态反映了国有资产转让的难度很大，尤其是在国有经济比重较大，市场经济发育不好的地区。本文试图对国资转让的难点进行分析并提出相应对策。
一、关于国有经济的进退，理论界有争议，需要理清思路，统一认识
关于国有经济的“进”与“退”，理论界一直有着不小的争议。一种观点认为，从制度安排来讲，国有企业不可能比非国有企业更有效率。国有企业的独特功能和独特价值是要干非国有企业不能干、不愿干或无力干的事情。因此，国有资本要从该退出的经济领域中坚决退出来。另一种观点认为，到目前为止，还没有任何一种经济理论能够证明某一种所有制在资源配置上的绝对优劣，同一种所有制但不同的运行机制，会有截然不同的结果。只主张所有权改革，而忽视运行机制改善对于提高国有企业效率的作用的观点，在理论上是站不住脚的。还有一种观点认为，按照产业的不同性质，非营利性、非竞争性领域的国有经济，原则上不应当退出，要退也只是退出一部分股权或退出直接经营。国有经济可以退出的领域，只能是不具备比较优势的营利性。竞争性领域。而且，由于目前国有资本在规模上和技术水平上还有一定的比较优势，民有资本还不足以置换庞大的国有资本，以及经济发展对国有经济还有一定的依赖性，因此，竞争性领域的国有资本也不必要安全退出，并且也不可能完全退出。比较上述三种观点，笔者认为第三种观点更全面，更有道理。
根据成熟市场经济国家的经验及我国国有企业的实践，国有经济应定位于市场失灵的方面。国有经济的主导作用不体现在国有企业的数量上，而体现在国有资本的基础性作用和对其他社会资本的影响力上。因此，国有资本要从该退出的经济领域中坚决的退出来。
二、产权转让相关法律法规不完善，亟待健全法律体系
我国在国有资产转让方面制定了一些法律法规。如1986年颁布的《中华人民共和国企业破产法（试行）》；1986年颁布的《关于企业兼并的暂行办法》、《关于出售国有小型企业产权的暂行办法》；1991年国务院颁布的《国有资产评估管理办法》。上市公司股权转让方面的规定反映在1993年颁布的《股票发行与交易管理暂行条例》、1998年颁布的《中华人民共和国证券法》、2002年证监会的《上市公司收购管理办法》等文件里。为了规范向外商转让国有股权，2002年，证监会、财政部和国家经贸委联合《关于向外商转让上市公司国有股和法人股有关问题的通知》。尽管制定并颁布了上述不少法律法规，但还很不完善，法律法规本身及其施行中都存在不少问题，主要表现在：①这些规范的法律效力层次较低，大多属于部门法规，不能上升到法律的层级。②由于机构撤并、调整，或因为经济环境发生变化，上述法规有的已经过时，需要更新；有的规定过于简单，缺乏可操作性。③某些并购行为并不依法进行，随意性强，尤其在债务问题、下岗人员安置、企业资产评估等方面表现明显。④现行法律法规对国有企业规定得较详细，对非国有企业则一笔带过。⑤缺乏反垄断法，不利于促进竞争。⑥在法律法规的执行过程中出现一些不好的倾向，一是地方保护色彩较浓，二是权大于法，有些时候法院出于行政压力而偏袒某一方。针对上述法律法规及其实施中存在的问题，提出以下建议：①提高产权转让的法律层次，由全国人大制定一部统一的《产权转让法》，就产权转让的管理、产权转让的条件、转让双方的权利和义务、转让的程序、转让收入的管理和使用以及向外商出售国有产权等问题做出规定。②规范政府行为，制定相关法律法规，发挥政府部门规划、指导、协调、监督和保障的作用。对产权转让中不正当的甚至是违法的行为要坚决打击，积极采取法律手段保障产权转让的顺利进行。③进一步明确非国有经济的企业并购行为的有关政策、法规，鼓励某些产业的非国有经济与国有经济之间、非国有经济之间的企业并购行为。④建立与完善社会保障体系，筹集职工失业保险基金和职工养老基金，以减轻并购企业的负担；培育发展劳动力市场，实现劳动力的合理流动，减轻并购企业的职工安置和再就业压力。⑤完善中介机构相关法规，充分发挥中介机构在企业购并中的积极作用。⑥为了有效地规范外资购并行为，反对经济性垄断，应当尽快制定《反垄断法》来限制和阻止垄断的形成。
三、产权转让市场主体的行为不规范，需要对其做出规定
产权转让市场主体包括政府部门、产权转让市场以及中介机构。这些主体的行为不规范表现在以下几方面：一是转让审批“政出多门，各行其是”，缺乏统一的协调和管理；二是政府的行为非理性，不是从培育市场环境入手，而是关心每个具体交易项目、交易价格；三是交易市场具有双重性，既是交易的裁判者、信息场地提供者，有些又从事产权交易经纪业务，市场定位发生偏差；四是有些国有企业、集体企业对产权进场交易认识不足，场外、私下交易仍有发生；五是资产评估、产权经纪公司等社会中介机构素质不高，诚信度不够。针对这些问题，建议：①明确国有资产监督管理机构为国资转让的监管部门。最近出台的《企业国有资产监督管理暂行条例》对此做出规定。②政府的职责是制定转让办法，规定转让程序，并对转让行为进行监督，而不是干预具体的转让项目。③规范产权交易市场的行为，把其定位于产权转让的撮合者、产权交易信息中心、政府监控国资转让的一只眼睛。④制止国有资产的私下交易，一律进场交易。
四、转让客体特殊，需要多方面创造条件，促使转让成功。
转让客体就是国有资产。在产权转让中，国有资产是商品，但又不是一般的商品，有很大的特殊性。表现在：一是不可搬运，只能依附于一个企业，置身于固定地方发挥作用，创造效益；二是交易价格不好确定，资产评估得出的价格只是一个参考价，但不同的主体对同一块资产的价值会有相差悬殊的认识，这样转让价格不好确定；三是国有资产依附于企业，但企业状态千差万别，有的企业包袱很重，有大量的富余职工，有显性的或隐性的债务，沉重的包袱大大妨碍了国有企业的并购和重组，使有意并购国企的民营企业和外资企业望而却步。四是资产评估一般不考虑企业的无形资产，比如知识产权、品牌效应和客户网络等，这样资产评估反映的只是国有资产在某一时点上的静态价值，不能客观地反映企业资产的全部价值。有必要从以下几个方面入手，为国有资产的转让创造条件。首先，对大部分国有企业进行多元投资主体改制，使之股份化，其中的资产可以量化，可以转让。其次，政府应健全和完善社会保障制度，使城市居民有基本的失业救济和养老金。在此基础上，才能改变国有企业职工身份，建立全社会的人力资源流动机制。第三，政府应对国有企业原来的经营者给予一定的补偿，使其体面地实现角色转换。具备条件的，可能很快地由一定级别的国家干部转变为企业的股东或职业经理人。第四，要对国有资产进行评估，但评估结果只能是参考价，真正的转让价应该通过公开、公正、公平的市场来发现。
