1.半熟人社会的农村社会保障及其法制随着生产力的提高，单个家庭就可以承担起原来集体才可以承担的生产任务，原来的集体组织逐渐解体，家庭成为基本生产单位，人与人之间的熟悉程度下降，开始以家庭为边界进行利益划分。尤其随着生产力的发展，被解放了的大量劳动力进城务工，农村社会逐渐向半熟人社会转化，此时的保障主体也因集体自保解体，取而代之的是家庭保障。而家庭的保障能力毕竟低于集体保障，需要在家庭保障作为主要保障主体的前提下辅以国家保障，此时的国家保障程度高于集体组织结构下的国家保障。改革开放后的我国农村主要处于这样的一种结构中。此时通过国家立法规定了家庭的保障义务，比如《宪法》、《婚姻家庭法》以及《老年人权益保障法》中都有子女赡养父母、父母抚养子女等家庭保障方面的规定。同时因为传统社会文化的遗存，加上民间熟人结构的残留，民间风俗等习惯法仍然发挥作用，所以此时的社会保障是家庭保障为主，国家为辅，保障法制体现为国家成文法与农村社会地方习惯法等同地发挥作用。
2.原子化社会的农村社会保障以及法制随着生产力进一步提高，加上城市化进程的推进，全职务农的人进一步减少，大量农民转移到城市。一个家庭中的人可能分别在不同的城市务工，家庭中有一个人或者半个人（城里农村往返的农民工）从事农业生产，家庭已经不再是基本的生产单位，人与人之间的关系更加陌生，甚至家庭成员之间都变得陌生，每个人分别于不同的工作单位工作，人与人之间处于一个相互关联不大的原子化社会之中，工作单位成为主要生产组织，原来以家庭为主要保障主体的存在基础逐渐消失，家庭保障功能消弱，取而代之的是个人自保和工作单位通过缴纳社会保险基金组成的社会保险。个人的自保能力最低，随着生产力的提高，整体保障水平也要相应提高，所以此时国家在社会福利、社会救济等方面的保障力度不断加强，国家保障义务增加。原子化社会陌生人之间达成一致的可能性很低，成本高，并且缺乏基本信用关系，所以他们之间难以达成协议，相互监督成本很高，国家统一的制定法更适用于原子化社会。社会结构与农村社会法制契合关系理论第一，社会保障主体与社会生产基本组织形式密切相关，熟人社会基本生产单位是集体，保障主体也是集体；半熟人社会基本生产单位是家庭，保障主体也是家庭；原子化社会基本生产单位是工作单位，保障主体也是单位。第二，国家的保障义务与社会发展程度以及主体保障能力密切相关，社会越发达，国家的保障义务和能力越强；保障主体能力越弱，国家保障义务越重。第三，不同社会结构下社保法制对制定法与民间习惯法的需求和依赖程度不同。越是熟人社会对统一制定法的需求越弱，对地方民间习惯法的需求越强；越是陌生人社会，自保能力就越低，对具有普遍适用性的强制性统一立法需求就越高。
二、当前农村的社会结构及农村社会保障法制的不足
1.当前农村社会结构具有农工混合性和多元性特征工业化下的原子化农村。小部分农村土地流转率高，开始规模化经营，农业已经实现机械化生产，农民收入由地租和农业工资收入组成。这种社会虽然实行的是农业生产，但是已完全不同于传统的农业生产，它已经成为工业化的组成部分。社会结构与城市相差很小，社会保障水平与城市职工差距不大，从大类上可以归结为已经工业化的农村。熟人社会下的传统农耕的农村。小部分农村属于极不发达地区，社会结构与传统农村差异很小，土地依然是其生存的主要依附，家族或者家庭是主要生产单位，家庭依附关系强烈，养儿防老意识强烈，以家庭养老为主导。半熟人社会的半工半农的农村。大部分农村处于农业社会向工业社会过渡阶段，农民部分拥有土地，但是土地已经不是他们收入的主要来源，很多农民外出打工，过着半农半工的生活，家庭结构开始松动，家庭的流动性增强，收入结构一部分来源于农业，一部分来源于务工的工资收入。
2.目前农村社会保障法制的不足传统社会保障立法已经退位，而适应新的社会结构的保障法制缺失。传统社会结构在逐渐消失，支撑传统社会保障的伦理孝慈制度在退位。半熟人社会以及原子化社会是目前农村社会的主流形式，与其相适应的是以契约为核心的法律，而目前这种法律没有及时补位，导致目前的混乱和缺位。对不同社会结构的农村，社会保障法制没有区别对待。前边我们已经提到了，不同社会结构和生存结构对社会保障法制的需求是不同的。目前我国各地农村处于不同的生存结构中，社会发展差距很大，而农村的社会保障法制并没有对其进行区别对待，这会影响社会资源的配置，不利于社会公平的实现。农村社会保障法制滞后，保障水平低。目前我国社会保障法制整体上滞后于社会发展。近年来我国社会发展快速，社会转型面临极大的反差，即社会法律制度建设远没有和社会发展同步，整体处于滞后状态，尤其在社会保障领域。目前我国的社会保障法律只有一部《社会保险法》。《劳动法》、《劳动合同法》以及《社会保险法》只对城镇职工的养老保险有较为完善的规定，但基本不涉及农村。农村保障主要是靠国家有关政策和各部门出台的规范性文件，并且大部分部门文件也是过时的。农村社会保障地方立法没有及时灵活跟进。农村社会结构差距很大，各地农村发展程度不同，国家统一立法不可能体现不同地区的不同差异，这正是地方立法发挥作用的空间。但目前地方立法迟迟不见有稳定性的较高层次的法规出台，仅仅是一些经常变动的部门规定，这导致地方保障预期差、不稳定。
三、构建与当前农村社会结构相契合的农村社会保障法制的建议
1.制定统一而有差别的农村社会保障法律法规通过立法确定统一的农村社会保障保底标准。一是制定全国统一的最低农村社会保障标准。根据社会结构与社会保障法制契合关系理论，鉴于目前农村大部分处于半熟人社会，少数接近原子化社会和熟人社会，国家应制定统一的最低保障标准。二是最低保障标准应该比先前的保障有大幅的提高。三是制定社会保障增长标准。社会保障是与社会经济发展一脉相承的，经济发展了保障标准就要水涨船高。中国经济近年来一直快速增长，这个成果必须在社会保障中体现，通过法律法规条款固定下来。国家对农村社会保障资源的承担能力以及配置意愿是法律实现的关键。对农村社会保障标准的确定以及对法律法规的需求，必须有相应的义务主体的供给才能变成有保障力的法律制度。国家在富裕起来后，应该改变二元社会结构，对之前的历史欠账承担起责任，配置给农村更多资源。国家保底基础上的差额保障。根据保障主体能力越弱，国家保障义务就越重的原则，针对上述三种社会结构，国家在基本保障标准之上应对不同社会结构下的保障主体给予有差别的差额保障。保障主体自保能力越弱，国家差额保障力度就应越大；保障主体自保能力越强，国家差额保障力度就应越小。国家的差额保障根据保障主体能力强弱实行差额分级，都要在国家制定的农村社会保障统一法中有相应的规定。具体来讲，对于原子化的农村，国家不需要给予差额保障。因为这种社会结构中的农民已经与城市就业人员相差无几，根据《劳动合同法》以及《社会保险法》，他们有工作单位的保障，自我保障能力也比较强，只要参与就业就可以实现同城市就业人员一样的社会保障，享有《劳动法》《劳动合同法》《社会保险法》中关于劳动者的各种权益和保障。对于有一定原子化倾向但还未完全原子化的农村，给予国家统一的基本保障，但不再给予差额保障。对于那些仍处于熟人社会的落后农村，给予他们在基本保障基础上的最高等级的差额保障。对于处于半熟人社会的农村给予他们居中的差额保障。
2.加快地方立法，使地方社保法制更加契合当地农村需求地方社会保障立法更能契合当地农村保障需求。十八届三中全会决定中提出要下放公共事务、社会管理事务的地方和基层管理权，同时逐渐增加有地方立法权的较大城市的数量。在农村社会保障领域，地方要密切结合当地社会现实，制定符合当地的法律制度，充分发挥地方法的优势，使社会保障法制与社会实际需求进一步契合。重视农村社会保障民间法的转化和运用重视民间法的作用。国家和地方立法所提供的主要是政府层面的保障，而农村社会保障除了来自官方的保障，很大程度来源于农村社会的自保。现在的农村，人们之间的熟悉度和信任度有所下降，但还保留着一些互帮互助的传统，在不发达地区农村这种传统对社会保障发挥了很大作用。因此，应该重视这些民间传统和民间法的作用，使不发达地区农村在政府公共保障之外通过自保增加农村社会保障。引导民间法的运用和转化。一是引导当地优良民风，鼓励民间互帮互助传统。二是把民间保障传统融入到地方立法之中。比如把农村保留较好的家庭养老以及邻里互助通过居家养老或社区养老的形式传承下来。地方政府可制定相关规章制度。
关键词:城乡分立;救济性;现收现付;社会化
Abstract:WhilemakingsocialsecuritylawsforChina’sruralareas,principlesshouldbeheldsuchasseparatinglaws(policies)madeforandappliedtoruralareasfromthoseforandtourbanareas;underliningtraditionalprotection;improvingcoordinationofruralandurbanareas;stressingremedialprotection;andbalancingsocialsecurityandeconomicdevelopment.Socialsecurityforruralareasmayincludemedicalinsurance,calamityrelief,allowanceforsupportoffivesortsofspecificpersons,subsidesforminimumliving,occupationtraining,pensionsforspecialgroupsandallowanceforsupportandmaintenanceofseniorvillagers.ForChina’sruralsocialsecurity,thefinancingmodelof“cash-in-and-cash-out”shouldbepreferredandthefundsaretobedrawnfromgovernmentalappropriation,collectivecontribution,individualcontribution,benevolentdonation,etc.AgriculturalbanksmayserveastrusteesofthefundsandsomequalifiedfinancialinstitutionsmayserveasadministratorsoftheinvestmentofthefundswhiletheRuralCreditCooperatives,eligiblehospitalsandqualifiedprofessionaltrainingbodiesmayhelptorenderrelevantservices.
