关键词 农业自然灾害；贫困发生率；农村贫困
中图分类号 F328.8 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2007)04-0092-04
建国以来，安徽省因各种自然灾害造成的直接经济损失年平均超过20亿元，约占全省平均社会国民生产总值的10％。20世纪80年代以来，年平均直接经济损失超过30亿元。尤其是进入20世纪90年代，自然灾害发生频次和强度呈加快、加大趋势，截至1997年，累计各自然灾害造成的经济损失近1 000亿元，年平均超过100亿元。由于农户自身抗灾能力有限，一旦遭受自然灾害，在没有风险转移的情况下，绝大部分损失将由农户自己承担。对一般农户来讲，家庭收入较低，遭受灾害以后如果不能够及时得到经济补偿，对其生活和再生产的影响很大。
1 文献回顾
所有贫困现象都是由于区域、群体或个体的经济发展受到一系列内部和外部不良因素制约,造成劳动报酬和财产性收入的不足而产生的。而引起劳动报酬和财产性收入不足的原因是十分复杂的,要从社会、经济、政治、文化、历史、个人等多层次、多方面进行探讨。目前这方面已有许多研究成果问世,其中主要观点有:相对剥夺说、不平等说、价值判断说、政策界定说、权利丧失说、发展不足说、能力缺乏说等等。也有根据贫困产生原因将贫困划分为不同类型而形成贫困成因类型的学说,最为著名的是康晓光根据贫困形成的决定因素将贫困分成三种类型:制度性贫困、区域性贫困、阶层性贫困(康晓光,1995)。制度性贫困是由于社会制度,如政治权利分配制度、就业制度、财政转移支付制度、社会服务分配制度、社会保障制度等决定生活资源在不同区域、不同群体和个人之间的不平等分配而造成某些区域、群体和个人处于贫困状态。区域性贫困是在相同的制度背景下,不同的区域之间由于自然条件和社会发展条件的差异造成的,与区域生活资源的供给程度有关。导致贫困的区域性因素包括自然资源、发展起点、经济结构、积累能力、科技力量、人口素质、制度创新、市场机制、政治结构等。阶层性贫困是指相同制度环境中,在大约均质的空间区域内,某些群体、家庭或个人,由于身心素质较差、文化程度较低、劳动力弱、生产资料不足、生产能力不高等原因造成竞争有限的生活资源的能力较低,从而处于贫困状态(康涛、陈斐,2002)。从已有研究来看，对造成贫困的原因界定上还存在着分歧，但是总体可以概括为：一是由于缺乏发展的机会造成的贫困，即机会贫困；二是由于缺乏发展的能力和素质所造成的贫困，即能力贫困。随着我国农村教育的加强，农民的综合素质得到显著提高，如今形成的贫困与返贫现象更多的是由于机会的缺失导致的，即机会贫困成为农村贫困发生的主要原因。
自然灾害总是与贫困紧密相联，世界银行在20世纪90年代的研究中发现，80%以上的穷人并不是“总是穷（always poor）”，而是“有时穷（sometimes poor）”，原因是他们面临各种自然灾害袭击时难以抵挡，从而陷入贫困或返回贫困的境地。王国敏从定性的角度首次对农业自然灾害与农村贫困之间的关系进行了研究，认为自然灾害总是与贫困相伴随，且呈正相关关系。如何更加明确农业自然灾害对农村贫困的影响，即从定量的角度分析两者之间的关系显得尤为重要，以弥补以前定量研究的空白。
2 样本来源及其描述
巩前文等：农业自然灾害与农村贫困之间的关系――基于安徽省面板数据的实证分析中国人口・资源与环境 2007年 第4期安徽省地形地貌呈现多样性，长江和淮河自西向东横贯全境，将全省分为淮北、江淮、江南三大自然区。安徽地处暖温带与亚热带过渡地区，气候温暖湿润，四季分明。但气候条件分布差异明显，天气多变，降水年际变化大，常有旱涝等自然灾害发生。国家划定的592个国家扶贫开发工作重点县（简称国贫县）中安徽省有17个，占总数的2.9%，处在贫困县比较多的省份行列之中。所以，选择安徽省作为研究对象具有典型性和代表性。
2.1 安徽省自然灾害发生情况
安徽省自然灾害发生频繁，种类主要有洪涝、干旱、干热风、高温热害、低温冷(冻)害、冰雹、龙卷风、动植物暴发性病虫害等。灾害严重时，连续几年或同一年内几种自然灾害同时或交替发生，对人民生命财产破坏性极大。如1998年，先后出现春季低温冻害，夏季持续暴雨成灾，秋后水稻暴发白叶枯病和稻飞虱，大豆暴发甜菜夜蛾，致使全省大部分县市不同程度受灾，受灾人口达1 000多万人，直接经济损失116．8亿元，对农业生产的发展带来了严重影响。自1995年以来，每年成灾面积都在1 000hm2顷以上，而且波动幅度比较大(见图1)。从图1可以明显看出，近年来，受灾面积与成灾面积越来越接近，说明农业自然灾害对农业生产的破坏力越来越大。
受灾面积在农业种植面积中的比例在大部分年份都在20%以上，而同时成灾面积在种植面积中的比重也几乎都在10%以上(见图2)。
2.2 样本数据情况
为了获取足够的样本，我们选取1998-2002年安徽省58个县（市）共283个样本（不包括数据缺失样本）形成面板数据。面板数据既有时间序列数据，又有横截面数据，这种双维的信息可以克服样本数量少的缺陷，而且可以增加估计的无偏性和有效性，在经济分析中逐渐得到广泛的应用。面板数据主要来源于1999-2003年安徽统计年鉴。
3 基本计量模型设定与计量结果分析
3.1 基本计量模型设定
在讨论灾害与中国农村贫困问题的关系时,一方面,可以通过对面上的情况进行一般性的描述来了解总体概况,也可以通过解剖典型案例了解不同的局部情况;另一方面,还可以通过对统计数据的数量分析更准确地把握两者的数量关系（张晓，1999）。张晓（1999）认为农村贫困只与农民家庭平均每人纯收入和水旱灾害受灾或成灾面积占播种面积的比例两个因素有关，所以建立了简单的双对数线性二元回归模型，把农民家庭平均每人纯收入和水旱灾害受灾或成灾面积占播种面积的比例两个变量作为解释变量，即：
式中：PKL是农村贫困发生率(%),I是农民家庭平均每人纯收入(元),ZR是水旱灾害受灾或成灾面积占播种面积的比例(%)。
但是，笔者认为农民家庭平均每人纯收入（I）和水旱灾害受灾或成灾面积占播种面积的比例（ZR）两个变量之间存在明显的线性相关，因为水旱灾害受灾或成灾面积占播种面积的比例越大越可能降低农民家庭平均每人纯收入，即农村贫困（主要指经济贫困）可以直接表现为农民家庭人均每人纯收入低下，而人均每人纯收入低下的一个直接原因是受到水旱灾害的影响。为了克服这个缺陷，笔者建立以下计量模型来描述中国自然灾害与贫困发生的关系：
式中：Y表示样本县市贫困发生率；X1是指样本县市农业从业人口占农村总人口的比重（%）；X2是指农村人口中男女性别比例（男/女）；X3是指人均拥有排灌机械数量；X4是指人均占有的基础设施建设资金投入额；X5是指农村人口人均占有耕地面积；X6单位面积粮食产量，用来衡量耕地质量；X7是指自然灾害受灾面积占播种总面积的比重（%），此处自然灾害包括水旱灾害和其它农业灾害。
模型试图说明：农村贫困发生率主要是由于农民自身能力不足和生存的自然环境恶劣造成的，农民自身能力不足主要通过农村人口中男女性别比例X2和人均拥有排灌机械数量X3表示；生存的自然环境恶劣主要用人均占有的基础设施建设资金投入额X4、农村人口人均占有耕地面积X5、单位面积粮食产量X6、自然灾害受灾面积占播种总面积的比重（%）X7等指标来衡量。
3.2 计量结果与分析
运用SPSS统计软件，采用向后逐步回归（Backward）法对计量模型进行回归处理，结果见表1。