五、国有资产场外交易大量存在，需要全部纳入市场，并尽量扩大产权市场的范围，直至建立全国统一的资产交易平台
〖关键词〗国有企业；国有资产；重新认识
截止到2001年底，我国拥有国有企业173504家（其中大型国有企业9453家）、经营性国有资产73149.3亿元。随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，与之相适应的公共财政体系也正在逐步建立和完善起来。而在建立和完善我国公共财政体系的过程中，对这些国有企业和国有资产的正确定位和安排成为一个不容忽视和搁置的重要环节。在一定意义上，国有企业和国有资产改革是决定着我国公共财政体系能否成功建立和发展的关键。本文拟在分析国有企业和国有资产形成和发展历史的基础上，探讨国有企业的重新定位和国有资产管理的新思路。
一、国有企业定位
我国的国有企业主体最初是通过“没收官僚资本归全民所有”建立起来的，并且在接下来的三十年时间里，它成为国家财政的主要收入来源和主要支出渠道。在强有力的中央集权计划式管理之下，它基本上没有自己的利润追求，成为事实上的“国家工厂”或者说是“生产车间”。1980年以后，随着“包”字（承包制，作者注）进城，国有企业有相当一部分实行了承包、承租经营模式，国有企业成为承包者和承租者追求利润最大化的工具（国家放权让利的改革又强化了国有企业的这一功能），同时，国家财政来源于国有企业的收入比重下降，国家财政投向于国有企业的支出也有所放缓，国有企业在一定程度上成为“租赁工厂”。随着1994年社会主义市场经济体制改革的正式实施，市场化浪潮对国有企业经营机制形成强烈的冲击，也对国有企业的定位提出新的要求。应对市场化竞争的需要，我国政府对国有企业进行了一系列的改革，其中最主要的是“下岗分流，减员增效”、“社会保障制度的建立”和国有企业重组与上市三个方面。“下岗分流，减员增效”主要是解决国有企业冗员过多、效率低下的问题；社会保障制度的建立主要是将国有企业从不合理的社会负担中解放出来，兼解决企业急需的各种劳动力流动问题；国有企业上市特别是大型国有企业上市，主要是为了解决国有企业的资金短缺问题。客观地讲，以上几个方面的改革都已经初步取得了初步的成效。但同样不可否认的是，国有企业经营机制并没有根本性转变，国有企业困难没有根本改观，国有企业投资仍然是财政支出的“黑洞”，是财政赤字的主要制造者。另外，国有企业融资发展成为证券市场不能承受之重――国有企业大量上市融资，所融资金有相当一部分或为母公司占用，或沉淀在企业的银行账户中，真正被企业用来进行生产经营的资金所形成的投资回报率也是相当低下的。统计显示，(2003年第三季度季报)沪市771家上市公司加权平均每股收益为0.159元，加权平均净资产收益率为6.18%；深市507家上市公司加权平均每股收益为0.152元，加权平均净资产收益率为5.85%；以2003年10月28日收市时1254只A股加权平均股价为6.98元计算，投资者的毛收益率小于2.25%，即使全部拿来派现，其收益率也只与一年期银行储蓄存款利率相当。但这并不能对国有企业进一步在证券市场融资形成任何的妨碍，最近发行的长江电力融资规模甚至超过了100亿元。国有企业就象一块巨大的海绵，不断地吞噬国家财政资金，不断地从证券市场吸取资金而几乎不给予任何的回报，所以可以称之为“海绵工厂”。
作为“国家工厂”，它是与高度集中的计划经济体制相适应的一种特定历史时期的国有企业定位；作为“租赁工厂”，它是与从集中走向相对分散的经济体制转型相适应的一种国有企业定位；这两种定位都符合当时历史条件的需要，因而对当时的财政、经济的发展起到了巨大的推动作用。但相对于社会主义市场经济体制而言，“海绵工厂”显然是不合时宜的――一方面，市场经济体制要求政府投资领域必须重新界定。在一般性竞争经济领域，政府投资应该逐步退出，国有企业规模要不断减小，至少是不应该再追加投资（不管这些资金是来源于财政投资还是证券融资）；在基础性经济领域和外溢性经济领域，政府应该加强投资，扩大国有企业的规模；另一方面，证券市场特别是股票市场是个市场化程度非常高的、市场效率非常好的自由市场，“用手投票”机制使得投资者可以参与企业的经营决策与经营管理，从而推动企业提高经营效率，“用脚投票”机制使得经营不力的企业及其经营者难逃被市场淘汰的命运，因而其内在的优胜劣汰机制可以使资源配置的效率达到最大值。作为市场管理者同时也是国有企业所有者的政府对市场的行政干预，往往会降低市场自身的效率发挥，甚至引至市场崩溃。中国的B股市场实际上已经宣告彻底丧失资源配置功能（至少目前是），而A股市场的资源配置和融资功能也正在逐步丧失。所以，就目前而言，一是要解决国有企业的进与退问题，二是要还证券市场一个清白的问题。
在国有企业进退问题上，“进”是重点，“退”是难点。对于新增国有企业投资，不仅要把握投资方向，更要注重企业经营机制的再造，从而建立起具有有效产权约束和经营激励、符合市场经济规律的投资机制和经营机制。具体来说，在投资方向上，政府应该继续加大在基础设施和公共工程、环境保护等领域投资的力度，改变目前我国在这些领域存在的严重的投资不足的问题。