KeyWords:separationofruralandurbanareas;ofremedy;“cash-in-and-cash-out;”socialization
构建合理而有效的社会保障是我国社会主义新农村建设的基本内容,也是统筹城乡发展的基本手段。然而,由于“三农”问题固有的特殊性和复杂性,要在我国农村建立起具有一定保障能力的社会保障体系将是一件非常艰巨的任务。本文拟从立法的层面对这一问题做一探讨。
一、立法原则
(一)法律(政策)的制定和适用城乡分立
尽管随着改革开放的深入,我国城乡间的互动和融合已达到了前所未有的程度,但笔者认为,由于既定社会结构内部张力态势的改变需要一个较长的时间,因此,尽管在市场和政府这“两只手”的共同推动下,我国城乡之间的统筹层次和融合程度将会持续提高,但城乡二元社会结构总态势在一个较长的时期内将难有实质性改变。城乡社会成员生存和发展所需社会保障体系建立的生产方式基础、物质条件基础、组织形式基础、文化观念基础等存在明显的差异:社会化工业生产是城市的基本生产方式,而以家庭为单位的联产承包是农村的基本生产方式;货币化的薪金收入是城镇社会成员建立社会保障的基本物质条件,而农村社会成员建立社会保障的基本物质条件却是土地及其产出物;社区和发达的社会化服务系统是城镇社会成员社会保障体系建立的组织基础,而农村社会成员建立社会保障体系的组织基础却是家庭和组织化程度较低的服务体系;社会保障在城镇社会成员中获得了广泛的观念支持和心理认同,而养儿防老、自我保障的文化观念在农村社会成员中仍然占据重要地位。城乡社会保障建立基础的上述差异,决定了城乡社会成员的社会保障需求是不尽相同的,农村社会保障立法应该也必须立基于这些客观现实,坚持建立独立于城镇社会保障体系的农村社会保障体系,只不过应在城乡社会保障体系之间建立自由的社会保障关系转移机制。如果按照一些专家主张的那样在我国实行社会保障城乡一体化、建立城乡一体化的社会保障体系,那势必将我国农村社会保障体系建设引入误区,影响甚至阻碍农村社会保障体系的顺利建立和整个社会保障事业的健康发展。事实上,一些发达国家,如德国等,也是在城镇和农村分别建立社会保障体系的。
(二)以传统保障机制为依托
在长期与各种自然和社会灾害作斗争的过程中,我国农村逐步形成了相应的保障机制和组织形式,并不断得到完善和发展。随着生产社会化、人口老龄化和家庭小型化的不断加深,我国农村以家庭保障为基础、以集体保障和国家保障为必要补充的传统保障机制的保障功能将会逐步弱化,而社会保障的作用则会不断得到强化。但是,我们必须注意以下事实:第一,我国农村人口众多,人均国民收入水平比较低,国家财力有限,在一个较长的时期内根本不可能在农村建立起能基本取代传统的保障机制的社会保障系统。第二,在我国农村,传统保障机制,如家庭保障等,具有深厚的传统伦理基础和广泛的社会认同度,再完善的社会保障也无法代替上述传统的保障形式,一些基本社会保障,如社会养老保障,事实上也将主要依托家庭等传统保障组织形式来具体实施。第三,在我国农村如果过分看重社会保障从而忽视传统保障机制的作用,将导致严重甚至灾难性后果。因此,在一个相当长的时期,传统的保障机制在我国农村将仍然会发挥基础性作用,我国农村社会保障制度的设计必须充分考虑传统的保障机制的作用。
(三)统筹层次逐步提高
根据社会保障的基本原理,参与保障系统的人员越多,系统本身的共济能力就越强,保障能力也越强。社会保障是一种强制性法律制度,它的参加者不是基于自愿而是基于立法强制,并且实行属地管辖。从理论上讲,社会保障系统的统筹层次与保障系统的覆盖面成正比,系统的统筹层次越高参与者就越多,保障系统的筹资能力和保障能力也就越强。换句话说,我国农村社会保障的统筹层次越高越好。但是,我国幅员辽阔,不同地区社会经济发展极不平衡,不同地区农村的经济发展水平和农民收入水平存在很大的差距,不同经济发达地区的农民对社会保障基金中个人出资负担的认识和保障待遇水平的心理预期也存在较大的差异。如果片面强调提高统筹层次,可能会引发统筹区内不同经济发达地区的农民在社会保障基金筹资负担分担上的矛盾,影响统筹区内经济较发达地区农民缴费的积极性,从而降低系统的筹资能力。因此,我国农村社会保障的统筹层次应伴随政府调控能力的增强、农民共济意识的提高、经济发展区域差距不断缩小而逐步提高。笔者认为,我国农村社会保障的统筹可根据各地的实际情况按保障项目的不同先从县级开始,进而发展到市级、最后过渡到省级统筹。
(四)以救济性保障为基础
在一定时期内,我国农村社会保障立法的价值取向应以救济性保障为目标;也就是说,在一个较长的时期内,我国农村社会保障应按社会救济的定位来进行具体的制度设计。一方面,农村的生产方式、社会结构、土地政策和生活方式所具有的特殊性,决定了我国农村始终具有一种相对稳定的基本保障机制和功能,村民对社会保障的期望值和心理预期也不会像城镇居民那样全面、普遍;另一方面,在一个较长的时期内,我国农村社会经济发展的现状和国力基础无法支撑在农村建立具有普遍性特性的社会保障体系。因此,我国农村社会保障在保障层次上的正确选择,应是先建立救济性保障,然后伴随农村城镇化、工业化程度的提高,逐渐由救济性保障过渡到保险性保障。
(五)保障水平与社会经济发展水平相适应
根据国外建立社会保障的经验和教训,社会保障的水平和程度一定要和本国社会经济发展水平相适应,否则,将带来严重的负面影响。我国是一个农村经济还比较落后的国家,农村社会保障项目和待遇水平的确定一定要和统筹区内的社会经济发展水平相适应。笔者以为:低水平,广覆盖,随着经济发展水平的提高而逐步提高保障水平,应是我国农村社会保障立法坚持的一个基本原则。
二、法定项目
合理确定法定保障项目是构建我国农村社会保障制度的关键,它不仅关系到我国农村社会保障的保障功能的结构安排,还涉及到农村社会保障管理体制、运行机制的设计,以及筹资和负担分配模式的选择和确定。结合社会主义新农村建设和统筹城乡发展的要求,根据我国农村对社会保障需求的急缓程度,笔者以为,今后一个时期,我国农村社会保障可主要包括以下基本法定项目:
(一)医疗保障
疾病,特别是比较严重的疾病的治疗,往往需要患者及其家属承担比较大的即时性付款,这对于以实物为主要收入形式、现金储蓄比较少的广大村民来讲,普遍难以承受。2007年6月,广州市统计局曾就社会保障问题在全市进行过一次抽样调查,结果显示,50.7%的市民希望将“医疗保险”列为首位,而在最担心的问题中,近九成被调查者把患重大疾病时生活得不到保障列为首位[1]。由此可见,我国村民最为需要和希望的社会保障是医疗保障。国家计划在农村首先建立的社会保障也是新型农村合作医疗制度。据卫生部公布的数据,截止2006年底,全国已有1451个县(市、区)开展了新型农村合作医疗,覆盖人口为5.08亿人,4.1亿农民参加了合作医疗,参合率为80.7%,2006年全国共补偿参加新型农村合作医疗的农民2.72亿人次,补偿资金支出合计为155.81亿元[2]。不过,笔者以为,在我国农村目前只宜建立大病医疗保障制度,只对医疗费用超过一定数额的患病村民提供一定的救助,等到条件成熟后再建立基本医疗保障与大病医疗保障相结合的农村医疗保障制度。
(二)灾害救济
我国农村经常遭遇各种各样的自然灾害。由于农村财产存在形式的自然化特征和防灾设施的不足,各种灾害事故往往会给村民的人身和财产带来巨大的破坏和损害。国家发展改革委员会主任张平2008年3月22日向十一届全国人大常委会第二次会议报告抗击低温雨雪冰冻灾害及灾后重建工作的有关情况时透露,2008年1月中旬到2月上旬连续遭受的4次低温雨雪冰冻极端天气所造成的直接经济损失达1516.5亿元。而有关专家估计,2008年5月12日发生的汶川特大地震所造成的损失更是可能高达5000亿元人民币。自然灾害导致的这些损害和困难仅靠农民个人及其家庭的力量根本无法克服,需要国家和社会提供帮助和救济。此论文转摘于流星
(三)“五保”供养
根据现行《农村五保供养工作条例》的规定,农村中的老年、残疾或者未满16周岁的村民,无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人,或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的,在吃、穿、住、医、葬方面享受“五保”供养待遇。目前全国已纳入“五保”供养范围的供养对象有300多万人。农村“五保”供养制度是我国农村中比较成熟的社会保障形式,农村社会保障立法应该将其确定为正式的法定保障项目。
(四)最低生活保障
在我国农村始总会有一部分村民生活在最低生活水平线以下,为了确保这部分村民的最低生活需求,我们应仿照城镇“低保”制度建立农村“低保”制度,并将其纳入农村社会保障体系。根据十届人大五次会议通过的《政府工作报告》要求,我国将在全国建立农村最低生活保障制度,将符合条件的农村贫困人口纳入保障范围,重点保障病残、年老体弱、丧失劳动能力等生活常年困难的农村居民。国务院总理2007年5月23日主持召开国务院常务会议,专门研究部署在全国建立农村最低生活保障制度的工作。2007年8月13日,国务院了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》。截至2007年6月底,全国31个省、自治区、直辖市都已全面部署建立农村低保制度,全国农村低保对象已达2067.7万人,全国各地平均低保标准为年人均857元(或月人均71.4元),其中最低的为600元(甘肃),最高的为2560元(上海)[3]。
(五)职业技术培训
我国是农业大国,农村富余劳动力转移就业的任务非常艰巨。目前,我国农村有1.5亿左右富余劳动力,并且每年还要新增600万农村劳动力。随着工业化、城镇化程度的提高,我国将有大量农村剩余劳动力从第一产业转移到第二产业和第三产业。在第二产业和第三产业中,即使是劳动密集型的行业也需要劳动者具有一定的技能。但是,目前我国农村劳动力素质普遍不高,缺乏基本劳动技能。我国有9亿农民,平均受教育年限不足7年,农村劳动力中,小学文化程度和文盲、半文盲占40.3%,初中文化程度占48.1%,高中文化程度仅占11.6%,而系统接受过农业职业教育的农村劳动力所占比重更少[4]。因此,为了使从农村中转移出来的劳动力能够尽快地适应工业化的要求,推动我国社会的转型,并带动整个“三农”问题的解决,国家应将对农民的职业技术培训纳入农村社会保障体系中。根据《2003—2010年全国农民工培训规划》的规划,2006—2010年,将对拟向非农产业和城镇转移的5000万农村劳动力开展引导性培训,并对其中的3000万人开展职业技能培训。同时,对已进入非农产业就业的2亿多农民工开展岗位培训。笔者认为,在我国农村尽管存在事实上的失业问题,但不宜建立农村失业救济制度,而只能代之以职业技术培训救助制度。从长远看,农村职业技术培训可与农村中等职业技术教育结合起来。
(六)特殊群体养老保险
根据我国农村目前的社会结构和现实支撑条件,笔者以为,在一定时期内,我国农村难以建立适用于全体村民的养老保险制度,而只能建立适用于特殊群体的养老保险制度。此论文转摘于流星
1.失地农民养老保险在我国农村,土地是农民最基本的保障条件。然而,随着社会经济的发展,不少农民的土地被征用用于开发和城镇建设,从而失去了保障基础。据有关部门的大致统计,我国失地农民总数已超过5000万人,并仍在以每年约200万人的速度递增。为了解除这部分农民养老的后顾之忧,维护社会的稳定和谐,体现社会公平,政府应给这部分农民建立专门的养老保险制度。
2.独生子女父母养老保险随着人们生育观念的改变,农村独生子女家庭越来越多。相对于多子女家庭来讲,独生子女家庭子女的养老负担要重得多,且存在子女先于父母死亡而带来的养老风险,因此,为了使独生子女父母能够获得基本的养老条件,同时为独生子女政策在农村的推行提供配套制度,国家应将这部分村民纳入到农村社会保障体系中。
3.高龄村民养老津贴由于生活条件和卫生医疗条件的改善,村民的平均寿命在不断的提高,农民未富先老的问题已经凸现,农村人口老龄化的趋势使反贫困的任务更为艰巨复杂。2005年,中国农村65岁以上的老龄人口就已突破1亿,80岁以上人口在总人口中比例也在不断增加。农村高龄人口的存在,一方面自身需要更多的养老资源,而另一方面为其提供基本养老保障的子女因年事渐高,供养父母的能力却反而降低了,因此,国家应将超过一定年龄的村民纳入社会保障的范围,定期提供养老津贴。
三、基金筹集
(一)筹资模式
从历史的角度和世界的范围看,社会保障筹资主要有3种模式:全额积累、部分积累和现收现付。笔者认为,这3种模式各有利弊,但现收现付模式更适合我国农村社会保障的筹资需要。
首先,如果在农村不建立普遍性的社会养老保险制度,那么,农村社会保障的总体负担应该具有较高的可预见性和平稳性。较高的可预见性能使管理部门和经办机构较为准确地确定每年的支付负担,而平稳性则能使代际间的社会保障负担不致畸轻畸重,从而无须通过采取积累模式形成一个储备基金,以应对诸如城镇老龄化高峰期出现的养老金支付突然大幅度增加所带来的资金困难。