从表1结果可以看出，变量中“自然灾害受灾面积占播种总面积的比重”的回归系数为-0.955，t值为-1.746，在0.05水平上显著。在统计意义上，该变量是比较显著的。但是，这个结果与张晓（1999）得出的结论有显著的差别，即张文中得出的结论认为水旱灾害的成灾面积占农作物总播种面积的比重与农村贫困发生率存在正相关关系，而笔者通过利用安徽省的数据所做的计量结果表现为农业自然灾害受灾面积占农作物总播种面积的比重对农村贫困发生率的影响呈负相关关系，即农业自然灾害受灾面积占农作物总播种面积的比重越大，农村贫困发生率的可能性越小。对本文计量结果的解释可能：一是本文使用的数据是每个县市的平均数据，没有考虑到每个农户受灾的差别性，而且受灾不一定会成灾，而国家在对受灾地区的补贴和救助主要是按人口来进行的，这样会造成同一地区受到的灾害对各个农户生活的影响不同，一部分农户会因自然灾害而获得了更多的收入，而一部分农户因自身抗灾能力较弱，而受灾又很严重，显然容易导致极度贫困的发生，即虽然贫困数量没有因自然灾害而上升，但是贫困程度却加剧；二是农业自然灾害主要对农业生产产生影响，而对于受灾农户来说，在受灾后可能会通过从事其他产业或者兼业赚取非农收入以弥补农业自然灾害对农业生产造成的损失，其结果可能是由于农业自然灾害的推动下，一部分农户的收入没有减少反而有所增加。三是农业自然灾害救灾资金的增加和农户抗灾能力的增强。近年来，国家和各级政府在农业自然灾害救助方面逐渐加大了力度，见图3。从图3可以明显看出，无论是全国还是安徽省对农业自然灾害的救助力度都呈逐年增大趋势，全国农业自然灾害救助资金由1999年的355 627万元增加到2003年的529 365.26万元，增加到1999年的1.49倍；安徽省也由1999年的24 012万元增加到2003年的57 118.72万元，增加到1999年的2.38倍。同时，农户的抗灾能力在逐渐增强，主要表现在：一是农户拥有的排灌机械数量增加，1998年全国抽样调查数据为13.37台/百户，安徽省为30.20台/百户，而到了2003年数量全国增加到21.12台/百户，安徽省增加到47.56台/百户。二是目前全国已有19个省（自治区、直辖市、兵团）建立了省级救灾应急预案，70％左右的地、县救灾应急预案也已经出台。
4 结论与政策建议
在运用安徽省的面板数据对农业自然灾害与农村贫困的关系计量分析来看，笔者可以得出以下结论：农业自然灾害与农村贫困之间的关系明显，而且农业自然灾害占播种面积的比重与农村贫困发生率之间呈反向关系，即在现有生产条件下，农业自然灾害导致的农作物受灾面积占总播种面积的比重越大，农村贫困发生率越低。这个结论与现有的研究存在着很大的不同，笔者在上述中也对产生差异的原因做出了可能的解释。
笔者认为，虽然农业自然灾害占播种面积的比重与农村贫困发生率之间呈反向关系，但并不是说农户就不用增强自身的抗灾救灾能力，国家和地方政府也无须在灾害发生后对灾区进行救助，帮助恢复生产。情况恰恰相反，农业自然灾害占播种面积的比重与农村贫困发生率之间呈反向关系产生的原因正是在农户抗灾能力增强和国家与地方政府救助力度增大的情形下发生的一种情况。所以，笔者认为，政府和农户更加要正确认识这种反向关系产生的效用。因此，笔者提出如下政策建议：
(1)政府应加快农村基础设施建设，增强农业生产抵抗农业自然灾害风险的能力。从我们的计量结果可以看出，人均占有的基础设施建设资金投入额越大，贫困发生率越小。农业本生具有较强的自然条件依赖性，因此，降低自然灾害发生对农业生产的负面影响对提高农业生产能力具有重要的意义。
(2)继续加大国家和地方政府对农业自然灾害救助力度，但要有针对性。农业自然灾害的发生对收入低的农户影响更大，因此，在发放补贴时切忌“一刀切”。要遵循灾害成灾多少，补多少，而且政策要向收入相对较低的农户倾斜。
(3)气象和灾害预报部门要尽量提高灾害预报的及时性与准确度。充分利用现代技术，加强自然灾害的预测、预报和宣传工作，使广大群众了解自然灾害是可知、可防、可抗、可治、可避的。
(4)在自然灾害发生后，当地政府要加大生产自救的宣传和引导。一是作物补种，当地政府应协助农户购买优良种子，恢复农业生产；二是鼓励和引导主要农业劳动力转移到其他产业，增加受灾农户的非农收入。
参考文献(References)
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关键词：农村社区；自然灾害管理；多元主体
自然灾害一直是影响农业和农村经济发展的重要因素，而我国是世界上自然灾害最严重的国家之一，具有灾害种类多、地域分布广、爆发率高、损失重等特点。自1994年第一次世界减灾大会以来，世界各国都将社区作为防灾减灾的重点，我国政府也非常重视社区灾害管理工作，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中，明确提出，要“提高社区尤其是广大农村社区和民族地区的防灾减灾能力，是最大程度降低灾害影响的核心，也是防灾减灾工作的基础。”然而，当前我国“农村社区的防灾减灾管理还处于比较被动的状态，社区防灾减灾管理的主体地位并没有得到很好的体现，社区的自救互救能力还比较弱。”从农村社区的实际情况来看，灾害管理依旧是政府行为，社区减灾模式单一，社区其他群体的参与性较弱。因此，在践行以社区为本的灾害管理模式时，如何让农村社区居民、村委、上级政府、非政府组织等有效的参与到社区灾害治理中，以最大限度地发挥社区灾害治理的功效，提高农村社区的灾害管理水平，值得特别的关注和研究。
1研究对象与方法
本研究通过问卷调查法和访谈法收集资料，选取广州市从化区为调研区。从化区处于珠江三角洲到粤北山区过渡地带，属典型的丘陵地形，南亚热带季候风气候。全区下5个镇3个街道，总人口约56.58万人，农业人口42.18万人，占全区总人口的74.5%，总耕地面积32.46万亩，城镇化率较低，是经济相对落后的以农业为主的地区。使用自编“农村社区自然灾害管理多主体参与现状”问卷，从基本信息、自然灾害影响、多元主体参与度等三个方面进行调研。采用整群随机抽样和随机抽样相结合的方法，从从该区北部、南部、西部和中部4个群中随机抽取了4个行政村（菜地塱、何家浦、神岗、石明）的350名村民进行调查，收回有效问卷322份，有效回收率为92%。其中男性150名（46.6%），女性172名（53.4%）；年基本收入5000元以下25名（7.8%）、5000~10000元129名（40.1）、10000元以上168名（52.2%）；务农者100名（31.1%）、个体户91人（28.3%）、打工106名（32.9）、从事其他职业25名（7.8%）。采用SPSSforwindows19.0进行数据分析。本研究还先后进行了两次访谈收集资料，第一次访谈是在问卷编制之前，采用半结构式访谈在从化区菜地塱村选取6名村民、4民村委会干部进行访谈，为问卷编制提供信息；第二次访谈是在在调查过程中随机选择村民、村委干部、社工及志愿者(共23人)进行开放式访谈。
2从化农村社区自然灾害基本情况及影响
（1）从化农村社区主要灾害类型
在问卷中，设置了一道农户对当地自然灾害发生情况认知的题目。调研结果显示，调查区域内主要的自然灾害有水灾（63.04%）、低温冷害（29.19%）、雷灾（4.37%）等；部分处于山区的农村，也会在强降雨季节出现泥石流、山体滑坡等地质性灾害。龙卷风灾害的则仅限于区域西部，且相对次数较少，受影响农户不多。
（2）从化农村社区自然灾害减灾形势
调查显示，66.8%的农户反应近年来灾害对其影响有所增加，18.6%的农户认为是“大大增加”。在具体影响因素上，半数以上的被访者认为灾害对生产、生活、收入的影响“大大增加”和“有所增加”，自然灾害所造成的房屋受损、农作物减产、田地被损等，导致其经济收入减少，生产投入资金困难。农业生产是从化农村地区农户的主要收入来源，频发的灾害已经对其生产、生活带来了较大的威胁，加强对该地区自然灾害的治理，减轻灾害带来的影响已是形势所在，必须引起各界的广泛重视。
3从化农村社区自然灾害参与主体分析
3.1参与主体总体情况