首先是在基础设施和公共工程领域。虽然近几年来随着积极财政政策的大力实施，这方面的投资有长足的增长。但可以看出，政府在这类项目投资的过程中，过于强调其政治要求和利润要求，而较少真正从财政角度考虑。以江西南昌为例，政府在基础设施和公共工程方面的投资主要集中在所谓的“亮化工程”――注重城市的外包装如墙面装饰、路灯、绿化林等，城市的实质功能并无多大改进。另外，在修路架桥的过程中，过份依赖社会资金的投入，导致路桥收费的居高不下，无形之中增加了区域社会和经济运行的成本，加重了城市居民的负担。因此，政府在基础设施和公共工程领域，一方面要运用“成本效益分析法”、预先优选出投资项目和方案，提高财政资金的使用效率；另一方面要加大财政投资的力度，减少对民间投资的依赖性，从而淡化项目经营的利润追求，切实增进公共服务水平，提升居民的福利。
其次，在环境保护等领域，虽然政府对环境保护问题的重视程度日渐提高，但由于对环境保护问题的紧迫性认识不足，财政方面的投入则远远跟不上社会经济发展的步伐，出现环境保护事业明显落后于经济发展并直接妨碍了经济的可持续性发展。因此，政府可以在逐步完善环境保护法规、制度的基础上，在吸引民间资本追加投资的同时，加强政府对环保企业的直接投入。
对于需要退出的国有企业，需针对不同情况进行处理：符合《破产法》要求的国有企业，应该坚决予以破产；对于经营不善，但亏损不严重的企业，可以先进行重组，同时鼓励、吸引民间资本或国外资本进行兼并、收购；对于经营效益较好或经过重组后扭亏为盈的国有企业，可以借鉴MBO等模式进行市场化改造，实现“国退民进”。
综上所述，在社会主义市场经济条件下，适应公共财政体制建立和发展的要求，国有企业应该定位在：作为政府弥补市场失灵的重要工具，以社会稳定和经济发展为主要目标，在公共产品提供等领域发挥宏观调控作用。
二、国有资产管理改革的新思路
国有资产管理问题实质上是国有企业问题的具体化，是国有企业问题在资产管理方面的具体化。我国的国有资产管理方针，经历了从“国家统一管理”到“国家统一所有、中央和地方分级管理”再到十六大提出的“中央和地方政府分级所有”三个阶段变化。国有资产管理体制越来越完善，管理手段越来越科学。但总的来说，改革的效果并不明显。这主要是因为国有资产管理有几个关键性的问题或者说是国有资产管理改革的前提条件没有解决造成的。这几个方面的前提条件是：
（一）对“公有制为主体”的正确认识。“公有制为主体”是社会主义经济制度的根本所在，是绝不允许挑战的。十六大重申了“以公有制为主体，多种经济成分并存”的社会主义经济制度发展原则。但是对于“公有制为主体”的理解，则是一个仁者见仁、智者见智的问题。一直以来，我国的理论界和实践界都将“公有制为主体”理解为公有制经济成分在国民经济中所占的份额必须占有绝对的优势，而且将这种优势具体化为企业规模、雇员人数、产值、税收上缴额等经济指标的占比，因此才会有所谓的“抓大放小”政策的提出，才会有将公有制重新解释为“包括全民所有、国家控股、国家控制大头”或类似的解释的政府首脑行为。这种理解在一定的历史时期是正确的，但在社会主义市场经济条件下，这种理解就与建立社会主义市场体制的要求相矛盾：市场经济有所为，有所不为；政府也是有所为，有所不为。这一点，公共财政理论给出了详细的说明：市场失效理论认为，以市场机制为调控手段的市场经济本身存在一系列的缺陷，比如公共产品的提供、外部效应的存在、收入分配的不公平、失业、物价波动等，需要政府加以弥补；同时，公共选择理论认为，政府存在信息不对称、等方面的缺陷，需要引进市场手段加以克服。因此，在电力、自来水、石油、天然气、航天之类关乎国计民生的重要经济领域，政府必须牢牢控制和掌握；在道路交通、环境保护、国防之类公共产品领域，政府必须按照社会的真实需要量进行投资；而在机械生产、食品加工、服装制造之类的一般性竞争领域，政府无需插手。所以，在社会主义市场经济条件下，“公有制为主体”就应该重新解释为：在需要政府投资的领域，政府投资应该成为主要的（无论是质的方面还是量的方面），甚至在某些领域应该成为唯一的投资主体。而在不需要政府投资的领域或仅需要政府少量投资的领域，政府应该主动退出，让位于民。至于从经济总量上看政府投资是否占据大头，则不是我们应该用“公有制为主体”标准进行衡量的问题。只有这样，我们才能真正从市场经济需要这个角度出发，正确看待国有资产在各个领域的重新配置问题。
（二）对国有资产管理终极目标的正确定位。一直以来，我国国有资产管理的终极目标是定位在“保持国有资产的保值、增值”上。如果从防止国有资产人为流失的角度来看，这种提法尚不足为患，但如果从国有资产形成和发展的本源来讲，这种提法就非常值得商榷了：国有资产是出于政府管理社会事务和稳定经济发展的需要而通过财政投资形成的，它的终极目标应该服务于政府财政的目标。一般而言，财政的目标定位在宏观经济的稳定和发展上，因而它的主要目标在于宏观的社会效益和政治效益，对于微观层面的经济效益往往不是它所要追求，甚至相反地，根据公共产品理论，政府的投资即国有资产投资在微观层面上的经济效益往往还应该是微利甚至是亏损的。另外，政府身兼社会管理者与经济管理者双重身份，如果政府的投资是以微观的价值增值为目标，则如何才能保障一视同仁的社会制度的供给？！因此，笔者认为，国有资产管理的终极目标应该是社会效益和政治效益的最大化而不是经济效益的最大化，其衡量标准是整体经济发展的改进量。当然，这并不表明国有资产运营过程中不允许盈利，但至少盈利的目标应该放在次要地位。