其次,由于农村社会保障的参保人数众多,保障体系本身具有较强的调剂能力,因此,在一般情况下,保障系统现收的资金应该能够满足基金支付的需要。即使由于出现特大事故,如特大自然灾害等,基金支付出现困难,也可以通过临时财政拨款和接受捐助等方式来解决,无需建立较大数额的专门应急储备基金。
再次,如果选择积累模式(不管是全额积累还是部分积累),将形成数额巨大的农村社会保障基金,而要确保如此数额巨大的基金能够保值增值是相当困难的。由于我国金融市场发育欠成熟,相关监管机制还没有完全建立起来,专门的社会保险基金监管制度也没有形成,我国城镇社会保险基金的监管已出现令人担忧的问题,大量基金被违规使用,为数不少的基金已流失。农村社会保障在筹资模式的选择上应该充分吸取这一教训。
(二)筹资渠道及负担分配
1.财政拨款中央财政和各级地方财政应根据当年全国和本辖区农村社会保障的支付总需求,安排专门的农村社会保障资金。由于不同地区及统筹区之间的经济发展不平衡,因此,不同统筹区内财政拨款所占的比重应是不同的,但财政拨款在整个社会保障资金中应占有较大的比重,尤其在西部贫困地区和初期阶段。中央财政拨款主要用于地区平衡和应急支付,这部分资金不能直接进入各级地方预算中农村社会保障资金的正式年度预算收入来源,不能直接构成各统筹区的农村社会保障基金。
2.统筹区内公共资源收益在我国农村,有一些由全体村民共有的资源和财产,如农村集体所有的土地、林地、水面、乡镇企业等,这部分资源和财产经过使用,如土地使用权转让、水面出租、企业经营等,均会产生一定的收益。这些收益的一部分应按一定程序划转为农村社会保障基金,作为农村社会保障的一个资金来源。
3.村民缴费村民个人缴费是农村社会保障基金的基础。村民在达到法律规定的年龄并符合法定缴费条件后,应按规定的方式和数额缴纳社会保障费。由于村民收入形式的实物化、多样化和隐蔽性,实行比例缴费制比较困难,因此,村民可按定额分月、季或年并分期或一次性缴纳社会保障费,并按缴费档次分别享受对应的保障待遇。由于不同统筹区的经济发展水平存在一定的差异,因此,不同统筹区内村民的缴费项目和缴费标准应有所不同。需要特别一提的是,失地农民应缴纳的社会保障费应直接从征地补偿费中扣除并一次性划拨到相应的社会保障基金账户。
4.慈善捐赠农村社会保障还可以通过接受个人、单位、国家、国际机构的捐赠来筹集资金。“5.12”汶川特大地震后,灾区先后收到大量捐款,笔者以为,这类捐款中的一部分可以划转到灾区的农村社会保障基金中,用于建立专门适用于灾区农民的社会保障项目。
(三)筹资工具
从世界范围看,社会保障基金征收工具有两种:一是社会保障税;二是社会保险费。两种筹资工具各有利弊,但综合来看,笔者认为,我国农村社会保障选择社会保障费作为筹资工具更为合理。
1.在农村开征社会保障税存在诸多技术难题这些难题包括:(1)管理系统不便确定。目前,我国在税收管理体制上实行的是分税制。农村社会保障税究竟划为国税好,还是划为地税更为合理?从现行的体制看,其确定存在一些困难。(2)纳税人难以确定。社会保障税是以个人为纳税人,还是以户为纳税人?由于我国农村实行家庭联产承包责任制,村民一般是以家庭作为收入主体,但村民却以个人的名义参加社会保障和享受社会保障待遇。这样,纳税人不便确定。(3)征税对象难以确定。征税首先要确定对什么征税的问题,世界上开征社会保障税的国家都是以薪金收入作为征税对象,很好把握,可我国农村村民的个人收入却很难确定。
2.在农村开征社会保障税会增加管理成本
如果开征农村社会保障税,就必须在税务部门建立一个新的征税体系,配置相关工作人员和设备,这本身就会带来直接的管理成本。而如果采取征收社会保障费的办法,就可以避免这一问题,因为,社会保障费完全可以由农村社会保障经办机构来直接负责征管,而农村社会保障经办机构是现存机构,这样至少可以减少机构的运行成本。
3.采取“收费”而不是“征税”更具有妥当性
相对于“规费”,“税收”具有刚性。在实行农村社会保障制度的初期,开征农村社会保障税的很多关系还不清晰和稳定,村民对社会保障的认识还比较粗浅,匆忙出台法律,强制开征农村社会保障税,可能引起村民的抵触,影响农村社会保障制度的推行。而社会保障费的征收属于政策层面的规定,没有法律法规那样强的刚性,调整比较容易,执行中可允许一定的灵活性,因此,在农村社会保障推行的初期,选择社会保障费作为筹资工具更具有适合性和可操作性。
四、管理体制
根据我国的现实情况,借鉴其他国家或地区的经验,笔者以为,我国应建立统筹领导分别管理的社会保障管理体制。农村社会保障应纳入统一的社会保障管理体系中。
(一)领导协调机构及其基本职能
各级政府应成立社会保障委员会,统筹协调城镇和农村的社会保障事务。社会保障委员会可由劳动和社会保障、民政、卫生、教育、财政、农业、工会、军队等有关部门和方面的领导及代表组成,社会保障委员会应由本级政府的主要领导担任负责人。
中央政府社会保障委员会应承担以下基本职能:(1)制订包括农村社会保障在内的社会保障基本政策;(2)拟订包括农村社会保障在内的社会保障行政法规;(3)拟订社会保障预算;(4)协调全国城镇和农村社会保障政策;(5)负责全国社会保障基金的监管;(6)决定涉及全国性或跨区域性的重大社会保障事项。
各级地方政府社会保障委员会应承担以下基本职能:(1)负责社会保障政策和法律法规在本辖区的执行;(2)协调本辖区城乡社会保障体系之间以及两大社会保障系统内部各保障项目之间的关系;(3)拟订本辖区社会保障预算;(4)依照政策或法律规定拟订在本辖区内实施的有关社会保障的规范性文件;(5)负责本辖区社会保障基金的监管;(6)决定本辖区内的重大社会保障事项。
(二)行政管理部门及其基本职能
根据我国行政部门目前的管理职能分工情况,笔者认为,应由民政、卫生、劳动和社会保障等部门按保障项目管理农村社会保障事务。其中民政部门负责农村“低保”、养老保障、灾害救济、农村退伍伤残军人优抚、“五保”供养等社会保障项目;劳动和社会保障部门负责农村职业技术培训保障;卫生部门负责医疗保障。
中央政府农村社会保障主管部门应主要承担以下行政管理职能:(1)在自己主管的系统内组织实施国家有关农村社会保障的政策和法律法规;(2)就自己主管的农村社会保障事务制定部门规章;(3)对自己主管的农村社会保障法律法规和政策执行情况进行检查和监督;(4)负责自己主管的农村社会保障基金的监管;(5)负责自己主管的农村社会保障工作的调研和信息收集;(6)接受有关自己主管的农村社会保障事务的申诉、检举和建议。
地方政府农村社会保障主管部门应承担以下基本管理职能:(1)根据本级社会保障委员会的要求,在本辖区内就自己主管的农村社会保障事务组织贯彻执行相关法律法规和政策;(2)组织并监督本辖区内自己主管的农村社会保障经费的筹集、管理和支付;(3)受理本辖区内有关自己主管的农村社会保障事项的申诉、检举和争议。
(三)事务经办机构及其基本职能
笔者以为,可以在各农村社会保障主管部门下设立相应农村社会保障事务管理中心,具体负责农村社会保障事务。事务经办机构属于事业单位性质,主要承担以下职能:(1)接受相应行政管理部门的领导和委托,具体负责相关农村社会保障事务的经办;
(2)根据相应行政管理部门下达的经过同级政府批准的农村社会保障收支计划,组织农村社会保障费的征收和社会保障待遇的发放;(3)就自己经办的农村社会保障事务负责选择服务机构,并与其签订服务合同;(4)收集、整理和报告集资经办的农村社会保障事务的有关信息。
(四)服务机构及其基本职能
农村社会保障服务机构主要包括
基金托管机构、基金投资管理机构和待遇发放机构。笔者认为,可以委托农业银行作为农村社会保障基金托管机构,符合条件并取得社保基金投资管理资格的金融机构作为基金投资管理机构,而农村信用合作社、符合条件的医院、职业培训教育机构等,可以作为社会保障待遇发放机构。服务机构主要承担以下基本职能:(1)根据与农村社会保障基金委托人的托管协议,妥善保管农村社会保障基金;(2)根据与农村社会保障基金委托人的投资管理协议,依法对基金进行投资,实现基金保值增值;(3)依法定期向农村社会保障基金委托人报告工作情况,发现异常情况时及时向相应主管部门和经办机构报告;(4)按照委托人的要求及时向农村社会保障受益人支付或提供社会保障待遇;(5)在规定年限内保管好所有财务会计凭证。
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摘要：根据我国工业化的新格局与社会保障制度改革的实际进程，目前，我国应该建立相对独立的面向乡镇企业(小城镇)从业者的社会保障体系，以适应我国城乡社会结构转型的客观需要，推进农村社会保障体系的规范化改革，保证城市社会保障体系的顺利进行。从长期看，面向乡镇企业(小城镇)从业人员的社会保障体系必将与城市企业职工社会保障体系实现统一。
1978年以后，我国农村改革的成功及对传统的偏向重工业与基础工业的工业化战略的调整，导致了乡镇企业的“异军突起”与迅猛发展。目前，我国乡镇企业从业人数已达1.3亿人，乡镇企业增加值比1978年增长了近百倍，其中乡镇工业增加值已经占到全国工业增加值的近一半。乡镇企业的发展在推进农村工业化的同时，也推进了农村人口城市化的进程。到2000年底，中国城市及建制镇总数已达2万个，其中设市城市668个，比1978年增加475个，新增的中小城市大多是在原先的小城镇特别是县城镇与建制镇的基础上发展起来的。此外，我国还有超过1.9万个的建制镇与县城镇亦在我国的工业化与城市化中发挥着重要的作用。
乡镇企业的发展与小城镇的兴起是改革开放以来我国社会结构发生的最引人注目的变化，是对与旧体制相适应的城乡二元社会格局的一次重大的调整，它将对我国城乡社会结构的进一步改革并最终走向一体化产生更加积极的推动作用。适应城乡社会结构的新变化并积极促进这种变化，在原先的城市社会保障体系的改革尚未到位，在一定时期内难以覆盖到乡镇企业(小城镇)的从业人员，而将乡镇企业(小城镇)从业人员依然纳入农村社会保障体系又实际妨碍城乡社会结构转型与对传统农村社会保障体系实行规范化改革的情况下，建立相对独立的面向乡镇企业(小城镇)从业人员的社会保障体系具有客观必然性。同时，建立这一体系亦有助于推动我国城市企业职工社会保障体系的改革，并最终与前者实现统一。
一、建立相对独立的乡镇企业(小城镇)社会保障体系的必要性
(一)建立乡镇企业(小城镇)社会保障体系是我国城乡社会结构转型的客观需要
改革初期，乡镇企业的发展与农业剩余劳动力的转移采取的是所谓“离土不离乡、进厂不进城”模式，其中许多人实行“亦工亦农”模式，至今未有根本的变动。在改革之初，由于农村改革取得了巨大的成功，原先尚不明显的剩余劳动力问题一下子变得尖锐起来，而在僵化的城乡分割格局尚未松动的情况下，农业剩余劳动力就地发展乡镇企业，“亦工亦农”不失为—种可行的选择。但它毕竟是迫不得已而实行的一种权宜之计，从长远来看，这种模式和城乡社会结构转型总趋势是相背离的，日益增多的农村剩余人员对我国农业的长期发展构成严重的障碍，因此，必须将他们彻底转移出去。不经历这个彻底了断过程，我国的城乡社会结构转型就不可能实现。
要彻底了断已被乡镇企业录用并已确定或愿意在小城镇居住的原农村人口与农村的联系，实现其向小城镇的完全转移，就必须对原先实行的土地保障方式做出相应的调整，根据城镇的风险结构，将这部分人纳入比较规范的现代社会保障体系之中。只有对已实际进入小城镇就业与居住的原农业从业人员实行比较规范的现代社会保障制度，才有可能使他们在小城镇作长久打算，而不至于选择“亦工亦农”方式或年轻时进入小城镇务工、经商，年老了再回家乡依托土地养老。
(二)建立乡镇企业(小城镇)社会保障体系有助于推进农村社会保障体系的规范化改革
现代意义的比较规范的社会保障体系是以社会保险制度为核心与重点的。我国建国以来一直未对农民实行真正意义上的社会保险制度，城乡社会保障体系呈现明显的二元化特征。要对农村社会保障体系加以规范化改革，其前提是减少农业从业人口，提高农民经济收入，国家财政通过适当方式实现工业积累向农村与农民的转移。建立乡镇企业(小城镇)社会保障体系有助于创造上述前提。首先，乡镇企业(小城镇)社会保障体系的建立及与之相伴的对农村土地承包制度的相应改革，有助于减少农业从业人口，实现农业经营的规模化与现代化。农业生产效益愈来愈高，相应地，农村集体积累亦将愈来愈多，农民收入将不断提高，从而有利于农村社会保障体系的改革，在根本上消除城乡社会保障待遇的差异，进而实现社会保障体系的城乡统—或一体化。其次，乡镇企业(小城镇)社会保障体系的建立，有助于乡镇企业建立比较规范的现代企业制度，促进乡镇企业与城市国有企业展开平等竞争，从而导致农村工业化向更高水平推进。随着工业化的推进与工业积累的增加，可以拿出更多的积累反哺农业，发展农村经济，促进农村社会保障体系的改革。
(三)建立乡镇企业(小城镇)社会保障体系是保证城市社会保障体系及其他改革顺利进行的需要