根据多中心治理理论，政府在治理灾害中起主导作用的同时，还应引导和动员社会其他力量，包括营利性组织、非营利性组织、公民、新闻媒体、宗教团体、民间组织乃至国际社会，积极参与到灾害管理中，发挥各自优势，形成统筹协调、有序协作的救灾合力。调查显示（见表1），该地区农村社区灾害管理已初步形成以政府主导的多元主体参与的自然灾害管理模式。
3.2各参与主体行为分析
（1）基层政府行为
调查结果显示，73.1%的农户认为镇政府没有采取任何灾前防御措施，44.8%的农民认为，灾害预警信息、动员社区和村民抗灾是镇政府常见的灾害事前管理行为，仅有一成的村民认为政府进行农田水利改造和灾前应急措施演练等相关措施。菜地塱村D村官认为，“基层政府进行灾害信息的目的仅在于紧急动员，虽然制定了应急预案，但几乎未组织过村民进行演练”，64.3%的村民证实了这一说法。 在被访农户眼中，基层政府在灾害发生后的应对措施稍好于其事前应对行为。47.8%的农民认为基层政府进行了救灾赈灾活动；其中农田水利的改造、农业技术培训、农业产业结构优化等措施的居民感知程度均高于事前，但所占比例较低。总之，基层政府的灾后应对行为主要为救灾与救助，而对于基础设施改建等长效性减灾措施的实施力度不足。在问及村民应对灾害所面临的困难时，资金不足（80.2%）、农田水利等基础设施落后（78.5%）与农技及防灾知识不足（54.7%）是农户应对灾害三个主要困难因素，其次才是自然环境和防灾信息不对称。在村民看来，政府在灾害发生后最应该做的就是发放补助、对农田及水利设施进行改造、提供灾后发展优惠政策，而不是简单的救灾。
（2）村委会行为
当前，我国农村社区的划分一般以行政村的界限为主。社区在灾害管理中起着“纽带”作用，上接政府、下联农户。由上表可见，村委会在社区灾害管理中主要的行为是灾情数据上报和争取救灾物资，而在灾害管理过程中提倡的灾前演练与预防、灾后重建的举措明显不足。
（3）村民行为
从图3可知，村民在灾害前主要是加强田间管理、抢收作物等“个体行为”，而在他们眼中改造水利、调整结构等是全村人或政府才能做的事情，与他们无关。村民的灾后应对行为与灾前相比，稍显积极。未采取任何措施的比例明显低于灾前，但其最普遍的行为还是田间管理等短期个人行为，采用“技术—组织”等系统减灾措施比例依旧偏低。
（4）其他社会组织参与行为
调查显示，村民在关于企业、社会及宗教捐助参与等相关问题的回答是空白，这其中除了调查过程中访谈的技巧及被访者某些自私想法等主观因素外，也在客观上反映了从化地区农村社区灾害管理中社会力量的薄弱。
4从化农村社区灾害管理多主体参与现状讨论与分析
随着参与式管理理念和社区灾害管理实践在我国的发展,社会多元主体共同参与社区灾害管理的认识逐渐受到大多数人的认同和推崇。在调研中，政府、受灾村民、村委会、社会组织等都参与到从化农村社区灾害管理过程中，初步形成了以政府为主导多元主体参与的自然灾害应对模式。但就调研结果来看,各参与主体在参与自然灾害治理过程中，还存在着一些问题，具体表现为：
（1）社会组织参与力度不足，政府缺乏对其他力量引导，各主体间欠缺协调合作，尚未能形成救灾合力
政府在该区农村社区自然灾害管理过程中充分发挥了政府的行政主体作用，但也从侧面反映出，受全能型政府模式的影响，政府依旧习惯于独自承担治理责任，喜欢命令式的行政动员，忽视了其他社会力量的参与，非政府组织和其他非受灾公众参与度相对较低，甚至有部分乡镇政府并未将政府外救灾力量纳入救灾计划和应急体系中。
（2）基层政府灾害管理行为短期，忽略了灾害管理工作全面化、常态化的宗旨
乡镇政府作为最基层的一级政府组织，是农村社区自然灾害管理的主导者和落实者，但在调研中发现，乡镇政府下设的应急办，常常处于“尴尬”的地位，其行为取决于“‘一把手’是否重视”和“上头要求”，而非依据各乡镇具体情况及需求开展工作。其灾害管理工作多是上级政府统一部署，上面安排就干，不安排就不干，缺少农村社区灾害管理的长期应对规划，对灾前防护和灾后重建中所起的作用群众并不满意。乡镇政府在实现国家关于减灾防灾政策时，主要还是依赖于上级的专项拨款。对于从化这样经济相对落后的社区而言，乡镇政府的财政压力本来就大，在救灾资金的分配上自然出现僧多而粥少的现象，导致乡镇政府在灾害管理时没有过多的资源用于灾害的长期防控。
（3）村委会职能错位，行为“任务化”“功利化”
在我国，村委会属于基层群众性的自治组织。但近年来在政府职能转变、部分法律、法规授权的作用下，村委会也在无形中具备了行政主体资格，以自己的名义独立行使某些职权，做出具体的行政行为。因此，在农村社区灾害管理中，被访村委会基本上把自然灾害的管理界定为“行政任务”，其管理行为的出发点仅在于“完成上级交代任务”，对于“灾情上报”等既能“争取上级资源”又能缓解村民矛盾的行为非常热衷，而对于预防宣传、安全演练等“收效不大又花钱”的长期防治措施的实施，行为动机不足。此外，村委干部文化素质相对低下，也是出现上述问题的主要原因之一。
（4）村民灾害意识薄弱，主动参与意识不强。
当前，我国许多农村地区常驻村民都是留守老人、妇女和儿童，青壮年劳力外出务工，文中调查区域也不例外。所以，在农村社区灾害管理时，有知识或有体力的青壮年因务工无暇顾及，而留守者既因“无知而无畏”又抱着“无利益、不作为”的原则选择性参与。
（5）其他社会组织参与治理意识不强、力度不足、方式单一。
在从化农村社区，直接参与农村社区灾害管理第一线的NGO组织仅有社工、志愿者团体以及相关高校。其所做工作仅是在灾后帮助淤泥清扫、心理抚慰等灾后重建活动，虽也联系高校及其他销售平台对该村进行技术支持与农产品销售，但更多是出于“扶贫”的目的，灾害管理行为单一。另一方面，由于从化区主要发展生态农业和旅游业，其辖区内所属企业数量较之其他区而言较少，也是企业参与度不高的客观原因。
5结语
从化农村社区已基本形成“政府主导、多方参与、共同应对”的治理格局，但若想达到社区灾害治理的理想效果，还需依据民政部2015年11月《关于支持引导社会力量参与救灾工作的指导意见》，进一步健全防灾减灾救灾等灾害管理体制，加大相关法律建设，加大对各参与主体的统筹与协调，全方位、多层次、有针对性的制定相关策略，以进一步提高灾害管理整体工作水平。
参考文献：
[1]民政部国家减灾中心,联合国开发计划署.农村社区减灾能力建设研究报[R].2009.
关键词 农村 自然灾害 自然灾害救助
中图分类号：F252．1 文献标识码：A
一、我国自然灾害的现状
近几年来，我国重大的水灾、旱灾、台风、地震等各种自然灾害频发，严重影响了人民的生活，也造成了巨大的经济损失。2005年台风“麦莎”席卷我国东部，造成20人死亡，3064.2万人受灾，直接的经济损失达177.1亿元。 2007年7月特大暴雨突袭重庆，造成25个区县损失惨重，不少区县进水被淹，300多万人受灾。2008年是自然灾害发生尤其频繁的一年，先是1月发生了全国范围的雪灾，湖南、湖北、贵州、江西、广西、广东、江苏、浙江、安徽、河南等省级行政区受灾损失尤为严重；同年5月12日四川省汶川县的里氏8.0级特大地震，除了黑龙江省、新疆维吾尔自治区外均有震感，这次地震造成69227人遇难，374643人受伤，17923人失踪，此后持续很长一段时间周围地区都余震不断。时隔2年，2010年4月14日青海省玉树藏族自治州玉树县又发生7.1级大地震，造成2698人遇难，270人失踪，246842人受灾。之后，南方多次严重的暴雨洪涝灾害和甘肃舟曲的特大泥石流又接踵而至。自然灾害的频繁发生，造成了极为严重的人员伤亡和经济损失，不利于社会安定和经济发展。经民政部、国家减灾委会同工业和信息化部、国土资源部、交通运输部、铁道部、农业部、水利部、统计局、林业局、地震局、气象局、保监会、海洋局、中国红十字会总会等相关部门核定，2011年1-9月份，各类自然灾害在全国范围内就使4.8亿人受灾，1074人死亡（含失踪人口127人），912.7万人被紧急转移安置；农作物的受灾面积达3882.6万公顷，其中绝收的农作物有380.4万公顷；在受灾过程中，倒塌的房屋有85.3万间，损坏的房屋有308.2万间；造成的直接经济损失高达3028.1亿。