（三）对国有资产名义价值与实际价值的正确认识。理论界和实践界普遍将国有资产的名义价值或者账面价值作为衡量国有资产价值的依据甚至将国有资产的账面价值等同于国有资产的实际价值。笔者认为这有失公允。一方面，国有资产的账面价值作为一个会计指标具有三个明显的缺陷：一是账面价值只反映了资产的历史状况，不能反映其即时状况。企业的生产经营是个连续不断的过程，影响账面价值的活动每时每刻都在发生，当会计报告出台时，账面价值早已物是人非；二是账面价值不一定与其经济价值相符；净资产值是资产原值进行一系列规定减除后的余额，与资产的实际经济价值关系不密切。一台净资产值接近零的资产可能仍有巨大的生产能力，与此同时，一台净资产值惊人的资产可能已惨遭新产品、新技术的淘汰；三是账面价值与会计制度、会计方法相关，不同的会计制度和会计方法会导致同一资产有不同的净值。关于待摊费用、递延资产、折旧、税收等事项的不同会计处理都会直接影响净资产值的计量。另一方面，账面价值是一个平均值，它抹杀了不同时期、不同股东对净资产的不同贡献率。以湖南华菱管线股份有限公司（以下简称华菱管线）为例，其在1999年发起设立时，发起人华菱集团将截止1997年10月31日经评估确认后的部分生产经营性资产净值160,232.30万元，按65.53％的折股比例折为105,000万股国有法人股，其他发起人股东以现金按65.53％的折股比例认股230万股，发起人股东的每股实际投入为1.53元，而社会公众股东认购价即新股发行价为5.30元（2亿股）；2002年3月增发时社会公众股东认购价为5.58元/股（也是2亿股）(2001年底每股净资产值为2.27元/股，2002年中报每股净资产值为2.77元/股)。很显然，在华菱管线2003年第一季度报告的每股净资产2.92元中，发起人股东、初募社会公众股东和增发社会公众股东对每股净资产值的贡献率是有较大差异的。国有股每股净资产值要远远低于社会公众股每股净资产值。同时，国有股的投入往往不是真金白银，大部分是以生产经营性资产按评估后的净值折股，甚至以商誉等无形资产折股。在评估基本被官方把持的过去和今天，这种评估价值很难科学、公允，往往根据需要进行估价，带有很大的随意性。一般情况下，评估价值往往高出实际价值。因此以国有资产的实际价值来衡量国有资产价值所形成的国有资产实际价值与账面价值之间的差额并不是代表国有资产缩水或者国有资产流失，而是国有资产价值的回归。
在理清了以上三个方面有关国有资产的认识后，国有资产管理改革就变得相对简单:一是在国有资产存量管理方面，按照其所在的领域不同进行调整。在“国退民进”领域，政府按照国有资产的实际价值进行资产转让或出售（包括在证券市场上的国有股流通和转让），收回国有投资；在其他国有经济必须存续的领域，政府继续以货币形态或实物形态的资产进行经营运作。二是在国有资产增量管理方面，严格按照国有资产（本）财政的要求进行投资和管理。在明确中央政府和地方政府各自的产权范围以后，通过制度改进，解决国有资产运营过程中的失效和信息不对称等问题，最终实现国有资产的终极职能。
关键词：行政事业单位国有资产资产管理
（一）当前行政事业单位国有资产管理的主要问题
1、账面资产与实物资产不相符
在传统管理体制之下，大多数行政事业单位对国有资产存在着不记折旧、不评估、不核算、存量不清、产权混乱、账实不符的现象。有的单位疏于管理，国有资产被非法侵占；有的利用国有资产办企业、开公司，账外设账；有的单位利用占用的土地违规违法投资开发建设；有的单位国有资产实物管理与价值管理相脱节等等。如许多单位资产原始资料不全，房地产有房产证无土地证，或有土地证无房产证，甚至两证全无，“自留地”和“小金库”的资产更不能明确。近几年由于城市基础设施改建,部分单位办公用房拆除,开发商将房屋建成使用后一直因未给原单位办理房屋产权证明,使一些单位的固定资产一夜之间变为乌有,账面未能正确核算。政府转让或出让一部分固定资产涉及部门单位没有及时进行核销处理,造成账实不符。
2、“非转经”管理不善
利益的驱动使单位加速行政事业性资产转为经营性资产的步伐，不仅增强了单位对国有资产尽可能多的占有欲望，而且由于分散管理运作“非转经”资产，加上体制方面的原因，在行政事业单位经费不足、工作人员工资收入不高、待遇偏低的情况下，存在大量的问题:一是“非转经”后所有权虚位问题更加突出，投资收益和所有者权益容易造成流失。二是“非转经”的资产在运营过程中补偿严重不足。作为经营性资产，其价值补偿是在营运中不提或少提折旧，而所创收入，在财政体外循环。三是“非转经”后资产经营效益低下。“非转经”后财务监督滞后，大部分都没有按照国家规定的成本开支范围和标准执行。四是收益分配中严重向个人倾斜，在实际运作过程中,效益收入、租金收入均被提供这些非经营性资产的单位及其所属企业视为集体所有,甚至作为福利,进入单位的“小金库”，背离了“非转经”以弥补行政事业单位经费不足的初衷。
3、资产利用率低
现行的行政事业性国有资产被人为地夸大了与经营性国有资产的差别，而忽略了资产的共性。资产的购建、管理和处置分属于不同的部门，基本上是脱节的，无法形成系统的责任制度。
4、国有资产产权模糊
原则上，行政事业性国有资产应该实行集中、统一的管理模式，但实际上，目前仍实行的是分散管理体制。资产的购建预算掌握在各单位手中，造成资产际占用权、处置权等全部落在各个占用单位，要进行跨部门、跨单位的资产配置基本上不可能。
（二）加强行政事业单位国有资产管理的对策
1、加快行政事业单位资产管理信息系统建设
利用现代先进的信息技术，通过最大化地控制资产的相关信息。资产所有者和资产实际占有者之间的信息不对称一直是资产管理中的一个突出问题。完善的资产管理没有便捷的信息流载体是不可能取得实现的。行政事业单位资产管理信息系统建设对于提高资产管理效率，具有基础性的作用。加快资产管理信息系统建设，有助于更完整地掌握资产的相关信息，从而有利于所有者和管理者强化对于资产的监控，实现由“金字塔”型管理向“扁平”型管理的过渡，减少管理级次，提高管理效率；有助于强化对于资产生命周期全程的跟踪管理；有助于实现资源的共享，增进交流和协作，从而使得行政事业单位资产的帐面资产与实物资产相符。
2、加强“非转经”资产的管理
建立“非转经”资产专项管理制度,依法进行专项管理。坚持经营性资产有偿使用的原则,以实际占有国有资产的价值,收取一定的资产占用费。进行可行性论证,经营合同须经内部审计,产权转移必须严格报批。对经营成果进行监督。对经营性资产要进行保值增值考核,准确进行成本核算。自办产业的承包方案中要明确单位投入有形资产和无形资产的保值增值考核指标,对完成承包任务并实现国有资产保值增值的单位、自办产业和个人,要进行奖励,对造成国有资产流失或经营严重亏损的承包人,要追究其经济责任,甚至刑事责任。