建立相对独立的面向乡镇企业(小城镇)从业人员的社会保障体系对城市社会保障体系等各项改革的必要性在于，乡镇企业(小城镇)社会保障体系的建立，有助于农业剩余劳动力选择把小城镇作为其安身立命的依托，而不至于继续盲目地向大中城市流动。在城市国有企业对劳动者所背负的包袱依然相当沉重，社会保障体系及其他各方面改革步履维艰的情况下，大中城市所能接纳的农业剩余劳动力是相当有限的。乡镇企业(小城镇)社会保障体系的建立，必将使乡镇企业与小城镇在吸纳农业剩余劳动力过程中发挥更加有效的作用，从而减轻大中城市社会保障体系等方面的改革所可能受到的冲击。
二、建立相对独立的乡镇企业(小城镇)社会保障体系涉及的具体问题
(一)乡镇企业(小城镇)社会保障的现状及其成因
改革以来，乡镇企业发展迅猛，从业人员已超过1亿人。但除其中极少数规模较大、效益较好、发展时间较长的乡办或镇办企业对职工提供社会保障外，绝大多数乡镇企业未为职工提供制度化的社会保障。根据有的学者近年对江苏、浙江、江西和湖北四省四个乡(镇)进行的有关乡镇企业社会保障现状的调查，发现普遍存在着覆盖面窄、受益水平低、不规范与区别对待等方面的问题。乡镇企业最为发达的江苏省无锡市实行统一的农村社会养老保险后，到1997年参保人数仍只占应保人数的23％，当然，这里包含非乡镇企业从业人员。扣除这一因素，乡镇企业参保比例应当稍高些。就受益水平而言，向职工提供社会保障待遇的企业无一例达到保障职工在生命波折期基本生活需要的水平，如有的企业支付给老职工的退休金仅约合在职职工月均工资的10％左右。乡镇企业社会保障存在的另一个问题是有浓厚的临时应付色彩，领导意愿起着相当重要的作用，没有规范化与制度化操作，不仅不同企业之间差异极大，即使在同一企业内部亦表现出明显的差别。此外，绝大多数乡镇企业对非本地职工采取区别对待的政策，他们基本被排斥在任何形式的社会保障待遇之外。
乡镇企业社会保障之所以存在以上问题，其原因是多方面的。从雇主一方看，他们一般无国家财政投资，靠自身积累创业，维持低生产成本对企业参与市场竞争有利。如果他们也像城市国有企业那样对职工提供全方位的保障，则乡镇企业非但难以发展，连生存亦成问题。况且即使乡镇企业效益提高了，如果没有外在强大的压力，企业主一般亦难主动地为职工提供社会保障待遇，这样做显然有利于增加企业主的利润。这在个体企业和私营企业中表现得更为明显。2000年国家农业部乡镇企业局和劳动与社会保障部农村社会保险司对浙江、湖北两省乡镇企业职工养老保险情况的调查表明：这两个省乡镇企业中个体企业和私营企业的从业人员分别占到61.4％和55.5％。在职工养老保险问题上，多数个体、私营、股份制企业把股东利益放在首位，为了多赚利润，降低人工成本，都不愿为职工缴纳保险费。原来属于集体企业的退休养老制度在企业改制后亦难再坚持，企业经营者以各种理由少缴或不缴保险费。乡镇企业从业人员一般年轻力壮，离开土地来到乡镇企业，主要的动机是赚钱，而对老年及疾病的忧患意识不很强烈。在这种情况下，如果按市场经济要求与社会保障的国际惯例，让从业者个人从不高的工资收入中每月抽出一定比例参与有关保障项目，显然他们是不会情愿的。此外，乡镇企业社会保障亦缺乏可行的、透明度大的执行与监督机构，基金运作风险较大，使企业以及职工个人对此都缺乏足够的信心。
(二)乡镇企业(小城镇)社会保障制度涉及的几个具体问题
应当指出，尽管导致上述各种问题的原因是多方面的，但直至目前尚无根据乡镇企业特点的、促使乡镇企业雇主及其从业者参与社会保障体系的强制性规范，是其基本原因。20世纪90年代初起在农村推行的《县级农村社会养老保险基本方案》不适用于乡镇企业，亦不具强制性色彩。而实施与城市企业职工社会保障制度相同的法规，现阶段尚不具备条件。在这种情况下，颁布并实施相应的乡镇企业(小城镇)利：会保障法规或条例是应当优先加以考虑的。建立相对独立运行的乡镇企业(小城镇)社会保障体系涉及的问题很多，在有关法规中都应做出明确规定，以便于实际工作的开展。
1.有关法规的颁布
按照正常的立法程序，有关社会保障的法律制度和其他法律制度一样，应由国家立法机构颁行。但在我国，直至目前，一般由中央政府即国务院颁布有关法规、条例并实际推行。在这种情况下，沿用这一传统做法，由国务院颁行乡镇企业(小城镇)社会保障体系实施的基本方案或办法是比较可行的。有了这样的基本方案或办法，实施乡镇企业(小城镇)社会保障体系的建构，便有了基本的、权威性的依据。有关乡镇企业(小城镇)社会保障的实施方案应带有强制性(当然其前提是符合实际)。不这样，乡镇企业(小城镇)社会保障体系就难以逐步建立起来。因为在目前的情况下，在企业经营者及从业职工方面都有阻力，克服这种阻力最有效的办法，就是增强有关制度的强制性色彩。但这种“强制性”又和目前城市社会保障制度改革所实行的“强制性”有所不同，因为乡镇企业(小城镇)的情况与城市不同。对建制镇与县城镇等范围内的从业人员，这种强制性应是明确的；而对乡镇办、村镇办企业从业人员，就应具有较大程度的灵活性。在市场竞争加剧的情况下，后一类企业生存与发展局面比较复杂，效益好的，可以继续得以发展壮大，差的则会不断走向破产。这些情况应加以考虑。因此，可以对此类企业保留一定的自由度。但如果这类企业或人员后来向县城镇或建制镇集中，则应强制性地加入乡镇企业(小城镇)社会保障体系。
2.项目设计与资金来源
乡镇企业(小城镇)社会保障体系，应当包括现代社会保障的一些基本项目，以社会保险为核心。当然，在其起步阶段，不可能设计得非常全面，以后可以逐步完善，但一些基本的项目是必不可少的，包括养老、医疗、失业及最低生活保障等。至于其资金来源，就养老、医疗、失业等项目而言，应当按照市场经济的原则，体现国家、企业(雇主)及劳动者三方的责任。当然，根据乡镇企业(小城镇)发展的实际情况，采取怎样的方式将国家、企业(雇主)及个人的责任结合起来，是一个可以探讨的问题。像城市国有企业那样，直至今天，仍由企业对职工：的社会保障承担主要责任的做法，在乡镇企业肯定行不通。因为乡镇企业出现的时间不长，经济基础薄弱，要企业拿出更多的钱来上缴社会保障机构是不现实的。在一个较长的时期内，乡镇企业上缴社保机构的资金比例，都应保持在一个比较合理的较低的范围内，以乡镇企业能够承受为限，以利于企业的发展。国家对乡镇企业职工社会保障事业的支持，将通过让利途径来进行，对企业利润中上缴社会保障金部分，实行税前列支，对社会保障基金运营收益及受保人社会保障收入不征税，等等。
既然来自国家与企业(雇主)的支持力度不可能像国有企业职工那么大，乡镇企业从业人员的个人缴费显然就比较重要了。目前在农村推行的《县级农村社会养老保险基本方案》对个人缴费实行绝对数额的办法，并确定从2元到20元10个等级由受保人选择，这对乡镇企业职工不可行，因为这个办法没有动态观点和发展眼光，不能保证受保者老年的基本生活。而采取与工资额相联的相对比例做法比较可行。医疗保险及失业保险都可采取这个办法。采取这个办法一般不会加重职工的负担，原因在于，一方面，企业缴费及国家让利尽管不多，但已承担了一部分，这将按照有关具体法规、条例执行；另一方面，小城镇生活、医疗等费用一般远较大中城市为低，以此为基础而设计出的个人缴费比例亦就不可能太高，个人一般应能承受。少数特殊情况，可采取具体针对措施。乡镇企业从业人员个人缴费一般应全部归入社会保障机构为个人建立的社会保障账户。企业缴费则作为统筹、调剂基金。
而就最低生活保障制度而言，其资金来源由国家与当地财政部门等负责解决，加入乡镇企业(小城镇)的原农业从业人员承包土地的转让金或转让后的土地收益的一部分，可由国家统一收取，再按实际需要，分配到地方作为最低生活保障基金的来源。
3.基金的给付
乡镇企业(小城镇)从业人员在履行相应的个人缴费义务并达到规定的年限后，可以按规定按月领取养老保险金。其养老保险待遇一般由个人账户养老金与社会平均养老金两部分合并而成，其中后者属于由企业(雇主)交纳的进入社会统筹部分，按当地上年平均工资的一定比例给付。由于企业(雇主)缴费比例较低，这部分退休金一般数额较小。职工医疗保险待遇的支付办法可参照城市所实行的，日常医疗由个人账户支付；超额部分在规定的较低范围内，由个人自理；达到年工资的一定比例，则由医疗社会保险统筹基金支付主要部分，个人自理小部分；数额越大，社会保险支付比例越高，个人自付比例越小。乡镇企业从业人员的失业待遇一般按从业时间长短而定。从业时间越长，享受失业保险待遇时间亦相应延长，但不能超过某一规定时间限度。超过这个时限，如仍未找到工作，则进入最低生活保障制度覆盖范围之中。
除超过一定时限的失业人员将由最低生活保障制度提供生活来源外，参与养老、医疗保险但不够享受有关待遇条件，或虽可享受有关待遇但达不到维持其最基本生活水平，或因各种原因未参加上述保险，但在小城镇居住生活达到一定年限的人员，其在老年或其他生活波折期的生活来源，亦由
最低生活保障制度加以解决。
4.统筹层次与管理
乡镇企业(小城镇)社会保障基金在多大范围内实行统筹，是一个值得探讨的问题。目前城市社会保障基金的统筹进展最快的项目——老年社会保险，已经达到省(自治区、直辖市)层次，其他项目仍在县(市)层次。城市尚且如此，乡镇企业(小城镇)社会保障基金的统筹层次更不应进展过快。全国乃至各省的乡镇企业发展极不平衡，但在一县(市)范围内，这种不平衡则不明显。将乡镇企业(小城镇)社会保障基金的统筹层次目前放在县(市)一级，是可以考虑的。统筹层次太低，则起不到资金调剂使用的作用。随着各地乡镇企业与小城镇的进一步发展，乡镇企业(小城镇)社会保障基金可以过渡到在更大范围内实行统筹。
乡镇企业(小城镇)社会保障事业的管理可由县(市)级职工社会保障事业经办机构，即劳动与社会保障部门(社会保险)及民政部门(最低生活保障)具体执行，筹措的基金可委托银行或其他金融机构代为运营。除按规定提取的管理服务费外，社会保障基金必须专款专用。县(市)级以上人民政府应设立乡镇企业(小城镇)社会保障基金监督委员会，吸收政府相关各部门人员及专家学者、民间人士、受保人等，实施对社会保障基金运作的指导与监督。
5.覆盖面
乡镇企业(小城镇)社会保障体系中的社会保险部分，包括养老、医疗、失业等，应覆盖乡镇企业(小城镇)所有从业者。至于最低生活保障项目，则应覆盖乡镇企业职工、家属及小城镇全体居民。关于乡镇企业(小城镇)城镇户口职工与原农业户口职工在社会保险上是否实行统一制度，研究者有不同的看法。不少研究者建议，对这两类职工应实行区别对待的政策，他们认为，将乡镇企业城镇户口职工纳入城市职工社会保险体系是可行的，但把大批新增原农业户口职工纳入这一体系则行不通。原因在于，就后一部分乡镇企业职工而言，他们都有一块维持其基本生活的承包地，土地是农民的最后保障。上述意见值得商榷。在笔者看来，乡镇企业，特别是依托小城镇的乡镇企业从业人员承包地的转让只是一个时间问题，继续维持现状不符合工业化、城市化的发展趋势。那么，上述对乡镇企业两类职工采取区别对待的社会保险政策便失去了充足的理由。但如将乡镇企业职工全部纳入城市社会保险体系，企业将要负担大笔的统筹费用，肯定不会情愿，客观上也难以做到。这便是笔者提出建立相对独立的乡镇企业(小城镇)社会保障体系的一个重要原因。在乡镇企业(小城镇)社会保障体系中，企业缴费比例应降下来，达到一个比较合适的比例，使其能够承受扩大覆盖范围的压力。个人缴费的比例，两类职工也应统一标准。这样，在保险待遇给付上两类职工就不存在差异。城镇户口职工原已加入城市社会保险体系的，可继续实行老办法；未加入的或新增职工，两类户口人员应实行同一制度。当然，原乡村户口职工实行和原城镇户口职工同一的社会保险办法，其前提是将家乡的承包地按规定转让。
三、实现乡镇企业(小城镇)社会保障体系与城市企业职工社会保障体系统一的必然性与途径
(一)必然性
乡镇企业(小城镇)从业人员和城市企业从业者一样，都属于第二、第三产业，其所遭遇的风险结构和农民已显著不同，它是一种和市场经济、工业化相适应的现代风险结构：他们不再经营土地，年老或生病后面临丧失生活来源的风险；和市场经济相适应，从业者在激烈竞争的环境下，时刻面临失业的风险；工业、建筑业等行业危险性大，从业者面临着工伤和患职业病的风险，等等。因此，传统的家庭保障和土地保障形式就难以再为其提供最基本的生活保护了，而必须将其纳入和城市企业劳动者相同的社会保护体系，即社会保险体系中。在实施的基本原则、经费来源(各方比例)、保险金给付(具体标准)、保险金的管理与运营、基本项目设置等方面，都应实行相同的制度。
各国特别是工业化国家社会保障制度建设的经验表明，它们一般对企业从业者实行统一的社会保险制度，并推进“国民皆保险”，只是在工业化起步与加速发展时期对企业从业者与个体从业者(如从事个体经营的农民)的处理有所不同。这主要是由于这些国家的工业化与社会转型是一个自然的、整体的推进过程，与我国的情况不同。由于长期受计划经济与城乡分割的影响，中国的工业化出现了以城市为依托的工业化与以乡镇为依托的工业化的二元格局。正是鉴于二者之间目前还存在较大差别的现实，笔者提出建立相对独立的乡镇企业(小城镇)社会保障体系的构想。但这种二元化格局毕竟只是阶段性的，从长远看，面向乡镇企业(小城镇)从业人员的社会保障体系必将与城市企业职工：社会保障体系实现统一。
(二)途径
至于乡镇企业(小城镇)社会保障体系与城市企业职工社会保障体系统一的途径，笔者在此尚难提出具体的方案，只是提出一个基本的思路，以供参考。