尤其是在农村，面对高频发的自然灾害，农村由于各种原因，往往是受灾的主要区域。从整体上来说，我国农村地区的经济、文化、教育、卫生等各个方面的发展水平都比城市要落后，农村的房屋、道路、公共设施等硬件设施的抗灾能力较低，农村居民自身的防灾意识也比较薄弱，对于自然灾害的监测和预警系统也不怎么完备。此外，农村通信本身并不怎么发达，而且居民多分散而居，灾害发生时的预警和人员疏导也比较难以及时、有效地进行。不少农村地区的经济水平并不高，一旦受灾往往只能依赖政府的救济，然而政府的财力毕竟是有限的，可供支配的社会资源也是有限的，因此会出现这样一种现象，那就是农村居民在受灾的第一时间得到的救助与所受损失的比例不相等，甚至在有些偏远的农村地区无法得到及时、有效的灾害救助。
在自然灾害发生后，如何在第一时间快速、及时而有效的处理受灾情况，减小自然灾害带来的损失成为重中之重，这要求建立一个完善的、科学而行之有效的自然灾害救助制度。
二、自然灾害救助的内涵与形式
自然灾害救助是指家和社会依法向因遭受自然灾害袭击而造成生活贫困的社会成员提供一定的实物或金钱或服务的帮助，以保证其维持基本生活水平，并帮助灾民确立其自行生存能力的社会救助制度。
具体来说，自然灾害救助包括对受灾地区灾民的救助和对受灾地区社区的救助两个部分组成。对灾民的救助主要有四个方面：（1）对灾民生命的救助，尽量努力最大限度地减少受灾地区的人员伤亡；（2）对灾民基本生活的救助，这是在灾民生命的救助的基础之上进行的，对灾民给予基本的生活资料，如救灾物资等，维持其基本的生活；（3）对灾民精神的救助，安抚灾民的情绪，避免灾民在遭受自然灾害的迫害之后产生消极的心理；（4）对灾民生存能力的救助，这是指在大规模的救灾活动结束之后，帮助灾民灾民恢复和确立自行生存的能力，使灾民能够依靠自己的力量，进行正常的物质生活和精神生活。
半个多世纪以来，我国对自然灾害救助不断地探索，基本确立了一些主要的救助方式。第一，国家救助，这是我国自然灾害救助的主要形式。因为自然灾害发生往往是突发的，其破坏力巨大，只有国家才能在短时间内聚集其足够的人力、物力、财力施以救助。第二，救灾保险制度，这是一种由政府出面组织，采取国家、集体和个人三方面共同筹资的方式，为灾民提供灾后生活的基本保障并维持其灾后恢复生产的一种社会保障制度。第三，互助互济，除了一般的非灾区支援灾区、城市支援农村受灾地区等互助形式，多年来我国还探索出了新的形式，如互助储粮会、储金会等。第四，生产自救，一方面政府的财力毕竟是有限的，可供支配的社会资源也是有限的，另一方面单方面施以救济的思想是要不得的，生产自救就成为了国家救助之外的重要补充形式。第五，国际援助，这主要是指国际组织、友好国家、国际友人等向受灾地区提供实物、金钱、技术、服务等方面的援助。
三、农村自然灾害救助中存在的问题
1、自然灾害救助物资的管理不尽合理。在自然灾害救助物资的储备上，由于农村地区的整体经济水平不高，当地政府往往依赖于上级政府的拨款、非政府组织的救助和社会的捐赠，而对于当地自己进行自然灾害救助物资的储备不尽上心。在自然灾害救助物资的分配上，地方政府对于上级政府预算下拨的自然灾害救助物资，往往扩大救助范围，将一部分救助物资用于受灾地区之外的其他地区，即无论有灾无灾，无论灾情严重与否，都进行平均分配，严重影响了救助物资的使用效益。
2、政府和非政府组织在自然灾害救助中发挥的职能不完善。一方面，非政府组织在农村自然灾害救助中的参与度不够。农村地区受到自然灾害的袭击之后一般都是以政府为主导进行救助的，初期的救助物资大部分来源于当地基层政府的财政支出，非政府组织没有或是很少参与其中。另一方面，农村地区的基层政府在自然灾害救助上管理机构不健全，职能缺失或者不明确，基层政府的人员、经费等配备严重不足，很多基层政府工作人员一人身负多项职能，工作量严重超负荷，难以有效地在自然灾害救助中发挥其应有的作用。
3、法律制度不完善。现有的相关法律法规都是从宏观的整体上考虑，对自然灾害救助各方面进行规定，但是我国长期处于城乡二元结构的状态下，这就使得农村地区缺乏符合其实际情况的、操作性强的法律法规。
4、自然灾害保险制度尚不完善。农村居民对于通过购买自然灾害保险来转移灾害风险的意识并不是很强，很少有农村居民会选择购买保险。一方面是因为农村居民缺乏购买保险来规避风险这样的意识，很多的农村居民依然存在着“听天由命”这样的思想观念；另一方面是因为农村居民认为自然灾害保险的保额太低，与自己实际遭受的损失相比差距较大，而农村地区经济水平并不高，农村居民的收入偏低，他们不愿意用有限的收入购买保险。
5、农村居民的自然灾害自救意识不高。农村地区由于财政有限，在自然灾害的防灾减灾宣传教育方面未必能做得到位，这是农村居民自然灾害意识不高的原因之一。另外，农村居民多半受教育程度并不高，对自然灾害的严重性了解也可能不够，有的特别偏僻的农村地区，封建落后思想依然存在，认为自然灾害是上天的惩罚，听天由命。
四、完善农村自然灾害救助制度的建议
1、进一步完善自然灾害救助的法律制度。目前，我国在自然灾害救助方面的法律制度有很大的发展，各种不同类型的自然灾害大部分都已经有了专门的法律规范，2010年9月1日起实行的《自然灾害救助条例》更是填补了自然灾害救助的法规空白，为开展自然灾害救助提供了法律依据。在这一基础上，为了能更好的在农村受灾地区进行自然灾害救助，我们还需要的是一部专门为农村地区制定的农村自然灾害救助法，使救助工作更加符合农村地区的实际情况，更行之有效。
2、增强政府在自然灾害救助中的主体地位。政府在自然灾害救助中是不可推卸的救助主体，是最权威的决策机构，他占据着最关键的低位，扮演着最重要的角色。但是政府在自然灾害救助中也存在着不少的问题，在自然灾害救助物资的储备和发放上，地方政府往往依赖着中央，减少自己的救助投入，造成中央政府负担过重；在自然灾害救助的职能上，地方政府由于本身资源的窘迫，权责不分明或者一个职位身负多重职能，这些都影响了政府在自然灾害救助中主体地位作用充分发挥。
3、扩大非政府组织在自然灾害救助工作中的参与程度。随着我国经济体制改革和政府机构改革，政府逐步转变职能，各种非政府组织得到培育，发展迅速。据相关资料统计，我国有11.2%的非政府组织参与到自然灾害救助中，并发挥了重要的作用。非政府组织往往拥有更广泛的社会资源和资金，更加贴近民众，和社会联系更密切，在自然灾害救助中理应有更大的贡献。
4、提高农村居民的自然灾害自救意识。农村居民大半教育程度不高，对于自然灾害就的防治与自救意识都较为薄弱，在农村地区大力普及科学文化教育，宣传灾害自救的相关知识和自然灾害防范意识，是必不可少的措施。
5、推进自然灾害保险制度在农村地区的发展。自然灾害保险制度可以说是对于自然灾害救助的一种补充，它是由政府、社会、个人三方面筹资运作的，可以缓解各方自然灾害救助的压力。但是实际上在大部分的农村地区，认可自然灾害保险的农村居民并不多，他们认为自然灾害保险并没有给予合理的赔付，而保监会统计的数据也指出自然灾害保险的赔款比例相对于自然灾害造成的直接经济损失不足1%。因此，完善自然灾害保险制度是必然的选择。
（作者： 湖南师范大学公共管理学院社会学系研究生，研究方向：社会政策与社会保障理论研究）
参考文献：
[1]孙绍骋.中国就在制度研究.商务印书馆,2004.
[2]郑功成.社会保障学.中国劳动社会保障出版社,2005.