3、建立科学合理的国有资产预算制度
建立科学、合理的行政事业单位国有资产预算制度和采购制度,是加强资产管理的重要手段。一个单位,需要购置什么资产,如何配置增量资产和处置存量资产,应该充分分析这个单位的存量资产的现状及其履行工作职能的需要,并将两者进行科学的匹配,最后得出决策方案。这个匹配的过程就是编制资产预算的过程。建立科学、合理的行政事业单位资产预算制度既可有效地提高资产的使用效率,也可为细化部门经费预算提供直接依据,从而解决现行资产配置各自为政、随意性大等问题。在资产配置的具体方式上应引入市场机制下规范的作法,建立以政府采购制度为主的资产购置方式,在公开、公正、公平的环境下,降低交易费用、提高财政资金的使用效率。
4、建立国有资产管理机构
长期以来，行政事业单位重资金管理轻资产管理，资产管理机构的职责设置和管理模式不能适应市场经济的要求，特别是这一部分资产的产权所有人和授权管理人设置不明晰，不能成为完整的市场主体，严重地妨碍了这一部分资产进入市场，提高其使用效率。因此必须建立行政事业性国有资产管理的专职机构势。资产管理机构负责制定资产管理的规章制度并监督执行，实行资产的产权登记和产权鉴定工作，负责资产流动的处置工作，负责资产营运的收入管理和基金管理工作等。
参考文献
1、方虹:《行政事业性国有资产管理透视及对策研究》，《北京市计划劳动管理干部学院学报》，2004年第2期
世界各国对国有类企业一般都是根据国有资产对企业的介入程度来进行分类的。简单的比如美国国有资产管理的对象分为完全归国家所有的国有企业和国有控股公司；英国分为政府直接管理的国有企业、具有独立法人地位的国有企业、公私合营的国有控股公司等；意大利分为国有控股、参股的公司，由政府主管部门管理、垄断的国有自治公司，由地方政府所有、经营公共设施的市政企业，由政府部门主管但自主经营的非股份制国有化企业；法国的国有资产涉及到从事工商业活动的行政性公共事业机构、工商业性质的公共事业机构和企业、国家掌握部分股份的混合公司。具体分类则是从企业的法律地位与其提供的产品、服务价格的角度进行分类。
还有一些国家国有资产介入企业的方式就相对细化一些。丹麦国有资产主要以三种方式体现：一是由政府确定其产业方向，但在微观经营和机构、人事上有较大自的国有企业。二是根据特别法建立、来源于传统公共机构或私人非营利性组织的独立机构。这些非盈利性机构由一个非完全商业性的董事会来进行管理并受到政府法规的监督。三是国有控股公司。主要指受公司法约束的有限责任公司，政府作为控股股东，可依法组建公司的董事会以实现运转。
在日本，与国有资产相关的企业可以分为直营事业、特殊法人事业和第三部门等三种基本类型。直营事业是由中央政府或地方政府投资兴建并直接经营的国有企业。特殊法人事业是指按照国家特别法律设立的法人经营的国有企业。通常国家需要实施，但又因制度、监督等方面的限制而无法直接由国家经营的，则设立实行特别监督的独立法人，以实现实质性的自主经营。根据不同的投资主体，特殊法人可以分为由中央政府直接全部投资建立的特殊法人、由中央和地方两级政府共同投资建立的特殊法人、由国家和私人企业共同投资建立的特殊法人以及由国有企业投资建立的特殊法人四种基本类型。根据名称不同，特殊法人又可分为事业团体、公社、公团、公库、营团、金库、特殊公司、地方公社以及其他特殊法人(如海外经济合作基金、国立剧场、日本贸易振兴会)等九种基本类型。第三部门是指由中央政府、地方政府和私人企业共同投资建立的国有企业，一般体现为股份有限公司或有限责任公司。
如果从行业方面进行分析，各国国有资产一般都介入关系国计民生的大型企业或公共事业类产业。比如，日本包括铁路、邮政、造币、电信、基础设施等公共事业以及金融、烟草、盐业等行业；英国则不仅仅涉足公共事业、基础设施等领域，还广泛进入制造业等竞争性行业；法国包括能源、交通、通信、原材料、加工制造、银行和保险以及公用基础设施等在国民经济中占有重要经济地位的行业，这使法国成为西方国有化程度最高的国家；意大利以石化、冶金、机械、运输工具制造、水电供应、电讯等资本密集型部门为主，分布也非常广泛；瑞典涉及金融、房地产、及文化、卫生等多个行业。
二、国有资产管理模式的国际比较
作为国有资产管理的主体，日本由各个政府主管部门和大藏省直接执行国有资产管理事务，由国有资产中央审议会和地方审议会负责回答执行机关的询问、提出建议，由监察机关负责对国有资产在运营、处置、管理等方面的监督；美国、英国则多由政府提名安排这类企业的董事会，并采取董事会领导下的经理负责制，由董事会作为连接政府和国有企业的桥梁，使政府的政策意图通过董事会得到贯彻执行，又使企业享有一定的经营自；意大利在国家参与制的基础上，形成了以中央专门机构综合管理国有资产所有权、各控股公司分散管理国有企业的管理体制；瑞典国有企业所有权由议会拥有，议会授权政府，由国有企业局等部门进行管理。
管理方式上，各国区别比较大。在美国，不论是否属于公司型的国有企业，政府的管理都相对较严，除了对总统直接负责的企业外，一般由政府有关的部、处以及根据国会各种决议设置的专门常设委员会管辖。政府还通过有关部门的行政指令确定企业的投资规模与方向，利用价格、税收等经济手段对企业活动进行调节，由国家派遣监督员或监督团，对企业实行财物监护。同时，政府还有权决定企业的劳动人事、产品定价及利润分配制度，以确保国家对企业发展及分配方面的决定权。当然，企业也拥有在法律允许范围内自行设立董事会等管理机构以及自主经营程度不等的权利。还有大批国有企业被出租给私人垄断组织自主进行生产经营，政府提供生产资料、工资、管理成本等生产费用并获得产品。政府对国有混合公司，除委派代表参加企业董事会外，还实行以主承包商为首的、由政府作为产品计划的招标人，按照择优原则执行的系统组织的承包合同制。政府根据企业产品的种类和用途，成立生产周期长、系统配套复杂、技术风险大的军事生产部和周期短、结构简单、见效快的民用生产部，使之自成系统。在开发新技术过程中，政府指导企业工作，并向国有混合公司提供固定资本和流动资本，承担研究失败的风险，放手让企业之间进行竞争。此外，政府还由行政服务总局承担非经营性国有资产的管理职能，包括各项政府公用事业的维护与管理。