在探讨乡镇企业(小城镇)社会保障体系与城市企业职工社会保障体系统一的途径之前，统一的参照系究竟是什么，这是应当加以明晰的。这种统一，无疑是前者与后者逐步实现统一。过去的城市企业职工社会保障体系弊病太多，不足以作为参照。即便是在目前，该体系尚在改革过程之中，远未到位。就社会保险而言，其标准是保障被保险者在生命波折期的基本生活(高于最低生活标准而又与在职人员较高的生活水准不同)，这是国际惯例。过去的城市企业职工社会保险制度便是按此标准设计的，目前及未来这一点都应是不变的；乡镇企业(小城镇)社会保障体系目前尚达不到此标准，应当逐步达到。问题的关键在于，个人、企业与国家对职工的社会保险义务应如何做出合理的、符合国际惯例的划分。过去的城市企业职工社会保险只是名义上的，实际上个人不承担任何义务，与社会福利没有差别。目前经过改革，情况才有所改变。乡镇企业(小城镇)社会保障体系在这方面应当避免重蹈覆辙。
现阶段影响这两大社会保障体系走向统一的最大障碍，乃是城市国有企业如何进一步减轻负担与乡镇企业如何继续提高缴费比例的问题。目前城市国有企业承担的缴纳职工各项保险金比例还相当高。按1997年7月16日国务院《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》要求，企业缴纳基本养老保险费为企业工资总额的20％左右(包括交纳社会统筹基金和划入职工个人账户部分)。企业为职工交纳的医疗保险基金占工资总额比例一般在8％-10％之间。以上两项相加，企业交费占工资总额的30％左右(不包括企业负担的失业保险交费)，这给企业造成的潜在压力相当大。综合各方面的测算结果，目前国有企业的隐性失业人员在2000万人以上，如果全部显性化并继续在国有企业内部实施失业保险统筹，以每人每月200元计，每年的支付额将达500亿元左右，大致为目前国有企业职工工资总额的10％以上。考虑到有些人能够实现再就业，同时通过等待期、给付期等措施加以控制，实际需要支付的失业保险金会低于上述数字。但如考虑到还必须支付相应的管理费用、转业培训费用等，实际需要的缴费率至少不会低于工资总额的10％。这样，加上养老、医疗两项，企业缴费应在工资总额的40％以上，这还不包括生育、工伤、死亡、遗属等项目上的企业缴费。
[关键词]商业保险；农村社会保障；制度分析；模式选择；协同发展
当前的中国农村正面临着日益严峻的社会保障缺失和不足问题，这不仅关系到广大农民及农村特殊群体的基本利益，也关系到建设和谐社会和社会主义新农村建设的根本目标。但由于“三农”问题的复杂性和地区发展的不平衡性，我国农村社会保障的建立在各地尚处于摸索阶段。由于商业保险与其他农村社会保障制度在发挥社会“安全网”和“减震器”的功能上存在一致性，因此探讨商业保险如何参与构建农村社会保障体系具有十分重要的理论和现实意义。
一、商业保险在农村社会保障体系中的定位问题
2006年10月召开的党的十六届六中全会在《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中提出，要发挥商业保险在健全社会保障体系中的重要作用，这无疑对商业保险进行了定位。2006年6月《国务院关于保险业改革发展的若干意见》也提出要努力发展适合农民的各类商业保险，要积极探索保险机构参与新型农村合作医疗管理的有效方式。但事实上商业保险在农村社会保障体系中是否能发挥重要作用，还是有一些不同看法。
一种流行的观点认为，由于商业保险是属于所谓的“高端”保障商品，并不适合收入不高的农民，商业保险在农村发挥作用不大，农村保障基本上只有依靠政府保障和农民自己。应当说，这种观点并非毫无道理，但由此断言商业保险难以有效参与构建农村社会保障体系，最多只发挥很次要的补充作用，这是值得商榷的。
首先，虽然世界银行和国际劳工组织提倡建立以社会保险、企业补充保险、个人储蓄与商业保险为基础的“三支柱”社会保障模式，但在当前的中国农村，第一层次的农村社会保险严重缺失和保障能力低下，由于缺乏像过去那样的集体经济的支持，第二层次的补充保险在全国多数地区可以说根本就不存在，我国的农村社会保障体系尚处于各自为政的探索阶段，普及面窄，保障程度低，保障的有效性取决于当地政府的主导能力、当地财力以及制度设计的科学有效性。与其相比，商业保险受到的制度等方面的影响就要小得多，即使是收入不高的农民也可以选择适当的保障。由于商业保险和社会保险等具有一定的替代效应，在其他社会保障严重缺失和不足的情况下，商业保险应当发挥其重要作用。
其次，提及商业保险，人们的第一反应就是商业保险是“贵”的，是高档品，收入不高的农民买不起。无可否认，有一些保险产品，比如高额的养老保险等产品，一般农民确实难以承受，但仍然有不少保险产品是农民急需而又可以承受的。比如，农民及农民工投保意外伤害保险，两三万元的保额一年保费不过百元左右，青壮年农民担忧万一意外身故二老的养老问题，那么可以投保定期寿险，即使10万元保额每年也不过交二三百元保费，即使某些保费费率较高的产品，保险公司也可以有针对性地设计和营销，比如中国人寿河南林诸支公司一名营销员创造性地按半份向农民销售某终身寿险，半年就销售了152份。同时，由于地区之间以及农民内部收入的差异性，也有很多收入较高的农民对商业保险既有消费需求也有消费能力。因此商业保险并不是农民享受不起的“奢侈品”，而是农民风险保障的“必需品”。
第三，商业保险的介入可以使得其它农村社会保障制度能够更有效地运行并发挥其功能。从经济学角度讲，农村社会保险等大多数保障项目是一种优效品，具有准公共物品特性，根据世界各国的经验，虽然这类物品主要应当由政府提供或主导，但一般并不需要由政府直接运营或主办，而是委托或者特许商业机构经营。事实上，从上世纪70年代开始，西方各国在社会保障管理上已经将一部分由政府统一承担的职能让渡给市场来执行，并取得了较好的效果。由于商业保险机构在产品开发、风险管理、精算等方面具有政府管理经营所不具备的诸多优势，具有介入农村社会保障体系的先天条件，从当前的农村社保建设的经验看，那些纯粹由政府一手包办的项目，多数都存在政府财政支出压力大，运营成本高，效率低下等制度障碍，而商业保险介入的多数制度运行效果相对较为良好。
综上所述，商业保险是农村社会保障体系的必不可少的组成部分，在农村社会保障体系构建中应当而且能够发挥重要作用。
二、商业保险参与构建农村社会保障体系的制度经济学分析
我们可以将商业保险参与构建农村社会保障体系区分为两类不同的制度安排，一是商业保险作为二级制度安排成为农村社会保障的一个组成部分，可称之为直接参与式；二是商业保险作为其他农村社会保障制度安排运行中的一个重要环节发挥其独有功能，可称之为间接参与式。
(一)商业保险直接参与构建农村社会保障体系的制度分析
根据制度经济学理论和舒尔茨关于制度模式的分类，商业保险属于影响所有者配置资源的一种制度安排，它可以较好地促进农民之间，农民和保险公司之间配置风险。由于制度可以为合作创造条件，而农民缺乏风险分散和转移的渠道，且农民自发组织建立某种风险分担制度的交易和谈判成本很高，而商业保险制度则可以大大降低这种成本。
1.商业保险直接参与构建农村社会保障体系的制度需求分析
从农民群体的制度需求看，随着中国农村的非农化、市场化、城镇化，在人口老龄化、家庭小型化、保障个人化和土地保障能力日益下降的今天，传统的“土地家庭”这种保障模式已经越来越不适应农村的新情况。由于农村第一、二层次的社会保障的缺失或严重不足，各类农民群体对保险保障的潜在需求很高，大量的农村保障与保险调查报告都得出类似的结论。当然，要将名义保险需求转化为农民的实际需求还受到诸多条件尤其是支付能力的限制，但这种潜在的巨大需求对促进商业保险在农村的制度安排有效实施无疑是十分重要的。
从保险公司的制度需求看，根据新制度经济学理论，只有当制度变迁的潜在收益大于变迁成本从而带来正的潜在利润时，制度变迁和制度创新才会发生。而当前商业保险公司正面临着这样的机会。首先，随着经营商业保险主体的不断增加，大中城市的保险竞争日趋激烈，城镇市场的保险开发已经逐渐趋于阶段性的市场饱和状态，而广大的农村保险市场长期以来为多数公司所忽视，保险资源远未得到开发，潜在市场机会较大；其次，虽然从总体上看，农民的收入水平普遍较低，但由于地区差异以及农民群体收入结构的不平衡，东中部地区及收入较高的农民既有强烈的投保需求，也有一定的支付能力；第三，一些特殊农民群体，比如农民工、失地农民等对一些特色保险有强烈需求，收入不高的农民也希望能购买一些低保费的保险产品，保险公司可以在农村市场取得较好的业绩。
2.商业保险直接参与构建农村社会保障体系的制度供给分析
在农村建立商业保险制度是一种由市场主导的诱致性制度变迁，而影响保险公司制度供给的因素主要是制度安排的实施成本以及现有制度障碍的约束和路径依赖。农村商业保险市场开发程度低，这是潜在市场机会，但也正因为如此，保险公司的经营也面临着较高的制度实施成本，前期的投入成本较高，包括设立农村营销部，宣传推广、设计开发有针对性的保险产品，而且可能面临农民群体相对更高的赔付风险；其次，虽然传统的家庭式保障已经难以为继，但长期以来形成的“养儿防老”、“有灾难找政府”等观念仍在部分农民头脑中根深蒂固，而原有的“土地家庭”模式虽然保障程度低，但风险小，成本也低，再加上注重眼前利益得失的农民厌恶风险，很多不愿以当前确定保费支出“损失”换取未来不确定的保障，再加上对保险的不了解以至偏见，农民宁愿固守那已经并不可靠的保障，这种对传统保障模式的路径依赖将严重制约新的商业保险制度供给。
综合而言，目前建立农村商业保险的制度安排，农民和保险公司的制度需求都是较强的，制度需求主要受制于多数农民的经济能力，从制度供给上看，主要受商业保险制度实施成本以及现有制度路径依赖的影响。
(二)商业保险间接参与构建农村社会保障体系的制度分析
根据新制度经济学理论，政府和市场就是两种最基本的制度安排，但任何单一的制度安排通常都存在一定的缺陷。具体到农村社会保障制度安排，以商业保险为中介有几大优势。
首先，实施一项农村保障制度安排，制度设计成本和未来的制度运行风险较高，政府必须基于审慎原则进行全方位调研与分析，政府虽然在宏观制度设计上有优势，但对于具体的技术性项目的设计则缺乏专业经验，而商业保险公司作为长期从事风险管理的专业机构，在制度设计、费用测算、未来偿付能力评估等方面可以参与制定方案，这一方面可以增加制度设计的科学性，另一方面可以减少制度设计的成本，从而促进农村社会保险制度安排的供给。
其次，通过商业保险作为中介可以有效疏通农村社会保障制度安排中的其他制度障碍。比如目前的农民工社会保险项目，由于现有的社会保障实行城乡分割、区域统筹的政策，造成农民工的频繁流动与保险关系转接困难，导致不少地区的农民工无奈选择退保。据统计，农民工集聚地广东东莞市2005年有105万农民工参加了基本养老保险，但当年就有高达40万农民工选择退保。上海市针对这种情况实施的“农民工综合保险”就较好地解决了这个问题，其做法是政府负责征缴保费，为外来务工人员向一家全国性商业保险公司购买养老、医疗、工伤等一揽子保险，一旦农民工离开，其养老保险等关系可转入户籍地所在地的商业保险分支机构，这样就打通了现行社会保险保障区域分割、城乡分割的制度障碍，有效发挥了社会保险的功能，取得了较好的效果。
第三，以商业保险为中介可以有效减少农村社会保障制度供给的实施成本。比如重庆市政府主导建立的失地农民养老保险模式，就是由政府主导，将部分补偿安置费加上政府补贴的部分保费委托保险公司统一建立保险基金，利用保险公司在保险技术、网点、资金运用等方面的优势，由保险公司按照与政府的代办协议管理和发放养老金，政府不再设立专门机构和人员，而主要进行制度监控，这样充分发挥了政府和保险公司各自的优势，这种商业保险“代办型”模式的制度实施成本明显小于政府“主办型”的实施成本。
三、商业保险介入农村社会保障体系的模式选择与利弊分析
按照政府与商业保险在农村社会保障制度安排中各自的职能和责任，商业保险公司可以有四种介入方式与模式作为选择。
(一)商业保险独立经营模式
在该模式之下，商业保险公司作为一个独立的市场主体直接向农民提供风险保障。这种制度安排的优越性在于其运行的灵活性和针对性，一方面，它体现了市场意义下的“公平”，这对于一部分支付能力较强的农民特别有吸引力；另一方面，农民群体可以根据自己的保险需求偏好和支付能力选择合适的产品和保额，也有权选择不投保，避免了其他社会保险违背“一致同意”原则实施强制性制度安排的弊端。但是，由于商业保险只具有市场意义上的公平，而不具有福利价值评判上的公平，会导致部分农民由于支付能力受限而无法享受保障，也无法实现不同经济水平农民之间的财富互济效应。从保险公司角度看，其好处是可以根据各地农村市场状况自主确定业务发展目标。
一般而言，农村商业保险制度安排主要应当侧重三个方面，一是针对东中部发达农村地区和农村中高收入群体；二是针对农村中低收入群体设计销售一些他们急需的低保费基本保障产品，比如定期寿险、低额住院保险等产品；三是针对特殊农民群体需求开发和销售一些度身定做的保险产品，比如农民工意外伤害险、被征地农民养老保险等产品。
(二)商业保险委托代办模式