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关键词农村；自然灾害；种类；防御措施；广西壮族自治区
中图分类号S42；P429文献标识码A文章编号 1007-5739（2011）03-0320-01
自然灾害关系千家万户安康，关系社会和谐稳定，关系经济发展全局。汶川地震、舟曲泥石流等自然灾害给国家和人民带来了巨大的损失，为人们加强减灾防灾能力建设敲响了警钟。经济社会要发展，加强防灾减灾能力是基本保障，全社会都要增强防灾减灾的意识，积极行动起来，才能保证国家的和谐、健康发展。由于农村地理位置和地质结构特殊，防灾能力薄弱，受自然灾害的影响更加严重，是防灾减灾的“短板”，为此农村的防灾减灾能力迫切需要加强。2010年党中央以中发1号文的形式《中共中央、国务院关于加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》，特别强调加强农村减灾防灾体系的建设工作，充分发挥各部门、各地区、各行业的作用，综合运用科技、行政、法律等手段，统筹做好自然灾害监测预报、预警、应急处置和风险管理工作，全面提高农村趋利避害水平，切实保障农民生命财产安全，促进农村经济发展和社会和谐稳定。在农村减灾防灾工作中，各地都积累了很多经验，但由于各地地理情况、气候情况、减灾防灾的能力和意识不相同，应该结合各地的实际，有针对性地开展防灾减灾工作。现以广西农村防灾减灾工作为研究对象，对农村的防灾减灾工作进行探讨。
1广西农村自然灾害种类和危害
由于农村幅员辽阔，基础设施相对落后，受自然灾害影响要比城市严重很多[1]。影响广西农村的自然灾害主要包括台风、洪水、泥石流、塌方、地震、地陷、高温、干旱、大风、寒潮、冰雪灾害、冰雹、雷电、流行性疾病、农作物病虫害、火灾等。近几年连续发生洪水、干旱、泥石流、雷电、低温等灾害，给农村带来了重大的经济损失。一是台风。每年影响广西的台风有3~4个，台风带来的暴雨、大风对沿海农村、渔村产生的影响最大。二是暴雨洪水。每年都不同程度地影响广西。4―9月是广西的汛期，这期间区内主要江河经常出现超警戒水位的灾情。虽然国家最近几年加强了水库的除险工程建设，使病险水库得到了有效的维护，但每年洪水还是给农村带来不小的灾害。三是干旱。也是广西的主要自然灾害，一般春季、秋冬季多发。2010年春季，广西西北部地区生活用水都出现了困难，大量田地因缺水而干裂，导致农作物无法正常种植或生长，给广大农村带来了重大的经济损失。四是地质灾害。广西每年都会发生。广西为多山地区，山洪暴发，很容易引发塌方、泥石流等地质灾害，除了损坏房屋、掩埋田地外，对道路交通、供水、供电等农村基础设施造成损坏，给山区农村造成重大损失。由于水土流失的长期作用，造成桂西北地区的石漠化加重，农村生态环境恶化[2]。五是雷电灾害。雷电每年都要造成人畜伤害事件。2010年龙胜山区一农户20多头牛被一次强雷电击死，荔浦县一山区农户几头待出栏的肥猪被一次强雷电击死。雷电还经常带来森林火灾。六是高温、低温、大雾等灾害。也是每年发生，对农业生产的影响也很大。七是大风、冰雹。对广西的影响也很大，雷雨大风伴随冰雹，对农村民房、田野里的农作物都有毁灭性破坏，大风吹倒大树、吹坏民宅、伤人、伤畜的现象每年都有发生。
2防御措施
2.1科学规划，将防灾减灾规划工作纳入决策工作日程
防灾减灾要做到未雨绸缪，科学决策，规划先行，用科学的规划指导农村减灾防灾。一是通过对各种自然灾害的时空分布和成灾机理的调研，切实了解全区农村易发生自然灾害的地区和灾害种类，建立全区自然灾害时空分布档案。二是结合新农村建设的总体规划，制订各自然灾害的防御规划。新农村建设的规划已经全面铺开，要广泛征求水利、气象、地质、环保、建设等部门及当地农民的意见，保证规划科学合理，使群众满意。合理避开自然灾害高发地段进行建设，尤其是建住房。广西区政府启动了生态移民行动，目前已取得了很大的成就，解决了不少村民的生存问题，保护了村民的生命安全。三是根据各种自然灾害的防御规划，制定各种自然灾害的应急预案，预案中包括灾害防御工作中政府及各级部门的职能，当地群众的应对措施，以及组织群众撤离的方案等。经过认真组织规划，使政府在组织防灾减灾工作中有章可循。
2.2发动群众，加强义务信息员队伍建设
自然灾害的防御离不开信息，要保证信息畅通，做到及时掌握信息，及时采取措施，才能将灾害的损失降到最低。这就需要广大群众的参与，发现可能征兆及时汇报。政府加强对村屯的各种信息员的管理，现在国土、水利、林业、农业、气象、卫生、公安、计生等很多部门都在乡村设有信息员或协管员，政府对其做到统一管理，协调工作。出现各种灾害都有群众汇报，乡、县级政府要有人专管自然灾害信息的收集整理及汇报工作，最好由政府下文，规范乡镇信息员的管理。要公布各级信息员的电话，切实做到：群众将信息反映给村信息员，村屯信息员将信息向乡镇信息站汇报，乡镇信息站再向县、市的分管部门汇报。政府拨付防灾专款，给义务信息员适当的补助，充分调动其工作积极性和主动性。近年来，由于乡村信息员的积极作用，成功避免了多次自然灾害造成的损失，在农村减灾防灾工作中起到了不可替代的作用。
2.3统一指挥，提高减灾防灾的工作效率
为了提高减灾防灾的能力，政府应加强应急办的功能，由政府成立自然灾害防御指挥中心，将地质、地震、气象、水利、林业、农业、化学药品渗漏、卫生、病虫害等自然灾害的防御指挥权统一到政府领导手中，这样可以大大避免机构的重复以及单部门指挥不动等现象。像防汛抗旱指挥部一样，设立政府常设机构，平时负责收集各地上报的信息，遇到自然灾害发生时，启动相应的应急预案，组织指挥防灾减灾应急处理工作。
2.4组织演练，加强减灾防灾能力
根据各种自然灾害的防御规划，适当组织一些应急演练。汶川地震，某小学期间刚组织过避震演练，该学校教师在地震发生时便成功组织学生避震，这一事例说明适当组织防灾的演练能够加强广大群众防灾的能力，这是减灾防灾很有效的手段。通过组织演练，检验政府、有关部门及广大群众的应急处理能力。要提高群众对预案的知晓度，使预案制定发挥应有的作用。尤其是要注意教会农民如何利用农村现场易找到的材料创造条件进行自救和他救的方式方法。
2.5多措并举，逐步完善农村基础设施建设
农村基础设施和生活设施建设是防灾减灾工作中的重要基础。基础设施和生活设施基础牢、质量好、抗击自然灾害的标准高，就能有力地抵御自然灾害，减少群众生命财产损失。因此，加强对农村基础和生活设施的建设就显得十分重要。通过对各地自然灾害发生情况的分析，针对性地加强防灾减灾基础设施建设，如滑坡塌方的治理、通过加强水利设施建设，加强防洪、抗旱能力。组织灾害高发地群众搬迁，本着轻重缓急的原则分步实施，逐步加强广大农村的防灾减灾能力。一是加大政府投入，加强水利设施建设，提高抗击干旱、洪涝灾害的能力。二是加大对农村危房改造力度，提高农民住房抗击地震、洪涝、风雹灾的能力。三是督促农村电讯、电力产权单位加大对农村电讯、电力设施的防灾减灾能力升级，提高抗灾能力。四是加强避雷设施的建设，避雷检测单位要加强宣传、积极指导农民安装避雷设施，科学避雷[3-4]。兴安县一村庄原来经常发生雷击，造成人畜伤亡，引起人心恐慌，自从气象部门考察后，在村上建了6个避雷塔后，该村遭受雷击事件基本没有再发生，说明了农村的防雷基础设施建设要引起足够的重视。
2.6加强科普，增强群众减灾防灾意识
减灾防灾离不开群众意识的提高，离不开防灾减灾的科学技术普及，各部门要充分利用现代化的媒体及技术手段，将各种自然灾害的防御常识制作成科普短片，排练成群众喜欢的地方戏，让每个群众一年看1场科普彩调剧或桂剧，听1场山歌会，让广大群众在娱乐的同时增强了减灾防灾的意识。河池市气象局就利用当地群众喜欢唱山歌的习惯，将气象科普常识精心组织成1台山歌会，到各地农村演唱，得到农民朋友的欢迎；听1次科普讲座；看1次科普电影；看1本科普图画宣传书。各相关部门要将这些工作抓实，作为各单位的常规工作进行考核。电视、报纸、网络都要增加农村减灾防灾科普宣传。通过媒体散布、专家宣讲、中心户的示范带头，提高广大群众防灾减灾能力。要利用农村中小学校这个阵地，从小学生抓起，采取多种形式加强防灾减灾教育，使广大群众从小掌握防灾减灾的知识。
3结语
综上所述，加强农村减灾防灾是关系到社会主义新农村和谐健康发展的关键，要集全社会的力量，做好新农村发展规划；加强农村基础设施建设，加强农村义务信息员队伍建设；制定减灾防灾规划和应急预案，加强自然灾害防御科普宣传；政府加强减灾防灾的统一指挥，统一协调，切实为农村防灾减灾做出贡献。
4参考文献
[1] 侯球锋，苗志华，邢文理.浅谈文成县农村自然灾害的防御[J].中国农村小康科技，2008（8）：70-72.