法国则由政府各部门、议会和审计院三个方面分别实行管理和监督。国家对企业的直接控股权由财政经济部门持有，间接控股权由国家银行和金融机构持有。财政部是国有企业财政方面的主管部门，决定企业获得的财政拨款数量和国家的参股范围从而影响企业发展方向，其他相应政府部门负责企业的经营管理。政府通过控制企业领导层或董事会、向企业派驻国家稽查员和主管部门代表监督国有资产的经营情况，通过议会的调查委员会和监督委员会就重大投资、收入分配及价格制定等方面的有关事项进行调查处理。通过审计院对国有企业的账目进行事后稽核并评估企业的经营绩效。法国政府还根据企业的竞争性、规模效益以及固定资产投资额等标准，把国有企业分为垄断性国有企业和竞争性国有企业两种，对能源、通信等基础产业往往通过投资规模、产品和劳务的定价以及薪酬标准来严格管理企业，对加工业、建筑业、商业和服务业等竞争性国有企业，政府则通过控制企业领导人和资产总量来对其进行较为宽松的监督，以促进其竞争力。
意大利对国有资产的管理层次非常清晰，整个管理体制分为三个层次：首先由经济计划部际委员会制定控股公司的政策目标、检查计划的执行情况、审查控股公司提出的国家拨款申请、协调政府不同部门的政策等；其次由政府专职管理国家参与制企业的机构——国家参与部，以人事任免、监督企业发展与规范等形式，通过各大控股公司全面管理国家在各个生产部门和服务部门所拥有的股权，监督和协调国家参与制企业的活动；最后意大利的三大国家控股公司伊里公司(IRI，即工业复兴公司)、埃尼公司(ENI，即国家碳化氢公司)和埃菲姆公司，负责管理国家拥有的企业股份，督促国家参与制企业执行政府指示，指导、协调企业的投资、经营和生产活动，向企业提供必要的财政支持和人才、技术服务，并通过控股公司购买或出售企业股份、行使股权，确保国有资产的保值增值。
此外，日本倾向于集权式的管理模式。在大规模民营化之前，日本的国有企业实行的是行政机关直接经营的国营企业组织形式。由政府主管部门决定企业的人事任命，尽管各个企业有独立核算的财务会计制度，但在财务处置上受到政府的严格控制和监督，且其工作人员受国家公务员法的约束。企业预算的制定、执行、结转以及资金的筹措、使用等方面，均需得到主管大臣的许可，利润部分需全部上缴国库，未经批准企业不得动用，亏损由政府弥补。英国的国有资产管理，在人事上通过政府任免董事会成员，通过规定国有企业的财务处置权限，并要求企业努力完成政府主管部门制定的盈利、扭亏等财务指标，以及财政部从财务和企业发展方向上从宏观上确定财政拨款、审批主管部门投资报告。瑞典国有企业局通过影响国有企业的董事会、要求国有企业按照上市公司的财务会计标准编制年度报告，并由专家进行分析评价。韩国则由财政经济部国库局持有国家在所有政府投资企业的股份，并委托给相关行业部门行使股东权利。新西兰财政部和有关行业的部作为国有企业的两个国家股东，共同监督和控制国有企业的经营和分配。同时，财政部委托独立的机构对国有企业实行外聘型监督和评估。丹麦的财政部负责预算、决算、劳资制度，决定法律上拥有批准或拒绝投资借款权的独立机构和公司的投资决策，并与相关部门通过公司董事会中的代表对企业经营实施间接影响，这种原则上独立的国有企业，通过限定了包括经济目标在内的主要目标及其责任后，将有更大的发展空间。
三、国有资产管理监督与保障的国际比较
国有资产管理体系的维护离不开健全的法律法规，各国在实践过程中都对这个问题进行了深入研究并在不断完善。美国国会通过立法方式，来决定国有企业的建立、撤销或内部管理体制的改革，通过掌握财权控制联邦预算等间接方式来制约政府的国有资产管理活动，国会还可以根据需要设立常设委员会或临时特别委员会，对有关国有资产的经营管理问题进行调查，审议有关国有资产管理的各种议案。日本通过特别事业法规定了国有企业的经营范围、承担的义务和责任，规定了各管理机关的职权及权力行使方式，国有资产管理都是在这个法律框架内运行的。在英国，议会立法决定国有企业的建立、改组、废除以及非国有化等重大问题，法律明确了国有企业的职责、机构框架、权利、义务，议会委托相关部门对国有资产进行具体管理，同时议会实施监督。法国拥有健全的国有资产管理法规体系，其完备系统的国有资产法律体系为处理国有资产遇到的各类问题提供了法律依据。不论是国有资产的企业组织形式与领导体制，还是国有资产的财务、税收、审计及劳资规划等各个方面，都受到法律的严格保障，使国有资产管理工作全面实现了法制化。瑞典的议员有权出席国有控股企业股东大会并发表意见，目的还是为了对国有资产的经营状况进行监督。
除了系统化的法律法规，还有一些个别的法律，对国有资产经营中的一些问题加以限制和规范。韩国财政经济部根据《证券和交易法》的一项授权法令，有权指定任何从事“对国民经济有重要意义的产业”的公司为“公共性质的公司”，该法律限制投票，并允许公司章程将其他个体股东的表决权限制在3%。同时，推行集中审计制，指定审计与检查委员会为惟一的授权审计机构。这不仅提高了经营绩效，也加强了对国有资产经营的监管。新西兰在《国有企业法》中对其国有企业的董事会与国家的关系做出了规定，董事会有权任命国有企业的首席执行官和高层管理人员，这从根本上理顺了国有资产管理的人事体制问题。丹麦对于公司的创建或管理，在特别法中都有所论述，对不同的公司比如国有有限责任公司进行了一些具体的规定，从而使国有资产管理的政治化有效地向法制化转变。