在该模式下，保险公司受政府委托管理和经办的农村社会保障项目，包括政策咨询、业务管理、费用报销支付、管理专项基金等，其管理服务费用由政府财政支付，不从保障基金中提取，基金透支风险由政府承担。
这种模式可以发挥商业保险所具有的社会管理功能，政府也能减轻新设经办机构和增加人员编制的压力，节省制度实施的运作成本，而集中精力专门从事资金筹集、政策调研和业务监控等工作，实现政府从办农保向管农保的职能转变。同时，商业保险公司作为独立于政府的市场主体，可以有效地防止各种外部干扰，充分运用商业保险的风险管控技术，对资金运作、保险金给付制定严格的风险管控措施，有效降低挪用保障资金、虚假给付保险金等人为风险。而且保险公司较丰富的客户服务和理赔管理经验以及较多的网点也方便农民的费用报销与支付。从保险公司角度看，可以利用自身业务平台取得中介业务收益，而且经营风险不大。
但是，在该委托模式下，由于保险公司自身不承担风险，保险经营的专业性又较强，政府可能难以有效监控保险公司行为。因此，有必要引入专业监管，对保险公司接受委托管理业务的信息披露、运营标准等作出强制要求，并按照常规保险业务实施定期不定期的现场检查，以减少和避免“委托—”关系中常见的道德风险；从保险公司角度，由于经营的连续性要求，最担心出现政府由于财政压力而无法及时足额拨付管理费用，从而造成保险公司的长期“负债”经营的不利情况，因此，有必要以书面协议形式从法律上明确委托代办双方的责权利，降低单方“赖债”风险。目前，重庆市开展的失地农民养老保险正是采用该模式，取得了较好效果。相对各方而言，这是商业保险介入农村社会保障体系的一种较好方式。
(三)政府主导的商业团体保险合同模式
在该模式下，政府以投保人的身份将所筹集到的农村社会保障资金为农户投保团体保险，与保险公司就保障条件、保险责任、赔付限额等一系列项目达成一致协议，签订保险合同，由保险公司按约定事项向农民提供保障，并承担全部风险，政府不再承担相应的赔付责任与基金透支风险。
这种模式的一个明显好处就是政府、保险公司、农民三方之间责权利分明，政府与保险公司就是投保人和保险人的保险合同关系，避免了保险代办型和保险合作型模式所出现的责任关联和不易区分而导致的双方发生纠纷的困境。由于投保农民群体风险相对特殊，通常缺乏准确的经验损失数据，双方都不易合理确定保费，如果保险公司为争取业务低价承保就极有可能造成该业务亏损，保险公司将承担全部赔付和赤字风险，另一方面也可能出现公司为减亏而将赔付标准控制过严损害农民利益的情况，同时，由于政府已经将保障责任转嫁给保险公司，可能导致保险经营缺乏基层政府的支持，不利于农保业务的有效开展。
(四)政府与商业保险合作管理模式
在该模式下，政府负责政策制定和农保费用的筹集，保险公司负责经办农保业务和管理农保基金，有的规定可从基金中提取一定的管理费用，基金发生盈余时公司可在一定限额内按比例提取，如发生赤字，由政府和保险公司分担。这种模式目前应用不多，但仍有一些案例，以保险业参与的新型农村合作医疗为例，截至2005年6月，在江苏、山东等六省68个试点区市县中，按上述标准分类，使用代办模式的有36个，团体保险合同模式的有22个，合作管理模式的有10个。
该模式的优点是可以充分发挥政府和保险公司各自在政策管理和业务经营上的优势，由于双方利益共享，风险共担，双方都有动力积极支持和协助对方，这对共同搞好农村社保工作十分有利。但这种模式在实际操作中较为复杂，不像前两种模式那样双方责任明确，尤其是出现基金赤字的情况时，政府可能归咎于保险公司管理不善，风险控制不严，而保险公司则会归咎于政府拨付的保费过低，如果制度设计考虑不周，就很有可能造成双方互相推诿责任导致合作失败。
综合来看，上述模式各有优缺点，相对而言，从控制风险的角度看，委托代办模式相对较好，其次是保险合同模式，而合作管理模式则必须要求合作机制设计科学合理，但在严格风险管理的情况下，从长远来看，合作管理模式值得推广。当然，具体采取哪种模式，还要考虑各地的具体情况和不同的保障项目和保障群体，根据有关政策法规加以探索。
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一个显而易见的事实是:一个综合的可持续发展的农村养老保障体系尚未形成,在土地初级保障的基础上,绝大多数农民的养老缺乏保障,这将加剧城乡差距,导致一系列社会问题。
当前,学者对农村保障的研究有两种不同的观点。一种观点认为农村的保障应趋向社会保障,另一种观点认为农村保障应趋向于土地保障为主。
一、我国农村保障现状
(一)农村社会保障现状
长期以来,务实的农民们之所以羡慕城里人的非农户口,是因为非农户口的背后有农业户口所不能企及的很多实惠,其中就包括着城里人的公费养老。早在共和国成立之初的1951年2月,政务院就颁布了《中华人民共和国劳动保险暂行条例》,对城镇职工的生、老、病、死、残、伤做了保姆式的关怀;改革开放后政府又对城镇职工的失业和贫困给予特别关照,直至失业保险和最低生活保障制度在城镇全面实施。
有关研究表明,从1952年到1990年,中国农业通过税收方式、“剪刀差”方式和储蓄方式为工业化提供资金积累总量达11594亿元,其中,通过税收方式提供1527.8亿元;通过“剪刀差”方式提供8707亿元;通过储蓄方式提供1359.2亿元。1952年到1990年,中国工业化建设从农业中净调动了约l万亿元的资金,平均每年高达250亿元,可见中国农民对国家工业化资本积累的负担有多么沉重。社会保障在农村的缺失,与农民所作的牺牲性贡献是极不相称的。
当被改革开放的大潮吸引着的农民们走入城市,政府逐渐意识到“农民工”已是城市不可或缺的一部分,农村的社会保障建设终于被提到了议事日程。于是,国家在“七五”计划中设想“抓紧研究在农村建立社会保险制度,并根据各地的经济发展情况,进行试点,逐步实行”。“八五”计划又进一步指出:“建立和健全养老保险和待业保险制度,在农村采取积极引导的方针,逐步建立不同形式的老年保障制度。”1986年,民政部在山东烟台开始了建立农村社会养老保险制度的试点工作,并于1992年在总结试点经验的基础上,制订颁发了《县级农村社会养老保险基本方案》,这个方案在全国“有条件”的地区逐步推广,截至2000年底,全国农村参加社会养老保险的人数达6172万人,农村社会养老保险基金滚存结余195.5亿元。
随着农村社会养老保险的推广,逐步暴露出一些问题。首先是农村社会养老保险基金采用“完全积累制”——个人缴费、集体补助和政府政策扶持相结合,政府不承担直接财力支持的责任,集体补助常常落空,社会保险演变为“个人储蓄保险”,从而失去了它应有的意义。其次,参保农民的缴费水平低,现行的缴费标准为2元～20元/月,共设十档,但执行中多数农民选择了保费最低的2元/月,这样按民政部《农村社会养老保险交费领取表》计算,10年后每月可领取养老金4.7元,15年后每月可领取9.9元,这显然不足以解决他们的养老问题。另一个问题是,实践中出现了“保小不保老”倾向,据山东社会科学院的调查,19岁以下的投保者占全部投保人数的60%以上,这显然与我们制度设计的初衷相悖。
(二)农村土地保障现状
在农民的社会保障中,土地占有重要地位。传统的农民社会保障,实质上就是以土地为核心的保障。但是,农村经济和整个国民经济的迅速发展,使得土地保障功能的发挥面临着一系列新的矛盾。
首先是土地保障功能与提高土地利用效率的矛盾。随着农业生产力的发展和农民分化程度的提高,二者的矛盾越来越加剧。土地向经营能手集中,连片开发、发展农业规模经营,是提高土地利用效率的必然要求。而土地的社会保障功能,导致农户的土地不断细分,不利于土地的连片开发,妨碍农户之间的土地流转,延缓土地规模经营的发展,进而有悖于提高土地利用的效率。20世纪80年代以来,在耕地面积不断减少的同时,农村的人口和劳动力却不断增加,导致人地关系不断恶化。由此导致的结果是,从相对地位来看,土地所承担的社会保障功能上升,生产资料功能下降。在有些地方,由于农业经营比较利益低等原因,土地的生产资料功能已经严重退化,甚至基本消失,土地转变为单纯的保障手段。部分从事非农产业的农户,往往对土地进行粗放经营,或将土地撂荒。
其次,土地保障功能与土地保障功能弱化的矛盾。近年来,农村土地的保障功能不仅没有得到强化,反而不断弱化。其主要表现是:农业经营的绝对收益越来越低,在有些地方,农业经营甚至绝对亏本。目前,多数农产品提价的空间小,降价的压力大。但在以小规模农户分散经营为主的农业组织结构,农产品成本增加的势头却一直比较强劲,由此导致主要农产品的生产成本占出售价格的比重已经很大。以1999年为例,粮食、棉花、户养生猪的生产成本,占出售价格的比重分别高达82%、94%和99%。在价格、成本双因素的夹击下,我国农业经营的绝对收益已经越来越低。以浙江省农村固定观察点的十个村资料为例,1995年亩均净收益为680.04元,到1999年已经下降到505.71元,四年间减幅达25.6%;如果扣除人工和物质费用因素,则农地经营的亩均纯收益,1995年为34.51元,到1999年已经下降到-174.72元,农地经营处于绝对亏本的状态。
农村土地负担越来越重,越来越多的农民视土地为包袱。农民负担问题的严重性至今没有得到明显的缓解,有些地方的农民负担甚至越减越重。同时,土地的流转价格越来越低。有的地方发生土地流转时,转出户不仅不能从土地转让中获得收益,反而要倒贴给转入户。
第三,土地保障功能与国民经济结构调整的矛盾。随着城镇化的发展,农业用地转为非农用地的规模迅速扩张,许多农民失去了土地,进入先前不太熟识的非农领域或城镇生活,增加了生活和就业的风险。目前,我国农村65岁以上的老年人口,已占农村人口的7%以上。由于70年代以来实行的计划生育政策的滞后效应,在今后相当长的时期内,农村老年人口的比重将会继续上升。农村养老的任务将会日趋艰巨。同时,随着经济社会的发展,农村核心家庭的主流地位将会继续提高。面对日趋繁重的养老保障任务,单纯依靠土地的养老保障能力是远远不够的。农民的土地保障基本上属于非正规社会保障。正规的社会保障基本上属于土地外保障。
因此,发展农民的社会保障,必须把增强土地的保障能力与发展土地外保障结合起来,积极实现保障方式的转变,由传统的家庭保障转变为家庭保障与社会保障并举。
二、土地保障与农民社会保障的综合
(一)双管齐下,提高农业经营效益和比较利益水平,激活土地的保障能力
针对现有的土地均分制与提高土地利用效率的矛盾,许多学者提出了各具特色的土地制度创新思路,希望借此促进土地流转,提高土地利用效率。其中许多思路不乏创意。但是,多数思路的实施,因为受到两方面的制约,可操作性并不很强。一是农业经营比较利益低,导致农户转入土地的动力不足;二是因缺乏非农就业机会,导致农户转出土地后的收入来源和社会保障问题无从解决。提高农业经营的比较利益水平,不仅可以提高农户转入土地、扩大农业经营规模的积极性,有利于实现土地经营的效率目标,还可以提高农村土地的现实保障能力。当然,农业经营比较利益水平的提高,也有可能导致农户转出土地的动力不足。但是,综合而论,其积极作用还是会大于其消极作用的。农业经营效益和比较利益水平的提高,有利于提高农村土地的流转价格,进而提高农民的土地转让所得;也有利于促进土地真正向经营能手集中。
(二)鼓励土地流转制度的创新,积极探索多种形式的土地资本化,实现土地保障模式由消极向积极的转变
土地既可成为农民获得社会保障的重要手段,也是重要的农业生产资料。但如果我们将目光仅停留在这样两点,则容易产生土地利用公平与效率的矛盾;与此相对应的,实际上是土地的消极保障模式。如果我们将视野放得更为开阔一些,看到土地还是一种可以资本化的资源;那么,就可能协调土地利用公平与效率的矛盾,将发挥土地的社会保障功能与利用其生产资料功能有效结合起来。与此相对应的,实际上是土地的积极保障模式。近年来,许多地方在此方面进行了积极的探索,通过实行反租倒包、转包转让、租赁、拍卖、土地经营权入股、企业或大户托管等形式,有效地盘活了土地资产,实现了土地增值;也明显加快了农村土地流转的进程,促进了农业规模经营。
(三)积极促进各种形式的农民合作组织和农民自我保护组织的发展,提高农民的谈判能力
土地制度的建设和社会保障制度的完善,都是一个制度变迁过程。制度变迁的方向,不仅取决于效率原则的指向,还取决于与此相关的不同利益集团之间相对谈判能力的强弱。在城镇化及与此相关的土地农转非过程中,在农业结构调整中,要规范政府行为,有效地维护农民利益(包括土地承包经营权或社会保障权),必须有相当发达的农民组织做支撑。农民要制约土地负担的迅速增长,要在与农产品经营有关的诸多“谈判”中,节约交易成本,减少信息不对称性,改变其被动接受的地位,就必须依靠其组织化程度的提高。在市场经济条件下,发展各种形式的农民合作组织,既是提高农民生产能力的重要形式,也是增强农民自我保护能力的重要形式。
(四)因地制宜,加快发展面向农民的土地外社会保障
长期以来,农民的土地保障基本上属于非正规社会保障。正规的社会保障,基本上属于土地外保障。从前文分析可见,仅从今后农村养老保障的需求来看,发展农民的社会保障,必须把增强土地的养老保障能力,与发展土地外养老保障结合起来,积极实现养老方式的转变,由传统的家庭养老转变为家庭养老与社会养老并举。实际上,养老保障如此,其他方面的保障也如此。当前,农民的社会保障需要重点关注以下问题,一是农民工的社会保障问题。二是逐步建立农村最低生活保障制度。