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对于应急管理机制的内涵，有学者将其定义为“‘在突发事件事前、事发、事中、事后全过程中，采取的各种制度化、程序化的应急管理方法与措施’，并认为其具有固化性、规范性、累积性、综合性和发展性的特点。”④因此，从这一解读而言，我们认为，自然灾害应急管理机制是指在突发自然灾害的事前预防、事发应对、事中处置和善后管理过程中，政府及其他公共管理机构为保障公众生命财产安全，采取的各种制度化、程序化的应急管理方法与措施。主要包括以下几个方面：
1.1监测预警机制
监测预警机制是根据某种灾害演变的规律，应急管理主体使用科学的方法，对灾害的产生、发展进行监测，并在分析大量数据的基础上做出预测，做好充分预防准备，提前采取相应措施，以降低或消除不利后果的活动。当灾害发生时，根据灾害级别的不同而启动与其相应的应急预案。建立监测预警机制，未雨绸缪，防患于未然，对自然灾害所涉及到的范围和可能涉及到的领域进行准确的预判，将灾害扼杀于萌芽状态，是避免和降低自然灾害给人们正常生产、生活带来的威胁与损害最有效的手段。
1.2信息报告机制
信息与信息上报是地方政府对信息反应能力的体现之一。目前，我国县级政府实行的信息报告机制是分级上报，具体分为初报、续报、核报。①初报。本行政区域内发生自然灾害，县级人民政府民政部门应在灾害发生后的2小时内，向地（市）级人民政府民政部门报告（含分乡镇数据）。对于造成10人以上死亡（含失踪）或房屋大量倒塌、农田大面积受灾等严重损失的自然灾害，县级人民政府民政部门应在灾害发生后的2小时内，同时上报省级人民政府民政部门和民政部。②续报。灾情稳定前，省、地（市）、县三级人民政府民政部门均须执行24小时零报告制度。县级人民政府民政部门每日9时之前将最新灾情和救灾工作情况向地（市）级人民政府民政部门上报。③核报。灾情稳定后，地方各级人民政府民政部门应组织力量，全面开展灾情核定工作，并逐级上报。县级人民政府民政部门应在5日内核定灾情和救灾工作数据向地（市）级人民政府民政部门报告。政府信息获取能力与渠道关系到地方政府应对自然灾害的主动性与有效性。
1.3响应处置机制
响应处置机制一般包括三方面：决策机制、指挥协调机制和社会动员机制。目前，各级政府应对自然灾害的应急决策机制主要包括以下几个环节:收集决策信息、弄清灾害状况及程度、制定决策方案、执行决策方案、检查执行情况、反馈各种信息等。灾情发生后，各级政府实行的指挥协调机制主要包括:预警通知———激活应急预案———建立或启动应急指挥中心———召集与分派工作组深入现场指导工作———召开新闻会等。社会组织和志愿者是应对突发事件不可或缺的力量，各级政府采取的社会动员措施包括：进行宣传、组织捐赠活动、公布捐赠信息等。除此之外，在灾区，政府也积极动员，进行宣传教育，指导灾民开展自救、互救等。
1.4善后处理与评估机制
善后处理与评估机制是应急管理机制的重要组成部分，是为了将灾区的日常生产、生活恢复正常的状态和秩序，所进行的各种善后处置活动。各级政府善后处理事项主要包括：转移灾民、排查次生隐患、恢复基础设施、部署重建工作、进行灾后总结、实施灾后补偿以及人员奖惩等。评估事项主要包括：评估预案的合理性、评估各部门的灾害处置效果、评估部门整体应对灾害的能力以及构建灾害分类、分级的指标体系。进行善后处理与评估是在过去的基础上吸取教训，避免重蹈覆辙，也为进一步的应急管理工作提供经验，指明方向。
2南疆农村地区突发自然灾害应急管理机制存在的问题
2.1应急管理机构设置落后
《中华人民共和国突发事件应对法》颁布以后，由国家最高层人民政府到县级人民政府都纷纷相继设立了政府的应急办公室，南疆农村地区各级政府也相应地设立应急办公机构。但是由于对应急办公室的设置，国家并没有制定统一的设立标准，导致不同层级不同地方设置的应急办公室五花八门，形式各异。有的是独立设置，有的是挂靠在当地政府办公室。有的属于行政机构，有的又属于事业单位。应急办公室是应急管理指挥主体和责任主体，是应对自然灾害最根本的组织保障。但机构的设置混乱，有名无实，导致应急管理工作难以有效开展。
2.2监测预警机制建设薄弱
随着经济的快速发展以及应急管理工作的需要，南疆农村地区的自然灾害监测预警机制建设仍较为薄弱，突出反映在预警监测设备和手段相对落后，应急信息传输不畅。以气象部门为例，天气预报不够准确，预测能力仍然存在不足，主要体现在：由于各种软硬件设施配备不足，气象灾害的应急监测水平较低，预报预测准确率不高，精细化水平欠缺。尤其是地形复杂、山高沟深的特殊地区，局部小气候变化迅速，更难以预测。除此之外，气象预警信息的覆盖面还不够宽，特别是对偏远山区、牧区的预警信息覆盖率较低，监测状况不能完全满足应急预警工作的需求。
2.3响应处置机制有待健全
目前，南疆农村地区的应急响应机制运作迟缓，跨部门行动欠缺综合协调性，相关机构职能分散。自然灾害应急管理是政府的基本职责，各级政府在防灾减灾工作中应充分发挥主导者作用。但在多次的自然灾害应急救援过程中，各应急主体部门之间的横向联系缺乏，职责交叉和脱节现象严重，条块分割加重了应急指挥协调的难度。在常态管理中各部门间为争夺利益,推诿、扯皮现象就屡见不鲜。在灾害发生的初期阶段，某些部门领导存在侥幸心理，没做好充分准备，增加了灾害处置的难度。因此，提高基层政府的应急管理能力，重视基层政府各部门应急管理联动机制和合作机制的建设是当务之急。
2.4人力、物力、财力等资源保障不足
应急设施与资源配置是预防灾害、进行救援和应对所配置的设施和资源的总称。新疆南疆地区，经济发展落后，地区财政资金有限，各种应急技术、物资、人才极其缺乏。常常存在应急设施陈旧老化、技术滞后、应急资源配置不系统等问题。加上基层应急救援队伍缺乏训练,灾害中救援的行动力与应变力明显不足。很多地震频发的地区，由于缺少救援工具，地震发生后，灾民只能靠铁锹、锄头等农具挖掘，严重影响了应急救援的开展与实施。合理的应急设施和资源的配置，是县级政府有效应对特大自然灾害的重要物质基础和先决条件，也是救援成功的重要保证。
3完善南疆农村地区突发自然灾害应急管理机制的对策
3.1完善应急管理机构的建设
自然灾害的应急管理涉及的部门较多，比如：国土、地质、农业、林业、畜牧、气象、水文、水利工程、民政、公安、交通等部门。单个部门的管理将无法达到综合减灾效益的目的。南疆农村地区各级政府应当完善自然灾害应急管理机构的建立，建立统一专门的应急机构。这种应急管理创新模式的关键在于将分散于各部门的应急管理工作统一由应急管理职能部门来实施。将自然灾害的监测预警、信息传递与公布、应急决策、应急响应、公众沟通、资源的配置与征用、事后恢复与重建等职责应对活动统一赋予该综合应急管理部门，从而真正解决长期存在的因部门分工不明确、责任主体不明确，而导致的准备、预防、应对和恢复等工作难以落实的问题。
3.2健全自然灾害监测预警系统
健全自然灾害综合监测预警系统，是客观、及时、准确地监测自然灾害的发生、发展，为预警提供依据的重要基础。面对自然灾害，哪怕是最原始的预警系统，也能挽救人民生命财产。现阶段，在有条件的地区，应深入研究和科学分析具有代表性的自然灾害案例，并对其未来发展趋势进行预测，对自然灾害发生、发展的基本规律和特点进行总结，提高各类突发自然灾害监测预警和综合分析能力。对频发的自然灾害做到早预警、早发现、早报告、早处置。并且还要在财政上予以支持，在政府财政预算中纳入其所需经费，并给予法律保障。
3.3建立应急协调联动机制
应急管理是一项社会系统工程，涉及诸多部门、领域和区域，必须依靠各级政府和各方社会力量的参与。首先，理清各方参与部门职责，化解部门利益，协调部门合作。按照属地为主、分类管理、条块结合、分级负责的应急管理机制，建立横向与纵向各部门间人、财、物以及信息等各种资源的共享机制。其次，建立高效的应急联动机制。整合各方参与主体，统一指挥，做到灵敏反应、有序协调、高效运转的应急联动机制，形成快速处置突发自然灾害的合力。最后，加强应急演练。演练可以提高应急救援队伍之间的沟通与合作，提高应急工作人员的技术水平，提升熟练程度，从而增强系统的应急处置能力。
3.4完善自然灾害的人、财、物应急保障机制
[关键词]民国；自然灾害；农村；建筑结构
文章编号：2095-4085（2017）0-0042-03
房屋，最初的使命就是为人类遮风挡雨。如果将“风雨”的外延扩大至能对人类生命财产安全造成破坏的不可抵御的自然力量时，房屋能有效抵御自然灾害侵袭的功能就显而易见了。从自然灾害与人类建筑类型的关系角度深入观察和思考，我们不难找出这一功能的痕迹。