众所周知,我国工业基础差,经济不发达,建国初期国有经济只有少量的解放区军工企业和接管部分官僚垄断资本企业,这些企业规模小,资产量少。据不完全统计,1952年我国国有资产总额只有12986亿元。经过建国后40多年来的经济建设,我国的国有经济不断发展壮大,特别是改革开放以来,国有经济得到高速的发展,国有资产越来越雄厚,到1995年底,我国国有资产已经达到5.7万亿元,其中经营性资产4.5万亿元,非经营性资产1.2万亿元,统计表明,1949年以来,国有资产平均每年递增12.4%,其中1980年以来平均每年递增14.5%,1990年至1995年平均每年递增17.9%。
国有经济所创造的财富维持了国家机关的正常运转,壮大了国防力量,保证了国家的安全,促进了两个文明建设。可以说没有国有经济的物质基础,就没有社会主义政权的巩固。
但是国有经济的发展也同其他所有制经济一样,不是、也不可能是直线上升的,有时也带有明显的阶段性。这种阶段性既受国有经济政策、政治环境制约,也与国际环境有着密切的联系,当然也有自然环境的影响。可以说,建国以后我国在相当长的一段时期内实行计划经济的管理手段,在当时我国工业化程度低,生产力水平不高,供应不足的情况下,是适合我国国情的,对我国经济的发展起到了积极的作用,不但解决了占全世界1/5人口的吃饭和就业问题,而且为我国改革开放打下了坚实的经济基础。但是随着科学的进步,技术的发展,生产力水平的提高,国内、国际经济、政治环境的变化,继续沿用计划经济的管理手段,继续实行原有的管理体系,已经不能适应我国生产力发展的需要。因此,出现了国有企业经济效益滑坡,亏损面逐年增大的趋势,据不完全统计,全国独立核算的国有工业企业亏损面1992年～1995年分别为22.7%、29.8%、32.7%、33.5%,1996年上半年则达到43.3%,并且1996年一季度出现了全国性的整体亏损,国有资产的损失数额也逐年增大,据1994年全国开展清产核资的12.4万户国有企业的不完全统计,全部资产损失达2231.1亿元,全部资金挂帐22069亿元,损失与挂帐合计达4438亿元,占这些企业全部资产的10.7%。
上述问题的原因是多方面的,许多专家学者提出了不少看法,有的归结为管理体制落后,政企不分,政资不分;有的归结为企业目前存在三座大山:负债过高,冗员过多,社会包袱过重;有的认为主要是企业管理混乱,管理水平低。上面这些观点都有一定的道理,都是从不同角度提出的。我个人认为,其中最重要和最直接的原因是管理制度不顺,企业管理落后。虽然近10多年来,我国对国有企业的改革已经采取了许多措施,包括:放权让利,推行承包经营责任制,实际两权分离,进而到建立现代企业制度,什么药方都用过了,但成效并不十分突出,究其原因,最根本的就是以往这些改革,停留在企业层面的多,政府层面的少,浅表性的多,深层次的少。因此,必须抓住问题的本质,改革才能见成效。
二、国有企业改革的关键在于建立起科学的国有资产管理、监督和营运体系
如上所述,当前国有企业改革成效不明显的主要原因是国有资产管理体制改革滞后,政企不分、政资不分仍困扰和阻碍着企业的发展。
传统的体制下,国有资产所有者的职能被政府部门分割,造成了产权管理的多元化,政府各部门都可以所有者的身份向企业发号施令,政出多门、多头管理,企业要对多个政府部门负责,但却没有哪个部门真正对国有资产的保值增值负责任。由于所有者的责任主体不明确,企业缺乏应有的监督的约束,尤其是那些直接归各级政府管理的大企业集团,其产权归政府所有,但政府是由各综合经济管理部门行使管理职能的,由于政府没有授权由哪个部门进行监管,结果是政府哪个部门都可以管企业,但谁都管不了,谁都不负责任。政府对企业的情况完全靠听汇报,对企业的内在情况不清楚,结果不出问题则可,一出问题就大得不得了,就要关闭乃至破产。
那么国有企业如何进行改革?这方面中央有了明确的规定,即对国有资产实行国家统一所有,政府分级监管,企业自主经营的体制”。目前,理论界、学术界对于从建立国有资产管理委员会及其办事机构,到中间或中介性的国有资产经营公司,再到生产经营企业三个层次的国有资产管理体制的框架,在认识上是统一的。近年来,各地也根据实际进行了大量的探索,目前全国已有上海、河北、内蒙古、吉林、安徽、浙江、青海、陕西、重庆、湖北、广西等11个省、市、自治区及深圳经济特区先后建立了新的国有资产管理体制。尽管各地做法不尽相同,但新的管理体系基本上是按照三个层次的框架建立的。其大致情况是:在省(直辖市)、自治区政府一级成立了国有资产管理委员会(简称国资委),下设国有资产管理办公室(简称国资办);在中间层建立资产经营公司;在下层是由企业群组成。这三个层次,在上层通过国资委直接管理资产经营公司,而不是靠各部门分工把关,这样既能实现将政府各部门的社会经济管理职能与资产所有者职能分开,又直接加强了对资产经营的监督和领导,形成了有效的制约机制;在中间层建立了国有出资人制度,为资本运营构建合格的载体,使企业对投资主体负责,投资主体对出资人负责,出资人向政府负责,实现了国有资产监管职能与国有资产经营职能的分离;在下层由国有独资企业、国有控股、参股及合资企业群组成,这些企业根据国家法律拥有法人财产权,具有企业法人资格,依法自主经营、自负盈亏、照章纳税、独立承担民事责任,并具体承担国有资产保值增值的任务,从而实现了国家终极所有权与企业法人财产权的分离,理顺了政府与企业的关系,初步实现了政企分开。
实践证明,这三个层次管理体制的推行和不断完善,对于从深层次上改变政企不分,政资不分,多头管理的局面是可行的,也是成功的。具体可以从深圳和上海改革的成效得以说明。
深圳是全国最早建立三个层次国有资产管理、运营体系的城市。早在1987年7月该市就成立了市属企业国有资产投资管理公司,主要负责市属企业国有资产的产权管理及运营,成立初期也行使国有资产管理的职能。随着改革的不断深入,1992年9月深圳市又成立了市国有资产管理委员会,一年后成立了市国有资产管理委员会办公室,作为市国资委的常设办事机构,专门行使国有资产的行政管理职能。经过几年的探索,目前已经初步形成了市国有资产管理委员会(下设国资办)———市级国有资产经营公司———企业群”三个层次的国有资产管理经营新体制。