长期以来,城乡二元结构在社会保障问题上的反映,就是将大多数农民排斥在正规的社会保障制度之外。在这种社会保障的发展格局下,面对未来收入预期下降、支出预期上升的形势,农民往往不得不压缩现时消费,将为数可观的储蓄和手持现金留备不测。这是导致近年来农村消费市场扩张乏力的重要原因。因此,面向农民加强正规的社会保障建设,有利于缓解近年来农村市场的扩张困难。农村人口占全国人口的70%;目前农村市场的消费需求水平低、层次也低,城乡之间存在巨大的消费断层。扩张农村市场不仅在于能够产生简单的数量意义上的扩张效应,更在于能够延长我国现有产业的生命周期,改善整个经济的循环关系,缓解包括城市企业在内的企业经营状况,扩大国民经济吸纳就业的能力。这对于整个社会保障体系建设的“开源节流”都是有益的。
(五)积极开拓农民正规社会保障基金的多元融资渠道
可在科学测算、加强试点的基础上,将农民的土地转让所得,拿出一个固定的份额,用于建立农民的社会保障基金。土地资本化不仅适用于农业用地不改变用途的情况,也适用于农业用地转为非农用地的情况。在城镇化发展中,对于农转非的土地,积极探索多种形式的土地证券化思路,促进土地的资本化开发,实现以地生财,以地建立正规的社会保障基金,也能明显地提升土地的保障功能。结合相关政策或法律的调整,发展以土地使用权或所有权抵押为特征的土地金融,提高城镇化过程中的融资能力,加快土地开发或增值的进程。此外,市以上政府可以根据当年的城镇开况,从财政收入中划出一个固定的比例,用于建立农民的社会保障基金。
农民正规社会保障的资金来源,还可有另外两个渠道,一是乡村集体资产的收益,包括集体资产改制中收回的价值形态的资产,以及股权收益、租赁收益等。二是发行国债的部分收益、部分国有资产和国有企业收益,国有企业转制中的资产拍卖、变现所得和股权收益。这些来自国有资产和国有企业的收益,转入国家财政,再通过转移支付等形式,支持农民的土地外社会保障体系建设。国有资产是全国人民所有的资产,不是城市人独有的资产,更不是国有企业职工独有的资产。因此,在国有资产和国有企业的收益中,应该有属于农民的那部分资产收益。否则,就是对农民利益的侵犯和剥夺。
关键词：2006年；农村社会养老保险制度研究；综述
一、建立农村社会养老保险制度必要性问题探讨
学者苏颖从构建农村社会保障制度的整体角度出发，认为“由于中国农村人口老龄化快于城市”，加之“土地和家庭养老保障养老功能的弱化，应该创造条件，逐步建立农村社会养老保险制度。”劳动和社会保障部农村社会保险司副司长刘从龙从中国农村的养老现状出发，强调农村社会养老保险迫切需要发展。因为：一是农民养老不完全是个人问题，而是社会问题，其对社会稳定会产生重大影响；二是农村传统养老方式功能弱化，迫切需要建立农村养老保险制度；三是农民的生产生活越来越依赖市场，迫切需要建立适应市场经济的农村社会养老保险制度。学者赵慧洁，周田宇从构建和谐社会和党的十六要求出发，认为“建立农村社会养老保险势在必行”。学者鲁晓明从构建和谐社会视角，论述了我国农村构建社会养老保险制度的必要性。学者秦建文，石文伟从社会发展的微观和宏观层面指出：“随着中国农村老龄化进程的加快，以及中国经济市场化程度的深化，建立健全农村社会养老保险体系已成为当务之急。”福建省福州市社会科学院张忠松通过对山区65岁以上老年农民养老问题的样本分析，发现山区老年人口面临经济供养总量低等诸多问题，呼吁山区社会养老保障体系亟待建立。
二、农村养老保险制度建设中政府责任问题
关于中国政府在农村社会养老保险制度建设中的责任，学者赵建萍认为“政府应该承担起农村社会养老保险制度建设的职能”。关于政府在个人账户基金组成方面的作用，学者刘汉屏，李英娟认为政府应该成为农村社会养老保险制度建设的主体之一，“在坚持个人、集体和政府三方共同出资的前提下，政府还应该根据农村农民的不同分类，承担不同的作用，利用公共财政通过多种方式进行补贴”。学者汪柱旺认为：“从社会养老保险的特性和政府的职能来推演，政府应发挥其在农村养老保险中的主导作用，并以其主体地位来制定保障农村养老保险发展的法律规范，推进切实有效的政策措施，加大政府财政资金的投入力度，并强化其对农村养老保险的监控管理，从而促进农村社会养老保险事业的健康、快速发展。”学者廖煜娟，潘怀明认为，国家应该“加大农村社会养老保险的推行力度，建立个人养老金账户、最大限度地发挥家庭养老保障功能、提高土地保障功能、大力推行社区养老、逐步建立省级农民养老保险基金管理机构、构建和不断完善农村养老法律体系。”黑龙江省社科院社会学研究所赵瑞政认为，公共财政应对农村社会养老保险进行直接投入，建立起农民、集体、政府三方出资的新模式。黑龙江省劳动和社会保障厅农村养老保险处处长贾立春认为，政府应承担建立农村养老保险的必要资金投入，对基金运营采取兜底措施，基金管理层次下移，养老金核定、保值、增值、安全运营以县为单位进行管理，并有责任制定相应的法律法规。
三、农村养老保险模式选择问题
关于中国农村养老保险模式选择，学者刘汉屏，李英娟提出分层分类式农村养老模式的理论，认为可根据农村的现状将农村社会养老模式分为四类：对于外出务工人员的养老保险制度，可以以县或市为单位，直接在这些务工人员所在地设立个人的养老保险账户，农民在外打工时可以定期向家乡的账户注入一定的资金，数额以个人承受能力或选择为准，前提是政府对养老保险的缴费标准设立级次，以满足不同收入层次人群的需求；对于失地农民的养老保险，可以采取以‘土地换保障的形式’；对于贫穷落后地区农民的养老保险，应该以政府为主；对于普通农民的养老保险，可以根据各地GDP层次的高低分为三小类，逐步增加国家财政补贴，适当减少个人的缴纳比例。学者廖煜娟，潘怀明认为，根据中国的现实国情和养老保险制度存在的问题，我国应该选择“多支柱多层次的农村社会养老保障模式”。张忠松建议在山区要坚持以家庭养老为主并探索多种社会养老的办法，以满足不同年龄、不同层次的老年人口养老需求；山西省忻州市委党校的王申堂提出了农村养老保障制度改革“过渡模式”
的设想，指出要多途径解决现阶段我国农村的养老问题。
四、农村社会养老保险基金管理问题的探讨
（一）关于农村社会养老保险基金筹措问题
学者涂余华认为“我国农村养老保险基金筹集存在着保费筹集原则与参加自愿原则的矛盾，农民参保缺乏积极性；预筹积累为特征的储蓄型保险制度导致养老基金互济性差；保费筹资来源不稳定，社会养老缺乏充足可靠的资金保障；保费投资形式单一，缺乏增值的有效途径等问题。应该通过各级财政补贴、土地资本化、税收等渠道完善我国农村养老保险基金的筹措问题”。学者秦建文，石文伟则认为农村养老保险基金的筹措应该“委托商业保险公司运作”。
（二）关于农村社会养老保险基金保值增值问题的探讨
为了确保农村养老保险基金保值增值，学者涂余华认为，应该“设置养老保险基金的投资专营机构，按照市场化原则运营养老保险基金；在养老保险增值率高于银行同期利率的地方，允许养老基金进行适当的投资组合，适当放宽投资领域。”学者邹德新，曹旭杰认为，应该“提高基金统筹层次，保证基金保值增值”。学者王令耀认为“必须加强对基金的监督管理，建立开放式的监督机制，完善审计、监察、财政等有关部门联合组成的外部监督制度，将农村社会养老保险基金逐步纳入规范化、制度化、法制化管理的轨道。从开始收缴到存储及投资，均由专业对口银行运营，民政部门负责调控与监督，实行岗位目标管理责任制，强化约束机制和激励机制，定期向各方面公布有关情况，增加透明度，提高干部和工作人员的管理水平和业务素质，以确保基金安全”。建议“在保证养农村社会养老保险基金安全的基础上要逐步放松投资管制，允许养老基金进行适当组合，同时可以放宽投资的领域，选择投资回报较高而且稳定的大型基础设施建设领域进行投资，进一步提高盈利能力”。
五、地方农村社会养老保险制度建设问题
学者宋斌文，张琳结合浙江省宁波市农村养老保险的现状，分析农村社会养老保险制度的主要问题，提出农村养老保险的改革设想。学者胡婷婷也对宁波市农村社会养老保险的发展进行了思考，建议“积极稳定和规范现行农村养老保险；加紧研究和建立新型农村社会养老保险。”学者高民庆探索推进成都农村社会保险工作的对策：“逐步建立统一新型的农村养老保险制度，分层推进全市新型农村养老保险试点工作，建立新型农村社会养老保险政府资金筹集机制，建立新型农村社会养老保险集体资金筹集机制，推出土地承包经营权享受政府社会补贴政策，农民工应享受政府社会保险补贴政策。”
学者史维良运用实证分析的方法，对陕西省的农村社会养老保险制度进行了研究，认为陕西省农村居民的养老宜采取“以家庭养老为主、同时与社区（集体）保障、国家救济相结合”的保障形式：家庭保障仍然是该地区农村养老的保险的主要方式，同时应赋予农民最低生活保障制度：坚持“低水平，广覆盖”的进入原则，本着“先易后难、由点到面、逐步推进、重点突破”的方针，有计划分步骤地抓好农村养老保险制度建设工作：本着被征地农村养老保险制度先行和具备条件的地方先行的“两个先走”的原则，推进农村社会养老保险制度工作的进行。
六、农村社会养老保险制度存在的问题
在农村社会养老保险存在问题方面，黑龙江省劳动和社会保障厅农村养老保险处处长贾立春认为，由于农村保险费完全靠农民个人积累，公共财政没有投入，国家规定农村养老保险金只能存银行和买国债，但国家并没有同时提供优惠的利率和特种的定向国债，影响农民眼前的资金周转，致使农民没有参保积极性；
学者彭嘉圣认为我国农村社会养老保险制度存在的最大问题是：各级政府对农村社会养老保险制度的建设重视不够；理论研究滞后于实践要求；国家和集体的财力有限；传统的、落后的保障方式禁锢了人们的思想；农户对参保缴费顾虑较多。学者朱红瑾，吴昊认为：“现行的农村养老保险制度已经呈现‘盛世危机’的迹象，及时而妥善地解决农村养老保险问题是构建和谐社会的当然之举。新型农村社会养老保险制度应该以政府财力为后盾，借鉴城镇职工养老保险制度和被征地人员养老保障制度的先进经验，让广大农民群众充分享受到改革开发和经济发展的成果，从而成为正真意义上的社会保险”。
学者孙涛认为我国农村社会养老保险制度运行低效的原因是：农村人口多，老年人比重过大，农民收入水平低，缴费压力大，缺乏国家的财政支持和集体单位的配套缴费，养老基金的运营及管理不合理，银行利率持续递减，养老保险金发放标准过低，缺乏法律、法规的保护；所以，国家“财政支农费用中应该增加农村社会养老保险的补贴资金；把减免的部分农业税转变为农村社会养老保险基金；允许农民以产品或劳务抵支养老保险金；建立农民养老保险的动态账户；允许农民实行土地权投保；建立赞助基金”。学者邹德新，曹旭杰在指出我国农村社会养老制度发展中存在“制度覆盖面小，缺乏共济性；政府责任模糊，保险缺乏社会性；保障水平低，难以保障基本生活；基金管理水平低，难以防范金融风险；缺乏强制性，参保率低”问题的同时，提出完善我国农村社会养老制度的思路：“坚持低水平、广涵盖、可持续、强制性的原则；建立多层次的养老保险体系；坚持个人缴费、集体补助、政府支持三方共同负担的筹资模式；提高基金统筹层次，保证基金保值增值”。
学者李永成认为现行农村养老保险的困境是：“农村人口的老龄化；现行的农村社会养老保险不是正真意义上的社会保险；国家对农村养老保险重视不够；在农村采取完全是积累型的养老保险模式带来了参加养老保险的农民大部分是收入较高的居民，而其即使不参加养老保险，今后的养老问题也比较容易解决；农村养老保险基金的管理存在着严重的问题”。与此同时，李永成也提出农村社会养老保险困境的解决之道：“破除在相关管理部门那种以土地养老的观念；结合各地区的经济发展情况，建立不同层次的农村社会养老制度；开拓资金来源，促进农村社会养老保险事业发展；建立个人账户储备积累、缴费确定型的农村社会养老保险制度，政府适当为农村养老保障提供相应的财政补贴；尽快开展进城农民工养老保险工作。”学者鲁晓明认为：“层次低、不统一是我国农村社会养老保险制度的现状；多重制约、破解难度大是建构我国农村养老保险制度需要解决的问题；立足实际、制度创新是构建中国特色农村养老保险制度的可行思路。”
学者张献认为，我国“农村社会养老保险缺乏社会保障应有的社会性和福利性；保障水平过低；基金保值增值困难；忽视了农民养老的文化因素；忽视了农民养老的心理因素；忽视了必要的法律基础”。同时认为，应该积极总结和分析苏南模式和广东模式的成功经验和不足之处，在有条件的地方逐渐推广。学者秦建文，石文伟认为我国农村社会养老保险制度存在的问题是“村民的思想意识跟不上社会的发展；农民的收入普遍很低；缺乏政府财政支持”。应该通过“完善农村社会养老保险法律体系；加大财政对农村社会养老保险的支持力度；明确基本保障标准；委托商业保险公司运作”等措施予以完善。学者蔡鸿铭认为我国农村养老保险制度存在着“法律层次低，缺乏约束力；国家重视不够，养老保险滞后；自给来源不足，吸引力小；基金增长速度慢，入不敷出；违规存放基金，造成巨额损失”等问题。其原因是“传统观念依旧，现代保险意识尚未形成；集体经济薄弱，农民收入增长缓慢；管理体制尚未理顺，破坏基金的完整性；改革措施步配套，束缚养老保险制度发展”。蔡鸿铭建议采取“加快法制建设，真正体现公平与效益；强化政府责任，加大扶持力度；发挥家庭养老的优势，再造土地的保障能力；理顺管理体制，提高基金统筹管理层次”等方法予以完善。