云南地处印度洋板块、欧亚板块和太平洋板块的交汇地带，全境多高山河谷，间有低平的盆地散落其问，境内各民族择地而居，彝、苗、哈尼、拉祜、布朗等族多聚居山区和半山区，傣、白、汉等族则多聚居于平缓的河谷和盆地地区。另外，受印度洋暖湿气流和西伯利亚寒流的交替影响，云南全年分为明显的干湿两季，冬春季节是旱季，多大风天气，夏秋季节是雨季，雨量丰沛。在这样的地理环境和气候条件下，云南自古以来就是地震、洪涝、瘟疫、大风等自然灾害的频发地区。为有效抵御自然灾害的侵袭，云南的农村民居建筑因地制宜，形成了自己的特色，在保护居民生命财产安全方面起到了显著的作用。
1.屋顶覆瓦抵御风灾
在屋顶覆瓦，是南方多雨地区的普遍建筑形制，这样一方面有利于雨水及时下流，不至于损害屋顶，同时，覆瓦还可以在房顶上形成一个隔层，起到干燥的作用。在相对干旱少雨的北方，泥制平房顶比较普遍，既能冬暖夏凉，又可以节省一部分建筑费用。而西北地区的房子虽然也采用瓦片覆顶的，但与南方瓦房的不同之处在于它不是“人”形屋顶，而是从后往前倾斜。在云南农村的房屋建筑上，有一种明显区别于其他地方的特点，全国大多数地区房屋覆瓦多数铺设板瓦，而在云南农村民居屋顶除铺设板瓦，尚在板瓦之上铺设筒瓦。
前代的云南地方志上，记载了明代政府特别允许云南民居使用筒瓦。史书记载：“各省专用板瓦，滇中兼用筒瓦，以滇多大风，明初特敕许用也。”由此可知，明朝时，云南民居屋顶的筒瓦是专门用来抵御大风而用的。那么明朝采取的措施在民国是否还存在价值？《宜良县志》给了我们肯定的答案，在县志中有“各县属亦沿旧制”之说。风灾是由大风肆虐造成的自然灾害，一般很难随时代变迁而发生彻底的改变。查阅史料后笔者发现，民国时期云南风灾依旧十分频仍，给当地百姓造成了重大损失，如《云南天气灾害史料》记载：
1918年，勐海几个寨子大风，共吹倒房子十五间，一问大瓦房被吹走50m。1926年，文山西乡第四段大风，吹倒民居七间。1927年，双柏暴风大起，小米孔山头寺庙、楼阁吹落瓦片，椽木随风飞扬，山场林木尽行倒扑，连根拔起，乡民以为奇异。1928年，晋宁七月夜间大风，吹折县属各地柏树万余株。1930年，建水曲江大风持续半小时，吹断树木，掀掉房瓦。1932年，富源纵横30里，暴风骤作，包谷全被吹到，复屋伤人甚多。1934年，梁河大风倾屋拔树。1947年、1949年建水两次大风，掀掉房瓦。
在笔者统计的灾害记录中，民国期间有关大风成灾的记录有数十次，可见，在民国时期云南乡村确实存在着严重而频繁的风灾威胁。筒瓦相对于板瓦来讲，有明显的弧度，筒瓦在板瓦上使用，不仅可以起到对板瓦的固定作用，避免大风轻易地将板瓦掀落，还可以利用自身弧度将风的来势适当化解，减少风的破坏力，从而最大限度地抵御风灾。直到现在，在风灾较为严重的大理，具有显著民族特色的白族民居，依然清一色地采用板瓦加筒瓦的方式覆盖屋顶。
2.以土为屋顶抵御瘟疫
在云南也并非所有的屋顶都是覆盖瓦片，在云南南部的思普地区（现在的普洱、临沧、西双版纳），多数的屋顶用泥土覆盖，而不用瓦片，其实这也是与当地的天气灾害有密切关系。思普地区地处回归线附近，属于热带气候，终年潮湿闷热，这种情况下，瘟疫是当地居民最大的橙恕J热的环境有利于致病菌的生存，要想抵御瘟疫，除了医学手段之外，还必须使居住环境干燥、凉爽。因此思普地区“人家的居室都是土墙土顶，不用瓦盖，名日‘土掌’，这样才稍能避掉些热气。那里的土真好，捶成的平的屋顶不会漏雨，小孩妇女多半于晚间在上面乘凉”。土掌房用云南特有的粘土做主要的建筑材料，它以石料作墙基，用土坯或粘土筑墙，墙体往往厚实耐久，墙体筑好后再在其上架梁，梁上铺木板、木条或竹子作顶，顶上再抿捶一层粘土，形成了平整而坚硬的平顶，部分土掌房为二屋或三层。民国时期，这样的建筑结构在云南的山区和半山区较为常见，它特殊的结构可以保持室内的干燥，同时还可以形成冬暖夏凉的特殊效果，对于瘟疫的肆虐有着良好的抵御效果。但随着经济社会的不断发展，这种建筑留存的越来越少，在红河、玉溪、普洱等地区遗留下来的古村落亟待保护。
3.以木为屋抵御地震
云南另外一常见的灾害为地震。在笔者的统计中，民国38年期间，云南共发生了有记录的地震509县次，实际上地震发生的次数比作者记录的更多，因为作者统计中无论此县一年内发生多少次地震，均做一县次计算，而大理、腾冲、东川等地，每年都会发生几次可记录的地震。因此防范地震，成为云南民居建筑中一个重要考虑因素和功能。特别是在滇西地区，抗震更是人们建房时必须考虑的问题。物理学告诉我们，柔韧性越高，其对抗震动的能力越强。先民们虽然没有物理学原理作指导，但是经过千百年经验的积累，也明白了木头在建筑中有着明显的抗震作用，因此斗拱连接的建筑方式被发明出来。在云南的建筑中，木头也被广泛应用于对抗频发的地震灾害。尤其是木头作为房屋框架的基础构成部分，形成柱梁交互的结构形式，能够将泥土或砖石构成的墙壁在地震来临时推向房屋之外，起到保护房内人畜及财产的作用。
《鹤庆风物志》记载：“群众住房是土木建筑，建房时用‘穿坊’加固，有较高的抗震能力”。更典型的例子在丽江地区，丽江地区是有名的地震高发区，居民的房屋建筑对抗震的要求更高。在长期的生活实践中，纳西族人民在抗震方面总结了一些有效的构造措施。丽江纳西民居维护墙采用下重上轻的结构，即墙体的下半部分用土坯垒砌，而上半部分采用木板结构，一方面使得重心靠下，地震时房屋的基础更加牢固；另一方面，木板较轻，墙体真的坍塌下来，伤害力也是有限的，可以减少人员的伤亡。整个房屋采取木制的框架，即用柱子托住屋顶，在柱外打墙。后墙和两山墙相互勾连咬合，形成一个整体的半包围结构附着在木构架的，万一墙体震坏，里侧有立柱、梁等木架结构支撑，房顶不至于塌落。当地居民称为“墙倒屋不塌”、“倒墙倒外面”。另外有的民居的靠土墙里面装一层叫作“顺墙板”的木隔板体系，这样加上屋顶、地面，使室内空间成为一个六面板的大箱子，抗震性能相当好。直到目前滇西北的保山、丽江、大理的广大农村仍然采用这种建筑结构，并在实践中减轻了地震对于老百姓生命及财产造成的损失。
4.以“干阑”式建房抵御洪涝
民国时期云南的自然灾害中，发生频率最高的应属洪涝灾害，在作者的统计中，民国时期云南共发生水灾850县次，其中不乏大的水灾。云南的水灾虽然没有长江流域和黄河流域绵延数省的规模，但冲田倒屋的记载比比皆是，此处没有必要做过多的史料摘要，仅绥江县民国十三年的大水就让人心有余悸。史“七月自十六日起至二十日止，每当水飞涨之时，一片。上流房屋、牲畜、器物、树木络绎漂来，船舟皆为人运物迁居，莫敢打捞。人民迁避者携老扶幼，荷囊背筐，号声哭声日夜不绝。附城一带高地，露宿风吹者触目皆是，流离之状，惨不忍睹”。几百次洪灾肆虐，给人民造成的损失是可想而知的。因此建造房屋时考虑对抗如此高频率的洪水是必要的。为防止洪灾肆掠，滇东南、滇西南地区普遍采用了具有一定防洪功能的干阑式建筑结构。
在滇东、滇南的农村，我们经常可以看到“干阑”式的二层建筑，一层饲养牲畜，二层供人居住。“干阑”式建筑分布范围很广，从印度支那半岛、马来西亚、泰国、缅甸至菲律宾、印度尼西亚，甚至巴布亚新几内亚都能见到。我国的少数民族傣族、侗族、壮族、布依族、水族、佤族、景颇族、德昂族等也都习惯住这种房屋。这种建筑的特点是一层在地面上打桩，将二层托起，有的一层因饲养牲畜砌简单的围墙，有的直接不砌围墙，使桩直接。对此有人解释为“有栏槛，脚高数丈，云避田鼠也”。这个说法显然值得商榷，因为我们知道老鼠的攀爬能力特别强，光滑的悬崖上也可以行动自如，几根木桩就可以使他们无可奈何了吗？学者们在探讨“干阑”式建筑起源的时候已经把这种建筑的功能说得很清楚了：“洪水泛滥、土地沼化、地面不易清理、防御虫蛇猛兽、土地潮湿、瘴气都是原因之一”。对于山区来讲，此种形制的房屋抵御洪水灾害的功能应该列在诸原因之首。云南多数是山区，农民喜欢依山建房。这样滚滚而来的山洪就成为居民一个很大的威胁。将房屋建筑在木桩上，一旦洪水到来，房屋几乎对洪水不会产生阻力，洪水可以快速的通过居民区，减少对房屋造成损害。以滇南傣族竹楼为代表的“干阑”式建筑其功能则更为复杂，但除了居住功能之外还是要抵御自然环境给人类带来的灾害。滇南一带，气候闷热，多雨潮湿，有时空气湿度可以达到70%～80%之间，底层架空的“干阑”式建筑，既有良好的通风散热和避免潮湿的作用，也在一定程度上减少了虫兽的侵害。同时傣族居于坝区，受印度洋季风影响，当雨季来临的时候雨量丰沛，常遇洪水泛滥，干阑式建筑楼下架空，有利于洪水通过，可以有效降低洪灾危险，保全生命和财产。另外，因为在湿热地带，对于通风要求很高，为适应环境，傣楼的墙体、地板多用竹篾编织而成，其间留有许多缝隙，可以保持空气流通。不仅如此，用竹篾做地板和墙体还可以有效抵御洪灾的破坏力，“竹楼的竹篾多空隙，多系绑于梁上，洪水泛滥时，另将其取下减小浮力，俟洪水退后再铺上”。这样就可以最大限度的减少洪水带来的损失。