三个层次的国有资产管理体制建立以后,该市采取了许多行之有效的措施保证其顺利运行。包括按经营规模、效益水平对企业进行分类定级;按行业类别和效益实行企业利润分类上缴办法;实行企业无行政主管部门制度;向国有控股企业和全资企业委派产权代表,参与企业重大问题决策,监管国有资产运营,率先建立现代企
业制度,强化企业管理,加强企业内部约束和政府对企业监管等。到目前为止,已正式颁布《深圳经济特区股份有限公司条例》、《深圳经济特区有限公司条例》、《深圳经济特区股份合作公司条例》等几十个法规和规章,尤其是1995年该市《深圳经济特区国有资产管理条例》的出台,标志着国有资产管理法规、规章体系日趋完善,为现代企业制度规范运作打下了基础,取得显著的效果。截止1998年底,深圳市属国有企业的净资产为3477亿元,自1980年以来每年递增53%,1998年实现利润51亿元,实现了国有资产保值增值。
上海市1993年按照三个层次建立新的国有资产管理运营体系后,到1995年底,先后将33家主管局撤销转制为经营公司或控股公司,并使国有资产管理体制改革与政府机构改革、人员分流结合起来,把撤局、组建公司、改制和授权经营同步进行,将管资产、管人相一致原则与党管干部原则相统一,并享有对控股公司的监管权、考核权、奖惩权与收益权。
上海市通过国有资产管理体制的改革和实践,实现了较大范围国有企业存量资产的调整和城市面貌的改观。一方面,以控股公司的产品为龙头,以产权为纽带,组建了一大批企业集团,实际专业化协作,发展社会化大生产;另一方面,通过退城进郊、土地置换和盘活资产存量等措施,进行企业技术改造和资产重组,实现了优势企业的低成本扩张,城市的市政、公用设施和文化事业也得到了快速发展;再是通过企业间相互持股和环形持股,一大批企业由工厂制改变成为股份公司或有限责任公司,增强了凝聚力和约束力,培育和发展了行业优势。
上海纺织控股集团公司组建后,对市区工厂进行调整和土地置换,新办第三产业1200多个,合资企业240个,改组有限责任公司14个,股份有限公司4个,关停并转企业196家,撤销138家,原所属国有企业由320家减少到180家,妥善分流下岗的17万人,控股公司由原55万人减少到38万人,继招收18名空中乘务员的空嫂旋风”之后,又相继推出了成千上万的呼嫂寻呼台”、“巴嫂(巴士)”、地嫂(地铁)”等服务行业,为上海减员增效战略的实施,提供了成功的范例。
三、加强对企业的监督,坚持改革与加强管理相结合
当前在认识上有个误区,似乎体制改革了,就一通百通,一顺百顺,企业效益自然会提高,这种看法是片面的。光讲改革,不讲管理,改革是无法成功的,改革的目标也无法实现。事实上,当前国有企业管理弱化,管理混乱,损失严重,已经到了十分严重的地步,据国家有关部门抽样调查显示,80%以上的亏损企业是管理不善造成的。就我省而言,在前几年清产核资中暴露的损失中,决策失误千万的损失比重较大,当中尤以对外投资最为突出。现在有的企业对外投资未经充分论证,盲目性较大,结果投资之时就是亏损之日。还有的盲目设点拉线,投资链条长,结果连自己有多少个子孙都搞不清楚。此外盲目借出款项,盲目对外担保,出现严重的风险。值得一提的是,在中外合资合作企业中,由于外商资金不到位,有的是合资、合作企业设立后,以合资、合作企业的名义借款(或担保)作为外商投入资金,结果一旦造成损失债务全由中方背起来,这种例子也是不少见的。造成这种情况的原因既有水平问题,也有管理问题,但是最重要的是应建立起激励和约束机制,使企业厂长(经理)感到有压力。现在企业经营状况的好坏并没有与经营者的利益直接挂起钩来,经营好了没有得到实惠,经营差了也不负责任,出了问题只要自己没把钱装腰包仍然万事大吉,这个单位搞不好调到另外一个单位去照样可以当官,这样的一种机制打击了先进,保护了落后,也出现了一些投机钻营和短期行为。我认为,加强管理应该坚持内部和外部相结合的方针,内部管理主要是提高管理水平,建立内部控制制度,但是内部人控制制度目前很难奏效,因为现在是厂长经理说了算,你要么坚持原则看饭碗,要么保饭碗说假话。因此,加强政府对企业管理尤其重要,但加强管理并不是捆住企业手脚,不能采取计划经济那一套行政办法,而应该用政策进行规范,用制度约束和监督考核的办法。
最近几年深圳市对资产经营公司和市属企业的管理方面有许多独特的做法。首先,该市人大通过了《深圳经济特区国有企业法定人代表任期经济责任审计条件》,加强了企业法定代表人任期经济责任的监督,客观、公正地评价其经营业绩,保障了国有资产的安全与增值;其次是采取下派财务总监的办法,财务总监不但可以列席企业董事会议,了解企业运作的全过程,而且审核财务报表、监督资金运作情况,真正达到监督的目的。深圳市加强企业管理、监督,企业效益不断提高,即使遭受金融风波和自然灾害的冲击比较严重,1998年度仍然实现利润比1997年度上升。事实说明,只要坚持改革与管理相结合,企业不但可以走出困境,而且能够创造较高的经济效益。
四、国有企业改革应坚持实事求是的方针
国有企业改革涉及到方方面面的问题,情况非常复杂,当前要注意防止和克服以下几种倾向。
一是不能盲目追求速度。当前有的地方为了赶速度,不顾客观实际,搞指令性计划,要求在一段时间内全部完成改制计划。应该说,改制有个计划是对的,但计划应该实事求是,要因地制宜,不能强求一致,要成熟一个转一个。否则即使转了,也是换汤不换药。
二是改制应讲究实效。现在有的企业改制图形式,赶时髦,为组建企业集团搞拉郎配;改变主管厅(局)为公司,把牌子一换,结果机构没变,管理方法没变,职能也没改变;组建经营公司不但未能减少行政干预,而且增加了新的婆婆。这些不讲究实际的改革,不但起不到应有的作用,反而劳民伤财。