而学者杨翠迎、张晖等人在对我国农村社会养老保险的经济可行性进行分析后认为：目前建立全国范围的农村社会养老保险是不可行的，只有东部和中部一些省份才具备开展这项工作的条件，西部的大部分省分则不具备开展农村养老保险的条件。学者任保平认为：在建立全国城乡统一的社会保障体系时应坚持城乡接轨、地域与职业相结合、发达地区先行一步、分类设计和分类实施的策略。
学者肖云，文莉运用实证分析的方法，提出完善我国农村社会养老保险制度的建议：“提高政府和集体的出资比例，强化青年农民的投保意愿；提供发展多种收入途径的有利环境，促进传统养老向社会养老转化；实行三种保险多重结合逐步过渡到社会养老，不断改变青年农民的养老观念；提高政府信誉，增强农民投保信心”。吴承平、吕世辰学者认为，要建立农村社会保障，立法要先行，即首先要制定和颁布《农村社会保障法》。在此基础上，制定《农村养老保险条例》《农村合作医疗保险条例》《农村社会救济工作条例》等规章制度，同时完善《农村五保供养工作条例》的内容，最终建立起与农村经济发展相适应的、具有现代意义的农村社会养老保险体系。
在2006年老年学学术高峰论坛上，中国社科院社会政策研究中心唐钧指出，目前，我国农村养老问题突出：享有退休金的老人仅占5.5%，享有集体养老补贴的仅有0.4%，认为自己经济没有保障的农村老人高达45.3%；农村老年人中这些深层次的问题并没有得到政府和社会的充分重视，政府对农村老龄化程度已经大于城市且有继续发展的趋势的问题，至今没有研究专门的应对策略。唐钧认为，国家应重视老龄化问题的真正难点——农村的养老保障问题，应建立一个“可持续、求适度、行得通”的有自我发展潜力的养老保险制度。在中国新农村建设一周年论坛上，刘从龙指出，我国农村社会养老保险普遍存在的问题是：一是参保率低，覆盖面窄，保障不足和保障程度低；二是政府责任特别财政扶持没有到位；三是基金保值增值存在较大困难三方面的问题。刘从龙认为应该采取如下的对策：一是把建立农村养老保险制度制度纳入国家和各地经济社会发展规划，作为政府工作的重要内容；二是进一步完善农村养老保险制度制度配套政策，理顺管理体制，规范业务管理；三是落实政府责任特别是加大各级财政对建立农村养老保险制度制度的投入，积极引导农民参保，逐步扩大覆盖面和保障水平。刘从龙认为，对于新型农村社会养老保险的试点地方，则应该：一是加大政府财政对农村社会养老保险制度建设的投入；二是建立农民个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的稳定的筹资机制；三是完善各项管理制度，规范业务管理，提高管理水平。
贾立春认为，农村社会养老保险之所以会陷入进退两难的尴尬境地，是由于原有的农村社会养老保险制度设计模式本身存在缺陷；城乡二元结构体制决定了公共财政更倾向于投向城市，农村社会养老保险完全靠农民个人积累，集体补贴微乎其微，保险金的增值幅度与银行利率大致相当，缴纳保险金影响到农民眼前的资金周转，所以农民没有参保积极性。其建议国家必须形成统一的农村社会养老保险基本政策，否则会给农民的流动造成障碍。赵瑞政建议：尽快建立和推行强制性和激励性相结合的农村社会养老保险制度；经济较好的乡镇可优先发展；分阶段推行强制性储蓄积累，充分调动农民的参保积极性。学者胡婷婷针对传统农村养老保险的弊端，提出构建新型农村社会养老保险的构想，并对新型农村社会养老保险的基本原则、参保范围对象、保险费缴纳、养老金给付以及与现行农保衔接问题进行了深入的探讨。
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（一）、研究目的
随着人们生活水平和医疗条件的提高，人们的寿命逐渐增长，我国开始步入老龄化社会。老年人口的增多，让养老成为了一个问题。相比城市，传统的家庭养老模式逐渐瓦解，失去赖以生存的土地等问题使得农村养老问题更为严重。要保障农村老龄人安度晚年，就必须有一个可行的农村养老保险制度。研究解决好农民的社会养老保险问题，不仅是保障农民权利的客观需要，也是农村政治、经济、社会能否稳定、持续发展的前提。建立健全的农村社会养老保险制度成为了中国农村老人应对农村新形势的必要条件。
（二）、研究意义
解决好我国农村养老保险面临的矛盾不仅是一项重大的惠农政策，更是整个国家朝着促进社会公平正义、破除城乡二元结构、逐步实现基本公共服务均等化的一个重大步骤。同时，解决好农村养老保险也对国家安全稳定具有重要的作用，在当前应对金融危机的背景下，对亿万农民发出国家将为他们建立由财政全额支付的最低标准基础养老金这一信号，使他们老有所养。农民无后顾之忧，就会敢于消费，这对开拓农村市场、扩大国内消费需求，无疑将产生强大而持久的动力。从整个国家的经济社会发展来看，建立新农保制度，就实现了城乡居民在社会养老保险方面的制度平等，随着经济发展、国力增强，就可以逐步缩小乃至最终消除城乡居民在这方面的差距，这对于改变城乡二元结构、逐步做到基本公共服务均等化，无疑是一项重要的基础性工程。也体现了国家政策的统筹。从农村当前的新情况来看，建立新农保制度，有利于化解农村社会中的各种矛盾。首先，它将极大地提高农村老年人的经济自立能力，从而提高他们的生活质量、增强他们对生活的自信心；其次，它减轻了子女的经济负担，在相当程度上避免了因经济利益引发的家庭矛盾，从而有利于形成敬老爱幼的风气与更为和谐的家庭关系；再次，它将有效化解一些农村集体组织无钱办事的困境，使它们能够集中有限财力更好地为老年人提供服务，从而形成文明的乡村风气与和睦的邻里、干群关系，有利于扎实推进社会主义新农村建设。
二、本选题国内外研究状况综述
随着我国农村人口老龄化，农村的养老问题越来越重要，探讨如何建立更加完善的农村养老保险制度，是中国保险业面临的重要课题。学术界如何应对农村养老保险的改革措施进行了很多探讨，同时也给出了很多有益的见解。以此为背景，对学术领域内主要贡献者的观点进行归纳、梳理，来探讨解决问题的对策。关于农村养老保险制度的改革的理论研究，大多专家和行业内人士主要有以下几个方面:
(一)国内研究综述
1. 关于建立新型农村社会养老保险的可行性
刘昌平（2009），认为从实现社会养老保险制度城乡统筹的发展路径来说，第一步是实现城乡两类制度之间有效衔接，第二步是通过城乡两类制度合作实现社会养老保险制度城乡统筹。在实现城乡两类制度有效衔接方面，一是进一步完善城镇基本养老保险制度和创建新型农村社会养老保险制度，二是建立城乡两类制度的有效衔接机制。
刘生龙（2009）认为，能否在2020年实现农村养老保险和全面覆盖任务十分艰巨。中央财政只需拿出财政收的1。8%左右就可以实现全国农民的养老保险。但这还不仅限于财政问题，还有如农民养老保险基金的管理，财政困难地区的财政配套，基层社保人员的缺乏等问题。现在对有关养老保险费用的预算只是粗略估算，经济增长速度，农村人口老龄化进程，补贴标准等任何一方面变动都可能对测算结果产生很大影响。
2. 新型农村养老保险与老农村养老保险模式比较
闵小宝（2009），认为“老农保”制度是以自我储蓄为模式，而“新农保”以“人缴费为主，集体补贴为辅，国家给予补贴政策扶持”的一种新型制度。老制度中政府缺位，而集体经济由于它的脆弱性导致形同虚设。最终使老政策破产。而新制度由于引入政府，实行普惠制的基础养老金，由国家财政全额支付最低标准基础养老金，如果农民不参保，连基础都拿不到，这就促使农民有动力参保。
朱俊生（2009），认为新农保最大特点在于筹资与制度模式的积极变化。新农保实行基础养老金和个人帐户养老金相结合的养老待遇，中央财政对中西部地区最低标准基础养老金给予全额补助，对东部地区补助50%。并实行个人缴费，集体补助，政府补贴相结合的筹资办法，地方财政对农民缴费实行补贴。最大亮点在于：强调国家对农民老有所养承担重要责任，明确政府资金投入的原则要求，这是与老农保仅靠农民自我储蓄积累和最大区别。
3、社会养老保险终究会取代家庭养老，这是社会发展的方向
徐勤（2008），从农村养老保险面临的问题出发，指出从长远的观点看，应该大力发展农村社会养老，她认为家庭养老和社会养老是养老制度的两个方面，一方的消弱应以另一方的增强为前提，在家庭养老资源减少，供养力下降，传统家庭养老受到前所未有的挑战的形式下，只有发展社会才是解决家庭养老保险的途径。
樊梅林（2000），中国的农村家庭养老模式终究要适应中国国情的农村社会养老模式取代。他从农村社会养老现实需求及供给条件出发指出，随着农村生产方式的进步，养老方式必然由家庭向社会过渡，其中农村工业化和农业产花是养老模式变迁的内生动力，政府则为强有力的外生动力。
<!--[if !supportLists]-->(二)<!--[endif]-->国外研究综述
由于西方发达国家大多走的是城乡社会经济一体化的发展道路，城乡差别、工农差别很小，所以西方国家面临的农村问题很小，因而农民的养老保险问题往往是被纳入到整个社会养老保险体系，主要研究的也必要性的分析。
戴维斯.费里德曼表示关注面对市场导向的增长而减弱家庭联系，伴随着政府提供社会服务的降低，将使老年人处于生活的边缘。美国学者马克.赛尔登（2007），任何一个发展中国家向其他地区一样向核心家庭过度，将附加给老年人以沉重的成本。阿历克斯.英克尔斯（2000），老年人和其他年龄组对照起来，其社会地位随着农业经济向工业化经济的转变，或者说传统的社会制度向现代化社会制度的转变二下降，在现在社会，老年人已经成为弱势群体，一方面，他们处于收入下降的人生阶段，在家庭经济活动或者资源交换过程处于不利地位，另一方面，随着家庭的逐渐小型化，家庭养老不堪重负。这就迫切需要引入国家和社会的力量，建立完善的农村养老保险体系，保障老年人无忧无虑的生活，缓解农村养老压力。
国际助老会政策发展与宣传部主任史迪文基德（2009）认为，在一些西方发达国家，农民和其它正规行业的工人一样可以参加社会养老保险，原因在于农民也是正规行业的劳动者，针对农民群体的税收征缴制度很完善。因此，农民和其它行业的人员一样被纳入社会养老保险体系。而对于发展中国家的绝大部分农村人口，享受养老金的办法是通过全民的，或接近全民的非缴费型的养老金制度。中国只有通过政府财政投入（如非缴费型）为农民提供养老金，新型农村养老保险制度才能成功。
3、本选题研究的主要内容及写作提纲
（一）主要内容
对新农保制度的最新研究，主要集中在新农保建立的背景，目的，意义，试点中存在的问题以及对其可持续发展的建议等方面。新农保制度是对以前农村保险制度的一个完善。新型农村社会保险制度在总体上有很好的前景，在各方努力下，会有越来越好的发展，但同时也可以看出，新农保制度也有一定的局限性以及存在的问题，主要问题表现在宣传，资金筹集以及资金增值的问题上，怎么在今后新型农村社会保险制度的实施过程中去解决这些问题是值得我们去探索的。
（二）写作提纲
一、文献综述
二、新型农村养老保险制度的概念、特征及意义
（一）新型农村养老保险制度的内涵
（二）建立新型农村养老保险制度的意义
三、新型农村养老保险制度发展现状
（一）全国各地发展速度不一，经济发达地区发展迅速
（二）村民初步具备了社保养老意识但对其重要性认识不足
（三）村民加深了政府在养老问题上的责任的认识
四、新型农村养老保险制度存在问题及原因分析
（一）资金筹集难度大，财务可持续性低
（二）制度衔接存在问题
（三）保障水平低、参保率不高
（四）缺乏健全的法律规范，制度不稳定
五、国外农村养老保险制度的经验及借鉴
（一）国外农村养老保险制度的经验
（二）对国外农村养老保险的启示
六、完善新型农村养老保险制度的思路
（一）合理提高农保水平，提高农民参保积极性
（二）明确农保法律地位，保证农保工作有法可依
（三）做好转移衔接工作，满足城市化进程需要
（四）拓宽养老基金来源渠道,确保保险基金增值
七、参考文献
八、结束语
4、主要参考文献
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5、完成措施及进度安排
2011.11.02.～11.11.10 学生选题
2011.11.11.～11.11.13. 根据选题安排指导教师学
2011.11.14.～11.11.18 学生与指导教师首次见面，确定最终论文选题，指导教师提出论文写作要求
2011.11.18.～11.12.16 完成开题报告、文献综述学生
2011.12.17.～11.12.18. 组织进行首次开题答辩
2011.12.20.～12.03.28 完成论文初稿学生
2012.05.01.～12.05.08 学生论文正式定稿、打印进行毕业论文资格审查
2012.05.09.～12.05.11. 指导老师、论文评阅人进行答辩准备
2012.05.12～12.05.13. 学生分小组进行论文答辩
指导教师意见
签名：
年 月 日
院（系）审核意见
1、通过； 2、完善后通过； 3、不通过
院（系）公章
年 月 日