一、我国农村防灾减灾面临的突出困难和问题
1、自然灾害威胁严重
我国历来是自然灾害多发地区，随着人口的增长和经济发展对于资源需求的增加，人地矛盾将继续加剧，另外，随着战略性资源约束的日益强化，森林和草地资源将继续呈下降之势，水土流失、土地沙漠化、水质污染等问题日益突出，加大了自然灾害的发生概率和严重程度。其中，村镇建设受到的自然灾害威胁尤其严重。今年我乡在“7.15”洪灾中直接损失高达1800万元，这暴露了公共事业发展、公共管理、政府协调能力等方面的不足，与城市相比，农村在公共事业发展、公共管理方面的缺口更大，问题更多。
2、经济发展水平制约了防灾减灾工作的开展
由于我国农村大部分地区生产力水平较低，科技、教育、卫生的整体水平还比较落后，资金短缺的情况比较严重，不能满足严峻的防灾形势的要求和保障人民群众生命财产安全的需要，而经济落后地区往往又是自然灾害发生频度比较高的地区，灾害发生又引起或加剧了贫困，使这一矛盾更加突出。
3、建设监管力量没有覆盖到农村阵地
目前，我国对农村的工程质量监管基本上处于空白阶段，这就使对农村的防灾减灾要求很难落实，从而对防灾规划和各种技术标准的执行也没有监管手段，防灾减灾工作的开展缺乏管理力量和依托。
4、防灾减灾意识还有待提高
在农村地区，一些不利于减灾防灾的落后观念比较突出，如建设中讲面子、比排场、贪大求洋，在建筑高度和装饰装修上盲目攀比而不重视防灾减灾质量要求以及一些封建迷信观念等。
二、关于农村防灾减灾工作思路
建设社会主义新农村中防灾减灾的任务异常艰巨繁重，同时也面临着大好机遇，错过这个机遇，就可能使村镇建设在未来的灾害面前留下隐患。所以，目前是我们建立村镇防灾减灾工作体系的关键阶段。
1、农村防灾减灾工作目标
在农村开展防灾减灾工作首先要确定今后一个时期的工作目标：防灾减灾意识明显提高；村庄与集镇防灾规划制定完成；针对农村地区的减灾防灾技术标准体系比较健全；村镇建设的工程质量保证体系基本建立；在遭遇较小的自然灾害时，不发生人员伤亡，能够基本保障人民的生命财产安全和生产、生活秩序；在遭遇一般自然灾害时，能够最大限度地减少生命财产损失，很快恢复正常的生产、生活秩序；在遭遇较大的自然灾害时，有效地控制规模，确保不发生严重的次生灾害。
2、政府的主导作用
防灾减灾工作主要表现为社会效益，市场本身不能自发地调节防灾减灾工作中的利益关系，对农村地区的防灾减灾工作更需要由政府来主导：一是加大力度支持防灾减灾科学研究，通过科技进步，带动村镇建设防灾减灾水平的提高；二是编制和实施村庄与集镇防灾减灾规划，提高村镇的综合防灾减灾能力；三是构建公共安全保障体系，将消防、医疗等防灾减灾的关键环节更多地覆盖到广大农村地区；四是加强农村的建设监管力量，通过建设监管解决防灾减灾问题；五是组织力量，开展防灾减灾技术指导和技术服务。
3、将防灾减灾工作纳入村镇建设管理体系
防灾减灾是村镇建设管理工作的重要组成部分，要把村镇防灾减灾工作纳入村镇建设管理体系，在规划、勘察、设计、施工等村镇建设的全过程和村镇工程的全生命周期中，重视防灾减灾工作，抓住重点，以点带面，因地制宜，讲求实效，为广大农民提供防灾减灾技术、管理服务。
三、加强村镇建设防灾减灾的具体措施
1、强化村镇抗震防灾工作
做好《房屋建筑抗震设防管理规定》的宣传落实工作，组织对部分地区抗震防灾管理现状进行调研，逐步建立完善农村建筑抗震防灾设计技术和管理工作体系；组织专家研究村镇抗震防灾技术对策，制定适合农村地区使用的技术标准；指导地震重点监视区开展对现有房屋抗震能力普查，在此基础上指导地震重点监视区开展现有房屋的抗震鉴定与加固。
2、推动地质灾害易
对当前农村防灾减灾的调查研究
建设社会主义新农村，是十六大以来党中央全面落实科学发展观，解决“三农”问题的基本思想和思路的集中体现，是中国现代化进程中的重大历史任务。2006年中央一号文件－《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中要求，“注重村庄安全建设，防止山洪、泥石流等灾害对村庄的危害”。我国是遭受自然灾害严重的国家，只有提高和增强农村抗御各种自然灾害的能力，保障人民生命财产安全，才能促进新农村建设的可持续发展。作为建设行政主管部门，我们必须在社会主义新农村建设中，把长远利益和当前利益结合起来，强调质与量的统一，强调人与自然的和谐，强调经济发展和社会发展并进、经济建设和防灾减协调，制定出符合我国农村实际的防灾减灾目标，建立防灾减灾工作体系。
一、我国农村防灾减灾面临的突出困难和问题
1、自然灾害威胁严重
我国历来是自然灾害多发地区，随着人口的增长和经济发展对于资源需求的增加，人地矛盾将继续加剧，另外，随着战略性资源约束的日益强化，森林和草地资源将继续呈下降之势，水土流失、土地沙漠化、水质污染等问题日益突出，加大了自然灾害的发生概率和严重程度。其中，村镇建设受到的自然灾害威胁尤其严重。今年我乡在“7.15”洪灾中直接损失高达1800万元，这暴露了公共事业发展、公共管理、政府协调能力等方面的不足，与城市相比，农村在公共事业发展、公共管理方面的缺口更大，问题更多。
2、经济发展水平制约了防灾减灾工作的开展
由于我国农村大部分地区生产力水平较低，科技、教育、卫生的整体水平还比较落后，资金短缺的情况比较严重，不能满足严峻的防灾形势的要求和保障人民群众生命财产安全的需要，而经济落后地区往往又是自然灾害发生频度比较高的地区，灾害发生又引起或加剧了贫困，使这一矛盾更加突出。
3、建设监管力量没有覆盖到农村阵地
目前，我国对农村的工程质量监管基本上处于空白阶段，这就使对农村的防灾减灾要求很难落实，从而对防灾规划和各种技术标准的执行也没有监管手段，防灾减灾工作的开展缺乏管理力量和依托。
4、防灾减灾意识还有待提高
在农村地区，一些不利于减灾防灾的落后观念比较突出，如建设中讲面子、比排场、贪大求洋，在建筑高度和装饰装修上盲目攀比而不重视防灾减灾质量要求以及一些封建迷信观念等。
二、关于农村防灾减灾工作思路
建设社会主义新农村中防灾减灾的任务异常艰巨繁重，同时也面临着大好机遇，错过这个机遇，就可能使村镇建设在未来的灾害面前留下隐患。所以，目前是我们建立村镇防灾减灾工作体系的关键阶段。
1、农村防灾减灾工作目标
在农村开展防灾减灾工作首先要确定今后一个时期的工作目标：防灾减灾意识明显提高；村庄与集镇防灾规划制定完成；针对农村地区的减灾防灾技术标准体系比较健全；村镇建设的工程质量保证体系基本建立；在遭遇较小的自然灾害时，不发生人员伤亡，能够基本保障人民的生命财产安全和生产、生活秩序；在遭遇一般自然灾害时，能够最大限度地减少生命财产损失，很快恢复正常的生产、生活秩序；在遭遇较大的自然灾害时，有效地控制规模，确保不发生严重的次生灾害。
2、政府的主导作用
防灾减灾工作主要表现为社会效益，市场本身不能自发地调节防灾减灾工作中的利益关系，对农村地区的防灾减灾工作更需要由政府来主导：一是加大力度支持防灾减灾科学研究，通过科技进步，带动村镇建设防灾减灾水平的提高；二是编制和实施村庄与集镇防灾减灾规划，提高村镇的综合防灾减灾能力；三是构建公共安全保障体系，将消防、医疗等防灾减灾的关键环节更多地覆盖到广大农村地区；四是加强农村的建设监管力量，通过建设监管解决防灾减灾问题；五是组织力量，开展防灾减灾技术指导和技术服务。
3、将防灾减灾工作纳入村镇建设管理体系
防灾减灾是村镇建设管理工作的重要组成部分，要把村镇防灾减灾工作纳入村镇建设管理体系，在规划、勘察、设计、施工等村镇建设的全过程和村镇工程的全生命周期中，重视防灾减灾工作，抓住重点，以点带面，因地制宜，讲求实效，为广大农民提供防灾减灾技术、管理服务。
三、加强村镇建设防灾减灾的具体措施
1、强化村镇抗震防灾工作
做好《房屋建筑抗震设防管理规定》的宣传落实工作，组织对部分地区抗震防灾管理现状进行调研，逐步建立完善农村建筑抗震防灾设计技术和管理工作体系；组织专家研究村镇抗震防灾技术对策，制定适合农村地区使用的技术标准；指导地震重点监视区开展对现有房屋抗震能力普查，在此基础上指导地震重点监视区开展现有房屋的抗震鉴定与加固。
